Administrao pblica deve

aplicar a lei fundamental de

ofcio e deixar de aplicar regras
inconstitucionais, quando cumprilas significar improbidade por
quebra de princpios*
Public administration must apply
the basic law ex officio and
cease applying inconstitutional
rules when complying it entails
improbity for breach of principles
Juarez Freitas**

* Artigo recebido em setembro de 2011 e aprovado em setembro de 2011.

** Professor titular do Mestrado e do Doutorado em Direito da Pontifcia Universidade Catlica
do Rio Grande do Sul (PUC-RS), professor de direito administrativo da Universidade Federal
do Rio Grande do Sul (UFRGS). Presidente do Instituto Brasileiro de Altos Estudos de Direito
Pblico. Ps-doutorado na Universidade Estatal de Milo. Tendo sido presidente do Instituto
Brasileiro de Direito Administrativo, membro do Conselho Nato do IBDA. Pesquisador visitante na Universidade de Oxford e visiting scholar na Universidade de Columbia. codiretor de tese
na Universidade Paris II. presidente do Conselho Editorial da revista Interesse Pblico. Membro
da Comisso Especial de Combate Corrupo do Conselho Federal da Ordem dos Advogados
do Brasil (OAB), advogado, consultor e parecerista.

ISSN 0034.8007 rda revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 258, p. 141-167, set./dez. 2011

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Resumo

A administrao pblica tem o dever ex officio de proteger os direitos

constitucionais e a moralidade. Tais deveres presumem amplificao do
autocontrole, respeito s decises judiciais consolidadas e favorecem a
assertiva do princpio da deferncia. A tarefa de evitar a deflao constitucional para todos os agentes do Estado, de acordo com suas atribuies, e representa o aspecto crucial do novo direito administrativo. Em
outras palavras, a constitucionalidade dos atos administrativos alm
do cumprimento das regras jurdicas precisa ser assegurada e garantida
pelo Estado, incluindo a administrao pblica. O controle, em ltima instncia, permanece do Judicirio. Isto , o controle de constitucionalidade
no se torna fraco, mas articula, de forma integrada, o controle sistemtico
que no permite a inatividade ou a omisso violadora da Constituio e,
ao mesmo tempo, direciona as melhores energias em direo s prioridades fundamentais da repblica.

Palavr as-chave

Probidade administrativa controle ex officio de constitucionalidade

administrao pblica princpios e direitos fundamentais princpio
da moralidade

Abst ract

The public administration has the ex officio duty of protecting constitutional rights and morality. Such duty presumes amplification of selfcontrol,
respect of consolidated judicial decisions and favors the assertion of the
deference principle. The task of avoiding the constitutional deflation is
for all State agents and, according to their attributions, represents a crucial
aspect of the new administrative law. In other words, the constitutionality
of administrative acts besides their compliance with legal rules needs
to be insured and guaranteed by the whole State, including public administration. The ultimate control remains with the Judiciary, that is, the
judicial review does not get weak, but articulates, in an integrated way, the
systematic control that doesnt allow the inactivity or violatory omission
of the Constitution and, at the same time, directs the best energies towards
the fundamental republican priorities.

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Juarez Freitas | Administrao pblica deve aplicar a lei fundamental de ofcio

Key-words

Administrative probity ex officio constitutionality control public administration fundamental principle and rights principle of morality

1. Introduo
O Estado-administrao tem o dever de aplicar a lei fundamental de ofcio e, simultaneamente, deixar de aplicar as regras inconstitucionais, quando
cumpri-las significar improbidade administrativa por violao a princpios
constitucionais: eis a ideia-chave. Assumir tal premissa implica, de um lado, a
ousadia de aceitar modificao do conceito tradicional de controle da constitucionalidade, para alm do sentido especificamente judicial de declarar a nulidade de leis e atos normativos. De outro lado, significa admitir que o agente
pblico pode-deve justificadamente deixar de cumprir ordens manifestamente inconstitucionais, sempre que o cumprimento acarretar improbidade administrativa. Integra-se, assim, (a) o sentido de cautelarmente, em circunstncias
excepcionais e com a cogente motivao, a administrao pblica deixar de
aplicar determinadas leis, com fundamento em inconstitucionalidade, embora, de passagem, seja til esclarecer que deixar de aplicar e declarar a nulidade
de leis so operaes rigorosamente distintas e inconfundveis. Ou seja, no
se pretende que a administrao declare a nulidade, porm to somente que
deixe de aplicar leis inconstitucionais ou de cumprir ordens manifestamente
mutiladoras dos princpios constitucionais. Incorpora-se, ainda, ao conceito
enriquecido de controle da constitucionalidade, (b) o sentido de que administrao pblica, no exerccio de guarda da Carta (CF, art. 23), cumpre, de
ofcio, no mbito dos controles interno e externo, detectar e coibir as omisses
e inrcias inconstitucionais, as quais contribuem decisivamente para o atual
quadro de inconstitucionalidades disseminadas.
Imagine-se, por exemplo, uma lei indecente que liberasse o trfico de influncias. Um chefe inescrupuloso de repartio resolve cumpri-la, emitindo
ordem com base no trfico de influncias. Deveria o subordinado deixar de
cumprir semelhante ordem? Sim, precisaria faz-lo, alegando conflito com a
Constituio e com a lei de improbidade (Lei no 8.429/1992, art. 11). Todavia,
como esta ltima regra ordinria, o critrio cronolgico no ajudaria muito.
Por esse motivo, o agente precisaria aduzir: resiste a cumprir ordem manifestamente inconstitucional, por se tratar de violao flagrante ao princpio da

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moralidade, cuja eficcia imediata independe das leis, eis que brota diretamente da Constituio.
Por outras palavras, o agente pblico no mais deve ser condescendente
ou cmplice das inconstitucionalidades, por ao ou por omisso. seu indeclinvel papel zelar pela eficcia direta e imediata dos princpios e direitos
fundamentais, cuidando de adotar providncias (preferencialmente cautelares) contra leis esprias que ostensivamente inviabilizam tal eficcia, quando
a interpretao conforme ou a abertura de excees no resolver o problema. E tambm tarefa sua adotar atitude implementadora da Carta, independentemente de regulamentao legal, postura que nada tem de usurpatria,
desde que levada a efeito com a imprescindvel prudncia, que favorece a
aplicabilidade direta dos direitos fundamentais (como requerido pelo art. 5o,
1o, da CF). Com efeito, a tarefa de evitar a deflao constitucional de
todos os agentes do Estado (no somente dos juzes) e representa, nos dias
que passam, aspecto crucial do novo direito administrativo, imantado pelo
direito fundamental boa administrao pblica, na empreitada de correo
das falhas de mercado e de governo.
Nessa linha, a constitucionalidade dos atos administrativos e dos atos
legais nos quais se baseiamacima da simples e reducionista pretenso de
conformidade passiva e automtica com as regras legais , passa a ser misso do Estado inteiro e da sociedade. Certo: o controle ltimo, por fora do
art. 5o, XXXV, da Constituio, permanecer com o Poder Judicirio, pois no
se almeja debilitar o judicial review. O que se defende , de modo integrado,
o controle sistemtico e ampliado de constitucionalidade, apto a combater as
inconstitucionalidades comissivas e, ao mesmo tempo, impedir a recorrente
inrcia violadora da Constituio, de maneira a enderear as prticas administrativas s prioridades republicanas.
Bem por isso, o controle administrativo de constitucionalidade, sem disfarce e em toda luz, pode ser traduzido como guarda de ofcio da constitucionalidade pelo Estado-administrao, pea inextirpvel do controle de conformidade
no apenas com o princpio da legalidade, mas com todos os princpios, objetivos e regras, que compem o bloco substancial de constitucionalidade.
No custa reiterar que tal controle tecnicamente distinto do controle
peculiar (difuso e concentrado) de constitucionalidade, levado a efeito pelo
Estado-juiz. No se trata, no mbito do Estado-administrao, de declarar a
nulidade de leis ou de atos normativos, mas de, no exerccio dos controles
externo e interno, deixar de ser artfice, por ao ou omisso, das inconstitucionalidades. Ressalva feita, tudo recomenda que a guarda da constitucionarda revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 258, p. 141-167, set./dez. 2011

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lidade passe a ser assimilada como tarefa tambm da administrao pblica,

sob pena de kafkiano e desolado alheamento das exigncias do melhor constitucionalismo de ponta.
Desde logo, convm esclarecer (para evitar possvel mal-entendido): no
estgio atual, no se preconiza o controle administrativo de constitucionalidade empreendido, por assim dizer, pelo guarda de trnsito, a quem incumbe,
antes de mais, cumprir zelosamente a lei, embora sem descurar dos demais
princpios. O que se colima, no presente estudo, acentuar que, observadas
as intransponveis atribuies e sem letargia administrativa, a guarda da Constituio jamais se deve cingir s Cortes judiciais, embora a elas, em nosso sistema,
incumba controle caracterstico e cabal. Nessa perspectiva, imperativo tecer, com
o austero resguardo das competncias, uma rede de controle sinrgico de
constitucionalidade, a cargo do Estado inteiro e da sociedade, de sorte a realizar indita sindicabilidade integrada externa, interna, jurisdicional e social
da gesto pblica brasileira.
Vale dizer, o controle da juridicidade constitucional, simultaneamente
avesso a automatismos subalternos e discricionariedade opressora, viabiliza, sem levante ou sedio, novo e promissor esquadro constitucional, no
terreno das relaes de administrao. Deveria ser manifesto, quando quase
ningum mais defende concepo restrita de legalidade ou vazia de normas
programticas, que o Estado-administrao, para no ser desertor e refratrio, necessita cooperar, incisa e sistematicamente, para o xito do controle
da legalidade, mas no s. Respeitadas as especificidades, em vez do culto
timorato s regras legais, dever ensejar, com eficincia (CF, art. 37), eficcia
(CF, art. 74) e sustentabilidade (CF, arts. 3o, 170 e 225), que a Constituio, por
assim dizer, administre.
No se trata, desse modo, de propor usurpao de qualquer matiz, mas
de vivamente realar que
(a) ao Estado-administrao incumbe realizar muito mais do que o simples controle da legalidade, pois, por exemplo, chamado a empreender o

Sobre o tema, ver: FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princpios fundamentais.
4. ed. So Paulo: Malheiros, 2009. Cap. 1, p. 48. Ainda: A tarefa mais produtiva do controle sistemtico das relaes administrativas consiste em bem hierarquizar as escolhas administrativas,
com eficincia, economicidade, eficcia, preveno e precauo, de maneira que a Constituio
administre (p. 151). Ver, ainda: _____. Sustentabilidade: direito ao futuro. BH: Frum, 2011 (sobre o
princpio constitucional da sustentabilidade e suas aplicaes em vrios campos do direito).

Ver, sobre as falhas do legalismo, para ilustrar, o testemunho do juiz Richard Posner em How
judges think. Cambridge: Harvad Univesrsity Press, 2008. p. 47: Legalist methods fail in many
cases [...].


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controle previsto, de modo expresso, no art. 74 da CF: o controle precisa ser

de eficcia (no simples aptido para produzir efeitos jurdicos, mas concretizao de objetivos fundamentais), o que acrescenta ineliminvel cuidado com
impostergvel gama de deveres estatudos pela Constituio, assim os relacionados sade (exs.: dever de fornecimento tempestivo de remdios para
os carentes e dever de remover as pessoas das reas de risco) e educao
(exs.: dever de matricular as crianas em escolas de qualidade e implementao de programas de atendimento s crianas vtimas de abusos de qualquer natureza). Mais: admite-se, em circunstncias excepcionais,o bloqueio
de recursos pblicos, a despeito da regra do art. 100, da CF, justamente para
fazer valer (topicamente) determinado direito fundamental. Cede a regra
hierarquizao tpico-sistemtica dos direitos fundamentais. que, nesses
casos, no cabe invocao, sem os correspondentes e redobrados nus argumentativos, da reserva do possvel ou da discricionariedade administrativa.
A Carta, segundo a melhor inteleco, determina nutrir reservas reserva do
possvel e perceber que toda discricionariedade, em nosso modelo, vincula-se aos
princpios e direitos fundamentais. Ora bem, como toda discricionariedade encontra-se vinculada, inexiste espao lcito para a discricionariedade pura ou
exclusivamente poltica, que nada mais do que o ninho de arbitrariedades
por ao ou por omisso.
(b) ao Estado-administrao, nas fronteiras e nos marcos constitucionais,
mxime por meio dos integrantes das carreiras de Estado, cumpre levar a
cabo o controle administrativo de constitucionalidade de ofcio, se possvel de ndole cautelar, que permita motivadamente at a inaplicabilidade de lei ou de ato
administrativo normativo, como sinal enftico da vinculao ao mandamento
explcito de guarda da Constituio.

Ver, por exemplo, RE 271286 AgR/RS, rel. min. Celso de Mello, em cuja ementa se l: O carter
programtico da regra inscrita no art. 196 da Carta Poltica que tem por destinatrios todos os
entes polticos que compem, no plano institucional, a organizao federativa do Estado brasileiro no pode converter-se em promessa constitucional inconsequente [...].

Ver ARE 639337/SP, rel. min. Celso de Mello, em cuja ementa se l: A educao infantil, por
qualificar-se como direito fundamental de toda criana, no se expe, em seu processo de concretizao, a avaliaes meramente discricionrias da Administrao Pblica, nem se subordina
a razes de puro pragmatismo governamental.

Ver, para ilustrar, AI 553712 AgR/RS, rel. min. Ricardo Lewandowski: Possibilidade de bloqueio de valores a fim de assegurar o fornecimento gratuito de medicamentos em favor de pes
soas hipossuficientes. Sobre o combate inrcia inconstitucional, ver o referencial julgamento do
RE 482.611/ SC, rel. min. Celso de Mello.

Ver, sobre o tema da discricionariedade administrativa vinculada aos princpios e direitos fundamentais: Freitas, O controle dos atos administrativos e os princpios fundamentais, op. cit.

No h, a rigor, discrepncia com a lio clssica de Miguel Seabra Fagundes (Controle dos atos
administrativos pelo Poder Judicirio. Rio de Janeiro: Forense, 1979. p. 4-5), no sentido de que admi

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(c) ao Estado-administrao cumpre fortalecer, no mbito da fiscalizao

dos atos e processos administrativos, a eficcia direta e imediata do direito
fundamental boa administrao pblica, com simtrica e proporcional sindicabilidade das polticas pblicas, voltadas correo das falhas de mercado
e de governo, no momento agudo de transformao das funes do Estado.
Em suma, sem omissivismo rendilhado e assumida, na devida conta, a totalidade dos princpios regentes das relaes administrativas, com destaque para
os (negligenciados) princpios da sustentabilidade e da probidade.

2. O Estado-administrao e o controle ampliado da

constitucionalidade
luz desses precisos termos, intenta-se a guarda administrativa da Constituio (afastada a concepo unicntrica de Estado e evitada a constitucionalizao exacerbada).10 Tudo sem prejuzo da persistncia do Poder
Judicirio, em nosso modelo, na condio de controlador ltimo,11 alicerado em clusula ptrea e intangvel (CF, art. 5o, XXXV), da qual emanam
consequncias de monta, a saber: (i) o controle judicial ltimo (nem sempre

nistrar aplicar a lei de ofcio. Apenas se explicita que, para alm disso e de modo mais abrangente, bem administrar aplicar a Lei Fundamental de ofcio.

Ver: TANZI, Vito. Goverment versus markets: the changing economic role of the State. New York:
Cambridge University Press, 2011.

Ver BOBBIO, Norberto. O filsofo e a poltica. Rio de Janeiro: Contraponto, 2003. p. 270: A ideia de
supremacia da lei foi a concluso necessria de uma concepo unicntrica de Estado, que encontrou sua formulao mais acabada no Leviat de Hobbes. Esta concepo, por sua vez, decorria
da convico de que o Estado estava destinado a dominar, e at mesmo suprimir, os sistemas
inferiores (Hobbes), as sociedades parciais (Rousseau) e os rgos intermedirios. Todavia o desenvolvimento poltico seguiu um caminho oposto [...] quanto mais desenvolvidos econmica e
socialmente so os Estados contemporneos tanto mais se tornam policntricos [...].
10
Quadra referir a expresso de Lus Roberto Barroso que, no sem antes identificar o efeito
expansivo das normas constitucionais como fenmeno positivo, manifesta preocupao com
os riscos da constitucionalizao excessiva: Curso de direito constitucional. So Paulo: Saraiva, 2009.
p. 391. Fora sublinhar, entretanto, que a defesa da guarda da constitucionalidade por todos os
poderes e pela sociedade, empreendida aqui, reala a dimenso positiva do fenmeno e tende,
em instncia ltima, a favorecer o princpio da deferncia.
11
Sem que a presente abordagem represente endosso, portanto, posio extremada de Mark
Tushnet de populismo constitucional. Ver: Taking the constitution away from the courts. Princeton:
Princeton University Press, 1999, especialmente Caps. 7 e 8. Aqui, prope-se ampliar a guarda
da constitucionalidade, incluir a administrao e a sociedade, sem debilitar o controle judicial,
nem cair em populismo simplificado de qualquer natureza. Para refletir, em acrscimo, sobre o
tema, ver: PERRY, Michael. Protegendo direitos humanos constitucionalmente entricheirados:
que papel deve a Suprema Corte desempenhar? In: TAVARES, Andr Ramos (Org.). Justia constitucional. Belo Horizonte: Frum, 2007. p. 83-151.
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no sentido cronolgico, uma vez que a ameaa leso pode-deve ser afastada) faz as vezes de legislador negativo. Nada obstante, em face da inrcia
(omisso imotivada e injustificvel) do Poder Legislativo, pode aditar regras
at que o outro poder desempenhe o seu papel constitucional; (ii) o controle judicial ltimo faz as vezes de administrador negativo, com a misso
de escoimar, em tempo til, todos os vcios administrativos insuscetveis de
convalidao, em que pese a admissibilidade de preservao de efeitos, condio rigorosa de que a exceo sirva efetivao (aparentemente paradoxal)
dos objetivos fundamentais da Carta. Todavia, no caso de apatia ou omisso
desproporcional (antijurdica, por definio) do Estado-administrao, isto ,
perante inrcia objetivamente descumpridora dos deveres administrativos, ao
Poder Judicirio cumpre diligentemente tomar as medidas cabveis para que
a tutela seja acatada, a ponto de em situao-limite paralisar transitoriamente determinada regra, vista das exigncias do caso. Como salientado, o
Estado-juiz pode-deve conceder a antecipao de tutela contra o Poder Pblico, em prol de princpio fundamental hierarquizvel topicamente como mais
relevante. o Estado-juiz emprestando efetividade, sem protagonismo extremista, ao direito fundamental boa administrao pblica, entendido como
direito fundamental administrao pblica eficiente e eficaz, proporcional
cumpridora de seus deveres, com transparncia, motivao, imparcialidade
e respeito moralidade, participao social e plena responsabilidade por
suas condutas omissivas e comissivas;12 (iii) o controle judicial ltimo deve,
ao mximo, respeitar as decises dos outros poderes (em funo do princpio
da deferncia), salvo se insanveis e claramente13 incompatveis com o todo
do sistema constitucional, assumido o pressuposto (juris tantum) de que os demais poderes cuidam ou deveriam cuidar, enrgica e zelosamente, da dignidade do sistema constitucional. Naturalmente, sem que a deferncia acarrete
atitude condescendente ou negligente em face da inrcia inconstitucional.
Convm remarcar: a Constituio Federal, compreendida sem a falcia da
desintegrao,14 revela-se altamente inclusiva em matria de controle da constitucionalidade, ao estabelecer a competncia comum da Unio, dos estados,

Ver: FREITAS. Juarez. Discricionariedade administrativa e o direito fundamental boa administrao

pblica. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 22 e ss.
13
A propsito, fora lembrar, sem endossar plenamente sua noo hermenutica de clareza, a
observao clssica, a ser prudentemente filtrada, de James Thayer: The origin and scope of the
American doctrine of constitutional law. Harvard Law Review, v. VII, p. 129-156, 1893-94.
14
Sobre a falcia de dis-integration, ver: TRIBE, Laurence; DORF, Michael. On reading the Constitution. Cambridge: Harvard University Press, 1991. p. 20.
12

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do Distrito Federal e dos municpios para zelar pela guarda da Constituio,

das leis e das instituies democrticas (CF, art. 23, I). Decerto, ao faz-lo,
no pretendeu o constituinte que a tarefas e concentrasse, com exclusividade, no Poder Judicirio, mas almejou o controle ampliado de juridicidade ou
legitimidade15 constitucional, isto , ocontrole mais eficiente e eficaz, de sorte
a favorecer, ao menos em tese, os resultados legislativos e administrativos
em consonncia com os objetivos fundamentais da repblica, mediante universal e emancipacionista resguardo dos direitos em geral, no apenas dos
direitosentricheirados.16
A ltima assertiva, por suposto, merece acolhida sem o previsvel entrave das pr-compreenses contaminadas por temores superdimensionados de
que, uma vez abolida a escravatura do administrador s regras legais inconstitucionais, poderia sobrevir o caos. Ao revs: caos , sob vrios aspectos, o
que existe hoje. Numa leitura tpico-sistemtica,17 ao Estado-administraocumpre, sem desbordar, o dever de efetuar, de ofcio, o controle de conformidade dos atos administrativos com a Constituio, justamente para assegurar a eficcia direta e imediata do direito fundamental boa administrao
pblica. Ou seja, agrega-se dever, no se suprime a relevncia do princpio
da legalidade, compreendido no crculo concntrico dos demais princpios.
O mero reconhecimento que se aceita, em tese, de defeasibilty, no como
propriedade objetiva, mas aplicvel ao modo de interpretar as regras (as quais
tambm comportariam exceo justificada, no somente os princpios) , embora represente avano em matria de compreenso sistemtica, estratgia,
no raro, insuficiente. Alm disso, preconizar que o administrador, astuciosamente, realizaria o controle oblquo de constitucionalidade, via dilatao
do princpio da legalidade, pode ser uma trilha sedutora, porm no parece
ir ao fundo da questo. De outra parte, insistir que o administrador pblico tente contornar o problema do cumprimento de ordem manifestamente
inconstitucional, via interpretao conforme, soluo demasiado precria,
ao menos em situaes extremas e pouco rotineiras. O que deve ser aceito,
sem vacilao: fidelidade lei s faz sentido como fidelidade Constituio,

Sobre o princpio da legitimidade, ver art. 70, da CF, que o acolheu expressamente.
Sobre entrechment entendido como proibio de retrocesso e tutela mnima dos direitos fundamentais, ver: AGRA, Walber. O entrechment como condio para a efetivao dos direitos fundamentais. In: TAVARES, Andr Ramos (Org.). Justia constitucional. Belo Horizonte: Frum, 2007.
p. 23-41.
17
Ver: FREITAS, Juarez. A interpretao sistemtica do direito. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2010.
Defende a essencial identidade do pensamento sistemtico e da tpica.
15
16

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porque situaes h em que o mais correto deixar de cumprir a lei para bem
cumprir a Lei Fundamental.18
Portanto, inescapvel o desafio (ao mesmo tempo, pragmtico e deontolgico)19 de costurar, com vigor, o movimento dialgico de afirmao do
Estado-administrao vinculado Carta e livre da glacial indiferena com a
cultura do inconstitucionalismo. Nesse aspecto, entende-se o controle ou a
guarda da constitucionalidade como20 irrenuncivel misso tambm da administrao pblica, sem prejuzo do carter especfico do controle jurisdicional
e do controle exercido pelo Poder Legislativo e pela sociedade.21
Note-se: ainda quem defenda a tese de que o controle de constitucionalidade da lei ou dos atos normativos seria de competncia exclusiva do
Poder Judicirio, forado a conceder que os poderes Executivo e Legislativo podem determinar aos seus rgos subordinados que deixem de aplicar
administrativamente as leis ou atos com fora de lei que considerem inconstitucionais.22 Ora, deixar de aplicar lei ou ato normativo, com fundamento em
inconstitucionalidade, nada mais representa do que admitir a necessidade de
acepo ampliada do controle de constitucionalidade, nos moldes preconizados.
Outras vozes respeitveis entendem que os rgos administrativos,
sem deixarem de estar vinculados Constituio, encontram-se diretamente e primariamente subordinados lei; todavia, so forados a admitir, em
carter excepcional, excees para a devida resistncia contra leis injustas
ou manifestamente negadoras de direitos fundamentais. que, conquanto queiram dar nfase ao controle de legalidade (temerosos do excesso de
poderes dos agentes executivos), no podem deixar de reconhecer circuns-

Ver: GASPARETTO, Patrick Roberto. A administrao pblica frente lei inconstitucional. Belo Horizonte: Frum, 2011. p. 180, esclarecendo que tal opo no reconhece aos rgos administrativos um poder genrico de fiscalizao e controle de constitucionalidade, sendo que to somente
a errnea interpretao conferir funo administrativa tarefa tipicamente jurisdicional. Na
mesma linha, ver: REALE, Miguel. Inexecuo, pelo Executivo, de lei que entenda inconstitucional. Arquivos do Ministrio da Justia, Rio de Janeiro, n. 95, p. 45, 1965. A propsito, no sentido
de caber ao executivo reverenciar, acima de tudo, a Constituio, ver: BARROSO, Lus Roberto.
Poder Executivo: lei inconstitucional, descumprimento. Revista de Direito Administrativo, Rio de
Janeiro, n. 181/182, p. 397, 1990.
19
Sobre os modelos deontolgico e consequencialista, como no reciprocamente excludentes, ver,
por exemplo: GUASTINI, Riccardo. Das fontes s normas. So Paulo: Quartier Latin, 2005. p. 239.
20
Ver: OTERO, Paulo. Legalidade e administrao pblica: o sentido da vinculao jurdica juridicidade. Coimbra: Almedina, 2007. p. 678-671.
21
Ver: HBERLE, Peter. Jurisdio constitucional como fora poltica. In: TAVARES, Andr Ramos (Org.). Justia constitucional. Belo Horizonte: Frum, 2007. p. 81: No apenas a jurisdio
constitucional, mas todos ns somos, politicamente, guardies da Constituio.
22
Ver Adin 221, rel. min. Moreira Alves.
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tncias excepcionais que justificam que o administrador pblico deixe de

aplicar lei inconstitucional.
Trata-se, ento, a partir do alargamento conceitual do controle de constitucionalidade, de pretender que o controle da gesto pblica, hoje censurado
e tmido, no d parte de fraco, rompa com os lugares comuns da gesto desleixada e, acima de tudo, assuma o compromisso com a renovada cidadaniaativa e,23 em ltima anlise, com a primazia da Constituio, acima das regras
e do mito da subsuno automtica e passiva das leis ao caso. Existe, pois, o
dever tico-jurdico incontornvel de, motivadamente, no obedecer ordens
ilegais e, com muito mais razo, ordens manifestamente inconstitucionais.
Eis o ponto fulcral: mister evoluir, no mbito das relaes de administrao, para o constitucionalismo, o que supe admitir que o administrador no
pode agir como servo da lei inconstitucional. Quer dizer, todos os progressos
hermenuticos realizados, na tarefa inconclusa, para tornar o juiz mais ativista da Constituio devem agora ser empregados para converter o administrador pblico em ativista da Carta, sob pena de nunca se ver instaurada, entre
ns, a cultura robusta de apreo aos direitos fundamentais.
Com tais observaes em mente, convm ter presente que o exerccio sistemtico do controle dos atos e processos administrativos24 reclama assimilar,
vista de todos, que o agente pblico no pode ser atado ao jugo do medo
de emitir juzo sobre constitucionalidade. Afinal, agir de acordo com ordem
manifestamente inconstitucional pode configurar, no limite, improbidade administrativa por violao aos princpios, espcie que abrange qualquer ao
ou omisso que viole os deveres de moralidade, para alm da legalidade.25
De fato, mltiplas esferas mostram-se imprescindveis ao controle assim
concebido, embora se encontrem tmidas e desarticuladas, no combate onda
gigante de inconstitucionalidades dolosas ou culposas, perpetradas pelo Estado-administrao e pelo Estado-legislador. Sair desse quadro montono
de negligncia sistmica supe enfrentar a crnica falta de controle da legitimidade constitucional de leis e atos normativos pela prpria administrao

Sobre o tema da nova cidadania, ver, por exemplo: CHEVALIER, Jacques. O Estado ps-moderno. Belo Horizonte: Frum, 2009. p. 257.
24
Ver: Freitas, O controle dos atos administrativos e os princpios fundamentais, op. cit, cap.1, no qual,
alm de estabelecer a tbua dos princpios que devem reger tal controle, constam as principais
transformaes paradigmticas do direito administrativo.
25
Ver Lei no 8.429/1992, art. 11, segundo o qual constitui ato de improbidade administrativa aquele que atenta contra os princpios da administrao pblica, mediante qualquer ao ou omisso
que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies.
23

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pblica, negligncia que s tem produzido torrentes de processos judiciais

repetitivos e quase infindveis.
Nessa medida, desde que assimilada com boa-f e acurcia, a noo larga
de guarda administrativa da constitucionalidade no implica jamais excesso
nem invaso. No conspira contra a segurana jurdica, e ainda a fortalece.
Em lugar, pois, de retrocesso, como se insinua em algumas decises liminares
do STF, dever-se-ia ampliar a noo de controle de constitucionalidade, num
avano potencialmente corretivo da performance da maquinaria do Estado,
ao reconhecer que todos os poderes tm a misso de realizar (por exemplo,
por meio de smulas administrativas vinculantes), com temperamentos e nos
limites das respectivas atribuies, a proteo mais efetiva da Constituio.
Para ilustrar: tome-se o papel do Estado-administrao no resguardo
da constitucionalidade no bojo de processo administrativo fiscal. O diploma
federal de regncia, Decreto no 70.235/1972 (com significativas alteraes introduzidas em 2009, notadamente pela incluso do art. 26-A), estatui, prima
facie, que se encontra vedado aos rgos de julgamento afastar a aplicao
ou deixar de observar lei, tratado ou decreto, sob fundamento de inconstitucionalidade.Contudo, ao contrrio do que poderia inferir o intrprete ligeiro,
constata-se, no 6o do mesmo dispositivo,26 que tal vedao no se aplica aos
casos de lei ou ato normativo que j tenham sofrido declarao de inconstitucionalidadepor deciso definitiva plenria do Supremo Tribunal Federal (independentemente da existncia de smula vinculante do STF). Tampouco se
aplica a vedao quando fundamentem crdito tributrio objeto de dispensa
legal de constituio ou de ato declaratrio do procurador-geral da Fazenda Nacional,27 smula da AGU28 ou, ainda, pareceres do advogado geral da
Unio, aprovados pelo presidente da Repblica.29
Em outro dizer, transparece da leitura do texto normativo a inferncia de
que a pr-compreenso dogmtica, segundo a qual no se toleraria o julgamento, no processo administrativo fiscal, com base em inconstitucionalidade,
jamais pode ser acolhida, sem excees importantes. H, com efeito, situaes
nas quais, observadas condies, dever deixar de aplicar a lei, sob fundamento de inconstitucionalidade. Plausvel e imperioso que o Conselho
Administrativo de Recursos Fiscais expea smulas vinculantes, que con-

Inserido pela Lei no 11.941, de 2009.

Nos termos dos arts. 18 e 19 da Lei no 10.522/2002.
28
Nos termos do art. 43 da Lei Complementar no 73/1993.
29
Nos termos do art. 40 da Lei Complementar no 73/1993.
26
27

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templem as situaes aludidas, no desiderato de tutela administrativa clere,

econmica e improtelvel da Constituio e das leis. Mais: resta ou deveria
restar acima de dvida razovel, nas hipteses estampadas no art. 26-A, que,
a contrario sensu, faz-se obrigatrio o julgamento administrativo que proteja o
sistema constitucional contra regras havidas como categoricamente incompatveis com a Constituio, observadas as cautelas da motivao madura e da
probidade.
Desse modo, ainda que fora da presena de smula vinculante do STF
a respeito, inquestionvel (a) a vinculao do Estado-administrao s decises definitivas plenrias do STF (salvo resistncia devidamente motivada) e
(b) o dever de produzir smulas administrativas e pareceres que disponham
sobre matria de constitucionalidade, nos moldes traados. Pois bem: qual
o nome disso? Guarda da juridicidade constitucional ou, dito sem meias palavras, controle ampliado da constitucionalidade, emitido, por meio de juzo
sobre a inconstitucionalidade, pelo prprio Estado-administrao, no bojo de
processo administrativo, no qual se impe, justificadamente, a inaplicao de
lei ou decreto por vcio de estridente afronta Lei Maior.
Como decorre do elucidativo exemplo, a guarda administrativa da constitucionalidade contribui para o fim da omisso nefasta da administrao pblica, no tocante utilizao dos legtimos mecanismos de defesa imunolgica dos princpios, objetivos e direitos fundamentais. Mas no s. Ainda
para ilustrar, eis outro caso emblemtico: por se tratar de uma das carreiras de
Estado, a Advocacia Pblica da Unio no deve defender ato normativo que
reputar incorrigvel e insanavelmente inconstitucional, esgotadas as tentativas de interpretao conforme, ao se manifestar obrigatoriamente no processo
objetivo de controle de constitucionalidade. Bem verdade que a dico literal
do art. 103, 3o da Constituio, estabelece: Quando o Supremo Tribunal
Federal apreciar a inconstitucionalidade, em tese, de norma legal ou ato normativo, citar, previamente, o Advogado Geral da Unio, que defender o ato
ou texto impugnado. No entanto, a melhor postura hermenutica no aceita
o textualismo imoderado, nem o originalismo estrito.30 Amelhor inteleco
sistemtica do dispositivo corre no sentido de que o advogado geral da Unio
haver de defender o ato impugnado somente quando o ato for defensvel,
base da Constituio. Do contrrio, resvalar-se-ia para o servilismo da car-

30
Ver, para uma crtica aos argumentos do textualismo e do originalimo estrito, Freitas, A interpretao sistemtica do direito, op. cit., cap. 9.

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reira de Estado a propsitos secundrios, num fluxo ruinoso de traio dos

desgnios constitucionais. Em sntese, o ato ser defendido somente quando
defensvel luz da Constituio.
Tal exemplo corrobora, de modo incisivo, a necessidade inegocivel de
compromisso estratgico das carreiras de Estado com a guarda da constitucionalidade, algo que requer independncia altiva, diante dos apelos governamentais imediatos, no raras vezes interessados na mantena de dispositivos
manifestamente viciados ou envolvidos no dolo eventual da inconstitucionalidade. Mais: em matria de guarda administrativa da constitucionalidade, convm no esquecer que o veto presidencial a projeto de lei pode/deve
ocorrer tambm por questes propriamente constitucionais (CF, art. 66, 1o).
Certo: ainda no h lei, nesse caso. No entanto, trata-se de controle preventivo de constitucionalidade. No h como negar-lhe esse carter e serve como
irrespondvel prova adicional de que incumbe a todos os poderes, sem excluso do Poder Executivo, a mais fiel e decidida tutela da constitucionalidade,
inclusive em respeito ao art. 78, da CF. Desse modo, advogar que o Poder
Executivo deveria apenas cuidar da legalidade, deixando aos outros poderes
a preocupao com a constitucionalidade, representa perigoso conformismo
com a inconstitucionalidade, numa espcie de capitulao diante da m poltica e do omissivismo inconstitucional.
Consolidando: o controle de constitucionalidade no , nem seria plausvel cogitar que fosse, uma exclusividade das cortes judiciais, assim como
seria erro grave (de sinal trocado) considerar insindicveis judicialmente as
polticas pblicas, tomando-as como tarefas exclusivas do Poder Executivo ou
do Parlamento. A prpria opo do constituinte pelo controle externo (CF,
art. 70), quanto legitimidade e economicidade dos atos administrativos,
em vez de atinente s estrita legalidade, introduziu o propsito, em nosso
arcabouo institucional, de dilatar o controle de constitucionalidade, no sentido aqui esposado. Nesse contexto, seria equvoco cancelar a Smula 347,
do STF, aquela que admite que o Tribunal de Contas, no exerccio das suas
atribuies, aprecie a constitucionalidade das leis e dos atos do poder pblico. Retrocesso, em primeiro lugar, porque se afigura irrazovel determinar
que aquela Corte de Contas faa somente o controle restrito de legalidade:
alis, nenhum operador jurdico se restringe s regras legais, mormente nos
casos complexos. que, sem afastar esse controle, precisa fazer o controle de
legitimidade, sob pena de descumprir frontalmente a Carta. Retrocesso, em
segundo lugar, porque nada impede que a palavra final sobre o assunto seja
dada pelo Poder Judicirio, isto , os eventuais desvios ou erros dos Tribunais
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de Contas podero ser, tempestivamente, atacados na via judicial. Em funo

disso, o que seria oportuno fazer, no mbito do STF, justamente cobrar a
intensificao do controle ampliado de constitucionalidade no mbito do controle externo, nunca o inverso.
No fosse o bastante para salientar a relevncia e a congruncia do controle
ampliado de constitucionalidade, fora notar que, na seara do controle interno, segundo os ditames do art. 74, II, da CF, os poderes Legislativo, Executivo
e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle orientado, no
apenas para comprovar a legalidade, mas para avaliar os resultados, quanto
eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos
e entidades da administrao, bem como da aplicao de recursos pblicos. Ou
seja, a Constituio, s escncaras e meridianamente, determina sinergia e integrao dos controles na proteo da higidez dos atos administrativos, vigilncia
larga para abranger o resguardo dos princpios da eficcia e da eficincia, da
moralidade, da preveno, da precauo e da sustentabilidade.
Como acentuado, a quebra desses princpios configura inconstitucionalidade e nada a fazer para impedi-la consubstancia, em tese, improbidade
administrativa, com todas as sanes correspondentes. Dito em outros termos, ao controle integrado de legitimidade dos atos administrativos (interno, externo, social e jurisdicional) impe-se a observncia plena do princpio
da eficcia, no propriamente no sentido tradicional de aptido para produzir efeitos no mundo jurdico, seno o de obter resultados compatveis com
os objetivos fundamentais republicanos. Logo, bem observadas as coisas,
uma leitura includente e expansiva, em matria de controle administrativo
da constitucionalidade, resulta de inarredveis pressupostos sistemticos,
designadamente:
(a) por si, a omisso no cumprimento diligente da guarda eficacial direta e
imediata da Carta pelo Estado-administrao pode redundar em danos
juridicamente injustos (violaes aos princpios fundamentais).
(b) se e quando todos os poderes, sem exceo, observarem o dever de guarda
da constitucionalidade, maior tender a ser a observncia do princpio da
deferncia, segundo o qual as decises de cada poder tm de ser respeitadas, desde que no afrontem nitidamente a Constituio. Antes disso, a
aplicao do princpio da deferncia pode-se confundir com simples cumplicidade inconstitucional.
(c) imperativo perceber que, precisamente por efetuar a cabvel guarda da
constitucionalidade, nos limites de suas atribuies, a administrao pblirda revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 258, p. 141-167, set./dez. 2011

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ca (em sentido lato) tem de acatar (salvo nos casos de resistncia legtima)
as decises definitivas ou pacificadas do Poder Judicirio, mormente em
sede de pronunciamentos concentrados ou objetivos, nos quais inexiste,
a rigor, a clssica contraposio de partes. No entanto, tambm se vincula
ao decidido, em definitivo, em sede de controle difuso, isto , quando houver deciso plenria definitiva do STF (independentemente da sustao de
execuo da lei pelo Senado).
Quadra sublinhar que o Estado-administrao, no obstante a interdependncia dos poderes, encontra-se obrigado a seguir a orientao do controlador ltimo, no apenas na hiptese da smula de que fala o art. 103-A da
CF, que ostenta o efeito vinculante em relao aos demais rgos do Poder
Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, sem prejuzo da tcnica aplicvel da distino. que,
apesar de tal smula ter como um dos objetivos a interpretao e a eficcia de
normas determinadas, verdadeiramente no exaure as hipteses de vinculao, quando se assume o dever ampliado de guarda da constitucionalidade
pela prpria administrao pblica.
Com efeito, uma das hipteses de vinculao, independentemente dessa
smula, reside expressamente no art. 102 da CF, 2o, consoante o qual as decises definitivas de mrito, proferidas pelo STF, nas aes diretas de inconstitucionalidade e nas aes declaratrias de constitucionalidade, produziro
eficcia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais rgos
do Poder Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas esferas
federal, estadual e municipal.31 Claro que, na seara concentrada de controle
judicial da constitucionalidade, o afastamento do mundo jurdico da norma
considerada nula , como regra geral, imediato, salvo nas conhecidas excees
de modulao, diferimento ou mitigao de efeitos.32 Por isso, a administrao
pblica no pode praticar atos com arrimo em regra considerada inconstitucional pelo Supremo Tribunal, toda vez que, em definitivo e de modo plenrio, suceder deciso declaratria do vcio, ressalvadas as modulaes.
Convm registrar que o carter vinculante da jurisprudncia fenmeno
incontendvel, ainda que merea temperamentos. Naturalmente, no se prescreve a subsuno automtica e imponderada. Entretanto, para corroborar a

Redao dada pela Emenda Constitucional no 45/2004.

Modulao que, diga-se de passagem, pode acontecer, justificadamente, em todo e qualquer
processo de controle da constitucionalidade, no apenas no concentrado.
31
32

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vinculao da discricionariedade administrativa jurisprudncia, com o desiderato ilustrativo, importante destacar que:
(a) a teor do art. 741, pargrafo nico, do CPC, na execuo contra a Fazenda
Pblica, os embargos podero versar sobre inexigibilidade do ttulo, considerado tambm inexigvel o ttulo judicial fundado em lei ou ato normativo declarados inconstitucionais pelo STF, ou fundado em aplicao ou
interpretao da lei ou ato normativo tidas pelo STF como incompatveis
com a Constituio Federal.33
(b) nos termos do art. 475, 3o, do CPC, no se procede o reexame necessrio
de sentena proferida contra a Unio, o estado, o Distrito Federal, o municpio, e as respectivas autarquias e fundaes de direito pblico, que julgar
procedentes, no todo ou em parte, os embargos execuo de dvida ativa
da Fazenda Pblica (art. 585, VI, do CPC). Releva sublinhar: segundo dispe o 3o, tambm no se aplica o disposto neste artigo quando a sentena
estiver fundada em jurisprudncia do plenrio do STF ou em smula deste
tribunal ou do tribunal superior competente.
(c) na linha do insofismvel carter vinculante da jurisprudncia pacificada
(embora distinto, em alguns efeitos, no caso da smula vinculante),34 cumpre citar o art. 518 do CPC, consoante o qual interposta a apelao, o juiz,
declarando os efeitos em que a recebe, mandar dar vista ao apelado para
responder; contudo, no receber o recurso de apelao quando a sentena

Min. Teori Zavascki bem historia a evoluo legislativa no rumo de vrios precedentes vinculantes (inclusive no sistema difuso), alm dos aqui citados. Com razo, considera (Ao Rescisria: a Smula 343 do STF e as funes institucionais do Superior Tribunal de Justia. Revista de
Doutrina do STJ, Comemorativa dos 20 anos, Braslia, p. 87, 2009) que o art. 741, pargrafo nico
do CPC, passou a atribuir a decises do STF sobre a inconstitucionalidade de normas (mesmo
em controle difuso), a eficcia de inibir a execuo de sentenas a ele contrrias (verdadeira eficcia rescisria), o que foi reafirmado em 2005, pelo art. 475-L, par. 1o, do CPC.
34
Sobre smula vinculante, ver Lei no 11.417/2006. Tal diploma acrescentou pargrafo ao art. 56
da Lei no 9.784/1999 (Lei de Processo Administrativo), de maneira que se o recorrente alegar que
a deciso administrativa contraria enunciado da smula vinculante, caber autoridade prolatora da deciso impugnada, se no reconsiderar, explicitar, antes de encaminhar o recurso
autoridade superior, as razes da aplicabilidade ou inaplicabilidade da smula, conforme o caso.
Tambm houve acrscimo dos arts. 64-A e 64-B, de modo a dispor que se o recorrente alegar violao de enunciado da smula vinculante, o rgo competente, para decidir o recurso, explicitar
as razes da aplicabilidade ou inaplicabilidade da smula, conforme o caso. E acolhida pelo STF
a reclamao fundada em violao de enunciado da smula vinculante, dar-se- cincia autoridade prolatora e ao rgo competente para o julgamento do recurso, que devero adequar as
futuras decises administrativas em casos semelhantes, sob pena de responsabilizao pessoal
nas esferas cvel, administrativa e penal. Note-se: responsabilizao pessoal.
33

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estiver em conformidade com smula do Superior Tribunal de Justia (STJ)

ou do STF.
Tais ilustraes, somadas ao exemplo do art. 26-A, introduzido pela Lei
n 11.941/2009, so exuberantes para mostrar que existe efeito vinculante da
jurisprudncia, mesmo nos casos em que no houver ensejo para o instituto
da reclamao. Por outras palavras, o Estado-administrao, ao acatar, avisadamente, as decises ltimas do Poder Judicirio em matria de constitucionalidade, realiza espcie de papel complementar na guarda da Constituio. Integra o controle de constitucionalidade, igualmente por esse ngulo. Deixa,
por essa via, de engendrar o pesadelo de conflitos intertemporais, provocados
pelo excesso de partidarizao dos temas administrativos, erro grave que
conspira contra o amadurecimento isonmico do Estado constitucional, que
reclama, vez por todas, o controle dos impulsos administrativos lesivos aos
direitos fundamentais, especialmente os sociais.
que apenas a guarda da juridicidade constitucional, levada a cabo pela
administrao pblica, por iniciativa prpria (autotutela) ou por acatamento,
colabora decisivamente para a tarefa de dizer no s cascatas de inconstitucionalidade, que atormentam a sociedade brasileira. Decerto, isso no significa
endosso imposio autoritria, de cima para baixo, da jurisprudncia dominante. Nem se confunda, grife-se, o sustentado com qualquer defesa acrtica e
cega do efeito coativo dos precedentes judiciais.
Sem dvida, o contedo dos precedentes resta, sempre e sempre, submetido ao inafastvel controle judicial e reviso, a ser empreendida, sem
peias ou temores exagerados, por todos os juzes (sob provocao, exatamente
como sucede em relao s leis). Quadra sublinhar: em nosso sistema, apesar
de tendncia perigosamente concentracionista, todo juiz guardio da Carta.
Deveria ser bvio que no se pode jamais cercear ou punir o julgador pelo
razovel desempenho do controle da constitucionalidade, inclusive dos precedentes. De fato, a mantena do controle difuso requisito para a formao
da requerida ambincia de internalizao da Lei Maior, aliada autntica postura constitucionalista, diretamente concretizadora dos direitos fundamentais de todas as dimenses, em lugar do carcomido legalismo estrito, que s
tem servido para perpetuar regressividades inconfessveis. De maneira que o
precedente vinculante ser, no mnimo, to questionvel como no sistema
anglo-saxo, no qual o juiz mantm a liberdade para dizer a propsito da
incidncia, ou no, daquele enunciado ao caso vertente, embora observados
os precedentes, na maioria das vezes. A tcnica da distino tambm pode
o

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ser aplicada em nosso sistema. De mais a mais, cada juiz est livre para motivadamente questionar, se considerar adequado faz-lo, a constitucionalidade
das decises pacificadas. Entretanto, a postura consequencial esclarecida (dos
juzes e, por suposto, dos administradores), no mais das vezes, deliberar a
favor do precedente, isto , da preservao do sistema contra a excessiva volatilidade que debilita a tutela tempestiva da Constituio.
Assentado esse aspecto, impe-se sublinhar que a vinculao do administrador pblico s diretrizes constitucionais deve acontecer, (a) de modo
interventivo prprio ou (b) mediante acatamento das decises judiciais pacificadas, como sinal do cultivo das mentalidades cruciais35 para a sustentabilidade constitucional, nas relaes de administrao, com vistas a obter ganhos
de qualidade da gesto pblica, por intermdio do controle administrativo de
constitucionalidade.
Tudo isso, por sete argumentos principais, que convm retomar nesse
momento:
(I)

porque necessrio criar um clima cultural propcio promoo da boaf constitucional, em contraponto ao alastramento das poluentes inconstitucionalidades dolosas ou culposas.
(II) porque se revela imprescindvel reduzir a litigiosidade, causada pelo
prprio Estado-administrao, fenmeno que congestiona a pauta judicial e a faz morbidamente morosa. Ademais, no plano das ponderaes
estatsticas, imperioso admitir que o resoluto acatamento das decises
judiciais pelo Estado-administrao desafogaria os tribunais, pois no
h dvida de que a administrao pblica converteu-se em grande demandada, num quadro que piora a j baixa confiabilidade mdia dos
agentes polticos.
(III) porque o lao voluntrio e de ofcio com a Constituio abre caminho
para uma administrao pblica menos disruptiva e mais propensa a
se deixar guiar pelo direito fundamental boa administrao pblica,
voltado a resolver conflitos, preferencialmente na seara administrativa.
Ou seja, a mais gil resoluo administrativa dos conflitos uma decorrncia natural do aqui proposto.

Ver: GARDNER, Howard. Cinco mentes para o futuro. Porto Alegre: Artmed, 2007. Para o autor,
as mentes de cultivo crucial so: a disciplinada, a sintetizadora, a criadora, a respeitosa e a tica.
Fora de dvida, todas configuram tipos de mente indispensveis ampliao preconizada de
guarda da constitucionalidade, na esfera administrativa.
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(IV) porque o Estado-administrao, desde que engajado legitimamente na

salvaguarda da constitucionalidade, tende a ver aplicado, igualmente
em seu favor, o aludido princpio da deferncia, especialmente em matria de regulao (atividade administrativa mais de Estado do que de
governo), algo que tem o condo de evitar pleonasmos viciosos em matriade controle. Com efeito, quando todos esto igualmente comprometidos com a guarda da Constituio,36 renem-se as condies objetivas
para instaurar estratgia convergente sobre o discurso constitucional,37
com gradativa regenerao da desgastada autoridade pblica.
(V) porque a tardana em respeitar a Carta, a par de se mostrar contrria e
lesiva durao razovel dos processos administrativos e judiciais, revela-se tenebrosa para os cidados vitimados pela sndrome das vitrias
com sabor amargo. Nesse aspecto, atos praticados pela administrao
pblica em juzo, em linha claramente discrepante com a interpretao
constitucional consolidada, podem, em muitos casos, configurar inaceitvel abuso de defesa ou revelar inadmissvel ttica protelatria (art. 273,
II, do CPC), sem embargo do enquadramento eventual na hiptese de
dano irreparvel ou de difcil reparao (CPC, art. 273, I). Pode-se cogitar
at de antecipao da tutela contra o poder pblico,38 no se justificando
conferir elastrio s restries normativas a respeito.39
(VI) porque existe vinculao dos agentes pblicos em face das definitivas
decises tomadas no controle difuso e no controle concentrado, quando
se admite que a jurisprudncia representa momento culminante da po-

Impe-se mencionar que, identicamente, ocorre o fenmeno da guarda da constitucionalidade

pelo Parlamento, dada a interdependncia dos poderes (CF, art. 2o). Sim, por exemplo, o Parlamento pode faz-lo por meio da Comisso de Constituio e Justia. Ainda no tocante ao Parlamento: como mencionado, nos termos do art. 52, X, cabe ao Senado suspender a execuo, no
todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por deciso definitiva do STF, em controle
incidental ou difuso. Tal competncia privativa do Senado comporta parcial reviso hermenutica, como sugerido, de passagem. Mais um exemplo: a deliberao de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mrito das medidas provisrias depende de juzo prvio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais. So suficientes tais ilustraes sobre o controle de
constitucionalidade exercitvel pelo Poder Legislativo. A propsito, sobre o poder congressual
de sustar atos do Poder Executivo como controle poltico de constitucionalidade, ver: FERRAZ,
Anna Cndida da Cunha. Conflito entre poderes. So Paulo: RT, 1994. p. 206.
37
Com acerto, no ponto, Cass Sunstein, ao dizer que fundamental reviver esse entendimento
mais amplo da Constituio, que se tornou uma parte indissolvel do compromisso originrio
para a democracia deliberativa. In: A Constituio parcial. Belo Horizonte: Del Rey, 2008. p. 2.
38
Ver, a propsito, RE 495740, rel min. Celso de Mello.
39
No se ignora o julgamento da ADC 4, pelo STF. Tampouco o art. 7o da nova Lei de Mandado
de Segurana.
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sitivao do direito. Justamente em funo dessa caracterstica indelvel,

impende reiterar que a jurisprudncia iterativa dos Tribunais fonte material do direito administrativo, por excelncia, inclusive no sistema romanstico-continental (e desde os primrdios) vincula constitucionalmente
o administrador pblico, e no somente nas hipteses de smulas vinculantes. Tampouco se mostra ocioso reiterar que o princpio da moralidade
determina que a administrao pblica atue de sorte a fazer universalizveis suas condutas, com forte incentivo confiana legtima. Logo, no
se admite que o Estado-administrao d o pssimo exemplo de maneirista descaso em relao ao significado do plexo normativo, desvelado
pelo Poder Judicirio, em definitivo, seja no controle incidental, seja no
controle concentrado. O contrrio disso, em vrias situaes processuais,
pode representar ofensa dignidade da jurisdio (CPC, art. 14: Contempt
of Court),40 prtica que s tem feito onerar o errio e aumentar a percepo
dos riscos associados s relaes de administrao.
(VII) porque o administrador pblico no goza de discricionariedade pura ou
ilimitada, em nenhum momento dos processos administrativos e judiciais.
Encontra-se vinculado aos princpios e objetivos fundamentais. No limite, como destacado, a violao intencional dos princpios constitucionais
pode ser traduzida como improbidade administrativa. Assim, a recusa de
uma ordem discriminatria negativa ou racista, por exemplo, um dever
tico-jurdico, ainda que a ordem esteja baseada em lei inconstitucional.
Correm, em paralelo, tais argumentos nada antinmicos, notadamente
para quem compreende o modo de operar e de aplicar o direito constitucional
administrativo, cuja vinculao direta e imediata ao direito fundamental
boa administrao pblica acarreta cogncia do plexo inteiro de princpios
constitucionais que devem nortear as relaes de administrao.
Assumido, dessa maneira, o desiderato de fazer com que a Constituio
administre, fica ntido, por exemplo, que o legislador infraconstitucional
errou na formulao literal do art. 77 da Lei no 9.430/1996,41 ao apenas facultar

Nos termos do art. 14 do CPC.

Dispe o art. 77 que fica o Poder Executivo autorizado a disciplinar as hipteses em que a
administrao tributria federal, relativamente aos crditos tributrios baseados em dispositivo
declarado inconstitucional por deciso definitiva do STF, possa: I abster-se de constitu-los; II
retificar o seu valor ou declar-los extintos, de ofcio, quando houverem sido constitudos anteriormente, ainda que inscritos em dvida ativa; III formular desistncia de aes de execuo
fiscal j ajuizadas, bem como deixar de interpor recursos de decises judiciais.
40
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ao Poder Executivo a disciplina das hipteses em que a Administrao Tributria federal, relativamente aos crditos baseados em dispositivo declarado
inconstitucional por deciso definitiva do STF, possa abster-se de constitulos. Inegvel que o significado sistemtico desse comando, base do prisma
deontolgico e consequencial afinado com o controle da constitucionalidade pela prpria administrao pblica, distinto do extrado da literalidade,
donde segue o dever de ultrapassar a atecnia do legislador ordinrio. Definitivamente, no se est perante uma mera faculdade do agente pblico, mas
de rigoroso e indeclinvel dever. A discrio, nesse passo, resulta vinculada
deciso definitiva ou indisputvel do Poder Judicirio, salvo motivao consistente e expressa em contrrio.
Em igual senda e por idnticos motivos de fundo (sempre para ilustrar),
no resulta minimamente aceitvel a compreenso literal do art. 4o da Lei
no 9.469/1997.42 Ali se diz que, no havendo a referida Smula da Advocacia
Geral da Unio, o advogado geral poder dispensar a propositura de aes
quando a controvrsia estiver sendo iterativamente decidida pelo STF ou pelos tribunais superiores. Errado: tirante casos excepcionalssimos, trata-se de
poder-dever. Quer dizer, a dispensa da propositura no singela faculdade
do ocupante do topo dessa carreira de Estado, comprometida que deve estar,
s inteiras, com o controle ampliado da constitucionalidade.
Claro: ao se preconizar tal dever, no se propugna servilismo, nem subservincia, tampouco mproba prevaricao. Muito pelo contrrio. Afinal, em
situaes-limite, presentes razes fortes para o convencimento sobre o desacerto da posio jurisprudencial, revela-se, como destacado, legtimo e obrigatrio procurar alter-la, com a suficiente motivao.43
Como soa indisputvel, nessa altura, a vinculao do agente pblico lei
e, acima disso, Constituio. Da resulta indispensvel o acatamento pela administrao pblica das pacificadas decises dos tribunais superiores, notadamente em declaraes de inconstitucionalidade por deciso definitiva do
Plenrio do STF. O maior beneficirio de semelhante postura no ser, apenas,

Assim dispe: No havendo Smula da Advocacia-Geral da Unio (arts. 4o, inciso XII, e 43, da
Lei Complementar no 73, de 1993), o advogado geral da Unio poder dispensar a propositura de
aes ou a interposio de recursos judiciais quando a controvrsia jurdica estiver sendo iterativamente decidida pelo Supremo Tribunal Federal ou pelos Tribunais Superiores. No se trata,
como sustentado, de simples faculdade, mas, como regra geral, de um dever.
43
A teor do art. 50, VII, da Lei no 9.784/1999, a motivao deve ser explcita, clara e congruente
sempre que o administrador pblico deixar de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo.
42

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aquele que litiga atomizadamente contra o poder pblico, mas o contribuinte

e, em consequncia, o genuno interesse pblico.
Em suma, a guarda da constitucionalidade precisa ser praticada, com rigor redobrado e de ofcio, pela prpria administrao pblica, no intuito de
apurar a sindicabilidade dos princpios e direitos fundamentais, nas relaes
administrativas. Controle de ofcio, no tocante eficcia e probidade, que
implica responsvel inteligncia das regras (e das lacunas legais), sem omissivismo de qualquer matiz, seja na hiptesede acatamento, seja quando se
mostrar necessria fundada concretizao dos direitos fundamentais, acima
das leis que os violem.

3. Concluses
Do articulado, assumida a ideia-chave de que se reconhece o controle
ampliado de constitucionalidade, a cargo tambm do Estado-administrao,
dos atos administrativos e dos atos normativos, impe-se, em sede conclusiva,
deixar sulcado que:
(a) Existe dever de resistir ordem manifestamente inconstitucional, quando
cumpri-la, ainda que baseada em lei, representar improbidade administrativa por violao aos princpios constitucionais. No exagero asseverar: a
falta de tutela ampliada da Constituio , antes de tudo, uma falha moral.
(b) O controle de ofcio de constitucionalidade, na esfera administrativa, deve ser
visto como diferente do controle exercido privativamente pelo Poder Judicirio.
Aquele deixa de aplicar a lei ou o ato normativo com fundamento em
inconstitucionalidade. Este declara a nulidade das leis ou dos atos normativos, fixando os efeitos. So operaes jurdicas inconfundveis. No
entanto, tudo recomenda que se adote uma concepo de controle de
constitucionalidade que, sem prejuzo do controle judicial, seja larga e
elstica o bastante para no prender macunaimicamente o administrador
pblico ao dcil cumprimento, sem nenhum carter, de comandos manifestamente inconstitucionais.
(c) Uma das formas de controle de constitucionalidade, a ser efetuada pela
prpria administrao (mas no s), o controle das omisses ou inrcias inconstitucionais. Em nosso ordenamento, os direitos fundamentais so dotados de aplicabilidade direta e imediata, independentemente de regula-

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mentao legal. Cumpre, nessa medida, permitir, por assim dizer, que a
Constituio administre e concretize direitos fundamentais.
(d) Outra das formas de realizar o controle administrativo de constitucionalidade reside, paradoxalmente, no pronto acatamento das decises judiciais iterativas pela administrao pblica. Bem por isso, a administrao
pblica (salvo motivo plausvel) precisa, exemplarmente, acatar os pronunciamentos irrecorrveis do Poder Judicirio (notadamente as decises
definitivas do Plenrio do STF, no apenas em sede concentrada), sob pena
de perecer a credibilidade do sistema inteiro de controle, dele subtraindo
o hlito vital do respeito mtuo e da interdependncia dos poderes. Ademais, seria despropositado no acatar pronunciamentos em sede difusa,
apenas com base numa carncia de manifestao suspensiva do Senado,
quando, sobre a matria, o Poder Judicirio tiver iterativa e consolidada
posio. Ainda: desde que largamente pacificada a orientao jurisprudencial superior, afigura-se cristalino o dever (no mera faculdade) de acatamento dos precedentes judiciais e da emisso clere dos atos declaratrios,
pareceres normativos e smulas administrativas com acorroborao de
tais diretrizes. Presente o aludido acatamento de ofcio, resultar, provavelmente, fortalecido o princpio da deferncia. Por motivos de produtividade funcional do discurso deontolgico da Carta e sem menosprezar
o papel da autoridade administrativa (justamente, ao revs), foroso entender que o legislador fecunda e parteja o preceito jurdico, mas incumbe
ao Estado-juiz efetivar o controle cabal de adequao Carta. Do entendimento e da aceitao da intangibilidade desse ciclo, resulta aperfeioado
o controle de juridicidade constitucional, incluindo aquele efetuado pela
prpria administrao. Eis tarefa crucial para que o Estado-administrao
aja, de ofcio, como integrante do Estado constitucional que . A no ser assim, a longo prazo, apresentam-se onerosssimos prejuzos (perfeitamente
evitveis) para os cofres pblicos. Paga-se para compensar a maliciosa resistncia Carta, que produz danos irreparveis ou de difcil reparao,
sobremodo quando se configura, nos processos, o carter protelatrio ou a
litigncia de m-f.
(e) Quando o Estado-administrao absorve a vinculao primeira juridicidade constitucional, cria as condies favorveis constitucionalidade,
no seio das relaes administrativas. Assim como o agente pblico tem o dever
de, motivadamente, recusar o cumprimento de ordem manifestamente ilegal, com
muito mais razo, tem o dever de resistir ordem manifestamente inconstituciorda revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 258, p. 141-167, set./dez. 2011

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nal, na defesa real da presuno de legitimidade e de constitucionalidade

dos atos administrativos.
(f) O controle ampliado da constitucionalidade, uma vez acolhido o acordo
semntico proposto, deixa-se traduzir, no mbito do escrutnio e da sindicabilidade dos atos administrativos, como peculiar controle de conformidade
dos atos administrativos com os princpios da Constituio, muito destacadamente
com o princpio da moralidade. Sim, cumprir ou determinar cumprir
uma ordem manifestamente inconstitucional viola, inclusive, o princpio
da moralidade.
(g) No nenhuma temeridade reconhecer que todos os poderes de Estado,
em parceria com a sociedade, tm de realizar, s abertas, uma tutela sistmica e integrada da constitucionalidade, de molde a fazer que acontea a
eficcia direta e imediata dos direitos fundamentais de vrias dimenses.
Dessa maneira, o Estado-administrao tambm precisa, de maneira fundamentada, realizar, de ofcio, o controle de constitucionalidade, em nome do
direito fundamental boa administrao pblica. No significa seja dito uma
vez mais declarar a inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo,
exclusividade do Poder Judicirio, mas deixar de aplicar lei ou ato normativoque inviabilizar o cumprimento da Constituio.
(h) Constata-se, em instncia derradeira, o expressivo desafio de erigir o novo
relacionamento entre a Constituio e o administrador pblico, tarefa que implica a expanso da rede sinrgica e cooperativa de guarda da constitucionalidade. Tal guarda de ofcio (que pode deixar cautelarmente de aplicar lei ou ato
normativo inconstitucional, sem excluir as tcnicas da interpretao conforme ou
a abertura de excees, muito menos a tomada de providncias para que a inconstitucionalidade seja afastada, em definitivo, pelo Poder Judicirio) ostenta o condo de aperfeioar, nos limites das respectivas atribuies, a implementao
dos princpios, direitos e objetivos fundamentais, no campo das relaes
administrativas. Eis o robusto motivo pelo qual, no modelo brasileiro, revela-se, por todos os ngulos, altamente benfico assimilar, vez por todas,
que bem administrar , antes de tudo, aplicar a Lei Fundamental de ofcio.

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