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En ''Revista de la CEPAL_'', W7, Naciones Unidas, Santiago de Chile, 1979, caps. IV y V, pp. 110-123, del artculo del
mismo autor: "El Mercado Regional Latinoamericano: El problema y la realidad"; pp. 87-133.
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Cabe una advertencia sobre estas motivaciones econmicas. Ellas expresan los fines
inmediatos que la integracin econmica puede ayudar a conseguir, pero es obvio que en el
trasfondo est la aspiracin al progreso econmico y social, con una serie de objetivos
como el crecimiento del producto, el aumento del empleo, la erradicacin de la pobreza y
otros. La preferencia por la industrializacin o la expansin del comercio supone en rigor
una relacin entre estos fenmenos y el desarrollo general de la sociedad, que vendra a
ser la motivacin ltima de la integracin. No obstante, para analizar los objetivos e
instrumentos de la integracin conviene concentrarse en los objetivos que sta, como poltica
econmica, puede lograr directamente, y ellos son en definitiva los correspondientes a las
dos motivaciones econmicas antes mencionadas.
La distincin entre estas dos motivaciones econmicas supone ciertamente alguna
simplificacin, ya que podran verse como gradaciones en un espectro continuo. Sin embargo,
se ha preferido marcar las diferencias entre la aspiracin que supone el desarrollo evolutivo
de una base industrial, y la que implica el paso de una estructura industrial a otra gracias a
la ampliacin del mercado. Ello no solamente responde mejor a las percepciones polticas
del fenmeno de la industrializacin, sino que tambin tiene asidero en la posibilidad de
discontinuidades en el proceso de desarrollo econmico.
De estas dos motivaciones econmicas, la relacionada con la expansin del comercio
es, a nuestro entender, la que ms ha influido en los movimientos de integracin que se
conciertan entre pases industriales, sin que est ausente la del cambio industrial, ya que
aun dentro de esas economas puede haber distintos grados de industrializacin, y estructuras
ms o menos eficientes, en parte como consecuencia de la limitacin de los mercados
nacionales. De todos modos, podra afirmarse que la expansin del comercio, en el caso de
los pases industriales, tiene mayor fuerza como motivacin que la del cambio industrial. Se
dirfa, con trminos que usaremos en su valor descriptivo en el resto de este trabajo, que en
esa circunstancia, la primera tiene una 'intensidad' mayor que la segunda y que, por lo
mismo, ocupa un lugar de mayor 'jerarqua' entre las motivaciones a la integracin.
La observacin de lo sucedido en las agrupaciones de integracin del mundo en
desarrollo indica, en cambio, que de ordinario la motivacin del cambio industrial predomina,
lo cual no es un extrao dadas las deficiencias y vacos de sus estructuras industriales. Si
bien ambas motivaciones econmicas estn presentes e influyen en las decisiones de
integracin, es la primera la que prevalece, y es decisiva por explicar el origen de la decisin
de integrarse; es decir, tiene una mayor 'intensidad' y 'jerarqua' que la segunda. No obstante,
en los pases en desarrollo con estructuras industriales bastante evolucionadas y eficientes,
al menos en ciertas especializaciones, lo que con frecuencia se debe a que cuentan con
mercados nacionales amplios, paede bien darse que la expansin del comercio prime sobre
el cambio industrial con motivacin; esto parece lgico, dadas sus circunstancias, cuando
se trata de integracin con otros pases en desarrollo.
Evidentemente, la intensidad de las motivaciones y la jerarqufa que se establezca
entre ellas determinaran los objetivos que cada pas espera alcanzar a travs del proceso
de integracin. Si en cada uno de los pafses que se integran coinciden la intensidad y
jerarqua de las motivaciones, cabr esperar tambin coincidencia en los objetivos que
inspiran el proceso, en lo que se exige de l y, en consecuencia, en los principales aspectos
de las modalidades instrumentales del proceso de integracin deseado.
Pero aun cuando en cada uno de los pases que se integran tengan mas intensidad
como motivacin el cambio de estructura industrial que la expansin del comercio, y que,
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por lo mismo, jerrquicamente la primera prevalezca sobre la segunda -lo cual serfa casi la
norma entre pases en desarrollo-, no hay razones para esperar que la intensidad de
motivaciones y la jerarqua consiguiente sean similares en todos los que se integran. Ellas
sern distintas si son diferentes las condiciones en cada pas; y adems, estn expuestas a
modificaciones en funcin de la posicin relativa que cada uno de ellos tenga dentro del
esquema de integracin. Esta posicin relativa puede incluso alterar la jerarqua de las
motivaciones. As podrla suceder, por ejemplo, en un pas con mercado nacional mucho
mayor que el de otro participante en la frmula de integracin. El primer pafs puede estar
motivado fuertemente por el cambio de la estructura industrial, y de manera mucho ms
dbil por la expansin del comercio; sin embargo, al ir hacia la integracin con el pafs de
mercado menor, podra prevalecer la motivacin de la expansin del comercio, porque ese
sera el objetivo que tal integracin le permitirla alcanzar. Esta alteracin de jerarqula no
tiene por qu darse en el otro pais. En esas circunstancias, es lgico que ambos pases
difieran en lo que cada uno exige del proceso y en los instrumentos que estn dispuestos a
usar, lo que, como se ha visto, es la mayor fuente de conflictos en los procesos de integracin
del mundo en desarrollo.
Conviene, por lo tanto, examinar cules son los elementos que influyen en la intensidad
y jerarqula de las motivaciones de los paises que se integran. El anlisis se tomarla
demasiado complejo si no se establecieran ciertas hiptesis que supongan dadas ciertas
variables que condicionan la accin social desde un entamo externo, o que responden a
modificaciones internas en la estructura de poder, con sus correspondientes connotaciones
ideolgicas. Por ejemplo, una reduccin del grado de autonomfa tolerada por los centros de
poder internacional afectar casi seguramente la expresin poltica de las motivaciones
para la integracin; eso puede tambin suceder si cambios en los grupos dominantes de
una sociedad traen consigo una modificacin de la ideologfa prevaleciente, en sentido ms
o menos favorable a la integracin que la situacin anterior. Asf, la marea libre-cambista
que se ha extendido por Amrica Latina en los ltimos aos sin duda ha contribuido a
debilitar la intensidad de tales motivaciones, y los problemas ya mencionados del Grupo
Andino con Chile son una ilustracin vlida de este fenmeno. Efectos similares tendrfan la
difusin del poder de las empresas transnacionales, en la medida en que se usen economas
en desarrollo como centros subsidiarios para la exportacin a los mercados internacionales,
lo que sucede ya en los pafses ms adelantados del Tercer Mundo.
S, para efectos del anlisis, se considera que esas variables no se alteran y, por otra
parte, nos limitamos a las determinantes ms generales de estas preferencias por la
industrializacin y la expansin del comercio, haciendo abstraccin de otras circunstancias
de estructura econmica que son propias de cada pas, podrfa afirmarse que en la intensidad
y jerarqua de las motivaciones de los pases que se integran influyen los siguientes
elementos:
i)
el grado de desarrollo industrial alcanzado por un pas, y la relacn existente entre su dimensin
econmica y la dimensin del mercado que seria necesaria por lograr el cambio deseado en la
estructura industrial;
ii)
la dimensin econmica de la zona de integracin en relacin con la que sera necesaria para
alcanzar ese cambio deseado de la estructura industrial;
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la posicin relativa del pas, en cuanto al grado de desarrollo industrial alcanzado, frente a
otros pases participantes en la integracin.
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condiciones para la integracin, circunstancia que estarra revelando una situacin extrema.
Podra decirse, en consecuencia, que la heterogeneidad de los paises en cuanto al
grado de desarrollo industrial (y su capacidad para el cambio de estructura industrial) se
refleja en diferencias en la intensidad y jerarqua de las motivaciones, y que stas salvo
casos extremos se acentan cuando interviene la apreciacin de la posicin relativa dentro
de la zona de integracin. Por el contrario, la homogeneidad en cuanto a estas caracteristicas
tendra el efecto contrario, lo que significarla una mayor coincidencia en la eleccin de los
objetivos de la integracin y de las modalidades instrumentales del proceso.
Efectuar un anlisis de toda la variedad de combinaciones, posibles, considerando
las distintas opciones que caben en los tres conceptos descritos, no slo seria engorroso,
sino poco significativo. Basta, por lo mismo, recoger sus conclusiones mediante una
presentacin sencilla de las circunstancias consideradas ms propicias a la integracin
econmica desde el punto de vista de la coherencia de motivaciones de los participantes.
Estas condiciones propicias se daran cuando:
i)
menor grado de desarrollo industrial hayan alcanzado los paises participantes y ms lejos se
halle su dimensin econmica de la 'requerida' para el cambio de la estructura industrial.
ii)
iii)
mayor grado de desarrollo industrial hayan alcanzado los pases participantes y ms cerca se
halle su dimensin econmica de la 'requerida' para el cambio de la estructura industrial;
ii)
iii)
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alta la intensidad de las dos motivaciones econmicas para integrarse, pero especialmente
la vinculada al cambio industrial. La zona de integracin siendo grande, acentuara todavfa
ms esa intensidad, y la relativa homogeneidad en el desarrollo industrial de los pafses
facilitara la coincidencia de objetivos en el esfuerzo de integracin y por ende, en sus
modalidades instrumentales. La integracin de mercados podrfa ser profunda, es decir,
ambiciosa en cuanto a la unificacin del espacio econmico, y amplia en cuanto a las
actividades comprendidas en el proceso. La relativa homogeneidad de pases crearla
circunstancias reales y psicolgicas favorables al funcionamiento de mecanismos automticos
de liberalizacin del comercio (si no se trata de pafses socialistas) como medio para la
asignacin de los recursos en el nuevo espacio. Esto simplificarfa el instrumental de la
integracin y la organizacin institucional, que podria prescindir de rganos comunitarios
con carcter planificador, necesarios sobre todo para evitar los conflictos derivados de la
distribucin de los costos y beneficios de la integracin.
No obstante, los objetivos ambiciosos de integracin que en este caso se propondrfa
la agrupacin requeriran armonizaciones o unificaciones de polftica en varios frentes, lo
que supone una accin compleja e instituciones comunitarias de carcter tcnico y
administrativo, as como rganos con facultades de solucin de controversias.
En esta presentacin esquemtica, las condiciones del caso A -situacin ptimarecuerdan la su hiptesis en que se basa el modelo clsico de la unin aduanera y son por
lo tanto idnticas en uno y otro caso las conclusiones sombre los medios e instrumentos de
la integracin.
Si en este caso el tipo ideal, caracterizado por las condiciones ms propicias, se
sustituye sucesivamente cada una de esas condiciones por las correspondientes de ndole
opuesta, la ms desfavorable, se configuran varias situaciones tpicas, de las cuales se
examinan en seguida algunas de las mas pertinentes.
El caso B resultara de sustituir la primera condicin del caso ptimo por su opuesto y,
por consiguiente se referira a un esquema integracin caracterizado por i) pases
participantes con un grado relativamente alto de desarrollo industrial y dimensiones
econmicas cercanas a la 'requerida'; ii) una zona de integracin grande, mayor que la
dimensin de mercado 'requerida' por cualquiera de los participante para el cambio industrial,
y iii) relativa homogeneidad de stos en su grado de desarrollo industrial y su dimensin
econmica. La intensidad de las motivaciones seria menor que en el caso A, y esta menor
intensidad afectara especialmente a la motivacin del camino de la estructura industrial, ya
que aun sin integracin esos pases estaran cerca de conseguir la dimensin de mercado
para que necesitaran para dicho desarrollo. El efecto inhibitorio existirfa tambin en relacin
con la motivacin referida a la expansin del comercio, pero probablemente sera menor, ya
que la ampliacin del mercado permitira aprovechar capacidades instaladas y consolidar
gradual mente especia 1izaciones.
Dada las condiciones propicias de tamao de la zona de integracin y la homogeneidad
de los pases, la integracin es posible y viable en este caso. Faltaran las motivaciones
para integrar mercados de manera profunda y amplia, pero si seria concebible una accin
selectiva que concretara el esfuerzo en ciertas actividades en que las exigencias de escala
fuesen mayores. En ellas se podra llegar a integraciones parciales que, con esa limitacin,
bien podran ser profundas. Respecto a la expansin del comercio, especialmente por la
homogeneidad de los pases, la relacin sera favorable a una integracin amplia, aunque
dada la poca intensidad que de todas maneras tendra esa motivacin, lo ms probable es
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que, sin otras fuerzas cohesionantes -por ejemplo, de naturaleza polftica-, esa integracin
tendera mas bien a ser superficial. En resumen en esa caso B cabria esperar una modalidad
de integracin amplia si bien superficial, salvo en ciertas actividades econmicas, industriales
o de otro gnero en las cuales para aprovechar ventajas de escala, el esfuerzo de cooperacin
podra ganar en profundidad.
Respecto a las polticas de integracin y las instituciones, este caso tendrfa en comn
con el anterior la posibilidad de usar mecanismos relativamente simples de liberalizacin
del comercio. La integracin ms laxa, que es su objetivo, podrfa satisfacerse con menores
requisitos de armonizacin de polticas que en el caso A, y la organizacin podrfa ser ms
simple, excepto quizs en los mecanismos institucionales que eventualmente podrfan hacer
falta para administrar los sectores elegidos para una integracin ms profunda.
Ninguna de las agrupaciones de integracin de los pases en desarrollo parecerla
acercarse al caso B si se consideran todos sus miembros. No obstante, si considerramos
slo los tres pases mayores de la ALALC - Argentina, Brasil y Mxico-, que por las
caractersticas de esa frmula pueden establecer entre ellos vinculaciones que son
prcticamente especficas, estaramos frente a una situacin que guarda alguna semejanza
con este caso B. En general, veramos que la integracin de mercados es amplia en cuanto
a su alcance, pero superficial, ya que la liberalizacin se reduce a una preferencia arancelaria
generalmente baja. Los acuerdos de complementacin, que de hecho vinculan slo a estos
tres pases, constituyen esfuerzos selectivos de integracin algo ms profunda en algunas
actividades industriales, que responden altamente a lo sealado al respecto en el caso B.
Es interesante advertir que, pese a las potencialidades ue tendrfa tericamente una
integracin entre los tres, ninguno de ellos se ha propuesto ir ms lejos, lo cual es un
sntoma de la dbil intensidad de sus motivaciones.
El caso C resultara de la sustitucin en el caso A de la zona de integracin grande por
una zona de integracin pequea de dimensin menor que la 'requerida' por los participantes
para el cambio de su estructura industrial; subsistiran las otras dos condiciones: bajo grado
de desarrollo industrial y dimensin econmica reducida de los participantes, asf como
homogeneidad entre ellos respecto de estas caractersticas.
Tal como se enuncian las caractersticas del caso, el tamao de la zona de integracin
sera inferior a la 'requerida' por todos y cada uno de los participantes, ya que en este
sentido ellos seran homogneos. As, la dimensin 'requerida' deberfa entenderse en relacin
con los objetivos de cambio industrial propios de esos paises, los cuales no se propondrfan
necesariamente como meta el desarrollo de una industria integrada que produjera bienes
intermedios y de capital. En rigor, bastara para configurar el caso C que la dimensin de la
zona no fuese suficiente para alcanzar las etapas 'superiores' que desearian y podrfan
alcanzar todos los participantes. aunque stas fuesen ms modestas que el desarrollo de
una industria avanzada.
Naturalmente, no satisface esos requisitos cualquier progreso industrial. Si los pases
se someten a las exigencias de la integracin, es porque ella les puede pennitir un avance
que consideran sustancial, como por ejemplo, el paso de una industrializacin que abarca
tan slo una limitada gama de bienes de consumo corrientes a una estructura industrial que
comprende la produccin de bienes de consumo duraderos, algunos intennedios y bienes
de capital sencillos, como herramientas. En la referencia a 'etapas superiores' est, por lo
mismo, implcita la nocin de discontinuidad en el proceso de desarrollo, aun cuando sta
sea de modesto alcance.
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sobre las motivaciones una zona de integracin pequea. Otras dos agrupaciones, el
Mercado Comn Centroamericano y la Comunidad del Africa Oriental probablemente se
hallan entre aquellas que tienen una zona 'suficiente' como mbito de un esfuerzo de
integracin con todas sus motivaciones, pero estn expuestas, a medida que se aprovechen
las oportunidades de desarrollo industrial, a precisar una ampliacin de la zona en un plazo
ms o menos breve. Por su heterogeneidad interna, tampoco son asimilables estrictamente
al caso C, pero s constituyen una ilustracin aceptable de esa situacin particular en lo que
se refiere a dimensiones de la zona de integracin.
El caso Des, sin duda, el ms interesante para el anlisis de las circunstancias reales
de muchos procesos de integracin entre pases en desarrollo. Se caracteriza por la
introduccin del elemento de heterogeneidad entre los pases miembros, mientras las otras
condiciones favorables permanecen inalteradas. Vale decir, el caso O considerar las
posibilidades de integracin entre pases heterogneos, con un grado de desarrollo industrial
relativamente bajo y de dimensin relativa menor, y que en conjunto constituyen una zona
de integracin grande, de dimensin igual o mayor a la dimensin requerida. Salvo la
heterogeneidad, las condiciones seran propicias para una integracin profunda y amplia.
En este cuadro veremos que es notorio el efecto de la heterogeneidad en el grado de
desarrollo industrial. Todos los pases que en esta materia estn en inferioridad con respecto
a otro u otros de la frmula sern renuentes a ir hacia una integracin profunda y amplia con
miras a lograr cualquiera de los objetivos -desarrollo industrial o expansin del comercioal menos en sus relaciones con los pases mayores. El patrn ambivalente existirfa sin
duda: cada pas estara con los pases menos desarrollados, pero no con los mayores. Sin
emb argo, a menos que la integracin se articulara mediante una red de tratamientos
bilaterales, lo cual sera ciertamente posible pero muy dificil, el efecto general de la
incoherencia de motivaciones llevara, en relacin con los dos objetivos, hacia formas de
integracin superficial y ms bien restringidas en su amplitud. Ese efecto podra sertodovia
ms acentuado en cuanto a la expansin del comercio, pero el objetivo de desarrollo industrial
sufrira tambin.
Para dar una idea de las potencialidades de conflicto que trae la heterogeneidad, es
til destacar los efectos de esa divergencia en 1as opciones instrumentales. Mientras los
pases ms grandes y con mayor desarrollo industrial preferirn que se deje al mecanismo
de mercado la distribucin de actividades, y desearn la menor interferencia institucional
posible en dicho mecanismo, los pases ms dbiles tendrn naturalmente la posicin
opuesta: deliberada de actividades y mxima interferencia institucional en el mercado. La
salida del conflicto, si no hay las soluciones a las que nos referiremos luego, no puede ser
otra que una integracin superficial y laxa, ya sea por la intencin expresa de los tratados o
por la vfa tcita del incumplimiento, para no mencionar las posibilidades de ruptura.
En conclusin, aun cuando todas las otras circunstancias sean propicias, incluso las
motivaciones polfticas y la capacidad negociadora, la sola existencia de esta heterogeneidad
entre los pases har que las modalidades de integracin que se adopten sean superficiales
y laxas. Pero en este caso, a diferencia de los casos B y C, es posible anular o al menos
atenuar los efectos de la heterogeneidad mediante la introduccin de elementos que
compensen la debilidad relativa de los pafses menores. Se trata de instrumentos de politica,
a los que luego nos referiremos. Por lo pronto interesa destacar que el esta compensacin
se hace satisfactoriamente y es aceptable para todos, la integracin puede ser profunda y
amplia en sus objetivos, especialmente en cuanto al cambio de ta estructura industrial, para
lo cual estaran dadas las circunstancias favorables y existiran las motivaciones ms intensas.
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Los nicos elementos que no pueden modificarse por esos medios son los rasgos de
la estructura econmica de un pas que influyen en la intensidad de sus motivaciones. Cuando
se trata de pases con un grado de desarrollo industrial relativamente alto y cercanos a la
dimensin requerida, las condiciones no son favorables a una integracin profunda y amplia.
Solamente el peso de motivaciones de otro gnero, polticas en el ms amplio sentido de la
palabra, como las que emanan del deseo de aumentar la capacidad negociadora o atender
a necesidades geopolticas, podra inducir en ellos una actitud abierta a entendimientos
ambiciosos de integracin, cuyos resultados, no obstante, es dudoso que correspondan
con las intenciones. Sera gratuito, sin embargo, suponer que sea particular situacin de los
pases grandes no ha de evolucionar con el curso del tiempo. El probable acrecentamiento
de la dimensin que hemos llamado 'requerida', consecuencia del progreso tecnolgico de
un mundo que exige escalas cada vez mayores, puede producir en el futuro cambios en la
intensidad de las motivaciones aun en los pases ms grandes, hecho que debe considerarse
al imaginar esta sucesin de etapas posibles en un esfuerzo de integracin que aspire a
llegar a formas progresivamente superiores dentro de un proceso continuo.