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Resumo
Reagrupamento Familiar:
uma barreira ou um facilitador de Integrao?
Estudo Comparativo

O presente resumo condensa os resultados de um estudo comparativo sobre as polticas de reagrupamento familiar desenvolvidas em seis Estados-membros: ustria, Alemanha, Irlanda, Holanda, Portugal e Reino Unido. O estudo analisou no s os requisitos, mas tambm a forma como os mesmos so
aplicados na prtica e a forma como so entendidos pelos os familiares. Oferece ainda uma viso sobre
a forma como as polticas relativas ao reagrupamento familiar tm sido desenvolvidas no decorrer da
ltima dcada, apresentando os argumentos usados pelos governos para justificar as novas restries.
Com base nos dados estatsticos e nas entrevistas, os autores extraram concluses sobre o impacto
das condies aplicadas. Visto que, ao nvel da UE, o reagrupamento familiar considerado benfico
para a integrao dos migrantes, o estudo d resposta questo de saber se, na realidade, as polticas
nacionais fomentam ou impedem o reagrupamento familiar e se contribuem para a integrao dos migrantes.

Reagrupamento Familiar Uma Barreira ou um Dinamizador da Integrao? Estudo Comparativo

Projeto financiado pelo Fundo Europeu para a Integrao, Direo B: Unidade de Imigrao e Asilo, DG
dos Assuntos Internos da Comisso Europeia.
Esta investigao foi coordenada pelo Immigrant Council of Ireland, em Dublin, Irlanda.
O relatrio transnacional comparado foi compilado pelo Centre for Migration Law, Faculdade de Direito
da Radboud University Nijmegen, Holanda.
O nosso agradecimento alargado aos funcionrios governamentais, representantes de organizaes
da sociedade civil, advogados, intrpretes e acadmicos que, no decorrer desta pesquisa, forneceram
informao e comentrios.
O presente documento destina-se a distribuio geral, estando reservados todos os direitos. Desde que
a fonte seja citada, so autorizadas quaisquer reprodues e tradues, exceto para fins comerciais.

Autores dos relatrios nacionais:


ustria:
Albert Kraler
Christina Hollomey
Christoph Huric Alexandra

Alemanha:
Christin Klindworth
Katrin Triebl
Knig Gerhard Muzak

Irlanda:
Hilkka Becker
Catherine Cosgrave
Melanie Labor

Holanda:
Tineke Strik,
Betty de Hart
Henrike Pankratz

Portugal:
Catarina Reis Oliveira
Joo Cancela
Vera Fonseca

Reino Unido:
Eleanor Sibley
Emma Fenelon
Nuala Mole

Comisso Europeia
DG HOME AFFAIRS - Unit B1: Immigration and Integration
Rue du Luxembourg 46 - LX46 02/178 - B-1049 Brussels/Belgium

ndice
1. Introduo
1.1 Metodologia

1
1

2. Legislao relativa ao Reagrupamento Familiar

2.1 Nacionais de Pases Terceiros em situao regular

2.2 Refugiados

2.3 Grupos Privilegiados

2.4 Familiares de Cidados da Unio Europeia

2.5 Familiares dos Prprios Nacionais

3. A prtica do Procedimento

11

3.1 Procedimentos de Admisso

11

3.2 Direito a Recurso e Apoio Jurdico

12

4. Desenvolvimento de Polticas Nacionais

13

4.1 Rendimentos

13

4.2 Teste de Entrada

14

5. Decises Judiciais
5.1 Interao entre Tribunais Nacionais e Europeus

6. Impacto das Polticas de Reagrupamento Familiar

15
17
18

6.1 Descida generalizada

18

6.2 Explicao para a descida: Medidas Restritivas e Fatores Econmicos

18

6.3 Requisito de Rendimentos

19

6.4 Testes de Entrada

19

7. Concluses

21

7.1 Grupos diversos

21

7.2 Prtica

22

7.3 Estratgias

22

7.4 espera

23

7.5 Integrao

23

7.6 Futuro

24

Bibliografia

25

Reagrupamento Familiar Uma Barreira ou um Dinamizador da Integrao? Estudo Comparativo

1. Introduo
O relatrio intitulado Reagrupamento Familiar: uma barreira ou um facilitador de integrao? resulta
de um projeto europeu coordenado pelo Immigrant Council of Ireland. O projeto foi financiado pelo Fund
Community Actions Programme (IFCAP) [Programa de Aes Comunitrias do Fundo para a Integrao]. No mbito do projeto, seis equipas de investigao nacionais conduziram a pesquisa sobre legislao e polticas de reagrupamento familiar1, e estudaram os efeitos das mesmas na possibilidade dos
nacionais de pases terceiros2 de viverem com os seus familiares em Estados-membros da EU e de se
integrarem nas sociedades de acolhimento. Os Estados-membros envolvidos foram a ustria, Alemanha, Irlanda, Holanda, Portugal e Reino Unido.
Este estudo considera trs categorias diferentes de migrantes familiares de nacionais de pases terceiros, distinguindo-se cada uma delas de acordo com o estatuto do requerente do reagrupamento3 que
reside no Estado-membro: (i) nacionais de pases terceiros; (ii) cidados da Unio Europeia; e (iii) os
prprios nacionais. Os cidados da Unio Europeia beneficiam de um direito mais slido ao reagrupamento familiar, que decorre da Diretiva Sobre os Cidados da Unio; na maioria dos estados-membros,
os nacionais de pases terceiros so enquadrados pela Diretiva sobre o Reagrupamento Familiar e,
em consequncia, por todos os princpios da lei da Unio, contrastando com os prprios nacionais (e
os nacionais de pases terceiros residentes na Irlanda ou no Reino Unido) que s tm a possibilidade
de invocar a legislao nacional. Entre os nacionais de pases terceiros, os cidados Turcos (Acordo de
Associao assinado com a Turquia) e os trabalhadores altamente qualificados (Diretiva Carto Azul) beneficiam de mais direitos privilegiados. Alm do mais, na maioria dos estados-membros, os refugiados
podem invocar as normas mais favorveis sobre reagrupamento familiar, atravs da Diretiva Sobre Reagrupamento Familiar e da Conveno dos Refugiados. Perante a ampla variedade de requisitos relativos
ao reagrupamento familiar nos pases que participaram neste estudo, os parceiros do projeto decidiram
concentrar-se em quatro tipos principais de requisitos, garantindo, dessa forma, comparabilidade, so
eles: rendimento, integrao, idade e habitao.4
1.1 Metodologia de Pesquisa
O presente estudo adotou uma abordagem metodolgica mista. Os dados foram recolhidos atravs de
quatro fontes principais. Em primeiro lugar, a pesquisa documental incluiu uma anlise da bibliografia
existente, da jurisprudncia nacional e europeia, da documentao parlamentar e dos comentrios sobre a legislao nacional. Em segundo lugar, procedeu-se anlise de dados quantitativos, com particular incidncia nos dados estatsticos oficiais sobre a imigrao nacional e nas taxas de aprovao no
teste de integrao (requisito para o reagrupamento em alguns dos pases estudos). Em terceiro lugar,
a pesquisa qualitativa primria baseou-se em entrevistas feitas a: (i) indivduos que estavam sujeitos
1
A expresso reagrupamento familiar abrange situaes nas quais a vida familiar estabelecida quando o requerente do reagrupamento j obteve autorizao legal de residncia no estado-membro (constituio de famlia), bem como situaes em que
existia uma vida familiar antes de o requerente do reagrupamento ter obtido direito de residncia no Estado-membro (reagrupamento familiar).
2
A expresso nacionais de um pas terceiro aplica-se a nacionais de um pas que no pertence UE ou ao EEE.
3
No presente relatrio, a expresso requerente do reagrupamento refere-se a uma pessoas residente num dos estados-membros, mas que deseje viver, nesse estado-membro, com o(s) seu(s) familiar(es) nacional(ais) de pases terceiros.
4
Visto que se provou que, em qualquer um dos pases estudados, o requisito referente habitao no constitui qualquer obstculo, no mencionmos esse requisito no sumrio.

legislao e s polticas relativas ao reagrupamento familiar, (ii) advogados e representantes de ONGs


que trabalharam com estes indivduos; e (iii) decisores polticos que foram responsveis pelo desenvolvimento/implementao das polticas de reagrupamento familiar. No total, nos seis estados-membros,
foram efetuadas 95 entrevistas com diferentes indivduos, 47 com advogados e ONGs e 17 com decisores
polticos. A informao contida nos relatrios nacionais atualizada data de meados de dezembro de
2012.

2. Legislao Relativa ao Reagrupamento Familiar


2.1 Nacionais de Pases Terceiros em situao regular

mbito pessoal
Em todos os estados-membros, o direito ao reagrupamento familiar est associado famlia nuclear:
cnjuges e filhos menores. Tanto a ustria como a Holanda mantm a exigncia de uma idade mnima
de 21 anos para o cnjuge. Por outro lado, a Alemanha e o Reino Unido exigem que o cnjuge tenha uma
idade mnima de 18 anos, e a Irlanda e Portugal no fazem qualquer exigncia nessa vertente. Na ustria e na Alemanha no so concedidos quaisquer direitos de reagrupamento familiar quer aos parceiros
civis5, quer aos parceiros em unio de facto. A Irlanda, Holanda6, Portugal e Reino Unido permitem o reagrupamento familiar a parceiros ou casais que vivam em unio de facto, desde que possam provar que
se encontram numa relao duradoura. A Irlanda exige que os membros do casal tenham vivido juntos
por um perodo mnimo de quatro anos, antes de solicitarem o reagrupamento familiar. Todos os estados abrangidos pela presente pesquisa, com exceo de Portugal, exigem que filhos menores no sejam
casados e que no tenham formado uma unidade familiar independente. Alm disso, o Reino Unido e a
Irlanda exigem que os filhos estejam a cargo do requerente de reagrupamento. Nos casos em que um
dos pais ainda esteja no estrangeiro e tenha a custdia do filho, todos os Estados-membros, com exceo da Alemanha, admitem estes filhos, desde que o outro pai ou me tenha dado o seu consentimento
explcito. A Alemanha impe condies extras (integrao) no que se refere aos filhos com idades entre
os 16 e 18 anos que pretendam juntar-se aos pais que j residam na Alemanha.
Geralmente, os filhos adultos e os pais s podero juntar-se aos seus pais ou filhos que sejam nacionais
de pases terceiros nos casos em que existam condies excecionais. Portugal constitui uma exceo a
esta regra, visto que s exige uma relao de dependncia.

Elegibilidade do requerente para o reagrupamento familiar


Na maioria dos Estados-membros, o direito ao reagrupamento familiar de um nacional de um pas
terceiro articula-se com a perspetiva do requerente estabelecer-se no pas de acolhimento (ver Quadro
2.1) A poltica de imigrao austraca nica, na medida em que enquadra o procedimento num regime
de quotas. Existe um limite anual quanto ao nmero de familiares de nacionais de um pas terceiro a
quem pode ser concedida autorizao de residncia. Em 2012, a quota foi fixada em 4.660 autorizaes
Exceto se os parceiros forem do mesmo sexo.
A disposio que garante s pessoas que vivem em unio de facto o direito de reagrupamento familiar foi revogada em 1 de
outubro de 2012. Na data em que o presente relatrio foi elaborado, o novo Cabinet Rutte II anunciou que iria restabelecer esta
disposio.
5
6

Reagrupamento Familiar Uma Barreira ou um Dinamizador da Integrao? Estudo Comparativo

de residncia. Quando a quota est esgotada, os pedidos passam para as decises do ano seguinte,
por ordem de prioridade. O tempo mximo de espera entre a apresentao do pedido e a deciso de
trs anos.7 A Alemanha o nico pas que faz distino entre reagrupamento familiar e constituio de
famlia (ver Quadro 2.1).8
Quadro 1. Condies relativas ao reagrupamento familiar (fim 2012). Nacionais de um Pas Terceiro.
Requisito de rendimento
(mensal)

Pases

Idade
Limite
dos
Cnjuges

Teste de
entrada9

ustria

21

Sim

Alemanha

18

Irlanda

Nvel de
rendimentos
exigido para uma
famlia formada
pelo requerente do
reagrupamento,
cnjuge e dois filhos

Rendimento
lquido mdio
equivalente10
por pas (2011)

Habitao
adequada

Perodo de
residncia legal

1.473,12 euros
(lquidos)
(mais despesas
normais11)

1.777 euros

Sim, tem que


cumprir as
normas locais

No.
No entanto, existe
uma quota para
familiares de
nacionais de pases
terceiros.12

Sim

1.2131313
euros (lquidos)
(mais renda) (nvel
dos rendimentos de
subsistncia para
desempregados)

1.693 euros

Sim

No. Exceto constituio de famlia:


exigido um perodo
prvio de dois anos
de residncia legal.

No

No

2608,67 euros (lquidos)


(Nvel dos Rendimentos do Regime
de Suplemento de
Rendimento Familiar)

1.693 euros

No

No, no entanto,
exigido um perodo
prvio de um ano
de emprego para os
titulares de autorizao de trabalho.

Holanda

21

Sim

1572,70 euros
(brutos)
(100% do
salrio
mnimo)

1.693 euros

No

SIM, um ano.

Portugal

No

No

1.188,25
euros14
(brutos) (100% do
salrio
mnimo, mais 50%
por cada adulto
adicional e 30% por
cada filho menor de
18 anos.

701 euros

Sim,
critrios de
sade pblica

No

Reino Unido

18

Sim

2458,64
(brutos)
euros15

1.428 euros

Sim, critrios
de sade pblica e sobrepovoamento. No
requerida a
propriedade
exclusiva

Sim

Em princpio, o requerente do reagrupamento e a respetiva famlia tero que cumprir os critrios de


admisso, no s aqueles relativos entrada, mas tambm os de cada renovao da autorizao temporria, durante todo o perodo em que o direito de residncia dos familiares esteja ligado ao requerente
do reagrupamento. Na maior parte dos casos, isto significa que os requisitos normais para o reagrupamento familiar tm que ser cumpridos durante, pelo menos, um perodo de cinco anos aps a chegada.
Em alguns estados-membros, aps um determinado prazo, os cnjuges tm direito a uma autorizao
de residncia autnoma: em Portugal, decorridos dois anos, na Alemanha, decorridos trs anos e na
Holanda, decorridos cinco anos. Na ustria, o cnjuge tem direito a essa autorizao logo que cumpra
os requisitos de forma autnoma. Em todos os pases, a autorizao habitualmente concedida em
caso de morte do cnjuge ou de violncia domstica.

Rendimentos
Em todos os pases, ter recursos financeiros estveis e/ou regulares, que cumpram certas normas,
imperativo para se poder ser um requerente de reagrupamento de familiares. Os nveis de rendimento
requeridos variam sempre de acordo com a composio da famlia; tanto o nmero de familiares como
as respetivas caractersticas individuais dos familiares (e.g. idade dos filhos16) pode influenciar a quantia
exata exigida. Dos seis Estados-membros estudados, a Holanda o nico pas no qual o nvel de rendimentos exigido no depende do nmero de filhos; a nica distino feita entre pais solteiros e um
casal.

7
A ustria o nico estado-membro vinculado pela Diretiva sobre o Reagrupamento Familiar que tem permisso para um prazo
limite de trs anos, devido clusula suspensiva includa no Artigo 8 (2).
8
De acordo com o TJUE, esta distino contrria ao disposto na Diretiva Sobre o Reagrupamento Familiar. Ver: Chakroun [2010]
TJUE C-578/08 (04 de maro de 2010)
9
Ver Quadro 2, para mais informao sobre todos os requisitos relativos integrao.
10
http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=ilc_di03&lang=en.
11
Por exemplo, renda, pagamento de emprstimos ou penses de alimentos. Um montante fixo mximo de EUR 260.35 pode ser
deduzido das despesas de renda.
12
A regra referente quota implica que, todos os anos, o estado federal defina um nmero mximo de familiares de membros
de pases terceiros, que podero ser admitidos. Se esta quota for esgotada, o pedido de reagrupamento ser apreciado, no ano
seguinte, por ordem de prioridade. O perodo mximo de espera, entre a entrega do pedido e a deciso, de trs anos.
13
O nvel de rendimentos exigido depende da idade do filho: 219 (0-5 anos), 251 (6-13 anos) e 287 (14-17 anos). Para efeitos
deste clculo foi utilizada uma categoria mdia.
14
Em Portugal, as entidades empregadoras pagam o salrio anual dividido por 14 meses. Neste Quadro, o salrio anual foi convertido em 12 meses. Nos casos em que o requerente do reagrupamento se encontre involuntariamente desempregado, o nvel de
rendimentos reduzido para 50% do salrio mnimo, mais 30% do salrio mnimo, por cada familiar.
15
O nvel de rendimentos foi convertido de libras para euros (taxa de cmbio de 23 de janeiro de 2012).
16
Este o caso da Alemanha. Ver Quadro 2.1.

Reagrupamento Familiar Uma Barreira ou um Dinamizador da Integrao? Estudo Comparativo

Sim

Sim

No

Sim

No

Sim

Alemanha

Irlanda

Holanda

Portugal

Reino
Unido

Sim/
No

ustria

Pases

Todos os menores esto


isentos

n/a

Todos os menores esto


isentos

n/a

Os menores
com idades
entre os
16 e os 18
anos devem
demonstrar
o nvel C1 ou
perspetivas
positivas de
integrao18

S
esto isentos
at aos catorze anos

Os filhos menores esto


isentos?

A1, s se
requer capacidade de
falar e compreender no
nvel A1

n/a

A1,
No so exigidas competncias de
escrita no
nvel A1

n/a

A1, todas as
competncias

A1, todas as
competncias

No

n/a

Sim,
Conhecimento sobre
a sociedade
da Holanda

n/a

No

No

Nvel17/Com- Conhecipetncias
mento da
(falar, comSociedade
preender,
ler, escrever)

Teste de Entrada

No

No

Sim

No

No19

Sim

Sim/
No

n/a

Todos os
menores
esto
isentos

n/a

n/a

S
esto
isentos at
aos catorze
anos aps a
chegada

Os filhos
menores
esto isentos?

n/a

n/a

A2, todas as
competncias.
No perodo
de trs
anos aps a
chegada

n/a

A2, todas as
competncias. No perodo de dois
anos aps a
chegada

n/a

n/a

Sim,
Conhecimento
sobre a
sociedade
holandesa

n/a

n/a

No

Nvel/ComConhecipetncias
mento da
(falar, comSociedade
preender,
ler, escrever)

Teste ps-entrada como condio renovao


de autorizao de residncia temporria

Quadro 2. Condies de Integrao

Sim

Sim

Exigido um
resultado
positivo no
teste de
entrada

No

Sim

Sim

Sim/No

Todos os
menores
esto
isentos

Todos os
menores
esto
isentos

Todos os
menores
esto
isentos

n/a

Todos os
menores
esto isentos.

Isentos
at idade
escolar

Os filhos
menores
esto isentos?

B1,
falar e compreender

A2

ver entrada

n/a

B1,
Trs em
quatro
competncias devem
ser B1

B1, todas as
competncias

Nvel/
Competncias (falar,
compreender, ler,
escrever)

Residncia Permanente

Sim.. Conhecimento
da vida no
Reino Unido

No

ver entrada

n/a

Sim, conhecimento
bsico do
sistema
legal, ordem
social e
condies
de vida na
Repblica
Federal da
Alemanha

No

Conhecimento da
Sociedade

Integrao
Ao contrrio de outros pases abrangidos por este estudo e para efeitos de reagrupamento familiar, a
Irlanda e Portugal no obrigam os familiares a fazerem um teste antes de entrarem no pas. Aps a admisso (mas antes de requererem uma autorizao permanente de residncia), na ustria, Alemanha e
Holanda, os familiares admitidos so sujeitos a determinados requisitos de integrao, exceto se puderem provar que tm um nvel suficiente no que diz respeito lngua ou que no so capazes de o atingir
por razes de sade. Na ustria e na Holanda, as pessoas abrangidas pelos requisitos de integrao,
desde que no passem no teste de integrao obrigatrio, podero ser confrontadas com a retirada ou
no renovao da respetiva autorizao temporria de residncia.
2.2 Refugiados
Tal como foi anteriormente mencionado, muitas vezes os refugiados no precisam de preencher os requisitos relativos ao reagrupamento familiar.20 Em todos os pases abrangidos pela presente pesquisa,
os cnjuges, as pessoas que vivem em unio de facto (do mesmo sexo) e os filhos menores (solteiros)
tm direitos de residncia que derivam da autorizao de refugiado concedida ao requerente do reagrupamento, nos casos em que os laos familiares eram j existentes antes de o requerente do reagrupamento ter chegado ao estado-membro. Para alm disso, a Holanda exige que os familiares vivessem
juntos no pas de origem, na altura em que o requerente do reagrupamento abandonou o pas. Se tais
critrios no forem preenchidos, tero que ser cumpridos os critrios normais.21
Na Alemanha e na Holanda, os cnjuges e os filhos menores de refugiados recebem um direito de
residncia derivado, desde que o pedido de reagrupamento familiar seja apresentado no prazo de trs
meses contados da data de concesso do estatuto de refugiado, no havendo tambm qualquer possibilidade de poderem beneficiar da vida familiar num pas terceiro com o qual os requerentes tenham
laos estreitos. Se o pedido tiver sido preenchido aps o prazo de trs meses, tero que ser obedecidos
alguns requisitos adicionais. Na ustria, uma poltica de inverso aplicada s pessoas alvo de proteo
subsidiria: essas pessoas tm que esperar um ano at que os respetivos familiares possam pedir o
reagrupamento familiar.

De acordo com, o documento do Conselho da Europa, Quadro Europeu Comum de Referncia para as Lnguas : Aprendizagem,
Ensino, Avaliao Este documento uma ferramenta de referncia amplamente utilizada para avaliar a competncia a nvel da
lngua. Tem uma escala mvel para avaliar a aptido num determinado nmero de nveis, divididos por trs faixas: A1 e A2: falante
bsico; B1 e B2: falante independente; C1 e C2: falante que demonstra aptido.
18
Somente se no tiverem sido admitidos juntamente com os respetivos pais.
19
Aps admisso, os familiares so normalmente obrigados a participar num curso de integrao, desde que no sejam capazes
de comunicar em Lngua Alem, pelo menos de forma simples. Se essa participao for ordenada por uma autoridade estrangeira, os ttulos de residncia temporria s sero concedidos aps verificao da existncia de competncias suficientes ao nvel
da lngua.
20
Portugal no faz quaisquer imposies em termos de habitao, rendimentos ou condies de integrao relativamente aos
familiares de refugiados, independentemente de existirem ou no laos familiares antes do refugiado ter deixado o seu pas de
origem.
21
Em resultado disso, os refugiados que constituram famlia fora do seu pas de origem, por exemplo, durante a sua estadia num
campo de refugiados, no beneficiam de direitos mais favorveis quanto ao reagrupamento familiar, tal como est estabelecido na
Diretiva Sobre o Reagrupamento Familiar. Os prprios filhos que tenham vivido com outra famlia ou que tenham estado desaparecidos durante um longo perodo de tempo podem, em princpio, juntar-se famlia, desde que o refugiado cumpra os requisitos
formais, tais como o relativo aos rendimentos.
17

Reagrupamento Familiar Uma Barreira ou um Dinamizador da Integrao? Estudo Comparativo

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2.3 Grupos Privilegiados

Trabalhadores Turcos
O efeito das decises do TJUE nas clusulas suspensivas do Tratado de Associao assinado entre a
Comunidade Europeia e a Turquia varia nos diferentes estados-membros. A Alemanha no isenta os
cidados turcos do responderem a alguns dos requisitos. Na Holanda, o teste de entrada no se aplica
e as taxas so significativamente mais baixas para os cidados turcos do que para outros nacionais de
um pas terceiro. Na ustria, verificam-se duas situaes distintas: o reagrupamento familiar de um
requerente que seja nacional de um pas terceiro (incluindo os cidados turcos) com familiares que sejam cidados turcos, e o reagrupamento familiar de um requerente que seja cidado Austraco com um
familiar que seja cidado turco. Ambos os grupos esto isentos do teste de entrada e do preenchimento
dos requisitos relativos integrao, aps a admisso (exceto se o cidado turco apresentar um pedido
de residncia permanente). No se encontra em vigor qualquer requisito relativo idade mnima do
cnjuge.
Trabalhadores altamente qualificados
A situao do trabalhador altamente qualificado e o seu direito ao reagrupamento familiar encontramse regulamentados pela Diretiva 2009/50/CE (a chamada Diretiva Carto Azul). A diretiva no permite
que os estados-membros imponham testes de entrada ou perodos de espera para o reagrupamento familiar desses trabalhadores. A maior parte dos Estados-membros mostra-se mais generosa para com
estes migrantes desejados do que aquilo que estritamente exigido na referida diretiva. Por exemplo,
a Alemanha isenta esses trabalhadores do cumprimento do limite de idade que imposto a outros nacionais de pases terceiros. A ustria no aplica a regra da quota.
No obstante, a Irlanda e o Reino Unido, que no se encontram vinculados pela Diretiva Carto Azul,
oferecem tratamento preferencial aos trabalhadores altamente qualificados. Os familiares (i.e. o cnjuge e as pessoas a cargo) podem acompanhar um titular de Carta Verde, ou um investigador cientfico na
sua admisso Irlanda. O Reino Unido isenta os cnjuges do teste de entrada e concede-lhes o direito
ao trabalho.
2.4 Familiares de Cidados da Unio Europeia
A Diretiva (2004/38/CE) Sobre os Cidados da Unio Europeia permite que os cnjuges, as pessoas que
vivem em unio de facto, os casais que atestem que o seu relacionamento duradouro e os filhos com
idades at aos 21 anos se juntem a um cidado da Unio que tenha exercido os seus direitos de livre
circulao. A diretiva concede ainda direitos aos membros da famlia alargada, no caso de eles estarem
a cargo de um cidado da Unio. Aos trabalhadores por conta de outrem e aos trabalhadores independentes podero, automaticamente, juntar-se os seus respetivos familiares. Os cidados da Unio que
se encontrem desempregados devero apresentar prova de que tm recursos suficientes e seguro de
sade. Ao abrigo da diretiva, Os trabalhadores da UE esto isentos do preenchimento das condies
relativas a habitao e integrao.

11

2.5 Familiares dos Prprios Nacionais


Enquanto os cidados portugueses tm direitos de reagrupamento familiar muito fortes, visto que a sua
posio igual dos cidados da Unio Europeia, os cidados holandeses so tratados de forma similar
aos nacionais de um pas terceiro e, em consequncia, tm que preencher muito mais condies, antes
de poderem beneficiar da vida em famlia na Holanda. Embora a situao seja um pouco menos direta
nos outros estados-membros, o quadro de referncia formado pela posio dos nacionais de pases terceiros regulares. Na ustria, por comparao com os nacionais de pases terceiros, os prprios
nacionais tm uma posio privilegiada, a trs nveis: esto isentos de quota no que se refere ao reagrupamento familiar e tm a possibilidade de preencher um pedido interno relativo ao reagrupamento
familiar e esperam obter resultados, desde que residam legalmente na ustria. Alm do mais, eles tm
permisso para se juntar a membros da famlia alargada.
Na Alemanha, os prprios cidados esto isentos de cumprir a condio relativa habitao. Alm
disso, de uma forma geral, o requisito relativo aos rendimentos dispensado no que se refere famlia
nuclear. No entanto, em teoria, o requisito relativo aos rendimentos poder ser aplicado, desde que ambos os cnjuges tenham mais ligaes com o pas de origem do respetivo cnjuge, como por exemplo,
se o cidado alemo tiver dupla nacionalidade, falar a lngua e/ou tiver igualmente vivido nesse pas. Por
fim, no se aplicam aos menores de 16 e 17 anos as condies especiais de integrao. Os familiares
de cidados alemes podem obter licena de residncia permanente, decorridos trs anos de residncia, em contraste com os familiares de nacionais de pases terceiros que tm que esperar, pelo menos,
cinco anos.
Na Irlanda, o requisito relativo ao perodo de quatro anos de coabitao, que se encontra em vigor para
as pessoas que vivem em unio de facto com nacionais de pases terceiros, para prova de existncia de
laos familiares, reduz esse perodo para dois anos. No Reino Unido, no que se refere ao reagrupamento
familiar, a nica diferena entre os prprios cidados e os nacionais de pases terceiros reside na forma
como o Artigo 8 CEDH aplicado em casos individuais.

3. A prtica do Processo
3.1 Procedimentos de Admisso
Na maior parte dos estados-membros abrangidos pelo estudo, a nfase posta no controlo da migrao,
que se transferiu dos servios no pas de acolhimento e nas fronteiras nacionais para as representaes
diplomticas nos pases de origem. Devido a isso, pedir o reagrupamento familiar num pas estrangeiro
tornou-se cada vez mais num ponto de partida, e a deciso tem que ser aguardada no pas de origem ou
de residncia permanente.22 Este requisito relativo ao visto obrigatrio (de longo prazo) conduziu a que
o Ministro dos Negcios Estrangeiros tenha um papel cada vez mais relevante. O Artigo 13, n 1, da Diretiva Sobre o Reagrupamento Familiar obriga os estados-membros a autorizar a entrada dos familiares,
Na ustria, os familiares de refugiados tm tambm necessidade de pedir um visto antes de poderem pedir o reagrupamento
familiar no pas. Em consequncia, eles so forados a aguardar a emisso de um visto de entrada num pas estrangeiro, o que,
na prtica, demora muito tempo.

22

Reagrupamento Familiar Uma Barreira ou um Dinamizador da Integrao? Estudo Comparativo

12

entre outras coisas, facilitando a obteno de visto, logo que o pedido tenha sido aceite. Tal facto implica
que o visto tenha que ser emitido aps o Ministro do Interior ter emitido uma deciso favorvel. Contudo,
na prtica, por vezes, os consulados participam na tomada de decises, verificando, por exemplo, os documentos e a identidade dos requerentes ou verificando as contraindicaes, por razes de segurana
nacional. O envolvimento do Ministro dos Negcios Estrangeiros no reagrupamento familiar vem, especificamente, criar problemas na ustria, Alemanha e Portugal. Os requerentes enfrentam obstculos
devido s inconsistncias na tomada de decises, falta de transparncia e, em qualquer caso, aos atrasos no procedimento relativo aos pedidos. Apesar de a legislao austraca mencionar um prazo de seis
meses, o envolvimento de dois rgos (no estrangeiro e no pas) pode conduzir a atrasos considerveis,
visto que o prazo no inclui o perodo durante o qual o pedido processado nas embaixadas. O perodo
de espera no estrangeiro conduz, especificamente, a problemas para os familiares dos refugiados. Em
Portugal, uma das razes da existncia de agentes de ligao nos consulados, em determinados pases
de origem, destinou-se a agilizar o procedimento relativo aos pedidos de visto. Esta deciso, tomada
em 2006, no evitou que, ainda em 2010, uma grande parte das queixas apresentada pelos nacionais de
pases terceiros junto do Provedor de Justia dissesse respeito a atrasos nos procedimentos relativos
ao reagrupamento familiar.
A demora nos processos no tem, necessariamente, origem no procedimento adicional relativo concesso de vistos. Na Irlanda, a demora na tomada de decises uma das principais razes para a existncia de litgios. Numa deciso sobre esta matria, o Tribunal fez referncia ao site do Servio Irlands
de Naturalizao e Imigrao, onde os requerentes eram informados de que o tempo mdio para o
processamento dos pedidos de reagrupamento familiar ser de 24 meses (visitado em janeiro de 2008).23
Tanto na Irlanda como na ustria, os procedimentos morosos podem implicar que os filhos percam a
sua elegibilidade para o reagrupamento, se tiverem, entretanto, atingido a maioridade. No caso de no
haver qualquer representao diplomtica, os familiares tm que se deslocar at aos pases vizinhos,
para apresentar, pessoalmente, o pedido. Quanto mais pequeno for o estado-membro, maior ser o
nmero de vezes que os requerentes enfrentaro este problema. O relatrio austraco mencionou este
problema como um obstculo em geral, mas os relatrios da Alemanha e da Holanda indicam ainda os
problemas que ocorrem em zonas de guerra. Os familiares tm que percorrer longas distncias atravs
de zonas de risco, at vrias vezes, no caso de ser necessria a aprovao num teste de entrada. Isto
aplica-se tambm a familiares de refugiados, se tiverem obtido uma autorizao de residncia regular
(por exemplo, no caso de regularizao ou de circunstncias humanitrias especficas).
Na ustria, Alemanha, Holanda e Portugal, foi definido um procedimento especfico, com o objetivo de
detetar situaes de casamento fraudulento. Todos eles tm em comum as medidas especificamente
dirigidas aos casais com dupla nacionalidade. Usam tambm critrios indicativos similares, tais como a
falta de uma lngua comum, uma grande diferena de idades ou uma anormal combinao de nacionalidades. Na Alemanha, metade dos inquiridos foram sujeitos a avaliaes especiais para detetar se havia
fraude. Em todos os quatro estados-membros, os mtodos empregues conduziram a atrasos significativos na tomada de decises. A Holanda tambm submete muitos familiares de refugiados, incluindo
filhos pequenos, a entrevistas intensivas, com a finalidade de confirmar a sua identidade e a existncia
de uma ligao efetiva.
POT v O Ministro da Justia, Igualdade e Reforma do Direito, [2008] IEHC 361 (Tribunal Superior da Irlanda, 19 de Novembro de
2008) (Hedigan J.) no. 361.

23

13

3.2 Direito de Recurso e Apoio Jurdico


Os estudos nacionais elaborados tornaram evidente que recorrer da deciso de recusa de reagrupamento familiar no constitui, por diversas razes, uma estratgia atrativa. Em primeiro lugar, acompanhar
um procedimento de recurso consome muito tempo. Em segundo lugar, a reviso de uma deciso pelo
tribunal difcil de prever (na Irlanda, tal deve-se falta de direitos legais de reagrupamento familiar),
ou pouco provvel (na ustria e na Holanda, tal deve-se margem de apreciao, que deixa s autoridades de imigrao). Em terceiro lugar, o procedimento pode representar despesas elevadas; embora a
representao legal no seja sempre necessria, as ONGs consideram que a legislao relativa ao reagrupamento familiar demasiado complexa para que sejam apresentados todos os argumentos legais
sem qualquer apoio profissional.
Segundo os investigadores austracos, os familiares precisam no s de um advogado que acompanhe o
seu procedimento de admisso, mas tm cada vez mais necessidade de ter os seus direitos de residncia salvaguardados, aps a admisso, devido ao nmero crescente de condies. O relatrio do Reino
Unido revela-se alarmante no que diz respeito falta de apoio jurdico no futuro, devido aos recentes
cortes efetuados nessa rea. Alm do mais, devido s alteraes introduzidas na legislao de Imigrao em 2012, todas as questes relativas imigrao sero retiradas do mbito do apoio jurdico, com
exceo do asilo e da deteno.

4. Desenvolvimento de Polticas Nacionais


No nosso estudo tivemos em considerao o desenvolvimento das polticas de reagrupamento familiar
no decorrer da ltima dcada, desde 2000. Trs argumentos essenciais foram identificados nos discursos dos governos para justificarem as suas polticas de reagrupamento familiar: integrao, argumentos de ndole econmica e fraude.
Segundo o Conselho e a Comisso Europeia, o reagrupamento familiar ajuda a criar estabilidade sciocultural, facilitando a integrao dos nacionais de pases terceiros no estado-membro. Enquanto que a
ideia de reagrupamento familiar como veculo para uma maior integrao , deste modo, amplamente
apoiada pelas instituies da UE, os estados-membros no parecem apoiar sempre este ponto de vista.
Na ustria, o reagrupamento familiar visto como incontrolvel e cada vez mais como um obstculo
integrao, sucedendo o mesmo na Alemanha e no Reino Unido. Os decisores holandeses parecem
ter sido os mais explcitos a este respeito. Na sua reao ao Livro Verde da CE sobre o reagrupamento
familiar, os Holandeses tornaram o reagrupamento familiar problemtico no que diz respeito integrao, declarando que atravs do reagrupamento familiar, seriam transmitidos atrasos s prximas
geraes.
Existem diversos argumentos que podem ser entendidos como de ndole econmica: a inteno de diminuir a imigrao lquida (Reino Unido), evitar a entrada dos migrantes no sistema de segurana social
(ustria, Alemanha, Holanda), ou limitar o nus que recai sobre o contribuinte (Reino Unido). No entanto,
os argumentos de ndole econmica podem tambm resultar em medidas liberais. Isto est demonstrado em Portugal, que, em 2009, diminuiu os requisitos relativos aos nveis de rendimentos, como respos-

Reagrupamento Familiar Uma Barreira ou um Dinamizador da Integrao? Estudo Comparativo

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ta crise econmica, com a finalidade de no impedir o exerccio do direito ao reagrupamento familiar.


Em todos os pases estudados, a fraude revelou-se uma questo importante nos debates polticos. Existem trs tipos diferentes de preocupaes relacionadas com a fraude. Em primeiro lugar, os casamentos fraudulentos. Em segundo lugar, a perceo de que, possivelmente, os relacionamentos pais-filhos
so fraudulentos (por exemplo, crianas que servem de ncora). Em terceiro lugar, a perceo de que
a chamada rota da Europa uma fraude.24
4.1 Rendimentos
Tanto os argumentos de integrao e econmicos tm sido utilizados desde que os requisitos relativos
aos rendimentos foram introduzidos. Na ustria, Holanda e Reino Unido, a autonomia econmica, nomeadamente, a prpria responsabilidade do requerente do reagrupamento, foi enfatizada. Na ustria
e no Reino Unido, foram apresentados argumentos para reduzir o nus que incide sobre o estado e
sobre o contribuinte. Na Holanda, em 2004, quando o nvel dos rendimentos foi elevado, a integrao foi
usada como argumento, referindo a falta de integrao dos migrantes no ocidentais e, em especial,
das mulheres requerentes do reagrupamento familiar, argumentando-se que a posio das mulheres
migrantes no mercado de trabalho poderia ser melhorada com a exigncia de um nvel mais alto de
rendimentos.
4.2 Teste de Entrada
A introduo de um teste entrada foi defendida atravs do argumento da integrao, tendo por outro
lado os argumentos de ndole econmica tido tambm o seu papel. Em todos os pases que procederam
introduo do teste as mulheres migrantes (muulmanas) foram mencionadas como um grupo-alvo
especfico. A promoo da integrao e da emancipao das mulheres foi apresentada como um objetivo
de relevo. Muitas vezes, elas eram olhadas como dependentes e vulnerveis opresso, ao isolamento,
aos casamentos forados e violncia domstica. Mais uma vez, a autonomia e a prpria responsabilidade do migrante foi sublinhada pelos pases. Era necessrio que os migrantes se tornassem economicamente ativos e que no se tornassem um peso para o Estado. Foram apresentados alguns argumentos adicionais, como por exemplo, na ustria, o argumento de que era necessrio pr restries
migrao familiar. Na Alemanha, um outro argumento foi o de que o teste de entrada se destinava a
evitar os casamentos forados.25 O governo alemo esperava que o teste de entrada tivesse um efeito
preventivo, tal como um parceiro educado, que seria incontrolvel para o requerente do reagrupamento
e para a famlia por afinidade e que no teria qualquer atrativo para os migrantes em questo (Strik
2011: 163). No Reino Unido, em 2001, foram desenvolvidas ideias para a introduo dos testes de entrada, tendo como pano de fundo os conflitos raciais, ligando coeso social, lngua e ao conhecimento
da sociedade. Na Holanda, o governo formulou o desejo de selecionar os que estivessem motivados para
a integrao. Os migrantes turcos e marroquinos foram mencionados como grupos-alvo. De acordo com
o governo, devia evitar-se que os atrasos fossem transmitidos de gerao em gerao. Defendendo que
Isto refere-se noo de que os nacionais que tm um parceiro que nacional de um pas terceiro contornam as polticas restritivas de imigrao nacional, deslocando-se para outro estado-membro, mesmo que s formal ou temporariamente, para que a
poltica mais liberal de livre circulao europeia contida na Diretiva Sobre os Cidados da Unio seja aplicada aquando do retorno
ao respetivo estado nacional.
25
Comisso, Resumo das respostas dos Interessados ao Livro Verde sobre o Direito dos Nacionais de Pases Terceiros ao Reagrupamento Familiar, 11 de maio de 2012.
24

15

fosse feita a distino entre as nacionalidades que tinham que passar o teste de entrada e as que no
tinham que passar, o governo utilizou argumentos de ndole econmica, afirmando que os pases que
no tinham tido necessidade de um visto de longa durao eram, de um ponto de vista econmico, social
e poltico, comparveis aos pases europeus (Strik 2011: 210).26

Requisito

ustria

Alemanha

Irlanda

Holanda

Reino Unido

Portugal

Rendimentos

200527

2007 (para
requerentes
alemes)

1993
2004 (120%)
2010 (100%)

2012

2007
2009 (nvel
mais baixo)

Teste de
entrada

2011

2007

2006
(2011, nvel
mais alto)

2010

Idade

2009

2007

2004

2003, 2008
(21)

Requisito relativo idade


O requisito relativo idade do cnjuge de 21 anos, na ustria, Reino Unido e Holanda, e de 18 anos na
Alemanha, foi introduzido com o argumento de que se destinava a proteger os jovens contra os casamentos arranjados ou forados. Na Holanda, este foi o argumento de maior relevo, mas foi apresentado
um argumento adicional de ndole econmica, designadamente, o de que aos 18 anos, no h a certeza
de que o requerente do reagrupamento possa cumprir com a prpria responsabilidade individual, tanto
na integrao como na responsabilidade financeira.

5. Decises Judiciais
Chakroun, o segundo julgamento do TJUE sobre o Reagrupamento Familiar, dizia respeito ao requisito
relativo ao nvel de rendimentos.28 Nessa altura, os Holandeses exigiam um nvel de rendimentos de 120
por cento do salrio mnimo, nos casos de constituio de famlia, enquanto que, nos casos de reagrupamento familiar era exigido um nvel de rendimentos de 100 por cento. Esta diferena foi questionada
pelo requerente do reagrupamento. A Diviso Judicial do Conselho de Estado Holands quis saber se
esta referncia permitia no s que os estados-membros tivessem em considerao a segurana social que atende a despesas de subsistncia gerais, mas tambm a assistncia especial que pode ser
prestada pelos municpios, em casos individuais. Quanto segunda questo, o Tribunal de Justia foi
inquirido sobre se, na aplicao de um requisito relativo ao nvel de rendimentos, Artigo 7, n 1, al. c),
permitida uma distino, dependendo do facto de um relacionamento familiar ter origem antes ou
O teste de entrada holands foi avaliado de forma crtica como sendo discriminatrio com base na nacionalidade e/ou etnia
ou raa. Ver: Unio Europeia contra o Racismo e a Intolerncia, Terceiro relatrio peridico sobre a Holanda, Estrasburgo, 12 de
fevereiro de 2008, pontos 50, 57 e 58; Relatrio elaborado pelo Comissrio para os Direitos Humanos, Thomas Hammarberg, na
sua visita aa Holanda, 21-25 de setembro de 2008, 11 de maro de 2009, pargrafo 4.2, n 83 e recomendao n 15. Holanda,:
Discriminao em nome da Integrao, Direitos dos Migrantes ao abrigo da WIB, maio de 2008, www.hrw.org, p. 4 e pp. 24-29.
CERD/C/CLD/17-18 de 16.
27
Na ustria o requisito relativo ao nvel de rendimentos no foi introduzido em 2005, tendo sido uniformizado a nvel nacional, o
que, na prtica, implicou um aumento do nvel requerido em diversos estados federais.
28
Chakroun [2010] TJUE C-578/08 (04 de maro de 2010).
26

Reagrupamento Familiar Uma Barreira ou um Dinamizador da Integrao? Estudo Comparativo

16

depois da entrada do residente no Estado-membro:29 O Conselho de Estado exigiu que esta deciso
fosse proferida (quatro anos aps ter sido elevado o nvel dos rendimentos), pouco tempo depois de a
Comisso ter expressado a sua preocupao relativamente ao facto de os holandeses exigirem um nvel
de rendimentos que era o mais elevado de todos os estados-membros.30 De acordo com a Comisso,
este nvel poderia, combinado com critrios de sustentabilidade, dificultar o direito ao reagrupamento
familiar, especialmente em relao aos jovens.31 A ambas as perguntas respondeu o Tribunal negativamente, tornando claro que o direito subjetivo ao reagrupamento familiar concedido pela diretiva e o seu
objetivo em fomentar o reagrupamento familiar obrigam os estados-membros a fazer uma interpretao muito estrita das condies permitidas. Uma aplicao mais extensa do que o necessrio iria afetar
os objetivos e, em consequncia, os princpios da eficcia. Segundo o Tribunal, o requisito relativo ao
nvel de rendimentos s poderia funcionar como sistema de referncia, visto que, em qualquer caso, os
interesses e circunstncias individuais deveriam ser tidos em considerao. A deciso levou descida
do nvel de rendimentos exigido para a constituio de famlia, na Holanda, levando ainda a que se produzissem alguns ajustamentos noutros estados-membros.
Quatro anos aps a introduo do teste de entrada, um Tribunal Distrital pediu ao TJUE que se pronunciasse sobre se o teste estava ou no de acordo com o Artigo 7, n 2, da Diretiva Sobre Reagrupamento
Familiar. A Comisso Europeia tomou a posio de que tal no era o caso, desde que o requisito significasse que o reagrupamento familiar seria negado pela nica razo de o requerente do reagrupamento
no ter passado no teste.32 Segundo a Comisso, o Artigo 7, n 2, tinha por objetivo fomentar a integrao, no podendo, no entanto, ser usado para enfraquecer o objetivo da diretiva, que consistia em
fomentar o reagrupamento familiar.33 Embora o TJUE no tenha ainda decidido sobre a admissibilidade
do teste de entrada, o ponto de vista da Comisso tinha j alterado a posio de alguns tribunais nacionais.
5.1 Interao entre Tribunais Nacionais e Europeus
A jurisprudncia do TEDH e do TJUE tem um impacto significativo na legislao e poltica nacionais no
que se refere ao reagrupamento familiar de nacionais de pases terceiros ou de nacionais da UE com
nacionais de pases terceiros e aos direitos de familiares de pases terceiros aps a admisso. de
esperar que a jurisprudncia de ambos os tribunais venha a ter uma maior importncia nos prximos
anos, visto que os relatrios demonstram que, recentemente, os pedidos de admisso se tornaram, ou
esto prestes a tornar-se, mais restritivos e as possibilidades de perda dos direitos de residncia sero
aumentadas.

ABRvS, 23 de dezembro de 2008, Processo n 200707879/1.


Chakroun, supra fn. 28, JV 2010/177 (nota do processo C.A. Groenendijk).
31
Comisso, Relatrio da Comisso para o Conselho e Parlamento Europeus sobre a aplicao da Diretiva 2003/86/EC sobre o
Direito ao Reagrupamento Familiar. COM (2008) 610, 8 de outubro de 2008, p. 7.
32
Rechtbank Zwolle, 31 de maro de 2011, Awb 10/9716.
33
Comisso, Schriftelijke opmerkingen aan het Hof van Justitie in de zaak C-155/11 PP, Mohammed Imran, C-155/1 PPU, 4 de
maio de 2011, ve11001517.
29
30

17

Na generalidade, os tribunais nacionais, ao aplicarem restries, parecem, sem qualquer dvida, estar
a endossar os objetivos ou justificaes relativas s medidas restritivas indicadas pelos governos. No
entanto, o estudo mostra ainda que, a partir do momento em que os governos adotaram um instrumento
legislativo ao nvel da UE (no qual tiveram influncia atravs da negociao), as autoridades judiciais
ganharam mais influncia, tanto ao nvel europeu como ao nvel nacional. Os tribunais nacionais tm
maior facilidade em criticar as polticas adotadas pelos seus governos e decidir a favor do reagrupamento familiar, se a jurisprudncia dos tribunais europeus os encorajar a faz-lo: a confirmao explcita do TJUE quanto ao direito subjetivo ao reagrupamento no que concerne os nacionais de pases
terceiros funcionou dessa forma.34 No que se refere ao requisito relativo ao nvel de rendimentos e aos
testes de entrada, a posio da Comisso tambm fez com que os tribunais nacionais questionassem a
interpretao feita pelos seus governos e se referissem ao TJUE.
No entanto, a presso num s sentido nem sempre se revela suficiente. Afinal, o Tribunal de Justia no
pode tirar concluses numa deciso sem um pedido para que seja proferida uma deciso preliminar por
um tribunal nacional, ou um processo por infrao proposto pela Comisso. O ltimo , na maioria dos
casos, resultado de um elevado nmero de queixas apresentadas por ONGs nacionais e outros grupos
de interesse. As decises do TEDH tambm tm, muitas vezes, origem em advogados nacionais ou em
litgios relativos a ONGs, ou ainda em relatrios de apoio a queixas individuais. Tal significa que a medida
em que os governos nacionais esto a ser obrigados a ajustar a respetiva legislao depende, em larga
escala da posio e perseverana dos agentes nacionais. At agora, os governos austraco, alemo e
holands conseguiram manter em vigor os testes de entrada, tentando, simultaneamente, evitar que a
jurisprudncia da UE tenha algum desenvolvimento no que se refere a este assunto. A sua principal estratgia para influenciar a jurisprudncia europeia consiste em atrasar qualquer ajustamento das suas
polticas, concedendo um direito de residncia anterior a qualquer futura deciso.
As Diretivas da UE e a respetiva interpretao feita pelo TJUE no s obrigam os governos a ajustar as
respetivas legislaes nacionais, mas vm ainda limitar a possibilidade de restringir ainda mais o direito
ao reagrupamento familiar, tanto dos nacionais de pases terceiros como dos cidados da Unio.

6. Impacto das Polticas de Reagrupamento Familiar


6.1 Descida Generalizada
Os dados estatsticos disponveis demonstram que, em todos os estados-membros estudados, o nmero de pedidos, vistos e autorizaes de residncia concedidos com fundamento no reagrupamento familiar baixaram na ltima dcada (desde 2000). Dependendo do estado-membro, a descida dos nmeros
varia entre um tero e mais de metade. A Alemanha iniciou a descida no nmero de pedidos para vistos
de longa durao em 2003: de mais de 85.000, em 2002, para 40.000, desde 2005 (de 29.000, em 2004,
at quase 12.000, em 2007).

34

Parlamento v. Conselho [2006] CJEU C-540/03 (27 de junho de 2006); Chakroun [2010] CJEU C-578/08 (04 de maro de 2010).

Reagrupamento Familiar Uma Barreira ou um Dinamizador da Integrao? Estudo Comparativo

18

Na ustria, os nmeros comearam a descer uns anos mais tarde, a partir de 2007. O sistema de
quotas e de registo possibilitou uma melhor perceo das flutuaes do nmero de nacionais de pases terceiros que apresentaram pedidos. No entanto, o nmero de cidados austracos (que no eram
abrangidos pelo sistema de quotas) que apresentaram pedidos de reagrupamento familiar desceu de
cerca de 9.000, em 2006, para 5.000, em 2011. O relatrio do Reino Unido sugere que houve uma descida
no nmero de autorizaes concedidas entre 2007 e 2009, mas os dados disponveis so muito limitados. No entanto, os dados disponveis mostram a emisso de mais de 70.000 Vistos de Autorizao de
Entrada (por razes familiares, a nacionais de pases terceiros e a cidados do Reino Unido), em 2006,
descendo para cerca de 45.000, em 2011. Estes nmeros podero incluir cidados do EEE familiares de
outros cidados do EEE.
Tanto a Irlanda como Portugal tambm apresentaram uma diminuio, que tem vindo a ocorrer desde
2008. Desde essa data, o nmero de chegadas Irlanda (no existe qualquer registo da nacionalidades
ou finalidade) tem descido em um tero, enquanto que em Portugal desceu para metade o nmero de
vistos emitido por razes de reagrupamento familiar.
6.2 Explicao para a Descida: Medidas Restritivas e Fatores Econmicos
Nem sempre se pode estabelecer uma ligao exata entre as polticas e os fluxos de imigrao. Afinal,
as restries foram muitas vezes introduzidas como fazendo parte de uma reforma maior desta poltica.
Alm disso, as estatsticas sobre os efeitos das medidas relativas migrao demonstram, na generalidade, um pico antes de uma descida sbita, imediatamente aps a sua introduo, seguindo-se de uma
recuperao gradual (esta descida sbita e subida gradual ocorreram, por exemplo, na Alemanha e na
Holanda, aps a introduo do teste de entrada). Tendo em conta as flutuaes ocorridas durante um
perodo mais longo, podemos concluir que a descida na ustria, Alemanha e Holanda est intimamente
ligada introduo de medidas restritivas direcionadas para familiares de nacionais de pases terceiros
e tambm para os prprios nacionais.
Na Irlanda e em Portugal, a descida no parece ter sido causada pelas medidas relativas imigrao,
mas sim pela contrao econmica ocorrida nesses pases.
6.3 Requisito de Rendimentos
Apesar de no ter sido fundamentado em outros relatrios nacionais, o pressuposto de que existiu um
efeito seletivo com base no gnero foi evidenciado por um estudo holands sobre os efeitos do aumento
do nvel de rendimentos exigidos, de 100 para 120 por cento, em 2004 (WODC 2009a). Segundo este estudo, a diferena pode ser explicada pelo facto de as mulheres requerentes do reagrupamento familiar
terem, frequentemente, um emprego a tempo parcial, especialmente se simultaneamente cuidam dos
filhos.
A pesquisa levada a cabo na Holanda revelou ainda os efeitos da idade e da origem tnica. O aumento
do nvel de rendimentos teve como resultado uma descida de 52 por cento no nmero de pedidos apresentados por homens requerentes, com idades ente os 21 e os 27 anos, contra uma descida de 26 por
cento no nmero de pedidos apresentados por requerentes de reagrupamento familiar, com idades

19

superiores. Puderam ser identificadas algumas dificuldades enfrentadas pelos requerentes mais novos, tais como um salrio mnimo inferior para os menores de 23 anos e a exigncia de durabilidade de
rendimentos, quando s lhes so oferecidos contratos de trabalho temporrios. Devido a uma posio
scio-econmica relativamente fraca, houve um maior nmero de requerentes de reagrupamento familiar com uma origem no ocidental que no conseguiram preencher o requisito relativo ao nvel de
rendimentos: a descida do nmero de homens requerentes do reagrupamento familiar de origem no
ocidental foi, em mdia, de 54 por cento, 34 por cento de migrantes ocidentais e 22 por cento de holandeses. Provavelmente, estes efeitos tambm no so especficos do pas: tanto o relatrio da ustria,
como o da Alemanha, referem dados que demonstram que o risco de pobreza para pessoas oriundas da
migrao duas vezes mais elevado para os nativos austracos e alemes.
Finalmente, o estudo holands sobre o requisito relativo ao nvel de rendimentos demonstra os efeitos
provocados pela interseo de vrios fatores, como por exemplo, o gnero e a origem tnica. Comparando as mulheres requerentes turcas com os homens requerentes holandeses, a diferena marcante: o
nmero de pedidos apresentados por mulheres turcas requerentes do reagrupamento familiar desceu
em 57 por cento, enquanto que os pedidos apresentados por homens holandeses requerentes de reagrupamento familiar desceram em 22 por cento (WODC 2009a). Devido ao impacto que teve em grupos
especficos, os inquiridos criticaram o requisito relativo ao nvel dos rendimentos. A sua maior objeo
consistiu no facto de as circunstncias individuais no terem sido tidas em considerao.
6.4 Testes de Entrada
Os dados estatsticos holandeses analisados evidenciam que o teste de entrada impede, com mais frequncia, que os familiares que tm um menor nvel de escolaridade se juntem aos seus familiares, por
comparao com o que acontece com as pessoas que tm um nvel de escolaridade mdio ou superior.
Desde que, em 2011, foi introduzido um teste de leitura, a diferena de nveis de aprovao no teste,
entre as pessoas com um nvel de escolaridade baixo e aquelas com um nvel alto, atingiu uma percentagem de 23 por cento. So principalmente os analfabetos e os migrantes de pases com um alfabeto
diferente que, com maior frequncia, falham o teste. As diferenas so ainda maiores, se tivermos em
conta os efeitos de autosseleo35 da alterao da composio dos candidatos: desde que o nvel foi
aumentado, existem mais candidatos com um nvel mais alto de escolaridade (de 27 a 37 por cento) e
menos candidatos com um nvel mais baixo de escolaridade (entre 23 e 19 por cento). Alm disso, os requerentes mais velhos falham o teste com maior frequncia. Finalmente, os nacionais de determinados
pases (como Marrocos e China) tm mais problemas em cumprir o nvel exigido do que outros. Tambm
na Alemanha se verificam enormes diferenas entre as taxas de aprovao, por cada nacionalidade.
As avaliaes realizadas na Alemanha e na Holanda relativamente ao teste de entrada demonstraram a
existncia dos referidos efeitos seletivos. No obstante, ambos os governos fizeram uso desses estudos
para alegar que os testes provaram ser eficazes e que foram bem recebidos pelos requerentes. Os governos justificaram ainda o limite de idade ou o requisito relativo ao nvel de rendimentos com estudos
sobre os seus (potenciais) efeitos, mesmo que os resultados desses estudos fossem contraditrios com
os objetivos declarados pelo governo.
Este fenmeno refere-se situao em que as pessoas que tm receio de no preencher os requisitos no apresentam pedidos
para reagrupamento familiar.

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Reagrupamento Familiar Uma Barreira ou um Dinamizador da Integrao? Estudo Comparativo

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7. Concluses
Os nossos resultados mostram que, na maior parte dos estados-membros, as polticas relativas ao
reagrupamento familiar mudaram rapidamente no decurso dos ltimos dez anos. Embora algumas das
alteraes tenham implicado uma liberalizao, a maior parte delas reduziu o direito ao reagrupamento
para os nacionais de pases terceiros e para os prprios nacionais com familiares nacionais de pases
terceiros. As restries mais relevantes referem-se a um reforo dos requisitos relativos ao nvel de
rendimentos, introduzidos pelos testes de entrada, e que aumentaram ou introduziram limites de idade, bem como limites de ordem processual e financeira, por exemplo, no que se refere a taxas e vistos.
Simultaneamente, verificou-se que, durante este perodo, ocorreu uma descida abrupta no nmero de
pedidos e de autorizaes concedidas relativamente ao reagrupamento familiar. Embora outros fatores
(como a situao econmica ou a tendncia crescente dos requerentes de reagrupamento familiar, que
sejam nacionais de pases terceiros e que preferem um cnjuge tambm nacional de um pas terceiro,
mas que j resida num estado-membro) possam, em parte, explicar a descida, mais do que provvel
que a grande parte dessa descida se deva s medidas restritivas introduzidas na ltima dcada. Visto
que as ltimas restries s foram introduzidas muito recentemente, espera-se que esta tendncia se
mantenha.
7.1 Grupos Diferentes
No entanto, estes desenvolvimentos no so aplicveis a todos os grupos. A legislao relativa ao reagrupamento familiar para os cidados da Unio que exeram os seus direitos de livre circulao, enquadra reforos dos direitos dos cidados da Unio e dos seus familiares. Alm do mais, o TJUE concedeu
uma maior proteo legal aos cidados turcos e aos seus familiares, com base no Tratado de Associao
assinado com a Turquia. Assim, a tendncia de liberalizao para com estes grupos no deriva de preferncias polticas, mas da obrigao de cumprimento da legislao da Unio Europeia. Os trabalhadores
altamente qualificados e os seus familiares ganharam tambm uma posio mais privilegiada, devido
Diretiva Carto Azul, bem como atrao que exercem sobre os mercados de trabalho nacionais.
Atendendo a que estes ltimos formam a nica categoria de migrantes explicitamente desejados, o seu
exemplo demonstra que os governos tm conscincia de que as condies relativas ao reagrupamento
familiar podem inibir ou facilitar o reagrupamento.
A tendncia restritiva em relao aos nacionais de pases terceiros e aos prprios nacionais, por um
lado, e a liberalizao paralela em relao aos cidados da Unio, por outro, aumentaram ainda mais o
fosso, entre estas duas categorias, no que se refere ao direito ao reagrupamento familiar. Este resultado
vem contradizer os objetivos dos governantes europeus, formulados na Conferncia de Tampere, em
1999, que consistiam em aproximar a posio legal dos cidados da Unio e dos nacionais de pases
terceiros, atravs do reforo dos direitos legais destes ltimos. Nessa conferncia, os estados-membros
reconheceram que a existncia de direitos legais fortes para os nacionais de pases terceiros, incluindo o direito ao reagrupamento familiar, fomentava a integrao desses nacionais nas sociedades dos
estados-membros.
No obstante, a Diretiva Sobre o Reagrupamento Familiar, adotada precisamente com esse objetivo, foi
principalmente usada pelos estados-membros como justificao para as novas restries, atravs da

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aplicao de clusulas opcionais, com a finalidade de enfraquecer o direito ao reagrupamento familiar.


Este desenvolvimento revela uma inverso na atitude para com o reagrupamento familiar, passando
de uma oportunidade de integrao dos migrantes a uma ameaa coeso e integrao social. Os
estados-membros fazem a sua aprendizagem, principalmente, copiando as outras polticas nacionais,
pelo menos na medida em que elas implicam a existncia de restries. A procura de possibilidades de
reduo do nmero de familiares de migrantes, dentro dos limites da Diretiva Sobre Reagrupamento
Familiar, tem conciliado os efeitos, embora no o faa no sentido da inteno da diretiva, quando esta foi
criada. No entanto, esta tendncia no pode alterar o facto de a mesma Diretiva ter reforado o direito ao
reagrupamento familiar em muitos estados-membros e ter limitado as possibilidades nacionais quanto
a mais restries.
7.2 Prtica
Em todos os estados-membros, no s a legislao que determina em que medida os migrantes podem exercer o direito de reagrupamento familiar. A forma como os requisitos so aplicados ou avaliados
e a forma como os procedimentos so organizados determinam tambm diferentes possibilidades dos
requerentes trazerem as respetivas famlias. A atitude das autoridades de imigrao ou a (falta de) cooperao entre os diversos rgos do, muitas vezes, origem a atrasos desnecessrios e a limitaes
da transparncia. Os incentivos nacionais para garantir a rapidez, transparncia ou imparcialidade do
processo de tomada de decises poderiam ser mais investigados e fomentados. Este estudo comparado
sobre a prtica da lei pode contribuir para novas diretrizes interpretativas que a Comisso dever formular relativamente aplicao da Diretiva Sobre Reagrupamento Familiar.
Acresce que os estados-membros intensificaram as suas avaliaes dos pedidos, concentrando-se na
verificao da identidade ou do relacionamento dos familiares, ou na autenticidade do casamento ou
unio de facto. Estes mtodos, aplicados com base numa vasta gama de critrios indicativos, do origem a atrasos e tambm a alguma frustrao entre os requerentes. Nas entrevistas, inmeros requerentes deram conta de que se sentem tratados com suspeio.
7.3 Estratgias
Deste estudo resultou que os imigrantes com mais dificuldade em juntar-se famlia encontram-se
distribudos entre inmeros grupos mais vulnerveis como: os familiares mais velhos, os analfabetos
ou com baixo nvel de escolaridade, os nacionais de determinados pases e as mulheres requerentes do
reagrupamento familiar. O requisito relativo ao nvel de rendimentos e o teste de entrada representam,
para eles, o maior obstculo. Consequentemente, apesar de as condies serem formuladas de forma
neutral, o seu impacto no o de todo. No processo de criao da poltica no tido em conta, por exemplo, avaliaes do seu impacto. Ainda assim h que reconhecer que os efeitos seletivos demonstrados
nas avaliaes no constituem incentivo para os governos procederem adaptao da sua poltica, o
que induz a pensar que estes efeitos seletivos tm alguma inteno. Pelo menos, os polticos e os decisores polticos parecem responder indiferentemente a estes resultados.
Investigaes anteriores demonstraram que os migrantes desenvolveram cinco estratgias em resposta s dificuldades referidas: desistem e continuam a viver separados, juntam-se no pas do familiar,

Reagrupamento Familiar Uma Barreira ou um Dinamizador da Integrao? Estudo Comparativo

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vm para o estado-membro e nele vivem ilegalmente, continuam, a qualquer custo, a tentar preencher
os requisitos, ou se forem os prprios nacionais mudam-se para outro estado-membro, a fim de
poderem exercer os seus direitos de livre circulao. Em todas as situaes, as regras do origem a
separaes longas, tornam o reagrupamento mais oneroso e criam frustraes nas pessoas e mais
tenso entre os cnjuges e respetivos familiares.
Encontrmos provas relativas s duas ltimas estratgias, que foram por ns descritas como adaptaes comportamentais. Relativamente s primeiras trs estratgias, no foi possvel recolher dados
fiveis, visto que as pessoas inquiridas tinham, finalmente, preenchido os requisitos ou tinham conseguido exercer os seus direitos de livre circulao. Em nossa opinio, deveria ser feita uma pesquisa mais
aprofundada, para saber quais so estas estratgias e os seus efeitos. Aqueles que preencheram os requisitos abdicaram de algumas coisas que lhes poderiam proporcionar perspetivas melhores, como por
exemplo, uma boa educao e novas oportunidades de emprego. Os prprios nacionais, que se mudaram para outro estado-membro, desistiram da sua rede social e de uma vida estvel. Nestas situaes,
houve uma deteriorao das condies para uma integrao tranquila da famlia.
7.4 espera
Estes obstculos no se apresentam s no momento da admisso. Como acontece na maior parte dos
estados-membros, o direito de residncia do familiar depende do preenchimento de determinadas condies de admisso e, por essa razo, os requerentes do reagrupamento familiar e os seus familiares
esto sempre a adaptar as suas vidas de forma a proteger a vida familiar. Para proteger a sua vida
familiar, os requerentes do reagrupamento familiar esto presos numa situao de emprego, independentemente de essa ser a sua melhor escolha, e os familiares so obrigados a preencher os requisitos
relativos integrao, dentro do prazo. Como se tornou cada vez mais difcil a aquisio de direitos
de residncia, independentes ou permanentes, (na Holanda, o nmero de autorizaes permanentes
concedidas diminuiu substancialmente, desde que esses direitos dependem do preenchimento de um
requisito relativo integrao), a situao de insegurana mantm-se por um longo perodo de tempo.
Muitas vezes, durante o procedimento de admisso, os inquiridos descreveram as suas vidas como
estando espera. No entanto, como os requisitos de admisso so aplicados, com mais frequncia,
aps a admisso, esta situao de congelamento mantm-se durante anos. Este efeito contrasta com
a situao dos cidados da Unio Europeia: como a poltica aplicada a este grupo tem como finalidade
no criar quaisquer obstculos livre circulao, os cidados da Unio so mais livres de fazer as suas
escolhas de vida. Os seus direitos so adaptados a essas escolhas, enquanto que os nacionais de pases
terceiros e os prprios nacionais so obrigados a adaptar as suas escolhas aos seus direitos.
7.5 Integrao
Uma questo importante para este projeto consistiu em saber em que medida as regras relativas ao
reagrupamento familiar fomentam ou inibem a integrao dos requerentes do reagrupamento familiar
e das suas famlias. Tudo indica que a resposta a esta questo muito difcil de avaliar, visto que o processo de integrao demorado e marcado por muitos fatores, tais como a situao econmica no pas
de acolhimento, a existncia ou no de discriminao, especialmente no mercado de trabalho, mais
polticas gerais, como a educao, e a origem das pessoas em questo. No entanto, podemos concluir

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que as medidas restritivas relativas admisso e residncia de familiares no facilitam a integrao


e, em muitos casos, podero mesmo estar a impedi-la. Em qualquer caso, ser excludo significa que a
integrao no fomentada.
O atraso no processo significa que os familiares vivem separados, e consequentemente, esto focados
no processo e no na sociedade que os acolhe. As crianas so afetadas de forma negativa pelo atraso,
porque perdem, pelo menos, um dos pais e a sua aprendizagem da lngua e o processo de integrao
so atrasados. Estas concluses contrastam com os objetivos da integrao, formalmente invocados
pelos governos para a introduo de regras de admisso restritivas.
7.6 Futuro
Com base nos resultados obtidos, a nossa recomendao vai no sentido de ser efetuada uma pesquisa
mais aprofundada quanto aos nmeros escondidos e aos efeitos sofridos pelos familiares que so
excludos pelas regras do reagrupamento familiar. Como o resultado vai no sentido de que as polticas
nacionais, copiadas por outros estados-membros, conduzem excluso e criao de obstculos
integrao, as polticas deveriam ser avaliadas com uma preciso maior. Deveriam ser estudadas alternativas s medidas de salvaguarda da incluso e da integrao.
As nossas concluses confirmam mais ou menos os resultados das pesquisas anteriores, as quais foram conduzidas dentro de contextos similares, tais como os projetos INTEC e PROSINT. Esses projetos
de investigao tm tambm em comum o facto de serem em pequena escala e terem sido conduzidos num prazo relativamente curto. Quaisquer estudos similares efetuados no futuro no iro chegar
a concluses muito mais alargadas relativamente pesquisa conduzida nesta rea. Por essa razo,
recomendaramos que qualquer pesquisa futura dever ser conduzida em maior escala e durante um
prazo mais longo. O nosso estudo demonstra, de forma clara, que determinadas condies relativas ao
reagrupamento familiar afetam mais uns grupos do que outros. Tal dever ser tido em conta quando
for efetuada outra investigao. Todos os estudos tm em comum o facto de terem enfrentado enormes
dificuldades na anlise de dados estatsticos. Porm, uma anlise precisa sobre os efeitos no pode ser
efetuada sem dados fiveis e adequados.
Assim, gostaramos de sugerir que os registos dos dados estatsticos relativos ao reagrupamento familiar sejam conciliados a nvel europeu. Os projetos IFCAP, INTEC e PROSINT constituem uma base
til para um estudo sobre o tipo de dados que tero de ser recolhidos e diferenciados de acordo com os
grupos, com a finalidade de obter respostas mais precisas. Isto no s contribuir para futuras pesquisas, como tambm facilitar um debate pblico e poltico sobre as polticas relativas ao reagrupamento
familiar, incluindo uma apreciao mais rigorosa dos seus objetivos e efeitos.

Reagrupamento Familiar Uma Barreira ou um Dinamizador da Integrao? Estudo Comparativo

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