Polticas Pblicas: uma reviso da literatura, de Celina Souza, Sociologias, Porto

Alegre, n 16, PP. 20-45

O artigo trata dos principais conceitos e modelos de anlise de polticas pblicas, de

forma a sintetizar a forma como as literaturas clssica e moderna tratam o tema.
As polticas pblicas tomam visibilidade a partir da necessidade de adoo de
polticas restritivas de gasto, de novas vises sobre o papel dos governos e da
necessidade de coalizo de foras para desenhar polticas pblicas para o
desenvolvimento econmico e incluso social no mbito dos pases em
desenvolvimento e nas democracias recm formadas.
A dita coalizo sabido que no se constri facilmente em ambiente politicamente
instvel, fato que o grande argumento dos governos para a continuidade nas
eleies a estabilidade das prticas, que com o tempo se tornam regras aceitveis
por todos os agentes polticos, perdendo a marca de governo, para ser atributo de
estado.
O tema polticas pblicas surge na Europa a partir da discusso do papel do estado
e dos governos, enquanto nos EUA o foco maior nas aes dos governos. Neste
ltimo cita-se a RAND CORPORATION (1948), instituio com iseno de impostos,
parecida com a FGV brasileira, como a primeira instituio a auxiliar os governos na
aplicao de mtodos cientficos para formulao de polticas pblicas e na tomada
de deciso. Como exemplo desse auxlio, cita-se no Brasil, a aceitao pelo governo
de ndices de inflao apurados pela FGV para reajuste de contratos de aluguel. A
atuao fundamenta-se na hiptese de que possvel formular cientificamente e
analisar a ao do governo.
A autora cita os seguintes autores, com suas teses sobre polticas pblicas, como
fundadores dessa rea: Laswel (anlise de poltica pblica quem ganha o qu, por
qu e que diferena faz), Simon (racionalidade limitada), Lindblom (crtico dos dois
ltimos, que prope agregar outras fatores anlise) e Easton (as polticas pblicas
so um sistema).
Nesse texto abordado o carter multidisciplinar das polticas pblicas, o qual
envolve aspectos sociolgicos, da cincia poltica e da economia, passando pela
antropologia, geografia, planejamento, gesto e cincias sociais aplicadas. Elas
usam de toda essa riqueza sistmica para colocar o governo em ao, analisar suas
aes e, caso necessrio, propor mudanas no curso da ao, lanando mo de
recursos tais como bases de dados, sistemas de informao e pesquisas. Nota-se
que essa possibilidade de sistematizao possibilita tambm o acompanhamento e a
avaliao.
Declara-se que o papel dos governos de complexidade e influncia maior que
aquilo que pregam em verses simplistas o pluralismo (grupos de interesse

preponderam), o elitismo (os detentores do poder preponderam) e as vises

estruturalistas e funcionalistas (determinadas classes sociais preponderam). O
Estado possui relativa autonomia que lhe confere determinadas capacidades para
implementar as polticas pblicas. Alm disso, no mundo moderno a capacidade do
governo de governar no est diminuda, ainda que esteja inserida em um sistema
mais complexo que antes.
So citados os principais modelos de formulao e anlise de polticas pblicas, os
quais contribuem de forma a complementar teoricamente o tema e fornecer
embasamento mais substancial aos formuladores de polticas pblicas.
Theodor Lowi props uma tipologia para as polticas pblicas quais sejam, as
distributivas (impactam mais uns grupos que outros exemplo bolsa-famlia),
regulatrias, redistributivas (cobrana de impostos), constitutivas (procedimentos e
estruturao das atividades dos governos), e declara que cada tipo se processa de
maneira diferente.
Linblom (1979), Caiden e Wildovsky (1980) e Wildovsky (1972) so referncias para
o incrementalismo, o qual preceitua que as aes dos governos so incrementos
quelas de governos anteriores, ou seja, as decises polticas atuais so limitadas
por decises anteriores. No Brasil um caso emblemtico o PPA, cujo ciclo de
execuo termina no primeiro ano de mantado, de modo que um governo determina
em parte como se daro no incio muitas aes do prximo, deixando-lhe apenas
trs anos mais livre para decidir.
Outro modelo proposto o Ciclo da Poltica Pblica, cujo foco maior a definio da
agenda, na identificao de alternativas, avaliao das opes, seleo das opes,
implementao e avaliao. Esta abordagem muito parecida com o ciclo de
Deming (PDCA). As respostas dadas questo de como se define a agenda so 1)
quando os problemas so definidos e reconhecidos, 2) a construo de uma
conscincia coletiva sobre um problema que define a sua incluso na agenda, 3)
os grupos de maior visibilidade (polticos, mdia, partidos etc) definem a agenda,
enquanto tcnicos e cientistas indicam as possveis formas de se implementar as
solues. Para a resposta 2 acrescenta-se que se o processo de construo se der
a partir da poltica, as solues tendero a ser obtidas por barganha, enquanto que
se o problema for o foco, o trato se dar a partir da persuaso.
Soma-se aos outros o modelo da lata de lixo, de Cohen, March e Olsen. Nesta viso
os problemas, as solues e os tomares de deciso (policy makers) no esto
conectados, ou seja, so independentes. As organizaes tendem a produzir muitas
solues, que so descartadas devido falta de um problema associado. Por outro
lado, podem surgir problemas cuja soluo seja uma daquelas anteriormente
rejeitadas.
O modelo de arenas sociais afirma que h uma comunidade de especialistas que
trabalham por meio de seus recursos para ver suas demandas polticas atendidas.

Esses constituem redes sociais que fazem presso para a realizao de aes e
estratgias pelos governos. Alm disso eles trabalham construindo e reconstruindo
essas aes, por meio de sua influncia. Esse modelo estuda tambm as relaes
entre indivduos e grupos.
O modelo do equilbrio interrompido identifica a existncia de perodos de
estabilidade e instablidade poltica, sendo que este ltimo gera mudanas
(interrompe o equilbrio) nas polticas do primeiro. Segundo essa abordagem, o
sistema poltico age via de regra de forma incremental, produzindo mudanas
radicais apenas em crises. O grande esforo do sistema manter a imagem da
poltica pblica, papel exercido em grande parte pela mdia.
O chamado novo gerencialismo pblico e a poltica fiscal de restrio de gasto,
engendram novas prticas de governo, voltadas eficincia e credibilidade, sendo
que aquela surge como contraponto s polticas distributivas e redistributivas na
viso de Lowi. Fundados nesses valores estados delegam a execuo de polticas
pblicas a entidades independentes nacionais ou internacionais, devido
credibilidade que essas possuem. No Brasil nota-se uma nuance dessa abordagem
no ambiente institucional na criao das agncias de estado (autarquias especiais),
as quais so blindadas da influncia poltica para garantir a manuteno das
regras do jogo. Ressalte-se que ambientes de regras instveis inflingem aos
contribuintes alto custo.
A autora ainda ressalta o papel das instituies nas polticas pblicas, baseada na
viso chamada neo-institucionalista, cujo corolrio que processos institucionais de
socializao, novas idias e processos histricos de um pas tambm influenciam
consideravelmente o processo decisrio. As regras e prticas estabelecidas so
base para a ao e organizao dos decisores. Ainda, nessa viso, as instituies
polticas e econmicas medeiam a luta pelo poder e por recursos entre os diversos
grupos sociais.
Em suma as vrias vises de polticas pblicas preenchem as diversas lacunas
inerentes aos questionamentos dirios nos processos de deciso, no planejamento
das aes de governo, nos posicionamentos institucionais frente aos desafios
supervenientes, de modo que no h um modelo que descreva ou prescreva os
rumos que um sistema poltico deve tomar. Adotam-se modelos baseados nas
contingncias, j que as polticas pblicas possuem carter sistmico e complexo.