Problemtica de los recursos hdricos, cuencas y riesgo ambiental1

Claudia E. Natenzon*
Presentacin
Agradezco a los organizadores de estas jornadas la posibilidad de introducir la
problemtica del riesgo ambiental en el temario del Plan Fnix, a partir de los trabajos
que en los ltimos aos hemos desarrollado en el PIRNA Programa de
Investigaciones en Recursos Naturales y Ambiente, Instituto de Geografa, UBA.
Particularmente enriquecedora ha sido la interaccin establecida con climatlogos,
gelogos e hidrlogos en relacin al estudio de los impactos que podran producirse
por un probable aumento en el nivel medio del mar originado en el cambio climtico.
Cuenca hidrogrfica como base de la planificacin territorial
La nocin de cuenca hidrogrfica ha sido usada tanto en trabajos de investigacin
llevados acabo por distintas disciplinas, como en propuestas de planificacin y
desarrollo regional.
Habiendo surgido de las ciencias naturales para estudiar procesos hdricos, se ha
utilizado para el establecimiento de polticas diversas que la toman como eje de la
inversin pblica del Estado en sus diferentes niveles ya que se trata de un recorte
territorial que, al atravesar varias unidades polticas, permite zanjar diferencias entre
administraciones por la asignacin de recursos. Su uso como unidad de planificacin
territorial vlida para el manejo de recursos naturales y actividades productivas surgi
a partir de la experiencia del Valle del ro Tennesse en los Estados Unidos de Amrica
llevada a cabo bajo la administracin del presidente Roosevelt en 1933 como poltica
de empleo y desarrollo para salir de la crisis de 1929.
Es un recorte geogrfico especfico en el que se entretejen procesos de ndole natural
(el funcionamiento del sistema hdrico) y procesos sociales (localizacin de poblacin y
actividades productivas, infraestructuras, etc). Es tambin un territorio sobre el que se
plantean conflictos diversos por el uso de los recursos naturales y del ambiente, que
requieren diferentes tipos de intervencin.
Catstrofes hdricas: inundaciones y riesgo ambiental
En los ltimos aos, con el surgimiento de nuevos procesos de toda ndole que han
complejizado ms an el anlisis y la gestin de cuencas hidrogrficas, se hace
1

Este texto se basa en las clases dictadas en el curso de posgrado Gestin Socio- Urbana y
Participacin Ciudadana en Polticas Pblicas. Transversalidad, cogestin y autogestin en escenarios de
transformacin social, poltica y econmica, en FLACSO durante el ao 2004.

necesario repensar las formas de resolver y plantear mecanismos de intervencin

novedosos. Una forma posible de hacerlo es partir de la problemtica del riesgo
ambiental, teniendo en cuenta dos aspectos:

por un lado, entendiendo que en una cuenca se observan procesos de

construccin de riesgo con base en una peligrosidad natural dada por los
extremos hidroclimticos (sequas e inundaciones); tambin, a peligrosidades
tecnolgicas tales como la contaminacin;

por otro lado, teniendo en cuenta que los grupos sociales que viven en una
cuenca son parte de la sociedad del riesgo (Beck 1993), esto es: una sociedad
en la que el propio proceso de desarrollo ha creado peligros cualitativamente
diferentes que pueden afectar a grandes cantidades de personas y en la que es
cada vez ms usual la toma de decisiones en condiciones de altos niveles de
incertidumbre.

Con esta aproximacin buscamos contrarrestar la falacia que plantea que los eventos
catastrficos provienen de un orden natural dado, se dira casi divino, que escapa a
cualquier intervencin humana. Segn esta postura, el origen de los eventos
hidroclimticos extraordinarios estara en la cantidad de agua que trae el ro, en las
lluvias mayores o menores a lo normal, en cambios del clima, en el fenmeno de El
Nio. Enfocar el problema de esta manera tiene como consecuencia directa la
imposibilidad de resolverlo, pues al ser obra de la Naturaleza quedan fuera de las
decisiones sociales, generndose una actitud fatalista y de resignacin.
El problema del manejo de cuencas no est limitado exclusivamente al mbito de las
ciencias naturales (aunque los conocimientos que ellas aportan son imprescindibles
para su comprensin) sino que se centra, sobre todo, en las relaciones sociales que se
establecen en ellas, en el aprovechamiento de sus recursos y en la gestin social de
su dinmica. De esta manera, en esta problemtica convergen mltiples dimensiones
que entran en juego en la toma de decisin. Un acercamiento a la cuestin desde el
punto de vista del riesgo ambiental permite articular estos diferentes aspectos de
orden fsico-natural, social, poltico.
As, la cuenca hidrogrfica puede ser definida como un mbito territorial especfico
organizado desde el punto de vista fsico por una lgica hdrica, mbito en el que se
identifican las siguientes dimensiones del riesgo:

Una peligrosidad hdrico-climtica que en muchos casos est amplificada por

procesos sociales e intervenciones diversas en el uso del territorio.

Una sociedad heterognea, compleja y conflictiva, con diferentes tipos y niveles

de vulnerabilidad y con una historia y una cultura particulares que son centrales

para comprender cmo se ha construido el escenario en el cual aparecen

personas y bienes expuestos.

Un territorio organizado en unidades administrativas jerrquicas (nacin,

provincias, municipios, localidades) y particulares (propiedades privadas) todo lo
cual significa que sobre la cuenca hidrogrfica convergen mltiples intereses, con
sus propias lgicas a veces contradictorias, a veces colaborativas, configurando
un espacio de alta incertidumbre poltica y tcnica.

Considerando estas dimensiones es posible entonces plantear estrategias que

permitan implementar una gestin integral de las cuencas hdricas, colocando el
nfasis en las vinculaciones entre los procesos naturales (peligrosidad), los procesos
sociales (vulnerabilidad), la expresin territorial de tales relaciones (exposicin) y,
sobre todo, en la forma en la que se resuelve y, en el mejor de los casos, se tiende a
reducir la incertidumbre, esto es, la dimensin ms vinculada a los aspectos polticos y
de toma de decisin sobre un territorio dado.
Esta aproximacin permite incorporar en la agenda pblica a la prevencin, ya que el
riesgo es la anticipacin de posibles catstrofes. En consecuencia, su evaluacin
brinda la posibilidad de actuar anticipadamente para minimizar o neutralizar los
impactos de cualquier peligro que pueda darse en la actualidad.
Catstrofes actuales e impactos futuros
Considerar las catstrofes actuales tambin puede ser de utilidad para prever posibles
futuras inundaciones por aumento en el nivel medio del mar, previstas en el caso que
se produzca un cambio climtico en el prximo siglo. Que estas inundaciones futuras
no se transformen en catstrofes depender en gran medida de las acciones que se
tomen en el presente. Es cierto que al hablar de cambio climtico estamos pensando
en procesos de larga duracin que an tienen (como problemtica cientfica) cierto
grado de incertidumbre. Sin embargo, si ponemos en juego el principio de precaucin2
podremos plantear escenarios futuros alternativos y, en consecuencia, prevenir o
mitigar impactos y catstrofes.
En este sentido, consideramos que la polaridad excluyente presente versus futuro
es falaz. Plantear que no podemos ocuparnos de procesos de larga duracin porque
hoy existen problemas acuciantes resulta un planeo inconducente y, como ya lo
hemos sealado para la naturalizacin de problemas sociales, inmovilizador.
Utilizando las palabras de un colega uruguayo en su presentacin de la COP 10, la

Cuando hay un riesgo identificado pero incierto, no se puede esperar a tener la informacin total, hay
que tomar medidas de precaucin para evitar el riesgo hasta el momento en que se sepa bien en qu
consisten.

mejor manera de atender los problemas del cambio climtico (el largo plazo, el
futuro) es resolver los problemas de la variabilidad climtica (el corto plazo, la
actualidad).
Gestin de cuencas, incertidumbre y participacin
Desde hace varios aos existen diversas modalidades de llevar a cabo la gestin de
cuencas,

entre

las

que

pueden

sealarse:

la

constitucin

de

comisiones

internacionales en el caso de gestin de cuencas transfronterizas compartidas; la

formacin de comits de cuencas con fines productivos y de conservacin; la
conformacin de comits de cuencas interprovinciales como base para el desarrollo
regional y la formacin de redes de cooperacin tcnica horizontal (Natenzon 1995b).
En algunos casos, adems, se ha logrado incorporar la voz de los propios actores en
riesgo, esto es, los propios residentes de la cuenca, con sus particulares experiencias
y visiones de los problemas, a travs de consultas pblicas o de comits formados por
representantes de la sociedad civil.
Desde el punto de vista de la resolucin de la incertidumbre, estas formas de gestin
tienden a plantear soluciones tcnicas y proponer algunos lineamientos de accin en
el campo poltico, oscilando entre un nfasis colocado preponderantemente en la
esfera tcnica (compartir de experiencias, saberes y conocimientos cientficos) y un
acento colocado en la apertura de la discusin hasta integrar la mayor cantidad de
actores posibles. En el primero de los casos se tratara, entonces, de estrategias de
resolucin de incertidumbre tcnica, mientras que en el segundo caso se trata de
estrategias de resolucin de incertidumbre poltica. Y es esta ltima la que aproxima
las estrategias planteadas a la construccin de una ciencia diferente que toma en
cuenta que an cuando los hechos son inciertos es necesario dar una respuesta
urgente pues hay altos valores en juego.
Poner en prctica planes y definiciones de polticas de atencin de riesgos y
prevencin de desastres, requiere que se extiendan los estudios a la incidencia de los
distintos actores sociales involucrados en el terreno. La incorporacin de expertos en
la regin que se considera en situacin de riesgo ambiental -cualquiera sea su fuente-,
modifica en alguna medida las redes de relaciones sociales preexistentes.
Entre las cuestiones a tener en cuenta est por un lado la forma de entrada a la
sociedad local: con qu sectores se establece contacto, desde qu marcos
institucionales se efectan los llamamientos a la poblacin para realizar las consultas y
la transmisin de objetivos. Por otro lado, hay que considerar a los actores sociales en
tanto "usuarios", modalidad que incluye su rol de informantes, pero lo supera,
estableciendo relaciones de interconsulta, en las que dejan de ser meros receptores

pasivos y se abre un espacio para el planteo de sus propias demandas. El enfoque

elegido va a determinar el lugar que pasarn a tener los expertos externos en las
definiciones y el desarrollo del proyecto.
Cuando el plan de trabajo es permeable a los elementos de juicio que surgen de la
interconsulta, el nuevo escenario resulta una trama de interrelaciones mltiples en la
cual la ciencia es una ms de las componentes (Funtowicz y Ravetz 1993). Nos
encontramos con nuevas redes de asociacin, en las cuales se construye
conocimiento a partir de metodologas de planificacin participativa basadas en planes
estratgicos de trabajo (Balanovsky y otros 2001, Natenzon y Poggiese 2002). Se trata
de una construccin de conocimientos nuevos para la resolucin de problemas
complejos que no se logra con las estrategias tradicionales. Ello se evidencia, por
ejemplo, en la identificacin de reas expuestas a peligros realizada por la poblacin
local, las empresas, los cientficos y los polticos; o en la re-significacin de estrategias
de accin: el qu hacer.
As, al centrarnos en la resolucin de problemas sociales, adquiere centralidad la
nocin de participacin cuyo potencial radica en el involucramiento de la poblacin a
partir del ejercicio de los derechos ciudadanos desde las distintas instituciones que
conforman la sociedad -la familia, las asociaciones intermedias, los movimientos
sociales, los medios de comunicacin pblica, las instituciones gubernamentales, los
individuos, entre otros-. En este marco, la participacin comunitaria puede concebirse
como el involucramiento de los miembros de la sociedad local con un papel activo y
responsable en todas las etapas de los programas de desarrollo y polticas pblicas
que la afectan. La consecucin de dicha conducta en una sociedad local, depender
en gran medida de quines y qu organismos sean los convocantes. La legitimidad se
la otorga el reconocimiento social que posean tanto los actores y las instituciones,
como la transparencia en los procesos y mensajes con los que se pretende incorporar
democrticamente a otros ciudadanos.
Riesgo y planes de contingencia
Esta forma de anticipacin de problemas y mitigacin de impactos que puede
obtenerse a travs del anlisis del riesgo debe tener su culminacin en la formulacin
de planes de contingencia especficos para peligrosidades y sociedades particulares.
El tratamiento moderno de las contingencias toma como marco de referencia un
proceso gestin del riesgo, que requiere seguir la siguiente secuencia tcnica:
Diagnstico de problemas ambientales Evaluacin de riesgos Elaboracin de
planes de contingencia.

Un plan de contingencias se define como un plan estructurado que integra a los

recursos humanos y materiales de los organismos del Estado, en forma conjunta con
los correspondientes a las empresas privadas vinculadas a cada temtica y los riesgos
concomitantes. Este tipo de instrumentos permiten dar respuesta rpida y eficiente a
incidentes tales como incendios forestales, contaminacin por derrames en los ros o
en zonas del litoral martimo, y rotura de obras hdricas.
Un plan de contingencias es un instrumento muy preciso, de accin inmediata para la
coordinacin de acciones entre instituciones y personas, por lo cual requiere no slo
de un diseo detallado previo a la ocurrencia de cualquier accidente o catstrofe y
actualizaciones permanentes, sino de ejercicios de simulacin para que quienes estn
involucrados y son responsables puedan actuar con la mayor eficiencia posible y sin
improvisaciones en el momento que ello sea requerido.
Es importante sealar que los planes de contingencia recurren y utilizan los recursos
existentes en cada momento. Si bien es importante contar con nueva informacin y
nuevos conocimientos, no es necesario esperar estas novedades sino que resulta
posible avanzar en la actualidad con sus propuestas sobre las cuales ir incorporando
nuevos aportes.
Al respecto, hemos constatado que en la actualidad existen planes para ciudades a
posteriori de sufrir impactos por inundaciones, como en el caso de Resistencia, y
tambin se han formulado planes especficos en el marco del tratado del ro de la Plata
existente entre Argentina y Uruguay, para tratar contingencias ambientales por
incidentes de contaminacin en el medio acutico producidos por hidrocarburos y
sustancias perjudiciales. Pero lamentablemente, no existe ninguna poltica nacional
que avance en el establecimiento de planes de este tipo.
De esta manera se pierde permanentemente la oportunidad de no slo evitar prdidas
econmicas sino desgracias y tragedias sociales totalmente predecibles.

* Gegrafa de la UBA, Doctora en Geografa de la Universidad de Sevilla. Profesora titular regular e

investigadora de la Facultad de Filosofa y Letras, UBA. Desde 1988 dirige el PIRNA - Programa de
Investigaciones en Recursos Naturales y Ambiente, desarrollando proyectos sobre aspectos geogrficos y
sociales del riesgo ambiental.