Agua y equidad territorial en Mendoza, Argentina 1

Water and territorial equity in Mendoza, Argentina

Elma Montaa, Investigadora CONICET - INCIHUSA
Ruiz Leal s/n, (5500) Mendoza, Argentine. emontana@lab.cricyt.edu.ar
Resumen
Si el espacio constituye de por s un objeto de disputa a causa de su finitud, la escasez de recursos en las
tierras secas hace de estos territorios un incuestionable campo de contiendas. En particular, las relaciones
de poder pueden leerse en el manejo de los recursos escasos, fundamentalmente el agua y el suelo irrigado.
Es aqu donde la configuracin de los territorios en tierras secas se encuentra profundamente vinculada a la
gestin del agua: donde el Estado, los privados y los "actores comunitarios" de los sistemas pblicoprivados de riego negocian el uso del agua construyendo -en el mismo proceso- espacios y sociedades.
Este trabajo intenta mostrar la articulacin de los procesos de construccin de territorios y los de
apropiacin, gestin y uso del agua en tierras secas presentando -a modo de ejemplo- algunos nudos
significativos para el caso de Mendoza en Argentina. Se comienza con una perspectiva profunda que se
vale de la mirada en histrica para comprender la configuracin territorial actual de Mendoza como
resultado de fuerzas sociales desplegadas sobre la gestin y el uso del agua, contina explorando juegos de
actores, poderes y relaciones sociedad-naturaleza observados en las ltimas dcadas para terminar
presentando situaciones de la coyuntura actual que no hacen sino develar los nuevos desafos a los que se
est enfrentando el sistema de gestin del agua en estos territorios perifricos de tierras secas del Cono Sur.
Abstract
If space is in itself an object of quarrel because of its being -by nature- finite, resource shortage in drylands
makes these territories an undeniable field of disputes. Social power relationships can be read from the
management of limited resources, especially water and irrigated land. At this point dryland territory
configuration is deeply tied to water management. The State, the private sector and the "communitarian
actors" of public-private irrigation systems negotiate the use of the water while they construct spaces and
societies by the same process.
This work aims at giving evidence of the articulation of these two processes, territory construction and
appropriation, management and use of water in drylands, presenting -as an example- some significant issues
for the case of Mendoza, in central-western Argentina. For doing so, it starts with a deep perspective that
makes use of an historical approach for understanding the present territorial configuration of Mendoza as a
result of social forces unfolded on water use and administration. It continues exploring the games of actors,
powers and society-nature relationships observed over the last decades -concerning surface water as well as
groundwater- and ends up presenting situations of the present conjuncture in the water administration system
that reveal the new challenges being faced by this water management system in a peripheral region of the
Latin American drylands.

Actes du Colloque International GECOREV Gestion concerte des ressources naturelles et de lenvironnement du
local au mondial : pour un dialogue entre chercheurs, socit civile et dcideurs, Ed. Universit de Versailles SaintQuentin-en-Yvelines (UVSQ) et Institut de Recherche pour le Dveloppement (IRD), Saint-Quentin-en-Yvelines.
Colloquio desarrollado entre el 26-28 juin 2006 en la Universit de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines (UVSQ),
France.
1

Introduccin
Recostada sobre la vertiente oriental de los Andes Centrales, la provincia de Mendoza se ubica en
la llamada "diagonal rida sudamericana" (Carta No. 1). Con promedios de precipitaciones de 200
mm. anuales, los asentamientos humanos slo son posibles en las reas en la que la
sistematizacin de las aguas de los ros que descienden de la cordillera hace posible el riego.
Carta No. 1: La provincia de Mendoza y sus oasis de riego

Fuente: Elaboracin propia sobre cartografa del LaDyOT, IADIZA-CRICYT, Mendoza

Sobre estas tierras secas2, ms de cinco siglos de trabajo humano3 han dado lugar a la formacin de
oasis artificiales de riego en un patrn que se replica de norte a sur a en las zonas de contacto entre
piedemontes y llanuras a lo largo de los Andes centrales argentinos. En ellas los oasis aparecen
como islas verdes en un vasto ocano de aridez.
En Mendoza4, por ejemplo, los oasis ocupan slo el 3% de la superficie provincial. A pesar de lo
exiguo de su superficie, albergan el 98,5 % de la poblacin de la provincia y concentran gran parte
de las actividades econmicas de mercado, entre las que destaca la emblemtica agroindustria
vitivincola. Redes de ciudades medianas y pequeas5 constituyen la urdimbre a partir de la cual se
desarrollan las zonas rurales de estos densos oasis de explotacin intensiva (Figura No. 1).
Carta No. 2: El Oasis Norte de Mendoza, red de ciudades y zonas agrcolas

Fuente: MONTAA, E., 2003. Reconversion et intgration rgionales au cur du Cne Sud : La province de
Mendoza (Argentine) laube du XXIme sicle. Thse doctorale de lUniversit Sorbonne Nouvelle-Paris
III.

Estos territorios de tierras secas, como otros espacios apropiados no constituyen slo un soporte
destinado a albergar a los grupos humanos y a ofrecer recursos a las actividades econmicas sino,
por el contrario, una activa matriz de organizacin de relaciones sociales (RAFFESTIN, 1981 y 1996 y
CLAVAL, 1978). A partir de all, la territorialidad resulta indisociable de las relaciones de poder
(RAFFESTIN, 1981). Pero si el espacio constituye de por s un objeto de disputa a causa de su finitud,
la escasez de recursos en las tierras secas hace de estos territorios un incuestionable campo de
contiendas. En particular, las relaciones de poder pueden leerse en el manejo de los recursos
escasos, fundamentalmente el agua y el suelo irrigado.
Es aqu donde la configuracin de los territorios en tierras secas se encuentra profundamente
vinculada a la gestin del agua; donde el Estado, los privados y los "actores comunitarios" de los
sistemas pblico-privados de riego negocian el uso del agua construyendo -al mismo tiempo2

Tierras secas entendidas no como suelos ni como espacios desrticos sino como los territorios (irrigados y no
irrigados) que se configuran en las zonas ridas, semiridas y sub-hmedas secas.
3
El sistema de aprovechamiento de las aguas del ro Mendoza comenz mucho antes de la llegada de los espaoles.
4
Mendoza es la provincia argentina que posee mayor superficie bajo riego, alcanzando unas 360.000 hectreas que
representan el 25% del total nacional hectreas. Fuente:
5
La aglomeracin ms grande la constituye el rea Metropolitana de Mendoza (que incluye la ciudad capital de la
provincia) con unos 850.000 habitantes. La segunda ciudad en jerarqua posee aprox. 80.000 habitantes y a partir de
all se desgrana un sistema de pequeas ciudades y centros de servicios rurales.
2

espacios y sociedades.
Este trabajo intenta mostrar la articulacin de los procesos de construccin de territorio y los de
apropiacin, gestin y uso del agua en tierras secas presentando -a modo de ejemplo- algunos
nudos significativos para el caso de Mendoza. Comienza con una perspectiva profunda que se vale
de la mirada histrica para comprender la configuracin territorial actual de Mendoza como
resultado de fuerzas sociales desplegadas sobre la gestin y el uso del agua, contina explorando
juegos de actores, poderes y relaciones sociedad-naturaleza observados en las ltimas dcadas para
terminar presentando situaciones de la coyuntura actual que no hacen sino develar los nuevos
desafos a los que se est enfrentando el sistema de gestin del agua.
La conquista del desierto
Construido en el cruce de la historia y la geografa (SCHEIBLING, 1994), el territorio mendocino es el
producto de procesos de interaccin sociedad-naturaleza en los que el factor central lo constituye
-sin duda- el manejo de los recursos hdricos escasos. Oasis y desierto, fuertemente contrastivos,
constituyen -paradjicamente- el fruto de una misma lgica que mientras concentra recursos,
poblacin y poder en una pequea porcin del territorio -los oasis irrigados-, lo hace a costa del
despojo o agotamiento de recursos y grupos sociales minoritarios de los espacios no irrigados 6. Es
el caso del Oasis Norte de Mendoza.
El Oasis Norte de Mendoza se desarrolla sobre tierras en las que los grupos indgenas huarpes
haban efectuado ya una rudimentaria sistematizacin de las aguas del actual ro Mendoza. An
cuando el primer contacto con los espaoles (1551) result pacfico, rpidamente se produjo un
proceso de exportacin de mano de obra indgena hacia Chile (PRIETO et al 2004) y un movimiento
expansivo de parte de los conquistadores sobre las tierras de regado del piedemonte, de anterior
ocupacin indgena (PRIETO y ABRAHAM, 1994). Las concesiones de tierras comenzaron entonces
por las reas pedemontanas cercanas al ro Mendoza, desplazando paulatinamente a los indgenas
hacia zonas ms perifricas cercanas al sistema de lagunas y baados de Guanacache -en el
departamento de Lavalle, la parte ms baja de la cuenca del ro Mendoza- donde se localizaba un
asentamiento huarpe menor. Al mismo tiempo, la dominacin espaola impulsaba en el
piedemonte una reconversin productiva hacia el cultivo de cereales y forrajeras bajo riego para el
engorde de ganado que se exportaba en pie a Chile y, en segundo trmino, hacia la fabricacin
de alcoholes y vinos. Desde fines del s. XVII y hasta las ltimas dcadas del XIX se consolid as
un circuito pastoril-ganadero de exportacin y, de su mano, el ascenso econmico y poltico de
una red de familias emparentadas entre s que dara origen a la oligarqua local: los seores del
ganado (PRIETO et al, 2004).
Buena parte de la conformacin de este corazn fundacional del Oasis Norte es conocida a travs
de los documentos generados por los pleitos que en el siglo XVIII sostenan los vecinos por el
usufructo de los canales de riego y el derecho a sus aguas (PONTE, 2006). En estas disputas no
intervenan los indgenas huarpes, desplazados hacia las zonas ms distales de la cuenca y lejos de
los intereses espaoles, sino los "vecinos"7 reconocidos como tales por el cabildo, ellos s con
plenos derechos sobre el agua y las tierras irrigadas.
Ya en tiempos de la independencia (1816), las elites dirigentes locales se integraban de clanes
familiares unidos por intereses econmicos que se sucedan en el poder y se situaban en una
posicin hegemnica respecto de los grupos mestizos y huarpes.
6
7

Para simplificar la expresin en el texto, se usarn los trminos espacio no irrigado y desierto de manera indistinta
Terratenientes a los que la corona espaola haba concedido tierras e indios.
3

Favorecida por un cambio en las condiciones externas e internas, hacia 1860 la Argentina entra en
la llamada economa primaria exportadora, integrndose a la economa mundial a partir de la
oferta de su produccin agrcola pampeana, ganadera y cerealera (FERRER, 1986, 91-104). Esta
divisin internacional del trabajo se reprodujo en el mbito nacional. En atencin al gran
competidor que significaba la pampa hmeda, la actividad ganadera mendocina se fue
desactivando al tiempo que la elite local y el Estado provincial convergan en la segunda
reconversin productiva de Mendoza hacia una vitivinicultura de gran escala y baja calidad,
orientada a abastecer a un creciente mercado domstico argentino.
Esto ocurri en el marco de polticas de fomento a la inmigracin, asociadas a la expansin de las
economas nacional y provincial. Los flujos migratorios europeos que llegaron a Mendoza entre
fines del siglo XIX y principios del XX -provenientes de pases europeos con tradicin
vitivincola- se vieron involucrados en procesos de movilidad social ascendente en el marco de
facilidades para acceder a la propiedad de la tierra (S ALVATORE, 1986:238) y de alianzas
estratgicas con las viejas familias oligrquicas que permitieron sumar capitales sociales y
econmicos (BRAGONI, 1999).
En este contexto y en el marco de polticas de organizacin nacional que incluan campaas para
ganar terreno sobre los espacios con controlados por los indgenas, el gobierno de la provincia de
Mendoza materializa su propia "conquista del desierto" en la expansin de la red de riego. La
construccin de nuevas obras de irrigacin, ya no por iniciativa privada sino por la accin directa
del Estado, precipit la necesidad de establecer una ley que normalizara los derechos y obligaciones de los regantes, las obras de riego y el funcionamiento de un ente administrador del agua. Es
as como en 1884 se promulga la Ley de Aguas que instaura los cimientos de la concepcin del
recurso hdrico como bien pblico. Tras varias reorganizaciones, la constitucin provincial de
1894 dispuso que el Departamento de Irrigacin (DGI) fuese el ente encargado de administrar el
uso del agua. Un ao despus, el DGI se autonomiza del Departamento de Obras Pblicas.
La oligarqua local y el Estado provincial -fuertemente interrelacionados en el proceso de ampliacin de la red de riego, puesta en produccin de nuevas tierras y reconversin productiva- junto
con los grupos de inmigrantes ingresados a la regin hacia principios del s. XX se constituyeron
entonces en los actores centrales de lo que hoy se conoce como "modelo vitivincola tradicional".
Se trat de casi un siglo en el que se expandi la frontera agraria a favor del cultivo de vides,
habilitando nuevos espacios para la actividad agrcola de los recin llegados inmigrantes europeos.
Mientras que en los piedemontes irrigados por el ro Mendoza los oasis se expandan, el desierto
de Lavalle, en la parte baja de la cuenca (donde se haban amparado los esquilmados grupos
huarpes sobrevivientes) era expoliado de sus recursos naturales: los bosques de algarrobos talados
para construir la conduccin de vides y, sellando definitivamente sus oportunidades, los caudales
del ro menguados por el aprovechamiento intensivo efectuado aguas arriba, condenando las ya
limitadas posibilidades de produccin. Ms de cien aos despus, el crecimiento del oasis urbano y
rural en la porcin pedemontana de la cuenca continua a ritmo exponencial, rematando con una
regulacin del ro Mendoza8 (2002) que no contempla ni los caudales mnimos que la zona distal
de la cuenca (las lagunas de Guanacache, dpto. de Lavalle) requiere para mantener los servicios
ecosistmicos bsicos ni tampoco los que permitiran algn aprovechamiento por parte de los
descendientes de aquellos grupos huarpes que ah se asientan.
Mendoza (como otras tierras secas del oeste argentino) es el reino de los oasis: es all donde se
8

Se trata del Complejo de Aprovechamiento Mltiple Potrerillos, ubicado en el ltimo tramo cordillerano del ro,
pocos kilmetros antes del inicio de la cuenca de aprovechamiento.
4

localizan las actividades ms dinmicas de la economa regional y desde donde ejercen su influencia
los actores locales ms poderosos. Vistas desde el oasis, las tierras no irrigadas aparecen como
territorios vacos, despoblados, improductivos que se constituyen en verdaderos espacios
invisibles que no tienen cabida en el imaginario de los mendocinos, no forman parte de su identidad
y -por tanto- no figuran entre las prioridades de gran parte de la sociedad local (MONTAA et al.,
2004). Salvo por algunas actividades extractivas (principalmente hidrocarburferas) que se
desarrollan en enclaves alejados de los asentamientos humanos, en las zonas no irrigadas slo se
encuentra escasa poblacin dispersa dedicada a actividades de subsistencia.
Quedan hoy francamente definidos dos territorios contrastivos con paisajes bien diferenciados: Por
un lado, los verdes oasis de prolijas hileras de vides, carriles 9 y calles bordeadas de rboles,
acequias por donde corre el agua que riega viedos y rboles... Son los poderosos oasis donde el
trabajo del hombre festeja haber vencido a la naturaleza rida (Fotos No. 1 y 2) (MONTAA, E.,
2006). Por el otro, el desierto, tierra de nadie, espacios subordinados percibidos como vacos y
despoblados (Figura No. 3). Mientras los oasis concentran el relativo dinamismo generado por
esta economa regional vitivincola, el desierto es atravesado por condiciones de pobreza y
procesos de desertificacin.
Foto No. 1: Calle del centro de la ciudad de Mendoza
Foto No. 2: Hileras de vias, en el Oasis Norte.
Foto No. 3: El desierto de Lavalle, en la zona distal de la cuenca del ro Mendoza
El contraste es fuerte y -desde el oasis- se plantean inquietudes sobre cmo podran estos
territorios del desierto superar su condicin de periferia o de nueva periferia (Veltz, 1997) que
suma condiciones de franca exclusin a una subordinacin preexistente.
El ms viejo de los problemas podra dar lugar al ms innovador de los desafos: desarrollar y
poner en marcha mecanismos polticos, institucionales y tcnicos que permitan efectuar una
gestin equitativa del agua. Pero, como se ver ms adelante, la relacin de fuerzas sociales
existente determina que no todos los actores estn igualmente presentes en los procesos
democrticos del sistema de administracin del agua previstos por la poltica hdrica.
La gestin ingenieril del agua y la mirada ambiental
Mendoza es la provincia argentina con ms experiencias y desarrollos en el manejo del agua. Si
bien como se ha presentado- el manejo del agua se remonta a tiempos antiguos, las ltimas
dcadas del siglo XIX aparecen como particularmente significativas en la consolidacin de esta
tradicin y en la definicin de su sistema de administracin y gestin del recurso hdrico.
Tras el perodo de organizacin de la Argentina como nacin en la segunda mitad del siglo XIX, el
pasado hispano-criollo termina de ser superado con un proceso de modernizacin 10 que tuvo sus
manifestaciones ms evidentes entre 1880 y 1910. Logrado el "orden" con la pacificacin y
unificacin del pas, se trataba entonces de apuntar al "progreso". En ste contexto, los saberes
cientficos-tcnicos y las profesiones liberales adquirieron un rol mediador muy importante en la
conversin de necesidades en obras y en las relaciones entre las fuerzas del economa, la sociedad
9

As se denomina a los viejos caminos que vinculan a la ciudad con las diversas zonas rurales del oasis.
"Modernizacin" entendida como la emergente material de un proceso social y cultural ms amplio (modernidad)
que se desencadena en Amrica Latina a partir de los movimientos independentistas y en la consolidacin de los
estados nacionales, contribuyendo al reemplazo de la cultura ligada a las formas coloniales por otra moderna pasada
en la razn ilustrada y luego en el positivismo.
10

civil y los sectores dirigentes (CIRVINI, 2004).

En pleno proyecto geopoltico de expansin de los oasis, la provincia de Mendoza (su gobierno y
la elite dirigente) confi sus mandatos ms estratgicos a ingenieros civiles e hidrulicos,
argentinos pero tambin extranjeros especialmente contratados para tal fin. Se trataba de "vencer a
desierto" mediante la aplicacin de los poderosos saberes tcnicos de los especialistas, que
vinculaban estrechamente el "saber" con el "hacer".
El caso paradigmtico es el del ingeniero hidrulico italiano Csar Cipolletti, contratado en 1889
por el gobierno de la provincia para realizar obras de irrigacin en la principal toma de agua en la
cabecera de la cuenca de aprovechamiento del ro Mendoza, necesarias para la extensin de toda la
red de riego del Oasis Norte, a las que siguieron muchas otras. Cipolletti es venerado por la
historia mendocina y recordado como el "domador del agua".
A partir de aqu, la tradicin ingenieril en el manejo del agua es muy fuerte en Mendoza,
alimentando un discurso tecnocrtico en torno al desarrollo agrcola en tierras secas en el que la
idea de la infraestructura (en el ms material de los sentidos) es determinante de una variedad de
diagnsticos sobre situaciones biofsicas y socioeconmicas. La eficiencia constituye -en este
contexto- un tema recurrente y los problemas y las soluciones tienden a ser vistos en trminos de
obras realizadas y pendientes de ejecucin. En el plano institucional, las buenas gestiones del
Departamento General de Irrigacin (DGI) se miden -en gran medida- por la cantidad de obras
hidrulicas ejecutadas.
Para comprender la institucionalizacin del poder del agua en Mendoza es necesario mencionar
adems que el DGI es una institucin gran autonoma dentro del organigrama del gobierno
provincial. El DGI posee una sede propia fuera de la Casa de Gobierno y del mismo Barrio Cvico
de la ciudad de Mendoza. Su mxima autoridad (el Superintendente) es propuesta por el
gobernador y slo puede asumir tras el acuerdo otorgado por la legislatura provincial en donde es
objeto de la negociacin poltica entre los representantes de los diversos partidos. As, el rango de
superintendente conlleva una marca simblica en la carrera poltica en el mbito provincial.
Sobre esta tradicin irrumpe en Mendoza el paradigma ambiental a fines de la dcada del ochenta.
En 1989 se crea en Mendoza el Ministerio de Medio Ambiente11 (MAyOP), en la lnea del desarrollo sustentable y con mandatos infundidos desde el Informe Bruntland. Sus competencias se
refieren a la elaboracin de la poltica ambiental destinada a crear condiciones de prevencin,
proteccin y conservacin de la naturaleza y hbitat humano, como as tambin el uso y aprovechamiento de los recursos naturales y defensa contra desastres y accidentes. No tiene competencia
directa en materia de aguas, sino que coordina la gestin entre el Departamento General de
Irrigacin (DGI), Ente Provincial del Agua y Saneamiento (EPAS) que regula el uso del agua
potable, el Ente Provincial Regulador Elctrico (EPRE) y los municipios. En una sintona distinta
de la del DGI, sus objetivos proclaman ya no vencer al desierto sino combatir la desertificacin.
A partir de ese momento, se establece una tensin permanente entre ambas instituciones: el DGI
respaldado por una larga tradicin en la administracin del agua, ocupado de la planificacin y la
operacin del sistema hdrico con especial nfasis en riego agrcola y apareciendo desde un
abordaje recursista y sectorial. Por otro lado, MAyOP inspirado en todos los buenos deseos del
desarrollo sustentable. Si bien el MAyOP cuenta con buenas herramientas legales para ejercer sus
funciones, el DGI ejerce con efectividad los poderes que supo acumular durante ms de 100 aos
11

Concebido en un principio como Ministerio de Medio Ambiente, Urbanismo y Vivienda, fue vinculado
posteriormente con otras reas del gobierno para pasar a ser el Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas
6

de gestin del agua y se hace eco -finalmente- de una identidad regional hegemnica que se
construye sobre la gesta heroica de mendocinos que han sabido domar el agua, vencer al desierto y
doblegar una naturaleza percibida como hostil (MONTAA, 2005 y MONTAA y TORRES, 2005).
Los efectos territoriales de esta situacin quedan en evidencia en el caso de la regulacin del ro
Mendoza. Los primeros antecedentes se remontan a los informes y proyectos del ingeniero Fuch en
1909. A partir de all se sucedieron una cantidad de alternativas, propuestas, proyectos e incluso
licitaciones que nunca llegaban a concretarse pero que posicionaban el dique-embalse como la gran
obra esperada por la sociedad mendocina en su conjunto.12 Subyaca la idea que hacer obras -y en
particular obras hidrulicas- implica "progreso" y beneficios para todos los mendocinos. Utilizando
en buena medida fondos obtenidos de la privatizacin de empresas del Estado provincial, el
Aprovechamiento Mltiple Potrerillos fue finalmente construido y puesto en operacin en 2002.
El dique-embalse permite compensar los picos de dficit de agua de riego de primavera y fines del
verano, pero representa una alternativa de manejo tecnolgico ms dura frente a la anterior
distribucin no regulada. Es ahora cuando aparecen los costos no explicitados de la opcin de
manejo tomada. Por ejemplo, la necesidad de revestir canales para evitar los impactos negativos
del llamado "efecto de aguas claras"13 que se manifiestan en mayores infiltraciones en la red de
distribucin con la consiguiente prdida de eficiencia. Asimismo, la necesidad de reconvertir las
tcnicas de riego en el nivel intrapredial para evitar la prdida de materiales finos de los suelos,
por ejemplo. Pero tambin ocurre que la presa favorece la utilizacin que mayores volmenes de la
parte media de la cuenca sellando definitivamente la extincin de los caudales del ro Mendoza
aguas abajo del oasis en el desierto de Lavalle. Los beneficios no son tan evidentes -entonces- para
los pequeos productores que no pueden reconvertir su tecnologa de riego tradicional a los
sistemas de goteo, aspersin o microaspersin. Las cuentas no son tampoco tan claras para quienes
deban pagar el costo de las obras de impermeabilizacin de la red de distribucin, sea el Estado o
los regantes. La agricultura de Mendoza est compuesta en gran parte por pequeos productores a
los que la economa globalizada pone en una situacin de precaria rentabilidad. Para ellos las
reconversiones son imposibles sin subsidios. Por otra parte, las cuentas iniciales del proyecto no
consideraban estas obras consideradas como "complementarias". Por ltimo, los descendientes de
los grupos huarpes asentados en el desierto de Lavalle no figuraron entre la lista de damnificados:
ellos haban sido desposedos del agua y del derecho a reclamarla mucho tiempo atrs.
La gran tentacin que supona construir el dique Potrerillos tambin minimiz la necesidad de
asegurar los llamados "caudales ecolgicos" que permitiran mantener funciones ecosistmicas
mnimas en la zona distal de la cuenca. El proceso de evaluacin de impacto ambiental
desarrollado por el Ministerio de Medio Ambiente no logr imponerse a las ideas tecnocrticas de
progreso ni tampoco las prcticas clientelsticas operadas a lo largo del proceso de proyecto y
licitacin de la obra, de las que tanto el DGI como el MAyOP -vale decirlo- no fueron ajenas.
12

El proyecto de construir una presa constituy un punto de pleno acuerdo en las plataformas polticas de los
candidatos a gobernadores de distintos partidos polticos en la dcada de los noventa. Todos queran atribuirse y ser
recordados por la concrecin de este proyecto centenario.
13
Las aguas claras provocan un efecto mecnico originado en la retencin por parte de las presas de la mayor parte de
los materiales finos en suspensin. Las aguas clara erogadas a partir de un embalse artificial poseen una menor
viscosidad y -por ende- ejercen una mayor fuerza de desgaste que acelera la degradacin erosiva de los canales de
riego. Esto implica mayores prdidas en los canales de distribucin no impermeabilizados. Asimismo, las aguas claras
disminuyen la fertilidad de los suelos, ya que entre los materiales finos retenidos en los fondos de los embalses se
encuentra gran parte de los nutrientes. De esta manera, las aguas claras llegan a los canales de riego sumamente
empobrecidas, creando en el productor agropecuario la necesidad de emplear fertilizantes con los consiguientes
riesgos de contaminacin.
7

La mercantilizacin del recurso: inherencia vs. mercado de aguas

La gestin de las aguas que deshielan de la Cordillera de los Andes es muy diferente a uno y otro
lado del cordn montaoso. En Chile -y en el marco de las polticas macroeconmicas que vienen
siendo aplicadas desde 1973- el recurso hdrico constituye un bien transable administrado por
privados. Es que el Cdigo de Aguas (1981) posibilit un sistema privado de derechos formalizado
en un mercado de agua donde la tierra queda separada del agua y en manos del mejor postor. Este
mercado de agua ha sido caracterizado por algunos economistas como exitoso y eficiente (BRISCOE
1996, BRISCOE et al. 1998, CRISTI et al. 2000, GAZMURI 1992, GAZMURI y ROSEGRANT 1994, HEARNE y
EASTER 1995, ROS y QUIROZ 1995, ROMANO y LEPORATI 2001) aunque otros reconocen que la alta
eficiencia de estos mercados no se manifiesta en la aliviacin de la pobreza rural (ECLAC 1995,
Dourojeanni y Jouravlev, 2001) y que ha generado especulacin (GARDUO, 2003), o bien criticado
debido a que la atencin se ha concentrado principalmente en la eficiencia del mercado y
soslayando en la discusin sus dimensiones sociales (BAUER 1997, 2005).
Del lado argentino, las reformas macroeconmicas de la dcada de los noventa no alcanzaron
alterar la condicin del recurso hdrico, que conserv su carcter de bien pblico 14 y su cualidad de
ser un recurso inherente a la tierra.15 En este sistema la propiedad de ambas no puede ser
disociada, por lo que para acceder al uso del agua se debe comprar la tierra a la que se asocian sus
derechos. Las hectreas "empadronadas" (las que poseen derechos de riego) no pueden perderlos,
salvo que el propietario renuncie a los mismos por cambio de uso. 16 En tanto se trata de un recurso
catalogado como bien pblico, el sistema de gestin se orienta hacia la satisfaccin del bien comn
y el sistema de distribucin intenta un aprovisionamiento equitativo del agua disponible a los
diversos usuarios del sistema.
Ahora bien, aunque no existe un mercado de aguas en Mendoza, esta puede ser adquirida mediante
la compra de tierras o -en casos en los que existen dotaciones de agua no utilizadas por los
detentores de sus derechos- la administracin puede favorecer a algn agente con la capacidad de
pago necesaria y acceder a que este ltimo use agua prestada.17
Sin embargo, la excepcin ms importante a esta regulacin del agua superficial se observa en el
acceso al agua subterrnea, cuyo uso responde a un esquema que favorece el acceso de los agentes
14

El rgimen de dominio sobre las aguas en Argentina surge de los artculos 2340, 2350, 2635 y 2637 del Cdigo
Civil, los cuales consagran su carcter netamente pblico, atribuyendo su dominio a las provincias (MATHUS
ESCORIHUELA et al., 2006:94). El Art. 186 de la Constitucin provincial tambin se refiere a su carcter pblico.
15
La inherencia es establecida en el Art. 186 de la Constitucin provincial de 1916:
El uso del agua del dominio pblico de la Provincia es un derecho inherente a los predios, a los cuales se concede
en la medida y condiciones determinadas por el Cdigo Civil y leyes locales. El Art. 187, por su parte, se refera a la
descentralizacin y participacin democrtica del usuario de la siguiente manera:
Las leyes sobre irrigacin que dicte la Legislatura, en ningn caso privarn a los interesados de los canales,
hijuelas y desages, de la facultad de elegir sus autoridades y administrar sus respectivas rentas, sin perjuicio del
control de las autoridades superiores de Irrigacin.
16

En rigor, la tierra no es sujeto de derecho y quien detenta el derecho no es la tierra misma sino su propietario. Pero
ste no puede cederlos a otro. S puede renunciar los derechos (por ejemplo cuando compra tierra agrcola que ser
destinada a la urbanizacin), pero lo hace a favor del conjunto y no pueden ser cedidos a favor de un tercero. Por otra
parte, la legislacin seala que los derechos pueden ser caducados por falta de pago, por contaminacin u otras
causales reiteradas y fehacientemente verificadas, siempre a favor del sistema.
17
Existen diversas categoras de derechos. Hay concesiones definitivas y eventuales (otorgadas por la Ley de Aguas y
leyes posteriores) que no pueden ser anuladas sino por expropiacin. Por otro lado, existen estos permisos temporarios y
precarios que pueden ser revocados sin justificacin y sin causa y sin mediar expropiacin.
8

de mayor poder econmico que son -como se ver ms adelante- los que pueden costear los costos
de la perforacin y los de la energa requerida para el bombeo. Todas las previsiones que se hacen
desde la visin de un recurso pblico y compartido para el agua superficial se desdibujan frente a
una explotacin de acuferos que depende en gran medida de decisiones individuales de los
inversores privados ms poderosos.
La modernizacin: descentralizacin del sistema de riego hacia los usuarios
Las reformas econmicas de la economa argentina que comenzaron en los ltimos aos de la
dcada del 80 tuvieron su impacto en la organizacin del Estado provincial. En el sector
vitivincola, por ejemplo, el Estado cedi su rol empresarial a favor de la instauracin de un
modelo cooperativista. La vivienda social, por su parte, fue descentralizada a favor de los
municipios. Para el caso del agua, si bien estas polticas no produjeron cambios de fondo en el
estatus jurdico del recurso ni en su sistema de administracin, la reforma se materializ en el
llamado proceso de descentralizacin que se trat bsicamente- del fortalecimiento de las
organizaciones de usuarios. En el caso del agua, la poltica de descentralizacin no haca sino
responder a lo establecido en Ley de Aguas de 1884, norma inspirada en los principios liberales de la
poltica de la poca.
El objetivo de la descentralizacin era el que el DGI conservase (y fortaleciese) sus roles de
formulacin e implementacin de polticas hdricas y contralor de las actividades desarrolladas en
las diversas cuencas mientras que los usuarios tomaban mayores responsabilidades en la faz
operativa del sistema de riego.
Los usuarios se organizan en comunidades de usuarios llamadas Inspecciones de cauce 18 y stas,
a su vez, se agrupan en Asociaciones que con una escala mayor- estn en condiciones de prestar
servicios jurdicos y otros a las inspecciones (Figura N 1).
Figura N 1: Organizaciones en la administracin del agua en Mendoza, Argentina
Organizacin
Estado

Departamento
General de Irrigacin
Inspecciones de
Cauces

Usuarios

Asociacin de
Inspecciones de
Cauces

Competencias
Ros, diques, embalses
canales primarios

Marco legal (prov)

Constitucin provincial
Ley de Aguas

Canales secundarios,
ramas, hijuelas, ramos

Ley de Aguas
Ley 6405/96

Comunidades de primer orden que asocian

Inspecciones, con directorio formado por
Inspectores de Cauces de distintas zonas

Ley 6405/96

Fuente: Mario SALOMN en Informe final del proyecto A Comparative Study of Modern Irrigation Water Systems
and Rural Poverty in the Limar Basin, Chile and the Tunuyn Basin, Argentina: Institutional and Socio-Economic
Aspects, International Water Management Institute (IWMI), Sri Lanka
18

Su estructura organizativa comprende una asamblea general de usuarios, un inspector de cauce, un cuerpo de
delegados y una comisin de vigilancia. Las principales funciones tcnicas de las inspecciones de cauces son las de
administrar y distribuir el agua, organizar el mantenimiento de canales y drenes, disponer la ejecucin de obras
necesarias, denunciar casos de contaminacin y realizar inventarios de infraestructura y catastrales en el cauce a su
cargo, controlar el funcionamiento de los sistemas. Pero es interesante notar sus funciones jurisdiccionales como
mbito primario de resolucin de conflictos en el uso del agua como juez de canal e hijuela. En el plano
administrativo, se desempean en actividades impuestas por el DGI.
9

Es interesante destacar la naturaleza jurdica de las inspecciones de cauce como rganos pblicos
no estatales, autnomos y autrquicos con capacidad de actuar en mbitos del derecho pblico y
privado. Elaboran sus presupuestos sobre las propias recaudaciones y eligen sus autoridades por
votacin. Se constituyen de pleno derecho por los usuarios titulares de derechos de aguas pblicas
cuya dotacin se suministra de un cauce en el rea de influencia de la Inspeccin. Constituyen
verdaderos actores comunitarios y mixtos, ya que son comunidades de usuarios mayormente
privados19 ligados por el manejo de cauces vinculados que manejan un recurso pblico bajo el
paraguas del Estado provincial. Si bien en la prctica la divisoria de responsabilidades y
actividades no es tan clara como est prevista, el organigrama constituye una interesante
articulacin de los sectores pblico y privado que ha redundado en una administracin ms
apegada al territorio.
Es as como desde una posicin jerarquizada en organizacin estatal, el DGI formula y ejecuta las
polticas hdricas provinciales y descentraliza las operaciones en estas comunidades de usuarios. Por
otro lado -y no sin ambigedades en las jurisdicciones y competencias-, el MAyOP no tiene
competencia directa en los recursos hdricos pero es objeto de sus preocupaciones desde su rol en la
conservacin de los recursos en condiciones lo ms cercanas posible a objetivos de sustentabilidad.
En este territorio, en el que la disponibilidad de agua determina fuertemente la aptitud para la
urbanizacin, la industria o la agricultura, y sobre los encuentros y desencuentros entre el DGI y el
MAyOP, es notoria la falta de articulacin de las polticas hdricas con los gobiernos municipales.
Son los municipios quienes ejercen la jurisdiccin sobre los usos del suelo permitidos, los
receptores de demandas sociales de los grupos ms pobres (incluso actuando como agentes de
descentralizacin de las polticas sociales del gobierno provincial) y los impulsores de proyectos
de desarrollo local que implican decisiones de localizacin en materia de vivienda, industria y
actividades agrcolas.
En esta situacin, el DGI tiene a su cargo la planificacin hdrica y los municipios la planificacin
de los usos del suelo y ambas esferas estn desconectadas. Esto constituye un cuadro de situacin
al menos complicado en un territorio en el que la casi totalidad de las actividades se desarrollan en
las tierras de regado. La descentralizacin del DGI se efectu al interior de los usuarios del
sistema de riego y no hay canales institucionales que permitan conciliar las polticas hdricas con
los objetivos de desarrollo local de los gobiernos municipales. La administracin del agua deja
afuera no slo los habitantes del desierto sino tambin a importantes actores de los oasis...
La valorizacin y mercantilizacin del agua en el marco de la economa globalizada
Sobre los desencuentros en este tringulo estatal (DGI, MAyOP y municipios) operan los agentes
privados, entre los que destacan los poderosos agentes extranjeros de la nueva vitivinicultura.
La apertura de la economa argentina de los aos 90 atrajo a Mendoza capitales extranjeros
(Francia, Espaa, Chile, entre otros) que practican una nueva vitivinicultura capital-intensiva
orientada a la exportacin, contrastante con la vitivinicultura desarrollada por los pequeos
productores tradicionales. En el marco de una regulacin relativamente permisiva de explotacin
del agua subterrnea se observa que, mientras que en las viejas zonas consolidadas del oasis los
agricultores compiten por la cada vez ms escasa, salinizada y contaminada agua superficial, las
tecnologas de riego modernas y abundantes recursos econmicos han permitido a estos grandes
19

Algunas reparticiones del Estado provincial y municipal poseen derechos. Por ejemplo, la Administracin de
Parques y Zoolgicos para el riego del Parque Gral. San Martn (Ciudad de Mza) y los municipios para el riego del
arbolado pblico, etc.
10

capitales expandir la frontera agraria sobre los piedemontes en la zonas altas de la cuencas.
Se presentan entonces situaciones de riego que se definen entre dos polos contrastivos 20: Por un
lado, los pequeos y medianos productores de las zonas tradicionales del oasis que participan en
asociaciones de regantes en las que los usuarios se organizan democrticamente bajo el paraguas
del Estado y acuerdan turnos de riego para el aprovechamiento del agua superficial siempre
escasa. Por el otro, los capitales de la nueva vitivinicultura, cuyas altas rentabilidades 21 les
permiten afrontar los costos del bombeo -an desde profundidades importantes- logrando
sustraerse de las complejidades del sistema comunitario de administracin del agua superficial.
Para ellos, el riego se decide con slo encender las bombas.
La situacin reporta consecuencias en el plano territorial. En lo espacial, la expansin de la frontera agraria sobre los piedemontes se produce -en gran medida- a causa de un uso que no prev la
sustentabilidad ecolgica del recurso hdrico en su conjunto y en ciertos casos en detrimento de
condiciones agroecolgicas en las tierras bajas de la cuenca22 que en la medida en la que las
condiciones econmicas de la explotacin no son las mejores- tienden a ser abandonadas. Es as
como las tierras ganadas al desierto (o perdidas, segn como se lo mire) que se habilitan en los
piedemontes gracias al bombeo desde los acuferos se incorporan al circuito agrcola en cierta medida a costa del abandono de las que se degradan aguas abajo. El oasis se ira desplazando lenta mente hacia las zonas altas, dejando a su paso tierras residuales en lo que podra caracterizarse
como un uso minero del espacio que utiliza suelo y luego lo desecha deteriorado. En lo social, la
degradacin constituye un factor que afecta a los pequeos productores aguas abajo que, acuciados
por dificultades productivas y las bajas rentabilidades, se vuelven ms vulnerables an a ser
expulsados del circuito y sus tierras cedidas a la urbanizacin o simplemente abandonadas.
Por otra parte, el tradicional proceso de avance urbano sobre el oasis agrcola est alcanzando
niveles crticos en trminos de consumo de recursos de agua y suelo. Con recursos hdricos que no
aumentan, la magnitud del desarrollo de los oasis -particularmente el gran Oasis Norte con su rea
Metropolitana de Mendoza- ejerce una fuerte competencia con los usos agrcolas en el consumo de
agua y suelo irrigado.
Como en otros oasis de tierras secas, la tendencia es a una mayor participacin de los consumos
residenciales, industriales y recreativos respecto de los agrcolas. La valorizacin econmica de los
suelos irrigados por parte del desarrollo urbano pone en desventaja a los usos agrcolas, afectando
nuevamente a los pequeos y medianos productores periurbanos, cuya renta no compite de
ninguna manera con la valorizacin inmobiliaria suburbana. Por otra parte, las legislaciones la de
Mendoza entre otras del Cono Sur de Amrica Latina- que fueron formuladas en pocas de gran
desarrollo agrcola y relativamente menor desarrollo urbano quedan desactualizadas frente a los
nuevos desafos que plantean los cambios de uso y de su mano- con el ingreso de nuevos actores
en las disputas por el agua.
Es que la disputa se complejiza con la presencia de los operadores privados del servicio de agua
potable aparecido en el marco de las privatizaciones de la dcada de los 90. Estos actores han
recibido como parte de sus concesiones los derechos de aguas que antes manejaba el Estado y,
20

Existen, por su puesto, los casos de productores de las zonas tradicionales de los oasis que riegan bsicamente con
agua superficial pero disponen de perforaciones que les permiten utilizar el agua subterrnea para salvar los perodos
de malas garantas en las dotaciones superficiales.
21
Se trata de produccin de vinos de alta gama para mercados de exportacin
22
El proceso ha sido estudiado particularmente para la cuenca del ro Tunuyn, en el norte de Mendoza. Ver:
CHAMBULEYRON, 2002)
11

como detentores de los mismos, forman ahora parte de las Inspecciones de Cauce. Esto genera un
cambio cualitativo en la composicin de las Inspecciones de Cauce, que no es un dato menor en el
contexto de la tendencia a un mayor incremento de los consumos urbanos respecto de los
agrcolas. La lgica del negocio del agua potable es ahora mercantil y las negociaciones en las
Inspecciones de Cauces que abarcan derechos destinados a agua potable 23 se han tornado ms
complicadas. Los escenarios sugieren tendencias hacia una mayor complejizacin y conflictividad
de las relaciones entre usuarios, habida cuenta de mayores consumos -y como se seal, mayores
consumos no agrcolas- con dotaciones que no se incrementan o que podran verse incluso
disminuidas en el marco del proceso de cambio climtico global.
Finalmente, los usos industriales tambin han seguido desarrollndose. Existen inspecciones de
cauce en las que participan agentes de la industria (mayormente agroindustria) en calidad de
desaguantes.24 Aqu los desafos de la conservacin apuntan principalmente a permitir un
desarrollo econmico que no comprometa la calidad de los recursos hdricos superficiales y
subterrneos, especialmente cuando los usos agrcolas, los residenciales y los industriales
coinciden en los mismos espacios periurbanos de los oasis.
Conclusiones
En el marco de las complejidades ecolgicas y administrativas as como espaciales y sociales en
estas tierras secas, se observa que el sistema de administracin hdrica que era avanzado hace un
siglo no es adecuado hoy para mediar en las disputas territoriales. Algunas reformas recientes
apuntan hacia una cierta democratizacin, a la planificacin centralizada y a la descentralizacin
operativa. Sin embargo, los hechos muestran dificultades en la conciliacin de los lmites
(ecolgicos) de las cuencas con las jurisdicciones administrativas, superposiciones o ambigedades
en las competencias y jurisdicciones del accionar del Estado y dificultades en articular los puntos de
vista de los usuarios directos, los agrcolas, industriales y residenciales entre s, y los de ellos con
otros actores no vinculados directamente con el sistema hdrico pero con intereses territoriales que
no pueden soslayar el factor hdrico.
En las tierras secas el recurso agua constituye un factor de extrema centralidad en la configuracin
de los territorios: en la construccin de sus espacios y en el desarrollo de los procesos sociales que
lo animan. Aqu el agua expresa el ejercicio de poder social. Es as como en Mendoza grupos
dominantes asociados a aquellos domadores del agua controlan la administracin del recurso
hdrico reafirmando su supremaca y dando lugar a situaciones de inequidad social y territorial. Si
el sistema est jaqueado por la complejidad creciente en escenarios de balances hdricos cada vez
ms ajustados, las perspectivas de desarrollar un sistema de administracin ms cercano a
objetivos de sustentabilidad con equidad territorial se ven comprometidas por relaciones de poder
asimtricas. En la medida en la que esto no cambie, los actores subordinados continuarn siendo
ignorados en el manejo hdrico y, por tanto, seguirn siendo limitadas sus posibilidades en el plano
territorial.
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23
24

Los derechos son otorgados para usos determinados

Cuando poseen derecho a desaguar vertidos a los cauces del sistema
12

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