La Argentina y el desarrollo econmico en el siglo XXI

Cmo pensarlo? Qu tenemos? Qu necesitamos?

Jos Mara Fanelli

A la Fundacin OSDE, por muchos aos de apoyo a la investigacin en economa.

A Omar, por el impulso para escribirlo y la motivacin intelectual.

ndice
Introduccin. Enfoque y contenido
PARTE I: UN MARCO CONCEPTUAL PARA PENSAR LOS PROBLEMAS DEL DESARROLLO

1. Cooperacin, conflicto y organizaciones

2. Anatoma del sistema econmico y desarrollo
3. Software y fallas de cooperacin
4. Hardware y crecimiento econmico
PARTE II: LA ARGENTINA Y EL DESARROLLO: DNDE ESTAMOS PARADOS?

5. Crecimiento y estabilidad macroeconmica

6. Desarrollo humano y distribucin del ingreso

PARTE III: EL HARDWARE: QU RECURSOS TENEMOS? PARA QU LOS USAMOS?

7. Recursos naturales, geografa y poblacin

8. Capital fsico, capital humano y progreso tcnico
9. Estructura productiva: heterogeneidad y competitividad
10. Transformacin estructural y sectores productivos

PARTE IV: EL SOFTWARE EN ACCIN: ESTADO Y MERCADO

11. Mercados y disfuncionalidad: trabajo y finanzas

12. El Estado y las polticas econmicas
Conclusin. Reflexiones finales sobre los desafos del siglo XXI: volvi el futuro o
ms de lo mismo?

Introduccin
Enfoque y contenido
El propsito de este libro es analizar el sistema econmico de la Argentina con la
intencin de contribuir a la reflexin sobre estrategias para promover el desarrollo.
Habr cumplido con su cometido si resulta til para construir marcos institucionales y
polticas pblicas orientados a instalar un proceso de crecimiento sostenido con
inclusin social, democracia y afianzamiento de la calidad institucional.
Los debates sobre polticas pblicas para el crecimiento y la inclusin involucran a
actores polticos, econmicos y sociales de extraccin diversa y que actan en mbitos
institucionales y organizacionales de caractersticas muy diferentes. Tomando en cuenta
este hecho, hemos escrito el libro de forma que pueda ser ledo por un pblico amplio.
Nuestra estrategia para facilitar la lectura de los no especialistas fue organizar un texto
autorreferenciado. Se incluye tanto la informacin sobre la economa argentina
requerida para discutir la cuestin del desarrollo como los conceptos de economa
relevantes para interpretar esa informacin. La primera parte presenta un marco
conceptual conciso y ordenado de las nociones econmicas imprescindibles para
discutir las cuestiones de crecimiento y desarrollo. El concepto central, que acta como
pvot, es el de sistema econmico. En las tres partes restantes del libro se analiza la
economa argentina a la luz de esta nocin, presentando informacin exhaustiva sobre
los recursos materiales, la estructura productiva, los mercados y organizaciones, el
sector pblico, la insercin internacional y las variables sociales del pas.
En una primera aproximacin, el lector podra pensar que la parte conceptual es algo
extensa tratndose de un libro sobre economa aplicada. Pero hemos preferido
incrementar la extensin en aras de la claridad de los argumentos. En este sentido, se
trata de un libro donde lo conceptual tiene tanto peso como la evidencia que se analiza.
Por ello hemos incluido en el ttulo Cmo pensarlo? al referirnos al desarrollo
argentino. Creemos que el tiempo que se invierta en leer la primera parte reportar una
comprensin ms profunda del funcionamiento y los desafos que enfrenta el sistema
econmico argentino. Vale subrayar que el marco conceptual sintetiza una gran cantidad
de bibliografa especfica muy actualizada y de alta relevancia, desconocida con
frecuencia fuera del mbito de los especialistas, y que sin duda ser de til consulta para
quienes deseen profundizar.
Los marcos institucionales y las polticas pblicas son el resultado, en ltima instancia,
de la interaccin poltica de los actores sociales involucrados, y difcilmente esas
polticas se adopten e implementen a partir de una agenda escrita en un libro o
siguiendo las indicaciones de un gabinete de investigaciones en economa. Pero estamos
convencidos de que si los problemas econmicos se plantean con rigurosidad analtica y
sobre la base de informacin sistematizada, la discusin sobre las metas, el diseo y la
implementacin de polticas pblicas se facilita enormemente y aumenta la probabilidad
de que la calidad de esas polticas mejore.

1. Sobre el enfoque
Hay cuatro dimensiones del enfoque utilizado aqu que es necesario destacar.

La primera se refiere a la concepcin del desarrollo. Si bien el centro de

atencin del libro son las variables econmicas y la identificacin de los factores
que podran restringir o promover el crecimiento, nuestra aproximacin al tema
trata de evitar el economicismo. En particular, nuestro enfoque tiene muy en
cuenta que el crecimiento es una condicin necesaria pero no suficiente para el
desarrollo. En lnea con la literatura terica y el enfoque aplicado que aportan
los reportes anuales las Naciones Unidas para medir el desarrollo humano,
nuestro estudio distingue claramente entre desarrollo y crecimiento y pone
especial cuidado en evaluar sus interacciones mutuas. As, al estudiar los
factores que determinan el crecimiento el nfasis estar puesto en la evolucin
del ingreso per cpita, pero al evaluar las implicancias para el desarrollo
tomaremos en cuenta variables relativas a la dimensin social, poltica e
institucional. Este enfoque es consistente con la evidencia disponible: mientras
la trayectoria histrica de los pases desarrollados indica que sin crecimiento
sostenido no habran podido alcanzar el nivel de ingresos que hoy muestran, se
puede tambin sealar una gran cantidad de casos en los cuales el crecimiento
no se tradujo en desarrollo y finalmente abort, por la falta de avances en la
dimensin de lo social, lo institucional y lo poltico. Amrica Latina ofrece
varios ejemplos (Fanelli, 2008).

La segunda caracterstica del enfoque es que coloca a la accin colectiva y las

instituciones en el centro de la escena. Se concibe el desarrollo como una tarea
colectiva que involucra movilizar y utilizar los recursos de la sociedad para el
logro de metas compartidas. La accin colectiva alimenta el desarrollo porque
las capacidades individuales se potencian a travs de la cooperacin. Pero no
hay cooperacin sin que aparezcan dificultades de coordinacin y conflictos
entre las partes que, cuando no se solucionan, frustran los intentos de actuar
colectivamente. Esto es lo que explica que las instituciones ocupen un lugar
central en nuestro anlisis: la funcin esencial de ellas es proveer reglas de juego
para coordinar las acciones y procesar los conflictos. Resultar natural, por lo
tanto, que a lo largo de este estudio vayamos marcando la influencia crtica que
ejerce la calidad de las instituciones sobre dimensiones centrales del desarrollo
como la iniciativa privada y la innovacin, la resolucin de conflictos de inters,
la oferta de bienes pblicos, la lucha contra la exclusin y la creacin de
condiciones propicias para la movilidad social. Un sistema econmico que
cuenta con instituciones de calidad resuelve conflictos y coordina de manera
ms efectiva, por lo que tiene mayor probabilidad de capturar y explotar las
oportunidades de crecimiento que se presenten en el mbito local y global y
mayor capacidad para responder eficazmente a los eventuales shocks agregados,
que suelen afectar no slo el crecimiento sino tambin el empleo, la distribucin
del ingreso y la estabilidad poltico-institucional.

La tercera caracterstica del enfoque es que se considera que desarrollo y

democracia estn ligados de manera indisoluble. Esto est ntimamente
vinculado con el punto anterior: es difcil que las instituciones econmicas sean

mejores que la poltica que las crea. El sistema poltico debe promover los
consensos bsicos en el plano de las ideas, los valores y las polticas con los
cuales instaurar un conjunto de reglas de juego para la economa que sean
aceptadas como legtimas por la sociedad en su conjunto, respetadas en la
prctica y funcionales para crear un clima de confianza mutua en las
interacciones de los actores econmicos entre s y con el gobierno. Cuando las
reglas de juego y las polticas pblicas se deciden slo en funcin de intereses
especficos o la poblacin no tiene informacin y comprensin adecuadas
respecto de cmo esas reglas y polticas afectan la evolucin del bienestar,
suelen resultar inestables: o bien se terminan revirtiendo o bien al implementarse
no logran sus objetivos por la resistencia de los actores afectados. Hay que
considerar, en este sentido, que si la sociedad es democrtica, la transparencia y
el bien comn siempre desempean un papel: no es consistente esperar que la
ciudadana cuente con el poder del voto y, simultneamente, no cuente con el
poder de informarse e influir sobre las polticas que la afectan.1 Cuando los
debates se expresan en el parlamento y la prensa y no en cenculos de intereses
econmicos o polticos especficos, se hace necesario plantear las polticas
pblicas sectoriales tomando en cuenta las consecuencias para los intereses
generales de la poblacin. Cuando la perspectiva es la del bien comn, la
obligacin de mirar el bosque y no slo los rboles es una condicin ineludible.

La ltima dimensin a resaltar de nuestro enfoque es su carcter sistmico. La

construccin de instituciones y el diseo de polticas son procesos complejos,
que requieren de escenarios polticos apropiados para negociar y compatibilizar
intereses y visiones particulares sin hacer peligrar el objetivo comn del
desarrollo. De ms est decir que intentar un anlisis integral de esos procesos
nos llevara bastante ms all de las fronteras de la economa. Creemos, sin
embargo, que el anlisis econmico puede ayudarnos a avanzar un buen trecho
si adoptamos una visin sistmica de la economa. Esto es, una visin de la
economa como un sistema cuyo propsito es organizar las actividades de
produccin, distribucin y consumo y que, para su funcionamiento, no slo
demanda recursos y tecnologa, sino tambin, reglas de juego institucional y
organizaciones adaptadas eficientemente al contexto socio-poltico especfico en
que el sistema est inserto.

Por supuesto, si en estas primeras pginas hacemos referencia a las instituciones y las
polticas es porque consideramos que las dificultades para procesar conflictos y
transparentar las polticas pblicas a travs de un debate amplio han sido obstculos de
peso en el camino de la Argentina hacia el desarrollo. Un problema habitual en el debate
econmico ha consistido en extraer implicaciones incorrectas de la premisa bsica
segn la cual, en una sociedad democrtica, la poltica no debe ser tributaria de los
intereses econmicos. Aceptar esta premisa no implica que la poltica pueda operar sin
considerar las restricciones que impone la economa. Extraer esa implicacin es incurrir
en el pecado de voluntarismo; pero, obviamente, tomar en cuenta esas restricciones
tampoco nos lleva a afirmar que las decisiones polticas deban dar prioridad
sistemticamente a la eficiencia o la velocidad del crecimiento, sin observar las
consecuencias sobre la inclusin o las oportunidades de movilidad social de cada grupo.
1

Por supuesto, algunas economas crecen en un contexto no democrtico, como es el caso actual de la China. Y
tambin hay casos en que la democracia no informa confiablemente, como ocurre con el INDEC en la Argentina. Hay
muchas maneras de no ser democrtico, pero slo una compatible con el voto y las prcticas de la democracia.

Siempre habr, en definitiva, conflictos de objetivos como los que plantea la clsica
dicotoma entre eficiencia y distribucin, y la forma democrtica de encarar esos
dilemas es la deliberacin pblica y la bsqueda de consensos. Para esto ltimo es vital
contar con informacin y conocimientos sobre la disponibilidad de recursos y el
funcionamiento del sistema econmico. Este libro se propone realizar un aporte en
relacin con esto.

2. La Argentina, el crecimiento y el desarrollo: cul es el problema?

El rgimen de la Primera Globalizacin, que rein en la economa internacional hasta la

crisis del treinta, fue benigno para la Argentina. El satisfactorio desempeo de su
economa en el perodo que va desde las ltimas dcadas del siglo XIX hasta la crisis
del treinta le permiti al pas explotar sus recursos naturales, atraer inmigrantes y
acumular una cantidad apreciable de capital fsico y humano. Esto potenci
tempranamente el desarrollo y ubic a la Argentina entre las naciones ms ricas. Por
ello se esperaba que, una vez terminada la Segunda Guerra, el pas retomara la senda
del crecimiento con el mismo mpetu que haba mostrado durante la Primera
Globalizacin. Sin embargo, esa expectativa no sera corroborada por los hechos. Bajo
el rgimen de Bretton Woods que rigi internacionalmente luego de la Segunda Guerra
y hasta mediados de los setenta el crecimiento del pas fue muy mediocre, lo que le
hizo perder posiciones en el concierto de las naciones.
A mediados de los setenta, el rgimen de Bretton Woods dej paso a la Segunda
Globalizacin. Pero bajo el nuevo rgimen internacional la evolucin de la economa
argentina no mejor. En realidad, empeor, debido a la recurrencia de crisis
macroeconmicas profundas. El pas experiment colapsos de magnitud en 1975, 1981,
1989 y 2001; esto es, uno cada seis aos y medio en promedio. Estas crisis tuvieron
consecuencias muy severas sobre la capacidad de crecimiento del pas y,
particularmente, sobre la posicin de los sectores ms vulnerables de la sociedad. As, a
las dificultades para crecer sostenidamente se sum el problema de la exclusin y la
falta de movilidad social. Como consecuencia, la Argentina, que siempre se haba
ufanado de contar con una distribucin del ingreso y niveles de pobreza que la
acercaban a los pases desarrollados, comenz una rpida convergencia hacia los
indicadores tpicos de Amrica Latina, una regin que se caracteriza por su marcada
desigualdad. No sorprende, en vista de esta trayectoria, que entre el fin de la Segunda
Guerra y la culminacin del siglo XX el pas perdiera buena parte de la ventaja relativa
que haba ganado en cuanto a ingreso por habitante y acumulacin de capital humano y
que se observara, paralelamente, una escasa dinmica de innovacin tecnolgica y
debilidades persistentes en el marco institucional de la economa.
Durante buena parte del siglo XX, la Argentina se haba autopercibido como un pas de
clase media con oportunidades para la movilidad social ascendente. Al comenzar el
siglo XXI, esta percepcin dej lugar a la de una economa de bajo crecimiento, voltil
y con alto niveles de exclusin social. En este contexto, la crisis de la convertibilidad en
2001 fue interpretada como una demostracin definitiva de que la Argentina debera
posponer por un lapso prolongado sus aspiraciones a ser un pas desarrollado.

La evolucin de la economa en lo que va del siglo, sin embargo, no ha convalidado

esas expectativas, al menos en lo relativo a crecimiento econmico, que, en la primera
dcada los dos mil, contrasta muy favorablemente con lo que fue la norma para la
Argentina desde el comienzo de la Segunda Globalizacin. Dos hechos resultan
reveladores en relacin con esto. El primero es que la economa recuper, a partir de
2003, la capacidad de crecer a tasas elevadas. La tasa de crecimiento promedio del PBI
per cpita entre ese ao y 2010 fue de 5,2%; muy por encima del promedio de 1,5%
correspondiente a 1950-2000. El segundo es que, a pesar de la aceleracin de la
inflacin y las distorsiones de precios relativos, las fluctuaciones econmicas se
suavizaron y no ha habido grandes crisis macroeconmicas. Merece destacarse, en
particular, que la turbulencia financiera internacional de 2008 slo tuvo efectos
recesivos pasajeros.
Indica esta favorable trayectoria del crecimiento que la Argentina ha retomado la senda
del desarrollo? Cuando se aborda esta pregunta con una visin sistmica como la de este
libro, surgen varios interrogantes difciles de contestar debido a que la evolucin de la
economa muestra contrastes muy marcados.
Un primer contraste que genera incertidumbre es el que existe entre el remarcable
crecimiento posterior a 2002 y las dudas sobre su sostenibilidad, debido a que la
economa nacional fue muy ayudada por la evolucin de la economa internacional. El
escenario posterior a la crisis de la convertibilidad fue generoso en oportunidades de
crecimiento para nuestro pas. Sobresale, en este sentido, la favorable evolucin de los
trminos del intercambio as como la buena combinacin de crecimiento y apreciacin
del real en Brasil, que result muy conveniente para las exportaciones de origen
industrial. Una cuestin que nos ocupar en el libro es, justamente, en qu medida la
aparicin de China en el escenario internacional y la evolucin futura de Brasil que
cuenta con recursos naturales de novedosa incorporacin pueden hacer que este
escenario perdure o no. Tambin ser clave, por supuesto, la evolucin de los pases
desarrollados, aquejados por la conjuncin de crisis fiscales y financieras.
Un segundo contraste es que, por un lado, la situacin social mejor significativamente
con relacin al momento poscrisis, de la mano del crecimiento y las polticas sociales
implementadas por los sucesivos gobiernos, pero, por otro, la herencia de exclusin que
dej el magro desempeo de posguerra est lejos de haber desaparecido. La proporcin
de pobres en la poblacin sigue siendo alta (23%, segn la UCA, 2010) y continan
operando factores que crean exclusin social y escasas oportunidades de movilidad
ascendente. Como consecuencia, se est asentando en el pas una sociedad dual:
mientras una parte de la poblacin muestra indicadores de acumulacin de capital
humano y bienestar hasta cierto punto comparables con los de economas de alto
desarrollo, al menos un tercio de la poblacin enfrenta serias dificultades para salir de la
trampa de bajos ingresos asociada con la escasa acumulacin de capital fsico y
humano, la informalidad y la baja productividad. Para que el crecimiento sea inclusivo
no alcanza con polticas de transferencia para asistir a los sectores afectados, hay que
generar empleo productivo y oportunidades de emprendimientos para los sectores
excluidos. De aqu que a lo largo de estas pginas nos acompaar una pregunta: cmo
garantizar un mayor acceso de la poblacin a los recursos educativos y financieros
necesarios para instalar la igualdad de oportunidades y reforzar la movilidad social
ascendente.

Como se ver, el desafo de invertir en los jvenes y crear trabajo productivo para ellos
resulta clave en la Argentina de hoy, debido a que el pas est transitando por la etapa de
oro de la transicin demogrfica: la etapa del bono demogrfico, cuando la poblacin
empleada es an joven. El pas debe aprovechar la oportunidad que le brinda el bono
para hacerse rico antes de hacerse viejo. Fallar es condenar el bienestar de las
generaciones futuras. Las implicancias del bono demogrfico estarn muy presentes
cuando analicemos los recursos humanos con que cuenta la Argentina y los desafos en
cuanto a inversin en la gente, en capital humano.
El tercer contraste es que mientras el nivel de ahorro de la sociedad se ha recuperado, se
observan importantes cuellos de botella en la infraestructura bsica y energtica, al
tiempo que el dinamismo de la competitividad y la innovacin son insuficientes. Las
exportaciones siguen mostrando un perfil muy sesgado hacia productos con poca
agregacin de valor y el pas est perdiendo el supervit de divisas que mostraba en el
campo energtico. Esto indica que la mayor disponibilidad de ahorro no est siendo
utilizada plenamente para financiar las inversiones productivas que necesita el
crecimiento para sostenerse. Es plausible conjeturar que las debilidades en el marco
institucional tienen un papel en relacin con estas deficiencias: en la primera dcada de
los dos mil, la salida permanente de capitales devino un rasgo estructural de la
economa.2 Asimismo, las inversiones en infraestructura y energa se resintieron por la
falta de reglas de juego claras y estables para el sector.
Esta dinmica tiene un costo muy significativo a largo plazo ya que, de hecho, el pas
est asignando los beneficios extraordinarios generados por el shock de trminos del
intercambio a la importacin de insumos de energa que podra producir internamente y
deja de importar los bienes de capital que no produce y que necesita para dinamizar la
competitividad y la innovacin. El pas cambia un recurso natural por otro; soja por
energa, como es el caso de economas exportadoras de productos primarios muy
rudimentarias. Es natural, entonces, que ocupe un lugar protagnico en nuestra reflexin
la cuestin de cmo utilizar el mayor ahorro para mejorar la dinmica de la
productividad y la competitividad por la va de aumentar la inversin productiva,
reforzar la infraestructura y mejorar la capacidad de incorporar tecnologa e innovar.
El ltimo contraste que merece destacarse est dado por el hecho de que las autoridades
implementaron polticas de redistribucin audaces y hubo mejoras en la distribucin del
ingreso, pero, simultneamente, las medidas de accin directa se han ido incorporando a
los reclamos sociales y sindicales como pauta permanente de comportamiento. Los
conflictos tambin se expresaron bajo la forma de derechos de propiedad poco estables
que afectaron a distintos estamentos de la sociedad, desde los trabajadores hasta las
empresas y el Estado.3 Es posible que los problemas en la asignacin del gasto pblico
y el funcionamiento deficiente de los mecanismos de contralor con sus consecuencias
sobre la corrupcin hayan sido relevantes. Pero, adems de esto, parece importante
2

Durante el perodo de alto crecimiento de 2003-2010, la salida de capitales privados de la Argentina alcanz los
70.000 millones: casi el 20% de lo que el pas produce en todo un ao. La contrapartida de la inversin no financiada
con ese ahorro son los puestos de trabajo que no se crearon y las personas que no tuvieron oportunidades de
inclusin social.
3
Los hitos en relacin con los cambios en los derechos de propiedad estuvieron dados por el conflicto del campo en
2008, el cambio radical en el sistema de pensiones, la ocupacin de tierras pblicas y privadas en diferentes
localidades y los cambios en la normativa sobre reservas del Banco Central. Por otra parte, junto con la exacerbacin
de la puja distributiva se cre un clima en que el dilogo poltico sobre cuestiones econmicas se deterior
significativamente. As, por ejemplo, no fue posible consensuar un presupuesto en el Congreso para 2011.

preguntarnos por qu, en una economa que recibi un shock sustancial de trminos del
intercambio, el nivel de conflicto no se redujo. Ser natural, entonces, prestar atencin
tanto a lo ocurrido con las polticas sociales como al anlisis del funcionamiento de las
organizaciones y el Estado en un contexto de reglas de juego inestables y amenazadas
en su credibilidad por la falta de pericia de la sociedad para manejar sus conflictos. Un
punto que enfatizaremos es que los conflictos, al afectar el funcionamiento de las
instituciones, tambin afectan la funcin de coordinacin que ellas cumplen, con
consecuencias muy negativas para la eficiencia y el crecimiento. La inflacin es una de
las formas ms visibles en que se manifiestan las fallas de coordinacin, pero tambin
sealaremos otros fenmenos, como la falta de crdito y la dolarizacin del ahorro.
El resultado ltimo de la accin de estas fuerzas contrapuestas ha sido que, durante los
ltimos aos, la economa evolucion dentro de un contexto indito que combina alto
crecimiento y cierta mejora distributiva con lastres estructurales e incertidumbre. Pero
este hecho no debera impedirnos apreciar lo que es central: en lo que va del siglo XXI,
la economa internacional abri una ventana de oportunidad para la Argentina asociada
con los recursos naturales y el pas tiene medios apropiados para aprovecharla: a pesar
de las crisis y el estancamiento en el ltimo cuarto del siglo pasado, la Argentina an
cuenta con suficiente acumulacin de conocimiento organizacional, capital humano y
fsico. El desafo estratgico consiste, entonces, en instaurar un rgimen institucional y
de polticas pblicas que permita canalizar hacia el desarrollo los recursos adicionales
que trajo el nuevo siglo. Urge encarar este desafo pues, como ocurre con toda ventana
de oportunidad, la que se abri en la primera dcada de los dos mil no estar abierta
para siempre. La crisis internacional de 2008 fue un recordatorio en este sentido y,
adems, la evolucin de la economa global plantea ms interrogantes que certidumbres
(FMI, 2011). Adems, el bono demogrfico est ocurriendo ahora.
Los conflictos distributivos y la inestabilidad de las reglas de juego de la economa han
constituido, sin dudas, obstculos clave para la adopcin de una agenda mnima de
polticas estratgicas. En democracia, los intereses contrapuestos se procesan a travs de
una diversidad de instituciones tanto formales como informales que tienen por tarea
compatibilizar los intereses sectoriales y de diferentes estamentos sociales con los del
bien comn y hacerlo de forma que resulte funcional para el desempeo de la economa.
Si la resolucin de los conflictos insume una parte excesiva de las energas de la
sociedad, esas energas se restan al esfuerzo productivo y, de esa forma, a largo plazo el
conflicto se convierte en un peso muerto para el desarrollo.
La sociedad argentina ha estado actuando, en cierta medida, como si el objetivo fuera
utilizar los medios de la democracia para apoyar reclamos particulares y tratar de
establecer derechos sobre una porcin mayor de los nuevos recursos y no como una
sociedad que concibe la vida en democracia como una oportunidad para organizar la
accin colectiva en pos de metas comunes, donde los intereses especficos se procesan y
armonizan en base a normas legales y culturales que priorizan la cooperacin a travs de
la coordinacin y la construccin de confianza mutua. Estos hechos sugieren que la
Argentina podra estar mostrando sntomas de una enfermedad social que los
economistas denominan maldicin de los recursos naturales (Auty, 1993) y que suele
aquejar a los pases que cuentan con recursos naturales abundantes e instituciones
dbiles, poco eficientes para encaminar las demandas de cada sector sin destruir las
bases para el desarrollo. Contraer la maldicin de los recursos, no obstante, no es una
condena. La mejor demostracin es el hecho de que haya pases ricos en recursos

naturales que no experimentan la intensidad de los conflictos que nos aquejan y que
lograron desarrollarse en un marco de equidad, como son los casos de Noruega, Canad
o Australia.
La amenaza de desaprovechar la oportunidad debido a la maldicin de los recursos
naturales es uno de los motivos por los que adoptamos un enfoque sistmico. Para
disear estrategias de desarrollo bajo las circunstancias actuales se requiere no slo
evaluar la disponibilidad de recursos materiales y tcnicos, sino tambin las reglas de
juego formales e informales o culturales que coordinan las acciones colectivas tanto
en el nivel de las organizaciones (empresas, burocracia pblica, sindicatos) como en el
de las instituciones de mayor nivel que rigen la vida econmica (regulaciones,
legislacin). Utilizando una analoga con el mundo de la computacin, en este libro
argumentaremos que el estudio del crecimiento econmico y el desarrollo en la
Argentina requiere que se tomen en cuenta no slo los problemas de hardware (recursos
y tcnicas) sino tambin los de software (reglas de juego, organizaciones y pautas
culturales relevantes para la conducta econmica).4
Sobre la base de esta analoga, podemos resumir la hiptesis central que anima nuestro
anlisis de la siguiente forma:
La Argentina ciertamente presenta limitaciones en su hardware econmico; pero
su historia de crisis recurrentes, conflictos distributivos y oportunidades
desaprovechadas sugiere que tan importantes como las restricciones originadas
en el hardware son las que operan a travs del software institucional.
Al poner el papel del software en primer plano, hay dos cuestiones que surgen
naturalmente. La primera es la necesidad de que la elite poltica y la sociedad en general
tomen conciencia de los efectos del conflicto y la desconfianza en la capacidad para
utilizar el hardware de forma eficiente y para explotar las oportunidades que existen y
que se estn perdiendo. La segunda es la necesidad de elaborar propuestas estratgicas
para mejorar el paquete de software y, a partir de ello, las organizaciones de la
economa, desde los mercados a las empresas y el Estado. Esto es, adaptar las reglas de
juego (instituciones) de forma tal que la accin colectiva a travs de las organizaciones
coloque a la economa en la senda del desarrollo. La tarea de construccin de software
es eminentemente poltica y un debate pblico de calidad puede ser de gran utilidad para
tener mejor poltica. El conocimiento es un insumo crtico para la bsqueda de
consensos polticos y el diseo de estrategias de cambio. En este sentido, este libro
pretende hacer un aporte a partir de analizar el hardware, el software y las
organizaciones de nuestra economa de forma de estar en mejores condiciones de
disear estrategias para aprovechar las oportunidades que hoy le brinda la economa
global a la Argentina y, a la larga, contar con mayor flexibilidad para adaptarse a shocks
negativos sin que ello implique pasar por experiencias lmite, como lo fue la crisis de
2002 o las que la precedieron.

Segn la RAE, hardware es el conjunto de los componentes que integran la parte material de una computadora, y
software, el conjunto de programas, instrucciones y reglas informticas para ejecutar ciertas tareas en una
computadora.

10

3. Sobre el contenido y la estructura del libro

En nuestro pas existe una produccin de estudios de buena calidad sobre sectores,
problemas especficos de crecimiento y temas de alta relevancia para el desarrollo. Es
una produccin que, sin ser abundante, tampoco es particularmente escasa y muchos de
los trabajos disponibles sern citados a medida que sean utilizados. Son mucho ms
escasos, en cambio, los trabajos que interpretan los resultados de los estudios desde una
perspectiva sistmica. Una perspectiva as es vital para evaluar los hallazgos en
trminos de tres dimensiones: oportunidades y restricciones para el crecimiento; efectos
distributivos asociados; y demandas de reglas de juego y de polticas pblicas para
aprovechar oportunidades, superar restricciones y manejar conflictos distributivos.
La tarea de escribir este libro es bastante riesgosa desde el punto de vista intelectual ya
que obliga a lidiar con temas sectoriales que a veces estn bastante alejados del hbitat
natural en el que el autor est acostumbrado a moverse como especialista. Pero los
beneficios justificarn el riesgo si logramos mostrar la importancia de observar los
problemas especficos desde una perspectiva sistmica cuando se debate sobre
crecimiento, inclusin y mejoramiento institucional de la democracia. Por otro lado, si
tenemos xito en contribuir a reforzar el debate, seguramente contaremos con la ventaja
de que los errores en que incurramos al intentar una visin sistmica sern rpidamente
identificados y corregidos.
Este libro contiene doce captulos, agrupados, a su vez, en cuatro partes. La Parte I,
como ya se anticip, presenta el marco conceptual que fundamenta el anlisis y sirve de
apoyo para organizar todo el estudio. Consta de cuatro captulos. Dada la importancia
que le atribuimos al enfoque sistmico, es natural comenzar explicando qu se entiende
por sistema econmico y cmo se articulan, en su interior, el hardware, el software y
las organizaciones, de forma de satisfacer las funciones que la economa cumple en la
sociedad. Se le otorga especial importancia a la definicin de indicadores de desarrollo
y a identificar en qu sentido la estructura productiva y las instituciones son importantes
para l.
Las Partes II, III y IV contienen el anlisis de la economa argentina. La Parte II
describe y analiza el contexto. La principal pregunta que se plantea es Dnde estamos
parados? y la contesta en base a dos dimensiones. El captulo 5 se ocupa de evaluar
nuestro nivel de desarrollo sobre la base del ingreso por habitante y sita al pas desde
una perspectiva tanto histrica como de ubicacin actual en el concierto de las naciones.
El captulo 6 complementa la visin analizando la distribucin del ingreso y, sobre todo,
el nivel de desarrollo humano alcanzado en relacin con otros pases. Los datos
aportados en este captulo estn pensados para actuar como referencia y punto de
partida emprico de nuestra reflexin. Se pone especial cuidado en plantear las
oportunidades que la economa argentina enfrenta hoy, as como las restricciones.
La Parte III se ocupa del hardware. La pregunta clave, aqu, es: Qu recursos tenemos
y como los usamos?. Los captulos 7 y 8 se dedican a estudiar los recursos de que
dispone la Argentina y que actan como los inputs que se utilizan para construir la
estructura productiva de la economa. El captulo 7 analiza la dotacin de recursos
naturales, la geografa y la poblacin, con particular nfasis en el bono demogrfico. En
cuanto a recursos naturales, se evala la dotacin de la Argentina en relacin con el

11

resto del mundo en lo que hace a tierras, energa y dems recursos. El captulo 8 se
ocupa de tres factores que la economa resalta como determinantes clave del potencial
de crecimiento: el capital fsico, el capital humano y el progreso tcnico. Al abordar el
capital fsico se examina la dotacin con que cuenta el pas respecto de su fuerza de
trabajo y su producto, las fuentes de su acumulacin y su composicin, incluyendo la
infraestructura. Los aspectos tecnolgicos se estudian sobre la base de la nocin de
productividad total de los factores (PTF). Los captulos 9 y 10 describen la estructura
productiva, que es el componente fundamental del hardware. Se le presta particular
atencin al sector transable (que exporta o compite con importaciones) ya que, en un
mundo global, buena parte de la dinmica de la incorporacin de tecnologa y de la
innovacin est determinada por el tipo de insercin internacional de la economa. Esto
hace que la cuestin de la competitividad ocupe naturalmente un lugar destacado.
La Parte IV tiene dos captulos y su propsito es estudiar el software en accin. Como
se mostrar en el marco conceptual, las reglas de juego o instituciones contenidas en el
software ejercen su influencia sobre la economa en la medida que son un determinante
clave de la forma que toman las organizaciones, desde los mercados al Estado. El
captulo 11 se ocupa de dos mercados que cumplen funciones de crtica importancia en
la asignacin de recursos y la estabilidad macroeconmica: el financiero y el de trabajo.
El captulo 12, analiza el Estado y las polticas econmicas que ste implementa. El
libro cierra con un captulo destinado a reflexionar sobre las implicancias de los hechos
analizados para encauzar el crecimiento en los rieles del desarrollo de forma de
aprovechar las oportunidades que se abrieron junto con el siglo XXI.

12

Parte I
Un marco conceptual para pensar los problemas del desarrollo

13

En esta parte presentamos y discutimos la nocin de sistema econmico, que, desde el

punto de vista conceptual, constituye la columna vertebral del anlisis de la economa
argentina que se realiza en este libro. Si bien nuestro anlisis del sistema econmico
incluye los aspectos que habitualmente son de inters para la economa (disponibilidad
de recursos, tecnologa, mercados), su caracterstica distintiva es la importancia que le
asigna al marco institucional y las organizaciones de la economa. En el enfoque que
utilizamos, el rol del software del sistema es tan importante como el del hardware para
explicar el desempeo econmico.
Aun cuando la intencin es estudiar problemas de economa aplicada, hemos dedicado
esta primera parte a presentar el marco analtico, porque una de las tesis que sostenemos
es que, en cierta medida, los fracasos en el plano de la formulacin e implementacin de
polticas econmicas y reformas estructurales en la Argentina se deben a una pobre
comprensin de qu es un sistema econmico y las funciones que cumplen las
instituciones en l. Es habitual que se tomen iniciativas orientadas a atacar problemas
particulares desde la deficiente distribucin del ingreso a la excesiva intervencin
estatal sin tomar en cuenta dos aspectos cruciales: por un lado, las consecuencias de
medidas especfics sobre el funcionamiento del sistema econmico como un todo y, por
otro, si estn dadas las condiciones institucionales para que las autoridades puedan
hacer cumplir las normas y regulaciones asociadas con las iniciativas a implementar.
Una visin sistmica e institucional obliga a considerar que es difcil redistribuir sin
afectar el clima de inversin o la eficiencia y que tambin lo es liberar mercados o
introducir cambios en los derechos de propiedad sin afectar el empleo, la distribucin
del ingreso y la estabilidad macroeconmica. Una visin sistmica e institucional no
implica renunciar a incluir en el anlisis la equidad distributiva o el papel de la
intervencin estatal, pero implica s tomar en cuenta que la funcionalidad sistmica
importa. Y que importa, antes que nada, para evitar que los efectos colaterales no
deseados en el plano institucional impidan que las polticas alcancen los resultados
econmicos buscados; como ocurre cuando polticas distributivas o de liberalizacin
agresivas terminan en crisis macroeconmicas y destruccin del crecimiento y la
inversin o cuando se introducen regulaciones sin mecanismos de monitoreo efectivo de
la corrupcin.
Esta primera parte conceptual consta de cuatro captulos. Como ya se dijo,
probablemente, un lector ansioso por estudiar los problemas especficos del desarrollo
argentino considere algo excesivo leer cuatro captulos antes de abordar el ncleo de
nuestro inters. Cules son los beneficios? Primero, examinar los problemas
econmicos y del desarrollo dentro de un marco conceptual evita que la discusin
devenga en una mera descripcin o catlogo de problemas. Un marco conceptual les da
sentido a los problemas al mostrar las conexiones y relaciones de prioridad que existen
entre ellos. As, el lector estar en condiciones de evaluar las propuestas de poltica que
estn en debate en la arena pblica. Segundo, se trata de una inversin que se amortiza
en varios frentes: el mismo marco conceptual se puede aplicar para entender los
desafos que enfrentan otros pases, sobre todo, pases emergentes. Tercero, hemos
recurrido a bibliografa muy actualizada para elaborar este marco, y quienes tengan
curiosidad intelectual van a obtener mucha informacin sobre cules son los problemas
que le interesan a la economa como ciencia en nuestros das.

14

El propsito del captulo 1 es explicar por qu son importantes las instituciones y las
organizaciones en la economa. Se muestra por qu la actividad econmica, al basarse
en la cooperacin a travs de la divisin del trabajo y la especializacin, necesita de
reglas de juego (organizaciones e instituciones) que resuelvan problemas de
coordinacin, motivacin y ejecucin.
El captulo 2 define el concepto de sistema econmico y explica su funcionamiento.
El centro del captulo es un esquema (vase figura 2.1) que simboliza el sistema
econmico y constituye el ncleo del marco conceptual del libro. Se espera que el lector
utilice el esquema como referencia a medida que avance en la lectura de los captulos
destinados a examinar el sistema econmico de la Argentina. Toda la exposicin del
libro est estructurada sobre la base de este esquema.
El esquema describe la anatoma del sistema econmico y muestra cmo se articulan
sus dos partes centrales el hardware y el software para generar las organizaciones
tanto pblicas como privadas que se encargan de llevar adelante las funciones
econmicas. Asimismo, se analiza la relacin entre el desarrollo y los tres indicadores
ms utilizados para evaluar el desempeo de una economa: crecimiento econmico,
estabilidad y distribucin del ingreso. Se presentan argumentos que indican que el
crecimiento es un criterio muy estrecho para evaluar el funcionamiento de la economa
y que es necesario complementarlo con otras consideraciones. En particular, se
introduce la nocin de desarrollo humano utilizada por Naciones Unidas (2011).
Los dos ltimos captulos de esta parte se dedican a estudiar con mayor detenimiento el
software y el hardware del sistema. El captulo 3 se ocupa del software: cmo es que las
reglas de juego del marco institucional contribuyen a dar forma a las organizaciones de
la economa. Se discuten las fallas de cooperacin que aparecen cuando las
organizaciones funcionan mal. Hasta hace muy poco era comn que la economa se
centrara en las fallas de funcionamiento de un solo tipo de organizacin: el mercado.
Sin embargo, los avances tericos de las tres ltimas dcadas han dejado en claro que la
falla de mercado no es la nica forma en que se expresan las disfuncionalidades
organizacionales que llevan a fallas de cooperacin. En lnea con esto, se analizan,
adems de las fallas de mercado, las fallas de gobierno, de la organizacin de las
empresas, e incluso las disfuncionalidades que pueden presentar las familias en el
cumplimiento de sus actividades econmicas. En el caso del hardware, el captulo 4
pone el nfasis en mostrar cmo los factores de produccin tangibles (geografa, capital,
recursos naturales y humanos) se vinculan con los intangibles (conocimiento) para
formar una estructura productiva especfica. Se discuten diferentes formas de clasificar
una estructura productiva y se argumenta que es clave tomar en cuenta que, en el caso
de pases con el nivel de desarrollo de la Argentina, las estructuras son heterogneas o
duales: los sectores con tecnologa de punta conviven con sectores de subsistencia
de muy baja productividad. Se dedica cierto espacio a estudiar cmo se relaciona el
crecimiento con la distribucin del ingreso y con la asignacin de recursos a los sectores
de la economa con diferentes niveles de productividad. Cuando existen fallas de
cooperacin es difcil separar la distribucin del ingreso de la asignacin de los recursos
como era la prctica habitual en economa hasta los avances tericos ms recientes y,
por ende, crecimiento y distribucin quedan ntimamente vinculados. Esto, a su vez,
crea un vnculo inseparable entre instituciones y crecimiento, ya que una funcin central
de las instituciones es mediar en los conflictos distributivos. Finalmente, se argumenta

15

que estos hechos crean interacciones intensas entre el plano de la economa y el de la

poltica: hay que resolver simultneamente cmo crecer y qu reglas utilizar para
distribuir y este ltimo es un problema que se dirime, en buena medida, en el mbito
de las instituciones y la poltica.

16

1. Cooperacin, conflicto y organizaciones

Ya hemos anticipado que nuestro enfoque de los problemas econmicos tiene dos
caractersticas bsicas: es sistmico y es institucional. Es posible justificar la relevancia
de ese enfoque partiendo de la observacin de una serie de fenmenos organizacionales
que estn presentes en todas las economas contemporneas. La primera seccin del
captulo describe esos fenmenos.
En la segunda seccin se caracteriza a la economa como una actividad que es, antes que
nada, cooperativa y que, por ende, no est libre de conflictos. Las organizaciones
econmicas surgen, justamente, para ordenar las interacciones entre agentes que, si
desean cooperar, deben encontrar la forma de manejar los conflictos de manera
eficiente. Con un diagrama se describe el proceso que lleva a la aparicin de las tres
formas de organizacin ms importantes del capitalismo actual: el mercado, las
jerarquas y las familias.
La ltima seccin estudia cmo surge el marco institucional de la economa a partir de
la necesidad de establecer reglas de juego para las organizaciones. Se muestra que,
adems de aportar modelos para las organizaciones individuales, las instituciones
econmicas actan como una malla que articula las relaciones de las organizaciones
entre s, contribuyendo a cimentar la funcionalidad del sistema econmico como un
todo.
Este anlisis nos llevar a definir el sistema econmico como sigue:
Un sistema econmico es una estructura de organizaciones cuyo fin es
facilitar el uso de recursos y las tareas de cooperacin y de manejo de
conflictos que son inherentes a las actividades econmicas; esas
organizaciones se articulan a travs de un marco institucional que tiene
por fin garantizar la funcionalidad de las organizaciones y de la
estructura del sistema como un todo.
Hemos adelantado la definicin de sistema econmico a que arribaremos con el
propsito de que el lector sepa cul es el objetivo central del anlisis que sigue. Esta
definicin ser utilizada en el captulo 2 para describir la anatoma del sistema
econmico.

1. Seis observaciones sobre la actividad econmica en una economa moderna

La actividad econmica tiene por propsito central lidiar con dos limitaciones bsicas
que enfrentan las personas a la hora de satisfacer los objetivos que se proponen: la
escasez de recursos y la ignorancia. Esto es as en cualquier sociedad. Las seis
caractersticas de las economas contemporneas que discutimos a continuacin tienen
que ver con la forma especfica en que nuestras sociedades enfrentan esas dos
limitaciones.

17

a. La abrumadora mayora de las actividades que llamamos econmicas son

actividades de cooperacin.
La cooperacin permite resolver una enorme cantidad de problemas de escasez e
ignorancia de forma ms eficiente que si se lo intenta en soledad. Hay cuatro razones
bsicas que motivan la cooperacin:5
Explotacin de economas de escala. En muchas actividades, realizar las tareas
en cooperacin rinde mayores frutos para un colectivo de agentes que si cada
agente invierte igual cantidad de esfuerzos por separado. La cooperacin hace,
literalmente, que el todo sea mayor a la suma de las partes. El fundador de la
economa, Adam Smith, llam la atencin sobre el potencial que tienen la
divisin del trabajo y la especializacin para aumentar la productividad del
trabajo.6 Nuestra sociedad ha llevado la especializacin y, por ende, la
cooperacin a niveles nunca antes observados. Contamos con entidades muy
sofisticadas, que van de las empresas productivas a las compaas de seguros y
los entes estatales.
Beneficios mutuos del comercio. Si una persona vive en soledad, no puede
realizar intercambios; pero si vive en sociedad, puede sacar provecho de ello
para aumentar su bienestar: como los individuos tienen gustos, recursos y
habilidades diferentes, se pueden beneficiar intercambiando lo que valoran
menos por lo que valoran ms. Es una forma de cooperar muy prctica que
cuando se hace rutinaria da lugar a la formacin de mercados ms o menos
estables. Hoy contamos con estructuras de mercado muy densas y expandidas,
como lo muestra el fenmeno de la globalizacin.
Manejo de riesgos. Las personas suelen tener aversin al riesgo en el sentido de
que prefieren evitar que sus ingresos varen de manera inesperada debido a
accidentes o fenmenos meteorolgicos como las sequas. Cuando los eventos
negativos afectan de forma independiente a personas diferentes (normalmente no
todos se enferman o mueren al mismo tiempo), por la va de la cooperacin es
posible formar un fondo de asistencia mutua, explotando la ley de los grandes
nmeros. Las economas modernas muestran una gran cantidad de estos
instrumentos: seguros de vida, de salud, contra eventos climticos; fondos de
pensin, seguros de desempleo, etc. Sin estas formas de cooperacin, nuestro
bienestar sera muy inferior; qu haramos sin seguros de salud, sean estatales o
privados?
Compartir conocimientos. Cuando dos agentes comparten informacin sobre
recursos, tcnicas o gustos se reducen los costos de bsqueda y generacin de
esa informacin. Ntese que la informacin posee una caracterstica muy
positiva: como cualquier bien, tiene valor porque es til, pero, a diferencia de un
5

Vase Heath (2006), que discute en detalle las razones para cooperar . Este autor agrega una quinta
razn: la necesidad de ayuda para el autocontrol, como cuando existen problemas de alcoholismo o
ansiedad, que representan una reversin temporal de la escala de preferencias del individuo. Para evitar
daarse debido a esa reversin, el individuo necesita de otros que lo ayuden a controlarse.
6
La productividad del trabajo se define como la cantidad de producto o valor agregado que genera cada
hombre ocupado. El valor agregado mide la produccin neta: a la produccin total se le restan los
insumos que se utilizaron y que ya estaban producidos, de forma de saber exactamente cunto valor
gener el trabajo en la actividad de que se trate. Vase el captulo 4. Sobre definicin de productividad,
OECD (2001).

18

sndwich, puede utilizarse ms de una vez sin que se gaste. Esto facilita, en
principio, la cooperacin para producir la informacin. Como veremos ms
adelante, este hecho es de crtica importancia para el crecimiento econmico.
Por ahora basta con decir que buena parte de la revolucin en la productividad
actual tiene que ver con el enorme crecimiento de la industria de las TIC
(tecnologas de la informacin y la comunicacin). Sin Internet ni
computadoras, nuestro nivel de vida sera muy diferente, debido a la
imposibilidad de procesar y transmitir informacin.7
La creciente importancia de la cooperacin en nuestra economa tiene un resultado que
es necesario remarcar: la contraparte de la mayor cooperacin es una
complementariedad tambin creciente entre las actividades de cada segmento de la
economa. Las partes de nuestro sistema econmico son funcionalmente
interdependientes. Y no slo en el nivel nacional: detrs de la globalizacin estn la
expansin de la divisin del trabajo internacional y la interdependencia financiera que
aparece de la mano del manejo del ahorro, la inversin y el manejo de riesgos a escala
global.
b. La cooperacin no discurre sin conflictos.
Los conflictos son inherentes al proceso de cooperacin (Williamson, 1989). Es usual
que los agentes tengan preferencias y visiones divergentes respecto de cmo hacer las
cosas y, adems, no es fcil decidir cmo repartir los beneficios producidos de forma
colectiva, realizando actividades que son complementarias. Es importante sealar,
asimismo, que en algunos casos estos conflictos aparecen no tanto por razones
asociadas con la realizacin de tareas comunes, sino porque es econmicamente
beneficioso que los agentes involucrados se abstengan de realizar ciertas actividades.
Por ejemplo, abstenerse de sobreexplotar recursos naturales compartidos, como es el
caso de los ros en general y de nuestro Riachuelo en particular. Pero la abstencin de
una accin puede tambin tomar formas ms sofisticadas: evitar que los pases
implementen medidas proteccionistas o cambiarias para robarle exportaciones al
vecino, como ocurre en el Mercosur (en 1999, devaluacin brasilea; en 2000,
devaluacin argentina; actualmente, trabas al comercio) y tambin en la economa
global: en el G-20, los Estados Unidos y otros pases acusan a China de mantener
intencionalmente depreciada su moneda, para maximizar sus exportaciones.8
Por ende, no sorprende que, asociado a cada uno de los motivos para cooperar antes
mencionados, haya un motivo para el conflicto:
Explotacin de economas de escala: free riding. En las tareas que implican
acciones colectivas es comn que los individuos traten de no contribuir con la
parte de esfuerzo que les toca, haciendo lo que es mejor para cada uno
individualmente y no para el grupo en su conjunto.9 Esto se conoce en la
literatura sobre accin colectiva como el fenmeno del free rider o colado, y
explica que las organizaciones que conocemos gasten una gran cantidad de
7

Sobre economa del conocimiento vase OECD (1996) y Stiglitz (2012) para quien vivimos en la
sociedad del aprendizaje.
8
Sobre estos problemas globales, Naciones Unidas (2009).
9
El ejemplo ms conocido es el que la teora de juegos llamado dilema del prisionero. Pero hay otros
juegos que tambin presentan el mismo problema: el de la caza del ciervo (stag hunt) o la tragedia de los
comunes; vase Dixit et al. (2009). Sobre el uso de recursos comunes vase Ostrom (1990 y 2005).

19

recursos para seleccionar el personal y monitorear las tareas asignadas.

Asimismo, se invierten recursos muy valiosos para controlar que las personas no
acten en contra de los intereses del conjunto, desde el control de la corrupcin
hasta el del medio ambiente.
Manejo de riesgos: azar moral y seleccin adversa. En el caso de los seguros, el
conflicto de intereses aparece por dos razones. Primero, las personas pueden
mentir sobre su condicin: tomar un seguro de salud cuando ya estn enfermos.
Segundo, no tomar las precauciones debidas para evitar el siniestro asegurado:
dejar de recargar el matafuego luego de tomar un seguro contra incendios. Estos
dos problemas se conocen tcnicamente como azar moral y seleccin
adversa. En ambos casos se perjudican los intereses colectivos debido a que los
participantes colocarn su dinero en el fondo mutuo pensando que la
probabilidad del evento asegurado es menor a lo que realmente es debido a la
mala condicin de algunos participantes o a conductas negligentes.10 Si todos
supieran cul es la realidad, el costo del seguro sera ms alto. Cualquiera que
haya contratado un seguro sabe que las empresas invierten mucho dinero en
averiguar la verdadera condicin del asegurado y, adems, obligan a cumplir con
ciertas normas de seguridad.
Beneficios mutuos del comercio: fraude y robo. Las fuentes de conflicto aqu se
relacionan con el fraude, la violacin de las promesas de pago y el robo. Los
mercados, tal como los conocemos, simplemente no podran funcionar si no
invirtiramos en hacer respetar los derechos de propiedad castigando el robo,
combatiendo el fraude a travs de la defensa del consumidor o manteniendo
regulaciones financieras que protegen al ahorrista y establecen derechos y
obligaciones de deudores y acreedores.
Compartir conocimientos: mentira. Para que la informacin pueda transmitirse y
compartirse, los agentes econmicos deben decir la verdad. Toda una red de
comunicacin o de produccin puede simplemente colapsar si en uno de sus
nodos la informacin transmitida es incorrecta o si, para favorecerse, un agente
miente. De ah que existan normas y procedimientos respecto de cmo debe
transmitirse la informacin, y la sociedad trata de que los individuos internalicen
cdigos de tica que ponderan la veracidad. A todos nos contaron el cuento del
pastorcillo y el lobo. Hacer respetar esas normas no es simple, como bien lo sabe
quien trata de averiguar cul es exactamente la inflacin en la Argentina.
Los conflictos pueden ser muy gravosos econmicamente: negociar insume tiempo y
esfuerzos y los agentes pueden recurrir a mtodos de accin directa costosos para saldar
sus diferencias. Las huelgas, el lockout y las manifestaciones en defensa de intereses
especficos son habituales en nuestra experiencia econmica.
c. Los procesos de cooperacin y de conciliacin de intereses tienen lugar, de forma
rutinaria, en el seno de organizaciones muy diversas, que presentan grados variables
de complejidad interna.11
Para comprobar este hecho basta con que el lector piense con cuntas organizaciones se
relaciona slo para alimentarse y educarse.
10

Sobre seleccin adversa y azar moral, vase Dixit et al. (2009).

Sobre organizaciones, vanse Milgrom y Roberts (1993) y Gibbons (2009). Sobre derechos de
propiedad y normas culturales para evitar el fraude, Widick (2008).

11

20

En el caso de una economa capitalista hay tres formas organizacionales que se

destacan: los mercados, las empresas y el Estado; pero estn lejos de reflejar la riqueza
y sofisticacin organizacional que se observa en la economa actual y que surgen en
respuesta a los requerimientos de ordenar las interacciones de los agentes en el proceso
de cooperacin y resolucin de conflictos: existen fundaciones, entes de gobierno con
niveles variables de autonoma, sindicatos, asociaciones de profesionales, cmaras
empresarias, organismos internacionales y, por supuesto, la familia, una organizacin
que ha exhibido histricamente continuas mutaciones en cuanto unidad econmica.
Asimismo, los mercados pueden mostrar muy distintos grados de organizacin formal
desde la Bolsa hasta la venta ilegal de drogas y las empresas pueden ser de estructura y
tamao muy variables desde microempresas hasta multinacionales.
d. Las organizaciones tienden a desarrollar vnculos de complementariedad que, de
forma directa o indirecta, las convierten en funcionalmente dependientes.
La interdependencia funcional surge naturalmente del hecho de que cada organizacin
realiza tareas especializadas en el marco de la divisin del trabajo. Las relaciones de
cooperacin, al cristalizarse en organizaciones, hacen que el sistema econmico se
estructure como una red articulada de organizaciones funcionalmente complementarias
(Arthur, 1996; Matsuyama, 1995).
Un ejercicio mental simple alcanza para comprobar la relevancia emprica de este
punto. Cuando observamos una empresa cualquiera, nos resulta claro que sin una
jerarqua interna su organizacin no funcionara. Pero tambin es cierto que esa empresa
tampoco podra funcionar con un mnimo de eficiencia si desaparecieran los mercados
donde se abastece de insumos, trabajo y crdito o si desaparecieran los medios de pago
que utiliza para realizar transacciones. De hecho, los medios de pago son emitidos por
dos organizaciones muy sofisticadas el Banco Central y los bancos comerciales cuya
tarea primordial no es producir sino facilitar los vnculos entre organizaciones distintas.
Las relaciones que priman en los vnculos entre organizaciones son de
complementariedad y no de sustitucin: sera letal para el funcionamiento del sistema
econmico que desaparecieran los bancos, o que el dinero no fuera confiable Para tener
una idea de lo que ocurre cuando el dinero no es confiable alcanza con recordar la brutal
cada en los ingresos que usualmente acompaa los episodios de hiperinflacin o las
crisis financieras (vase el captulo 5, que ilustra este punto para la Argentina).
En gran medida, el sistema est organizado como una red que no puede prescindir de
una de sus partes sin perder una gran cantidad de eficiencia. Las redes son muy
ventajosas porque tienen la particularidad de generar rendimientos crecientes por la va
de la complementacin entre sus parte, pero tambin aumentan la vulnerabilidad en la
medida que la falla en una parte se ramifica en todo el sistema. Es algo similar a lo que
ocurre cuando el sistema elctrico colapsa y se recurre a generadores individuales, de
costos unitarios mucho ms altos.
e. Tanto las organizaciones como las vinculaciones entre ellas estn regidas por un
conjunto de instituciones econmicas o reglas de juego bsicas.
Un sistema econmico no puede prescindir de un conjunto de normas jurdicas bsicas
que definan de manera general derechos, obligaciones y formas procesales para ordenar
la negociacin y los vnculos entre agentes econmicos. Son normas de aplicacin

21

general a todas las organizaciones e individuos y que definen lo que se permite, se

prohbe o se requiere en las actividades econmicas en lo relativo a la cooperacin y al
conflicto de intereses.
No existen economas en el mundo que funcionen sin definir derechos de propiedad (sea
esta privada, cooperativa o pblica), normas sobre relaciones del trabajo, contratos y
procedimientos de resolucin de controversias (como la Ley de quiebras). Asimismo, se
observa que, cuanto mayor es el nivel de desarrollo alcanzado por la economa, mayor
es la sofisticacin de las instituciones econmicas que la rigen. Se definen nuevos
formatos o modelos organizacionales para sociedades annimas, sociedades sin fines de
lucro y entes del gobierno, as como reglas muy especializadas para la organizacin de
mercados especficos (Bolsas, mercados concentradores). Los modelos de organizacin
bsicos, adems, se suelen complementar con regulaciones particulares que buscan
adaptar los formatos a los requerimientos de actividades muy especializadas; por
ejemplo: Ley de entidades financieras y Carta Orgnica del Banco Central. Por otra
parte, en la prctica, las normas formales se complementan con normas informales que
tambin influyen sobre el funcionamiento de la organizacin. Son reglas de
comportamiento econmico que los agentes se autoimponen, como las convenciones,
los usos y costumbres y las buenas conductas que tienen por propsito cimentar una
reputacin; por ejemplo: los cdigos de tica, la nocin del buen hombre de negocios,
etc.
En lnea con estos desarrollos observados en la economa moderna, la teora econmica
actual concibe a las instituciones econmicas como un conjunto de normas formales e
informales establecidas por los agentes que influyen sobre el comportamiento de los
individuos en las organizaciones, las relaciones entre esas organizaciones y el sistema
econmico como un todo.
Una aclaracin: las instituciones son las reglas de juego y no los jugadores (North,
(1995); Aoki (2001), . Esto resulta motivo de confusin, porque en el lenguaje comn
usamos las palabras institucin u organizacin para referirnos tanto al rgimen de
reglas de juego como a los jugadores que utilizan esas reglas para organizar sus
actividades; pero en economa se los distingue. As, el formato organizacional (reglas
de juego que ordenan la interaccin) es una cosa y la organizacin (conjunto de
individuos que aportan los recursos y conocimientos tcnicos necesarios en la tarea de
cooperar para alcanzar los objetivos buscados), otra. Por ejemplo: la sociedad
annima como forma organizacional es una institucin, pero una sociedad annima
como YPF es una organizacin: adems de estar estructurada en base a reglas jurdicas
argentinas, esa empresa tiene recursos, conocimientos expertos, una reputacin, etc.12
f. Las instituciones econmicas funcionan bajo la gida de una superestructura de
instituciones polticas formales, que tienen en la cspide la Constitucin nacional.
Fuera del caso particular de las normas informales, aquellas que conforman el marco
institucional de la economa actual requieren de autoridades externas que las diseen,
12

En la prctica, en economa se utilizan como sinnimos forma organizacional y organizacin o

institucin al igual que en el lenguaje comn, de forma que hay que estar atento al contexto para
comprender el significado. Sobre instituciones en economa, vanse Wydick (2008) y Dixit et al. (2009).
Aplicaciones muy interesantes a los problemas del desarrollo econmico mediante un enfoque de juegos
pueden encontrarse en Wydick (2008).

22

las promulguen, las hagan cumplir y provean medios judiciales para la solucin de
controversias especficas. Las instituciones, en este sentido, son tributarias de la poltica
y, por supuesto, es tambin fcil comprobar que esto es una fuente de nuevas
dificultades y conflictos per se: las instituciones polticas no pueden hacer cumplir las
reglas sin autoridad, pero la delegacin de autoridad genera la posibilidad de que el
gobierno abuse del poder que se le deleg, para sacar ventajas econmicas o polticas,
haciendo peligrar las actividades que debe proteger. As, en las economas que
conocemos es frecuente que el Estado utilice la capacidad de coercin que le asigna la
sociedad para recaudar impuestos con fines no deseados por la sociedad. Esto
tpicamente desincentiva el esfuerzo, la inversin y la confianza. La cuestin de los
procedimientos de control de la autoridad pertenece al plano de la poltica pero no por
eso deja de ser un factor determinante del desempeo de la economa.13

2. Cooperacin, conflicto y reglas de juego

Se desprende de lo anterior que organizar la cooperacin y manejar los conflictos son

los dos hechos esenciales que dan lugar a la formacin de organizaciones y, en ltima
instancia, de las instituciones y los sistemas econmicos que conocemos. Para que la
cooperacin tenga sentido econmico, los costos de organizarla deben ser menores a los
beneficios extra que reporte. Las tareas bsicas en este sentido son: la negociacin, la
coordinacin y la motivacin. Por lo tanto, un componente esencial de la cooperacin
ser la bsqueda de instrumentos para minimizar los costos de realizar esas tres tareas.
Las organizaciones y las instituciones son instrumentos que pueden cumplir esa funcin
con eficacia, de modo que no sorprende que sean omnipresentes en las economas
actuales, que han llevado la divisin del trabajo y la especializacin a lmites nunca
antes vistos.
El diagrama de la figura 1.1 permitir establecer con mayor precisin cmo son los
caminos que van de la cooperacin y el conflicto a las organizaciones y las
instituciones. El diagrama muestra que todo proceso de cooperacin entre las partes
comienza con una negociacin. El propsito de esa negociacin es elegir un modelo de
organizacin para las tareas colectivas.14 El modelo deber adaptarse a los objetivos de
la cooperacin, especificar cmo se coordinarn las tareas para conseguir esos
objetivos, y establecer pautas respecto de cmo se remunerar el esfuerzo de cada uno
de forma de motivar la participacin (ya que los intereses de cada una de las partes no
necesariamente estarn alineados).
Los esquemas de coordinacin debern garantizar que quienes participan estn
informados de cul es su tarea y que los sistemas de comunicacin entre las partes y de
procesamiento de datos funcionen correctamente. Las decisiones sobre remuneracin
del esfuerzo tendrn obvios efectos en la distribucin de la torta de beneficios y,
adems, afectarn la eficiencia del emprendimiento: la remuneracin esperada es
normalmente el incentivo ms importante entre los que llevan a los agentes a colaborar
de manera adecuada en las tareas colectivas de la organizacin . Si las partes llegan a un
13

Sobre jerarqua institucional, vase Aoki (2001); Ostrom (2007) y sobre la relacin entre economa y
poltica Drazen (2000).
14
Las referencias bsicas sobre las cuestiones de esta seccin son Milgrom y Roberts (1993) y
Williamson (1989).

23

acuerdo sobre qu modelo de organizacin utilizar para coordinarse, pero algunos

agentes tienen pocos incentivos para seguir las reglas de la organizacin o la
informacin no fluye correctamente, el resultado ser una falla de cooperacin: las
tareas colectivas no llegarn a buen puerto debido a que los agentes harn su parte
deficientemente.

Figura 1.1. Cooperacin, conflicto y reglas de juego

Cooperacin

Conflicto

Negociacin
Marco
Institucional

Modelo de
Organizacin

Recursos
Econmicos

Jerarquas
Mercados
Familias

Motivacin

Coordinacin

Ejecucin

Incertidumbre

Resultados

24

Como la negociacin sobre cmo organizarse abarca varias dimensiones de las

interacciones que se producen en el proceso de cooperar, los costos en prdida de
tiempo y recursos seran enormes si hubiese que comenzar a negociar desde cero cada
vez que se hace necesario realizar actividades conjuntas. Por fortuna, hay una razn
esencial por la que esto normalmente no ocurre: las actividades econmicas son
repetitivas y/o se parecen unas a otras y, en consecuencia, se prestan al desarrollo de
reglas que pueden utilizarse como modelo y aplicarse como gua del comportamiento en
situaciones que son similares, evitando nuevas negociaciones. Las reglas para
organizarse se pueden desarrollar tanto a partir de la prctica de manera informal
como a partir de estructuras diseadas especialmente y que se corporizan en las rutinas
de la organizacin (Kreps, 1990; Gibbons, 2000). Los modelos de organizacin
resultantes tienen un enorme valor econmico y pasan a formar parte del stock de
conocimientos de la sociedad. Buena parte de la riqueza de conocimientos de la
sociedad del aprendizaje de la que habla Stiglitz (2012) esta constituido por los
modelos de cmo organizarse. Es importante considerar, por otra parte, que no todos los
modelos de organizacin estn codificados; existen conocimientos tcitos, que se
expresan y aprenden slo a partir de participar en la organizacin (vase Polanyi, 1966,
sobre conocimiento tcito).
No existe un solo modelo organizacional que tenga validez universal. Esto es as porque
los problemas organizacionales no son independientes del contexto especfico en el que
ocurren y muchos cambios evolutivos son irreversibles.15 Como consecuencia, el
proceso de conformacin de un modelo de organizacin suele mostrar lo que se conoce
como path-dependence (Arthur, 1996; David, 1985) o dependencia de la trayectoria:
el resultado final del proceso est en funcin del sendero recorrido para llegar a l. As,
cuando dentro de una organizacin se decide encarar un problema de coordinacin o
motivacin de una forma y no de otra, esa decisin determina en buena medida, a su
vez, qu opciones estarn disponibles en el futuro y cules no. Esto limita los grados de
libertad para elegir el modelo de organizacin.
Cuando el modelo organizacional elegido se convierte en una organizacin en
funcionamiento, el problema de cooperacin/conflicto se transforma en un problema de
coordinacin/motivacin que se resuelve de forma rutinaria en el da a da, sin tener que
invertir costosos recursos en negociar antes de actuar. Como es inherente a una rutina
generar repeticin y estabilidad, cuando se logra establecer una situacin as, se dice
que se ha logrado un equilibrio cooperativo: las decisiones de cada uno sern
consistentes con las del resto y el resultado observado de la interaccin ser el esperado
por cada uno. Ntese que esto requiere no slo que un actor se atenga a las reglas
formales e informales de la organizacin y las tome como dadas, sino tambin que ese
actor anticipe que el resto de los actores har lo mismo.16 Cuando esto efectivamente
15

Vanse, sobre este punto, Gibbons (2000) y Greif y Kinston (2001).

Tcnicamente, estos intercambios se pueden representar, por ejemplo, como interacciones habituales
(juegos repetidos) entre los agentes. Para que las reglas cumplan su funcin, los compromisos, las
promesas y las amenazas asociados a las reglas deben ser crebles. Slo si lo son podrn influir en la
conducta de los agentes en el sentido esperado. Las reglas pueden ser crebles por tres razones diferentes:
a los agentes puede convenirles atenerse a ellas porque estn naturalmente en lnea con sus intereses;
puede ocurrir que lo hagan por una conviccin tica (el deber ser) o siguiendo una costumbre aun cuando
deban actuar en contra de sus preferencias; o puede ser el caso que exista una autoridad con capacidad de
castigar de manera efectiva a quienes se apartan de las normas. Por supuesto, lograr la credibilidad de las
normas tiene costo cero o muy bajo en el caso en que los autores se autoimponen la norma por
conveniencia o conviccin y es muy caro cuando se requieren tribunales y un poder de polica. Estos

16

25

ocurre, los actores establecen sus estrategias tomando en cuenta las del resto de los
actores y, de esta forma, las reglas de juego actan al mismo tiempo como restricciones,
mecanismos de coordinacin e informacin y fuentes de incentivo.
Concebir a la organizacin en trminos de un equilibrio cooperativo no implica, sin
embargo, ignorar los fenmenos de desequilibrio: por un lado, los modelos de
organizacin se descubren a partir de un proceso de aprendizaje y durante ese perodo
habr falta de coordinacin entre las decisiones; por otro lado, los shocks
(desequilibrios macroeconmicos; nuevas tecnologas, conflictos polticos; crisis
financieras) que afectan el habitat producen desequilibrios organizacionales que crean
la necesidad de cambiar el modelo. Por supuesto, en la medida que las empresas
quiebran y los Estados desaparecen, nada garantiza que los intentos de adaptar el
modelo luego de un shock llevarn a buen puerto; a un nuevo equilibrio cooperativo. Al
analizar la economa argentina tendremos oportunidad de brindar ejemplos de cmo las
interacciones entre la organizacin y su hbitat pueden dar lugar a desequilibrios en los
esquemas de negociacin, coordinacin y motivacin de magnitud tal que, a largo
plazo, devienen en serios obstculos para el desarrollo organizacional tanto de las
empresas como del Estado.
En trminos muy abstractos, es posible clasificar los modelos de organizacin sobre la
base de las tres categoras que aparecen en el rectngulo central de la figura 1.1: el
mercado, las jerarquas privadas o pblicas y las familias. Estos modelos se diferencian
por las reglas que utilizan para resolver los problemas de coordinacin y motivacin y,
por lo tanto, producen equilibrios cooperativos con caractersticas diferentes. En cuanto
a la coordinacin, las jerarquas y las familias se basan en esquemas que centralizan las
decisiones, al contrario de lo que ocurre en los mercados, donde las decisiones las toma
cada agente de manera descentralizada. En lo relativo a motivacin, mientras el
mercado confa la tarea a los precios y el afn de lucro individual, los mecanismos
motivacionales utilizados en las jerarquas son muy variados. Abarcan desde el motivo
de lucro y la carrera dentro de una empresa hasta los incentivos burocrticos en la
administracin pblica. La familia es muy especial en este sentido, ya que los agentes
con poder de decisin (tpicamente, los padres) no actan slo en funcin de sus
preferencias, y toman en cuenta e internalizan los intereses de otros miembros (hijos y
otros dependientes). O por lo menos as lo hacen en la mayor parte de los casos.
Ms all de la clasificacin anterior, hay que considerar que hay tambin grandes
diferencias entre los equilibrios cooperativos creados por cada tipo especfico de
mercado, jerarqua y estructura familiar. Cada uno de estos modelos de organizacin
cambia para adaptarse al contexto y la funcin que cumple. Pero aun as, ni las
jerarquas, ni los mercados, ni las familias solucionan los problemas de coordinacin,
motivacin y ejecucin de manera ideal, a pesar de que es razonable suponer que los
agentes econmicos tratarn de elegir una forma de organizarse que minimice los costos
de resolver esos problemas. Ya hemos mencionado, no obstante, que los equilibrios
cooperativos no estn garantizados y que pueden aparecer fallas de cooperacin;
situaciones de desequilibrio organizacional. Como la cooperacin se organiza a travs
de diferentes modelos, es lgico que haya diferentes tipos de falla organizacional: si
bien la economa siempre enfatiz las fallas de mercado, en las economas modernas

temas estn planteados de forma muy clara en el excelente libro de Dixit et al. (2009). Para una visin
ms avanzada sobre el origen de las reglas de juego, ver Kreps (1990).

26

es posible detectar tambin fallas de gobierno, fallas de la empresa y fallas de la

familia.
En muchos casos, las fallas se pueden enmendar mediante la intervencin del Estado
por la va de polticas pblicas y regulaciones. Desde este punto de vista, las polticas
pblicas son instrumentos para mejorar la accin colectiva en casos especiales en que
no pueden utilizarse los esquemas de negociacin, coordinacin o motivacin que
proveen los mercados, las jerarquas privadas y las familias. Sin embargo, el sector
pblico mismo es una organizacin jerrquica, que muestra sus propios problemas,
como la corrupcin o el oportunismo poltico. nicamente una visin en extremo
ingenua de la naturaleza humana o la ignorancia respecto del rol de los problemas de
conflicto, coordinacin y motivacin pueden llevar a pensar que un solo tipo de
organizacin, sea el mercado, sea el Estado, podra resultar ptima para solucionar
todos esos problemas.
Como muestra la figura 1.1, una vez solucionados los problemas de coordinacin y
motivacin, las decisiones deben ejecutarse. La ejecucin, sin embargo, puede no llevar
a los resultados buscados. La dificultad mayor en relacin con esto es la existencia de
incertidumbre. Como ya dijimos, adems de la escasez, la accin humana est limitada
por la ignorancia. En un mundo incierto siempre pueden ocurrir eventos que no estaban
en los planes de nadie. Al disear mecanismos de coordinacin y motivacin es muy
difcil prever todas las contingencias que podran ocurrir. Y aun si ello fuera posible,
podra ser muy caro escribir un contrato que tomara en cuenta qu deberan hacer las
partes ante cada contingencia.
La incertidumbre puede tener su origen en dos tipos de causas: naturales (ejemplo: el
clima, un desastre natural) o estratgicas, relacionadas con el comportamiento de los
agentes. Este segundo tipo de incertidumbre se origina en la falta de certeza respecto de
cmo se comportarn los agentes al interactuar entre s (vase Dixit, 2009). Y est claro
que es tan importante saber si va a llover como anticipar correctamente si los deudores
honrarn sus deudas o si el Estado respetar las reglas de juego.
Por supuesto, puede haber mltiples razones por las que alguien se comporte de forma
inesperada: equivocaciones, desinformacin, mala fe, etc. La incertidumbre natural es
inherente al entorno fsico dentro del cual el hombre acta; la incertidumbre estratgica
es inherente a la condicin social del hombre: Robinson Crusoe, solo en su isla, deba
enfrentar nicamente la incertidumbre asociada con la Madre Naturaleza. No contaba
con las ventajas de la cooperacin, pero al menos no deba lidiar con los conflictos e
incertidumbres asociados con ella.
Al evaluar el papel de la incertidumbre es importante considerar, sobre todo en el caso
de las jerarquas, que puede mediar un largo camino entre la decisin y la ejecucin, y
en cada etapa de ese camino pueden aparecer oportunidades no previstas para que el
ejecutor obre de acuerdo con sus intereses y no en funcin del inters de la organizacin
en que participa; este es el problema que en economa se conoce como el de el agente y
el principal (vase Milgrom y Roberts, 1993). El agente es a quien se contrata para
que haga la tarea y el principal, el interesado en que la tarea se ejecute segn lo
pactado.

27

La distancia entre decisin y ejecucin, en cambio, suele ser menor en el caso del
mercado: una vez que se lleg a un acuerdo, est en el inters de las partes realizar la
transaccin lo ms rpido posible y normalmente hay muy pocos pasos que cumplir.
Aunque, por supuesto, esto no es as en las transacciones de mercado que se expanden
en el tiempo o establecen un seguro, como en el caso de un crdito, un contrato de
provisin a largo plazo o un seguro de salud. De hecho, por este motivo resulta mucho
ms difcil desarrollar los mercados de ese tipo de productos. Hay mercados de verdura
en todos lados, pero en muy pocos pases hay mercados de crdito y seguros plenamente
desarrollados.
Como la economa puso mucho nfasis en un principio en estudiar los mercados ms
que las jerarquas, y los mercados de transacciones instantneas ms que los de
transacciones a lo largo del tiempo y los financieros, se cre la tradicin en la disciplina
de identificar decisin con accin. Slo recientemente se ha puesto el nfasis en los
problemas de ejecucin de las decisiones y las relaciones agente-principal. Por ello, an
es fuerte el hbito de identificar decisin con accin, dejando de lado las complejidades
de la ejecucin o implementacin. Esto se aplica particularmente a las discusiones sobre
poltica econmica, en las que el Estado acta como el agente en representacin de la
sociedad, que es el principal (vese Drazen, 2000; Ostrom, 2007).
Los argumentos que estamos presentando sugieren que una buena parte del esfuerzo
creativo del emprendedor y del cuerpo de direccin se concentrar en buscar el mejor
modelo de organizacin y adaptarlo a las demandas de coordinacin, motivacin y
ejecucin del emprendimiento especfico de que se trate y que las decisiones de esos
agentes estarn siempre bajo la amenaza de resultar equivocadas debido a la
incertidumbre, tanto natural como estratgica.
De aqu se desprende que, cuanto ms alta sea la calidad del stock de reglas de juego
de modelos organizacionales que la sociedad ponga a disposicin de sus agentes
econmicos, mayor ser la probabilidad de que sus organizaciones sean de calidad, de
tal forma que los problemas de cooperacin y conflicto se manejen con eficiencia,
poniendo a los agentes en mejor posicin para explotar cooperativamente los recursos
materiales que tengan a su disposicin. Como veremos ms adelante, esto es
particularmente as cuando se trata de acotar la incertidumbre estratgica. El stock de
reglas al que estamos haciendo referencia es, justamente, lo que la ciencia econmica
actual define como el marco institucional de la economa y que nosotros hemos
representado en la figura 1.1 mediante el rectngulo punteado sobre la izquierda. Est
claro que no podramos realizar ninguna evaluacin precisa respecto de la capacidad de
una sociedad para generar riqueza si conociramos sus recursos materiales pero no
supiramos qu calidad tiene su marco institucional y organizacional. En el captulo que
sigue estudiaremos la anatoma del sistema econmico con la intencin de aclarar cmo
se dan las interacciones entre el software institucional, las organizaciones y el uso de los
recursos materiales del hardware.

28

2. Anatoma del sistema econmico y desarrollo

Una vez identificados los vnculos que van de la cooperacin y el conflicto a las
organizaciones y las instituciones, analizaremos ahora ms detenidamente la forma que
adquieren esos vnculos en los sistemas econmicos de la actualidad. Utilizaremos
como gua un esquema que representa la anatoma del sistema econmico. El esquema
retoma los conceptos de software y hardware presentados en la introduccin y muestra
cmo el software contribuye a estructurar las organizaciones econmicas de forma que
la sociedad pueda extraer un mayor excedente utilizando cooperativamente los recursos
del hardware.
El captulo est dividido en cinco secciones. La primera presenta el esquema del sistema
econmico y las dos siguientes analizan sus principales componentes. La cuarta seccin
explica cmo interactan el software, el hardware y las organizaciones en el proceso
econmico. La ltima seccin est dedicada a discutir los criterios para evaluar el
desempeo de una economa, con especial nfasis en la nocin de desarrollo humano
utilizada por las Naciones Unidas.

1. Esquema del sistema econmico

El diagrama de la figura 2.1 brinda una visin estilizada de la anatoma del sistema
econmico. El rectngulo de lnea llena que enmarca a todo el diagrama simboliza el
sistema econmico. Dentro de ese rectngulo aparecen, a su vez, dos rectngulos de
lnea punteada que representan el hardware y el software. Estos actan como soporte de
las tareas especializadas y complementarias que forman parte de las actividades
econmicas que se realizan en el seno de organizaciones. El conjunto de las
organizaciones del sistema econmico est representado por la forma geomtrica de
contorno irregular que se encuentra en el centro de la figura 2.1. El propsito
fundamental del esquema es mostrar cmo se articulan el software y las organizaciones
de la economa para permitir que los recursos contenidos en el hardware puedan ser
utilizados en la consecucin del desarrollo humano.

29

Figura 2.1Anatoma del Sistema Econmico

Hardware

Geografa

Recursos Naturales

Capital Fsico

Estructura Productiva

Recursos Humanos

Conocimientos

Organizaciones
Organizaciones
Pblicas
Cooperaci
Cooperacin

Crecimiento

Organizaciones
Privadas

Desarrollo
Distribuci
istribucin

Humano

Conflicto
Mercados

Estabilidad

Familias

Software

Rgimen de polticas pblicas

Derechos de propiedad
Regulaciones

Base

Formatos organizacionales

Marco Institucional
de la Econom
Economa
Jurdica

Pautas

Contratos Formales
Contratos Relacionales

Cultural es

Si bien el objetivo de la cooperacin econmica es producir un excedente por encima de

lo que cada agente podra conseguir por s solo, maximizar el crecimiento del excedente
o valor agregado no es el propsito ltimo del sistema econmico. Ninguna sociedad
actual evala su desempeo slo en base a un indicador de crecimiento. Como muestran
las tres flechas que aparecen sobre la derecha de la figura 2.1, adems de la tasa de
crecimiento tambin se utilizan, como mnimo, indicadores de estabilidad y
distribucin. La estabilidad es central pues de nada servira maximizar el crecimiento si
el proceso no pudiera sostenerse en el tiempo. La distribucin es relevante, a su vez,

30

porque si existiera gran desigualdad o altos niveles de pobreza, el crecimiento no sera

inclusivo y, por ende, no sera funcional para promover el desarrollo humano.17
Generar crecimiento inclusivo es particularmente arduo cuando la estructura productiva
es muy heterognea. En los pases emergentes es usual que exista un sector formal y
otro informal y no necesariamente el crecimiento beneficia a todos por igual. Es
frecuente observar procesos de mejoras en el bienestar que van acompaados de
incrementos en la desigualdad debido a que, si bien el crecimiento posibilita aumentos
salariales en el sector formal, no se crean al mismo tiempo empleos de calidad
suficientes como para absorber trabajadores del sector informal o de subsistencia. En
una sociedad democrtica, cuando el proceso de crecimiento es no inclusivo, la
probabilidad de que no resulte sostenible aumenta: la exclusin provoca conflictos
sociales y polticos que terminan afectando la estabilidad macroeconmica, retardan el
mejoramiento de la calidad mano obra y debilitan los incentivos para la inversin
productiva. La cuestin se discute en la ltima seccin de este captulo y se explica por
qu es til recurrir, adems de los indicadores tradicionales de crecimiento, estabilidad y
distribucin, a la nocin de desarrollo humano de las Naciones Unidas, un criterio
universalmente utilizado para evaluar el grado de desarrollo.

2. Hardware

Como ya vimos, la actividad econmica enfrenta dos restricciones bsicas: la escasez

material y la incertidumbre o ignorancia respecto de las condiciones del entorno y de
cmo operar sobre l. De aqu que en el rectngulo del hardware que contiene los
recursos de la economa no slo aparecen los recursos humanos y materiales el capital
fsico y los recursos naturales sino tambin el stock disponible de conocimiento
(informacin y tecnologa). Asimismo, en el caso de los recursos humanos nos
interesar saber con qu capacidad para procesar conocimientos y aprender de la
experiencia cuentan los agentes. Estos recursos, al combinarse dentro de un espacio
econmico o geografa, dan lugar a la formacin de una estructura productiva
especfica, representada en la figura 2.1 por el rectngulo de lnea ms gruesa situado en
el centro del rea correspondiente al hardware. Los recursos disponibles y la estructura
productiva existentes en cada momento son el resultado de la trayectoria seguida por la
economa en el pasado. Como no se pueden modificar instantneamente, esos elementos
fijan los lmites materiales de la actividad econmica.
Histricamente, la teora privilegi el anlisis de la restriccin de escasez material y, en
consonancia con ello, la economa se defina como el estudio acerca de cmo asignar
esos recursos materiales escasos a usos alternativos. Se le daba relativamente menos
importancia al factor conocimiento, aunque es cierto que Adam Smith (1958) enfatiz el
rol de la divisin del trabajo, que coloca en el cuadro la cuestin de la organizacin y la
tecnologa. La mayor disponibilidad de capital fsico o de recursos naturales mejora el
bienestar, pero mientras el capital puede producirse a partir del trabajo humano, no es
ese el caso de los recursos naturales, algunos de los cuales son renovables (como la
17

Los organismos internacionales suelen utilizar la nocin de crecimiento inclusivo, cuyo objetivo es
complementar las mediciones tradicionales con indicadores de la igualdad de oportunidades en el acceso
a mercados, regulaciones y recursos. Vase Banco Mundial (2009); Ianchovichina y Lundstrom (2009);
International Policy Center for Inclusive Growth (2011).

31

tierra utilizada en la agricultura) y otros, no (como los combustibles fsiles o los

minerales).
El capital fsico est conformado por bienes que se utilizan en la produccin. En las
estadsticas se consideran los rubros maquinaria y equipo, construcciones (civiles e
infraestructura) y acumulacin de stocks. Para contar con capital es necesario,
obviamente, no consumir todo lo que se produce: se necesita ahorrar para estar en
condiciones de invertir en bienes de capital. De ah que Smith afirmara que el ahorro es
la base de la riqueza de las naciones. La intensidad de la inversin se suele medir en
base al coeficiente de inversin (proporcin invertida del PBI). Qu ocurre si un pas
desea invertir en bienes de capital y no cuenta con ahorro suficiente? En ese caso, debe
endeudarse en el exterior y ello se reflejar como un dficit de cuenta corriente
financiado con ahorro del resto del mundo. Por supuesto, esto supone que el resto del
mundo est dispuesto a prestar y no necesariamente ello es as: a veces los extranjeros
no tienen confianza o encuentran demasiado bajo el rendimiento y no prestan. Por otra
parte, si un pas invierte menos de lo que ahorra, tendr un supervit de cuenta corriente
y ello implica que le estar prestando al resto del mundo. Esto es de crtica importancia
para comprender los desafos que enfrenta la Argentina. Nuestro pas, como veremos,
pas de generar dficit de cuenta corriente en los noventa a generar supervit en la
dcada de los dos mil y ello contribuy a estabilizar la economa. Lamentablemente, ese
supervit en la actualidad se est evaporando, de la mano del creciente gasto en energa
importada (vase Parte III).
Como los recursos naturales no son reproducibles, su precio depende mucho de la
demanda. Cuando esta sube, el precio tiende a subir y produce rentas extraordinarias.18
Hoy, gracias al elevado crecimiento de China e India grandes demandantes de materias
primas como soja y cobre, Amrica del Sur se est favoreciendo con este tipo de rentas
(Sinnot et al., 2010; Izquierdo y Talvi, 2011). Estas rentas se expresan en aumentos en
los trminos del intercambio, que es la relacin entre los precios de la canasta de
exportaciones (que subieron) y la canasta de importaciones (que no subieron o subieron
menos). Podra parecer que para disponer de recursos naturales no hace falta ahorrar
pues se trata de bienes no producidos y que, por ende, no reclaman ahorro. Sin embargo,
esto no es enteramente as: averiguar dnde estn los recursos y extraerlos demanda
inversin en exploracin e infraestructura. Asimismo, muchos de los recursos naturales
que hoy utilizamos tienen incorporadas tecnologas sofisticadas que, por ejemplo, los
transforman genticamente. El desarrollo o adquisicin de esas tecnologas demanda la
inversin de una parte de los ahorros de la sociedad. Este punto es bsico para
comprender lo que est ocurriendo en la agricultura y en el sector energtico en la
Argentina. Como veremos en la tercera parte, ha habido una revolucin tecnolgica en
agricultura y una aguda falta de inversin en exploracin en gas y petrleo, que se est
reflejando en un desbalance creciente en la balanza energtica.
La dotacin de recursos humanos contenidos en el hardware depende de dos elementos
fundamentales. El primero es la demografa, que es un determinante central del tamao

18

Estas rentas suelen llamarse ricardianas, por haber sido descubiertas por David Ricardo. En sentido
estricto, en el caso de los recursos naturales hay que distinguir entre estas rentas y las de Hotelling. En
nuestro estudio dejaremos esto de lado ya que no hilaremos tan fino. Sobre recursos naturales, vase
Banco Mundial (2011b) y Lederman y Maloney (2007).

32

y las caractersticas de la fuerza de trabajo o poblacin econmicamente activa (PEA)19.

El segundo elemento es el nivel de calificacin de las personas que componen la PEA.
Dos pases pueden tener idntica cantidad de trabajadores y una capacidad productiva
muy diferente si la mano de obra tiene niveles dispares de capacitacin. Para reflejar
este punto, la economa utiliza el concepto de capital humano (vase Psacharopoulos y
Patrinos, 2004).
Las variables esenciales que influyen sobre el capital humano son la educacin, la salud
y la experiencia: la mano de obra es ms productiva cuanto ms educada y saludable y
cuanto ms aprende a travs de su experiencia en el proceso productivo. En parte, la
acumulacin de este tipo de capital obedece a motivaciones pecuniarias, pero las
polticas pblicas (salud, educacin), las iniciativas de instituciones sin fines de lucro y
el comportamiento de las familias tambin son muy importantes. Un punto a destacar es
que el nivel de capital humano determina la inversin mnima necesaria no slo para
mantener ese nivel sino, incluso, para que las nuevas generaciones puedan utilizar las
tecnologas existentes. Un nio que no lee encontrara muy difcil desenvolverse en la
sociedad moderna as como utilizar las tecnologas heredadas de sus padres. Lo mismo
le pasara a un pas que no mantuviera el paso con el resto del mundo y se atrasara en su
educacin. Las formas ms habituales de medir el capital humano de una sociedad son
la esperanza de vida y el promedio de aos de escolarizacin alcanzados por la
poblacin. Tambin se utilizan indicadores como la incidencia de las enfermedades
tpicas del subdesarrollo, la tasa de analfabetismo, y los niveles de cobertura del nivel
primario, secundario y universitario. Los indicadores de capital humano en la Argentina
sern revisados en la tercera parte del libro.
En lo relativo a la demografa, las variables relevantes son la cantidad de poblacin, su
composicin y su tasa de crecimiento. La evolucin de estas variables influye sobre dos
determinantes clave del crecimiento: la oferta de trabajo disponible en cada momento y
la tasa de dependencia20. Hay que considerar, no obstante, que las variables
demogrficas evolucionan de manera conjunta dentro de un proceso de largo plazo que
se conoce como transicin demogrfica. Esta transicin se asocia con la
industrializacin y la urbanizacin y en las primeras sociedades que la experimentaron
el proceso dur cerca de un siglo. Con posterioridad la transicin se aceler y hoy se
desarrolla en unas pocas dcadas.
A lo largo de la transicin demogrfica la sociedad pasa de una situacin de altas tasas
de natalidad y mortalidad a otra en que ambas tasas muestran valores bajos. La
natalidad y la mortalidad, sin embargo, no bajan de manera coordinada durante el
proceso y ello determina que la transicin pase por distintas etapas. En una primera
etapa, cuando las sociedades disfrutan de incrementos en la productividad debido, por
ejemplo, a la industrializacin mejoran las condiciones de vida, la mortalidad se reduce
y ello incrementa la tasa de crecimiento poblacional. Bajo tales circunstancias acumular
recursos se hace bastante arduo: como hay muchos nios por hogar, la tasa de
19

La PEA incluye tanto a los ocupados como a los desocupados y excluye a los inactivos: nios, jvenes
que no estn en edad de trabajar, ancianos y personas que voluntariamente deciden no participar en el
mercado de trabajo.
20
Esta tasa se define como la razn entre la poblacin entre 0 y 14 aos y de ms de 65, por un lado, y la
poblacin entre 15 y 64 aos, por otro. Cuanto ms alta esta tasa, mayor el peso de la poblacin no activa
sobre la activa. Sera mejor utilizar la PEA en vez de la poblacin entre 15 y 64 aos en este indicador,
pues puede haber muchos inactivos voluntarios, pero por simplicidad esta variable se usa menos. Sobre
esto y otras cuestiones tcnicas ver Naciones Unidas (2004) y Lee y Mason (2011)

33

dependencia es alta y es difcil ahorrar e invertir en educacin. Esta etapa, no obstante,

es seguida por otra en que la tasa de natalidad se reduce marcadamente, lo que da lugar
a lo que se llama dividendo o bonus demogrfico (Naciones Unidas, 2004). La cada
en la tasa de natalidad se traduce en un aumento en la relacin entre la poblacin que
est en condiciones de trabajar y la que no, en un contexto en que an es baja la
proporcin de ancianos. Esto favorece el crecimiento no slo porque aumenta la oferta
laboral, sino tambin porque al caer la tasa de dependencia dentro de los hogares se
facilita el aumento del ahorro y de la inversin en el capital humano de los nios. Si el
ahorro se invierte correctamente, la productividad y la riqueza aumentan. A medida que
pasa el tiempo, no obstante, al ser ms alta la expectativa de vida, la poblacin envejece
y la tasa de dependencia, despus de tocar un mnimo, comienza a crecer debido ahora a
la creciente cantidad de ancianos dependientes. Esto es lo que da lugar al fin del perodo
del dividendo. La ventana de oportunidad para el crecimiento, caracterizada por la alta
participacin en la fuerza de trabajo y el alto ahorro, se cierra para dar paso al perodo
de envejecimiento. Habr cada vez ms ancianos inactivos pesando sobre la PEA y los
mecanismos de seguridad social21.
La Argentina en la actualidad est en la etapa del dividendo. En el captulo
correspondiente a recursos humanos veremos las oportunidades y desafos que esto
conlleva. Veremos, adems, que para la Argentina es tambin importante lo que ocurre
con la transicin demogrfica en el nivel global y, particularmente, en el caso de socios
comerciales clave como China y Brasil. Por ahora, slo deseamos llamar la atencin
respecto de que, al estar diferentes regiones transitando diferentes estadios de la
transicin demogrfica, se crean asimetras que pueden afectar a nuestro pas tanto
positiva como negativamente.
El conocimiento es un componente del hardware en la medida que crea valor al reducir
el nivel de nuestra ignorancia. La caracterstica esencial que lo diferencia de los otros
elementos es que se trata de un factor de la produccin que es intangible. Por otra parte,
como ya se seal en el captulo anterior, el conocimiento puede estar codificado o ser
tcito. El primero es ms fcil de transmitir y de ensear en instituciones educativas, el
segundo est ms asociado con la prctica y la experiencia, pero, por supuesto, es usual
que el conocimiento tcito pueda codificarse.
Cuando la economa trat de explicar en detalle a travs de qu canales el conocimiento
aporta valor, se descubri literalmente un mundo nuevo. Para nuestros objetivos, hay
dos cuestiones bsicas a remarcar en relacin con este mundo nuevo: por un lado, que
hay muchas formas de ser ignorante y, por otro, que el conocimiento no es un bien
como cualquier otro; no es lo mismo un automvil que el teorema de Pitgoras y ello
tiene consecuencias para los incentivos.
En cuanto a las formas de ignorancia que son relevantes en economa, se pueden
clasificar en tres categoras generales:
1. Se pueden ignorar cosas: dnde estn los recursos? Es eficiente este
postulante? Ocurri este hecho efectivamente? Y cmo ocurri? Llamaremos
a este el problema de la informacin. Si se dispone de mayor informacin, la
productividad de los factores aumenta.
21

Sobre la influencia de la demografa en la historia del capitalismo ver Galor (2005).

34

2. Se puede ignorar cmo funcionan las cosas, cmo se usan o para qu sirven; es
la dimensin del conocimiento tcnico. Si las tecnologas disponibles mejoran,
la capacidad del trabajador para crear valor agregado aumenta.
3. Los seres humanos no saben con certeza qu eventos ocurrirn en el futuro; es el
problema de la incertidumbre. Cul es la probabilidad de que llueva y salga
bien la cosecha? Cul es la probabilidad de que un nuevo empleado sea
eficiente y responsable?
Tener en cuenta estas diferencias es relevante en la evolucin de la productividad,
porque las actividades para informarse no son las mismas que hay que realizar para
reducir la incertidumbre, y ello debe tomarse en cuenta a la hora de realizar un
diagnstico sobre qu traba el crecimiento. Por ejemplo, una economa puede ser rica en
recursos naturales pero pobre en reglas de juego crebles. Bajo esas circunstancias, tener
informacin cierta sobre dnde se encuentran los recursos naturales tendr poco valor
econmico si existe incertidumbre respecto de si se respetarn los derechos de
propiedad sobre la explotacin del recurso. Tampoco servira de mucho saber dnde
est el recurso si no se cuenta con la tecnologa para extraerlo.
En lo relativo a incentivos, el conocimiento se diferencia de manera sustancial de los
bienes y servicios ordinarios en dos dimensiones:
1. La informacin y los conocimientos tcnicos se pueden utilizar muchas veces.
Por ejemplo, la frmula para un medicamento: su aplicacin en la preparacin
de un compuesto no implica su desaparicin, como s ocurrir con los
componentes farmacolgicos, que desaparecern cuando el medicamento se
consuma. Cuando un bien tiene esta caracterstica, en economa se dice que se
trata de un bien que es no rival en el consumo. En cierto sentido, esto desafa la
nocin tradicional de escasez.
2. Usualmente es difcil excluir al resto del uso de un cierto conocimiento. Por
ejemplo, si un especialista llegara a conocer determinada frmula para preparar
un medicamento, sera complicado evitar que la utilizase otro experto; no
sorprende, por ende, que haya tanta controversia internacional relativa a las
patentes. Cuando alguien consume un medicamento, en cambio, en el mismo
hecho de consumirlo est implcita la exclusin automtica de otras personas
enfermas.
Por qu son importantes estas dos caractersticas para la economa? Porque debido a
ellas es muy difcil disear esquemas de motivacin apropiados para la produccin de
conocimientos y, como vimos, la motivacin es vital para cualquier formato
organizacional. La razn de esto es simple. Cuando es difcil excluir a otros del uso y lo
producido puede ser consumido por muchos sin que se gaste, se resienten los
incentivos para producir conocimiento: la firma que invierta sus recursos en investigar
las propiedades de una cierta combinacin de drogas para curar una enfermedad, no
podr apropiarse de los beneficios si tiene xito ya que otros laboratorios podran
copiarse y vender el medicamento sin haber invertido en investigar. Bajo estas
circunstancias, es muy probable que los laboratorios piensen que es ms conveniente
esperar a que otro invierta esfuerzo en producir conocimiento para luego copiarlo. Si
todos piensan as, nadie tendr incentivos para producir conocimiento. Esto se conoce

35

en economa como el problema del free rider,22 que mencionamos ms arriba. Para
manejarlo, se suelen imponer reglas ad hoc como el copyright y las patentes, que le dan
al productor el poder de excluir del uso del conocimiento a otros. Claro que esto
tambin tiene riesgos: firmas oportunistas podran corromper a los reguladores y definir
patentes sobre conocimientos ya existentes creando una restriccin artificial para
incrementar sus beneficios. Tambin hay involucrados problemas de equidad e, incluso,
ticos: por el afan de proteger los incentivos se podra privar de un medicamento a
sectores con menores ingresos.
Encontrar el balance justo entre estos elementos es extremadamente complejo. Debido a
esto, la produccin de conocimiento es muy demandante de software: si no se imponen
reglas especficas, la informacin no se produce porque no hay incentivos para hacerlo,
en vista de los problemas de no exclusin y no rivalidad en el consumo, pero tambin
hay que evitar el fraude y atender consideraciones de equidad. Esto explica por qu las
actividades que son intensivas en la produccin de conocimiento tienden a estar bastante
reguladas: los bancos, que producen informacin sobre la capacidad de pago de los
clientes; la produccin de tecnologa, que est protegida por patentes, etc. De cualquier
manera, disear el software apropiado no es fcil. Definir derechos de propiedad sobre
el conocimiento y hacerlos cumplir es muy caro y a veces imposible, como a veces
ocurre con los contenidos en internet. Otra forma de atacar el problema de los
incentivos en la produccin de conocimiento es que el Estado o determinadas
fundaciones subsidien esa produccin. Buena parte del conocimiento econmico usado
en estas pginas es de acceso prcticamente gratuito en revistas y libros producidos con
subsidios de diverso tipo.
En sntesis, el hecho de que el conocimiento tenga caractersticas de no exclusin y no
rivalidad resiente los incentivos, hace difcil disear organizaciones para su produccin
y uso y genera demandas de reglas de juego muy diferentes de las que plantea el uso de
la tierra o de una mquina en las tareas productivas. No sorprende, en este sentido, que
los mercados que involucran transacciones de informacin y conocimientos muestren
fallas importantes. Por ahora, los tericos de la economa y los reguladores tienen
bastante para entretenerse con este tema.
Con esta discusin sobre el conocimiento hemos completado la descripcin de los
elementos que conforman el hardware. Como ya se dijo ms arriba al presentar la figura
2.1, esos elementos se combinan dentro de un espacio geogrfico determinado
formando estructuras productivas que son especficas de cada economa. Como la
estructura productiva tiene mltiples dimensiones, no existe una sola forma de definirla
o caracterizarla y, en gran medida, la descripcin que se haga de la estructura depender
del objetivo del anlisis. En particular, se utilizan en nuestro estudio los siguientes
criterios para clasificar la estructura productiva.

22

Un ejemplo clsico de este problema son los llamados bienes pblicos, como la defensa nacional.
Cuando el Estado financia al ejrcito para defender el territorio, sera difcil excluir del beneficio a un
ciudadano que se negara a poner su parte y, adems, si ese ciudadano consume el servicio de ser
protegido no impide que otros tambin estn protegidos por el ejrcito. Conclusin: todos esperaran que
el otro pague por el servicio de defensa. Es por esto que el pago de impuestos no es optativo sino
obligatorio. Ntese, de paso, cmo aparece naturalmente el rol del software para solucionar un problema
de incentivos: el rgimen de poltica tributaria impone reglas que todos deben cumplir.

36

 Segn el tipo de actividad: sector primario (minera, agricultura,

ganadera, pesca), secundarios (industrial) y de servicios.
Segn la especializacin en el comercio internacional. La divisin bsica
ser entre economas especializadas en la exportacin de productos
primarios o en la de productos manufacturados. Para la clasificacin se
utiliza como criterio bsico la participacin de productos primarios o de
productos industrializados en las exportaciones totales.
Segn el grado de exposicin a la competencia internacional: se divide
la economa en ramas transables y no transables. Las primeras estn
expuestas a la competencia internacional como ocurre con los sectores
que exportan o que sustituyen importaciones mientras que las segundas
no lo estn como ocurre con servicios como el estacionamiento o las
peluqueras.
Segn la propiedad del capital de la organizacin. Distinguiremos entre
sector pblico y sector privado y, en ocasiones, dentro del campo privado
distinguiremos entre capital nacional y multinacional.
Segn la regin. En este caso, la clasificacin se hace en funcin de la
localizacin y los fenmenos que se enfatizan son los subrayados por la
geografa econmica, como la aglomeracin, las economas de escala y
los acuerdos regionales (vase Venables, 2008a y 2008b).
Es importante subrayar que las interacciones entre los elementos del hardware es
central para explicar el crecimiento. En particular, los desarrollos tericos ms recientes
le dan gran importancia a la interaccin entre la transicin demogrfica, el progreso
tcnico y la acumulacin de capital fisico y humano. Segn Galor (2005), la evolucin
de la humanidad estuvo en su mayor parte caracterizada por un estancamiento
malthusiano: el avance tecnolgico y los recursos no eran suficientes para seguir el paso
del crecimiento de la poblacin.23 El aumento del ingreso per cpita era minsculo o
negativo en muchas regiones. Esto cambi radicalmente en las ltimas dos centurias.
Hacia principios del siglo XIX, en ciertas regiones del mundo, los avances tecnolgicos
y la industrializacin generaron incrementos de la productividad que fueron suficientes
no slo para sustentar una poblacin creciente en un contexto de cada de la tasa de
mortalidad sino, tambin, para aumentar el ingreso promedio de esa poblacin y
acumular capital fsico por la va del ahorro. A medida que el proceso de
industrializacin se profundiz, en la segunda etapa del mismo, el capital humano
comenz a ser cada vez ms importante en el proceso productivo al tiempo que se
redujo la tasa de natalidad. Esto ltimo, como ya vimos, di lugar al proceso de
transicin demogrfica: al crecer menos la poblacin y haber menos nios por hogar, se
hizo posible que cada uno de ellos acumulara ms capital humano y los incentivos para
hacerlo se reforzaron porque la segunda etapa de la industrializacin gener una mayor
demanda de mano de obra calificada. Se instal, as, un crculo virtuoso de efectos de
retroalimentacin que instaur un proceso de crecimiento sostenido. Este proceso, no
obstante, slo involucr a una parte del planeta, dando lugar a lo que se llam la gran
divergencia. El ratio del PBI per cpita entre la regin ms rica y la ms pobre era de
slo 1,1:1 en el ao 1000 y de 2:1 en el ao 1500. En el ao 1820 haba pasado a 3:1.
De ah en ms, en el curso de la gran divergencia, el ratio entre las ramificaciones ms
23

Thomas Malthus (1846) sostena que el crecimiento estaba limitado por una tendencia de la humanidad
a generar escasez debido a que la poblacin creca ms rpido que los recursos para alimentarla. Afirm
que la poblacin creca en progresin geomtrica y los recursos, en progresin aritmtica.

37

ricas de Occidente (Western offshoots: Estados Unidos, Canad, Australia y Nueva

Zelanda) y la regin ms pobre del frica creci de 3:1 en 1820 a 5:1 en 1870, 9:1 en
1913; 15:1 en 1950 y 18:1 en 2001. En el siglo actual, no obstante, se est dando una
incipiente reversin de la gran divergencia en la medida que China, India y el mundo
emergente estn creciendo ms que el grupo de pases desarrollados.
La Argentina, como veremos en el captulo 5, se benefici enormemente con la gran
divergencia, a partir de la segunda mitad del siglo XIX al integrarse con el Reino Unido,
dentro del marco de la Primera Globalizacin, pero perdi impulso luego de la Segunda
Guerra. Entre los pases de mayor tamao, un gran perdedor en el proceso de la gran
divergencia fue China. Claro que en las ltimas dcadas este pas parece empeado en
descontar posiciones de manera espectacular. Nuestro pas se benefici con este
despertar chino por las mismas razones por las que se haba beneficiado en el siglo XIX:
el incremento en la demanda por productos de origen primario respecto de los cuales
cuenta con ventajas comparativas. En este sentido, la Argentina parece tener una
segunda oportunidad para subirse al tren del desarrollo, pero por supuesto para no tener
que descender en una estacin intermedia deber superar el obstculo que le impidi
llegar al desarrollo en el pasado: invertir las rentas de los recursos naturales de forma de
integrar una estructura productiva capaz de hacer crecer la productividad en base a
actividades de alto rendimiento. En suma, cuanto mayor sea la disponibilidad de
elementos en el hardware, menor ser la fuerza de las dos restricciones bsicas escasez
e ignorancia y, por lo tanto, es natural asociar crecimiento sostenible con expansin
continua del hardware. Esto parece evidente. Sin embargo, la visin de Galor que
acabamos de comentar sobre la industrializacin y la gran divergencia sugiere que, para
sustentar el crecimiento, es necesario asegurar que haya una expansin armoniosa de
todos los componentes del hardware, incluyendo el capital humano y el stock de
conocimientos. En el captulo que sigue nos ocupamos ms detenidamente de este punto
y en la Parte III discutiremos extensamente las razones por las cuales la Argentina ha
encontrado dificultades para expandir el capital humano y los conocimientos tcnicos
an cuando su riqueza de recursos le permiti alcanzar rpidamente un relativamente
alto nivel de ingresos a mediados del siglo XX.
Pasaremos, ahora, a describir los otros dos grandes componentes de la anatoma del
sistema econmico que aparecen en la figura 2.1: el software y las organizaciones.

3. Software y organizaciones

El rectngulo que representa el software en la figura 2.1. tiene como componente

principal el marco institucional de la economa, cuya funcin es, como ya se vio,
proveer las reglas de juego que ordenan tanto las relaciones dentro de las
organizaciones como las interacciones entre ellas. Esas reglas de juego son: los
derechos de propiedad, las regulaciones, los contratos formales y relacionales, los
formatos organizacionales y el rgimen de polticas pblicas. El marco institucional de
la economa se asienta, a su vez, en dos pilares: la base jurdica general, que es provista
por el sistema poltico, y las pautas culturales que surgen de la interaccin social dentro
de un proceso evolutivo (Greif y Kingston, 2011). Estos elementos guardan entre s
relaciones jerrquicas. Analizaremos con mayor detenimiento cada uno de estos

38

componentes en el captulo que sigue, donde estudiamos las causas de las fallas en las
organizaciones y su relacin con las deficiencias en el marco institucional.
En el captulo anterior arribamos a la conclusin de que las organizaciones que
observamos en la economa representan equilibrios cooperativos surgidos de la
interaccin estratgica de una mirada de agentes y que modernamente las
organizaciones se estructuran sobre la base de modelos o formatos organizacionales que
son provistos por el marco institucional. Tambin vimos que las organizaciones son
muy diversas y que los agentes, adems, participan de manera simultnea en muchas
organizaciones de distinto tipo: lo hacen en todas aquellas (mercados, firmas, familia,
etc.) que les son tiles para procesar las tensiones entre conflicto y cooperacin
asociadas con sus actividades econmicas.
El proceso de estructuracin de las organizaciones es en gran medida exgeno para cada
individuo particular. Se trata de un cambio evolutivo y social. Como ocurre con la
acumulacin de capital fsico de una sociedad, el stock de reglas de juego no puede
crearse de la noche a la maana. Los marcos institucionales y su buen uso en las
prcticas organizacionales se desarrollan como un proceso social evolutivo; una
generacin le va dejando como herencia a la que sigue un conjunto de reglas de juego
de formatos organizacionales que estn en funcionamiento y sirven para organizar la
actividad econmica. Desde este punto de vista, est claro que las instituciones
econmicas son, para cada generacin, un precioso legado de las generaciones
anteriores que refleja el conocimiento adquirido al tratar de solucionar los problemas de
negociacin, coordinacin, motivacin y ejecucin que enfrentaron a lo largo de un
proceso evolutivo.
Para el individuo que toma decisiones en un marco econmico dado, sin embargo, el
hecho de que las instituciones que regulan las organizaciones sean creaciones sociales
es poco relevante. Esto es as porque, para el agente microeconmico que se
desenvuelve en el mbito de las organizaciones, las reglas del marco institucional
existente actan como restricciones que estn dadas de antemano y a las cuales debe
atenerse al decidir. As, por ejemplo, una persona en busca de empleo debe llevar
adelante una negociacin muy acotada con una organizacin que ya existe y
bsicamente todo lo que podr elegir voluntariamente es si acepta o no los esquemas de
coordinacin y motivacin que ya estn en funcionamiento. Lo mismo ocurre con un
ahorrista que compra acciones de una firma: si no tiene una participacin mayoritaria,
su capacidad para influir sobre los objetivos y la forma de hacer las cosas de la empresa
ser prcticamente nula; su voluntad slo podr expresarse en la decisin de comprar o
vender esas acciones. As, la enorme ventaja de no tener que negociar desde cero
gracias a que ya existen organizaciones en funcionamiento tiene un costo: acota los
mrgenes de accin de cada individuo.
Por qu es irregular la forma geomtrica que representa a las organizaciones en la
figura 2.1? Lo es para subrayar un hecho: los problemas de negociacin, coordinacin y
motivacin que es necesario resolver en el proceso de cooperacin admiten para su
solucin una gran variedad de modelos organizacionales. Es por ello que la forma
geomtrica encierra cuatro valos que simbolizan las formas organizacionales
tpicamente presentes en una economa capitalista moderna: los mercados, las
organizaciones privadas, las organizaciones pblicas y las familias. La figura pequea,
tambin de contorno irregular, que aparece superpuesta a estos cuatro valos simboliza

39

las tensiones entre cooperacin y conflicto. Como ya se seal en el captulo anterior, la

necesidad de resolver esas tensiones es la que da nacimiento a las organizaciones y son
tambin esas tensiones las que hacen que la vida dentro de las organizaciones as como
las relaciones entre ellas sean muy dinmicas. No sorprende, por lo tanto, que las
organizaciones de la economa estn permanentemente bajo la influencia de factores
que las empujan tanto al cambio como al equilibrio.24
El mercado es un formato organizacional que descentraliza las decisiones y tambin
las negociaciones al dejar que cada cual decida qu transaccin realizar en funcin de
lo que considera apropiado a sus intereses y sobre la base de la informacin parcial a la
que tiene acceso. La tarea de coordinar y motivar queda as a cargo de los precios, que
son fijados por la mano invisible de la oferta y la demanda (Smith, 1958). Los precios
coordinan y motivan al mismo tiempo porque si un productor especializado en un bien o
servicio produce ms de lo necesario, el exceso de oferta hace caer los precios y crea
incentivos para que caiga la oferta o suba la demanda, y lo contrario ocurre si hay un
exceso de demanda. De esta forma, los precios se ajustan hasta igualar oferta y
demanda. En ese punto de equilibrio, las decisiones terminan estando coordinadas a
pesar de haber sido tomadas de forma descentralizada: cuando oferta y demanda son
iguales, no se produce ni ms ni menos que lo necesario. Hay un equilibrio cooperativo
al que se llega sin que nadie lo busque explcitamente; de ah la metfora smithiana de
la mano invisible.
Las organizaciones privadas y pblicas mitigan los costos de coordinar las decisiones
colectivas y ejecutarlas porque reducen la cantidad de personas que toman decisiones
por la va de asignar el poder de decisin en funcin de una jerarqua de autoridades.
Para motivar el esfuerzo de las personas que ocupan los puestos ms elevados en la
jerarqua, la remuneracin se fija de manera acorde con la responsabilidad en la toma de
decisiones. Este mtodo lo utilizan organizaciones de todo tipo. Por ello, desde el punto
de vista jurdico, las formas organizacionales jerrquicas son variadas e incluyen tanto
entidades privadas (empresas, ONG) como pblicas; en este ltimo caso, dan lugar a la
formacin de burocracias.
En este contexto, poner la motivacin y los incentivos dentro de la organizacin en un
primer plano no implica que los intereses materiales y egostas sean los nicos que
importan para elegir el modelo de organizacin. En el caso del capitalismo, la empresa
con fines de lucro y el mercado juegan un rol protagnico. Pero estn muy lejos de ser
las nicas organizaciones relevantes: muchas transacciones y actividades que son vitales
requieren formas de organizacin a medida; requieren de la creatividad del
emprendedor para encontrar el formato de organizacin que conviene utilizar. Est claro
que las transacciones de rganos para trasplantes o las acciones de beneficencia o la
defensa nacional y del medio ambiente se adaptan poco a los esquemas de coordinacin
e incentivos de las organizaciones con fines de lucro. La actividad del emprendedor en
una sociedad compleja, en consecuencia, est lejos de limitarse a la figura tradicional
24

Olivier Williamson (1989) llama la atencin sobre el rol del conflicto basndose en la tradicin
institucionalista norteamericana. La tradicin marxista tambin le dio protagonismo al conflicto en la
economa capitalista, aunque lo situ en el nivel de la accin colectiva de clase, que puede traducirse en
un cambio revolucionario de las instituciones (Marx y Engels, 1985). Hoy se entiende el conflicto como
un hecho a resolver todos los das y que involucra tanto a individuos como a organizaciones y grupos con
diferente capacidad para la accin colectiva. Los cambios de reglas de juego pueden ser radicales, como
en la visin marxista, o fruto de la evolucin o las reformas y, adems, pueden afectar a reglas de juego
de diferente nivel: desde las regulaciones en los mercados a los derechos de propiedad.

40

del empresario. Los emprendedores en los campos social, de la educacin y cultural

suelen elegir, tpicamente, formatos organizacionales como las sociedades sin fines de
lucro y las fundaciones.
Dicho esto, tambin est claro que sera difcil disear y gerenciar una organizacin
cualquiera que sea su objetivo sin tomar en cuenta que la intensidad del esfuerzo
puesto en la tarea por cada miembro estar muy influido por el premio esperado. La
necesidad de motivar genera una relacin directa entre eficiencia y distribucin: cuanto
mayor el premio, mayor el esfuerzo, pero tambin mayor la porcin de la torta que se le
asigna al ms eficiente. Esta relacin entre eficiencia y distribucin es una fuente de
dificultades y dilemas de poltica que aparecern bajo distintas formas y ropajes en
nuestro anlisis de la economa argentina.
La familia, en cuanto organizacin econmica, est recibiendo una atencin creciente
por su influencia sobre tres factores: la demografa, la acumulacin de capital humano y
la formacin de la identidad econmica de los individuos. Este ltimo punto se ha
comenzado a estudiar slo recientemente y ha puesto de manifiesto que parte de las
reglas que influyen en el comportamiento estn incorporadas en la identidad del
individuo y no en la organizacin. La identidad est dada por creencias compartidas o
esquemas cognitivos incorporados a travs de procesos de socializacin y aprendizaje
en organizaciones como la familia y la escuela. En la medida que provee cdigos de
conducta, la identidad es un determinante del comportamiento estratgico y, por ende,
es relevante para la coordinacin y la motivacin. Como las personas forman su
identidad a travs de la socializacin e internalizacin de pautas culturales, puede
decirse que la identidad es el formato o modelo que el individuo utiliza para organizarse
a s mismo.25 Ese formato de organizacin de la conducta individual se modela en base
a pautas culturales y estas forman parte del software, de manera que parte del software
de las reglas de juego est directamente incorporado en las personas a travs de la
identidad. Esta conclusin refuerza la hiptesis de que al analizar el software es
necesario considerar no slo las instituciones formales sino, tambin, las informales
aportadas por la cultura. De ms est aclarar que el software slo toma en cuenta las
pautas culturales relevantes para la economa.
Si la identidad se deja de lado, las predicciones de un modelo econmico pueden ser
muy erradas. Una persona puede tener gran capacidad fsica y estar bien educada pero
decidir no participar de las tareas productivas por razones religiosas o, incluso,
cuestionar las reglas de juego en vigencia por tener una visin, digamos, pesimista de la
vida social. Por otro lado, la persona podra tener capacidades suficientes para participar
en una cierta actividad econmica y desear hacerlo, pero ser discriminada debido a su
gnero o al grupo tnico al que pertenece: quienes participan en las tareas de
cooperacin son, antes que nada, personas que siguen determinadas estrategias y que, al
decidir, evalan cul es la estrategia que esperan del otro.26 Por ejemplo, aun poseyendo
25

Segn Akerlof y Kranton (2000), la identidad es relevante para la economa pues es un determinante de
las decisiones econmicas: modela los gustos individuales y las expectativas respecto de cmo sern las
conductas de los otros y, por ende, reduce la incertidumbre estratgica. En las organizaciones que
funcionan bien, los empleados se identifican con su trabajo y su organizacin; sentir que se pertenece
influye sobre el desempeo. La identificacin de padres, alumnos y profesores con la escuela, por
ejemplo, es central para el desempeo, ya que motiva para trabajar con un propsito.
26
A esto se lo llama interaccin estratgica, siguiendo la terminologa utilizada en teora de juegos. Se
supone que los individuos persiguen metas en funcin de sus visiones e intereses y toman en cuenta la
conducta esperada de los otros individuos al decidir qu hacer. Vase Dixit et al. (2009).

41

calificacin suficiente, es probable que una persona ni siquiera se presente para

competir por una vacante si sabe que la empresa que ofrece el trabajo la discriminar.
Este tipo de situacin genera trampas de marginacin ya que muchas veces las
personas consideran que no vale la pena capacitarse porque anticipan que sern
discriminadas y quienes las discriminan no hacen ms que reafirmar sus prejuicios al
constatar que el grupo discriminado no muestra voluntad por capacitarse. El punto
esencial est en notar que el problema radica en la interaccin social y en las
expectativas que sostienen un mal equilibrio; es un problema que se origina en la
interaccin entre las personas y no en los recursos de que disponen (vase Wydick,
2008)27.
La nocin de identidad es central para apreciar en su justa medida cul es el sentido de
nuestra analoga con el software de una computadora. Las reglas de un programa de
software no necesitan tener adosado un esquema motivacional para que funcionen; las
reglas del software del sistema econmico, s. Para evitar que los objetivos individuales
interfieran en la accin colectiva, la sociedad podra proponerse socializar a sus
ciudadanos de forma tan perfecta y uniforme que sus identidades fueran un calco de las
reglas que se consideran ms adecuadas desde el punto de vista de la eficiencia
econmica. Pero est claro que esto no slo sera insoportable desde el punto de vista de
los derechos de las personas sino que, adems, sera tal vez equivocado para la
economa: las ideas innovadoras sobre cmo hacer las cosas surgen con frecuencia de
desvos de las pautas establecidas.

4. Interacciones entre hardware, software y organizaciones

Uno de los mensajes centrales que pretende transmitir el concepto de sistema

econmico que estamos desarrollando es que el desempeo de la economa resulta del
funcionamiento conjunto de cada uno de los tres componentes principales: hardware,
software y organizaciones. De aqu que en un enfoque sistmico es central comprender,
por un lado, cmo operan los canales de interaccin entre el hardware, el software y las
organizaciones y, por otro, cmo esas interacciones terminan influyendo sobre el
desempeo, medido en base a indicadores como el crecimiento o la distribucin del
ingreso. Los canales de transmisin de efectos entre las partes del sistema se simbolizan
en la figura 2.1 con las flechas de ida y vuelta que unen los rectngulos
correspondientes al software y el hardware con las organizaciones. Las flechas son
dobles para llamar la atencin sobre posibles efectos de retroalimentacin.

27

Estas trampas son muchas veces superadas por la accin de lderes que cuestionan con suficiente fuerza
las expectativas que sostienen el statu quo y logran demostrar que otro equilibrio es posible promoviendo
al mismo tiempo la capacitacin e ideas antidiscriminatorias. Un liderazgo as puede surgir tanto de la
rebelda de los discriminados como de la vergenza del que discrimina. Lamentablemente, tambin es
cierto que ese tipo de trampa es utilizado por oportunistas que lucran con la desgracia ajena por la va de
sacar ventaja del statu quo: le arrancan al discriminador algunas concesiones que favorecen al
discriminado y utilizan a estos ltimos con objetivos polticos, con el argumento de que son ellos (los
oportunistas) los nicos capaces de mejorar en algo la situacin de los discriminados. El clientelismo
poltico y el populismo encuentran campo frtil en las trampas de este tipo. Sobre todo cuando de entre
los discriminados no surgen buenos liderazgos y los que estn en una mejor posicin por su educacin y
posicin social sufren de un cierto adormecimiento poltico y espiritual que los lleva a aceptar el
clientelismo y el populismo como males necesarios. Es el paraso de los oportunistas.

42

El canal que va desde el hardware hacia las organizaciones opera, usualmente, cuando
se descubren nuevos recursos naturales o se incorporan nuevas tecnologas que
demandan modificaciones adaptativas en las organizaciones pblicas y privadas, los
mercados o las familias. Por ejemplo, Arthur (1996) remarca que el modelo de
organizacin basado en jerarquas rgidas se adapta bien a los procesos de la primera
fase de la industrializacin, pero no se adapta a la moderna empresa productora de
conocimientos, donde tienden a primar relaciones jerrquicas ms horizontales y donde
lo que es crtico es la calidad del aporte de cada uno al todo debido a que, cuando la
tecnologa es muy compleja, una mnima falla puede tener consecuencias enormes sobre
la eficiencia. Kremer (1993) enfatiza este punto y lo llama la economa del O ring, en
alusin a la falla mnima en la calidad de un componente que hizo fracasar toda la
misin del transbordador espacial Challenger. Pero la causalidad puede operar tambin
en sentido inverso: cambios organizacionales pueden inducir modificaciones en
componentes del hardware: por ejemplo, si hay avances en la eficiencia de la firma
(mejor seleccin de recursos humanos, optimizacin en el manejo de la liquidez) o
regresin organizacional (por un aumento de los conflictos entre accionistas o de la
firma con los trabajadores) u organizaciones nuevas con poder de presin creciente
(ONG defensoras del medio ambiente), ello influir sobre la velocidad de acumulacin
de recursos materiales y sobre la capacidad para incorporar tecnologa.
En cuanto a los canales de retroalimentacin entre organizaciones y software, hay
infinidad de ejemplos. Si las organizaciones pblicas o privadas son ineficientes o su
funcionamiento no est en lnea con valores sociales como cuidar el medio ambiente,
ello tpicamente da lugar a demandas de cambio en las reglas de juego incluidas en el
software; por ejemplo, demandas de cambio en la Ley de glaciares o el Cdigo de
minera. Por otro lado, el canal que va del software a las formas de cooperacin opera
frecuentemente por la va de reformas promovidas desde el sistema poltico en el marco
institucional: se cambian las reglas de juego leyes, regulaciones para cambiar ciertas
conductas de los individuos y las organizaciones. Las reformas estructurales de los
noventa privatizaciones, apertura econmica, inspiradas en el Consenso de
Washington, ilustran bien este punto (vase Fanelli, 2007). Asimismo, lo ilustran los
procesos de reversin de esas reformas en la dcada de los dos mil, como la estatizacin
del sistema jubilatorio. Los cambios en el software tambin afectan a las organizaciones
cuando se producen transformaciones en las pautas culturales. Por ejemplo, cambia el
rol de la mujer en la sociedad, lo cual incrementa su participacin en el mercado de
trabajo y disminuye su contribucin a las tareas rutinarias del hogar.
Este anlisis de las dobles flechas busca destacar que el hardware y el software no
interactan directamente entre s sino con la mediacin de las organizaciones y la
conducta de los individuos: una ley no puede acelerar o retardar la acumulacin de
capital o la explotacin de un recurso natural si no logra influir sobre la conducta de los
individuos y las organizaciones. Un recurso natural no se explotar si no se toman
decisiones para organizar su explotacin.28 De aqu que el arte de introducir reformas
prodesarrollo consiste en gran medida en inducir interacciones virtuosas entre estas tres
dimensiones del sistema econmico. Por ejemplo, cuando se afirma que Corea del Sur
tiene un sistema econmico ms exitoso que el de Corea del Norte, en gran medida se
28

Probablemente sea este un punto importante para comprender tres cosas: por qu la economa es una
ciencia social; por qu el voluntarismo poltico no funciona en economa y por qu la economa es distinta
de la ingeniera: los recursos econmicos no significan nada, su significacin econmica es tributaria del
sentido que le asignan quienes los usan en un contexto social dado.

43

est diciendo que, partiendo de situaciones similares, los sistemas econmicos de cada
pas resolvieron los problemas de cooperar en las actividades econmicas estableciendo
vinculaciones entre el hardware y el software que, en el primer caso, crearon crculos
virtuosos de interaccin entre las partes del sistema y se tradujeron en crecimiento y
mayores oportunidades de movilidad social, mientras que en el segundo caso llevaron al
estancamiento (vase Banco Mundial, 1993). Las interacciones de doble va que
involucran al software, el hardware y las organizaciones aparecern de manera
sistemtica en los argumentos que sostendremos respecto de la economa argentina.
Como las instituciones econmicas son el resultado de un proceso evolutivo, es natural
esperar que aparezcan problemas de adaptacin al entorno cuando este se modifica: las
organizaciones necesitan adaptarse a cambios no slo en sus condiciones internas sino
tambin en otras organizaciones y, de hecho, los agentes que participan en diferentes
organizaciones suelen actuar como cadenas de transmisin. Por ejemplo, al
incrementarse la participacin de las mujeres en el mercado de trabajo, aparecieron
presiones para modificar las reglas de juego dentro de la familia. De esta manera,
cuando un shock crea nuevas oportunidades de cooperacin y/o nuevas fuentes de
conflicto dentro de una organizacin, pueden requerirse cambios adaptativos tanto en
las reglas de juego internas de la organizacin afectada como, tambin, en las
vinculadas funcionalmente con ella. Cuando los shocks son de dimensin
macroeconmica y afectan a varios segmentos del sistema de forma simultnea, es fcil
imaginar que los cambios adaptativos tomarn el carcter de sistmicos y que, por ende,
adems de los gerentes y emprendedores que se desempean en el mbito de la
organizacin, tambin los actores polticos quedarn involucrados en la gestin de los
cambios organizacionales adaptativos.
La capacidad de los actores para manejar eficientemente las tensiones entre la necesidad
de mantener el equilibrio funcional del sistema y la de adaptarse a los cambios tiene un
papel que sera difcil de exagerar en el proceso de desarrollo econmico. En el nivel
microeconmico, muchas veces ocurre que una organizacin que hizo aportes
fundamentales en un momento para utilizar de mejor manera el hardware deviene en un
obstculo debido a su falta de adaptacin a los cambios en el entorno. Por ejemplo, en la
Argentina, muchas organizaciones productivas que se haban adaptado con xito a las
reglas de juego del modelo de sustitucin de importaciones fracasaron una vez que se
abri la economa de la mano de la globalizacin y el Mercosur. En el nivel
macroeconmico, las autoridades suelen enfrentar serios problemas para adaptar las
reglas de juego a circunstancias nuevas. Por ejemplo, la Argentina fue muy exitosa en
lograr una rpida cobertura en educacin primaria, pero no tuvo el mismo xito con el
siguiente paso: la educacin secundaria. (Como veremos luego, las organizaciones y el
marco institucional de la enseanza pblica no se adaptaron bien al desafo de satisfacer
las demandas laborales del mundo de las TIC y ello se tradujo en deficiencias en un
componente clave del hardware: el capital humano.)
Es fcil conjeturar, entonces, que bajo ciertas circunstancias las reglas heredadas pueden
ser una fuente de inercia que dificulte la adaptacin de los comportamientos sociales.
Ocurre particularmente as cuando se producen cambios significativos en la tecnologa,
las ideas o los recursos.
Como las instituciones estn dadas para cada individuo en particular, para cambiar las
reglas de juego formatos organizacionales, regulaciones, etc. los individuos necesitan

44

organizarse para actuar de forma colectiva. Esto se puede hacer de muchas maneras
pero todas involucran la accin poltica y, por lo tanto, pueden tener efectos que van
ms all de la economa. De aqu que la accin colectiva misma est regulada por las
instituciones polticas de mayor nivel. En las sociedades democrticas el mbito natural
para introducir reformas es el Congreso. Por ejemplo, un cambio en la ley de sociedades
annimas o en las regulaciones financieras requiere tpicamente de la sancin de una ley
(vase sobre este punto Greif y Kingston, 2011; Ostrom, 2007 y Sabatier, 2007).
Cuando hay que cambiar las instituciones, la sociedad enfrenta un desafo complejo:
reformar lo obsoleto sin destruir el acervo de conocimientos incorporados
evolutivamente en todo marco institucional. Las reformas mal diseadas tpicamente
violan esta condicin: destruyen reglas esenciales para la coordinacin y el manejo de
conflictos sin reemplazarlas con otras de similar eficiencia; como resultado, aparecen
fallas de coordinacin en las acciones colectivas. Estas fallas se pueden manifestar de
muchas formas, las ms dramticas son las crisis (vase CEPAL, 2008b). No menos
dainos, aunque menos espectaculares, son fenmenos como la fuga de capitales, que
suelen observarse en economas con instituciones econmicas poco crebles; o la
proliferacin de conflictos laborales y sociales virulentos que fagocitan los beneficios
de la cooperacin (vase Fanelli, 2008). La Argentina de posguerra tiene una larga lista
de fracasos en sus intentos de reformar las instituciones econmicas para impulsar el
desarrollo, desde las reformas asociadas con el modelo de sustitucin de importaciones
hasta el Consenso de Washington, pasando por varios intentos de reformas cuyo
objetivo prioritario era el de facilitar el ejercicio de la discrecionalidad econmica por
las autoridades de turno con objetivos extraeconmicos como el autoritarismo, el
clientelismo y el populismo (ver Fanelli 2007).
4. Desempeo: el desarrollo humano como patrn

Los tres indicadores que se utilizan universalmente para evaluar el desempeo

econmico son, como ya mencionamos, el crecimiento, la distribucin del ingreso y la
estabilidad macroeconmica. Estas tres variables importan porque, a su vez, son
determinantes centrales de la evolucin del desarrollo humano, que es la meta ltima de
la actividad econmica.
Segn Naciones Unidas (2011), el desarrollo humano es el proceso que lleva a ampliar
la capacidad de las personas para ejercer libertades sustantivas y, de esa forma, estar en
condiciones de optar entre diferentes alternativas de vida. El PBI, que es el indicador de
bienestar ms utilizado, es excesivamente estrecho para reflejar qu ocurre con la
capacidad de ejercer libertades sustantivas. La medicin de la expansin de las
capacidades, sin embargo, enfrenta una dificultad importante: las libertades sustantivas
pueden ser muy numerosas y no es posible elaborar un ndice que las refleje
plenamente. La solucin de Naciones Unidas fue elaborar un ndice de Desarrollo
Humano (IDH) que, sin ser complejo, toma en cuenta tres dimensiones clave para la
expansin de las capacidades:
Salud, que trata de reflejar la capacidad para gozar de una vida larga y
saludable.

45

 Educacin, que mide la capacidad de acceder al conocimiento necesario

para un buen desempeo laboral.
Ingreso per cpita, que mide la capacidad para sostener un nivel de vida
digno.
Al tomar en cuenta estos tres aspectos, las Naciones Unidas buscaron reflejar la
influencia de los determinantes de largo plazo del desarrollo, ms all de factores
coyunturales. Para reflejar mejor la influencia de la distribucin, las Naciones Unidas
han implementado recientemente un IDH corregido por desigualdad. En el caso de la
Argentina, en funcin de la regresin distributiva ocurrida en los ltimos cuarenta aos,
realizar esta ltima correccin es ciertamente necesario. El captulo 6 est dedicado a
evaluar el nivel de desarrollo humano que ha alcanzado nuestro pas sobre la base de
estos indicadores.
El IDH est inspirado en el enfoque de Amartya Sen, quien dedic buena parte de sus
esfuerzos a criticar las valuaciones del bienestar exclusivamente basadas en criterios de
eficiencia.29 Como los resultados que arroja el sistema econmico no necesariamente
estn en lnea con las metas de educacin, salud e ingresos, las organizaciones del
Estado encargadas de esas reas tienen asignado un papel protagnico en la consecucin
del desarrollo humano. Segn Sen (1999, 2000), la intervencin del gobierno para
ayudar a quienes tienen menos capacidades no est reida con el espritu capitalista. El
ethos capitalista, lejos de basarse exclusivamente en el egosmo y el espritu de lucro,
depende crticamente de la cooperacin, la confianza en el otro y el sentido de
responsabilidad en las tareas colectivas. Este punto debera estar claro luego de nuestra
discusin, en el captulo anterior, sobre conflicto y cooperacin.
De acuerdo con Sen (2000), los regmenes para las intervenciones del Estado deberan
regirse por tres principios:
1. Proteger la vida en libertad y en paz. El desarrollo humano busca,
justamente, reforzar la capacidad de elegir libremente qu vida vivir.
2. Las polticas pblicas deben fortalecer la confianza y la responsabilidad
individual y social en una sociedad que es interdependiente. Ntese que
esta visin de Sen est en lnea con la proposicin de Akerlof y Kranton
(2010) respecto de que es importante tomar en cuenta la interaccin entre
economa e identidad. As, si bien la bsqueda del desarrollo humano
incluye la implementacin de mecanismos de asistencia y seguro como el
seguro de desempleo, Sen insiste en que las polticas deben promover y
29

Para evaluar la eficiencia de un sistema econmico en su conjunto, la economa se basa en el llamado

criterio de Pareto: una reasignacin de recursos es eficiente slo si es posible mejorar la situacin de
algn agente sin empeorar la de ningn otro. Se trata de un criterio muy problemtico desde el punto de
vista de la equidad, ya que si una persona posee casi todos los recursos y otras no poseen casi nada, una
medida que hiciera una mnima redistribucin progresiva no sera eficiente ya que perjudicara a los que
ms tienen para favorecer a los excluidos. Bajo ciertas condiciones muy abstractas que tienen poca
relevancia prctica (por ejemplo, el modelo terico no especifica cul es el software) se puede demostrar
en la teora que una economa de mercado es Pareto-eficiente. Si bien se lo utiliza muchas veces como un
arma ideolgica, este resultado no pasa de ser un ejercicio intelectual brillante pero poco til para las
economas actuales en las que la cooperacin y el conflicto son la esencia y no el accidente y, por lo
tanto, deben lidiar con organizaciones complejas y con sus fallas. Sobre eficiencia vase Milgrom y
Roberts (1993). La economa poltica ha hecho aportes importantes recientemente para aclarar este punto,
vase por ejemplo: Drazen (2001).

46

no debilitar la capacidad de autoayudarse y, por lo tanto, hay que

considerar que todo mecanismo de ayuda tiene efectos colaterales sobre
la voluntad de esforzarse. Esta visin obliga a mejorar el diseo de las
polticas. Por ejemplo, este autor seala que el seguro de desempleo est
plenamente justificado, pero no es menos cierto que ese seguro puede
desalentar y quitar motivacin para la bsqueda futura de empleo. Por
ello, propone destinar recursos a subsidiar el empleo, la capacitacin y la
creacin de oportunidades para quienes deseen seguir trabajando aun
pudiendo retirarse.
3. La sociedad debe llegar a decisiones colectivas basndose en el debate
previo (vase Sabatier, 2007). El debate es central para que las polticas
se orienten al desarrollo humano sin que el gobierno sea cooptado por
intereses de grupo o por el oportunismo poltico. En este sentido, Sen
argumenta que jams un pas con libertad poltica y libertad de prensa ha
sufrido hambrunas; ningn gobierno se atrevera a llegar a tal situacin
por temor a no ser votado.
Estos argumentos sobre desarrollo humano no tienen por intencin sugerir que las
sociedades pueden fijar de manera ms o menos sencilla y directa qu metas seguir. Las
metas de desarrollo humano slo pueden alcanzarse si se traducen en polticas y reglas
de juego capaces de inducir comportamientos de los agentes compatibles con esas
metas. Esto entraa dos dificultades crticas: por un lado, como acabamos de ver, los
canales de interaccin entre el hardware, el software y las organizaciones son
complejos y la teora econmica no ha llegado an a comprenderlos cabalmente. Por
otro, el proceso de formacin de polticas pblicas y fijacin de reglas es esencialmente
poltico y depende no slo de la voluntad de los actores, sino tambin de su capacidad
para la accin colectiva y de las caractersticas de las reglas de juego contenidas en el
software (Ostrom, 2007; Fanelli y Tommasi, 2012).

47

3. Software, fallas de organizacin y fallas de cooperacin

Este captulo analiza con mayor detalle la funcin del software en una economa
capitalista moderna. El propsito central es comprender ms profundamente la relacin
entre las debilidades en el marco institucional y las fallas en el funcionamiento de las
organizaciones y del sistema econmico en su conjunto las cuales, en ltima instancia,
se traducen en trabas para cooperar en las actividades econmicas. Las fallas pueden
manifestarse en diferentes niveles del sistema econmico. En lnea con lo que es
habitual en economa, aqu distinguiremos entre dos niveles bsicos: el microeconmico
y el sistmico. En el nivel microeconmico, las fallas para cooperar suelen tomar la
forma de ineficiencia en el uso de los recursos dentro de organizaciones individuales;
por ejemplo: relaciones laborales conflictivas; uso de
tecnologas o pautas
organizacionales obsoletas. Pero tambin pueden expresare como deficiencias en las
relaciones entre organizaciones; por ejemplo: falta de incentivos para coordinar
inversiones que son complementarias o para desarrollar cadenas de valor; escasa
colaboracin entre empresas y universidades; ausencia del Estado en el desarrollo de
infraestructura. En el nivel sistmico las fallas de cooperacin pueden exetriorozarse
como fluctuaciones cclicas (rcesiones y expansiones); inestabilidad macroeconmica
(inflacin, desequilibrios fiscales recurrentes) o crisis (colapsos financieros, corridas
cambiarias ). Cabe tener presente adicionalmente que, en algunos casos, los factores que
juegan a favor de la eficiencia en el nivel de la organizacin individual pueden ser
perjudiciales en el nivel del sistema. Por ejemplo, un banco en tanto organizacin podra
ser muy eficiente en aprovechar fallas en la regulacin financiera con el objetivo de
ganar dinero, como ocurri con la crisis sub-prime cuando los bancos les prestaron
dinero a agentes sin capacidad suficiente de repago. Este tipo de eficiencia es daina
para el sistema en su conjunto: cuanto ms eficiente el banco en colocar crditos, mayor
la crisis financiera subsiguiente. Por otra parte, los desequilibrios sistmicos (como la
inflacin) tambin pueden daar la eficiencia de la organizacin individual. Es muy
fcil encontrar ejemplos en pases con larga tradicin inflacionaria como el nuestro: por
ejemplo, en la Argentina la oferta de crdito para la inversin en bienes de capitla a
largo plazo es muy escasa porque nadie desea prestar, digamos, a diez aos, si no puede
anticipar con cierta precisin cul ser la inflacin. Esto deteriora la eficiencia porque
las firmas terminan invirtiendo menos de lo que desearan.
En lo que sigue, en primer lugar discutimos las relaciones de jerarqua entre los
diferentes conjuntos de reglas que conforman el marco institucional de la economa y la
forma en que influyen sobre las organizaciones. Este es un paso necesario ya que las
instituciones que son relevantes para explicar las disfuncionalidades que ocurren en el
nivel micro y macroeconmico suelen ubicarse en niveles distintos de la jerarqua.
Tomando como base ese anlisis, en la segunda parte estudiamos diferentes fallas en el
funcionamiento de las organizaciones, como las fallas de mercado y de gobierno, que
atrajeron tradicionalmente la atencin de los economistas. Por ltimo, se discuten las
restricciones que condicionan los procesos de reforma orientados a mejorar las
instituciones econmicas.

48

1. Las relaciones de jerarqua institucional

Ya hemos mencionado que el software contiene reglas de juego de jerarqua diferente.

Para reflejar el orden jerrquico dividiremos las reglas en dos clases: las que actan
como un input del marco institucional de la economa y las que constituyen el output de
ese marco. Para facilitar la lectura, reproducimos aqu el segmento correspondiente al
software del esquema que muestra la anatoma del sistema econmico.
Figura 3.1

Software

Rgimen de polticas pblicas

Derechos de propiedad
Regulaciones

Base

Formatos organizacionales

Marco Institucional
de la Econom
Economa
Jurdica

Pautas

Contratos Formales
Contratos Relacionales

Cultural es

El orden jerrquico entre los elementos del software se simboliza en la figura 3.1 con el
sentido de las distintas flechas que unen el marco institucional con los rectngulos ms
pequeos. Si la punta de la flecha apunta al marco institucional, se trata de un input; si
la flecha va desde este ltimo marco a un rectngulo menor, es un output. Vale aclarar,
no obstante, que las flechas son un recurso de exposicin y no debe interpretarse que, en
la prctica, existe una jerarqua entre las instituciones que induzca un orden completo:
hay potenciales contradicciones entre diferentes cuerpos de reglas que pueden o no
materializarse en los hechos. Cuando las inconsistencias se materializan, pueden dar
lugar a conflictos que deben ser resueltos por el poder poltico con jurisdiccin sobre el
caso. Naturalmente, cuanto mayor la jerarqua de las normas en conflicto, mayor la
potencial inestabilidad del marco institucional.
La figura 3.1 indica que los inputs del marco institucional son la base jurdica y las
pautas culturales, que representan respectivamente los componentes formal e informal
en que se asienta el marco institucional de la economa. La base jurdica es aportada por
las instituciones polticas y sus componentes fundamentales son la Constitucin y las
leyes que estructuran el funcionamiento del Estado: el Congreso y los poderes Judicial y
Ejecutivo. Con el concepto de Estado nos referimos aqu al conjunto de reglas
jurdicas que le dan forma y que son el resultado de los equilibrios polticos dentro de la
sociedad. No nos referimos al Gobierno como ente (o jugador) que participa de la
economa siguiendo sus propias estrategias, que pueden o no reflejar los objetivos de la
comunidad (vase Aoki, 2001).
Dentro del output que genera el marco institucional conviene distinguir las siguientes
categoras

49

Normas de aplicacin general: son los derechos de propiedad y las que rigen
para la celebracin de contratos formales. Estas normas tienen influencia directa
sobre las organizaciones y la economa porque afectan los incentivos. La
acumulacin de capital necesita derechos de propiedad bien especificados y
protegidos. Difcilmente los agentes sacrificarn su consumo en el presente para
acumular bienes de capital o pondrn en riesgo ese capital con fines de lucro si
existe una alta probabilidad de que sean estafados por otro agente o si el Estado
puede expropiar o imponer tributos exagerados de manera discrecional. Los
contratos, por su parte, influyen en los incentivos porque cada una de las partes
en una transaccin debe tener confianza en que la otra cumpla con lo
especificado en el contrato. Esto no es sencillo, por ejemplo, cuando las partes
estn geogrficamente alejadas, cuando una parte est ms informada que la otra
o cuando se realiza una transaccin de crdito en que una de las partes promete
devolver algo a la otra en el futuro. Muchas veces, si los compromisos no son
crebles, las transacciones no se realizan porque una de las partes renuncia a
participar. O porque demanda un precio exagerado para hacerlo, como en el caso
en que se pide una tasa de inters excesivamente alta para cubrirse del riesgo de
no pago. Cuando una transaccin potencialmente beneficiosa no se realiza
debido a este tipo de obstculos que tiene que ver con la incertidumbre
estratgica, se frustra la cooperacin. Como vimos en el captulo 1, uno de los
motivos para cooperar es el propsito de explotar las ventajas mutuas del
comercio.
Normas informales. En la figura, estas normas estn representadas por los
contratos relacionales, basados en instituciones informales, en pautas culturales
y costumbres que surgen frecuentemente en el marco de organizaciones
formales. Cuando las partes siguen pautas informales, actan autoimponindose
reglas que encuentran conveniente seguir cuando mantienen vnculos a largo
plazo. Ejemplos: normas tcitas de correccin de precios entre las firmas y sus
proveedores o ciertas pautas para el avance en las carreras dentro de la empresa.
Muchas veces, las fallas de mercado pueden atenuarse significativamente
utilizando este tipo de contratos para tratar de aprovechar las relaciones de
confianza o reputacin que aparecen de la mano de las interacciones repetidas
entre las partes.
Formatos organizacionales que determinan qu modelos de organizacin estn
permitidos y regulaciones atinentes a actividades especficas. Existen variados
formatos que se adaptan a los diferentes tipos de organizacin que discutimos en
el captulo anterior y, adems, el gobierno interviene en la economa a travs de
regulaciones que complementan esos formatos organizacionales. Los formatos y
regulaciones estn usualmente contenidos en cdigos, como el de comercio, el
naval o el aeronutico y en leyes con objetivos especficos (Carta Orgnica del
Banco Central, Ley de entidades financieras, de sociedades annimas, etc.).
Rgimen de polticas pblicas. El gobierno usualmente implementa polticas
destinadas a corregir fallas de mercado y de organizacin, solucionar desajustes
en el nivel sistmico como la inflacin o corregir sesgos en la distribucin del
ingreso y la riqueza (vase Drazen, 2000). El propsito del rgimen de polticas
pblicas es acotar la discrecionalidad del gobierno y dar al resto de la sociedad
certidumbre sobre qu esperar respecto de la intervencin del gobierno, lo cual
es vital para cimentar la confianza en las reglas de juego. El rgimen debe
tambin estar en condiciones de limitar enfermedades sociales como la
corrupcin, el clientelismo y la captura del Estado por intereses particulares.

50

Asimismo, debe pasar el examen de la consistencia: las distintas polticas

cubiertas por el rgimen deben ser coherentes entre s, evitando conflictos de
objetivos y luchas intestinas por el control de recursos e instrumentos.30
Cuando se observa el conjunto de reglas que constituye el output de reglas de juego
generado por el marco institucional, queda claro que algunas formas de organizacin o
contratos estarn permitidas y otras, no. Al organizar sus actividades, los agentes
debern tener el cuenta esta restriccin sobre las acciones y decisiones posibles. Son
restricciones de software que se agregan a las que provienen de los recursos y las
tcnicas disponibles dentro del hardware. De aqu que Douglas North (1995) definiera a
las instituciones como las reglas de juego creadas por la sociedad para influir sobre el
comportamiento de los agentes econmicos.
Para hacer operativas las reglas de juego del software y evitar las fallas de cooperacin,
es necesario utilizar recursos del hardware, lo cual tiene costos para la sociedad. Son,
de alguna manera, los costos de hacer funcionar el sistema. Los economistas suelen
llamarlos costos de transaccin, por analoga con los costos de realizar transacciones en
los mercados (Milgrom y Roberts, 1993).31 Desde el punto de vista de la eficiencia, el
problema es cmo minimizar los costos de transaccin, lo que implica disear las
mejores reglas posibles para hacer funcionar el sistema, lograr que esas reglas se
apliquen y confiar en que la actividad de los emprendedores en las diferentes arenas
organizacionales con y sin fines de lucro; pblicas o privadas se traduzca en la
eleccin del mejor modelo organizacional para solucionar los problemas de
coordinacin, motivacin y ejecucin. Dada la complejidad de la tarea, no sorprende
que las fallas de cooperacin en la economa moderna sean extremadamente comunes.
Por qu es beneficioso desde el punto de vista econmico gastar recursos de la
sociedad en fijar restricciones sobre los comportamientos posibles? La incertidumbre
tiene el papel protagnico en la respuesta a esta pregunta. Como ya vimos, afecta la
relacin entre decisin y ejecucin y, mientras una parte de esa incertidumbre se explica
por factores naturales, otra parte muy importante tiene su origen en los vnculos
interpersonales que establecen los agentes en el proceso de cooperar. A esta
incertidumbre la habamos llamado estratgica. Acotarla tiene valor econmico
porque anticipar cmo se comportar la otra parte reduce los errores de decisin y
ejecucin. Por ello parece lgico que la sociedad utilice recursos para financiar los
costos de instituir reglas. Las reglas contenidas en las instituciones econmicas y las
organizaciones son, justamente, tecnologas inventadas por el hombre para manejar la
incertidumbre estratgica por la va de hacer ms predecible el comportamiento del otro.
Estar en condiciones de anticipar el comportamiento de la contraparte en las tareas
cooperativas es necesario para la coordinacin. Cuando el gobierno est involucrado en
30

Estos conflictos y contradicciones en el marco de un rgimen de polticas dado se traduce en un

fenmeno que se conoce tcnicamente con el nombre de dominancia de poltica. La dominancia se
puede estudiar sobre la base del concepto de espacio de poltica: cuanto mayor este espacio, menor la
posibilidad de que se produzca la dominancia de una poltica sobre otra. En la Argentina, por ejemplo, es
frecuente que la poltica fiscal domine a la monetaria como ocurre cuando el gobierno emite dinero para
financiar el dficit fiscal o que la poltica financiera domine a la fiscal como ocurre cuando los bancos
entran en crisis y el gobierno debe realizar costosos salvatajes. Vase Fanelli (2010).
31
Probablemente sera mejor llamar a estos costos de cooperacin, pues la palabra transaccin parece
sugerir que la nica forma de cooperar es por la va del comercio. Adems, algunos costos de transaccin
se originan en la necesidad de prohibir algunas acciones, como cuando se desea que los agentes eviten
sobreexplotar los recursos compartidos.

51

las decisiones, es central que los agentes puedan anticipar correctamente las acciones
del gobierno ya que, si esas expectativas son equivocadas, los errores de coordinacin
se multiplicarn en la medida que las polticas pblicas afectan a muchos agentes al
mismo tiempo. De aqu que la calidad del rgimen de polticas pblicas tenga una
influencia tan determinante sobre la aparicin o ausencia de fallas en el nivel sistmico.
Como subrayamos en el captulo 1, las normas deben ser crebles para ser efectivas en
resolver los problemas de coordinacin y motivacin. Por ejemplo, la confianza se
deteriora si las polticas macroeconmicas aceleran la inflacin y de esa manera violan
los derechos de propiedad al hacer perder valor al dinero y cambiar el valor real de los
contratos que fijan el salario o los alquileres, lo cual suele afectar sobre todo a los
segmentos de menores recursos que tienen menos acceso a instrumentos financieros
para cubrirse del flagelo inflacionario. En las sociedades inflacionarias, las personas
dejan de usar el dinero del pas y mantienen una buena parte de sus ahorros en otras
divisas. La dolarizacin de los portafolios que se observa en la Argentina no es
independiente de la falta de credibilidad del peso. Tambin promueven la dolarizacin
medidas discrecionales como el corralito, que cambi los contratos existentes entre
los particulares y los bancos, quitndoles credibilidad a estos ltimos. A veces la falta
de credibilidad toma la forma de falta de inversin. La manipulacin de precios de la
energa en los ltimos aos, por ejemplo, se tradujo en una cada en las reservas de gas
y petrleo con relacin a la produccin, lo que representa una descapitalizacin de las
firmas, como estudiaremos en la tercera parte. Sobre la base de lo anterior se puede
concluir que el software de la economa tiene la funcin esencial de generar rutinas para
acordar, coordinar y motivar de forma de reducir la incidencia de la incertidumbre
estratgica sobre los resultados de la accin colectiva. Esto implica que saber cmo
organizarse es de una importancia similar a la de saber cmo hacer antibiticos. Las
instituciones son conocimiento. Aoki (2001) ha enfatizado el contenido de
conocimiento que tienen las instituciones.
Los gobiernos cuentan con armas muy poderosas para cambiar las reglas pero, cuando
las usan, deben tener en cuenta que ello puede afectar la credibilidad. Por supuesto, esto
no quiere decir que las reglas sean sacrosantas y que la sociedad deba renunciar a
ciertos objetivos para mantener las instituciones en un freezer. La implicancia central,
desde el punto de vista econmico, es que todo cambio de reglas tiene un costo por
afectar la credibilidad y, por ende, es vital minimizar tal costo. Por eso, las sociedades
democrticas se atienen a las pautas establecidas por las instituciones polticas de
jerarqua superior para el cambio de polticas pblicas. Es justamente la necesidad de
manejar la tensin entre confianza y cambio lo que llev a las sociedades a establecer
jerarquas entre las normas, de forma que unas sean ms difciles que otras de cambiar.
Cuando se observan las instituciones con esta perspectiva es fcil entender por qu son
tan traumticas las experiencias de crisis, algo muy frecuente en la Argentina: las crisis,
al ser sistmicas, destruyen gran cantidad de reglas de juego, desde contratos financieros
hasta sistemas jubilatorios y, en ese sentido, actan como verdaderas usinas de
incertidumbre estratgica que se esparcen por el sistema y deterioran el funcionamiento
de las organizaciones en el nivel microeconmico. Un corralito no slo representa una
expropiacin, sino que al quebrar las reglas de juego tiene el costo adicional de dejar a
la sociedad sin una organizacin que es esencial en la economa moderna para coordinar
las actividades: los bancos. Cuando se destruyen instituciones, se destruye
conocimiento; es literalmente similar a quemar libros. Por ello no sorprende que las
crisis sean extremadamente costosas y disfuncionales econmica, social y

52

polticamente: son eventos extremos de falla de cooperacin que, al destruir reglas de

juego, erosionan el stock de conocimiento social que acta como soporte de las
organizaciones.
Las crisis, no obstante, son circunstancias lmite. Hay situaciones bastante habituales y
localizadas en las que las deficiencias en las reglas de juego llevan a la formacin de
organizaciones disfuncionales que frustran la cooperacin o deterioran su eficiencia.
Las fallas de organizacin pueden tomar diferentes formas. Esto es lgico si
consideramos que existen diferentes tipos de organizacin y, adems, las organizaciones
deben adaptarse a diferentes contextos. A continuacin, analizaremos un conjunto de
fallas de organizacin, que, como veremos en la tercera y la cuarta partes, son clave
para explicar los problemas econmicos de la Argentina.

2. Fallas de organizacin y cooperacin

Definimos como falla de organizacin a una situacin en que las soluciones de los
problemas de negociacin, coordinacin, motivacin y ejecucin que brinda una
organizacin dada, bajo un determinado marco institucional, no son las adecuadas y
llevan a fallas en la cooperacin. Hay tres situaciones diferentes que conviene distinguir
en relacin con el tipo de fallas de cooperacin (vease Dixit et al., 2009):
1. La solucin al problema de cooperacin es inadecuada y se podra llegar
a i una solucin mejor pero los agentes involucrados no logran ponerse
de acuerdo para implementarla. Esto es, hay dos equilibrios cooperativos
posibles y uno es mejor que otro. Las trampas de pobreza debidas a la
baja acumulacin de capital humano que hemos ya explicado son
ejemplos de este tipo de falla de cooperacin: los trabajadores no se
capacitan porque no hay oportunidades de trabajo y las empresas no
invierten en tecnologas con personal calificado porque no hay oferta
disponible de ese personal. Estas trampas se rompen si las polticas
pblicas u organizaciones privadas asumen el liderazgo y coordinan las
acciones. Por ejemplo, el gobierno podra promover la formacin de
capital humano, creando incentivos para que las empresas inviertan en
tecnologas que demandan trabajo calificado. La positiva evolucin de la
India, que ha desarrollado ventajas competitivas en servicios
relativamente sofisticados, es en cierta medida un ejemplo a gran escala
de esto. Otro ejemplo son los equilibrios cooperativos que involucran
cierto grado de corrupcin:
las personas pagan sobornos a los funcionarios porque piensan que todas
las personas los pagan y un funcionario puede demandar el pago porque
sabe lo que el resto piensa. En cambio, si todos pensaran que la
corrupcin est mal y coordinaran su accin colectiva para actuar en
consecuencia, el funcionario no se molestara en pedir una coima
(Widick, 2008). Hay dos equilibrios posibles, uno con corrupcin y otro
sin ella.
2. La solucin observada puede es inadecuada debido al problema del free
rider, que ya hemos visto. En este caso, el marco institucional existente
da lugar a un equilibrio en el cual los agentes no cooperan debido a que

53

las reglas existentes no brindan incentivos para mejorar la situacin. El

cuidado del medio ambiente plantea tpicamente esta cuestin: si se
invirtiera para mejorar el medio ambiente (el Riachuelo), todo el mundo
saldra favorecido, pero el inversor no recuperara la inversin a menos
que pudiera excluir a quien no pagase una tarifa por el disfrute del
beneficio (pescar en el Riachuelo). Ya hemos comentado que situaciones
similares se observan en el caso de la produccin de conocimientos e
informacin. En este caso, para mejorar la solucin es necesario cambiar
las reglas de juego, muy probablemente por la va de la intervencin
pblica: limpiar el Riachuelo, prohibir que se arrojen desechos y
financiar todo con impuestos. El equilibrio sera mejor, pero hay que
cambiar el marco institucional.
3. Puede ser simplemente muy difcil arribar a cualquier solucin
cooperativa, sea buena o mala. Los agentes no se ponen de acuerdo
respecto de ninguna rutina que los lleve a algn equilibrio cooperativo,
no encuentran cmo coordinarse y motivarse para cooperar. Este tipo de
situacin es tpico que se observe en el nivel sistmico cuando un evento
o shock destruye los equilibrios cooperativos que se haban logrado, sea
porque cambian sustancialmente los recursos contenidos en el hardware,
sea porque las reglas de juego establecidas dejan de respetarse (como en
el ejemplo de las crisis ya comentado). Al no llegarse a ningn
equilibrio, se trata de una situacin de desequilibrio.
En ese caso, es imperativo reformar las reglas de juego de manera que la
sociedad pueda alcanzar algn equilibrio. Es imperativo porque las
fallas de cooperacin pueden ser excesivamente costosas. Por ejemplo,
las grandes recesiones que acompaan las crisis conllevan altos niveles
de desempleo de recursos, tanto de capital como de trabajo, lo cual puede
tener consecuencias sociales insoportables. Entonces, surgen consignas
como Que se vayan todos o grandes segmentos de la poblacin (sobre
todo, los jvenes golpeados por el desempleo) se declaran indignados y
cuestionan la legitimidad del sistema. En trminos de nuestra
discusin, esto simplemente quiere decir que aparecen demandas de que
la poltica se encargue de cambiar aquellas partes del marco institucional
de la economa que no estn llevando a la sociedad a situaciones de
equilibrio cooperativo de buena calidad. Por ejemplo, hoy en Europa se
discute cmo cambiar las regulaciones de los bancos, cmo debe ser la
poltica fiscal (cunto deben ajustar Grecia o Espaa?), si el euro es
viable, si la unin monetaria debe ser tambin una unin fiscal, etc. Si el
lector repasa el cuadro del software, ver que el desafo poltico en
Europa es enorme simplemente porque es necesario realizar trabajos de
reingeniera institucional a una escala pocas veces vista.
Para que esta clasificacin general de las fallas de cooperacin tenga relevancia prctica
es necesario vincularla con las organizaciones concretas de una economa capitalista
Afortunadamente, los economistas han invertido gran cantidad de esfuerzo en analizar
las fallas de organizacin que se observan usualmente. En lo que sigue estudiamos,
primero, las fallas de cooperacin en las organizaciones individuales (utilizamos la
categorizacin de la figura 2.1, que distingue entre mercados, organizaciones pblicas y
privadas y familias) y luego identificamos las fallas que pueden aparecer en el nivel
sistmico.

54

Fallas de mercado32
El mercado es un formato organizacional con gran poder para resolver problemas de
coordinacin y motivacin, pero organizar un mercado tiene costos. Por lo tanto, la
ganancia a realizar en la transaccin debe ser superior al costo de organizar el mercado
para que tenga sentido recurrir a este formato organizacional. Si los costos de
transaccin son muy altos, habr transacciones que, en principio, sern beneficiosas,
pero que no se concretarn porque el beneficio extra es menor al costo de comerciar.
Cuando esto ocurre, se hacen menos transacciones que las ptimas en el mercado bajo
consideracin o, directamente, no se hacen transacciones y el mercado desaparece. En
cualquiera de los dos casos diremos que existe una falla de mercado, ya que la
organizacin no lograr cumplir con la funcin de facilitar todas las transacciones que
sean beneficiosas para que las partes exploten los beneficios mutuos del comercio. Esto
tendr un costo econmico, debido a que las partes cuya transaccin se frustr se
quedarn con bienes que no deseaban tener y que podran haber intercambiado por algo
que s deseaban. Las fallas de mercado que los economistas identificaron y que son
relevantes para nuestra discusin posterior son las que siguen:
Problemas de informacin. Como vimos en el captulo 1, la informacin
asimtrica entre las partes da lugar a los fenmenos de seleccin adversa
y azar moral que frustran la cooperacin. Estos fenmenos son frecuentes
en las transacciones de ciertos bienes y servicios complejos con
presencia masiva en nuestra economa y en las que una de las partes sabe
mucho ms que la otra.33 Nos referimos a bienes y servicios como la
educacin, el crdito, los seguros de retiro o de salud y los conocimientos
tecnolgicos. Dentro de esta categora entran tambin el proceso de
contratacin de mano de obra y las relaciones entre empresas dentro de
una misma cadena de valor. Encontrar formatos organizacionales
eficientes (que tengan costos de transaccin bajos) para estos mercados
es muy difcil. La informacin es tambin un obstculo para el desarrollo
de los mercados cuando hay que gastar mucho dinero en encontrar a la
contraparte. En este caso, son los costos de bsqueda los que frustran la
transaccin.
Competencia imperfecta. Cuando una empresa tiene poder de mercado,
lo utiliza para colocar un precio superior al que sera socialmente ptimo.
Al ser el precio muy alto, se realizan menos transacciones que las que
seran convenientes para la sociedad. Una empresa puede hacer esto,
obviamente, cuando est protegida de la competencia y sus competidores
estn impedidos de mejorar la oferta.34 Las barreras a la competencia se
32

Sobre fallas de mercado vase Milgrom y Roberts, 1993 o Dixit et al., 2009.
Al organizar las transacciones que involucran este tipo de bienes, servicios y factores, los demandantes
suelen tener problemas importantes para informarse y cubrirse de los riesgos correctamente: cmo
entender a qu me compromete la letra chica del contrato?; cmo confiar en que el personal que contrat
en la firma no revelar secretos comerciales o tecnolgicos? Cmo saber si este trabajador es
conflictivo? Los oferentes, por su lado, enfrentan dificultades para proteger los derechos de propiedad
sobre lo que producen: cmo evitar que me copien el programa que desarroll?; cmo asegurar, siendo
una PyME proveedora de una firma con poder de mercado, que se me respete el contrato?
34
Las empresas suelen tener diferentes grados de poder de mercado: monopolio (una sola empresa tiene
todo el mercado), oligopolio (pocas empresas) y competencia monopolstica (nmero grande de
empresas, pero que venden productos con cierta diferenciacin que les da una autonoma limitada para
fijar el precio).
33

55

pueden originar en concesiones del gobierno, acceso privilegiado a

conocimientos tecnolgicos y patentes, colusin entre los oferentes o
monopolios naturales. Estos ltimos se forman cuando una empresa tiene
costos decrecientes a medida que produce ms, como ocurre con muchos
de los servicios pblicos.
Externalidades. Este fenmeno ocurre cuando las acciones de un agente
favorecen o perjudican a otros sin tener que pagar o recibir un pago por
ello. El ejemplo tpico es el dao al medio ambiente: no pagamos todos
los costos en que incurre la sociedad cuando utilizamos nuestro
automvil particular. Otro ejemplo, en este caso positivo, se da cuando
alguien inventa un nuevo procedimiento para bajar costos y favorece a
otros que lo imitan. En este caso, los mercados fallan en la tarea de
motivacin porque no estn definidos los derechos de propiedad: si las
firmas se esfuerzan para bajar sus costos invirtiendo en investigacin y
desarrollo y luego otros la imitan sin pagar, la empresa dejar de invertir
o invertir poco por falta de incentivos. Cuando existen externalidades, el
problema del colado o free rider impide que el mercado haga bien el
trabajo de motivar. Para evitarlo, y proteger las innovaciones, se recurre
a regulaciones. Un ejemplo son las patentes, que excluyen forzosamente
del uso a quienes no invirtieron en generar la innovacin.
Bienes pblicos. Estos bienes tienen dos caractersticas especiales,
similares a las del conocimiento (vase capitulo 2). No son rivales en el
consumo (que una persona consuma estos bienes no impide que tambin
otra persona los consuma) y es difcil excluir a otros del consumo35. El
mercado como organizacin tambin falla aqu en solucionar la cuestin
de la motivacin, por el problema del free rider: los particulares evitarn
pagar por los bienes pblicos (un parque, la defensa nacional, etc.) si
pueden disfrutar de ellos sin pagar. Esta falla de mercado se soluciona
mediante una institucin: los impuestos. Los ciudadanos no deciden si
pagar impuestos, estn obligados a hacerlo.

En el proceso de resolver los problemas que plantean estas transacciones, oferentes,

demandantes y Estado han ido desarrollando un cuerpo de software que opera al
costado de las transacciones en los mercados y las hace posibles. Es el caso de las
normas que resguardan la transparencia, la responsabilidad, la confianza y la reputacin;
o de las leyes para la resolucin de disputas y conflictos como las que regulan las
negociaciones salariales, los derechos del consumidor o las transacciones entre
depositantes y bancos. Esas reglas de gobernanza y esos formatos organizacionales
que tornan operativos los mercados son vitales para el funcionamiento de la economa
como sistema. Las reglas de gobernanza tanto pueden surgir espontneamente de la
interaccin de los agentes en los mercados como ser impuestas por el Estado. En
realidad, tanto en su origen como en su forma, las reglas de gobernanza tienden a
adaptarse al tipo de transaccin, que, como vimos, puede ser muy compleja.

35

Los bienes que tienen estas caractersticas tcnicas se clasifican como bienes pblicos, pero no todos
los bienes que las presentan son producidos necesariamente por el sector pblico. Como vimos ms
arriba, en el caso de las externalidades asociadas con la innovacin tambin se presentan las
caractersticas de no rivalidad y no exclusin.

56

Fallas en las jerarquas privadas36

Cuando los costos de realizar las transacciones por la va del mercado son excesivos, los
agentes recurren a otros mecanismos para reducir esos costos. Una forma de hacerlo es
internalizar la transaccin dentro de la empresa. Esto ocurre, por ejemplo, cuando una
firma se integra verticalmente a los efectos de asegurarse la provisin de insumos. Pero
esto trae nuevos problemas, pues recarga las tareas de la jerarqua. Las causas de fallas
en las jerarquas se relacionan con:

Los costos de comunicacin entre las partes: tanto para transmitir las rdenes
como para informar a la cpula de los problemas en las jerarquas menores. La
informacin est siempre descentralizada y localizada en diferentes segmentos
de la organizacin y ello crea asimetras de informacin y costos de transmisin.
El problema de las influencias. Una parte del esfuerzo de los participantes se
perder en tareas orientadas a influir sobre sus jefes para conseguir ciertas
ventajas, que no tienen que ver con maximizar los logros del conjunto.
Asimismo, como vimos, los agentes pueden manipular la informacin (ocultarla,
destruirla) con el objetivo de mejorar su posicin.

Las jerarquas nunca funcionan de manera perfecta: no alcanza con disear bien el
organigrama y asegurar que funcionen los canales de transmisin de informacin. En las
organizaciones reales se invierte gran cantidad de esfuerzos en disear incentivos para
que las personas sigan las reglas. Si esas reglas no estn en lnea con las estrategias de
los individuos, las acciones y decisiones de la organizacin no ocurrirn segn el diseo
plasmado en su organigrama: las reglas deben ser efectivas en motivar los
comportamientos deseados. Tomar en cuenta la visin, intereses y preferencias de los
individuos es crucial a la hora de evaluar si el esquema de reglas de juego diseado para
coordinar y motivar un cierto comportamiento funcionar o no en un contexto
especfico: formatos organizacionales que son eficientes para coordinar y motivar en un
contexto podran producir resultados opuestos en otro.
Las fallas de cooperacin se pueden manifestar de diferentes formas. En las jerarquas
que tienen fines de lucro, un problema central es si los agentes (desde el CEO hasta los
empleados no jerrquicos) cumplen en maximizar el lucro del principal, que son los
accionistas. Cuando este punto falla, las firmas tienden a concentrar sus acciones en
pocas manos y grupos familiares, sacrificando eficiencia por un mayor control. La
dificultad para solucionar este problema es tan grave que muy pocas empresas logran
cotizar en una Bolsa debido a que no pueden garantizar ciertas pautas mnimas. Pero
incluso en las organizaciones jerrquicas sin fines de lucro las fallas de cooperacin
pueden ser de magnitud debido a corrupcin en las compras de bienes y contratacin de
servicios, malas relaciones laborales, asignacin de beneficios a personas relacionadas,
etc.
Disfuncionalidad familiar37
La familia tambin puede mostrar fallas en las funciones econmicas que cumple. La
familia, como organizacin, toma decisiones cruciales con relacin al ahorro, el gasto
36
37

Sobre fallas en las jerarquas vase Gibbons (2000).

Sobre este tema vase: World Bank (2007) y Lundberg y Pollak (2007).

57

de inversin fsica (vivienda, bienes durables) y en capital humano, cobertura de

riesgos, participacin en el mercado de trabajo y tasa de natalidad. Para llegar a
decisiones correctas en relacin con estas variables, las familias deben resolver
problemas de coordinacin, motivacin y ejecucin, como ocurre en cualquier
estructura jerrquica. En la economa de las familias se utilizan modelos de toma de
decisiones que permiten diferentes grados de negociacin pero en todos los casos un
problema central tiene que ver con lo motivados que estn los jefes de hogar para tomar
en cuenta los intereses de quienes dependen de ellos: los nios y, tambin, los ancianos.
Entre las fallas que son relevantes para nuestro estudio cabe mencionar las siguientes:

Subinversin en capital humano. Entre las causas estn el embarazo adolescente,

la falta de inters o informacin de los padres, desaliento por falta de
oportunidades.
Negociacin excesivamente costosa para manejar conflictos y llegar a decisiones
debido a relaciones dificultosas entre los miembros, lo que lleva a ineficiencia
en la asignacin de recursos (ejemplo: madre como nico sostn y padre
ausente).
Socializacin deficiente que se refleja en la formacin de la identidad y da lugar
a dificultades para integrarse en el mercado de trabajo; provoca mala asignacin
del gasto de consumo e inversin y manejo deficiente de riesgos (enfermedad,
vejez).

Las fallas de cooperacin en la familia pueden tener consecuencias graves sobre el

funcionamiento del sistema econmico. Por una parte, pueden dar lugar a la formacin
de trampas de pobreza y falta de oportunidades de movilidad social. Por otra, pueden ser
la gnesis de desequilibrios demogrficos futuros. En particular, los pases que, como la
Argentina, estn pasando por el bono demogrfico deben garantizar una tasa de
inversin suficiente en capital humano; de lo contrario, las generaciones futuras
enfrentarn problemas para financiar el consumo de los ancianos cuando llegue la etapa
de envejecimiento.
Fallas de gobierno38
El gobierno est compuesto por organizaciones que, como tales, actan como agentes
econmicos. El formato organizacional que utilizan los entes pblicos se basa en
jerarquas. La burocracia pblica es la organizacin jerrquica por excelencia. Algunos
de estos entes actan como si fueran organizaciones privadas (bancos pblicos,
empresas del Estado) y otros estn especializados en la regulacin de las actividades y
la implementacin de polticas pblicas, como es el caso por ejemplo del Banco Central,
los entes de regulacin o la Secretara de Hacienda. Las fallas de gobierno, por ende, se
asocian en gran medida con los problemas de las jerarquas ya descritos con
anterioridad.
Desarrollar entes pblicos que estn libres de fallas es un desafo complicado. Por un
lado, el Estado debe contar con tecnologa, recursos y una burocracia pblica idnea en
un contexto en que el sector privado y el resto del mundo compiten por captar esos
mismos recursos. Por ejemplo, para el gobierno es difcil reclutar personal calificado en
un pas que sufre de fuga de cerebros atrados por mejores oportunidades en el
38

Sobre fallas de gobierno ver Drazen (2000) y Tabellini (2007).

58

exterior. Por otro, aun en los casos en que el Estado logra estructurar entes de
regulacin y organizaciones con poder de polica, muchas veces es difcil delegar
autoridad y hacer cumplir las normas debido a la corrupcin y la bsqueda de renta fcil
por la va de conseguir privilegios del Estado. Una falla de gobierno muy grave se
produce cuando las agencias de regulacin son capturadas por los intereses especficos
de aquellos que debe controlar. Cuando estos problemas son generalizados pueden dar
lugar a un sistema llamado capitalismo de amigos.
Las organizaciones del gobierno desempean un papel protagnico, pues, para que el
marco institucional est en condiciones de inducir orden en las interacciones entre los
agentes se requiere un gobierno capaz de hacer cumplir las reglas de juego jueces,
poder de polica, una burocracia pblica. Estos servicios slo pueden ser provistos por
organizaciones del Estado. Ello es as porque, de otro modo, las reglas no seran crebles
y, por ende, seran inefectivas para ordenar las negociaciones, coordinar y motivar.
Todos los agentes deben creer que se cumplirn los compromisos, las amenazas de
castigo si la conducta se desva y los premios por actuar en lnea con lo esperado. La
autoridad del Estado es central en este punto pues en ella descansa, en ltima instancia,
la tarea de hacer cumplir las leyes, incluyendo la tarea del Poder Judicial de proveer
justicia ante conflictos entre agentes econmicos.
La cesin de poder al Estado, no obstante, plantea un problema adicional: una vez
cedido el poder, la autoridad podra tentarse y no cumplir con sus deberes. Por lo tanto,
es necesario que haya suficiente contrapeso como para controlar el uso de la autoridad.
En realidad, de forma algo paradjica, a un gobierno con poder excesivo le resultara
difcil ser creble. Este es un problema inherente a toda estructura de autoridad y es muy
difcil de resolver cuando la distribucin del poder es muy asimtrica: quienes acumulan
poder suficiente como para violar sus promesas, no tienen forma de comprometerse
creblemente a cumplirlas.
Que las autoridades no puedan comprometerse puede inducir serias fallas de
cooperacin. Por ejemplo, si un gobierno con mucho poder y pocos controles
republicanos se compromete a no imponer tributos adicionales sobre la inversin, su
promesa no ser creble: los inversores anticiparn que, una vez realizada la inversin,
sern expropiados. Por lo tanto, no invertirn y la contrapartida ser, por ejemplo, la
salida de capitales. Tambin ocurre esto cuando el gobierno les reclama a los
asalariados que moderen sus reclamos para reducir la inflacin y estos anticipan que una
vez negociados los salarios el gobierno no cumplir con la promesa de reducir la
inflacin debido a sus necesidades fiscales: para financiar el gasto emitir ms dinero
que el que sera compatible con la inflacin comprometida.
Disfuncionalidad sistmica39
La disfuncionalidad en el nivel del sistema puede tomar las tres formas bsicas
siguientes:
1. Fluctuaciones cclicas. Es la manifestacin ms benigna de problemas en el nivel del
sistema econmico como un todo y se trata de desequilibrios transitorios. Se
manifiestan como perodos en los cuales la economa crece por encima (expansin) o
39

Sobre disfuncionalidad sistmica con nfasis en los problemas de Amrica Latina ver CEPAL (2008b)
y la bibliografa all citada.

59

por debajo (recesin) de su capacidad de crecimiento potencial o de pleno empleo. El

nivel de crecimiento potencial del PBI es el que la economa puede mantener a largo
plazo. La tasa ms alta de crecimiento durante la expansin no puede mantenerse
porque implicara sobreutilizar los recursos del hardware de forma permanente y no
transitoria, mientras que una recesin permanente implicara no utilizar nunca la
capacidad disponible en el hardware. Los gobiernos han desarrollado instrumentos de
poltica de cierta eficiencia para evitar las consecuencias de los desequilibrios de este
tipo, que toman usualmente la forma de desempleo en la parte recesiva del ciclo y de
presiones inflacionarias en la parte expansiva. Entre esos instrumentos sobresalen:

Polticas monetarias anti-cclicas. Si la actividad econmica se debilita, los

bancos centrales suelen bajar las tasas de inters para que suban el consumo y la
inversin, y hacen lo contrario cuando se acelera la inflacin.
Polticas fiscales anti-cclicas. Las autoridades pueden manipular el gasto
pblico y los impuestos para compensar fluctuaciones cclicas. Incluso hay
mecanismos fiscales que actan como estabilizadores automticos; es el caso de
los seguros de desempleo: en la parte baja del ciclo, cuando la gente es renuente
a gastar y hay desempleo, el gasto pblico sube automticamente al elevarse los
pagos por seguro de desempleo y ocurre lo contrario en las expansiones. Uno de
los problemas que tienen pases como la Argentina en relacin con esto es que
cuentan con pocos estabilizadores automticos y ello obliga al gobierno a actuar
de forma ms discrecional para estabilizar los ciclos En nuestro pas, el seguro
de desempleo es insignifcante.
Poltica cambiaria. Las autoridades, bajo ciertas circunstancias, apelan a la
depreciacin o apreciacin de la moneda nacional con objetivos anti-cclicos.
Por ejemplo, una depreciacin es til para abaratar los productos locales,
incentivar las exportaciones y crear demanda por esa va en la recesin. Un
problema que enfrenta el mundo luego de la crisis de 2008 es, justamente, que
todos los pases afectados por la crisis estn continuamente tentados de
depreciar, pero si todos lo hicieran al mismo tiempo, a ninguno le servira para
nada ya que hay que devaluar en relacin con alguna moneda. Slo habra una
guerra de monedas que actuara como un obstculo para la coordinacin
internacional. La guerra de monedas es un ejemplo de falla de cooperacin, pero
en el nivel global. En este sentido, el G20 jugara el rol del gobierno que debe
imponer reglas para llevar a la economa global a un equilibrio cooperativo
mejor que el representado por la guerra de monedas. Hay situaciones en las que,
por el contrario, las autoridades favorecen la apreciacin de la moneda. Es
frecuente que se utilice esta estrategia para reducir la inflacin: al apreciarse la
moneda las importaciones son ms baratas y ello presiona los precios a la baja.

2. Inestabilidad macroeconmica. La inestabilidad macroeconmica es la manifestacin

de fallas sistmicas graves. Si no se solucionan, pueden dar lugar a desequilibrios
macroeconmicos que, a diferencia de los cclicos, pueden perpetuarse en el tiempo
generando una depresin econmica, que siempre es acompaada por desempleo alto y
persistente. El ejemplo histrico ms conocido es la crisis del treinta y en nuestro pas
sobresalen la dcada del ochenta y la cada de la Convertibilidad. Los eventos creados
por las fallas sistmicas son tpicamente las burbujas financieras y el exceso de
endeudamiento del sector pblico, como ocurri en pases como Irlanda o Grecia. En
estos casos, para evitar la depresin no alcanza con polticas fiscales o monetarias
anticclicas. Se necesitan reformas en el marco institucional (contratos, rgimen de

60

polticas pblicas, derechos de propiedad) que permitan devolverles la solvencia a los

bancos y el sector pblico. Por ejemplo, el Estado puede declarar un default o negociar
una quita voluntaria de la deuda pblica; ambas alternativas representan un cambio no
anticipado en los derechos de propiedad y tpicamente requieren cambios en las
regulaciones financieras. A los procesos de reforma institucional de este tipo se los
conoce vulgarmente como ajustes. La palabra ajuste es impopular justamente
porque se refiere a un paquete de medidas cuyo objetivo explcito es inducir una
reasignacin en la riqueza que favorezca a los bancos o al gobierno de forma que
vuelvan a ser solventes. Dicho de otra manera, los ajustes buscan establecer nuevos
equilibrios cooperativos que garanticen la funcionalidad futura del sistema (que
organizaciones clave como los bancos y el gobierno sigan operando) sin daar la
credibilidad institucional. Los ajustes son intensivos en accin poltica porque un
ingrediente vital de todo ajuste exitoso es la percepcin de legitimidad.
3. Bajo crecimiento. Un ltimo tipo de desajuste sistmico tiene que ver con las trampas
de bajo crecimiento. En este caso, el problema es que existe una inconsistencia entre la
dotacin de recursos contenida en el hardware y el desempeo de la economa en
trminos de crecimiento. Si dos economas con dotaciones similares de recursos
muestran tasas de crecimiento muy diferentes, es razonable formular la hiptesis de que
las disfuncionalidades que explican ese hecho se ubican en el plano de las
organizaciones y el software. Hay una gran variedad de fallas de cooperacin que
pueden llevar a este resultado. La literatura actual enfatiza las siguientes (vase
Acemoglu. 2008), :

Cuando el marco institucional es dbil, la incertidumbre de origen estratgico es

ms alta y, por lo tanto es ms difcil conocer las condiciones futuras de la
economa. Es difcil saber si se respetarn los derechos de propiedad, las
polticas pueden ser errticas, etc. Esto desincentiva la inversin y el progreso
tcnico porque los resultados de esas inversiones slo se recogen a largo plazo.
Las fallas en los mercados financieros son particularmente dainas porque buena
parte de la inversin se financia con crdito. Los pases con sistemas financieros
ms pequeos crecen menos.
Las fallas de gobierno afectan al crecimiento por un sinnmero de vas. Las ms
citadas: falta de inversin pblica en infraestructura y en capital humano (salud
y educacin); falta de desarrollo del sistema nacional de innovacin que es vital
para el progreso tcnico; corrupcin y discrecionalidad excesiva.

En trminos ms generales, hay que considerar que la mala eleccin del modelo de
organizacin tpicamente lleva a que la organizacin no persiga los objetivos primarios
que llevaron a su creacin. Esto ocurre, por ejemplo, cuando se elige una solucin de
mercado para un problema que deben solucionar el Estado o una ONG, o se usa el
Estado para dar solucin a un problema de mercado. Tambin ocurre si la familia se
ocupa de problemas que puede manejar mejor la sociedad, como los seguros para la
vejez. El uso de las comillas en la palabra eleccin llama la atencin sobre un hecho:
el carcter evolutivo de las organizaciones, los problemas de accin colectiva y las
restricciones sistmicas hacen que los grados de libertad para elegir sean muy reducidos
o, incluso, nulos.

61

5. Reformas40
Las sociedades econmicamente ms exitosas en alcanzar sus metas de desarrollo
humano son las que eligen el software que mejor resuelve los problemas de cooperacin
asociados con la configuracin del hardware y la evolucin de las organizaciones
heredadas del pasado. Cuando el software no cumple su papel, aparece la necesidad de
introducir reformas en el marco institucional y, ante tal eventualidad, el desafo que
enfrenta el Estado es cmo mejorar el marco institucional de forma de dar solucin a las
fallas de cooperacin sin que el remedio sea peor que la enfermedad. Esto es, cmo
solucionar fallas de mercado, de organizacin o de coordinacin sistmica sin reducir la
eficiencia de los arreglos de cooperacin las soluciones organizacionales que los
agentes econmicos se brindan a s mismos de forma descentralizada y que pueden ser
muy eficientes. Tpicamente, las actividades particulares requieren de conocimientos e
informacin muy complejos y de arreglos para manejar los riesgos de la actividad. Las
tecnologas y organizaciones son sofisticadas y generan conocimientos e informacin
especficos que se localizan en diferentes segmentos del sistema econmico y requieren
de alta especializacin y de capital humano. Asimismo, surgen demandas de
comunicacin y motivacin dentro y entre organizaciones que son difciles de satisfacer
(vase Matsuyama, 1995).
Los intentos de reforma pueden involucrar diferentes niveles en la jerarqua
institucional representada en la figura 3.1. Pueden ir desde cambios micro en el nivel
de las organizaciones en un segmento especfico del sistema hasta cambios macro que
tomen el carcter de reformas estructurales, como ocurri en la Argentina de los
noventa y est ocurriendo en los dos mil (ms all de que, como es obvio, la orientacin
de las reformas es muy diferente). El software siempre desempea un papel
protagnico. En el caso de las reformas micro, la flexibilidad para realizar cambios en la
organizacin est acotada por el marco institucional; como ocurre, por ejemplo, cuando
las firmas deben respetar las normas laborales o medioambientales al realizar
reestructuraciones que busquen incrementar la eficiencia. En el caso de las reformas
macro, como ellas implican mudanzas en las leyes, regulaciones, etc., el software es
vital, porque por un lado la reforma debe ser compatible con el marco jurdico existente
y, por otra, las leyes se pueden cambiar slo si se respetan los procedimientos que
imponen las instituciones polticas.
Es la reforma del marco institucional slo un problema de diseo? Claramente no, por
una razn muy slida: la mayor parte de las veces, las reformas en las reglas de juego
suelen tener efectos distributivos de relevancia y, por lo tanto, de ellas resultan
ganadores y perdedores. A nadie lo deja tranquilo que le expliquen que est perdiendo
posiciones en favor del logro de un mejor equilibrio cooperativo. Podra pensarsela
gente es buena y comprender. Pero aun concordando con el objetivo, las personas se
harn dos preguntas fundamentales primero, cmo saber si la reforma que se propone
es la correcta para lograr el objetivo?; segundo, cmo confiar en quienes implementen
las nuevas reglas? (vase Rodrik, 2003).
Estas preguntas se refieren tanto a la calidad tcnica como a la credibilidad de las
instituciones y las polticas. Justamente porque estas preguntas no tienen respuesta
simple, queda involucrada la poltica: su rol es ayudar a seleccionar el mejor diseo
40

Sobre reformas ver Fanelli (2007) y Drazen (2000).

62

institucional y reforzar la credibilidad construyendo consensos y estableciendo

mecanismos de control. En una sociedad democrtica, el Congreso es el mbito del
debate, la bsqueda de consensos y el diseo institucional, mientras que al Poder
Judicial le cabe el rol de velar por la correcta aplicacin de las reglas de juego y
fiscalizar la implementacin, a cargo del Ejecutivo.
De lo anterior se sigue que las reformas sern en principio ms fciles de implementar
cuanto menores sean los efectos distributivos adversos que provoquen, menor poder
poltico tengan los grupos afectados y mejor funcionen las instituciones republicanas.
Por ejemplo, en el caso de las trampas de bajo crecimiento debera ser el ms sencillo:
todos ganan si la sociedad se coordina para salir del equilibrio malo e ir al bueno.
Adems, en principio puede hacerse sin cambios significativos de reglas. Esto explica
que sea muy difcil encontrar un pas en que el Estado no invierta en educacin
primaria: si la gente no supiera sumar y restar, la productividad sera realmente muy
baja. Son situaciones en que todos ganan. Probablemente, si una sociedad no soluciona
este tipo de problemas, es porque cuenta con una elite de poder extremadamente
mala.
Los casos del free rider y de los desequilibrios son ms difciles porque de ellos resultan
perdedores y ganadores y, por ende, ms resistencia poltica al cambio de reglas de
juego. Basta comprobar el rol del Tea Party Movement en los Estados Unidos: una de
sus banderas es la resistencia al aumento de la presin tributaria sobre los ricos para
pagar los programas anticrisis de ayuda a los bancos y los desempleados.
Probablemente los desempleados pobres piensan algo distinto, y a los bancos les da lo
mismo, siempre que alguien financie el salvataje financiero Por supuesto, los Estados
Unidos podran hacerle pagar una parte de la crisis al resto de los pases por la va de
incrementar la inflacin y licuar el valor de los dlares que estn por todo el mundo y,
particularmente, en las reservas de China y otros emergentes. De aqu que las reuniones
del G20 estn lejos de ser tea parties. Cuando los cambios en las reglas de juego tienen
impacto fuerte sobre la distribucin, rpidamente el problema deja de ser slo
econmico para devenir poltico. La fuente principal de legitimacin de las reglas de
juego est en el mbito de la poltica, no en el de la economa.
La consecucin de metas de desarrollo supone la accin colectiva. La sociedad no es un
individuo con volicin propia y, por lo tanto, las reformas slo pueden introducirse a
partir de acciones colectivas regidas por las normas del sistema poltico. El sistema
poltico entra naturalmente en el cuadro debido a que una condicin necesaria para que
las reformas funcionen es que el marco institucional sea percibido como legtimo y
creble. Ya hemos analizado por qu la credibilidad, que se gana a partir de la confianza
en las reglas de juego, es el factor que inmuniza a la sociedad contra el virus de la
incertidumbre estratgica. Aqu slo deseamos subrayar que la credibilidad se nutre de
la vida institucional y de las organizaciones y estas slo se desarrollan cuando el
sistema poltico es capaz de generar un Estado legtimo, con capacidad de compromiso.
Este hecho crea un vnculo indisoluble entre economa y poltica. Por ello, en ltima
instancia, las reglas del juego de la economa son el reflejo del equilibrio de poder entre
quienes participan en el sistema poltico. Los economistas tienden a modelar este
problema como un juego de orden superior de orden poltico cuya funcin es crear las
reglas que se usarn, a su vez, para ordenar la cooperacin y el conflicto en la actividad
econmica. Si el juego poltico es de mala calidad, las instituciones econmicas y el
desempeo de la economa reflejarn ese hecho. Cuando la sociedad encuentra los

63

caminos para negociar sobre sus diferencias, deliberar sobre s misma con criterio y
crear estructuras de poder con capacidad de comprometerse, ello puede considerarse una
bendicin para la economa.

64

4. Hardware, estructura econmica y crecimiento

En su conferencia Nobel, Simon Kuznets (1971) define el crecimiento econmico
como el incremento a largo plazo de la capacidad de ofrecer bienes econmicos de
diversidad creciente a la poblacin sobre la base de avances tecnolgicos y de la puesta
en prctica de los ajustes institucionales e ideolgicos que el proceso usualmente
requiere. El crecimiento, afirma Kuznets, supone el cambio estructural de la economa
dentro de un proceso en el que se pasa del predominio de la agricultura a un mayor peso
relativo de la industria y finalmente al incremento en el aporte de los servicios. En su
visin, esas mudanzas en la estructura sectorial son acompaadas por incrementos en la
escala de produccin y por cambios en las organizaciones: de las unidades familiares de
produccin se pasa a organizaciones impersonales, con los cambios correspondientes en
el estatus laboral de las personas, las instituciones y la ideologa. Este enfoque del
crecimiento econmico est en lnea con la nocin de sistema que hemos presentado: en
ella cumplen una funcin tanto la capacidad de produccin aportada por el hardware
como las organizaciones y las instituciones.
En las sociedades modernas, el indicador ms utilizado para medir el crecimiento es el
ingreso o PBI per cpita. Ya hemos discutido sus limitaciones, pero, en la medida que
los gobiernos y la opinin pblica lo utilizan como indicador central de bienestar, es
ineludible mantenerlo como referencia bsica y complementarlo con otros indicadores
para evaluar en qu grado el crecimiento es inclusivo y compatible con el desarrollo
humano. No obstante, ms all de cmo se midan los resultados, no hay que perder de
vista que el crecimiento es, antes que nada, un proceso complejo de cambio social.
Dado que en captulos anteriores hemos analizado el software y la cuestin de la
inclusin, en este nos concentramos en estudiar ms a fondo el aporte del hardware al
crecimiento. El foco est puesto en analizar cmo las caractersticas de la estructura
productiva y su transformacin determinan la capacidad de una economa para generar
crecimiento inclusivo y sostenerlo. Este captulo tiene cuatro secciones: la primera
analiza los vnculos entre estructura econmica y crecimiento sostenido; la segunda
examina los criterios para evaluar la calidad del crecimiento, con nfasis en la cuestin
de cmo generar rendimientos crecientes para sostener el aumento del PBI en el tiempo;
la tercera estudia la anatoma de una estructura econmica heterognea, del tipo de las
que se observan en pases emergentes y la ltima presenta algunas reflexiones finales
sobre estructura econmica y crecimiento.

1. Estructura econmica y crecimiento sostenido

La figura 4.1 ser til para organizar los temas que trataremos en el captulo. La figura
repite el segmento correspondiente al hardware de la figura 2.1, pero agregndole
algunas dimensiones que necesitamos incorporar al anlisis.

65

Figura 4.1
Hardware, estructura econmica y crecimiento sostenido

Hardware
Recursos Naturales

Recursos Humanos

Geografa

Capital Fsico

PBI

Estructura Productiva

Creacin de Empleo

Acumulacin de
Recursos

Productividad

Conocimientos

Competitividad

Actividades con
Rendimientos Crecientes

Cambio estructural

Crecimiento Sostenido

La idea central que pretende transmitir la figura es que los recursos representados por
los cinco rectngulos superiores son los insumos que contribuyen tanto a edificar la
estructura productiva como a generar la oferta global de productos. A esa oferta global
se la identifica con el PBI. En una economa capitalista, los agentes que participan de la
generacin de la oferta reciben un ingreso por la tarea de agregar valor a los recursos.
Por ello el PBI, el valor agregado y la suma de todas las remuneraciones pagadas
coinciden y, en general, se utilizan los conceptos de valor agregado, ingreso y PBI como
sinnimos.41 Los productos que conforman el PBI, por otra parte, se destinan a
satisfacer la demanda global de bienes y servicios que la sociedad utiliza para satisfacer
sus necesidades de consumo y para invertir a los efectos de ampliar el tamao del
hardware. De esta forma se produce una suerte de flujo circular: quienes participan en
generar la oferta contenida en el PBI reciben un ingreso por ello, que luego gastan en
los mismos bienes que contribuyeron a crear. Obviamente, slo en economas muy
primitivas los productores consumen e invierten lo que ellos mismos crean. En las
economas modernas, los mercados y las organizaciones que examinamos en los
captulos 2 y 3 son las encargadas de reasignar la oferta segn los deseos y necesidades
particulares de los demandantes. Actan como canales que redistribuyen la oferta hacia
distintos usos. De aqu que los servicios de distribucin creen valor: ayudan a mejorar la
asignacin de los recursos y, por ende, a usarlos mejor.
Tpicamente, el PBI se mide de manera anual. Cuando se trata del crecimiento, no
obstante, evaluar el PBI o valor agregado por la economa en un ao determinado
servira de poco ya que el crecimiento es un proceso inherentemente dinmico. En este
41

Para una definicin ms precisa y tcnica de estos conceptos, vase Naciones Unidas (2006).

66

sentido, hay dos preguntas clave respecto de la relacin entre estructura productiva y
crecimiento. La primera es si la estructura productiva es capaz de hacer a la poblacin
cada vez ms rica, aumentando el PBI por habitante. Para esto, la generacin de valor
agregado debe crecer ms rpido que la poblacin, y es difcil que eso ocurra sin
acumulacin de recursos y sin progreso tcnico. Las sociedades, de cualquier forma, no
se hacen ricas de un da para el otro; se trata de procesos de muy largo plazo. Por
ejemplo, la tasa de crecimiento del ingreso por habitante en Estados Unidos fue de 2%
por ao en los ltimos cien aos. Por ello, una segunda pregunta relevante es si la
estructura productiva est en condiciones de generar crecimiento sostenido. Para
cumplir con este requisito, la estructura productiva debe ser flexible y acomodarse tanto
a los cambios externos como a los generados por su propia evolucin: los agentes y las
organizaciones deben desarrollar capacidades para adaptarse, innovar e incorporar
tecnologas.
Justamente porque el crecimiento sostenido es crtico, los economistas han ido
desarrollando criterios adicionales a los del PBI para evaluar el desempeo de la
estructura productiva. Hemos representado esos criterios mediante los cinco rectngulos
del centro de la figura; a saber: productividad global de la economa; potencial para
acumulacin de nuevos recursos; creacin de empleo; capacidad para generar
rendimientos crecientes y competitividad internacional.
Una aclaracin: a diferencia del PBI, que mide el bienestar y, por lo tanto, se refiere a
algo que tiene valor per se, los cinco criterios de desempeo productivo que hemos
mencionado no son objetivos en s mismos, sino indicadores de la calidad del proceso
de crecimiento y de su sostenibilidad. Asimismo, estos criterios no son todos los que se
necesitan para evaluar la calidad: ya vimos en el captulo anterior que el software tiene
funciones indelegables y que muy difcilmente la estructura productiva se adaptara a
los cambios que demanda un proceso de crecimiento sostenido si la sociedad no
estuviera en condiciones de adaptar las reglas de juego en consonancia. No debemos
confundir, en este sentido, estructura productiva que es un componente central del
hardware con estructura econmica, que incluye adicionalmente a las organizaciones
(empresas, familias, etc.).
La discusin que sigue se organiz en base a la figura 4.1. En la prxima seccin
estudiamos los cinco criterios de desempeo que se aplican para evaluar el crecimiento
sostenido; en la seccin subsiguiente, usamos esos criterios para mostrar de forma
simplificada cmo es la estructura econmica de un pas como la Argentina.

2. Criterios para evaluar la estructura productiva

a. Productividad42
No es posible aumentar el ingreso por habitante sin incrementar la cantidad de bienes y
servicios que la sociedad es capaz de producir con los recursos de que dispone. Los
economistas utilizan el concepto de productividad para captar este hecho. La
productividad busca medir qu volumen de producto es capaz de generar una economa
42

Un tratamiento ms detallado sobre productividad puede encontrarse en OECD (2001).

67

(output) con un volumen dado de recursos (inputs). Cuanto menos inputs se utilizan por
unidad de output producido, ms eficiente es la economa: a la sociedad le cuesta menos
esfuerzo conseguir un nivel dado de bienestar. Por lo tanto, para medir la productividad
necesitamos medir la relacin entre el valor agregado o PBI que el pas genera, por un
lado, y el conjunto de recursos que tiene en el hardware, por otro.
Realizar esta medicin es muy difcil.43 Existen dos procedimientos alternativos:

Tomar uno de los inputs como representativo del resto y medir la productividad
en relacin con ese input. En el caso del crecimiento, el input privilegiado es el
trabajo. Por lo tanto, se toma la productividad del trabajo como representativa de
la productividad de la economa en su conjunto. La productividad laboral tiene
la virtud de ser fcilmente calculable, ya que surge de dividir el valor agregado o
producto generado por la economa por la cantidad de personas ocupadas.44
Cuanto ms valor agregado genere cada trabajador, ms eficiente ser la
economa. Una ventaja adicional de este indicador es que, adems de brindar una
idea de lo que ocurre con la eficiencia, tambin nos da indicaciones sobre el
bienestar: si el trabajador promedio produce ms, tiene ms bienes a su
disposicin. De aqu en adelante, entonces, cuando decimos productividad nos
referimos a la productividad por hombre ocupado si no aclaramos lo contrario.
Tomar en consideracin la influencia del resto de los inputs. Para ello se
desarrollaron teoras acerca de cmo afectan los otros inputs a la productividad
laboral. Los argumentos esgrimidos por esas teoras irn quedando en claro a
medida que avancemos.

Como el concepto de productividad del trabajo se utiliza intensamente en el anlisis de

la experiencia argentina que realizamos en los captulos 5, 9 y 10, vale la pena llmar la
atencin sobre el siguiente punto. Si el nmero de trabajadores aumenta (por ejemplo,
porque aumenta la poblacin), para que la productividad del trabajo no caiga el PBI
total debe aumentar. Cada nuevo trabajador debe hacer un aporte al PBI total que sea, al
menos, igual al que estaban haciendo quienes ya estaban trabajando. Bajo estas
condiciones, la tasa de crecimiento del PBI total ser igual que la tasa de crecimiento en
la cantidad de trabajadores y, en consecuencia, la productividad por hombre ocupado
43

Para medir la contribucin del conjunto de inputs se necesita encontrar una forma de agregar todos
esos inputs en uno solo y, una vez hecho eso, calcular cunto output producen. La dificultad es que no se
puede sumar una mquina ms un hombre ms una hectrea de tierra porque ello equivaldra a sumar
peras con manzanas. El mtodo ms intuitivo para agregar sera el de calcular cunto valen la tierra, el
capital, etc., sumar todo, y llamar input total a ese valor. Pero no todas las cosas que usamos tienen
precio; hay inputs clave que no se comercian en el mercado porque son bienes pblicos, como el servicio
de defensa. Adems, algunos precios estn distorsionados, como ocurre cuando hay monopolios privados
o cuando el Estado subsidia un producto. Estaramos generando distorsiones en la medicin si al calcular
el valor de las cosas usramos esos precios. Por otro lado, lo que llamamos capital o tierra tiene
diferentes calidades y caractersticas tcnicas y, por ende, enfrentamos el problema de tener que sumar
peras de distinta calidad. Necesitamos precios para cada calidad distinta de input y esos precios
tampoco estn disponibles en su totalidad. Vase OECD (2001).
44
En las discusiones sobre crecimiento, lo correcto es tomar el PBI potencial o de equilibrio de largo
plazo para calcular la productividad. A corto plazo, la economa puede no estar en equilibrio debido a
fluctuaciones cclicas. Por ejemplo, si la economa estuviera recalentada, se observara un crecimiento
del PBI y, por lo tanto, de la productividad superior al sostenible en el largo plazo, y lo contrario
ocurrira en un perodo recesivo. Cuando la economa est en equilibrio, se dice que est generando su
PBI potencial o de pleno empleo. La dificultad, aqu, es desarrollar tcnicas para medir el PBI
potencial, ya que lo que miden las estadsticas es el PBI efectivo. Vase Canova (1998).

68

quedar constante. La economa ser ms grande (PBI total ms grande) porque habr
ms personas trabajando, pero el aporte promedio de cada una quedar igual (PBI per
cpita constante). China es una economa grande porque tiene muchos trabajadores,
pero no es rica como Estados Unidos porque la productividad promedio del trabajo es
ms baja all que en este ltimo pas. Conclusin: para que una economa haga cada vez
ms rica a su gente es necesario que aumente la productividad del trabajo, de forma que
el PBI suba a una tasa superior a la tasa de crecimiento de la cantidad de trabajadores.
Est claro que si la cantidad de trabajadores y la poblacin crecen a la misma tasa, la
productividad laboral y el PBI per cpita deberan moverse al unsono. Pero hay ciertas
circunstanciasen las que esto no ocurre, y al hacer los clculos hay que tomarlo en
cuenta. El ingreso per cpita podra subir sin que aumentase la productividad de cada
trabajador si se incrementara la proporcin de gente que trabaja en relacin con la
poblacin total, y lo contrario ocurrira si esa proporcin bajara. Esto es simple de
comprender: si un trabajador potencial est inactivo, el valor agregado que produce es
cero, pero se lo contabilizar igualmente como habitante al calcular el ingreso per
cpita. Si ahora ese mismo trabajador pasa a generar valor, el PBI crecer sin que crezca
la poblacin, por lo que el ingreso por habitante se elevar.
Recordemos que al total de las personas que desean participar en el mercado de trabajo
se lo llama PEA (poblacin econmicamente activa). Ahora bien: por qu podra
cambiar la relacin entre la PEA y la poblacin total? La participacin de la mujer y la
proporcin de nios y ancianos en la poblacin son determinantes clave. Tambin
influye en el deseo de participar en la fuerza de trabajo la expectativa de encontrar o no
un empleo. Como fruto de la transicin demogrfica, uno de los factores importantes
que est operando actualmente en el mundo desarrollado es el envejecimiento de la
poblacin, a causa de lo cual aumentar el nmero de retirados. Ante este fenmeno,
una economa podra ver caer su nivel de bienestar aun cuando sus tecnologas, capital
acumulado, etc., no variaran: le jugara en contra la reduccin de la PEA. Como
consecuencia de este hecho, ha aumentado el inters en la demografa en tanto
determinante del crecimiento. De cualquier forma, como los cambios en la participacin
suelen ser graduales, es una buena aproximacin a la realidad decir que la riqueza de un
pas depende de su productividad laboral. Para simplificar, supondremos en nuestra
discusin que la tasa de participacin laboral no vara y lo haremos notar cuando no sea
este el caso. Con este supuesto, productividad laboral y PBI per cpita se mueven
juntos.
En suma, nuestro anlisis de la productividad indica que si un pas no logra mantener,
como mnimo, la productividad del trabajo constante, entrar en decadencia y perder el
nivel de riqueza que ya hubiera alcanzado. Los aumentos de la participacin de la
poblacin en la oferta de trabajo (por ejemplo, participacin de la mujer) pueden jugar a
favor durante un perodo, pero est claro que para el hacedor de poltica la regla general
es ocuparse de la productividad. Cmo hacer, entonces, para que crezca la
productividad del trabajo de forma que el ciudadano promedio sea cada vez ms rico?
O, lo que es lo mismo: cmo hacer para que la tasa de crecimiento del PBI sea mayor
que la tasa de crecimiento de la fuerza de trabajo? Es justamente aqu donde comienzan
a desempear su papel las teoras que explican cules son los factores que elevan la
productividad laboral, dando lugar a los criterios de desempeo representados en la
figura 4.1. Analizamos esto a continuacin.

69

b. Acumulacin de recursos45
Una estrategia que parece razonable para hacer crecer el valor agregado a mayor
velocidad que la oferta de trabajo es la de aumentar la cantidad de recursos que cada
trabajador tiene a su disposicin. Adems, como en el hardware hay varios recursos
para elegir, lo lgico sera concentrar el esfuerzo en acumular aquel o aquellos que
hagan aumentar el valor agregado ms rpidamente. Esta estrategia podra tomar dos
formas bsicas. Una es aumentar un input por vez y dejar constante el resto; la otra es
aumentar todos los inputs de manera simultnea.
Empecemos con un input por vez. Si en una organizacin productiva se aumenta el uso
de un recurso que no sea el trabajo (capital, recursos naturales, etc.) y se dejan los
dems recursos constantes, y si como consecuencia, el valor agregado aumenta aun
estando fija la cantidad de trabajadores, la productividad de esos trabajadores en
promedio habr aumentado. Esto se observa en la prctica: la productividad media del
trabajo es ms alta en las ramas que tienen ms capital por hombre ocupado. Ejemplos
tpicos de ramas intensivas en capital son la refinacin de petrleo o los
emprendimientos mineros. Un hecho que complica el panorama, no obstante, es que la
adicin de recursos no tiene siempre igual impacto sobre el valor agregado: en muchas
actividades, cuando se incrementa la intensidad en el uso de, digamos, el capital, lo que
aporta cada unidad adicional de ese recurso al valor agregado y, por ende, a la
productividad del trabajo va decreciendo. Debido a esto, se llega normalmente a un
punto en que deja de ser conveniente seguir concentrando el esfuerzo de acumulacin
en el recurso en cuestin. De esto se sigue que sera difcil lograr el crecimiento
sostenido de la productividad laboral slo sobre la base de la acumulacin de factores
cuyo aporte a la productividad decrece en el tiempo.46
En vez de ir aumentando la intensidad de un recurso por vez, cuando una planta ya est
trabajando a pleno, los productores podran tomar la decisin de construir una nueva
planta. Esto requiere aumentar el uso de todos los recursos al mismo tiempo: una nueva
planta requiere un lote de tierra, maquinaria y nuevos trabajadores. Si, como
consecuencia de incrementar el uso de todos los recursos en igual proporcin, el valor
agregado sube en idntica proporcin, se dice que la unidad productiva muestra
rendimientos constantes a escala: cada nueva planta construida produce lo mismo que
las anteriores. Si el valor agregado crece ms que proporcionalmente, los rendimientos a
escala son crecientes y, por supuesto, son decrecientes si ocurre lo contrario.47

45

Los modelos de crecimiento basados en la acumulacin de recursos se estudian en detalle en Sala-iMartin (2000).
46
Por otra parte, si el recurso que se incrementa es la cantidad de trabajo y el resto de los recursos
permanece sin cambios, la prueba es ms exigente en lo que hace a productividad laboral: para que esta
aumente en promedio al agregar un trabajador ms, ese trabajador adicional debera realizar un aporte
mayor que el que venan realizando en promedio los trabajadores que ya estaban ocupados. Esto puede
ocurrir, por ejemplo, cuando los trabajadores aprenden a trabajar mejor a medida que pasa el tiempo y le
ensean al recin llegado cmo ser ms productivo.
47
Ntese, sin embargo, que no hara falta volver a inventar la tecnologa utilizada en la planta debido a
que el conocimiento, como vimos, es especial: se puede consumir sin que desaparezca. Por supuesto, si
se invirtiera en desarrollar nuevas tecnologas, la planta nueva no sera un clon de la antigua, como
estamos suponiendo en el texto y podra ser ms productiva. Cuando se da esta circunstancia, los cambios
tecnolgicos se convierten en una fuente adicional de rendimientos crecientes (vase Carlaw y Lipsey,
2001).

70

Si es la estructura productiva como un todo la que exhibe rendimientos constantes a

escala, la productividad del trabajo de esa economa ser siempre la misma y su
producto por habitante se estancar. En efecto, en esa economa, a medida que crezca
naturalmente la poblacin, se necesitar que suban en igual proporcin el resto de los
recursos del hardware para que los nuevos trabajadores encuentren plantas productivas
adicionales en las cuales trabajar y, si ello ocurre, el PBI subir en proporcin a los
recursos adicionados para construir las plantas, dado que hay rendimientos constantes a
escala. As, la productividad quedar constante porque la cantidad de trabajadores y el
valor agregado estarn subiendo a la misma tasa. Todos los habitantes sern igual de
ricos que antes, pero no ms. Obviamente, la situacin sera mucho peor si la economa
mostrara rendimientos decrecientes a escala: entrara en decadencia porque el nuevo
valor agregado generado al adicionar recursos a medida que la poblacin crece no sera
suficiente para satisfacer los requerimientos del aumento poblacional. Esto quiere decir
que para ser cada vez ms rico se necesitara encontrar la forma de obtener rendimientos
crecientes al aumentar la escala en que se usan los recursos.
Hay que tener en cuenta, por otra parte, que no todos los recursos se pueden incrementar
de manera conjunta, de forma de ganar escala. Los recursos naturales no se reproducen
y algunos se agotan. El factor trabajo, a su vez, se reproduce en funcin de decisiones
que pertenecen ms al campo de la demografa que al de la economa. Asimismo, la
acumulacin de conocimiento depende en cierta medida de la creatividad y de la
disponibilidad de capital humano y estos factores pueden no estar presentes48.
La conclusin general que se sigue de estos argumentos es que sera muy difcil basar la
estrategia de crecimiento slo en acumular factores a medida que la poblacin crece, de
a uno por vez o aumentando la escala en el uso de todos al mismo tiempo. Para que cada
habitante sea cada vez ms rico hay que encontrar la forma de que los rendimientos no
se estanquen o decaigan. La respuesta a esto est en gran medida asociada con un
componente del hardware que hemos dejado un poco de lado: el factor conocimiento,
que influye tanto en la tecnologa de productos y procesos como en la organizacin.
c. Rendimientos crecientes49
Los economistas han identificado una diversidad de mecanismos para obtener
rendimientos crecientes a escala y ser bueno tomar en cuenta los siguientes casos, en
funcin de nuestros objetivos.
En primer lugar, las denominadas economas de escala estticas. En este caso aparecen
rendimientos crecientes debido a que el volumen ptimo de utilizacin de una planta o
una obra de infraestructura es muy elevado, como en el caso de, digamos, una nueva
autopista. A diferencia del caso de los rendimientos decrecientes, cuando se construye
una nueva autopista y aumenta la cantidad de vehculos que la utilizan, caen los costos
unitarios. La razn es simple: los costos fijos de construccin de las grandes obras de
infraestructura caen al aumentar la cantidad de usuarios. Los costos caen porque est
aumentando la productividad en la utilizacin del capital invertido.50
48

Sobre acumulacin de recursos naturales ver Sinnot et al. (2010); sobre demografa Lee y Mason
(2011) y sobre conocimiento tcnico Carlaw y Lipsey (2001).
49
Los temas discutidos aqu pueden profundizarse en Aghion y Howitt (1994) y Venables (2008a y b).
50
Pero este beneficio no viene sin dificultades por el lado del software: los costos decrecientes daan a la
competencia por dos vas. Por un lado, puede ocurrir que la firma de alta escala desplace a sus

71

De cualquier forma, cuando las economas de escala son estticas, se registran

rendimientos crecientes slo durante un tramo de la produccin, hasta que se utiliza toda
la capacidad. El punto importante para el crecimiento econmico, sin embargo, es que
puede pasar mucho tiempo antes de que esto ocurra. Las grandes obras de
infraestructura suelen dar un gran empuje al crecimiento del PBI, aumentando la
probabilidad de que aumente por encima del crecimiento poblacional durante un
perodo largo. En el caso de la infraestructura, usualmente el impulso se debilita debido
a fenmenos como la congestin, que obligarn a nuevas inversiones.
Hay situaciones, no obstante, en que las economas de escala estticas pueden dar lugar
a impulsos muy prolongados, sobre todo si tomamos en cuenta el comercio
internacional. Un pas puede ganar escala en, digamos, la produccin de automviles y
ello hara que sus costos fueran inferiores a los del resto del mundo. Comenzara, por
ende, a exportar ganando mercados que pueden ser muy amplios, lo que le permitira
construir plantas aun mayores, bajar ms los costos y afirmarse en las exportaciones.
Las ganancias de productividad que pueden realizarse por esta va son enormes y
tambin lo son, en consecuencia, las ganancias en nivel de vida ya que estara
aumentando del ingreso per cpita. No en vano existe, como veremos, una correlacin
positiva entre productividad, competitividad y salarios reales de los trabajadores.51 En
los dos mil, la industria automotriz argentina estuvo en condiciones de explotar las
economas de escala en ciertos segmentos de la rama a partir de la integracin con
Brasil (vase captulo 10).
Un segundo caso de rendimientos crecientes ocurre cuando los costos caen con la escala
de produccin debido a que los trabajadores y empresarios aprenden a hacer mejor las
cosas a partir de la experiencia (learning by doing). Esta alternativa tiene la ventaja de
que los rendimientos crecientes no tienen por qu desaparecer en el tiempo: la
posibilidad de aprender no tiene un lmite. En este caso, se dice que las economas de
escala son dinmicas: los trabajadores estn en condiciones de extraer cada vez ms
producto de un hardware dado gracias a que aprenden a utilizar los recursos con
eficiencia cada vez mayor. Ntese que los argumentos sobre escala y ganancias en el
comercio internacional se aplican tambin en este caso. Aunque el riesgo aqu es que el
competidor imite y tambin gane escala (no olvidemos que el conocimiento es especial
en este sentido).
La posibilidad de ganar competitividad por la va de la escala sea esttica o dinmica
da lugar al fenmeno de la industria naciente, que suele ser utilizado para justificar el
proteccionismo como instrumento para la industrializacin. La idea es proteger el
mercado local, hacer que las empresas ganen escala por la va esttica o de aprendizaje
y, una vez que los costos hayan bajado lo suficiente, dejar que vayan a competir con el
competidores fcilmente si estos tienen una escala menor y, por ende, sus costos son mayores. Por otro
lado, si la inversin inicial en la planta es muy grande, slo quienes tienen recursos suficientes podrn
participar y ello actuara como una barrera a la entrada que deteriorara la competencia. Se pueden
formar, as, los llamados monopolios naturales o, menos dramticamente, situaciones en que el
mercado es dominado por unas pocas empresas, como suele pasar en el mercado de automviles. Cuando
las empresas pueden ejercer poder de mercado, suelen necesitarse regulaciones para proteger el bienestar
del consumidor. Tambin ocurre que el Estado se haga cargo de las grandes obras de infraestructura. Esto
motiva demandas para el software (regulaciones, formatos organizacionales) que pueden no ser fciles de
satisfacer cuando el marco institucional es dbil o la corrupcin es elevada.
7
Un buen manual para analizar el rol de la escala en el comercio internacional es Krugman y Obstfeld
(2006).

72

resto del mundo. El argumento es perfecto, pero llevarlo a la prctica es muy difcil: es
muy demandante de reglas de juego. Esto es as porque la industria protegida podra no
aprender ni ganar escala, pero cooptar la agencia de aplicacin del gobierno de forma de
prolongar indefinidamente la proteccin sin hacerse competitiva. Esto obliga a los
consumidores y las firmas a pagar eternamente ms por lo que podran comprar ms
barato afuera. No sorprende que los pases que lograron sacar provecho de la industria
naciente sean aquellos que se las arreglaron para instalar un software adecuado.52 La
Argentina, como veremos en la cuarta parte, tiene una larga historia de intentos de
disear un software apropiado para explotar las industrias nacientes, donde hay
probablemente ms para aprender de los errores que de los aciertos (que por supuesto
tambin los hubo).
En tercer lugar, la economa puede generar rendimientos crecientes gracias a un mayor
progreso tcnico que lleve a que los recursos existentes sean ms productivos. Es
justamente la bsqueda de beneficios extraordinarios mediante la identificacin de
actividades con rendimientos crecientes lo que incentiva a las empresas a invertir en
investigacin y desarrollo de nuevos productos y procesos. No es tan sencillo, sin
embargo, generar tales incentivos debido a las caractersticas del conocimiento que ya
discutimos (no rivalidad en el consumo y difcil exclusin): las empresas pueden no
invertir si anticipan que sus competidores copiarn sus mtodos. De aqu que se
requieran reglas de juego para proteger estas inversiones, como es el caso de las
patentes de medicamentos o los derechos de autor. Esta cuestin tambin es muy
demandante de software apropiado pues es muy complejo encontrar el equilibrio entre
los intereses de la sociedad y los incentivos particulares. Una alternativa es que el
gobierno destine recursos para investigacin y desarrollo y genere conocimiento que
luego pueda ser utilizado libremente o que subsidie en parte la investigacin de las
firmas privadas o de las ONG. Al entramado de organizaciones pblicas y privadas que
participan de estas actividades se lo suele denominar sistema nacional de innovacin
(SNI).53 La Argentina cuenta con un SNI dbil, pese a algunos logros en el campo
cientfico y tecnolgico (PNUD, 2009).
En cuarto lugar, los rendimientos crecientes pueden crearse a partir de las interacciones
entre unidades productivas cuyas actividades resultan complementarias. Esto puede
ocurrir de diferentes formas; para nuestra discusin sern relevantes los fenmenos de
aglomeracin, las redes y las cadenas de valor.54
En la aglomeracin, los beneficios surgen del hecho de que las firmas se localizan en un
mismo lugar y se benefician de ello. Por ejemplo, porque aprenden unas de otras o
porque se benefician del hecho de que acudan trabajadores con calificaciones que se
adaptan a sus necesidades. La urbanizacin es uno de los fenmenos de aglomeracin
ms importantes. A escala menor, Sillicon Valley es otro ejemplo.
Sin embargo, la aglomeracin enfrenta un problema de coordinacin: si bien todos se
beneficiaran si se establecen en la misma localidad, se necesita una masa crtica para
que el efecto se produzca y hasta que la masa crtica no est, a nadie le resulta rentable
52

Sobre las polticas industriales seguidas por los pases asiticos exitosos, vase, por ejemplo, Banco
Mundial (1993); y Gill y Kharas (2007).
53
Sobre tecnologa y productividad, vanse Aghion y Howit (1998) y OECD (2001); sobre sistema
nacional de innovacin, Lundvall (1992).
54
Sobre estos fenmenos, vanse Strange (2008), Lariviere (2008) y Bloch (2008), respectivamente.

73

ser el primero en establecerse en una localidad dada. Tpicamente estos fenmenos

ocurren de forma ms o menos accidental. Pero los gobiernos que tienen polticas
pblicas de calidad muchas veces se encargan de la coordinacin, por ejemplo,
formando parques industriales o tecnolgicos.
Las cadenas de valor son ms fciles de crear porque suelen formarse a partir de una
firma lder que establece relaciones cuasijerrquicas con el resto de las firmas de la
cadena y coordina las actividades de estas como proveedores o unidades tercerizadas.
Son ms fciles porque la firma lder, que suele tener el activo estratgico de la cadena
(como el dominio de una tecnologa o un mercado de distribucin del producto), es
capaz de internalizar buena parte de los beneficios generados.
A diferencia de una cadena de valor, las redes suelen ser ms horizontales, con menos
relaciones cuasijerrquicas en su interior. Pero por la misma razn enfrentan ms
problemas de coordinacin e incentivos.
El punto central a tener en cuenta, en definitiva, es que cuando existen
complementariedades pueden aparecer fenmenos de retroalimentacin positiva entre
las organizaciones (aprender unas de otras, organizar cadenas densas de insumoproducto) que se traduzcan en rendimientos crecientes para toda una regin, industria o
actividad especfica (Carlaw y Lipsey, 2001). El potencial de la aglomeracin, las redes
y las cadenas de valor para hacer subir la productividad del trabajo y el ingreso per
cpita es enorme. Como estos fenmenos involucran relaciones entre organizaciones
productivas, son difciles de detectar y analizar en el nivel de la unidad productiva: se
hace necesario un enfoque que tome la estructura productiva como unidad de anlisis.
Este es justamente el enfoque que adoptamos en los captulos 9 y 10, donde veremos
que la estructura productiva de la Argentina se benefici enormemente de las redes (en
el sector agrcola) y las cadenas de valor (en el sector agrcola y servicios) en los dos
mil, pero que muestra poca capacidad para generar encadenamientos.
Un ltimo factor que puede devenir en una fuente de rendimientos a escala son las
instituciones.55 Las reglas de juego contenidas en el software actan como bienes
pblicos que entran como insumos en la produccin de todas las organizaciones
productivas y contribuyen a moldear las relaciones que establecen entre ellas. En este
sentido, el software econmico desempea una funcin muy parecida a la del software
en el mundo de la computacin: una vez desarrollado el programa, puede ser utilizado
por una enorme cantidad de usuarios con slo una inversin mnima, y, cuanto mayor el
nmero de usuarios, ms fcil amortizar el costo fijo de desarrollar el programa.
Es fcil ver, a esta altura, por qu la literatura sobre crecimiento actual les asigna una
funcin tan importante a las instituciones (y por qu nosotros le dedicamos cierto
espacio al anlisis del software).

Es necesario que las unidades productivas perciban que sus derechos de

propiedad estn protegidos para que haya incentivos para acumular capital o
invertir en la exploracin de recursos naturales.

55

Sobre este punto y las instituciones, vase Aoki (2001) y Acemoglu (2008).

74

Si los costos decrecientes se registran en una actividad que genera monopolios

naturales o empresas con poder de mercado, la calidad de las regulaciones ser
crtica en determinar los beneficios para el crecimiento.
Cuando los rendimientos crecientes aparecen en las relaciones entre empresas
por la va de las complementariedades, es necesario coordinar las inversiones y
las decisiones. Por ejemplo, los autopartistas invierten si hay una terminal, y la
terminal puede no localizarse en el lugar porque no hay autopartistas. Esto
demanda insumos del software bajo la forma de polticas pblicas que ayuden a
coordinar decisiones productivas. Por ejemplo, los gobiernos deben invertir en
parques industriales para conformar clusters dentro de los cuales se aprovechen
las complementariedades entre firmas.
Las polticas industriales orientadas a explotar los beneficios de la industria
naciente deben estar contenidas en un rgimen de polticas pblicas que evite la
mala asignacin y la corrupcin.
Cuando se descubre una nueva actividad con rendimientos crecientes, los
recursos deben fluir hacia ella. Pero puede ocurrir que los canales estn
obstruidos por debilidades en el software: por ejemplo, si un emprendedor tiene
una idea, debe contar con capital para ponerla en prctica y si no lo tiene, debe
pedirlo prestado. Si por ser un emprendedor no tiene mucha historia crediticia, el
banco no le dar el crdito, el proyecto no se har y la sociedad perder una
oportunidad. Una razn esencial por la que las finanzas no se desarrollan son los
problemas de regulacin y de defensa de los derechos de propiedad de los
acreedores. En el captulo 11 veremos que el subdesarrollo financiero es uno de
los obstculos ms importantes que enfrenta la Argentina para crecer
sostenidamente.

d. Competitividad
En el punto anterior enfatizamos que la productividad es vital para aumentar la riqueza.
Esto es siempre cierto. Sin embargo, en una economa globalizada como la nuestra es
vital tomar en cuenta que los pases no viven aislados: al tomar decisiones, los
productores y los hacedores de poltica necesitan siempre tener un ojo puesto en lo que
est haciendo el vecino (y los no tan vecinos tambin, por supuesto). Por ejemplo, un
pas podra tener mucho xito en aumentar la productividad en una actividad
determinada y, en principio, ello aportara al crecimiento de su bienestar. Pero, qu
ocurrira si el vecino aumenta aun ms la productividad en esa actividad especfica?
Bajo estas circunstancias, los costos del vecino seran ms bajos, los consumidores
compraran el producto en el exterior y la actividad nacional especfica tendera a
deprimirse al caer la demanda de sus productos. Esto ocurrira aun cuando la actividad
hubiera tenido xito en aumentar la productividad, y redundara en daos para los
empresarios y los trabajadores al perderse las inversiones de capital y los empleos. En
conclusin: habra sido mejor no invertir all.
Por supuesto, si una actividad falla en el examen competitivo, los recursos se
reasignarn a otras actividades que s sean competitivas con relacin al resto del mundo.
Actividades en las cuales el pas goce de lo que David Ricardo y los economistas a
partir de ah llaman ventajas comparativas. Pero la cuestin no es, por supuesto, tan
simple. No es tan fcil encontrar actividades competitivas y, adems, el proceso de
prueba y error puede ser penoso: cada error implica prdidas de recursos y desempleo.
Ms all de esto, lo que gua el proceso de incremento de la competitividad es la

75

bsqueda de beneficios: tomando como dato los precios externos, las firmas locales
buscan aumentar la productividad para bajar sus costos y, de esa forma, ganar dinero
vendiendo en el exterior o desplazando a las importaciones en la economa nacional. El
xito competitivo puede dar lugar a crculos virtuosos si la firma reinvierte los
beneficios y las nuevas inversiones permiten incrementar la productividad y reducir
costos con relacin a la competencia internacional. Las firmas probablemente
preferiran aumentar sus beneficios aumentando los precios en vez de esforzarse para
reducir los costos; pero para fijar los precios en el mercado internacional deberan tener
poder de mercado, algo muy difcil de lograr en la arena global, donde existen tantos
competidores, sobre todo para firmas de pases emergentes.
Podemos extraer una conclusin muy importante de estos argumentos: el examen de la
competitividad es ms difcil de aprobar que el examen de la productividad. Para
mantener la primera, hay que lograr que la segunda evolucione como mnimo a una tasa
igual a la que se observa en los pases competidores. Esta es la regla general y por ello
es difcil ser competitivo: se debe imprimir un gran dinamismo a la productividad, y el
proceso para lograrlo puede ser penoso.
Esta regla general tiene dos excepciones. Ambas son de gran importancia para el caso
argentino y ambas tienen que ver con los precios. La primera es que las autoridades
nacionales, bajo ciertas condiciones, pueden manipular los precios internos de forma de
hacer subir los beneficios de las firmas que compiten con el exterior. La segunda es que
a veces los pases tienen suerte y los precios internacionales de lo que venden aumentan.
En cuanto a la manipulacin de los precios internos, hay dos estrategias para hacerse
competitivo, aun teniendo una productividad menor que los competidores externos:

Vender ms barato reduciendo los costos internos y, particularmente, los costos

laborales. Esto es lo que hacen los pases que deprecian el valor de su moneda a
los efectos de ser competitivos. Si se logra que el tipo de cambio (pesos por
dlar) aumente ms que los salarios en pesos, los salarios medidos en dlares
caern y, como los precios internacionales en dlares estn dados, aumenta el
beneficio de las firmas nacionales que compiten con el exterior: reciben la
misma cantidad de dlares, pero los salarios que pagan representan menos
dlares. Por ejemplo, los Estados Unidos acusan a China de ganar
competitividad de esta forma. Cuando un pas hace esto, es literalmente como si
tuviera siempre a sus trabajadores en oferta de fin de temporada. Por supuesto
no es gratis: se sacrifica bienestar nacional para ganar competitividad. Los
trabajadores argentinos sufrieron muchas veces cadas fuertes de sus salarios en
dlares por efecto de devaluaciones (ejemplos: 1981; 1989; 2002). Sin embargo,
todo gobierno con sesgo ms o menos oportunista siempre tendr la tentacin
opuesta: revaluar la moneda para aumentar los salarios en dlares y crear una
sensacin ficticia de mayor bienestar a corto plazo (ejemplos: la plata dulce de
1978-80; la convertibilidad). Estas polticas se autodestruyen debido a que la
economa deviene muy poco competitiva y experimenta problemas en su sector
externo: comienzan a faltar dlares por la cada de las exportaciones y el
aumento de las importaciones. El final es siempre la depreciacin de la moneda.
Conclusin: es fundamental aumentar la productividad del trabajo para no tener
que poner los trabajadores en oferta como nico medio de ganar competitividad.

76

Colocar barreras proteccionistas: prohibir importaciones o fijarles altos

aranceles. Esto evita que acte la competencia externa y, bajo tales condiciones,
las empresas locales pueden subir sus precios y aumentar sus beneficios sin
temer que los extranjeros les quiten porciones del mercado. Una consecuencia
positiva de esta estrategia proteccionista es que impide el desempleo y las
prdidas empresarias en la rama afectada por la competencia externa. Pero
tambin tiene un costo: todos los consumidores del pas pagarn ms caro un
producto que podran conseguir ms barato afuera: de hecho, se le pide a la
poblacin que subsidie el empleo y las ganancias en sectores que no estn en
condiciones de aprobar el examen competitivo. De ms est aclarar que las
empresas protegidas seguirn sin poder competir en cualquier otro mercado que
no sea el nacional.

Si se busca ser competitivo devaluando o protegiendo el mercado interno, se sacrifica

bienestar a favor de la competitividad al bajar el nivel de vida, sea abaratando el trabajo,
sea aumentando artificialmente los precios internos. Vale la pena? Si esta fuera toda la
historia, probablemente la respuesta sera no. Por ejemplo, por qu una parte de la
sociedad debera subsidiar a otra? No debera el sistema poltico decidir cul es el
mejor uso del subsidio? Qu ocurre si el producto protegido lo producen trabajadores
muy bien pagados que para proteger su empleo y los beneficios de su empleador venden
productos de consumo masivo caros que consumen los ms pobres?
Siendo esto as, por qu podra justificarse el uso de la devaluacin o la proteccin? Ya
hemos dado una respuesta: a veces, quienes participan de una actividad pueden reducir
los costos a medida que incrementan el volumen de produccin y ventas. Cuando esto
ocurre, suele decirse que la actividad est desarrollando ventajas competitivas
dinmicas. Al ayudar a aumentar las ventas y reducir los costos, la devaluacin o una
proteccin temporal podran poner en movimiento un crculo virtuoso si, incentivadas
por los mayores beneficios, las firmas invierten ms, dinamizando la productividad. Las
empresas nacionales tendran, as, una oportunidad para incrementar la productividad
ms rpido que el vecino. Si la aprovecharan, la devaluacin o la proteccin devendran
en instrumentos para el descubrimiento de ventajas comparativas. Parece un buen
negocio: sin generar desempleo ni prdidas, se logra ganarle mercados a la competencia.
Sin embargo, hay un riesgo asociado a esta estrategia: podra ocurrir que quien recibiese
el subsidio temporal va devaluacin o proteccin no hiciera los deberes, no invirtiera y
no se preocupase por incorporar tecnologa y, en consecuencia, desaprobase el examen
competitivo. Incluso esto podra ocurrir no por desidia de los emprendedores sino
porque la poltica industrial no se complementa con otras medidas bsicas para crear un
buen clima de inversin. Cuando esto ocurre, las firmas suelen pedir fecha para un
recuperatorio; esto es, piden posponer el examen y seguir siendo financiadas por el
resto de la sociedad. Si los funcionarios pblicos son muy condescendientes o son
corruptos, asignar nuevas fechas de recuperatorio ser la regla y no la excepcin. Esto
sugiere que, para que el esquema procompetitivo funcione, las reglas de juego deben ser
transparentes y estrictas. O, para ponerlo en trminos de nuestro anlisis del sistema
econmico: si el software es de buena calidad, estas polticas pueden funcionar; de lo
contrario, sern simplemente un canal para repartir subsidios.
Por qu son beneficiosos para la competitividad los aumentos de precios
internacionales? Porque mejoran los beneficios de las firmas locales competitivas al
igual que en el caso anterior; pero hay una gran diferencia: ahora el incremento no surge

77

de ninguna manipulacin artificial. Bajo estas circunstancias, si las firmas invierten los
beneficios adicionales, es probable que se ponga en marcha un crculo virtuoso. Este
mecanismo es central para pases como Chile o el nuestro, cuyas exportaciones tienen
un gran componente de recursos como el cobre o la soja. Cuando este es el caso, sin
embargo, tambin hay riesgos y, en funcin de nuestro estudio, hay que resaltar dos:

Contraer la enfermedad holandesa.56Esto se produce cuando un pas descubre

un recurso natural, la actividad se hace ms rentable y, por lo tanto, se produce
una reasignacin de factores en particular, trabajo y financiamiento en favor
de la explotacin de recursos naturales. Esto detrae recursos de otras actividades
transables, y puede llevar a la desaparicin de muchas de ellas. En el ejemplo
tpico, se trata del descubrimiento de recursos minerales, con una localizacin
especfica y de carcter no renovable. El rol del sector transable perjudicado lo
desempea la industria; como fue el caso en Holanda en la experiencia que
inspir estos modelos, pero muchas veces tambin lo desempea la agricultura.
Esto es as cuando se realizan descubrimientos, digamos, de minera o petrleo
en un pas que cuenta con ventajas en la exportacin de caf como Colombia. El
sector no transable entra tambin en el cuadro. Al incrementarse la base de
recursos se produce un efecto tanto de riqueza como de liquidez que incrementa
la demanda agregada. Como el sector no transable slo puede aumentar su oferta
a costos crecientes, se elevan los costos internos (salarios y otros) tambin para
el sector transable. Si el precio de los no transables sube con relacin a los
transables, la economa pierde competitividad. Adems, si las actividades
transables como la industria o la agricultura pierden peso en favor de la minera,
la economa queda, probablemente, ms expuesta a shocks externos. Por una
parte, al reducirse la diversificacin de la canasta exportadora, la oferta de
divisas ser ms dependiente de pocos productos; por otra, habr una mayor
penetracin de las importaciones si las actividades que compiten con las
importaciones se debilitan por el empuje de los costos. Y si el recurso natural es
una commodity de precio voltil, la economa ser ms voltil
macroeconmicamente.
Se puede ejemplificar con el caso de Brasil, un pas semiindustrializado que ha
descubierto grandes cantidades de petrleo. Si Brasil exporta petrleo y el precio
internacional de este sube, aumenta la entrada de dlares en Brasil y al haber
ms dlares el real se aprecia y el valor de los salarios brasileos en dlares
sube. Las firmas que exportan petrleo no tienen problemas para enfrentar
mayores costos laborales pues sus precios subieron, pero la industria
manufacturera que debe competir con China, s: el resultado final es que el pas
pierde competitividad y muchas industrias podran debilitarse y fenecer,
vctimas de la enfermedad holandesa.

Caer bajo la llamada maldicin de los recursos naturales,57 que se da cuando la

abundancia de recursos naturales atrasa el crecimiento. Podra aparecer en este
contexto por lo siguiente: al incrementarse las ganancias de las firmas petroleras,

56

Las bases para analizar la enfermedad holandesa fueron establecidas por Corden y Neary (1982) y
Corden (1984). En la literatura a que dio origen este trabajo, los autores enfatizaron sobre todo el aspecto
de la competitividad. Para una versin ms reciente aplicada a pases en desarrollo vase Van der Ploeg y
Venables (2010). Sobre el ejemplo de Brasil que se desarrolla ms abajo, vase Albrieu y Fanelli (2011).
57
La relacin entre recursos naturales y crecimiento gan espacio a partir del trabajo de Sachs y Warner
(1995); vase tambin Van der Ploeg y Venables (2010).

78

se desata un conflicto si otros grupos sociales tratan de apropiarse de esas rentas

extraordinarias; y las firmas favorecidas podran no invertir, por temor a ser
expropiadas o porque el gobierno se apropia de la renta extraordinaria
aumentando la presin impositiva. En tal caso, el crculo virtuoso que va de los
aumentos de precios a los beneficios y a la inversin podra no operar y, por
ende, no habra incrementos en la productividad. La maldicin se relaciona
estrechamente con los conflictos por apropiacin de las rentas y la ineficiencia
de las instituciones para procesarlos.
La Argentina no est inmunizada contra ninguna de las dos dolencias que acabamos de
comentar, como veremos en el captulo 8.
En vista de estas consideraciones, no sorprende que los hacedores de poltica le asignen
tanta importancia a la cuestin de la competitividad. Una estrategia fallida para
desarrollar ventajas comparativas dinmicas puede ser extremadamente daina para el
crecimiento sostenido: al proteger al sector equivocado desviando los recursos hacia l,
se perjudica de hecho a otros sectores que podran tener gran potencial para impulsar la
productividad laboral de la economa. La devaluacin, asimismo, hace recaer en los
salarios parte del esfuerzo procompetitivo.
Si un pas renunciara a llevar adelante polticas procompetitivas, esa podra ser una
decisin tambin fatal para el crecimiento sostenido: ese pas podra condenarse a
explotar slo sus ventajas comparativas estticas sin autodescubrirse por la va de
buscar activamente nuevas oportunidades (Hausmann y Rodrik, 2002). Por supuesto, se
podra confiar en que los agentes econmicos espontneamente encontrarn nuevas
ventajas competitivas. Pero este argumento es dbil: por empezar, si otros pases
implementan polticas pro-competitivas agresivas, ese hecho no puede ignorarse (como
en el ejemplo de China). Adems, la acumulacin de conocimientos tcnicos es crtica
para desarrollar ventajas competitivas y, como vimos, la produccin de conocimiento
tiene caractersticas que hacen fallar los mecanismos tradicionales de motivacin por la
dificultad de definir derechos de propiedad. Se necesitan reglas de juego adaptadas a
estas circunstancias, y pueden requerir un diseo muy sofisticado. Tambin se necesitan
polticas bien diseadas para ayudar en la coordinacin de las decisiones privadas
(parques industriales, etc.), para evitar la enfermedad holandesa y para manejar los
conflictos asociados con la maldicin de los recursos.
Sin duda, las tareas de construccin de reglas de juego para una economa competitiva
van mucho ms all de la simple implementacin de barreras proteccionistas o de
mantener una moneda depreciada. No es exagerado decir, en relacin con esto, que el
marco institucional es un insumo crtico de la competitividad. Es difcil que haya
crecimiento sostenido sin mejoras en la calidad del software.
e. Creacin de empleo y economa de subsistencia58
Hasta aqu supusimos que todos los que quieren trabajar pueden hacerlo. Sin embargo, a
corto plazo esto no ocurre, ya que en las recesiones la tasa de desempleo aumenta. Pero
tambin es cierto que la demanda de trabajo suele superar a la oferta en las expansiones.
Esto llev a los economistas a pensar que, a largo plazo, cuando las fluctuaciones
58

Sobre la importancia de generar empleo productivo en economas duales para hacer inclusivo el
crecimiento ver Ianchovichina y Lundstrom (2009).

79

cclicas transitorias se disipan, puede considerarse que la economa est en promedio

siempre en pleno empleo. Ms all de que esto no es necesariamente cierto en ningn
lugar, en los pases emergentes es normalmente falso. En estos pases existe lo que se
conoce como problemas estructurales de empleo. En efecto, es tpico observar que, por
un lado, existe un ncleo duro de desempleo que no desaparece ni cuando la economa
est en expansin y, por otro, muchas personas estn empleadas en trabajos precarios o
estn subempleadas.59
El empleo de baja calidad se caracteriza por la informalidad y la muy baja
productividad; dos hechos que no son independientes ya que si pagaran impuestos,
muchas de las actividades que crean empleos informales no seran rentables. Por eso, a
este segmento se lo llama, con un toque de dramatismo, de subsistencia. En este
trabajo adoptaremos esa convencin para enfatizar que la productividad es tan baja que
no permite la aparicin de un excedente suficiente para acumular los recursos en
particular, capital fsico y humano necesarios para aumentar la productividad. Estas
condiciones iniciales tan malas crean crculos viciosos o trampas de pobreza: como
las personas son pobres, no pueden alcanzar un umbral mnimo de acumulacin de
recursos, y como no tienen suficientes recursos, son pobres (Widick, 2008).
Analizar el tamao y las caractersticas del sector de subsistencia es central para el
crecimiento en general y para el crecimiento inclusivo en particular. Si dos pases
enfrentan oportunidades econmicas similares, el que tenga la mayor cantidad de
poblacin atrapada en el sector de subsistencia crecer menos y ser ms desigual. Por
otro lado, si un pas se las ingenia para liberar a sus trabajadores de la trampa de
pobreza, puede dar lugar a un perodo (que puede ser muy largo) durante el cual la
economa goce de rendimientos crecientes del trabajo y, por ende, se acelere el
crecimiento de la productividad laboral, dado que trabajadores empleados en puestos de
muy baja productividad pasaran a producir en empleos con productividad alta. Este es
uno de los secretos del gran crecimiento de China: al comenzar su despegue a fines de
los setenta, contaba con una gran cantidad de trabajadores agrcolas ocupados en tareas
de subsistencia que luego fueron incorporados al trabajo urbano.60
Adems, al romperse una trampa suelen darse fenmenos de retroalimentacin positiva
entre las variables. Ejemplo: se implementa una poltica agresiva orientada a facilitar el
acceso a la educacin y la salud, complementada con la construccin de infraestructura
fsica para regiones carenciadas. Como consecuencia, los trabajadores acumulan ms
capital humano y consiguen empleo de mayor productividad. Asimismo, la mayor
disponibilidad de infraestructura abre posibilidades de negocios, aprovechadas por los
emprendedores que estaban presos de la trampa de pobreza. Si los recursos
movilizados mediante las polticas son suficientemente amplios, se observar un salto
en la productividad laboral promedio de la economa y el crecimiento se acelerar. A su
vez, esos trabajadores tendrn ahora posibilidad de ahorrar y de educar mejor a sus
hijos, lo que a su turno reforzar la productividad. Si los trabajadores y emprendedores
expulsados del sector de subsistencia comenzaron la acumulacin desde muy abajo,
como se espera que sea el caso, habr un largo trecho a recorrer antes de que los
rendimientos de los nuevos recursos que se van acumulando se hagan decrecientes.
59

Una persona se encuentra subempleada si tiene empleo pero trabaja involuntariamente menos de la
duracin normal de la jornada de trabajo para la actividad correspondiente, y busca un trabajo adicional.
60
Los nmeros son impactantes: en 1978 slo un 18% de la poblacin viva en zonas urbanas, mientras
que en 2009 ese porcentaje asciende a 47%. Sobre China vase Eichengreen et al.,2011).

80

Hace dcadas que las tasas de crecimiento en China orillan el 8% anual sobre la base de
crear empleo de mejor calidad para cientos de millones de trabajadores muy pobres. La
experiencia de crecimiento de la India es tambin un ejemplo de alta relevancia.
Los problemas que debe resolver la Argentina no tienen la magnitud de los de la China
o la India, pero de todos modos no podr instalar un proceso de crecimiento inclusivo si
no logra crear empleo de calidad para el tercio de trabajadores que, como veremos ms
adelante, estn en el sector de subsistencia o muy cerca de l.
Ms all de esto, a esta altura debera estar claro por qu la creacin de empleo se
considera un objetivo valioso en s mismo. Y hasta podra darse el caso de que fuera
muy rentable desde el punto de vista del crecimiento a largo plazo generar empleo para
el sector de subsistencia aun si ese empleo fuera de productividad aparentemente menor
que un empleo adicional en el sector ms moderno. Esto podra ser as si un nuevo
empleo en el sector de subsistencia liberase fuerzas de acumulacin reprimidas y diera
lugar a efectos de retroalimentacin positiva, algo que probablemente no ocurrira con
tanta intensidad en el sector formal. Es un error comn de las polticas industriales
focalizar el esfuerzo en crear empleos de alta productividad en el sector moderno
porque, en teora, se trata de actividades con tecnologa de punta y que generan
complementariedades. Pero en la prctica estas actividades podran tener que enfrentar
una competencia externa muy difcil y fracasar si no se las subsidia permanentemente.
A veces es ms sencillo apostar a lo seguro, crear empleos ms simples pero que
resultan efectivos para romper el umbral de la pobreza y crear crculos virtuosos de
aumentos de la productividad. En estos casos se aplica la recomendacin de mirar el
bosque (la estructura productiva en su conjunto) y no tanto los rboles (actividades
especficas).
***
Con este punto sobre la creacin de empleo hemos completado el anlisis de los cinco
criterios que sirven para evaluar la calidad del crecimiento y, particularmente, para
identificar los factores que lo hacen sostenible. Dos conclusiones surgen ntidamente.
La primera es que el incremento sostenido de la productividad laboral es el motor del
crecimiento. La segunda es que los factores que influyen en la productividad son muy
diversos y pueden operar dentro de la unidad productiva, entre unidades (en el nivel
estructural) y a travs de elementos del software. Esto ltimo es una razn adicional
para adoptar un enfoque sistmico del problema del crecimiento. Ms especficamente,
en funcin de lo que hemos aprendido sobre la anatoma del sistema econmico es
posible afirmar que la productividad puede reforzarse mediante:
a) Incrementos en la cantidad de RECURSOS MATERIALES del hardware: cada
trabajador produce ms si tiene a su disposicin ms recursos; como los
rendimientos pueden ser decrecientes, es difcil sostener el crecimiento
de esta forma.
b) Incrementos en el stock de CONOCIMIENTOS contenidos en el hardware
por mayor disponibilidad de informacin, progreso tecnolgico o
aprendizaje por la experiencia (learning by doing); estos factores son una
fuente de rendimientos crecientes y generan por ende crecimiento
sostenido.

81

c) Mejoras en la ORGANIZACIN; estas mejoras pueden ocurrir dentro de una

organizacin productiva o pueden darse a partir de vnculos entre esas
organizaciones; en este ltimo caso se hace posible explotar
complementariedades va: redes; cadenas de valor o efectos de
aglomeracin elementos con gran capacidad para producir rendimientos
crecientes y, consecuentemente, sostener el crecimiento. Asimismo, si
la organizacin facilita la inversin en grandes proyectos con
rendimientos de escala esttica, puede ayudar a sostener el crecimiento
de la productividad.
d) PROGRESO INSTITUCIONAL que eleva la calidad software; esto potencia
los rendimientos al allanar la cooperacin y reducir el conflicto; es
particularmente importante porque 1) facilita la coordinacin entre
organizaciones cuando la motivacin individual fracasa por fallas de
mercado y 2) suple los mecanismos de mercado en la asignacin de los
recursos, sobre todo en el plano de la creacin de empleo de calidad y el
financiamiento de proyectos productivos.
Si bien ha habido enormes avances en el plano conceptual, la economa est an muy
lejos de poder medir cuantitativamente el impacto de cada uno de estos factores sobre la
productividad. En el plano cuantitativo, el enfoque ms popular es la denominada
contabilidad del crecimiento, que mide los aportes al incremento de la productividad
por hombre ocupado separando los factores en dos grandes grupos: por un lado, el
incremento en la productividad debido a la acumulacin de recursos causas tipo a);
por otro, el originado en otros factores causas tipo b), c) y d). La influencia de este
segundo conjunto de factores se agrupa en lo que se denomina algo pomposamente,
productividad total de los factores (PTF).61 Con esta descomposicin del aumento de
la productividad entre lo que se debe a la acumulacin de recursos y lo que se debe a la
PTF, a veces es posible echar luz sobre estrategias alternativas para crecer dando
prioridad a diferentes factores. Utilizaremos esta descomposicin para evaluar la
evolucin de la Argentina, aunque con la advertencia de que slo proporciona una
forma aproximada de medir el rol de los factores que operan ms all de la mera
acumulacin de recursos.
3. La heterogeneidad de la estructura productiva y el cambio estructural62

Las oportunidades para explotar actividades con rendimientos crecientes y ganar

competitividad no estn igualmente repartidas entre todos los sectores y firmas y, si la
oportunidad depende de la cooperacin entre organizaciones, las dificultades para
coordinarse pueden hacer que se pierda. Por ello, una estrategia comn para aumentar la
productividad es recurrir a la simple acumulacin de recursos de capital fsico y
humano: se impulsa la productividad del trabajo poniendo ms recursos a disposicin
del trabajador, aun cuando ese impulso vaya perdiendo fuerza en el tiempo debido a los
61

A veces se afirma, de manera irnica, que PTF es el nombre que los economistas le pusieron a la
ignorancia respecto de los factores que generan crecimiento, ms all de la acumulacin de recursos como
el capital y el trabajo. Sobre el rol de la PTF en el crecimiento vase Sala-i-Martin (2000)
62
Si bien el estructuralismo tiene una larga tradicin en Amrica Latina, recientemente ha habido un
renacer del inters por este enfoque; vase: Lin (2012); Stiglitz (2012); Rodrik y McMillan, (2011);
Nallary et al. (2011).

82

rendimientos decrecientes. En el caso de los pases donde el sector de subsistencia es

amplio, un elemento que les resta atractivo a las estrategias basadas slo en la
acumulacin es que la capacidad de acumulacin de ese sector suele ser limitada o nula.
Es fcil imaginar, entonces, que si la nica opcin disponible fuera la acumulacin de
capital, podra pasar mucho tiempo antes de que la economa estuviera en condiciones
de absorber una parte sustancial de los trabajadores de baja productividad y, adems,
debido a los rendimientos decrecientes, el impulso de la acumulacin podra llegar a ser
tan dbil que el crecimiento se acabara.
Afortunadamente, la evidencia sobre el crecimiento de muy largo plazo que aportan las
economas con altos niveles de desarrollo indica que esto no ha estado ocurriendo: hubo
una espectacular acumulacin de recursos y, aun as, el ingreso per cpita aument de
manera continua. Tal cosa no habra sido posible si la productividad del trabajo no
hubiese estado aumentando tambin; lo cual no implica, obviamente, que no se hayan
observado perodos de estancamiento e incluso cada del producto per cpita. Hay
consenso en que los factores que hemos analizado, relacionados con los rendimientos
crecientes, son clave para explicar estos hechos. De aqu el creciente inters de la teora
del crecimiento por entender cules son los factores de coordinacin y motivacin que
operan retrasando o acelerando el progreso tcnico, organizacional e institucional; esto
es, que impulsan o atrasan la marcha de la PTF (vase Carlaw y Lipsey, 2001;
Matsuyama, 1995).
De hecho, en la organizacin y en las instituciones se producen, en determinados
perodos histricos, avances tecnolgicos que potencian la accin de las fuerzas del
rendimiento creciente en varias actividades a la vez, dando lugar a perodos de
aceleracin del crecimiento (Hausmann et al., 2004). La aceleracin puede ocurrir,
tambin, porque se descubren nuevos recursos naturales que liberan a la sociedad de la
restriccin que impone la oferta fija o decreciente de recursos naturales, como fue el
caso con la incorporacin de tierras de cultivo en la Argentina o Estados Unidos. Otra
causa de aceleracin puede ser un cambio en la distribucin de la riqueza en favor del
sector de subsistencia o un aumento en la eficiencia del gasto pblico que ayude a ese
sector a acumular capital humano y a contar con una mejor infraestructura construida a
partir de la obra pblica. Como ya vimos, si a consecuencia del avance en el sector de
subsistencia se produjera una reasignacin masiva de trabajadores con empleos de baja
productividad hacia empleos de productividad sensiblemente ms alta, el crecimiento se
acelerara porque la productividad global de la economa recibira un impulso muy
fuerte, como en el caso de India o China. Por supuesto, tambin podra haber perodos
de desaceleracin debidos, por ejemplo, a errores en la asignacin de los recursos, como
ocurre cuando los capitales fluyen a sectores que ex ante parecen muy competitivos y ex
post no demuestran serlo, revelando que hubo sobreinversin. Este tipo de situacin
suele llevar a crisis macroeconmicas y financieras que retrasan el crecimiento al
provocar largos perodos de alto desempleo que daan la productividad del trabajo y el
capital. Las crisis sub-prime y griega son buenos ejemplos. La de la convertibilidad en
nuestro pas, tambin.
Cuando los rendimientos crecientes no estn distribuidos de manera uniforme en las
diversas actividades y hay perodos de aceleracin y desaceleracin del crecimiento, el
cambio y la heterogeneidad caracterizan la estructura productiva. Esto es as en la
medida que, en cada momento, haya una mezcla dada de actividades con
rendimientos tanto decrecientes como constantes o crecientes que, por ende, tendrn

83

distinto potencial para aportar al crecimiento y para sobrevivir en un mundo

competitivo. Dentro de una estructura productiva con estas caractersticas, en todo
momento habr fuerzas operando para transformarla: desde la competencia
internacional hasta la aparicin de tecnologas, los descubrimientos de recursos, las
polticas pblicas y las crisis. Es de esperar que el cambio sea ms la regla que la
excepcin y que el crecimiento se beneficie de ese cambio si las transformaciones se
traducen en una mayor participacin de los sectores capaces de producir rendimientos
crecientes en relacin con sectores de rendimientos decrecientes o atrapados en
actividades de subsistencia.
En lnea con esta visin, al analizar la estructura productiva y su cambio en el caso de la
Argentina, resultar conveniente concebirla como compuesta por tres sectores:
moderno, tradicional y de subsistencia. Estos tres sectores se diferencian en el nivel de
productividad media del trabajo y en su capacidad para hacerla crecer de manera
sostenida.
La figura 4.2 resume las caractersticas salientes de cada uno de los tres sectores. Se
presentan en forma sinttica, para cada uno, el tipo de rendimiento de sus actividades
econmicas, as como el tipo de organizacin (mercados, empresas, etc.) que
tpicamente utilizan. Las razones por las cuales hemos asignado a cada sector las
caractersticas que aparecen en la figura deberan resultar evidentes a partir del anlisis
del hardware, las organizaciones y el software que hemos realizado en este captulo y
en los dos anteriores. Ntese que el rectngulo superior de la figura se refiere a la
estructura econmica en su conjunto. Esto es as porque la figura incluye no solamente
los tres segmentos que conforman la estructura productiva (moderno, tradicional y de
subsistencia) sino tambin las organizaciones que proveen los mecanismos de
coordinacin y motivacin necesarios para limitar las fallas de cooperacin.

84

Figura 4.2
Heterogeneidad estructural y crecimiento

Estructura

Segmento de
Subsistencia
Trampas de baja productividad

Econ
Econmica

Segmento
Tradicional
Rendimientos constantes / decrecientes

Segmento
Moderno
Rendimientos crecientes

Escaso capital fsico y humano y/o

Acumulacin de capital fsico y/o

Acumulacin de conocimiento y/o

Exclusin y discriminacin frecuentes

Abundancia recursos naturales

Explotacin de economas de escala/aglomeracin

Organizacin

Organizacin

Organizacin

Mercados: informales y acceso muy limitado a

mercados formales de crdito; trabajo y seguros

Mercados formales con diversos grados de

imperfeccin en crdito y seguros

Mercados formales con diversos grados de

imperfeccin en crdito y seguros.

Empresas: cuenta propia; microempresas; pymes;

trabajo familiar

Empresas formales basadas en jerarquas,

monitoreo y control

Empresas: formales con jerarqua mas horizontal,

con importancia de clusters y redes globales

Familias: disfuncionalidad en socializacin,

formacin de capital humano y cobertura de riesgos

Familias: formacin de capital humano; identidad

con sesgo pro movilidad social

Familias: formacin de capital humano; identidad

con sesgo emprendedor e innovador

Estado: servicios limitados; asistencia estatal con

asignacin influida por clientelismo

Estado: provisin de facilidades; asistencia estatal

y permeabilidad a influencias del sector

Estado: provisin de facilidades, apoyo estatal y

permeabilidad a influencias del sector

Factores de Aceleracin

Factores de Aceleracin

Factores de Aceleracin

Absorcin por el segmento tradicional

Descubrimiento de recursos

Innovacin y aprendizaje en las firmas

Acumulacin de capital humano

Shock de precios internacionales

Explotacin de complementariedades

Polticas de inclusin

Nuevos mercados y acuerdos regionales

Ms calidad/cantidad de capital humano

Polticas de empleo

Incorporacin a cadenas globales

Mejoras en la oferta de bienes pblicos

Los tres rectngulos de la parte inferior de la figura listan los factores que podran
actuar como aceleradores del crecimiento en cada sector. El sector moderno tiene gran
capacidad para generar rendimientos crecientes, tanto dentro de las empresas como a
partir de vnculos entre las organizaciones productivas y, por ende, cuenta con un gran
potencial para acelerar el crecimiento. Sin embargo, los otros sectores presentan
tambin factores que podran actuar como aceleradores del crecimiento. Durante mucho
tiempo, el sector moderno se identific con la industria manufacturera, de ah que a las
polticas orientadas a impulsarlo se las conoce como polticas industriales. Las
investigaciones ms recientes han puesto de manifiesto, no obstante, que las actividades
con rendimientos crecientes pueden aparecer tambin en el sector primario o en el de
servicios. La Argentina, como veremos, est lejos de ser una excepcin en relacin con
esto, sobre todo por la incorporacin de tecnologa en la agricultura (Bisang y Pontelli,
2011).

85

Cuando existe una heterogeneidad estructural marcada, surge naturalmente la pregunta

de si existen mecanismos en la economa que operen de forma que los recursos fluyan
hacia las actividades de mayor potencial para acelerar el crecimiento. Es una pregunta
muy pertinente, ya que aun una mirada rpida a la figura 4.2 indica que son muchos los
elementos de la estructura organizacional que podran operar de forma incorrecta,
creando fallas de cooperacin. Justamente, un propsito importante del enfoque
sistmico que adoptamos en nuestro marco conceptual es llamar la atencin sobre dos
hechos:

No alcanza con estudiar lo que ocurre dentro de cada organizacin productiva

individual: hay fenmenos que slo se captan en el nivel de la estructura
productiva. Entre estos, ya hemos subrayado los efectos de derrame de
conocimiento y complementariedad entre empresas y sectores.
Deben operar los canales encargados de llevar los recursos de un lugar de
actividades de bajo rendimientos dentro de la estructura a otro de alto
rendimiento, permitiendo as que los recursos fluyan de los sectores no
competitivos a los competitivos o del sector de subsistencia al tradicional y al
moderno. Las fallas en este sentido, pueden clasificarse en tres categoras:
1. Los canales de asignacin de los recursos entre diferentes actividades
estn obstruidos o simplemente no existen.
2. Los instrumentos para la coordinacin entre actividades complementarias
son deficientes o no se desarrollan.
3. En ausencia de buenos canales de reasignacin, las actividades dependen
en gran medida de financiamiento propio y, por esa va, la distribucin
del ingreso se constituye en una restriccin para el crecimiento.

4. Reflexiones finales

En la teora econmica hay una tradicin muy influyente que considera que, si el Estado
garantiza los derechos de propiedad privada y la provisin de algunos bienes pblicos
esenciales (justicia, defensa), la asignacin de los recursos entre sectores no es nunca un
problema (Coase, 1960; Krueger, 2012). Con libertad absoluta para moverse y competir,
los agentes pondran sus recursos donde el beneficio fuera mayor, los recursos fluiran
naturalmente hacia las actividades donde la productividad es ms alta. De este modo,
los trabajadores se mantendran en un mismo trabajo slo en la medida en que no les
fuera posible mejorar su salario y lo mismo se aplicara a los beneficios capitalistas. Si
consideramos que la suma de salarios y beneficios conforma el valor agregado, de lo
anterior se sigue que el valor alcanzado por el PBI de la sociedad sera el mximo
posible. Las decisiones descentralizadas de los agentes produciran, as, un orden
espontneo que generara el crecimiento mximo sostenible, guiado por la mano
invisible del mercado.
Por otra parte, sera un mundo sin conflictos distributivos. Con los derechos de
propiedad bien definidos, todos los recursos y sus frutos tendran dueo: luego de pagar
los salarios y las rentas de la propiedad (alquileres, intereses sobre el crdito), los

86

empresarios tendran derecho a quedarse con el excedente. No habra nada que

discutir.63
En una economa que funcionara de esta forma, no habra diferencias importantes en la
productividad con que podran usarse los recursos que se fueran acumulando: si esas
diferencias existieran, los agentes las aprovecharan rpidamente pasando sus recursos
de una actividad donde tuvieran baja productividad a otra donde fuera alta, de forma de
obtener mayores beneficios. En consecuencia, sera imposible observar una estructura
productiva heterognea, donde coexistieran actividades modernas con otras de
subsistencia. Se tratara de un mundo liso.
Como las estructuras productivas, sobre todo en el mundo emergente, son heterogneas;
hay bsicamente tres opciones posibles para dar cuenta de las rugosidades que hacen
que el mundo econmico no sea liso:

Los agentes no tratan de explotar las actividades que muestran mayor

productividad y que les daran el mximo de remuneracin. Esto podra
ocurrir si se tratara de una sociedad sin emprendedores, acostumbrados a
modos de produccin precapitalistas (hiptesis que sostuvieron algunos
economistas, sobre todo para Amrica Latina64). Pero la experiencia asitica
de explosin de crecimiento en sociedades milenarias le quit fuerza al
argumento. Lo ms razonable es pensar que si las oportunidades no se
aprovechan es porque el software no funciona bien. Hay dos motivos
bsicos: Por un lado, puede no haber seguridad jurdica. Ya vimos que si los
contratos o los derechos de propiedad no se respetan, no se arriesgar el
capital porque el riesgo ser excesivo. En este caso, lo que impedira
aprovechar las oportunidades sera el exceso de riesgo de tipo estratgico y
no la miopa de los agentes. Por otro lado, como vimos, los proyectos de
inversin que involucran a un conjunto de entidades productivas demandan
coordinacin entre las partes; por ejemplo, para formar una red o un cluster y
aprovechar economas de aglomeracin. En estos casos, las polticas
pblicas suelen estar a cargo de la coordinacin y, si el rgimen de polticas
pblicas es malo, la tarea de coordinacin ser deficiente. Asimismo, puede
haber fallas de gobierno que atenten contra la implementacin de las
polticas industriales contenidas en el rgimen de polticas.

No existen o estn obstruidos los canales para reasignar recursos entre

actividades. Las fallas en los mercados de trabajo, financieros y de

63

Qu ocurre si la distribucin del ingreso que resulta de esta regla no es aceptada por alguna de las
partes y se produce un conflicto poltico a partir de que las personas descontentas intentan cambiar las
reglas de juego a travs de la accin colectiva? Es una pregunta difcil de contestar desde esta visin, pues
cuestionar la distribucin del ingreso equivale a cuestionar los derechos de propiedad definidos y el
Estado no debera permitirlo. Claro que esto ltimo no ser fcil: los descontentos tambin tratarn de
utilizar el Estado para cumplir con sus objetivos de redistribucin y, de tal forma, la disputa por el control
de los instrumentos del Estado llevar a que el conflicto distributivo se convierta en un conflicto poltico.
Algunos economistas, fascinados por lo bien que funciona este mundo ideal, quedaron tan complacidos
intelectualmente que olvidaron introducir en el modelo los costos de hacer funcionar el Estado y sus
leyes; imaginaron un mundo de software libre. Pero no vivimos en un mundo as: en la vida real, de vez
en cuando la gente se indigna y hay que gastar recursos en llegar a consensos polticos para reformar el
software y evitar que los conflictos desalienten la cooperacin (vase, por ejemplo, Rodrik, 1998).
64
Sobre cuestiones relacionadas con este punto ver Krugman (2002).

87

tecnologa pueden constituirse en escollos muy difciles de superar en

relacin con esto. Una breve discusin sobre las fallas en los mercados de
crdito y de capitales ser til para ilustrar el punto. La calidad de la
intermediacin financiera es de alta relevancia para el crecimiento debido a
que su rol principal es tomar los recursos de quienes tienen exceso de ahorro
pero no cuentan con buenos proyectos de inversin y asignarlos a quienes
estn en la posicin contraria (vase Levine, 2004; Fanelli (2010b). Cuando
los mercados de crdito funcionan perfectamente, la distribucin de la
riqueza es irrelevante para la productividad de la economa y, por ende, para
el crecimiento sostenido. En efecto, si un agente no cuenta con recursos
propios pero tiene un buen proyecto de inversin, ni l ni la sociedad
perdern esa oportunidad: el agente recibir un prstamo para llevar adelante
el proyecto. Esto es as porque los agentes con recursos propios pero sin
buenos proyectos de inversin prestarn su dinero: depositarn sus ahorros
en bancos o fondos de inversin y estos, a su vez, los prestarn a los agentes
que tengan los mejores proyectos de inversin, deseosos de pagar un inters
ms alto. Cuando los mercados funcionan bien, la distribucin de los
recursos no importa para la eficiencia: los buenos proyectos siempre
encuentran quien los financie. Esto no implica que la distribucin del
bienestar que resulte ser igualitaria o equitativa; el punto es que no hay
prdida de eficiencia. Cuando los mercados de crdito tienen fallas, por el
contrario, ya no es posible separar entre eficiencia y distribucin: los canales
de asignacin de crdito no funcionarn y quienes tengan exceso de ahorro
no podrn prestarles a los que tengan buenos proyectos de inversin y,
probablemente, el ahorro se destinar a usos menos eficientes, como invertir
en propiedades suntuosas en vez de financiar a los emprendedores. Los
emprendedores estarn limitados por su propia disponibilidad de ahorro, que
es una funcin de su riqueza.
En contextos as, cobran importancia las polticas pblicas orientadas a
paliar las fallas de mercado, como el desarrollo de bancos de fomento, el
otorgamiento de avales pblicos o la asignacin directa de subsidios a
determinados proyectos. La limitacin, aqu, es la posible existencia de fallas
de gobierno: si estas son importantes, los recursos terminarn tambin mal
usados, pero en este caso porque algn poltico o burcrata se apropi de
ellos. En cualquier caso, la eficiencia se resiente. Una alternativa que los
pases emergentes estn probando de manera sistemtica en las ltimas
dcadas es impulsar el desarrollo de los mercados financieros privados. Se
trata de una tarea intensiva en diseo de regulaciones que puede insumir
dcadas. La experiencia chilena es muy instructiva en relacin con esto
(vase Magendzo y Titelman, 2008).

Los agentes no estn en condiciones de identificar qu opciones son las

mejores. Es fcil que esto ocurra cuando se trata de actividades con
rendimientos crecientes; asociadas a la incorporacin de progreso tcnico y
organizacional o a la coordinacin de actividades de varias organizaciones.
Tpicamente esta falla est presente cuando la inversin en investigacin y
desarrollo de las firmas es muy dbil o no estn dadas condiciones de
contexto (deficiente sistema nacional de innovacin, por caso). Tambin es
frecuente que el capital humano sea muy escaso e impida el desarrollo de
actividades intensivas en incorporacin de conocimientos y en learning by

88

doing. Otro factor que hace difcil la identificacin de oportunidades es la

incertidumbre macroeconmica. La inestabilidad de precios y el exceso de
volatilidad pueden desincentivar el crdito a largo plazo y, en general, la
asuncin de riesgos por los emprendedores y las firmas establecidas con
buenos proyectos de inversin y liquidez para realizarlos.
En la cuarta parte de este libro tratamos de identificar las trabas ms importantes que
obstruyen los canales de asignacin de recursos en la Argentina. Apoyndonos en los
elementos que aparecen en la figura 4.2, es posible dar cuenta de cuatro hechos
estilizados65 de mucho peso en los pases emergentes que justifican la preocupacin
que estamos expresando sobre la eficiencia de los canales de asignacin de recursos, la
distribucin del ingreso y la incertidumbre.
El primer hecho es que es frecuente que existan actividades con rendimientos crecientes
a escala muy fuertes el nivel de firmas individuales, pero que no producen efectos de
retroalimentacin positiva importantes en el nivel de la estructura. Las economas de
escala con baja complementariedad tienen como paradigma el sndrome del enclave
exportador. La debilidad de las estrategias basadas en enclaves es que, si bien las firmas
involucradas tienen gran capacidad para crear economas de escala en tramos muy
amplios de la produccin, reducir los costos y exportar exitosamente, no suelen generar
retroalimentacin o complementariedad para otras actividades de la estructura
productiva, ms all de incentivar, digamos, la construccin de un puerto para la
exportacin (vase Rodrik y McMillan, 2011).
As, la debilidad del enclave no se expresa en el nivel de la firma sino en el de la
estructura. No habra que renunciar a la explotacin de un enclave sino construir los
canales para que parte de los excedentes que se crearan fluyera hacia otros sectores con
mayores posibilidades de generar complementariedad o empleo en el sector de
subsistencia o el tradicional.
El segundo hecho tpico es que hay algunas actividades que pueden tener rendimientos
constantes o decrecientes en el nivel de la firma pero generan relaciones de
complementariedad significativas en la estructura. La fortaleza en este caso no se
expresa tanto en el nivel de la firma como en los efectos de retroalimentacin sobre la
estructura Es el caso de actividades de investigacin y desarrollo o de innovacin que
pueden mostrar rendimientos decrecientes pero crear oportunidades de negocios para
una mirada de otras empresas. Carlaw y Lipsey (2001) brindan el ejemplo de los
ferrocarriles, que pueden no dar beneficios excesivos a los inversores pero habilitan la
explotacin de grandes extensiones de tierras. La educacin, por su parte, podra tener
rendimientos no crecientes y, sin embargo, habilitar nuevas oportunidades para absorber
tecnologa.
El tercer hecho estilizado es que el crecimiento est ntimamente ligado con fenmenos
de cambio estructural. Como ya argumentamos, crecimiento no es sinnimo,
simplemente, de acumulacin de capital fsico o humano. El crecimiento se potencia
con el avance de las actividades productivas con mayor capacidad para crear
rendimientos crecientes a escala en el nivel de la firma, complementariedades en el
nivel del sistema y empleos de calidad para absorber trabajadores del sector de
65

Un hecho estilizado constituye una generalizacin que se realiza a partir de la evidencia emprica y el
estudio de casos. La nocin fue introducida por Kaldor (1961).

89

subsistencia. Esto no puede ocurrir sin que haya transformaciones significativas en la

estructura productiva.
El cambio estructural es un problema en s mismo y plantea enormes desafos de
coordinacin, tanto en el nivel organizacional como en el de las polticas. Por ejemplo,
los sectores que muestran rendimientos crecientes de escala y potencian el crecimiento
suelen generar poco empleo. Esto es un problema en cualquier economa, pero mucho
ms en una que tenga un sector de subsistencia importante donde las trampas de pobreza
impidan la acumulacin de capital humano: si la oferta de capital humano es escasa,
tarde o temprano la expansin del sector moderno se estancar, ya que las actividades
que se realizan en l son tpicamente intensivas en el uso de mano de obra calificada.
Asimismo, si un sector importante de la economa se encuentra en una trampa de
pobreza, ser difcil potenciar la demanda agregada si no es por la va de las
exportaciones, lo que puede originar un enclave. Si el sector tradicional puede crear
empleo, su valor como activo para el crecimiento se potencia en contextos en que el
sector de subsistencia es grande.
Otra fuente de desequilibrios estructurales es que la construccin de infraestructura
fsica en energa, transporte y comunicaciones a veces no sigue el ritmo del proceso
global de crecimiento y deviene en un cuello de botella. De ms est decir que la
transformacin en la estructura tambin demanda cambios en la organizacin y el
software, como contratos que se respeten a largo plazo en las concesiones. Ntese, en
este sentido, que una sociedad con alta creatividad en el sector moderno y pocas
habilidades para manejar cambios de estructura podra estar en el peor de los mundos:
producira permanentemente cambios que no puede manejar.
El cuarto hecho estilizado es que en el mundo emergente, el sector de subsistencia tiene
an mucho peso en la estructura productiva. Para acelerar el desarrollo humano, el
proceso de transformacin estructural debe ir acompaado de una disminucin del peso
relativo del sector de subsistencia a los efectos de evitar la reproduccin de la dualidad
estructural y las trampas de pobreza. Ya sealamos que el crecimiento no es
incompatible con la aparicin de enclaves. Este es el caso, en gran medida, de las
economas que se basan en la maquila en Centroamrica, que han encontrado
dificultades para expandir las actividades de ensamblaje de exportaciones en las zonas
francas. Tambin enfrentan problemas para crear empleo de calidad en el sector
tradicional y el moderno las economas exportadores de recursos naturales y sus
subproductos en varios pases de Amrica del Sur, aun cuando cuentan con estructuras
productivas mucho ms diversificadas (CEPAL, 2008a). Sin duda, crear empleos de
calidad es una bendicin: soluciona al mismo tiempo varios problemas del desarrollo al
hacer inclusivo el crecimiento.
En suma, cuando nos alejamos del mundo ideal y liso de los mercados perfectos y nos
acercamos a las rugosidades del mundo real, aparecen tres preguntas clave:
Cmo disear polticas y reglas de juego para mejorar el
desempeo de la economa, si no podemos dar por garantizado
que las decisiones descentralizadas de cada agente econmico
llevarn a un orden espontneo y eficiente que explote todo el
potencial para el crecimiento sostenido?

90

 Si la asignacin de los recursos no es independientes de la

distribucin de la riqueza y ello establece un vnculo fuerte entre
crecimiento sostenido y conflicto distributivo, cmo hacer para
que el conflicto no destruya el crecimiento y, mejor an, para que
distribucin y crecimiento se muevan en igual sentido, como
cuando se crean empleos de calidad para el sector de
subsistencia?
Cmo resolver el dilema de que, por un lado, necesitamos de la
accin del Estado para implementar polticas pblicas capaces de
lidiar con las dos cuestiones anteriores y, por otro, existen fallas
de gobierno y del software que pueden llevar a que el poder
asignado a las autoridades sea utilizado con fines espurios?
No hay respuestas simples y a veces ni siquiera hay respuestas. En las pginas que
siguen, la nica gua con que contaremos para enfrentarnos con estos problemas en el
caso de la Argentina es lo que acabamos de discutir en estos captulos conceptuales.
Bienvenidos al fascinante mundo adulto de la economa.

91

Parte II
La Argentina y el desarrollo: dnde estamos parados?

92

En esta parte evaluamos el nivel de desarrollo alcanzado por la Argentina. La intencin

es brindar una nocin de cunto nos falta para graduarnos como pas desarrollado que
pueda ser utilizada como punto de referencia para la lectura de las partes siguientes del
libro, en las cuales examinamos los recursos con que cuenta el pas y las caractersticas
de su estructura econmica. La evaluacin incluye el nivel de desarrollo humano
alcanzado y las tres dimensiones del desempeo que, como vimos, ejercen una
influencia decisiva sobre l: crecimiento, distribucin y estabilidad. El captulo 5 est
dedicado al anlisis del crecimiento y la estabilidad macroeconmica; el captulo 6, a
los indicadores de desarrollo humano y la distribucin. Para enfatizar el carcter
sistmico de nuestro enfoque del desempeo, reproducimos ms abajo la figura que
representa al sistema econmico y marcamos en gris los temas a estudiar en esta parte.

Hardware

Geografa

Recursos Naturales

Conocimientos

Organizaciones
Organizaciones
Pblicas

Capital Fsico

Estructura Productiva

Recursos Humanos

Crecimiento

Organizaciones
Privadas

Desarrollo
Distribuci
istribucin

Cooperaci
Cooperacin
Conflicto

Humano
Mercados

Estabilidad

Familias

Software

Rgimen de polticas pblicas

Derechos de propiedad
Regulaciones

Base

Formatos organizacionales

Marco Institucional
de la Econom
Economa
Jurdica

Pautas

Contratos Formales
Contratos Relacionales

Cultural es

Para realizar la evaluacin se necesitan patrones de comparacin. Utilizaremos los

habituales en los estudios de economa aplicada: la evolucin de largo plazo de la
economa y los parmetros que aporta la experiencia internacional. La informacin para
las comparaciones internacionales se extrajo de bases de datos globales elaboradas por
organizaciones como las Naciones Unidas, el Banco Mundial y el FMI y otras entidades
privadas, como el Conference Board. Son bases de acceso fcil a travs de Internet y el
lector se beneficiar prestando atencin a las referencias, ya que podr en el futuro ir
actualizando la informacin que se presenta aqu en temas especficos que sean de su
inters.
El PBI per cpita (medido en trminos de paridad de poder adquisitivo o PPP) es la
variable ms utilizada en las comparaciones internacionales de niveles de desarrollo66 El
66

La sigla PPP para referirse a la paridad del poder adquisitivo deriva del ingls (Purchasing Power
Parity). Al medir el PBI (o cualquier otra variable) en trminos de este ndice se corrigen las diferencias

93

Banco Mundial recurre a esa variable para clasificar a los pases como de desarrollo
bajo, medio o alto.
El papel protagnico del PBI per cpita es bastante lgico. En el marco terico ya vimos
que esta variable da una visin sinttica de dos dimensiones fundamentales. Por un lado,
refleja la productividad promedio de la economa y, por otro, se puede interpretar como
una medida de la cantidad de bienes y servicios disponibles para cada habitante y, por lo
tanto, es un indicador del bienestar alcanzado por el ciudadano promedio. Adems,
como representa el ingreso medio, es til para dar una idea de la capacidad de pago de
un pas, dato fundamental para evaluar su capacidad de endeudamiento. En funcin de
estas virtudes, el PBI per cpita permite realizar comparaciones internacionales entre
economas de tamaos muy diferentes, ya que lo que se compara es lo que ocurre con el
habitante promedio.
En el captulo 6 el PBI per cpita le cede el centro de la escena al ndice de Desarrollo
Humano (IDH) elaborado por Naciones Unidas, que permite realizar comparaciones
internacionales tomando en cuenta dimensiones como la educacin y la salud y que, por
lo tanto, complementan las basadas en el PBI per cpita. En ese captulo tambin
recurrimos a indicadores de pobreza y de desigualdad (coeficiente de Gini).
Esperamos que el diagnstico que haremos, siempre en trminos del marco analtico ya
presentado, nos permita identificar un conjunto de problemas que sirvan de gua para
interrogar e interpretar los datos que iremos aportando en las partes tercera y cuarta.
En particular, nos interesa identificar si las dificultades tienen origen en el hardware o
en el software y cmo ello afecta el funcionamiento de las organizaciones y el
crecimiento de la economa.

de precios relativos entre pases de forma tal que, despus de la correccin, un dlar comprara la misma
cantidad
de
bienes
en
cualquier
lugar
del
mundo.
Vase
<www.conferenceboard.org/data/economydatabase>.

94

5. Crecimiento y estabilidad macroeconmica

En este captulo estudiamos el desempeo de la economa en lo relativo a crecimiento y
estabilidad macroeconmica. Est dividido en tres secciones. En la primera ubicamos a
la economa argentina en el mundo con la intencin de evaluar la significacin del nivel
de ingresos que muestra el pas en la actualidad y cunto nos falta para alcanzar al grupo
de pases desarrollados. La segunda seccin examina la trayectoria de crecimiento
argentino. Se contextualiza el anlisis sobre la base de un doble patrn: histrico e
internacional. La tercera seccin aborda la cuestin de la volatilidad macroeconmica,
con foco en la inestabilidad y las crisis. Un objetivo importante es discutir por qu la
inestabilidad puede afectar al crecimiento y el bienestar, sobre todo de los sectores
menos favorecidos.

1. La Argentina en la economa global: dnde estamos parados?

Empezaremos por ubicar a la economa argentina en el mundo en funcin de su tamao

relativo. Si tomamos en consideracin las estimaciones del Banco Mundial en trminos
de PBI medido en PPP, la economa argentina representa el 0,9% de la economa
mundial y se sita en el puesto 21, justo detrs de Holanda. Esto implica que, por
tamao, la economa del pas est en una ubicacin mejor que el puesto que le
corresponde segn la poblacin (puesto 32), pero bastante ms atrs del correspondiente
a tamao del territorio (puesto 8).
Grfico 5.1
La economa argentina en el mundo
16.000.000
14.000.000
12.000.000
10.000.000
8.000.000
6.000.000
4.000.000

Argentina: 642,255 (#21)

2.000.000

US
Rusia
Mexico
Indonesia
Argentina
Pakistan
Filipinas
HK
Singapur
Rep.Checa
Israel
Marruecos
Ecuador
SriLanka
Azerbaijan
Oman
Lbano
Uruguay
ElSalvador
Nepal
Macao
Botswana
Senegal
Mozambique
Brunei
Mali
Namibia
Niger
Guinea
Togo
Bhutan
Gambia,
Caboverde
Antiguaybarbuda
Grenada
Tonga

Fuente: Elaborado con datos del Banco Mundial.

Cmo se ubica la Argentina en funcin de su ingreso per cpita actual? En 2010, a

cada habitante de la Argentina le correspondieron 10400 dlares corrientes. Esto
95

significa que una familia de cuatro miembros tiene en promedio disponibles bienes y
servicios por unos 40 000 dlares por ao, o 3333 dlares mensuales por todo concepto.
Para tener referencia de qu significan estas cifras, tngase en cuenta que el valor de la
lnea de pobreza para una familia argentina tipo se ubicaba en alrededor de 498 dlares
mensuales hacia fines de 2010. Estas cifras sugieren que el pas no debera encontrar
dificultades insalvables para eliminar la pobreza: con el 16% del producto por persona
alcanza para garantizar un bienestar mnimo a cada habitante. Los trabajadores formales
de la industria estn bastante lejos de esta lnea: el salario promedio industrial de los
trabajadores formales era de 1334 dlares mensuales en ese mismo ao.67
Para comparar este nivel de bienestar con el de otros pases se puede recurrir a los datos
aportados por la base del Banco Mundial, que presenta los valores en trminos de
paridad del poder adquisitivo. En la clasificacin del Banco Mundial, la economa
argentina est en el grupo de pases de ingreso medio alto y ms cerca del lmite
superior que del inferior: nuestro PBI per cpita medido en PPP es de 14.090 dlares68 y
el promedio de la categora de ingresos medios altos es de 12.440 dlares. Para tener
una idea de qu significa estar entre los pases de clase media alta es muy informativo
preguntarse cul es la proporcin de la poblacin mundial que vive en pases que tienen
un ingreso mayor al de la Argentina. La respuesta es que en la dcada de los dos mil
slo el 21% de todos los habitantes del planeta goza de un bienestar promedio superior
al argentino; slo uno de cada cinco habitantes del mundo vive mejor que el argentino
promedio. El grfico siguiente muestra la evolucin de esta variable desde mediados de
los ochenta.
Como puede observarse, en los perodos ms difciles (hiperinflacin de 1989-90; crisis
de la convertibilidad 1998-2002) la posicin argentina se deteriora; pero incluso en las
peores etapas, el pas no deja de pertenecer al cuarto ms rico del planeta y, cuando las
crisis pasan, la posicin tiende a mejorar (de hecho, en los ltimos aos hay una mejora
sustancial). La ltima observacin disponible nos indica que nuestro pas se ubica ya en
el 17% ms rico. Este es un dato muy alentador si se tiene en cuenta que la proporcin
de la poblacin mundial que vive en pases de ingresos altos llega al 16%.

67

A los ingresos netos de bolsillo hay que agregarles una imputacin por el gasto pblico que brinda una
buena cantidad de servicios gratuitos, como la educacin y la seguridad, y que son servicios con valor
econmico. Por otra parte, la lnea de pobreza es la estimada por el Observatorio de la Deuda Social de la
UCA. Vase Universidad Catlica Argentina (2010).
68
Como se observa, al realizar la correccin y pasar de dlares corrientes a dlares PPP, el ingreso de la
Argentina aumenta. Esto quiere decir que un dlar corriente compra ms en la Argentina que en muchos
otros pases. Este hecho es normal: cuanto menos desarrollado es el pas, mayor es la correccin hacia
arriba en la medicin. Esta relacin fue descubierta por los economistas Balassa (1964) y Samuelson
(1964).

96

Grfico 5.2
Proporcin de la poblacin mundial ms rica que la Argentina (%)
30
28
26
24
22
20
18
16
14
12

2009

2007

2005

2003

2001

1999

1997

1995

1993

1991

1989

1987

1985

10

Fuente: Elaborado con datos del Banco Mundial.

Al juzgar la posicin ya alcanzada por la Argentina, hay que considerar que ascender al
tope de la escala de ingresos mundiales es extremadamente difcil. En los ltimos veinte
aos, la proporcin de la poblacin mundial que vive en pases con ingreso alto
prcticamente no vari y, de hecho, en los noventa haba descendido. Afortunadamente,
pasar de ingresos bajos a medios no ha sido tan arduo. La participacin de pases con
ingresos medios se ha ensanchado espectacularmente en los ltimos veinte aos, al
tiempo que se reduca la proporcin de poblacin en pases pobres, como puede
observarse en el grfico 5.3.
Grfico 5.3
Evolucin de la estratificacin mundial por ingreso (%)
100%
90%
80%
70%
60%

Ingresosbajos

50%

Ingresosmediosbajos

40%

Ingresosmediosaltos

30%

Altosingresos

20%
10%
0%
1990

2000

2010

Fuente: Elaborado con datos del Banco Mundial.

97

Por supuesto, estos movimientos estn explicados en gran medida por la evolucin de
China e India. Durante la dcada que va de 1990 a 2000, la franja de ingresos medios se
ensancha debido a la entrada de China. En la primera dcada del presente siglo, China
sigue creciendo aceleradamente y se grada como pas de ingresos medios altos en
2010. Sin embargo, la franja de ingresos medios bajos correspondiente a 2010 no se
achica con la salida de China, debido a que India pasa de pas de ingreso bajo a pas de
ingreso medio bajo en la dcada de los dos mil. Como resultado, hoy la cantidad de
poblacin que vive en pases de ingreso bajo es muy inferior a lo que era en 1990. En
1990, 6 de cada 10 personas eran pobres y slo veinte aos despus menos de 2 cada 10
son pobres en el mundo. Si hay razones para elogiar a la globalizacin, una es sin dudas
su capacidad para reducir la pobreza de forma veloz.
Vale llamar la atencin, no obstante, sobre el hecho de que parece ms fcil acceder al
estrato medio partiendo de un estrato bajo que saltar desde la clase media planetaria a
la clase de altos ingresos. Esto ha llevado a algunos investigadores a postular la
posibilidad de que exista una trampa de ingresos medios (Banco Mundial, 2007;
Eichengreen, 2011).
Esta breve digresin sobre la evolucin global es relevante para nuestro estudio por tres
razones:
1. La mencin de la trampa de ingresos medios se justifica porque
Amrica Latina en general, y la Argentina en particular, son citados
como ejemplos de economas que sucumbieron a tal trampa, a diferencia
de lo ocurrido en casos exitosos como el de Corea y otros pases asiticos
que atravesaron el tramo de los ingresos medios sin caer en ningn
atasco.
2. La Argentina es un pas productor de alimentos, rico en recursos
naturales, y ya vimos que el aumento de la demanda de estos recursos
genera rentas extraordinarias. La positiva evolucin de la Argentina en la
dcada de los dos mil, de la mano de trminos del intercambio
crecientes, sera difcil de entender sin tomar en cuenta este hecho.
3. El avance de China y los pases emergentes del Asia hace que sea cada
vez ms difcil penetrar en mercados de productos industriales en los
cuales nuestro pas podra aspirar a competir.
Ms all de las particularidades respecto de cmo es afectado cada sector que iremos
analizando, lo cierto es que estamos ante un cambio estructural de dimensiones
histricas y planetarias y nuestro pas est fuertemente involucrado. Es razonable
conjeturar que este cambio seguir influyendo sobre nuestras posibilidades de desarrollo
durante un buen tiempo.
En suma, de las cifras anteriores surge que la Argentina es un pas de clase media alta,
que slo hay veinte pases que tienen una economa ms grande, que el argentino
promedio vive mejor que 8 de cada 10 de las personas que habitan en la actual
economa global y que se est produciendo un cambio estructural en la economa
mundial que favorece al pas va trminos del intercambio. La conclusin natural es que
la ubicacin argentina en el concierto de las naciones es bastante ms que aceptable.

98

Por qu, entonces, existe la percepcin de que el nuestro es un pas poco exitoso desde
el punto de vista econmico? Hay tres razones que parece razonable investigar:
1. El nivel de ingresos que hoy muestra la Argentina es el resultado de una
evolucin muy dispar en el siglo XX, pero sin lugar a dudas, esa
trayectoria se fue haciendo cada vez ms decepcionante a medida que
avanzaba ese siglo, hasta desembocar en una enorme crisis en 2001-2. De
hecho, la crisis fue tan profunda que termin por desterrar de la identidad
nacional la percepcin de pas de oportunidades de principios del siglo
para reemplazarla por la de pas de dificultades.
2. Cuando incorporamos indicadores de distribucin del ingreso el
panorama se ensombrece: el ingreso per cpita est lejos de representar el
bienestar del argentino medio debido a la mala distribucin.
3. La estabilidad macroeconmica tampoco ayuda: en las ltimas dcadas el
ingreso ha sido muy voltil, lo que aument la incertidumbre e hizo
difcil tomar decisiones de largo plazo (ahorro para el retiro, inversin
productiva). Adems, las crisis causaron aumentos abruptos en los
niveles de pobreza. Un ambiente de alto riesgo reduce la satisfaccin que
puede obtenerse a partir de un nivel dado de ingresos.
En la primera dcada del siglo, no obstante, algunos de estos factores han debilitado su
influencia y han aparecido, como sealamos, nuevas oportunidades. Pasamos ahora a
considerar con ms detenimiento el desempeo de la Argentina en busca de evidencia
emprica que nos permita efectuar un diagnstico ms certero de los desafos del nuevo
siglo.

2. Crecimiento: una mirada de largo plazo

Para evaluar el crecimiento adoptaremos un enfoque de largo plazo que toma en cuenta
lo ocurrido desde 1900 y lo complementaremos con comparaciones internacionales. La
perspectiva histrica es necesaria para resaltar los cambios en el desempeo de la
economa ocurridos en la ltima dcada: en cuanto a crecimiento, hay un contraste
marcado entre el mal desempeo desde mediados de los setenta y el sostenido
crecimiento que sigui a la crisis de la convertibilidad. La visin internacional, a su vez,
es de gran relevancia porque la Argentina es un pas pequeo en trminos econmicos
relativos y, por lo tanto debe adaptarse en cada momento a las condiciones
internacionales.69 Por ello, antes de analizar los datos histricos del pas haremos una
breve digresin para describir los regmenes internacionales que estuvieron vigentes
durante el siglo pasado y en lo que va del actual. El propsito es describir el contexto
global dentro del cual evolucion la economa argentina y utilizarlo como marco de
referencia.
Desde 1900, la economa internacional funcion bajo la gida de cuatro regmenes
bsicos: la Primera Globalizacin hasta la crisis de 1930, la Autarqua entre esta crisis y
69

Pas pequeo tiene un significado tcnico preciso en economa: pas sin poder de mercado para fijar
los precios internacionales y, por ende, tomador de precios. As, aun cuando la Argentina es un gran
productor de soja, no puede fijar su precio, que depende del juego de la oferta y la demanda en el
mercado de Chicago. Lo mismo pasa con la tasa de inters internacional.

99

el fin de la Segunda Guerra Mundial, el rgimen de Bretton Woods en la posguerra y,

desde fines de los setenta/principios de los ochenta, la Segunda Globalizacin.70
Lo que define tanto a la Primera como a la Segunda Globalizacin es una apertura
mucho mayor a los flujos de comercio y a los de capitales. Se diferencian, no obstante,
en un punto importante: en la Primera Globalizacin los flujos migratorios eran muy
libres y, por ende, mucho ms importantes que en la Segunda. Al ubicarse entre una
crisis y una guerra, la etapa de Autarqua es de inestabilidad y colapso tanto del
comercio como de los flujos financieros internacionales. La etapa de Bretton Woods,
por ltimo, abarca toda la posguerra. Se caracteriza por la reanimacin del crecimiento,
sobre todo en la dcada de los sesenta, de la mano de un gran incremento del comercio
internacional de bienes. Los flujos de capital, no obstante, siguieron estando muy
restringidos y slo se reanimaran con el reciclaje de los petrodlares y la formacin del
euromercado en los aos setenta. Uno de los pilares de Bretton Woods fue el sistema de
tipos de cambio fijo entre el dlar y el resto de las monedas importantes. Este rgimen
fue muy exitoso para viabilizar la reconstruccin de la economa global y, de hecho, lo
fue tanto que cay vctima de su propio xito: como el crecimiento y las
transformaciones en la competitividad no fueron parejos en la economa mundial, se
hicieron necesarios cambios en el software, en las reglas de juego del sistema
econmico internacional. La Segunda Globalizacin nace, justamente, de la necesidad
de adaptar el rgimen econmico y financiero internacional a los cambios en la
estructura econmica inducidos por el fuerte crecimiento del PBI, del comercio y de los
flujos de capital, bajo la forma tanto de inversin extranjera directa como de inversin
de cartera y prstamos bancarios.
De hecho, las reglas de juego de Bretton Woods se desmoronan en los setenta. Los hitos
del colapso fueron la crisis del dlar, los shocks petroleros y el abandono de los tipos de
cambio fijo, lo que dara lugar, finalmente, al sistema actual de flotacin entre las
principales monedas de reserva. El nuevo software se consolida cada vez ms a partir de
los ochenta. La Segunda Globalizacin no ha sido menos exitosa en promover el
crecimiento y, al igual que en la posguerra, ese crecimiento tampoco se ha distribuido
de forma homognea en el mundo. Los tigres asiticos primero y China e India ms
recientemente son claros ganadores en el proceso (Goldman Sachs 2003; Banco
Mundial, 2005). De modo que no resulta sorprendente que el software de la Segunda
Globalizacin est tambin reclamando modificaciones para adaptarse a los cambios en
el hardware. El proceso de adaptacin est lejos de ser sencillo y, al igual que en el caso
de Bretton Woods, se estn observando inestabilidades importantes debido a la
irrupcin de China (y en menor medida, de otros emergentes, como India o Brasil)
como jugadores globales. Ejemplos muy evidentes de esta inestabilidad son los
persistentes desequilibrios globales y la crisis financiera de fines de 2008 cuyas
secuelas, aos despus, estn an en pleno desarrollo (vase FMI, 2011).
Con esto finalizamos la digresin sobre los regmenes internacionales. Pasamos ahora a
estudiar la experiencia argentina en el perodo. Una forma sinttica de mostrar la
dinmica econmica de la Argentina en el largo plazo es analizar cmo evoluciona su
posicin en el rnking de naciones ms ricas. El grfico 5.4 muestra la posicin relativa
de la Argentina desde 1900. Hemos marcado en l los cuatro regmenes internacionales
que acabamos de describir. Como se trata de un orden en el que el pas ms rico ocupa
70

Como en toda periodizacin histrica, los lmites nunca son precisos. Esta periodizacin es la aceptada
convencionalmente. Vase Basu y Taylor (1999).

100

el primer lugar, cuanto menor la altura de las barras, mejor la posicin internacional del
pas.71
Grfico 5.4
La Argentina bajo diferentes regmenes internacionales
(Posicin en el rnking segn PBI per cpita medido en PPP)
30
Primera
Globalizacin

25

Segunda
Globalizacin

BrettonWoods

Autarqua

20
15
10
5

2008

2002

1996

1990

1984

1978

1972

1966

1960

1954

1948

1942

1936

1930

1924

1918

1912

1906

1900

Fuente: Elaboracin propia en base a Conference Board.

A la Argentina le fue bien durante la Primera Globalizacin. En el perodo que va de la

organizacin nacional a 1930, el pas logr un ascenso meterico en el universo
econmico de las naciones. La ubicacin mxima en el rnking se registra en 1922,
cuando el pas logra posicionarse como el noveno ms rico del mundo. En el momento
en que colapsa la Primera Globalizacin, con la crisis del treinta, el ingreso per cpita
argentino estaba en un nivel excepcional. Un indicador de la pujanza econmica del pas
en esa poca es la capacidad para atraer y absorber inmigrantes y capital. La Argentina
fue uno de los pases que ms se benefici con la libertad de las corrientes migratorias.
Su poblacin se multiplic casi por cinco entre 1980 y 1930. Lo mismo ocurri con los
flujos de capital, que utiliz para construir infraestructura; en particular, urbana y
ferroviaria. La Argentina, claramente, era percibida como una tierra de oportunidades.
Con la crisis del treinta el crecimiento se resinti. En el perodo de la Autarqua, la
posicin internacional del pas se deteriora pero sin grandes cambios. Por otro lado, no
era la primera vez que el pas era fuertemente castigado por eventos externos. Ya haba
ocurrido, por ejemplo, durante la Primera Guerra Mundial.
Tras la Segunda Guerra, la economa internacional y particularmente Europa muestran
un crecimiento slido. Sin embargo, a diferencia de lo que haba ocurrido durante el
perodo que sigui a la Primera Guerra, en la segunda posguerra la Argentina no logra
71

Slo se toman en cuenta los pases de los cuales hay datos de largo plazo, que son 38. De cualquier
forma, estn representados todos los que son relevantes para la Argentina.

101

sacar provecho de la recomposicin de la economa internacional. Como se observa en

el grfico, su desempeo relativo durante la etapa de Bretton Woods es muy malo. En
1946-1947, una vez finalizada la guerra, el pas todava se ubicaba en el puesto 11, pero
se instala una tendencia persistente a perder posiciones. Al finalizar el perodo de
Bretton Woods, hacia 1980, la Argentina ocupa el puesto 23; lo ocurrido en el plano
macroeconmico evidencia que no supo adaptarse a las reglas de juego del nuevo
rgimen. Volveremos sobre este punto.72
El comienzo de la Segunda Globalizacin, lejos de representar un cambio, trajo consigo
una profundizacin de la tendencia a perder posiciones. Debido al fuerte incremento en
su endeudamiento hacia fines de los setenta, la crisis de la deuda desatada en 1982 por
la moratoria mexicana impact de lleno sobre la Argentina, que, junto con gran parte de
Amrica Latina, atraves con grandes dificultades la dcada perdida de los ochenta
(Damill et al., 1994). Si bien la Argentina volvi a crecer durante la primera mitad de
los noventa, ello no fue suficiente para revertir la tendencia iniciada en los cuarenta y,
de hecho, la dcada termina con la crisis de la convertibilidad, que coloca al pas en el
peor puesto que alcanzara: 27. Con posterioridad, en consonancia con el mayor
crecimiento registrado en la dcada de los dos mil, la posicin relativa comienza a
mejorar.
Ante esta mediocre evolucin, es poco sorprendente que la identidad de la Argentina
haya ido cambiando y que se instalara paulatinamente el estigma de haber fracasado en
la tarea de convertirse en un pas desarrollado. Una de las ideas que ms contribuy a
instalar el fracaso como eje de autorreferencia fue expresada por el premio Nobel Simon
Kuznets y recogida por Samuelson, otro premio Nobel, citado frecuentemente por
haber expresado que existan cuatro clases de naciones: pases desarrollados, pases en
desarrollo, Japn y Argentina. El Japn era una categora aparte porque a pesar de no
tener recursos naturales haba alcanzado altos niveles de ingreso per cpita; la
Argentina, porque a pesar de tener todos los recursos naturales no se haba desarrollado.
El satisfactorio desempeo previo a los treinta le haba permitido a la Argentina
acumular suficiente capital fsico y humano y, adems, estaba bien dotada de recursos
naturales. Es por ello que se esperaba que, terminada la Segunda Guerra, el pas
retomara la senda de crecimiento que haba transitado durante la Primera
Globalizacin. Nadie esperaba que un pas que haba evolucionado tan rpido en el
pasado y que haba liderado el desarrollo de la regin descendiera del puesto 11 al 27..
Pinsese que en 1945 el ingreso per cpita de la Argentina era tres veces el de Brasil y
ms del doble que el de Mxico. De ah que el diagnstico de que la Argentina haba
cado en algn tipo de trampa adquiriera un creciente atractivo intelectual.
Una pregunta importante es si este desempeo tan desalentador es una propiedad slo
de la Argentina o, por el contrario, es una experiencia comn a pases similares al
nuestro. Por supuesto, el problema aqu es definir similar. Para nuestro propsito, que
es brindar elementos para la reflexin y la formulacin de hiptesis, ser suficiente con
evaluar a la Argentina en base a dos versiones de pas similar.
Una alternativa es considerar que la Argentina enfrenta desafos similares a los de
aquellos pases emergentes cuyo objetivo central es industrializarse y que, habiendo
llegado a tener un ingreso medio elevado ya hace tiempo, esa es una aspiracin
72

Sobre este perodo vanse, por ejemplo, Daz Alejandro (1970, 1985); Brodershon (1973), Sourrouille
y Lucngeli (1980) y Mallon y Sourrouille (1975).

102

razonable. En funcin de esta hiptesis, parece razonable comparar la evolucin de la

Argentina con la de cuatro pases que avanzaron en la industrializacin partiendo de
niveles muy inferiores a los de pases ricos: Brasil y Mxico que representan bien a
Amrica Latina en este aspecto y Espaa y Corea, dos pases de industrializacin
tarda exitosa. El grfico que sigue muestra la evolucin del PBI per cpita de estas
economas en relacin con el de la Argentina. Cuando la variable del grfico crece, la
economa bajo consideracin est creciendo en relacin con la Argentina. Cuando el
valor es 100%, ello implica que los ingresos per cpita de ambos pases son similares; si
ese valor es superado, eso indica que la Argentina es ms pobre que el pas en cuestin.
Grfico 5.5
Evolucin en relacin con la Argentina (Brasil, Corea, Espaa y Mxico)
(PBI per cpita medido en PPP en relacin con la Argentina, %)
Evolucin del PBI per cpita en relacin con Argentina
250

200

150

100

50

Espaa

Brasil

Mxico

2010

2005

2000

1995

1990

1985

1980

1975

1970

1965

1960

1955

1950

1945

1940

1935

1930

1925

1920

1915

1910

1905

1900

Corea

Fuente: Elaborado con datos de Conference Board.

Las tres regiones en que hemos dividido el grfico nos ayudarn a dar una visin
sinttica. Durante la etapa 1, hasta 1960, no pasa nada: la Argentina est ms
desarrollada que estos pases y ninguno alcanza su PBI per cpita. En la etapa 2, a partir
de 1960 se hace cada vez ms evidente que la Argentina pierde el tren de la
industrializacin. Espaa y Corea, por el contrario, aprovechan todo el perodo de
cuarenta aos que va hasta el ao 2000 para crecer espectacularmente y terminan por
ubicarse entre los pases de mayor desarrollo. Mientras en 1960 no alcanzaban el
ingreso de la Argentina, en el ao 2000 lo duplican con creces.
Siguiendo a Espaa y Corea, Brasil y Mxico tambin aceleran su crecimiento en
relacin con la Argentina en la posguerra. Pero este proceso se paraliza hacia principios
de los ochenta, como consecuencia de la crisis de la deuda, que dar lugar a la dcada
perdida. En trminos generales, desde los ochenta hasta el ao 2000 les va tan
103

mediocremente a Brasil y Mxico como a la Argentina. De hecho, esos dos pases no

logran alcanzar la lnea de 100, que significara que lograron un ingreso similar al
argentino. Este grfico sugiere que la trampa de ingresos medios podra ser un
problema generalizado en los pases grandes de Amrica Latina.
La zona 3 del grfico revela una dinmica muy diferente de lo que fue la norma desde
1960: la Argentina comienza a descontar distancia de manera sistemtica a medida que
avanza la primera dcada del siglo. Y esto es as en relacin con todos los pases que
estamos considerando. Esta tercera etapa, obviamente, deja ms margen para el
optimismo, aunque tambin abre ms incgnitas que certezas. Por una parte, es verdad
que la Argentina est descontando distancia de manera veloz, pero por otra tambin es
cierto que ello ocurre despus de la crisis de 2001-2, cuando el producto haba cado
significativamente. Ntese, asimismo, que ya en los noventa, antes de las crisis, haba
habido un incipiente proceso de mejora relativa de la Argentina. Un amago que no pas
de eso.
Veamos cmo cambia el cuadro si consideremos ahora que la Argentina es similar no a
los pases de industrializacin reciente sino a aquellos que son ricos en recursos
naturales y atrajeron en algn momento gran cantidad de inmigracin europea.
Elegimos, entonces, realizar el mismo ejercicio con tres pases que se le asemejan en
esas caractersticas: Canad, Australia y Chile. Tambin agregamos a Noruega, para
contar con el caso de un pas de Europa rico en recursos y que parti de un producto por
habitante modesto (vase grfico 5.6).
Grfico 5.6
Evolucin en relacin con la Argentina
(Australia, Canad, Chile y Noruega)
(PBI per cpita medido en PPP en relacin con la Argentina, %)
Evolucin del PBI per cpita en relacin con la Argentina

400
350

300
250
200
150
100
50

A ustralia

Noruega

Canada

2010

2005

2000

1995

1990

1985

1980

1975

1970

1965

1960

1955

1950

1945

1940

1935

1930

1925

1920

1915

1910

1905

1900

0
Chile

Fuente: Elaborado con datos de Conference Board.

104

Como se observa en el grfico, la evolucin de estos pases en comparacin con la

Argentina no es demasiado diferente de los casos anteriores. En la etapa 1, hasta los
sesenta, no hay cambios excesivamente marcados en relacin con el pasado. Slo
Noruega avanza claramente ms que el resto entre el fin de la guerra y 1960. En la etapa
2, la Argentina pasa a perder posiciones de manera sistemtica.
Cabe sealar, no obstante, dos puntos. En primer lugar, el proceso ms pronunciado de
diferenciacin de estos pases en relacin con la Argentina comienza ms tarde que en
el caso de la comparacin anterior; a partir de mediados de los sesenta. Es muy
probable que esto se vincule con el incremento en el precio de las commodities luego de
la crisis del petrleo. As, la Argentina no slo habra perdido la oportunidad de subirse
al tren de la industrializacin en los sesenta sino, tambin, al de los recursos naturales
en los setenta. En segundo lugar, Chile slo muestra una tendencia firme a superar el
ritmo de la Argentina ms tarde, en plena dcada de los ochenta. Si bien su desempeo
es menos exitoso que el de Canad, Australia y Noruega, lo cierto es que Chile supera el
ingreso per cpita de la Argentina hacia fines de los noventa. Esto habla muy bien de la
experiencia chilena, ya que pudo superar rpidamente las consecuencias de la crisis de
la deuda y no sufri la dcada perdida, como s fue el caso de Mxico, Brasil y
Argentina.
La dinmica de comportamiento que se observa en la regin 3 del grfico tampoco
difiere de la observada en el grfico anterior: la Argentina descuenta distancia en la
dcada de los dos mil. Y esto ocurre a pesar de que estos pases se benefician, al igual
que la Argentina, con el incremento en el precio de los recursos naturales que se
registran en esa dcada. Tambin puede observarse que en los noventa ya haba habido
un incipiente proceso de aceleracin del crecimiento en la Argentina en relacin con los
otros cuatro pases, que colapsa con la crisis. Esto plantea una cuestin que nos
acompaar en todo el trabajo: cambi la capacidad de la Argentina para crecer en el
siglo XXI? Qu indicios hay de que este sea el caso?
A pesar de que la Argentina ha estado acortando distancias, es an bastante lo que falta
recorrer para ponerse a la par de los ingresos de los pases desarrollados. Para alcanzar
el nivel promedio de esos pases habra que multiplicar el PBI por habitante en trminos
de PPP por 2,6. Un objetivo ligeramente ms modesto, como el de alcanzar el ingreso
que Espaa tiene hoy que en 1960 estaba algo por debajo del nuestro significara,
aproximadamente, duplicar el ingreso actual. Si el producto por habitante creciera al
3%, se necesitaran unos veinticinco aos para duplicarlo. Una tasa de crecimiento del
3%, a su vez, implica que el PBI total debe crecer un 4% anual, ya que hay que tomar en
cuenta que la cantidad de habitantes tambin crece y lo hace en alrededor de 1% por
ao. Con el solo propsito de contar con una pauta de referencia, tomaremos la
hiptesis de crecimiento del 3% en el ingreso por habitante como base para ordenar los
argumentos.
Cun exigente es una hiptesis de crecimiento del 3% en el PBI per cpita? Una forma
bastante directa de evaluar esta pregunta es utilizar como parmetro la evolucin
anterior de la Argentina. Si tomamos la tasa de crecimiento promedio desde 1900, las
perspectivas no seran muy halageas: 1,2% anual. Pero probablemente tomar esa tasa
no es lo ms recomendable, ya que la evolucin del PBI per cpita fue muy cambiante,
como puede verse en el grfico 5.7, que muestra la trayectoria del PBI per cpita desde
1900.

105

Grfico 5.7
Evolucin del PBI per cpita argentino
(Precios de 1993)
12000
Tendencia

10000

Serie

8000
6000
4000
2000

1900
1905
1910
1915
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010

Fuente: Elaborado sobre la base de Ferreres (2006) e INDEC.

A simple vista surge que existen muchas Argentinas en el pasado. Se alternan perodos
de crecimiento sostenido con otros francamente desalentadores. Una forma de mostrar
de manera sinttica este punto es graficar la tasa de crecimiento promedio por dcadas,
como se hace en el grfico de ms abajo.
Grfico 5.8
Evolucin del PBI per cpita argentino por dcadas en promedio
(Precios de 1993, %)
4%
3%

prom.19002010

2%
1%
0%
1%
2%

2000s

1990s

1980s

1970s

1960s

1950s

1940s

1930s

1920s

1910s

1900s

3%

Fuente: Elaborado sobre la base de Ferreres (2006) e INDEC.

106

Hay una gran variabilidad entre dcadas. Se observan, incluso, perodos en los que la
economa no slo no crece sino que retrocede. Esto ltimo ocurri dos veces: en la
dcada de 1910 y en la de 1980. En ambos casos, el mal desempeo est muy
correlacionado con situaciones externas desfavorables: la Primera Guerra Mundial y el
shock internacional que comienza con la moratoria mexicana de 1982 y da lugar a la
dcada perdida latinoamericana. Son los nicos perodos de retroceso, aunque tambin
hay dcadas bastante malas, por debajo del promedio histrico: los treinta, los cincuenta
y los setenta. El resto de las dcadas se colocan por encima del promedio.
Cabe sealar aqu un punto: hemos visto que la Argentina pierde posiciones
significativamente en el rnking internacional en las dcadas posteriores a 1960. Pero a
la luz de este grfico surge que los motivos son diferentes. En los sesenta y los noventa,
la economa crece por encima de su promedio histrico y esto significa que pierde
posiciones bsicamente porque su velocidad es menor a la del resto. Este, en cambio, no
es el caso de las dcadas de los setenta y los ochenta, en que la prdida de posiciones se
explica en primer lugar por un mal desempeo de la economa local y no porque el resto
del mundo creciera excesivamente rpido.
Est claro que para la Argentina los comienzos de siglo son prometedores. El rnking de
crecimiento est liderado por las dcadas de 1900 y 2000 y se trata de las dos nicas en
que la tasa de crecimiento se mantuvo por encima del 3% durante una dcada. Esto
indica que existieron muchas Argentinas en el pasado pero que, si el objetivo es
alcanzar el ingreso espaol en veinticinco aos, son las Argentinas que muestran la
dinmica de crecimiento de los dos principios de siglo las nicas en condiciones de
materializar ese logro.
De hecho, hay ciertas similitudes entre ambos perodos. Una, central, es que en ambos
casos imperaba en la economa internacional un rgimen de globalizacin. Asimismo,
en los dos casos la insercin de la Argentina en el mundo estuvo liderada en buena
medida por los recursos naturales y el aumento de la productividad y de la extensin de
tierra cultivada en el campo. A principios del siglo pasado, nuestra produccin agrcola
era complementaria con el crecimiento de la industria en Inglaterra, hoy lo es con la
industrializacin de China y, en el futuro, probablemente con la de la India.
Es interesante notar que en el perodo de estancamiento de la Argentina de posguerra
estos factores estuvieron casi ausentes. Por una parte, los pases exitosos de la posguerra
(Europa, los asiticos como Japn) mostraron un sesgo proteccionista en el sector
agrcola que afect de manera directa las oportunidades de la Argentina. Por otra parte,
las polticas pblicas locales, sesgadas hacia la industrializacin sustitutiva, no
favorecieron el incremento de la productividad agrcola. Nuestro pas, por ejemplo,
entra de manera muy tarda en la llamada revolucin verde, como veremos en el
captulo 10. En este sentido, la globalizacin liderada por China es, para la Argentina,
ms generosa en oportunidades que la liderada por Europa o Japn. Por supuesto, la
dinmica incorporacin de tecnologa en el campo que se observa desde los noventa en
adelante ha sido un insumo crtico para aprovechar esas oportunidades.
Puede la Argentina aprovechar la ventana de oportunidad que se abri en el presente
siglo para alcanzar el PBI actual de Espaa en 2035? Hemos visto en el marco
conceptual que para incrementar el PBI per cpita, la productividad del trabajo debe ser

107

muy dinmica y que para lograr esa dinmica no alcanza slo con acumular recursos: es
necesario impulsar las actividades que muestran rendimientos crecientes y lograr
transformaciones estructurales que permitan absorber dentro del sector tradicional y el
moderno al segmento de subsistencia, de baja productividad. Por lo tanto, el desafo
para la Argentina es utilizar los excedentes asociados con los recursos naturales para
poner en marcha un proceso de crecimiento sostenido con las caractersticas anteriores.
Analizar el pasado puede ser til no slo para identificar oportunidades, sino tambin
para no tropezar dos veces con la misma piedra. La mirada de largo plazo sugiere que, a
pesar de la favorable trayectoria durante la Primera Globalizacin y la acumulacin de
capital humano e infraestructura, la Argentina no pudo superar el examen de la
productividad y la transformacin estructural, y menos aun el de la competitividad. En
buena medida, este libro aspira a aportar elementos para un diagnstico que ayude a
esquivar la piedra. Y en este sentido, parece ahora natural que nos ocupemos de dos
obstculos fundamentales: la inestabilidad macroeconmica (seccin siguiente) y los
problemas distributivos (captulo siguiente).

4. Volatilidad macroeconmica, crisis y crecimiento

En el marco conceptual explicamos que los problemas macroeconmicos son

desarreglos de tipo sistmico y distinguimos entre fluctuaciones cclicas, inestabilidad
macroeconmica y trampas de bajo crecimiento. En el caso de la Argentina, los tres
tipos de desarreglo tienen importancia y, adems, interactan entre s. En particular,
sera muy difcil dar cuenta del bajo crecimiento experimentado en la posguerra sin
hacer referencia a la inestabilidad macroeconmica ni, en particular, a las crisis.
Veremos, no obstante, que tambin es posible detectar ciertos cambios positivos en este
aspecto, aunque la Argentina est an lejos de haber desterrado la amenaza que implica
la inestabilidad macroeconmica. A continuacin, discutiremos una serie de hechos
relacionados con la volatilidad macroeconmica en la Argentina. Nos interesa aqu, en
particular, mostrar los vnculos entre volatilidad y crecimiento. Dejamos los efectos
sobre la distribucin y la pobreza para el captulo siguiente.
El grfico 5.7 muestra la relacin entre la tendencia de largo plazo o PBI potencial y
el PBI observado. La diferencia entre ambas variables son las fluctuaciones cclicas. A
simple vista se constata que el PBI observado muestra desvos importantes con relacin
al PBI potencial, lo que indica que las fluctuaciones de corto plazo son muy
importantes. Los desvos cclicos son normales en cualquier economa capitalista, pero
en la Argentina tienden a ser muy pronunciados. En primer lugar, hay perodos en que
el nivel de actividad literalmente se desploma y se ubica en niveles muy inferiores al
potencial. Estos perodos usualmente se catalogan como crisis. El evento de esta
naturaleza ms cercano en el tiempo ocurri entre 1998 y 2002, al caer el rgimen de
convertibilidad. En segundo lugar, hay lapsos en que el crecimiento se acelera y hace
subir el nivel del PBI de manera sensible. Por fortuna, esto es lo que ocurri entre 2003
y 2010: el PBI per cpita de la Argentina subi a una tasa promedio anual del 6,5%,
muy por encima del promedio histrico de 1,5%. Como dijimos antes, los perodos de
este tipo se denominan de aceleracin del crecimiento.
En otros trabajos hemos mostrado que las fluctuaciones en la Argentina son
pronunciadas porque no obedecen solamente a variaciones cclicas normales sino que

108

reflejan fenmenos de inestabilidad macroeconmica ms profundos (vanse Albrieu y

Fanelli, 2008y 2012). Una forma de ilustrar este punto es verificar si la Argentina es
efectivamente ms voltil que otras economas.
El grfico A ubica a la Argentina en relacin con 80 pases73. La economa argentina es
voltil no slo en comparacin con las economas desarrolladas sino tambin con
relacin al promedio de Amrica Latina. De hecho, en el perodo considerado la
Argentina fue tres veces ms voltil que los pases desarrollados, y super en un 50% el
promedio de Amrica Latina.
Grfico 5.9
Volatilidad agregada de Argentina en perspectiva comparativa
(a)
(b)

12

Ukraine

PBI per capita (log)

Czech Republic
Thailand
Korea
China
Togo
Morocco

11

10

Kenya
8

Cote D'Ivory
Benin

Spain

Promedio OCDE: 0,23

Italy

France
Uruguay

Mexico
Dominican Rep.

A rgentina
0

0,02

0,04

0,06

0,08

0,1

0,12

0,02

0,04

0,06

0,08

Volatilidad del ingreso

Fuente: Albrieu y Fanelli (2012).

El grfico B subraya un rasgo negativo adicional: existe una relacin inversa entre
volatilidad y PBI per cpita: cuanto mayor la inestabilidad, menor el nivel de ingreso.
Si, en lnea con nuestro marco conceptual, consideramos que la inestabilidad es una
manifestacin de disfuncionalidades sistmicas que se producen por debilidades en el
software, este hecho estara indicando que el marco institucional es de menor calidad en
los pases emergentes.
Sobre la base de los estudios existentes es tambin posible mostrar cmo se manifiesta
la inestabilidad bajo la forma de una sucesin de aceleraciones y crisis. En lo que hace a
aceleraciones, la evidencia disponible para la Argentina permite detectar los episodios
que se registran en el cuadro 5.174.

73

Lo que sigue se basa en Albrieu y Fanelli (2012). El perodo abarcado es 1960-2009. Se utiliza como
indicador de volatilidad el desvo estndar de la tasa de crecimiento de cada economa. El desvo cclico
arroja resultados similares.
74
La aceleracin se detecta recurriendo al indicador de Hausman et al. (2004).

109

0,1

Cuadro 5.1
Los episodios de aceleracin del crecimiento
Ao de inicio

Crecimiento
(1)
promedio

1883

4.40

2.10

1892

5.40

3.10

1898

4.30

3.70

1901

4.10

2.40

1903

4.30

2.00

Aceleraciones

Aceleracin

(3)

2 (3)

1917

3.8

1964

4.00

2.00

1990

3.50

3.00

8
4.00
2002
Notas: Vanse las definiciones en Hausmann et al. (2004).
Fuente: Albrieu y Fanelli (2012).

(2)

4.00

En el perodo 1875-2009 se han registrado nueve episodios de aceleracin; cinco de

ellos son del perodo anterior a la Primera Guerra y los cuatro restantes se corresponden
aproximadamente con las dcadas de 1920, 1960, 1990 y 2000. En la Segunda
Globalizacin hay dos eventos de aceleracin. El primero, en los noventa, se relaciona
con la convertibilidad y la salida de la dcada perdida. Colapsa a partir de 1998. El
segundo corresponde a la dcada de los dos mil. La aceleracin se produce a partir del
muy bajo nivel alcanzado por el nivel de actividad luego de la crisis de la
convertibilidad. La tasa de crecimiento durante el evento es la ms alta registrada bajo
el rgimen de la Segunda Globalizacin.
El cuadro 5.2 identifica los episodios de crisis.75 Las cadas abruptas del producto de
mayor magnitud fueron las de la Primera Guerra Mundial, la del treinta, la crisis de la
hiperinflacin y las crisis de la convertibilidad. Adicionalmente, ntese que esta ltima
fue una gran crisis en la comparacin histrica, aun ms profunda y duradera que la
crisis del treinta.

75

Crisis se define como una situacin de cada del PBI por al menos dos aos consecutivos y que
acumula reducciones no inferiores a 4% (vase Wolf, 2004; Fanelli, 2008).

110

Cuadro 5.2.
Las crisis en la Argentina 1875-2009
Crisis

Ao de
inicio

Ao de
Profundidad
(1)
finalizacin

Duracin

De 1880

1880

1881

-6.32

Baring

1890

1891

-19.22

Primera guerra

1913

1917

-34.17

Del treinta

1930

1932

-20.43

Institucional

1962

1963

-7.00

Rodrigazo

1975

1976

-4.01

De la deuda

1981

1982

-11.29

Hiperinflacin

1988

1990

-12.66

Convertibilidad

1999

2002

-24.13

Notas: (1) Cada acumulada desde el pico previo al piso de la crisis.

Fuente: Elaboracin propia basada en datos del INDEC.

A partir de estos hechos es posible identificar tres etapas con dinmicas de crecimiento
dismiles:
1. La primera corresponde a la Primera Globalizacin y se caracteriza por presentar
crisis y aceleraciones, en un contexto en que las ltimas ocurren con mayor
frecuencia que las primeras. Si nos concentramos en los primeros treinta aos de
la primera etapa, vemos que es un perodo de alta volatilidad agregada pero
tambin de alto crecimiento; es el desorden y progreso que sealan
Gerchunoff et al. (2008).
2. La segunda etapa va desde la dcada de 1930 hasta mediados de los setenta,
donde los eventos de crisis y las aceleraciones escasean, lo cual es
particularmente cierto en el perodo de autarqua. Es entonces una etapa de
relativa ausencia de grandes discontinuidades. Coincide en gran medida con el
perodo en que la economa argentina estuvo ms aislada de la economa global,
en el sentido de que sigui una estrategia de crecimiento basada en la sustitucin
de importaciones y en un protagonismo creciente del Estado. No est claro, no
obstante, hasta dnde la menor apertura fue una opcin o una necesidad, dado
que los flujos de comercio y financiamiento tardaron en recomponerse luego del
colapso de los treinta y, adems, el sector agrcola qued relegado por el
proteccionismo una vez que el comercio se reanim en la posguerra.
3. La ltima etapa, en tanto, se parece a la primera, en el sentido de que ambas son
intensivas en eventos de crisis y aceleracin, pero difiere en un punto: en la
Segunda Globalizacin las crisis son ms frecuentes que las aceleraciones. Un
ltimo punto a remarcar es que desde 2002 en adelante no se produce ningn
evento de crisis que interrumpa el proceso de crecimiento. Incluso es un dato
positivo que el pas haya podido superar las consecuencias de la crisis financiera
de 2008 en el mundo slo al costo de una cada breve en la tasa de crecimiento.
La volatilidad excesiva afecta al crecimiento? Los estudios recientes muestran
evidencia de que la volatilidad macroeconmica tiene efectos negativos sobre el
111

crecimiento del producto potencial.76 Para el caso de la Argentina, si la volatilidad

(desvo estndar de la tasa de crecimiento) aumenta en un punto porcentual, el
crecimiento de largo plazo cae 2,7% (Fanelli, 2008).
La volatilidad macroeconmica influye tambin sobre el bienestar por la va de una
mayor volatilidad del consumo. Empricamente se observa que a mayor volatilidad del
ingreso, mayor volatilidad del consumo. En la Argentina, el consumo es incluso ms
voltil que el PBI, lo cual tambin se repite en otros pases de Amrica Latina, como se
reporta en CEPAL (2008b).77 Esto reduce el bienestar por dos razones: por un lado, las
personas normalmente tienen aversin al riesgo y prefieren no sufrir variaciones no
previstas en el consumo; por otro, si una persona slo puede consumir en promedio lo
imprescindible porque su ingreso no le permite otra cosa, cuando su ingreso se reduce
excesivamente aunque sea de manera transitoria, esa persona slo puede afrontar un
consumo menor al de subsistencia.
Se sigue de estos hechos que reducir la volatilidad agregada tendra efectos positivos
para el crecimiento econmico y el bienestar. Si las polticas anti-cclicas estabilizan el
consumo, favorecen sobre todo a los sectores cercanos a la lnea de pobreza. Esta
hiptesis es consistente con el hecho de que en la Argentina la pobreza aumenta
sensiblemente con las crisis, como se ver ms adelante (Gasparini y Cruces, 2008;
Chisari et al., 2007).
Los efectos negativos de la volatilidad sobre el crecimiento y el bienestar no sorprenden
si se consideran las consecuencias de la disfuncionalidad sistmica que presentamos en
nuestro marco conceptual. Como vimos, las crisis debilitan e incluso destruyen partes
del marco institucional, lo cual torna ms difcil el manejo de la incertidumbre de orden
estratgico y da lugar a crculos viciosos: las reglas de juego son dbiles porque las
crisis las hacen poco crebles, y las crisis son frecuentes porque las reglas son poco
crebles. Bajo estas condiciones, a las organizaciones desde las firmas y las familias
hasta las gubernamentales les resulta ms difcil adaptarse cuando ocurren cambios
positivos o negativos en el entorno. La falta de flexibilidad para responder a shocks
negativos puede ser particularmente daina para el manejo macroeconmico. Si el
rgimen de polticas macroeconmicas es de baja calidad, los instrumentos de poltica
fiscal, monetaria y cambiaria necesarios para suavizar las fluctuaciones cclicas no
estarn disponibles y, bajo tales circunstancias, las respuestas podran incluso amplificar
el ciclo. Esto ocurre cuando las polticas son procclicas en lugar de ser anticclicas.
Ejemplos tpicos son los ajustes de los ochenta y noventa, en que el gobierno
implementaba ajustes fiscales cuando la economa estaba pasando por una etapa
recesiva, debido a que no lograba acceder al crdito y deba ajustar el gasto o aumentar
los impuestos. Asimismo, en ocasiones el gobierno incrementa el gasto cuando la
economa est ya expandindose, algo que ocurri en 2010 y 2011 y se tradujo en
aceleracin de la inflacin y apreciacin cambiaria.

76

La literatura sobre este punto es abundante (v. Ramey y Ramey, 1995; Loayza y Hnatkovska, 2005;
CEPAL, 2008b).
77
Que el ingreso sea voltil no implica necesariamente que el consumo sea voltil; las personas podran
utilizar instrumentos financieros para estabilizar sus flujos de consumo. Una estrategia simple sera
endeudarse para mantener el consumo en los malos tiempos y repagar los prstamos en los buenos. Pero
al estar restringido el acceso al crdito, no se puede recurrir a l para superar los momentos malos.

112

Por otra parte, la flexibilidad para adaptarse es tambin vital para aprovechar
oportunidades nuevas. La gran cantidad de aceleraciones colapsadas en la historia
argentina habla de una incapacidad para pasar de la aceleracin al crecimiento
sostenido. Por cierto, un hecho que hace difcil manejar correctamente las aceleraciones
en la Argentina es que estas se producen luego de crisis de efectos siempre muy
negativos sobre el bienestar: en la etapa de recuperacin se exacerban los conflictos por
las presiones de los distintos grupos para recuperar el terreno perdido. Esto sugiere que,
en la Argentina, una condicin para asegurar el crecimiento sostenido y evitar la
sucesin crisis-aceleracin-crisis es desarrollar reglas de juego estables y crebles para
manejar los conflictos distributivos ante distintos escenarios macroeconmicos. Este
punto parece de alta relevancia actual si se tiene en cuenta que, segn lo visto, la
Argentina est cursando un proceso de aceleracin, pero en un contexto internacional de
crisis financiera que es una amenaza permanente para la estabilidad.

113

6. Desarrollo humano y distribucin del ingreso

El objetivo ltimo de la actividad econmica es promover el desarrollo humano, que se
identifica con la ampliacin de las capacidades de la poblacin para elegir su propia
trayectoria de vida. Este punto fue enfatizado en el captulo 2, cuando discutimos cmo
evaluar el desempeo de una economa e hicimos referencia al ndice de Desarrollo
Humano (IDH) de Naciones Unidas que, adems del nivel de ingreso por habitante,
toma en cuenta un conjunto de indicadores clave para el fortalecer la capacidad de cada
persona para gozar de una vida larga y saludable, acceder al conocimiento necesario
para un buen desempeo social y laboral y garantizar un nivel de vida decente.
Adems del crecimiento, otro factor que desempea un papel instrumental importante
en relacin con el desarrollo humano es la distribucin del ingreso. Esto es as porque
existe un estrecha vinculacin entre la distribucin del ingreso y variables que son
determinantes para el desarrollo, como el grado de movilidad social ascendente y la
exclusin social.78 Cuando esta ltima es pronunciada, aumenta la probabilidad de que
amplios segmentos de la poblacin caigan en trampas de pobreza. La exclusin tambin
favorece el clientelismo y la manipulacin poltica de los sectores con necesidades
bsicas insatisfechas. Estas lacras son obstculos de peso para la expansin de las
libertades sustantivas y la formacin de capital social. Para reflejar la importancia de los
aspectos distributivos, las Naciones Unidas han comenzado a elaborar un IDH corregido
por desigualdad (vase Naciones Unidas, 2010a).
En realidad, la distribucin del ingreso y el desarrollo humano suelen estar tan
estrechamente asociados que, adems de la falacia de confundir crecimiento con
desarrollo, es frecuente que se identifique a este ltimo con la evolucin en la
distribucin del ingreso. Hay que tener presente, sin embargo, que una mejor
distribucin no es una condicin suficiente para un mayor disfrute de libertades
sustantivas. Un gobierno polticamente oportunista podra al mismo tiempo mejorar la
distribucin y deteriorar los mecanismos de movilidad social ascendente si la
redistribucin favoreciera el consumo pero no la formacin de capital humano o de
capital social. Adems, las polticas distributivas pueden afectar el crecimiento
sostenible cuando estn mal diseadas. Esto es as, en particular, porque es difcil
cambiar la distribucin en cualquier sentido sin afectar los incentivos econmicos y la
funcionalidad del sistema. En efecto, si el cambio distributivo sesga la distribucin en
contra de los sectores ms rezagados con el argumento de favorecer la inversin en
capital fsico, la competitividad o a los asalariados sindicalizados del sector formal,
puede distorsionar la formacin de capital humano y crear trampas de exclusin social:
los sectores rezagados no experimentan movilidad ascendente porque no cuentan con
capital fsico y humano suficiente y no pueden acumular estos activos porque no
perciben los ingresos mnimos requeridos. Una sociedad con capital fsico y sin capital
humano no puede crecer sostenidamente. Por otra parte, cuando se inducen cambios
progresivos pero traumticos en la distribucin, ello puede afectar los incentivos de los
inversores para acumular capital e innovar. La situacin macroeconmica podra,
incluso, desembocar en una crisis si los inversores y ahorristas decidieran colocar su
capital a resguardo en el exterior. Como las crisis macroeconmicas tienen efectos muy
negativos sobre la distribucin y la pobreza desafortunadamente, como se mostrar, la
78

Sobre este punto, vase Galiani (2010).

114

Argentina ofrece numerosos ejemplos de esto, polticas de redistribucin mal

diseadas pueden afectar el desarrollo de manera profunda y duradera.
Los temas que surgen al evaluar el desarrollo y su relacin con la distribucin, el
crecimiento y la estabilidad han recibido gran atencin en la literatura y, a pesar de ello,
existe una diversidad de puntos de vista que involucran cuestiones no slo analticas,
sino tambin filosficas. Ante esta dificultad, hemos elegido una estrategia pragmtica
para abordar la cuestin: basaremos nuestra evaluacin del desarrollo argentino en la
norma adoptada por la comunidad internacional, reflejada en el IDH y su correccin por
desigualdad. En lnea con esto, asumiremos que:
el objetivo es alcanzar el nivel de desarrollo humano de los pases que
encabezan el rnking de IDH de las Naciones Unidas;
una distribucin del ingreso muy sesgada no ayuda al desarrollo humano,
como lo indica el IDH corregido por desigualdad;
es necesario prestar particular atencin a la pobreza porque ella aumenta
la probabilidad de que quienes la sufren queden atrapados en una trampa
de exclusin.
Por supuesto, no estamos sugiriendo que esta visin pragmtica est libre de juicios de
valor79. El propsito es hacer explcitos los criterios para evitar confusiones y brindar
informacin ordenadamente, de manera que el lector pueda elaborar su propio punto de
vista.
Una visin sistmica como la que utilizamos en este libro es til para discutir problemas
de desarrollo humano precisamente porque permite colocar dentro del cuadro, de forma
simultnea, tanto los objetivos de desarrollo sustantivos como los requerimientos
instrumentales que se deben considerar para alcanzarlos. Esto es central para un pas
como la Argentina, que sufre de dos enfermedades muy difciles de tratar de forma
simultnea:
una estructura regresiva de distribucin del ingreso con amplios sectores
excluidos, y
desconfianza en la estabilidad de las reglas de juego que se traduce en
una inversin productiva por debajo de lo que permitira el ahorro de la
sociedad.
Enfrentar estos dos desafos antagnicos de manera simultnea requiere polticas
pblicas de un nivel de calidad que no es el habitualmente observado en la Argentina
(vase Fanelli y Tommasi, 1996).
La primera parte del captulo estudia el nivel de desarrollo humano alcanzado por la
Argentina en funcin de los indicadores aportados por las Naciones Unidas, incluyendo
factores distributivos. En segundo lugar, estudiamos la distribucin del ingreso y la
pobreza. Los indicadores de desarrollo humano, as como los de pobreza y distribucin,
se evalan en funcin tanto de la evolucin histrica como de parmetros
internacionales.

79

Sobre juicios de valor y evaluacin del desempeo econmico vase Hausman y McPherson (1996).

115

1. Desarrollo humano

Durante la primera mitad del siglo XX, la Argentina alcanz, como vimos, una posicin
muy ventajosa en el concierto de las naciones. La buena trayectoria del ingreso por
habitante que se registr en esa poca tuvo su correlato en el desarrollo humano. De la
mano de sistemas educativos y de salud que lograron avances muy significativos, se
observ una reduccin temprana de las tasas de analfabetismo, amplia cobertura en
educacin primaria y disminucin de la incidencia de enfermedades transmisibles. La
rpida expansin de la infraestructura urbana y la acumulacin de capital humano se
tradujeron, a su vez, en grados apreciables de movilidad social y de reduccin de la
pobreza. En esto influyeron no slo la socializacin e integracin social a travs de la
escuela pblica sino tambin el desarrollo gradual de herramientas de seguridad social.
No contamos con indicadores de desarrollo humano anteriores a 1970, pero es posible
utilizar las observaciones correspondientes a ese ao para tener una idea de los avances
que se haban realizado previamente. En 1970, la Argentina tena una posicin
destacada tanto en educacin como en salud. Se ubicaba en el puesto 35 en el mundo y
no haba ningn pas latinoamericano por encima de ella. Su nivel de desarrollo humano
era similar al de Espaa, Grecia, Irlanda e Israel (Naciones Unidas, 2010a).
La dinmica del desarrollo humano se deteriora desde mediados de los setenta, en
consonancia con el extendido perodo de bajo crecimiento y crisis frecuentes que se
extiende entre el Rodrigazo de 1975 y la crisis de la convertibilidad, en 2002. La
reduccin en la velocidad de expansin de las capacidades es evidente sobre todo en
comparacin con los pases en desarrollo, que descuentan durante ese perodo una
buena parte de las diferencias que la Argentina haba acumulado en su favor. La
comparacin con la evolucin de los pases desarrollados, no obstante, es ms benigna:
si bien la Argentina no logra achicar la brecha que la separa de esos pases, tampoco la
ampla.
Esta evolucin diferencial de las brechas entre nuestro pas y los pases en desarrollo y
desarrollados encuentra su explicacin en el hecho de que los pases ricos, al haber
alcanzado ya niveles muy altos de desarrollo humano en el pasado, avanzan a un paso
ms lento. Como consecuencia de estas diferencias, mientras la mejora en los IDH de la
Argentina y del mundo rico fue de alrededor del 15%, en Amrica Latina y el Caribe
ese ndice subi 30% y en algunos del Asia hasta 50% (PNUD, 2011).
Una mirada a la evolucin de la Argentina en relacin con los dos grupos de pases que
analizamos en el captulo anterior (los de industrializacin ms reciente y los que son
ricos en recursos naturales) servir para ilustrar estas dinmicas (grficos 6.1.a y b). El
valor 100 en el grfico representa el punto en el que el pas bajo consideracin iguala el
IDH de la Argentina. De aqu que, cuando la curva de un pas determinado es
ascendente, ello implica que est ganando posiciones en relacin con nuestro pas.

116

Grfico 6.1
IDH de la Argentina vs. pases seleccionados (%)
(a)

(b)

Evolucin del IDH (h) en relacin con Argentina

Evolucin del IDH (h) en relacin con Argentina

Brasil
Mxico
Espaa
Corea
Lnea de paridad con Argentina

130,0

Noruega
Australia
Canad
Chile
Lnea de paridad con Argentina

130,0
120,0

110,0

110,0
ID H ( h )

ID H ( h )

120,0

2010

2005

2000

1995

1990

1985

1980

1975

2010

2005

2000

1995

70,0

1990

70,0
1985

80,0

1980

80,0

1975

90,0

1970

90,0

1970

100,0

100,0

Fuente: Naciones Unidas (2010a).

Como se observa, en general todos los pases mejoran en relacin con la Argentina a lo
largo de los cuarenta aos bajo anlisis, independientemente de si son o no ricos en
recursos naturales o estn industrializados. La situacin, no obstante, se estabiliza hacia
la dcada de los dos mil e incluso Argentina mejora en algo su posicin relativa hacia el
final de esa dcada, de la mano del fuerte crecimiento que hemos ya sealado en el
captulo precedente.
Ms all de este cuadro general, las trayectorias individuales de los pases difieren. En
consonancia con lo ya apuntado, la brecha con los ms ricos Noruega, Canad y
Australia se mantiene. Corea y Chile, por su parte, ejemplifican bien el caso de pases
que lograron que sus xitos en el plano del crecimiento se reflejaran en un ms veloz
desarrollo humano. Chile y Corea comienzan con ndices por debajo de la Argentina
(debajo de la lnea de 100%) y luego la superan. Mxico y Brasil, que estaban tambin
por debajo de la Argentina en los setenta, inician un sendero similar en esos aos pero
la trayectoria ascendente se interrumpe en la dcada perdida de los ochenta. Treinta
aos despus, an no han podido ponerse a la par de la Argentina. Si bien tanto Mxico
como Brasil han crecido durante perodos breves en esas tres dcadas, lo cierto es que
no lograron recomponer su proceso de crecimiento sostenido. Esta evolucin muestra a
las claras cmo la falta de crecimiento y la inestabilidad pueden retrasar el proceso de
desarrollo humano de pases que en un momento evidenciaban gran dinamismo. La
relacin entre Mxico, Brasil y la Argentina se mantuvo estable desde los ochenta, lo
cual indica que nuestro pas sufri las mismas dificultades que sus pares menos exitosos
de la regin.
Ms all de estas vicisitudes, la posicin actual de la Argentina sigue siendo
relativamente buena. Las Naciones Unidas clasifican al pas como de desarrollo humano
alto, slo un escaln por debajo de la mxima categora de muy alto, a la que
pertenecen los pases ms avanzados. La Argentina tiene un ndice de IDH de 775, que
la coloca en el lugar 46 del rnking en la actualidad y cerca de graduarse como de muy
alto desarrollo humano. El primero del rnking es Noruega, con un valor de 937. Estas
cifras indican, en definitiva, que el problema de la Argentina no es tanto no haber
avanzado en el desarrollo humano como el haber perdido la capacidad de descontar

117

distancias con los pases ms avanzados de forma de alcanzar la categora mxima en el

nivel de desarrollo humano.
Cules son las razones del lento avance de la Argentina? Es posible tener una mejor
visin del punto analizando la evolucin por separado de los componentes del IDH. El
grfico 6.2 muestra cmo evolucion la posicin argentina en el rnking en funcin de
los indicadores de salud, educacin e ingreso per cpita (una elevacin de la curva
implica un deterioro en la posicin).
Grfico 6.2
Posicin de la Argentina en el rnking segn el IDH(h)80
60
50
40
30
20
Salud
Educacin

10

Niveldevida
IDH
2009

2006

2003

2000

1997

1994

1991

1988

1985

1982

1979

1976

1973

1970

Fuente: Naciones Unidas (2010a).

Como puede observarse, las posiciones en el rnking correspondientes tanto a salud

como a educacin mejoran en el tiempo, pero ocurre lo contrario con el indicador de
ingreso por habitante. Es importante subrayar la dinmica de principios de los ochenta:
mientras el pas gana posiciones de forma marcada en el rnking de educacin (vase la
cada de la curva entre 1982 y 1988), lo opuesto ocurre con el indicador de ingreso per
cpita.
La sustancial mejora en el rnking educativo en los ochenta se debe al aumento de la
matrcula en el secundario y en la universidad, que se asocia, tambin, con el
advenimiento de la democracia, un hecho poltico que jug a favor de iniciativas para
promover un mayor acceso a la educacin. El aumento en la matrcula coloc a la
Argentina en posiciones de vanguardia. Lleg a ocupar el lugar 11 en el mundo segn el
indicador de cobertura y hoy est en la posicin 26. Sin embargo, en un contexto de
estancamiento, la expansin de la cobertura no tuvo como correlato una mayor
asignacin de fondos que sustentara la expansin. La disonancia en la dinmica de
educacin vis--vis la de crecimiento del ingreso se debe entonces a que, mientras las
80

Utilizamos aqu el IDH hbrido (h) que se presta mejora para realizar estas comparaciones. Vase
Naciones Unidas (2010a) para la definicin.

118

mejoras de los ochenta en educacin son empujadas por los logros anteriores y la
democracia, el crecimiento del ingreso colapsa por la crisis de la deuda.
Los ochenta son aos clave en la historia del desarrollo humano de la Argentina. Lo
ocurrido en esa dcada marcar buena parte de los problemas posteriores de calidad que
enfrentar la educacin: al dejar de crecer, el pas no pudo seguir sustentando
financieramente la exitosa trayectoria del pasado (vase Garca de Fanelli, 2005). Hubo
que elegir entre una regresin en la cobertura o una cada en la calidad. Como veremos
al estudiar el capital humano en ms detalle, ocurri sobre todo lo segundo.
En la Argentina de las ltimas dcadas, en realidad, la tensin entre la expansin en la
cobertura y la restriccin en los ingresos no fue privativa del rea educativa. En el caso
de la salud y la seguridad social se podran marcar contradicciones similares. Hay logros
importantes como haber alcanzado 76 aos de esperanza de vida al nacer y haber
logrado que predominen causas de mortalidad asociadas a enfermedades no
transmisibles (cardiovasculares, cncer). Pero junto a ello, es an alta la mortalidad
materna e infantil y existen enfermedades emergentes o reemergentes (tuberculosis,
hanta virus) que son flagelos propios del subdesarrollo, con el agravante de que la
incidencia por regiones es muy dispar. Un tercer ejemplo es la expansin en la cobertura
de los beneficios provisionales. La Argentina cuenta con la mayor cobertura de Amrica
Latina: 86% de la poblacin objetivo. Pero esta expansin de la cobertura tuvo como
contrapartida que se achat la escala de ingresos; por otra parte, el Estado incumpli
reglas de juego, con las consiguientes demandas masivas de los damnificados.
Asimismo, no est claro cmo ser el financiamiento futuro del rgimen.
Se sigue de lo anterior que el rezago en el crecimiento del ingreso nacional desempe
un papel protagnico en el deterioro de la dinmica de desarrollo humano argentino.
Este es un punto que enfatiza el ltimo Informe Nacional sobre Desarrollo Humano del
PNUD: si el crecimiento hubiese sido menos decepcionante, hoy la Argentina podra
haber accedido a la categora ms alta del IDH (vase Naciones Unidas, 2010b). Los
grficos 6.3.a y b son tiles para ilustrar este punto: el grfico a muestra la posicin
argentina en el mundo segn el IDH total y el grfico b, segn un ndice que toma en
cuenta solamente salud y educacin.
Grfico 6.3
Argentina en el rnking de IDH con y sin ingreso por habitante
(a)

(b)
Argentina:#46

1.00
0.80

0.60

0.60

0.40

0.40

0.20

0.20

0.00

0.00
Noruega
Alemania
Dinamarca
repcheca
Brunei
Argentina
arabiasaudita
Albania
brasil
Jordan
SriLanka
Mongolia
Kyrgyzstan
caboverde
santotome
Mauritania
Haiti
Sudan
Chad

0.80

Argentina:#40

Australia
Canada
Dinamarca
Malta
rumania
Ucrania
LibiaJamahiriya
Ecuador
brasil
Kuwait
tailandia
Namibia
santotome
Comoros
Malawi
Rwanda
SierraLeone

1.00

Fuente: Naciones Unidas (2010a).

119

De todos modos, que los indicadores de salud y educacin hayan mejorado a pesar del
estancamiento econmico debe subrayarse como un rasgo muy positivo, pero tambin
plantea interrogantes sobre la sostenibilidad del proceso. El avance cuantitativo en los
indicadores de salud y educacin esconde importantes problemas en la calidad y en la
provisin de los servicios. Estos hechos son fuentes de tensin en el plano de las
polticas. Por una parte, logros como el aumento en la cobertura de educacin y seguros
de vejez son destacables pero, por otro, no est claro cules son los mecanismos de
financiamiento a largo plazo. Retroceder en la cobertura sera una regresin en el
desarrollo humano, pero deteriorar la calidad como forma de financiar una mayor
cobertura tambin lo es. De aqu que es fundamental para la Argentina utilizar de
manera correcta los recursos que s est recibiendo en los dos mil para adicionarle
calidad a la expansin de la cobertura.
Una forma de verificar si los efectos positivos en la cobertura se vieron o no debilitados
por la cada en la calidad es estudiar lo ocurrido con la desigualdad. En principio, una
mayor cobertura debera tener efectos positivos en este sentido. Justamente, la
Argentina no muestra niveles de igualdad que se correspondan con el nivel del IDH
alcanzado. Cuando se compara el puesto de la Argentina segn el IDH con el puesto
segn el IDH corregido por desigualdad, el pas retrocede once puestos en el rnking.
Este es un hecho tpico en Amrica Latina; pero la Argentina sola caracterizarse por
una mejor distribucin en la regin, un rasgo que se pierde en la etapa posterior a los
setenta.
Una de las formas en que se manifiesta la desigualdad en el caso de nuestro pas es la de
una distribucin sesgada del nivel de desarrollo humano en las provincias. El grfico
6.4.a, que muestra esa distribucin, revela que hay distancias importantes entre los IDH
de diferentes regiones del pas. Las provincias con mayor desarrollo, que se ubican por
encima del promedio son, en orden descendente: CABA, Tierra del Fuego, Santa Cruz,
Crdoba, La Pampa, Neuqun, Chubut y Santa Fe. Santiago del Estero y Formosa son
las provincias que muestran un IDH menor.

120

Grfico 6.4.
IDH Nacional y provincial (a) y correccin por desigualdad (b)
(a)
(b)
0.9
0.88

Correccin por provincia

HDI provincial

Promedio Nacional

Correccin nacional promedio

4.5

0.86

0.84

3.5
3

0.78

IDH - IDHD

0.82

0.76

1.5

0.8

2.5
2

0.74
Buenos Aires
Catamarca
Chaco
Chubut
CABA
Crdoba
Corrientes
Entre Rios
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Rio Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Sgo. del Estero
Tierra del Fuego
Tucuman

0.72

Buenos Aires
Catamarca
Chaco
Chubut
CABA
Crdoba
Corrientes
Entre Rios
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Rio Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Sgo. del
Tierra del
Tucuman

0.5

Fuente: Naciones Unidas (2010b).

Otro punto que amerita atencin es que, como lo subraya el Informe de Desarrollo
Humano de 2010, las provincias con mayor desarrollo humano son tambin las que
muestran niveles ms bajos de desigualdad. Las provincias del nordeste tienden a
mostrar menos desarrollo humano y, tambin, menos igualdad, como puede observarse
en el grfico 6.4.b. En l hemos marcado el promedio nacional para que sea ms fcil
verificar qu provincias estn por encima y cules por debajo.
Parece evidente, en suma, que sera muy difcil comprender la evolucin del desarrollo
humano en la Argentina sin tomar en cuenta el papel de los objetivos de mantener un
proceso sostenido de crecimiento y mejorar los aspectos distributivos. Dedicamos lo
que resta del captulo a ahondar en las cuestiones distributivas.

2. Distribucin, pobreza y efectos sistmicos

Durante el perodo de alta inestabilidad y bajo crecimiento que rein en la Argentina del
ltimo cuarto del siglo XX, la distribucin del ingreso y la pobreza se deterioran tan
significativamente que podra decirse sin mucho temor a equivocarse que la Argentina
sufri en ese perodo un desastre distributivo.81 El proceso de deterioro alcanza su
mximo con el estallido de la crisis de la convertibilidad en 2002, cuando alrededor de
la mitad de la poblacin cae por debajo de la lnea de pobreza. Con la vuelta del
crecimiento de los dos mil la situacin mejora, pero hoy todava se observan secuelas
negativas de peso.
Uno de los resultados de largo plazo de este proceso fue que la Argentina perdi la
posicin de privilegio que haba ocupado en el concierto latinoamericano en cuanto a la
81

Sobre los cambios distributivos, vanse,, por ejemplo, Sosa-Escudero y Petralia (2010); Heymann y
Ramos (2007); Gasparini (2007); Gasparini y Cruces (2008) y Cruces y Gasparini (2010) .

121

distribucin y se convirti en un pas similar al resto. Para evaluar la real significacin

de este hecho hay que considerar que Amrica Latina es una de las regiones con peor
distribucin del ingreso en el planeta.
Los grficos 6.5.a y b muestran la posicin de la Argentina en el mbito internacional
segn dos indicadores de desigualdad muy utilizados. El grfico a exhibe el coeficiente
de Gini. Este coeficiente tiene un mnimo de 0 (igualdad perfecta) y un mximo de 1
(desigualdad extrema). Las barras del grfico b representan la relacin entre los ingresos
del diez por ciento de la poblacin que ms gana y el diez por ciento que menos gana.
Grfico 6.5
Distribucin del ingreso: posicin argentina en el mundo
(a) coeficiente de Gini

(b) Relacin entre primer y ltimo decil

70

60

60

50

50

CoeficientedeGini

Primerdecil/Dcimodecil

70

40

40

30

30

20

20

10

10
0

republicacheca
ucrania
Belarus
Bangladesh
alemania
Austria
Pakistan
hungria
Egypt,ArabRep.
rumania
dinamarca
belgica
India
Poland
suiza
Canada
Vietnam
Indonesia
grecia
Iran,IslamicRep.
marruecos
Australia
Rusia
China
malasia
Filipinas
turquia
Nigeria
Chile
tailandia
Mexico
japon
suecia
Norway
Eslovaquia
finlandia
Peru
Argentina
holanda
corea,Rep.
francia
Ireland
espaa
uk
italia
NuevaZelanda
Portugal
Israel
EEUU
brasil
singapur
HongKong,China
Venezuela,RB
Colombia
sudafrica

japon
Norway
suecia
Eslovaquia
corea,Rep.
holanda
Ireland
grecia
espaa
italia
NuevaZelanda
Israel
Portugal
sudafrica
EEUU
singapur
HongKong,China
republicacheca
dinamarca
finlandia
ucrania
Venezuela,RB
Belarus
alemania
hungria
Bangladesh
rumania
Pakistan
Egypt,ArabRep.
Canada
suiza
francia
belgica
Poland
Australia
India
Indonesia
Vietnam
Iran,IslamicRep.
Austria
marruecos
Rusia
turquia
China
malasia
Nigeria
Filipinas
tailandia
Mexico
Argentina
Peru
Chile
brasil
Colombia

Fuente: Banco Mundial.

Segn el Banco Mundial, la Argentina se ubica en el lugar 51 en funcin del Gini y la

posicin en funcin del indicador restante es similar. Estos guarismos colocan al pas
dentro de los casos de mayor desigualdad internacional y muy lejos de los pases
desarrollados. Si se hubiesen mantenido los niveles de desigualdad distributiva de 1980,
la ubicacin sera mucho mejor, estara cerca del puesto 35.
Con el fin de ilustrar la significacin de estas cifras en funcin de la evolucin regional,
el cuadro 6.1 muestra el valor de los indicadores para el caso de Brasil y de Chile, dos
pases de la regin que se caracterizan por presentar un marcado sesgo negativo en la
distribucin.

122

Cuadro 6.1
Distribucin del ingreso en pases seleccionados
Ratio de ingresos 10
decil / Primer decil

Participacin en los
ingresos totales del
10 decil

Coeficiente de
Gini

Argentina
1989-1992
1999-2001
2007-2009

15,06
31,40
26,80

32,69
37,14
40,44

0,44
0,48
0,42

Brasil
1989-1992
1999-2001
2007-2009

46,08
45,49
36,77

44,62
44,99
42,01

0,59
0,57
0,52

Chile
1989-1992
1999-2001
2007-2009

32,92
39,77
30,79

45,45
46,79
43,16

0,54
0,54
0,51

Fuente: CEDLAS.

Dos puntos merecen subrayarse. El primero es el fuerte aumento en la Argentina de la

participacin del 10% ms rico, que pasa a apropiarse del 40% del ingreso como en los
casos de Brasil y Chile. El segundo hecho, ms auspicioso, es que se observa en todos
los pases una mejora en la distribucin en la dcada de los dos mil. El avance, en
realidad, es generalizado en la regin (vase Gasparini y Lustig, 2011). El shock externo
positivo asociado con el crecimiento de China e India ha desempeado un papel
importante en este sentido en Amrica del Sur, rica en recursos naturales. De la mano de
un mayor crecimiento han mejorado las polticas de proteccin social. Aunque este
proceso tiene tambin su faceta menos brillante: las exportaciones se han primarizado y
ello abre signos de interrogacin respecto de la sostenibilidad de los avances (ya hemos
enfatizado que la creacin de empleo de calidad es fundamental para el crecimiento
inclusivo sostenido). Este interrogante es clave en pases como Brasil, que cuentan con
una fuerza laboral muy amplia y estn experimentando signos de la enfermedad
holandesa82 bajo la forma de apreciacin cambiaria y primarizacin de las
exportaciones.
Analizar la evolucin de estos indicadores a ms largo plazo nos permitir echar algo
ms de luz sobre los factores que pudieron haber incidido en el proceso de deterioro
sufrido por el pas y en la mejora reciente. El grfico 6.6.a muestra la evolucin del
coeficiente de Gini; el 6.6b, la relacin entre los ingresos ms altos y los ms bajos en
la Argentina desde mediados de los setenta.

82

El concepto de enfermedad holandesa se define en el captulo 4.

123

Grfico 6.6
Evolucin de la desigualdad en Argentina
(a) Coeficiente de Gini

(b) Relacin entre primer y ltimo decil

Relacin entre el decil ms rico y el ms pobre (ingreso fliar
equivalente)

Coeficiente de Gini (ingreso fliar equivalente)

Crisis de la
convertibilidad

0,6
0,55

Cae la
convertibilidad

35

Crisis de la hiper

30

0,5

Hiperin

25
0,45
0,4

Tequila

s /d

20

s/d
15

0,35

Crisis de la tablita

Crisis de la deuda
10

0,3

EPH

Rodriga
EPH

EPH-C

EPH-C

2 0 0 9 -II

2 0 0 8 -II

2 0 0 7 -II

2 0 0 6 -II

2 0 0 5 -II

2 0 0 4 -II

2002

2 0 0 3 -II

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

s/d

1982

1980

1978

1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2 0 0 3 -II *
2 0 0 4 -II
2 0 0 5 -II
2 0 0 6 -II
2 0 0 7 -II
2 0 0 8 -II
2 0 0 9 -II

1976

0,2

1974

0,25

Fuente: Elaborado sobre la base de INDEC.

Los dos indicadores siguen una trayectoria similar: entre los aos setenta y la actualidad
ha habido un deterioro importante en la distribucin del ingreso. El coeficiente de Gini
pas de 0,35 a un mximo por arriba de 0,5, para descender en la dcada actual y
ubicarse en un promedio de 0,45 (grfico 6.6.a). La relacin entre el 10% de la
poblacin que ms gana y el 10% que menos gana aument desde 1 a 10 en los setenta
hasta un mximo de 1 a 35 al comenzar la dcada de los dos mil. En la etapa de
crecimiento posterior, no obstante, este indicador mejora de manera significativa (vase
grfico b).
La inestabilidad macroeconmica y en especial las crisis tuvieron particular incidencia
en estos resultados. En ambos grficos hemos sealado los eventos de crisis
macroeconmica con el propsito de poner de relieve que las crisis macroeconmicas
tienen efectos deletreos y persistentes sobre la distribucin del ingreso (vase Chisari
et al., 2007). Cruces et al. (2010) encuentran evidencia de efectos permanentes sobre el
capital humano. Son particularmente importantes los impactos de la hiperinflacin en
1989-90 y el colapso de la convertibilidad en 2001-2. En ambos eventos, la distribucin
empeora de forma marcada en muy poco tiempo. No sorprende, por ello, que estos
eventos hayan tenido consecuencias en el plano poltico y sobre la estabilidad de las
instituciones econmicas.
La inestabilidad no fue, sin embargo, el nico hecho de origen sistmico que influy
sobre la distribucin del ingreso. Cruces y Gasparini (2010) resaltan otro fenmeno
sistmico que incidi en la distribucin: las reformas estructurales que modificaron
sensiblemente el rgimen de polticas y regulatorio de la posguerra. Estos autores
identifican dos hechos clave ocurridos en los noventa. El primero es que se observa una
ampliacin en la brecha entre los ingresos de los trabajadores calificados y los no
calificados; estos ltimos perdieron tanto en trminos de horas trabajadas como de
salario por hora. El segundo hecho es que esto ocurre a pesar de que aumenta la oferta
de trabajadores semicalificados (con estudios secundarios) y calificados (graduados
124

universitarios).83 Cruces y Gasparini (2010) consideran que el salario relativo de los

calificados sube pese a que aumenta la oferta de ese tipo de trabajo porque la demanda
subi aun ms en el perodo.
Por qu sube la demanda de trabajos calificados? En parte, debido a las reformas
estructurales:
1. Hubo una renovacin en los equipos productivos de la mano de las
privatizaciones y la apertura. Los nuevos bienes de capital sobre todo las
tecnologas TIC, como veremos en el captulo 8 son ms intensivos en el uso
de mano de obra educada. Hay evidencia de que los salarios de calificados
subieron ms donde hubo mayor inversin.
2. La liberalizacin comercial de los noventa tambin habra influido. En los pases
con recursos naturales abundantes, la apertura mejora la rentabilidad de esos
recursos y, por ende, aumenta la demanda de otros factores que se necesitan para
explotarlos. Los salarios de los trabajadores educados aumentan porque el
trabajo calificado tiende a ser complementario de los recursos naturales, cosa
que no ocurre con los no calificados. La apertura tambin habra perjudicado a
los salarios no calificados al generar desempleo en ramas de sustitucin de
importaciones. Hay cierta evidencia de que se deterioran las condiciones
laborales donde se observa mayor penetracin de las importaciones.84
De cualquier forma, no es fcil evaluar lo ocurrido en los noventa. Hubo factores
importantes que jugaron en favor de la distribucin. La apreciacin cambiaria y el
aumento de las importaciones mejoran los salarios reales al abaratar el precio de los
alimentos y de los productos importados. Asimismo, la fuerte reduccin de la tasa de
inflacin mejor la situacin de los sectores de menores recursos. Cruces y Gasparini
indican que el impuesto inflacionario en 1989 haba empeorado el Gini en 3,4 puntos.
Hay que tomar en cuenta, no obstante, que si bien la revaluacin del peso tuvo esos
rasgos positivos, tambin se hizo ms difcil crear empleo productivo en la industria,
pues el pas haba perdido competitividad. En este sentido, probablemente los efectos
que actuaron por la va de la renovacin de los bienes de capital y la apertura tuvieron
consecuencias de mucho ms largo plazo sobre la distribucin que los efectos va tipo
de cambio. La poltica de peso caro de los noventa no era sostenible, y cuando
finalmente se depreci el peso, los ingresos cayeron en trminos nominales en la mitad
de los hogares. Esto ltimo sugiere que, ms all de las reformas estructurales, la
estabilidad macroeconmica desempe tambin un papel central entre los factores que
explican el deterioro distributivo.

83

La proporcin de no calificados cae de 78,6% a 47,1% del total entre 1974 y 2006 (tomando personas
entre 20 y 65 aos), lo cual no sorprende si tomamos en cuenta el incremento en la cobertura en
educacin en los ochenta.
84
El desempleo parece haber jugado un papel menor como factor explicativo. El desempleo sube en los
noventa pero en buena parte es consecuencia del aumento en la tasa de participacin de jvenes y mujeres
en la fuerza de trabajo. Si un inactivo pasa a ser clasificado como desocupado, la distribucin no cambia
por ello.

125

Grfico 6.7
Evolucin de los niveles de pobreza (%)
60

Crisis de la convertibilidad
50

Crisis de la hiper

40
Alternativa

Crisis del tequila

30

20
Oficial
10

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

Fuente: INDEC.
Fuente alternativa: UCA (2010).85

Un rasgo muy desalentador de todo el perodo de cuarenta aos que estamos

considerando es que tambin la pobreza aument de manera sustancial, en particular
con las crisis. El grfico 6.7 muestra el fuerte efecto de las dos crisis mayores (la
hiperinflacin y la de la convertibilidad) sobre la pobreza. En esos eventos, la
proporcin de pobres ronda el 50% de la poblacin. Los efectos de las crisis son tan
graves sobre la pobreza porque existe una proporcin importante de personas que, sin
ser pobres, tienen un nivel de ingresos muy bajo, lo que los expone a caer fcilmente en
la pobreza. Esto ltimo suele ocurrir cuando los precios de la canasta bsica suben
abruptamente, sobre todo en el marco de devaluaciones fuertes de la moneda. De
manera que no habra que poner el foco solamente en el valor de la lnea de pobreza
sino tambin en la buena proporcin de la poblacin que, sin ser clasificada como
pobre, est muy expuesta a shocks negativos de tipo macroeconmico.
Adems, tambin es cierto que la diferencia en la capacidad de acumulacin de activos
entre alguien que es pobre y alguien que no lo es pero est cerca de la lnea de pobreza
es nfima. Estar por encima de la lnea de pobreza, por ende, muchas veces agrega muy
poco a la capacidad de ahorrar e invertir en recursos de capital fsico y humano. De aqu
que, a la hora de pensar en las condiciones para sostener el crecimiento, sea
fundamental tomar tambin en cuenta la distribucin del ingreso. Sobre todo en un pas
donde el acceso al crdito es extremadamente restringido como consecuencia del
subdesarrollo financiero.
Ms all de los dramticos mximos que se producen en el entorno de los perodos de
crisis, tambin es preocupante que alrededor de un cuarto de la poblacin reciba de
85

El segmento alternativo utiliza un ndice de precios diferente del INDEC.

126

manera sistemtica un nivel de ingresos que no le permite adquirir una canasta mnima
de bienes y servicios. Cuando el nivel de ingresos no supera o slo supera de manera
escasa la lnea de pobreza, se hace muy difcil acumular capital, tanto fsico como
humano. Bajo estas condiciones, la movilidad social se torna una quimera y la exclusin
social se refuerza, y as aumenta la probabilidad de que una proporcin apreciable de la
poblacin quede atrapada en una trampa de pobreza. Por supuesto, para evaluar este
punto hace falta estudiar con ms detenimiento los componentes del hardware de la
economa, as como las condiciones en el mercado de trabajo, algo que haremos en los
captulos siguientes.
Los grficos analizados muestran de manera sistemtica que la situacin distributiva
mejora en el perodo ms reciente. Adems del crecimiento, los progresos en la
distribucin de la dcada del 2000 se vieron favorecidos por ciertas polticas de
proteccin social implementadas durante el perodo, en particular, la Asignacin
Universal por Hijo (AUH) y la incorporacin de 2,4 millones de personas a la seguridad
social por diversas vas (vase Rofman y Olivieri, 2011). Volveremos a este punto al
analizar las polticas de proteccin social (captulo 12).

3. Dnde estamos parados? Fortalezas, debilidades y desafos

La pregunta central que abordamos en esta segunda parte del libro fue Dnde estamos
parados en relacin con el desarrollo?, y ello nos llev a estudiar el desempeo de la
economa en funcin de los tres indicadores identificados como clave en el marco
conceptual: crecimiento, estabilidad y distribucin. Los resultados, a su vez, fueron
interpretados en trminos del enfoque de desarrollo humano. El ejercicio nos sirvi para
realizar un diagnstico e identificar preguntas que sirvan como gua, en tercera y la
cuarta parte, para estudiar los recursos del hardware y las organizaciones con que
cuenta la Argentina, dada la configuracin de su software. Comentamos a continuacin
las conclusiones de esta parte que consideramos ms relevantes:
La Argentina tiene un nivel de PBI per cpita difcil de lograr. Slo un quinto de la
poblacin mundial vive en pases con un ingreso por habitante mayor al argentino. La
trayectoria que llev a ese nivel de ingresos, no obstante, ha sido muy inestable. El pas
encontr enormes dificultades para crecer bajo el rgimen de Bretton Woods y en la
primera fase de la Segunda Globalizacin hasta la crisis de 2002. La dinmica de
crecimiento ha sido muy superior, afortunadamente, en el perodo posterior a este
ltimo ao.
Los datos de posguerra tomados en conjunto sugieren que el pas fue presa de la trampa
de los ingresos medios junto con otros pases grandes de la regin como Brasil y
Mxico, aunque las razones que llevaron a esa situacin son probablemente distintas a
las que subraya la literatura sobre la experiencia del Asia (vase Eichengreen, 2011; Gill
y Kharas, 2007). En realidad, a principios del siglo XXI, la crisis de 2002 se interpret
como la confirmacin definitiva de que la Argentina estaba condenada a estancarse.
Cuando se toma en cuenta este punto, es ms fcil comprender por qu, mientras China
festeja haber sobrepasado el lmite inferior de ingresos que la coloca en la clase media
alta en 2010, la Argentina siente como una derrota su ya larga pertenencia a esa clase.
El hecho de haber permanecido tanto tiempo en la misma categora se interpreta como

127

un indicio cierto de que el pas se encuentra atascado en una trampa de bajo

crecimiento. En este sentido, habra algo que hizo que Corea superara rpidamente la
clase media planetaria sin detenerse hasta la graduacin, mientras que los pases ms
industrializados de Amrica Latina no estuvieron en condiciones de hacer lo mismo
(vase Gill y Kharas, 2007).
La percepcin generalizada es que China probablemente seguir el camino coreano y no
el latinoamericano. Sin embargo, lo que resulta interesante es que la impetuosa entrada
de China (e India) en el pelotn de clase media parece estar induciendo cambios
estructurales en la economa internacional muy favorables para la Argentina (y Amrica
del Sur), lo cual podra abrir la posibilidad de romper con la trampa de bajo crecimiento.
El argumento de mayor peso en apoyo de esta hiptesis es que las economas de China
y la Argentina son en gran medida complementarias: una China ms rica significa
mayores precios para los bienes intensivos en recursos naturales que exporta la
Argentina. En realidad, este efecto se vera potenciado si India y otros pases asiticos
siguen los pasos de China. Analizaremos este punto al estudiar la contribucin de los
recursos naturales a nuestro hardware y los problemas de competitividad internacional.
Por ahora nos interesa dejar anotado que hay indicios de un cambio en el desempeo de
la Argentina en los dos mil, en coincidencia con el cambio estructural que implica la
irrupcin de China.
La alta inestabilidad macroeconmica que experiment la Argentina en la
posguerra se constituy por s misma en un obstculo para el desarrollo: da tanto el
crecimiento como las condiciones sociales. Parece claro que para aprovechar las
oportunidades que se plantean en la actualidad, las medidas para asegurar la estabilidad
macroeconmica deberan ser parte de las polticas de desarrollo por derecho propio.
Nuestra evaluacin en lo relativo a desarrollo humano y distribucin arroja un saldo que
combina rasgos esperanzadores con otros francamente decepcionantes. Esto no debera
sorprender: son los claroscuros propios de un pas que combina en su historia perodos
de alto crecimiento y avances en desarrollo humano, con otros de estancamiento, crisis
y explosin de la pobreza. Hemos visto, en particular, que la falta de dinamismo en el
crecimiento desempe un papel protagnico como freno al desarrollo en los ltimos
cuarenta aos. El Informe sobre Desarrollo (PNUD, 2010) presenta una simulacin muy
ilustrativa: si la Argentina hubiera seguido creciendo a la tasa en que lo haca en los
sesenta, hoy se ubicara cmodamente entre los pases de alto desarrollo humano.
Tambin es cierto, sin embargo, que a la hora de enfrentar los problemas que dej la
dispar evolucin de la economa es fundamental no perder de vista que el pas tiene una
base de desarrollo humano como para intentar dar un salto cualitativo en la calidad de
vida de grandes sectores de la poblacin.
Cmo utilizar esta base para potenciar el crecimiento sostenido y la inclusin? Hay dos
desafos centrales, uno relacionado con el crecimiento y el otro con la inclusin.
En cuanto a crecimiento, es fundamental que las polticas pblicas le agreguen calidad a
la cobertura. Dada la particular trayectoria de la Argentina, el desafo de crecer y
mantener la estabilidad tiene un significado algo diferente del de otros pases de
desarrollo similar. Una tensin bsica en la Argentina es que avanz mucho en la
cobertura de servicios bsicos para el desarrollo humano pero no tuvo el mismo xito en
generar el crecimiento del ingreso necesario para sustentar ese nivel de cobertura. La

128

Argentina necesita urgentemente mejorar la calidad de su capital humano para estar en

condiciones de competir en una economa global donde, como vimos, los pases
emergentes sobre todo, asiticos han avanzado enormemente en su desarrollo
humano, descontando las ventajas competitivas que nuestro pas haba acumulado en
salud y educacin. Estudiaremos en ms detalle el capital humano en el captulo 8, pero
con lo visto hasta aqu es suficiente para dejar la importancia de este punto en claro.
En la Argentina de hoy parece tan importante atesorar la idea de que con crecimiento y
sin inclusin no hay desarrollo como la de que extender la cobertura a costa de la
calidad daa el crecimiento (y es justamente la falta de crecimiento en el ingreso lo que
ms da el desarrollo humano desde los setenta en adelante). El dilema de la Argentina
hasta los dos mil era que tena pocas opciones de financiamiento para enfrentar la
dicotoma entre cobertura y calidad. Pero este dilema se debilit en los dos mil de la
mano del shock externo positivo y la aceleracin del crecimiento, lo que se reflej en un
fuerte aumento en los ingresos fiscales. El sector pblico cuenta hoy con recursos para
financiar cobertura y mejoras de calidad. La restriccin operativa no est hoy,
probablemente, tanto en el hardware como en el software: en el diseo del rgimen de
polticas pblicas que promuevan el desarrollo humano, una cuestin a la que
volveremos en el captulo 12 al estudiar el papel del Estado y las polticas.
El pas todava enfrenta serios problemas de exclusin social, que se expresan en la
proporcin de personas debajo o alrededor de la lnea de pobreza. Se necesita mayor
movilidad social y debilitar los factores de exclusin. Esto implica que el crecimiento
debera tener un sesgo inclusivo. Las iniciativas para promover la movilidad y para
combatir la exclusin, sin embargo, no deberan ser de carcter asistencialista; para que
el crecimiento inclusivo sea sostenible es vital generar empleos de alta productividad
que absorban a los trabajadores del sector de subsistencia. Claro que para que esto
ocurra, esos trabajadores deben contar con la calificacin necesaria y con recursos
econmicos suficientes.
Adems de las polticas de formacin de capital humano orientadas a la calidad ya
mencionadas, es fundamental garantizar el acceso a bienes pblicos de los sectores
menos favorecidos. Un bien pblico bsico que el Estado debe proveer es la estabilidad
macroeconmica: segn surge de la evidencia revisada, en la Argentina las crisis y las
aceleraciones inflacionarias actan literalmente como fbricas de produccin de
pobreza.
En suma, en cierto sentido, el anlisis de la pregunta sobre dnde estamos parados no
hizo ms que disparar nuevas preguntas: cul es el verdadero potencial de la
Argentina? Es un problema de hardware o de software? Si es de hardware, cules son
los componentes que limitan el crecimiento? La escasez de capital, de recursos
humanos, de conocimiento? O lo que limita el crecimiento es el peso de la estructura
econmica heredada de la desalentadora etapa que comienza en los setenta? Si es de
software, son las formas organizacionales? O la fuente de restricciones es acaso la
incapacidad para adaptar nuestro software
a los cambios en los regmenes
internacionales? Si bien no pretendemos contestar estas preguntas de forma definitiva ni
mucho menos, aportamos elementos de juicio en las dos partes que siguen.

129

Parte III
El hardware: estructura productiva y recursos disponibles

130

Esta tercera parte est dedicada a estudiar los componentes del hardware para tener una
idea ms acabada de cules son las restricciones y cules las oportunidades que enfrenta
la Argentina para cumplir el ambicioso objetivo de ubicarse entre los pases con alto
desarrollo humano. En la figura que representa el sistema econmico, el segmento a
estudiar en esta parte es el que aparece sombreado.
Hardware

Geografa

Recursos Naturales

Conocimientos

Organizaciones
Organizaciones
Pblicas

Capital Fsico

Estructura Productiva

Recursos Humanos

Crecimiento

Organizaciones
Privadas

Desarrollo
Distribuci
istribucin

Cooperaci
Cooperacin
Conflicto

Humano
Mercados

Estabilidad

Familias

Software

Rgimen de polticas pblicas

Derechos de propiedad
Regulaciones

Base

Formatos organizacionales

Marco Institucional
de la Econom
Economa
Jurdica

Pautas

Contratos Formales
Contratos Relacionales

Cultural es

Comenzaremos examinando los recursos que actan como inputs de la estructura

productiva. As, el captulo 7 se ocupa de los recursos naturales, la geografa y la
poblacin, incluyendo un anlisis de la transicin demogrfica, y el captulo 8 evala la
disponibilidad de capital fsico, humano y conocimiento. Los captulos 9 y 10 estudian
la estructura productiva. Describimos la evolucin de la productividad y la
competitividad e intentamos identificar el tamao y las caractersticas de los sectores
tradicional, moderno y de subsistencia tal como los definimos en el captulo 4.
Adems de cuantificar y caracterizar la dotacin de factores productivos de la
Argentina, los captulos 7 y 8 tratan de mostrar que cada tipo de recurso tiene
caractersticas propias que influyen en dimensiones centrales para el crecimiento. Se
enfatiza que la posibilidad de incrementar la disponibilidad de los recursos y los
mecanismos para lograrlo no son los mismos para cada recurso. Como vimos en el
captulo 2, hay recursos cuya dotacin se puede modificar y otros que no y, adems, en
algunos casos la acumulacin del recurso responde a factores econmicos y en otros no.
Esto hace que la dotacin de recursos (cuanta y distribucin) con que cuenta un pas en
un momento dado ejerza una gran influencia sobre el tipo de actividades que es rentable
llevar a cabo y ello, a su vez, determina los rasgos de la estructura productiva y de las
organizaciones.
Sin embargo, esto no obliga a adoptar una visin determinista de la economa y el
crecimiento. La trayectoria futura de la economa no est unvocamente definida a partir
de la dotacin que muestra en un momento, por tres razones. La primera es que dentro
de la dotacin de recursos se encuentra el conocimiento tcnico, que puede transformar

131

las actividades de manera imprevista. La segunda es que, como se explic en el captulo

2, los cambios en el software (por ejemplo, las reformas) afectan al hardware a travs
de la accin de las organizaciones. La tercera es que hay eventos imprevistos (shocks)
que cambian la dotacin de recursos o su valuacin (descubrimientos, variacin de
precios internacionales), modificando las condiciones iniciales. La trayectoria de la
economa luego del shock depender mucho del tipo de respuesta de las organizaciones
y ya hemos sealado que la adaptabilidad de cada economa, tanto ante eventos
positivos como ante eventos negativos, difiere significativamente en funcin del
software existente. En el captulo 4 vimos, por ejemplo, que un shock positivo de los
trminos del intercambio podra llevar a contraer la enfermedad holandesa o convertirse
en una maldicin si el rgimen de polticas macroeconmicas o las instituciones de
manejo de conflictos no funcionan eficientemente. La conclusin es, entonces, que el
estado inicial del hardware condiciona con fuerza pero no determina de manera unvoca
la trayectoria futura de la economa.86
El enfoque centrado en la estructura tiene una larga tradicin en Amrica Latina en
general y en la Argentina en particular por la influencia de la escuela estructuralista y de
los tericos del desarrollo de la posguerra, para quienes no era correcto explicar el
crecimiento slo en funcin de la acumulacin de factores de produccin, ya que esos
factores no podan distribuirse de manera ptima en contextos econmicos signados por
las fallas de mercado y la disparidad distributiva (Prebisch, 1963). Como surge de la
discusin del captulo 4, esta visin es hoy moneda corriente en la teora y se ha
beneficiado enormemente con el desarrollo del instrumental analtico de la teora del
crecimiento que se registr en los ltimos treinta aos87. As, hoy se considera
fundamental conocer los detalles de la estructura y de las condiciones iniciales de la
economa no slo a la hora de evaluar la capacidad de acelerar el crecimiento, sino
tambin para asegurar su sostenibilidad. Esto ltimo es central para el caso de la
Argentina, ya que hemos visto que la dificultad no radica tanto en la falta de capacidad
para acelerar el crecimiento como en la escasa pericia para sostenerlo a largo plazo y
evitar las crisis. Por supuesto, el anlisis de la heterogeneidad estructural (que nosotros
hemos identificado con la coexistencia de actividades de subsistencia, tradicionales y
modernas) es clave para caracterizar las condiciones iniciales.
El conocimiento detallado de las condiciones estructurales iniciales puede facilitar el
anlisis de hacia dnde podra converger la economa. Algunos tericos actuales
afirman que existe ms de un club hacia el cual una economa puede converger y que
ello no es independiente de las condiciones iniciales (vase Galor, 2005). Por ejemplo,
en el captulo 5 encontramos que durante mucho tiempo la Argentina pareca estar bien
afirmada en el camino de convergencia hacia el club del desarrollo, pero luego de los
sesenta se instala una clara tendencia divergente que sugiere que, probablemente, la
economa estuvo atrapada en la trampa del ingreso medio, junto con los otros pases
grandes de la regin. Tambin encontramos que a partir de 2003 el pas experiment un
proceso de aceleracin y, por ende, es muy relevante identificar qu elementos del
hardware podran obstaculizar que la aceleracin se convierta en crecimiento sostenido.
Como algunas estructuras productivas tienen una mayor capacidad para incrementar el
86

En el plano de las polticas, esta visin tiene una implicancia fuerte: acota el voluntarismo porque las
condiciones iniciales importan y acota la visin de que la economa produce un orden espontneo porque
pone el software y la capacidad de la sociedad para modificarlo en el centro de la escena.
87
Sobre avances en crecimiento ver Aghion y Howit (1998); Sala-i-Martin (2009) o Durlauf et al. (2005).
Sobre estructuralismo y teora del desarrollo Alacevich (2007); Krugman (2002).

132

PBI per cpita que otras, es necesario evaluar la significacin de los cambios que
vinieron de la mano de la aceleracin del crecimiento y de los positivos shocks externos
que recibi la economa en lo que va del siglo. En el anlisis que sigue, la atencin
estar puesta en identificar con qu recursos cuenta hoy la Argentina y en evaluar cmo
estn influyendo las transformaciones en curso sobre la productividad, la competitividad
y la capacidad de la estructura productiva para generar empleo.

133

7. Recursos naturales, geografa y poblacin

Al tratar el crecimiento econmico establecimos que la acumulacin de recursos es un
determinante bsico del incremento de la productividad por hombre ocupado. Pero
tambin vimos que hay elementos del hardware que no son fcilmente modificables a
partir de la actividad econmica de las organizaciones y que, incluso, hay recursos que
se agotan. Cuando este es el caso, se dice que la acumulacin del factor depende de
variables exgenas a la economa.
En este captulo estudiaremos un conjunto de recursos muy influidos por variables
exgenas: los recursos naturales y la poblacin. En el captulo 2 vimos que los recursos
naturales no slo presentan una oferta muy poco elstica, como la tierra, sino que
pueden agotarse, como los minerales. La evolucin de la poblacin, a su vez, es
determinada en gran medida por variables sociodemogrficas. Por otra parte, la
localizacin geogrfica del hardware no puede modificarse y ello define aspectos de
gran relevancia econmica, como la distancia a los grandes centros de consumo y
produccin y las caractersticas espaciales del territorio nacional. Cuando las variables
exgenas influyen mucho sobre la disponibilidad de un recurso, la capacidad del
sistema econmico para adaptarse a las condiciones que le vienen dadas pasa al primer
plano y, en esa adaptacin, el software desempea una funcin irreemplazable: proveer
reglas de juego que definan formatos organizacionales apropiados a las circunstancias.
La tarea no es fcil, porque los recursos de esta clase tienen gran potencial para inducir
fallas de cooperacin y, en particular, fallas de mercado.
En el caso de la geografa, la cuestin ms importante a resolver en lo que hace a la
adaptacin a condiciones exgenamente dadas es cmo aprovechar las ventajas y/o
compensar las desventajas de distancia con relacin a otras economas en el mbito
internacional y cmo optimizar el uso del espacio territorial. La dimensin geogrfica
hace que la atencin se dirija al comercio internacional, los acuerdos regionales entre
pases, las disparidades regionales dentro del pas, los costos de transporte y las
comunicaciones. Sera difcil exagerar el papel que les cabe a dos componentes del
software en este proceso adaptativo: el rgimen de polticas pblicas y las regulaciones.
En gran medida, estos elementos del software terminan de moldear la geografa
nacional: influyen sobre el grado de proteccin comercial, el costo de transporte y
comunicacin y en los acuerdos entre provincias en la Argentina son clave la Ley de
Coparticipacin Federal y el rgimen de regalas y concesiones sobre recursos minerales
y energticos, de gran influencia en la asignacin de los recursos en el espacio.
Los desafos de adaptacin que plantean los recursos naturales no son menos
importantes, tanto si son escasos como si abundan. Como veremos ms abajo, el pas se
ubica ms cerca del polo de la abundancia que del polo de la escasez y, por ello, nuestra
economa no est libre de los desafos asociados con la abundancia, como la
primarizacin de la estructura productiva o los conflictos sobre apropiacin de rentas
que pueden convertir la abundancia en una maldicin. Asimismo, el cuidado del medio
ambiente plantea demandas muy fuertes de software. Por ejemplo, es muy difcil definir
derechos de propiedad sobre algunos recursos naturales como el agua o el aire puro, y
ello da lugar a conflictos. Un ejemplo en nuestro pas es la reciente Ley de glaciares,
que tuvo un trmite complejo en el Congreso y plantea dificultades de aplicacin y de
control.

134

En lo que hace a la influencia de las variables exgenas en el campo demogrfico, el

mayor desafo de adaptacin que enfrenta la Argentina es el de aprovechar los
beneficios y eludir las amenazas que plantea la transicin demogrfica. Esto es as por
dos razones:
1. Por un lado, como veremos, el pas est pasando por la etapa del bono
demogrfico y debe adaptar sus estrategias de ahorro, inversin,
seguridad social y desarrollo financiero a tal circunstancia. La Argentina
es an un pas relativamente joven desde el punto de vista demogrfico y,
por ende, el desafo mayor que enfrenta es, cmo hacerse rico antes de
hacerse viejo.
2. Por otro lado, su economa es complementaria de otras economas
notablemente, China e India que tambin estn cursando etapas de la
transicin demogrfica previas al envejecimiento, que es cuando la tasa
de crecimiento tiende a ser mxima. Esto es una enorme fuente de
oportunidades para la Argentina: no slo China e India estn aumentando
la demanda de nuestros productos al pasar a la clase media: tambin
seguirn creciendo rpidamente debido al bono demogrfico, sobre todo
en el caso de India.
Lo anterior implica que la Argentina est en condiciones de beneficiarse con un doble
bono: los trminos del intercambio y la transicin demogrfica. El punto, no obstante,
es que la transicin demogrfica no slo es exgena, tambin es un proceso nico e
irrepetible. El tiempo de aprovechar el doble bono es hoy. Y no hay nada que garantice
que el pas y en relacin con esto, toda Amrica del Sur vaya a efectivizar el bono.
Para aprovechar el bono local hay que invertir hoy en capital fsico, capital humano y
conocimiento: el bono demogrfico aumenta la PEA, pero una PEA de alta
productividad necesita de equipos, mano de obra educada y conocimientos. Tema este
ltimo que abordamos en el captulo 8, que se ocupa de los recursos cuya acumulacin
s depende de forma primaria de incentivos econmicos, como el aumento en la
disponibilidad de maquinaria, equipos y conocimientos. Por ahora, haremos un
inventario de dnde estamos parados respecto de los recursos que dependen ms de
factores exgenos.

1. Geografa

Las investigaciones ms recientes sobre crecimiento le asignan gran importancia al

espacio geogrfico en el cual se localiza el hardware. Sostiene Rodrik (2003) que la
geografa es uno de los factores estructurales que ms condicionan el desempeo y la
coloca en un pie de igualdad con las instituciones. En sus orgenes, la geografa
econmica se centraba en las variables espaciales pero actualmente se les da mucha
importancia a elementos asociados con los rendimientos crecientes, como las
externalidades de orden tecnolgico y las economas de escala y aglomeracin, que
encuentran diferentes posibilidades de desarrollo en diferentes espacios geogrficos y
son determinantes primarios de caractersticas geogrficas como el grado de
urbanizacin, la localizacin de actividades y las disparidades regionales internas (vase
Venables, 2008a).

135

En particular, la explotacin de las fuentes de rendimientos crecientes del tipo recin

mencionado demanda mucho de tareas de coordinacin que no pueden ser satisfechas
por los mercados y requieren, como se vio en el captulo 3, de organizaciones
especficamente diseadas. No sorprende, en consecuencia, que en la geografa
econmica moderna el espacio, los rendimientos crecientes y las instituciones estn
ligados de modo indisoluble. As, por ejemplo, al explicar las formaciones urbanas, se
toman en cuenta factores como la proximidad a vas navegables y centros de consumo,
pero tambin se incluyen como factores explicativos las ganancias que aporta la
aglomeracin (contar con mano de obra calificada, derrames de conocimiento tcnico
entre firmas), y los factores histricos y polticos que pueden jugar a favor o en contra
de la habilidad de las instituciones para resolver tareas de coordinacin pblico/privadas
asociadas con la inversin en infraestructura de transporte y servicios y la formacin de
capital humano.
Cmo se ve la economa argentina desde esta perspectiva? Parece natural comenzar
por caracterizar el territorio. El grfico 7.1.a muestra cmo se ubica la Argentina en lo
que hace a extensin y densidad.
Grfico 7.1
Territorio y densidad poblacional
(a) Territorio

(b)

Densidad

600

18,000,000
16,000,000

500

14,000,000
400

12,000,000
10,000,000

Argentina:
2,736,690 (#8)

300

8,000,000
200

6,000,000
4,000,000

Argentina

100

2,000,000

rusia
Canada
India
Algeria
Indonesia
sudafrica
Nigeria
turquia
francia
marruecos
alemania
noruega
Filipinas
UK
Belarus
Portugal
Austria
Eslovaquia
holanda
Qatar

Fuente:CIAWorldFactBook(2011).

singapur
Corea,Rep.
belgica
Filipinas
alemania
suiza
rep.checa
Indonesia
Portugal
hungria
rumania
egipto
irlanda
grecia
Colombia
Venezuela,RB
Peru
Nuevazelanda
Algeria
Kazakhstan

La Argentina, sin dudas, tiene una posicin privilegiada en cuanto al tamao de su

territorio: ocupa el octavo lugar en el mundo y es el pas latinoamericano ms extenso
luego de Brasil. La densidad poblacional, sin embargo, es muy baja: 14,4 habitantes por
kilmetro cuadrado. Menos que Estados Unidos (32) y Brasil (23) y, obviamente, muy
lejos de los 140 de China y los 368 de India. As, mientras la Argentina ocupa el 1,85%
del total de tierras continentales del planeta, su poblacin slo representa el 0,6% del
total mundial.
Una segunda caracterstica saliente es que la Argentina es un pas netamente urbano.
Alrededor del 90% de la poblacin vive en ciudades de ms de 2000 habitantes y la

136

distribucin geogrfica es muy asimtrica, como surge del cuadro 7.1. El conglomerado
del Gran Buenos Aires concentra casi el 64% de toda la poblacin urbana y la diferencia
con el ubicado en el segundo lugar es enorme. El Censo 2010 detecta ciertos cambios en
proceso, pero estn muy lejos de tener entidad como para cambiar el cuadro. Segn el
Censo 2010, la regin con mayor crecimiento demogrfico es la Patagonia, con Santa
Cruz a la cabeza, y la que menos crece es la Ciudad de Buenos Aires, con un ritmo de
avance igual a la mitad del promedio nacional.
Cuadro 7.1
Distribucin de la poblacin de grandes urbes (2010)
Cantidad de Habitantes

Proporcin del Total (%)

12.548.638

63,7

Gran Crdoba

1.390.000

7,1

Gran Rosario

1.251.000

6,3

Gran Mendoza

916.826

4,7

Gran S. M. Tucumn

770.570

3,9

Gran La Plata

731.000

3,7

Mar del Plata

609.000

3,1

Gran Salta

527.000

2,7

Gran Santa Fe

500.000

2,5

Gran San Juan

461.000

2,3

19.705.034

100

Gran Buenos Aires

Total

Fuente: Censo Nacional 2010, INDEC.

Dada la concentracin de la poblacin en reas urbanas, el pas enfrenta problemas de

congestin en el uso de la infraestructura aun cuando no est densamente poblado. Esto
se agrav cuando en los ochenta la inversin en infraestructura se resinti fuertemente
por la crisis; luego, las marchas y contramarchas entre la privatizacin y la intervencin
estatal se convirtieron en un obstculo al generar inseguridad jurdica. En los captulos 8
y 9 se discuten cuestiones asociadas con la infraestructura y la provisin de servicios
bsicos.

137

Grfico 7.2
Producto Bruto Geogrfico por Provincia
(Participacin en el total, %)
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%

LaRioja

Formosa

SanJuan

TierradelFuego

Jujuy

SgodelEstero

SanLuis

LaPampa

Chaco

Corrientes

Misiones

RoNegro

salta

Catamarca

SantaCruz

Chubut

Tucumn

Neuqun

EntreRos

Crdoba

Mendoza

CABA

BuenosAires

0%

SantaFe

5%

Fuente: Mecon.

El grfico 7.2 es muy ilustrativo respecto de las grandes diferencias de tamao entre las
provincias de la Argentina. Segn este registro basado en la informacin disponible,
Buenos Aires, CABA, Santa Fe y Crdoba explican el 68,5% del producto de la
economa y si slo tomamos los dos primeros distritos, la proporcin no baja mucho:
52,5%.
Las diferencias en el ingreso por habitante son incluso ms impactantes que la
disparidad en el tamao de las economas. El rango va de niveles similares a los de
pases desarrollados (en Santa Cruz, Neuqun, CABA, Tierra del Fuego) a valores
propios de pases muy pobres (en Jujuy, Santiago del Estero, Formosa y Chaco). Esto
indica que detrs del estatus de pas de ingreso medio alto en el que clasificamos a la
Argentina en el captulo 5 se esconden varios pases.
Si recordamos que el ingreso per cpita de una regin es, antes que nada, el reflejo del
nivel de productividad alcanzado, estas cifras estn indicando que las diferencias de la
productividad laboral entre, digamos, el Chaco y la CABA, son abismales. Sera muy
difcil que en ambos espacios geogrficos los trabajadores estn utilizando para producir
tecnologas similares. Es mucho ms natural hacer la hiptesis de que la Argentina
presenta heterogeneidades estructurales muy marcadas. Por supuesto, podra
preguntarse por qu los chaqueos no van a trabajar a la CABA y acceden a las mismas
tecnologas y niveles de productividad que los argentinos que viven all. En la
Argentina no hay ningn tipo de traba a la movilidad y, sin embargo, estos incentivos de
alguna manera no operan. Al discutir las cuestiones estructurales en el captulo 4, vimos
que hay dos fenmenos a considerar. Por una parte, los canales que comunican al sector
moderno y el de subsistencia pueden no operar (sistema financiero, polticas pblicas) y
por ende los recursos pueden terminar mal asignados. Por otra, los habitantes del sector
de subsistencia suelen no estar en condiciones aprovechar las oportunidades porque
estn atrapados en trampas de pobreza debido a la falta de capital fsico y humano. De
138

hecho, cuando los trabajadores de las zonas deprimidas efectivamente migran hacia los
centros de mayor productividad, no se integran a las actividades modernas: quedan
segregados en barrios sin infraestructura ni establecimientos educativos y de salud
adecuados y pasan de estar entrampados en sus provincias a estarlo en el Gran Buenos
Aires o el Gran Rosario.
Grfico 7.3
Ingreso por habitante provincial
(Precios corrientes en miles de dlares; 2008)
35
30
25
20
15
10
5

Santa Cruz
Neuqun
CABA
Tierra del Fuego
Chubut
Mendoza
Santa Fe
Ro Negro
Buenos Aires
Crdoba
Catamarca
La Pampa
Entre Ros
San Juan
San Luis
salta
La Rioja
Corrientes
Tucumn
Misiones
Jujuy
Sgo del Estero
Formosa
Chaco

Fuente: ABECEB (2008).

Estos hechos sugieren que las economas de aglomeracin y escala han estado actuando
de manera muy significativa y han creado polos de atraccin en los grandes centros
urbanos con los cuales al resto de las regiones les cuesta mucho competir: una vez que
los grandes centros han sacado una ventaja suficiente probablemente inducida por la
distribucin del recurso tierra y facilidades de comunicacin y transporte, los
rendimientos crecientes creados por las economas de aglomeracin y escala hacen el
resto. Como se explic en el marco conceptual, rendimientos crecientes quiere decir
costos decrecientes y, por lo tanto, siempre los espacios ganadores cuentan con las
ventajas de costos para seguir ganando y los perdedores quedan encerrados en una
trampa de subdesarrollo: las organizaciones no se localizan en espacios alejados de las
grandes urbes porque los costos son mayores y los costos son mayores porque los
espacios estn alejados. Este tipo de mecanismos de retroalimentacin positiva ha sido
bien conceptualizado por la geografa econmica (Venables, 2008b). Para nuestro
estudio hay una implicancia a remarcar: la geografa puede generar heterogeneidad
estructural y dicotomizar el espacio geogrfico entre regiones modernas y regiones de
subsistencia.

139

Por supuesto, de esto no se sigue que no haya fuerzas que jueguen en favor de disminuir
la heterogeneidad estructural. Una, fundamental, es la congestin: los costos de una
infraestructura recargada favorecen la desconcentracin debido a que, en algn punto,
las ganancias de aglomerarse empiezan a ser compensadas por los costos de la
congestin bajo la forma de exceso de trfico, altos costos de la vivienda, etc. Hay que
tener en cuenta, no obstante, que desconcentrar por la va de la congestin es un mtodo
socialmente caro: es mucho mejor si las autoridades ayudan a coordinar la localizacin
proponiendo incentivos que guen las inversiones y las decisiones de las organizaciones
privadas.
En suma, la marcada concentracin poblacional y del ingreso obedece a razones tanto
econmicas como geogrficas e histricas desde la distribucin de las tierras
cultivables y la localizacin del puerto en Buenos Aires hasta la forma en que se
desarroll la infraestructura de transporte y el proceso de industrializacin, y si bien
hay fuerzas como la congestin que operan de forma espontnea, las polticas
pblicas tienen un papel insustituible en mejorar la distribucin de las actividades en el
espacio geogrfico nacional. En nuestro pas, si bien ha habido iniciativas para
descentralizar, tuvieron un xito muy parcial. No abundaremos en estas cuestiones ya
que sern tratadas en el marco de la discusin del papel del Estado y de las
caractersticas de la estructura econmica (vnase captulos 9 y 12). Aqu simplemente
asentamos en el inventario la existencia de desequilibrios espaciales de significacin,
que se traducen en desigualdades de peso en la distribucin regional de los ingresos. Las
provincias que aqu aparecen con niveles menores de ingresos son tambin las que
tienden a mostrar valores ms bajos en el ndice de desarrollo humano (vase el captulo
6).
Cuando se observa la geografa argentina con la mirada puesta en la economa global,
surge ntida una debilidad: la distancia. Si bien el pas cuenta con acceso a vas
navegables y tiene una costa martima muy extendida, la economa se encuentra alejada
de los grandes centros de consumo y produccin mundial. Esto, por un lado, encarece
los costos de transporte y, por otro, reduce las oportunidades para explotar economas
de escala mediante el comercio y para beneficiarse de la aglomeracin y los derrames
tecnolgicos por medio de la integracin productiva con economas vecinas. Este hecho
tiene dos consecuencias que es necesario considerar.
1. La significacin econmica de la distancia no es esttica, porque depende mucho
del progreso tcnico, sobre todo en lo relativo a comunicaciones y transporte. En
general, los avances en esta dimensin juegan en favor de la Argentina. De
hecho, buena parte de la historia de la integracin de la Argentina en la
economa global est signada por la incorporacin de avances tecnolgicos que
hicieron rentable la explotacin de los recursos naturales con que cuenta el pas.
Pero esto no es un fenmeno slo perteneciente al pasado; hay toda una historia
de trenes, barcos y frigorficos.88 En el captulo 10 veremos que en la dcada de
los dos mil la Argentina aument de manera significativa sus exportaciones en
servicios sobre todo, los de tipo empresarial y en turismo. Como lo muestran
Lpez y Ramos (2011), las exportaciones de servicios se vieron muy favorecidas
por la terciarizacin de servicios en los pases desarrollados, que a su vez fueron
posibilitadas por los avances en las TIC y por los cambios en las cadenas
88

Sobre historia econmica argentina, vase, por ejemplo, Hora (2010).

140

globales de valor. Las polticas pblicas deberan monitorear permanentemente

los cambios tecnolgicos y organizacionales en esta dimensin como estrategia
para minimizar la desventaja de la distancia.
2. Para un pas con la localizacin de la Argentina, es especialmente importante
que las economas de la regin crezcan. Por ser la economa ms grande entre
las ms cercanas, Brasil (y el Mercosur) tiene una importancia difcil de
exagerar. En este sentido, que Brasil y otros pases latinoamericanos cayeran en
la trampa del ingreso medio y dejaran de crecer a partir de la dcada perdida ha
sido muy perjudicial para la Argentina.
Es posible dar una idea de la oportunidad que podra representar el Mercosur para la
Argentina haciendo referencia a dos hechos. El primero es que al empezar a crecer
Brasil en los dos mil, las exportaciones de la Argentina hacia ese pas aumentaron
fuertemente. El segundo es que las exportaciones ms sofisticadas de la Argentina desde
el punto de vista industrial van hacia Brasil. En realidad, el comercio de nuestro pas
con Brasil ha venido ganando en importancia desde que se inici el proceso de
integracin en los ochenta, que desemboc en la creacin del Mercosur en los aos
noventa. Sin embargo, el proceso de integracin ha sufrido de una gran falta de
liderazgo poltico que lo dej a la deriva de los shocks externos. Cuando las situaciones
macroeconmicas nacionales se deterioran, la reaccin de las autoridades de cada pas
privilegia los objetivos locales en detrimento de los grupales, como sucedi con las
devaluaciones competitivas entre los socios entre 1999 y 2002 y como est ocurriendo
en la actualidad con el incremento de las presiones proteccionistas impulsadas por un
contexto internacional poco propicio (vase Evenett, 2011).
En trminos de nuestro marco conceptual, puede decirse que las devaluaciones y el
proteccionismo son evidencia firme de que el Mercosur no ha encontrado la forma de
controlar con mayor eficiencia un problema de free riding que es tpico de los
emprendimientos cooperativos. Como los arreglos institucionales son los encargados de
controlar el free riding, es lgico concluir que si el Mercosur no es ms exitoso es
porque tiene problemas de software y liderazgo poltico (vase Grupo de Monitoreo
Macroeconmico del Mercosur, 2011). Este es un buen ejemplo de cmo las reglas de
juego pueden inhibir las ganancias de cooperacin: los socios del Mercosur pierden
oportunidades importantes de explotar economas de escala y aglomeracin y
externalidades tecnolgicas que generan rendimientos crecientes89. Este hecho tiene
costos econmicos importantes en la medida que la geografa no puede modificarse y,
con relacin al comercio, la distancia es un pasivo.

2. Recursos naturales

El Banco Mundial (2011b) ha realizado estimaciones de la riqueza natural de los pases

para el ao 2005. Segn esas estimaciones, la Argentina est mucho mejor posicionada
en el concierto de las naciones en trminos de riqueza natural que de riqueza total: su
total de activos productivos da cuenta del 0,39% del total global, pero si tomamos
89

El lector interesado en conocer de manera ms detallada y analtica los problemas de la integracin en

el Mercosur puede consultar el sitio de la Red de Investigaciones Econmicas del Mercosur:
http://www.redmercosur.org/home/ En este sitio se encontrarn investigaciones aplicadas realizadas por
centros muy destacados de la regin sobre todas las dimensiones econmicas de la integracin.

141

solamente la riqueza natural, esta se ubica en el 0,91% del total de ese tipo de riqueza en
el mundo. Para contar con un patrn de referencia, recurdese que la poblacin
argentina es el 0,6% del total mundial. El grfico 7.4.a muestra cmo se ubica la
Argentina en el rnking de riqueza per cpita.
Grfico 7.4
Recursos Naturales per cpita (dlares de 2005)
(a) Recursos naturales totales
(b) Tierra cultivable
8,000

140,000

7,000
120,000

Argentina:
4,996 (#3)

6,000
100,000
5,000
80,000
4,000
60,000
3,000

Argentina:
10,266 (#20)

40,000

2,000

20,000

1,000

UK

Bangladesh

irlanda

Malaysia

Mexico

Eslovaquia

Israel

marruecos

Peru

Nigeria

egipto

Chile

rumania

EEUU

francia

dinamarca

hungria

brasil

grecia

India

Japan

Vietnam

Indonesia

rep.checa

Peru

turquia

Nigeria

ucrania

francia

Colombia

Austria

EEUU

irlanda

Algeria

rusia

finlandia

Nuevazelanda

emiratosarabes

Fuente: Banco Mundial (2011b).

La riqueza natural per cpita estimada es de 10.266 dlares de 2005. Esta cifra
posiciona al pas entre los que cuentan con una riqueza natural considerable: se ubica en
el puesto 20. Tiene un nivel similar al de los pases desarrollados de la OECD, aunque
ms bajo que el promedio de los pases de ingreso medio alto. Los datos recogidos en el
grfico 7.2.b revelan, no obstante, una dotacin per cpita de tierras cultivables y de
pastoreo realmente excepcional: es la tercera del mundo. El stock de esa riqueza es el
1,53% del total mundial. Ntese que la tierra cultivable explica prcticamente la mitad
del valor de toda la riqueza natural del pas.
El cuadro 7.2 ubica a nuestro pas en el escenario latinoamericano. En cuanto a riqueza
natural, est entre los ms ricos, pero no alcanza el nivel per cpita de Brasil, Chile o
Venezuela, pas este ltimo que es de lejos el ms rico.

142

Cuadro 7.2
Riqueza Natural en pases y regiones seleccionados
Miles de dlares constantes de 2005

Total
1995

2005

% var

Argentina

5.848

10.267

75,55

Brasil

10.621

14.978

41,03

Chile

11.194

18.870

68,57

Colombia

7.601

7.614

0,16

Mxico

11.632

6.641

-42,90

Peru

4.026

5.818

44,49

Venezuela

31.294

30.567

-2,32

10.523 12.063
Amrica Latina
Pases de ingreso
10.750 14.104
medio-alto
6.045
7.119
Mundo
Fuente: Banco Mundial (2011b).

14,64
31,21
17,76

El grfico 7.5 brinda informacin respecto de cmo est distribuida la riqueza de

recursos naturales cuando se toman todos los rubros medidos por el Banco Mundial.
Revela que, adems de tierras cultivables, el pas cuenta con una importante dotacin de
tierras para pasturas, petrleo y gas. En lo que hace a minerales, su riqueza est en lnea
con el promedio mundial y es ms pobre que el promedio en el rea forestal y en
carbn.
Grfico 7.5
Recursos Naturales per cpita (dlares de 2005)
6,000

ingresosmediosaltos

5,000

Mundo

4,000

Argentina

3,000
2,000
1,000

Minerales

Carbn

Gas

Petrleo

Forestaciny
reasprotegidas

Tierrasypasturas

Cultivos

Fuente: Banco Mundial (2011b).

143

Como lo subrayamos en el marco conceptual, si bien los recursos naturales estn dados,
ello no implica que no requieran inversin y ahorro para poder ser explotados. Es un
punto central para la Argentina de hoy, porque el esfuerzo de inversin en relacin con
cada uno de estos rubros presenta caractersticas muy dismiles en la dcada del 2000.
Hubo inversiones importantes en la agricultura y ciertos proyectos mineros, pero no en
el sector energtico, lo cual se reflej en una mala evolucin de la produccin y de la
relacin entre esta y las reservas. Analizamos ms detenidamente este punto en el
captulo 10 al estudiar el sector energtico. Sin embargo, cabe adelantar que, como la
Argentina aprovech las oportunidades de exportacin sobre todo en relacin con la
soja y perdi su supervit en productos energticos, de hecho el pas corre el riesgo de
terminar cambiando soja por gas, lo que equivaldra a cambiar un recurso natural por
otro, desaprovechando la oportunidad de invertir los beneficios de la renta de los
recursos en potenciar actividades con rendimientos crecientes.
En sntesis, estas estimaciones nos presentan un pas rico en recursos, con una cierta
diversificacin pero donde predomina claramente la dotacin de tierras cultivables y de
pasturas. Esta composicin de la dotacin de recursos naturales tiene consecuencias
muy importantes en lo que hace a la conformacin de la estructura productiva.
La primera consecuencia a destacar es que la dotacin es un determinante clave de las
ventajas comparativas que el pas muestra en el comercio internacional. La Argentina se
encuentra entre los seis mayores exportadores de alimentos del mundo y, a su vez, los
productos agrcolas tienen un gran peso dentro de sus exportaciones totales, como
estudiaremos en ms detalle en el captulo 10. Por eso, la oferta de divisas es muy
dependiente de la evolucin de los trminos del intercambio. Esto, a su turno, tiene
consecuencias para la actividad econmica interna: no se puede generar PBI sin
importar insumos, maquinaria y equipos del exterior, ya que nuestro pas no produce
todo lo que necesita. Si no se generan suficientes divisas, tarde o temprano, la expansin
domstica encuentra un techo.
Dos estrategias alternativas para aumentar ese techo son, o bien aumentar las
exportaciones o bien disminuir la cantidad de insumos importados por unidad de PBI
producido. A partir de la crisis del treinta y hasta mediados de los setenta, el pas sigui
una estrategia que privilegi sobre todo esta segunda alternativa, conocida como
sustitucin de importaciones. Desde el punto de vista del hardware, era una estrategia
ganadora ya que creaba trabajo para las industrias nacionales ahorrando a la vez en el
uso de divisas.
Pero el diseo del software (en particular, las regulaciones y el rgimen de polticas)
result mucho ms complicado de lo previsto. Volveremos sobre este punto en el
captulo 12. Aqu slo queremos sealar que buena parte de los estmulos utilizados
para incentivar la industria deterioraban, a la vez, los incentivos para invertir en el
sector agropecuario. No sorprende, entonces, que la Argentina entrara tarde en la
revolucin verde y que las exportaciones de origen agropecuario mostraran un lento
avance en el perodo sustitutivo. Esto dio lugar a una dinmica macroeconmica
conocida como stop-and-go: cuando la economa creca rpidamente, aumentaban las
importaciones, se acababan las divisas porque las exportaciones no seguan el mismo
ritmo, las autoridades se vean obligadas a depreciar la moneda, la devaluacin generaba
recesin y la economa se detena. Luego de un tiempo de bajo nivel de actividad y de
importaciones (perodo de stop), la economa estaba en condiciones de intentar

144

nuevamente el go. Ya hemos analizado en el captulo 5 que el resultado final de largo

plazo de este tipo de dinmica es la alta volatilidad macroeconmica. Una de las
caractersticas ms positivas de los dos mil fue que, de la mano de los buenos trminos
del intercambio y el aumento en la productividad agrcola, hubo un largo perodo de go
sin stop.
La segunda consecuencia que es necesario subrayar es que el sesgo de la dotacin de
recursos hacia las tierras cultivables contribuy de manera muy relevante a determinar
la forma en que se ocup el espacio nacional. La ubicacin de las tierras explica en gran
medida la significativa concentracin de poblacin, ingreso y recursos en las provincias
de Buenos Aires, Santa Fe y Crdoba. A pesar de esta tendencia a la concentracin, el
hecho de que el principal recurso sean las tierras cultivables y no la minera segn los
estudios sobre la maldicin de los recursos naturales es un punto a favor para evitar esa
enfermedad social (vase Sinnot, et al. 2010). En general, la minera tiende a concentrar
ms la riqueza y el ingreso que la agricultura y es ms proclive a generar enclaves de
exportacin. De hecho, en la visin de autores como Bisang y Pontelli (2011) y Bisang
(2011), la agricultura actual tiene un gran potencial para desarrollar encadenamientos
productivos y para integrarse en cadenas globales de valor. Si se logra promover
encadenamientos hacia adelante, desde el agro hacia la industria, se diluye la necesidad
de confiar exclusivamente en la estrategia de sustitucin de importaciones como
herramienta de desarrollo industrial e incorporacin de tecnologas. En el captulo 10
nos referimos a la cadena de valor del sector agropecuario.
Una ltima consecuencia a considerar es que la dotacin argentina de recursos tiene
implicancias para la distribucin del ingreso. Buena parte de la oferta exportable est
compuesta por productos alimenticios o por insumos utilizados para producirlos. Por lo
tanto, cuando los precios relativos mejoran y favorecen al sector agropecuario, los
salarios y otros ingresos tienden a caer en trminos reales, lo cual disminuye el poder
adquisitivo de grandes segmentos de la poblacin y establece una tendencia al
empeoramiento en la distribucin del ingreso.
Por supuesto, cuando los precios de los alimentos aumentan a nivel internacional, desde
el punto de vista econmico es irrelevante si el pas importa o exporta alimentos: estos
se encarecen en todas partes. Pero desde el punto de vista poltico la diferencia es
enorme. En el pas que importa no se observar ningn sector beneficiado, mientras que
en el pas que exporta s habr ganadores y perdedores. No sorprende que, cuando esto
ocurre, en la Argentina suela aumentar la presin poltica para elevar la presin
tributaria sobre el sector favorecido, como ocurri con la imposicin de las retenciones
a las exportaciones a consecuencia de la crisis de 2002.
Ms all de lo que se piense en trminos de equidad distributiva, lo cierto es que este
rasgo de la dotacin de factores provoca un tipo de conflicto especfico y muy difcil de
resolver: aumentar la presin tributaria sobre los ganadores parece equitativo, pero
tambin es cierto que se castiga al sector que consigue las divisas que se requieren para
importar y crear trabajo productivo. Es un conflicto muy difcil de manejar, que
demanda instituciones de muy buena calidad para encontrar el equilibrio ptimo entre
equidad e incentivos. Y ya vimos que cuando el software no es de calidad, los conflictos
no se resuelven y aparecen las fallas de cooperacin donde, en general, pierden todos:
no se generan los excedentes potenciales a partir de los recursos naturales o, si se

145

generan, no se invierten por temor a la expropiacin (bajo la forma de una tributacin

excesiva futura) y se colocan en inversiones poco rentables en el exterior.

2. Poblacin

Segn el ltimo censo, la Argentina cuenta con una poblacin de 40.117.096 habitantes,
de los cuales 51,3% son mujeres. En el perodo intercensal la poblacin creci un
10,6%, valor slo algo inferior al observado en el perodo intercensal anterior. La tasa
de crecimiento anual fue del 1% (cuadro 7.3). Esta tasa es inferior a las registradas en
perodos pasados, sobre todo cuando el pas se favoreca con flujos migratorios de
importancia. Entre 1890 y 1930 llegaron a observarse tasas del orden del 3% y luego
fueron decreciendo.
Cuadro 7.3
Evolucin de la poblacin
Ao Censal
1869
1895
1914
1947
1960
1970
1980
1991
2001
2010

Poblacin
(en miles)
1.737
3.954
7.885
15.893
20.010
23.390
27.947
32.616
37.032
40.117

Tasa de crecimiento
(%, anual)
3,1
3,6
2,1
1,8
1,6
1,8
1,5
1,1
1,0

Fuente: Torrado (2010) y Censo Nacional 2010, INDEC.

La importancia de la inmigracin para el crecimiento poblacional hizo que la transicin

demogrfica en la Argentina siguiera una trayectoria algo atpica, cuyos rasgos son ms
usuales en pases poco habitados y de inmigracin europea. El rasgo de mayor
particularidad se refiere sobre todo a las primeras etapas de la transicin. Otero (2010)
muestra que nuestro pas no experiment la etapa de explosin de poblacin que ocurre,
como se explic en el captulo 2, cuando al principio de la transicin demogrfica baja
la tasa de mortalidad antes que la de natalidad. El rezago en la cada de la natalidad no
se observ en nuestro pas, donde fecundidad y mortalidad caen de manera simultnea
haciendo que el incremento poblacional dependa en mayor medida del aporte de
inmigrantes. A principios de siglo XX, antes de la Primera Guerra Mundial, era
frecuente que el aporte de la inmigracin al crecimiento poblacional fuera superior al de
la natalidad. Despus de la crisis del treinta, la inmigracin pierde peso. Hoy, el aporte
inmigratorio es sobre todo de pases limtrofes pero est lejos de tener entidad como
para cambiar el cuadro general de la transicin demogrfica.
En la regin, la Argentina se caracteriza por tasas de natalidad y mortalidad entre
medias y bajas. Segn lo establece la demografa, la tasa global de fecundidad debe
ubicarse en 2,1 hijos por mujer para que la poblacin se mantenga constante. En 2009
esa tasa se ubicaba entre 2,3 y 2,4 hijos por mujer, claramente por encima del nivel de
reemplazo, pero bastante menor que la que se observaba, por ejemplo, en 1980-85,

146

cuando el INDEC la estimaba en alrededor de 3. Por otra parte, hay variaciones

significativas a lo largo del pas. La tasa global de fecundidad es de 1,9 hijos por mujer
(similar a Europa) en la CABA, que es la urbe de mayor edad en el pas, como resultado
de una reducida fecundidad y una alta mortalidad. La tasa global es mucho ms alta en
la regin del noroeste y nordeste. Provincias como Chaco, Corrientes, Formosa, Jujuy,
Misiones, Salta, San Juan, Santiago del Estero y Tucumn mantienen tasas de natalidad
muy por encima de la media. Como se trata de regiones de menores ingresos, tambin
experimentan emigracin hacia los centros urbanos ms grandes, como el Gran Buenos
Aires. Esto reduce la tasa de crecimiento poblacional de esas regiones, a pesar de su
fecundidad.
El Censo 2010 indica que la poblacin de 65 aos o ms representa el 10,2% del total y
que la participacin de la poblacin entre 0 y 14 aos disminuye de manera gradual (en
la actualidad, es un cuarto de la poblacin, pero en 2001 era el 28%). Estas tendencias
indican que el pas est atravesando hoy la etapa de la transicin demogrfica del bono
o dividendo demogrfico durante la cual se reduce la tasa de dependencia: sube la
proporcin de habitantes de entre 15 y 64 aos con relacin al resto como paso previo a
un futuro envejecimiento. El cuadro siguiente muestra cmo se estima que evolucionar
la tasa de dependencia90.
Cuadro 7.4
Evolucin del ndice de dependencia
Cuadro 11
Indicadores de dependencia entre grupos
funcionales de edad. Total del pas, 1990-2029
Quinquenios

1990-1994
1995-1999
2000-2004
2005-2009
2010-2014
2015-2019
2020-2024
2025-2029

Indices de dependencia
Ancianos
Total
Nios
(a)
(b)
( c)
65,5
62,1
59,8
57,7
55,8
54,5
53,4
52,9

50,7
46,8
44,3
42,1
40,0
37,9
35,7
34,1

14,8
15,2
15,5
15,6
15,8
16,6
17,7
18,8

Fuente: INDEC: SAD5

(a) Poblacin de 0-14 aos y de 65 aos y ms
respecto a la de 15-64 aos (por 100).
(b) Poblacin de 0-14 aos respecto a la de
15-64 aos (por 100).
( c) Poblacin de 65 aos y ms respecto
a la de 15-64 aos (por 100).

La tasa de dependencia seguir cayendo durante varios aos y el aumento de la

participacin de la poblacin de 65 aos y ms no ser marcado. Habr, no obstante, un
aumento en la participacin de las personas ms ancianas dentro del grupo de 65 aos y
ms, lo cual seguramente pesar en los gastos de salud.
Las Naciones Unidas consideran que el dividendo demogrfico es una ventana de
oportunidad para los pases, a diferencia de las etapas anteriores en que existen muchos
90

La tasa de dependencia es definida por la demografa como la proporcin de la poblacin que no

trabaja (nios, jvenes y adultos mayores) en relacin con la que se encuentra en edad de producir (entre
15 y 65 aos). Este indicador trata de medir el esfuerzo que deben realizar quienes trabajan para mantener
a quienes no lo hacen. Hay medidas ms precisas que tratan de tomar en cuenta el hecho de que no
necesariamente la poblacin en edad laboral es poblacin activa en el mercado de trabajo. Para un
tratamiento detallado y profundo de este tema ver Lee y Mason (2011).

147

nios por hogar, o las posteriores en que aumenta la proporcin de ancianos. En la

etapa del bono, al ser menor la dependencia aumenta la capacidad de ahorro de los
hogares y, tambin, la disponibilidad de trabajadores en edad activa. El grfico 7.6
muestra cmo evoluciona en el tiempo la relacin entre la poblacin en edad de trabajar
y la que es dependiente, y es til para dar una idea sinttica de la dinmica de transicin
demogrfica en las distintas regiones del planeta. La proporcin de la poblacin de ms
de sesenta aos crecer mucho en todos los pases entre el presente y el ao 2050, y se
espera que esas personas consumirn ms que lo que contribuirn a producir.
Grfico 7.6
Ratio de la poblacin de edad activa/poblacin dependiente
2.5

1.5

Asia del Este

Amrica Latina
Africa sub-sahariana

Europa
Estados Unidos
2050

2040

2030

2020

2010

2000

1990

1980

1970

1960

1950

0.5

Fuente: Naciones Unidas (2004).

Como se ve, el mundo desarrollado es el que ms avanza en el proceso junto con Asia
del Este: estn en la vecindad del mximo de participacin de la fuerza de trabajo en
edad activa y de ahora en ms aumentar fuertemente el peso de los dependientes,
debido al proceso de envejecimiento.
El cuadro 7.5 da un panorama de cmo se ubica demogrficamente la Argentina en
relacin con los otros pases del G20, grupo que representa 85% del PBI del planeta.

148

Cuadro 7.5
Ventana de Oportunidad del bono demogrfico (pases del G20)
Inicio

Fin

Inglaterra
Italia
Francia
Alemania
Japn

1950
1950
1950
1950
1965

1975
1985
1990
1990
1995

Canad
Australia
Estados Unidos
Rusia
Corea

1975
1965
1970
1950
1985

2010
2010
2015
2015
2020

China
Argentina
Brasil
Mexico
Indonesia
Turqua
India
Arabia S.
Sud Africa
Fuente: Naciones Unidas (2004).

1990
1995
2000
2010
2005
2005
2010
2025
2015

2025
2035
2035
2035
2040
2040
2050
2060
2065

Una simple mirada al cuadro permite anticipar que uno de los temas centrales de
negociacin del G20 ser, justamente, cmo explotar las ventajas potenciales de la
diversidad demogrfica. En el G20 hay tres grupos bien diferenciados, que hemos
separado en el cuadro 7.5 con un espacio: los pases viejos en los que ya se cerr la
ventana demogrfica; los pases en los que la ventana se cierra en esta dcada y los que
an tienen un largo perodo de dividendos. Si todo lo dems se mantiene igual, este
ltimo grupo de pases es el que tiene mayor potencial de crecimiento y, por ende,
cuenta con los proyectos de inversin de mayor rentabilidad.
Ntese, por otro lado, que la Argentina tiene un punto a favor adicional: a medida que
se desarrollen los pases demogrficamente ms jvenes, como la India, demandarn
productos (como alimentos y granos) en los que nuestro pas tiene ventajas
comparativas, dando lugar al doble bono demogrfico y agrcola al que ya se hizo
referencia.
Una de las conclusiones ms importantes a extraer de este cuadro es que, por haber
entrado ms tarde dentro de la etapa de bono demogrfico, la Argentina tiene una
ventaja: puede observar con antelacin los problemas que aparecen en pases ms
avanzados en la transicin demogrfica. En este sentido, son particularmente relevantes
los siguientes puntos:
1. El dividendo demogrfico aumenta potencialmente la PEA y, al aumentar
la proporcin de gente que trabaja, aumenta el ahorro. Para que el bono
se haga efectivo, ese ahorro debe convertirse en capital productivo y para
149

que esto ocurra es vital contar con condiciones institucionales que no

obstaculicen los canales de asignacin del ahorro hacia su uso ms
productivo. Como veremos ms adelante, la Argentina muestra
importantes deficiencias: el sistema financiero que cumple la funcin de
asignar el ahorro a la inversin es muy pequeo, y no hay crdito de
largo plazo para la produccin. La contracara del subdesarrollo
financiero es la salida de capitales, que, como estudiaremos en el captulo
11, se explica en gran medida por la inseguridad jurdica y la historia de
crisis.
2. El dividendo mal invertido puede convertirse en un pasivo: en el futuro el
envejecimiento presionar sobre el presupuesto pblico porque
aumentar la proporcin de trabajadores retirados y aumentarn los
gastos de salud. No es casualidad que los pases ya envejecidos estn
replanteando el funcionamiento de sus sistemas de seguridad social,
desde la forma de financiarlos hasta la edad de retiro; muchos tratan de
incentivar el ahorro previsional voluntario.91 La Argentina tiene ciertas
preguntas sin respuesta fcil sobre el futuro de su sistema de seguridad
social.
3. Cuando cae la tasa de natalidad, se abre la oportunidad de aumentar la
inversin en capital humano por hijo. Al tener menos nios en el hogar,
es posible educarlos y alimentarlos mejor. Lograr que esta mayor
inversin en capital humano efectivamente se materialice es vital porque
las inversiones en capital fsico y humano son complementarias y, por
ende, no alcanza slo con la inversin en capital fsico para garantizar el
crecimiento sostenido. Ntese, no obstante, que una buena porcin de la
inversin en capital humano la realiza el Estado y, por ende, es necesario
que el gobierno tenga acceso a financiamiento. Parte del ahorro privado
en la etapa del dividendo debe canalizarse hacia el gasto pblico en
educacin, salud y construccin de la infraestructura social que soporta
esas actividades.
Las cifras del censo y el IDH muestran que en la Argentina las regiones ms ricas y con
mejor IDH, como la CABA, son las de menor tasa de fecundidad y, por ende, menor
proporcin de nios y mayor de ancianos. Esto indica que probablemente la Argentina
est subinvirtiendo en el capital humano de los nios y los jvenes de zonas ms pobres,
lo cual es un pasivo para el futuro, ya que esos nios tendrn menor productividad
cuando les toque hacerse cargo de una mayor proporcin de retirados. Una baja
productividad laboral es sinnimo de una baja capacidad para pagar impuestos.

91

De hecho, hay una tendencia a pasar de regmenes para el retiro de beneficios ciertos a regmenes
donde la contribucin es cierta, pero el beneficio a cobrar en la etapa de retiro depende del rendimiento
del fondo de pensin en el que se coloc el ahorro. La viabilidad de este segundo tipo de rgimen de
retiro depende mucho ms de los aportes voluntariamente decididos por el trabajador y de que los actores
institucionales y los fondos comunes de inversin manejen los fondos de pensin de manera eficiente
(vase Fanelli, 2010a).

150

8. Capital fsico, capital humano y progreso tcnico

Nos ocuparemos ahora de inventariar los recursos del hardware que restan: capital
fsico y humano y grado de progreso tcnico (conocimiento). Se trata de recursos que, a
diferencia de los revisados en el captulo anterior, son reproducibles y, por lo tanto, su
acumulacin es sensible a los incentivos econmicos y responde normalmente a
variables como los precios relativos y las condiciones de financiamiento. De esto se
sigue, en funcin de nuestro esquema conceptual, que la acumulacin de estos recursos
estar muy influida por el software: las reglas de juego del sistema modelan los
incentivos y el funcionamiento de los mercados, que es donde se forman los precios.
Hay cuatro debilidades del software en la Argentina que son particularmente
importantes por su incidencia sobre la velocidad de expansin del hardware:

Los cambios no esperados en los derechos de propiedad son frecuentes en el

pas. Al incrementar la incertidumbre de origen estratgico este hecho es un
obstculo a la inversin: el agente que toma la decisin de inmovilizar su capital
debe estar seguro de que este no ser expropiado y de que l estar en
condiciones de apropiarse de los beneficios.
El rgimen de polticas pblicas es inestable. Esto influye de forma directa en
tres aspectos: la acumulacin de capital humano, la inversin en infraestructura
y el sistema nacional de innovacin. La mala distribucin del ingreso hace que
amplios sectores de la poblacin no estn en condiciones de financiar sus gastos
en salud y educacin por lo que dependen de las polticas sociales para acumular
capital humano suficiente como para no quedar atrapados en una trampa de
pobreza. La innovacin y la construccin de infraestructura, a su turno,
requieren de polticas del gobierno para solucionar las fallas de mercado,
coordinar las inversiones en obras como redes de transporte o energa; y articular
las partes del sistema nacional de innovacin.
En un contexto voltil como el argentino la calidad de las polticas
macroeconmicas influye de forma determinante sobre la acumulacin de
recursos y la calidad de nuestras polticas ha sido tradicionalmente mala. Como
es un fenmeno sistmico, una volatilidad elevada incrementa los riesgos para
todas las actividades, los inversores demandan ms beneficios para arriesgarse,
se encarece el costo de los fondos para invertir y la inversin disminuye: dos
sistemas econmicos podran contar con dos proyectos de inversin
idnticamente rentables desde el punto de vista del hardware, pero si la
volatilidad macroeconmica es excesiva en uno de ellos, probablemente el
proyecto slo se llevar a cabo en el sistema con volatilidad menor.
El marco regulatorio ha sufrido cambios tan significativos como inconsistentes
en el marco de procesos cclicos de estatizacin/privatizacin. Cuando las
regulaciones cambian, la rentabilidad del negocio regulado tambin cambia y,
dependiendo del caso, subir o bajar. Se sigue de esto que si las regulaciones
son inestables, la rentabilidad exigida para invertir ser elevada debido al riesgo
regulatorio. Dadas las caractersticas particulares del conocimiento, el marco
regulatorio es tambin clave por su influencia sobre el progreso tcnico.

Este captulo analiza la acumulacin de recursos desde el punto de vista del hardware y
no del software, pero hemos enfatizado la influencia de este ltimo sobre la inversin

151

justamente porque deseamos que el lector lo tenga presente al leer lo que sigue. Evaluar
la acumulacin de activos y conocimiento sin tener en cuenta la estructura de incentivos
que la motiva sera un ejercicio ms afn a la ingeniera que a la economa; equivaldra a
dejar de lado la incidencia de la incertidumbre estratgica, que se exacerba cuando las
reglas son inestables y se hace difcil anticipar cul ser el comportamiento del resto de
las organizaciones y, en especial, del Estado y sus polticas.

1. Capital fsico

El panorama en cuanto a stock y evolucin de la acumulacin de capital fsico puede

resumirse como sigue. Segn las estimaciones del PNUD (Naciones Unidas, 2010b), el
stock de capital fsico de la Argentina en 2009 era de 3,02 billones de pesos. De esto se
deduce que cada integrante de la poblacin econmicamente activa (PEA) tena a su
disposicin capital por unos 180 000 pesos. En lo que hace a la evolucin histrica del
capital por hombre ocupado, los resultados presentados por Coremberg et al. (2007)
indican que esa variable alcanza un mximo a principios de los ochenta, luego
desciende y, si bien la tendencia al deterioro se detiene en los noventa, la crisis de 2001
vuelve a daar la capacidad de acumulacin. En los dos mil, esa capacidad se
recompone gracias a la recuperacin de la tasa de ahorro y, en menor medida, de la tasa
de inversin. Una serie de factores influyeron para que esta ltima no evolucionara en
consonancia con el ahorro, entre las que se distinguen la inestabilidad de las reglas de
juego en el rea de infraestructura y energa, las distorsiones de precios relativos y el
subdesarrollo financiero (vanse captulos 10 y 11).
Cmo se ubica la Argentina internacionalmente en funcin del nivel de acumulacin
de capital alcanzado? El stock de capital por hombre ocupado en la Argentina es menor
al que se observa en los pases desarrollados. Coremberg (2009) encuentra que en la
Argentina se utilizan en promedio 2,3 unidades de capital para obtener una unidad de
producto, mientras que en los pases desarrollados no sorprenden relaciones
capital/producto del orden de 3 a 1. Esto es acorde con el hecho de que el ingreso por
habitante y la productividad del trabajo son menores en la Argentina que en esos pases.
La productividad del trabajo, como se explic, es influida positivamente por la
acumulacin de capital, aun cuando lo que adiciona cada nueva unidad de capital a la
productividad del trabajo declina debido a los rendimientos decrecientes. La
comparacin con los pases ricos indica, en sntesis, que la Argentina todava tiene
bastante por ganar acumulando capital fsico antes de que los rendimientos decrecientes
dejen de justificarlo.
Otra forma de evaluar la posicin internacional de la Argentina en lo que hace a stock
de capital es a travs de los indicadores de infraestructura disponible. Si bien la
infraestructura es slo una parte del stock de capital, se trata de una porcin importante,
y tiene una gran influencia sobre la productividad por las razones ya comentadas en el
marco conceptual, asociadas a la escala y las externalidades. Los dos cuadros siguientes
muestran cmo se ubica la Argentina en el marco internacional y regional.

152

Cuadro 8.1
Indicadores de infraestructura bsica (pases seleccionados)
Calidadde
Trfico
Densidadvial(km Lneas
Carreteras,
Transporte
martimode infraestructura
Automviles(por pavimentadas decaminospor frreas(total
areo,pasajeros
contenedores portuaria
rutas
cada100km2de
(%deltotalde
cada1.000
transportados
(Mill.DeTEU, (rankingde1a
personas,2007) carreteras,1999 superficieterrestre, kilmetros,
(millones,2009)
2009)
2009)
20032004)
2000)
7,ao2010)
Argentina

314,0

29,4

8,0

25.023

5,7

1,6

3,8

Brasil

198,0

5,5

20,0

29.817

67,9

6,2

2,9

Chile

164,0

18,4

11,0

5.352

8,1

2,8

5,5

AmricaLatina

174,7

29,4

15,5

n.d.

140,5

31,3

4,1

Pasesdeingresomedio

84,8

50,4

17,5

n.d.

522,3

168,8

4,0

Mundo

n.d.

46,5

31,3

n.d.

2.270,9

443,7

4,3

Fuente: Banco Mundial (2011a)

Este cuadro revela que nuestro pas cuenta con un buen parque automotor pero que la
infraestructura de transporte no est en consonancia con tal hecho. Por ejemplo, en rutas
pavimentadas los niveles son similares al promedio latinoamericano pero menores a los
pases de ingreso medio, al tiempo que la calidad de la infraestructura portuaria no llega
al promedio ni regional ni de un pas tpico de ingreso medio. Esto sugiere que el pas
no cuenta con una infraestructura de transporte acorde con su ingreso, lo cual se asocia,
sin dudas, a aos de baja inversin, desde la crisis de la deuda de los ochenta en
adelante. La infraestructura de energa tambin presenta debilidades, dimensin que
analizaremos en el captulo 10 al estudiar la estructura productiva.
Cuadro 8.2
Indicadores de infraestructura TIC (pases seleccionados)
Peridicos
Abonadosa
Servidoresde
Usuariosde
Internetseguros Internetporbanda diarios(por
Lneastelefnicas Abonosatelfonos
Internet(porcada
cada1.000
(porcadamilln anchafija(por
(porcada100 celulares(porcada
100personas,
personas,
cada100
depersonas,
personas,2009) 100personas,2009)
2009)
2004)
personas,2009)
2010)
Argentina

24,4

129,5

30,6

26

8,8

35,5

Brasil

21,5

90,0

39,3

41

7,5

35,5

Chile

21,1

97,0

34,0

53

9,8

50,6

AmricaLatina

18,2

89,0

31,3

28

6,6

63.9(1)

Pasesdeingresomedio

22,4

76,8

31,1

15

7,1

69,0

Mundo
18,0
Nota:(1)correspondealao2000

69,2

27,1

156

7,3

104,7

Fuente: World Bank Database (2011).

El cuadro 8.2 ilustra la situacin concerniente a las inversiones en tecnologas de la

informacin y la comunicacin (TIC). El stock de capital en este rubro es central, ya
que esta infraestructura acta como el soporte de la economa del conocimiento, que
comprende actividades con gran capacidad para inducir efectos de complementariedad y

153

externalidades de conocimiento y para buscar una mayor integracin en cadenas

globales de valor, sobre todo en el rea de terciarizacin de servicios (vase Kosacoff y
Lpez, 2008).
En general, el pas tiende a ubicarse por encima de los parmetros de Amrica Latina, lo
cual es lgico dado su mayor nivel de ingreso. Sin embargo, se observa un cierto rezago
en relacin con los pases de ingresos medios. Por ejemplo, contar con ingresos medios
altos no le est asignando ninguna ventaja significativa en lo que hace a usuarios de
internet. Al diagnosticar la situacin de la infraestructura en la Argentina, Snchez y
Butler (2009) concluyen que la Argentina tiene debilidades en infraestructura que
podran devenir en una restriccin y lo mismo encuentran Chisari et al. (2007), que
muestran simulaciones de equilibrio general relacionadas con los cuellos de botella en
energa.
Partiendo de este panorama general, es posible dar una visin ms detallada de la
situacin recurriendo a los trabajos de Coremberg, que ha hecho un gran esfuerzo en la
medicin del stock de capital de la Argentina. El cuadro 8.3, basado en Coremberg
(2009), muestra que el stock de capital est compuesto en su mayor parte por capital
reproductivo casi dos tercios del total, y el resto corresponde a capital residencial.

Cuadro 8.3
Stock de capital: tasa de crecimiento y composicin
Tasa de
crecimiento

Participacin en el
total

(1990-2004; %)

(2004; %)

Capital Agregado
Capital Reproductivo
Construccin Residencial

2,03
1,89
2,29

100
64,6
35,4

Equipo Durable

1,84

23,5

0,90
5,18

17,0
6,5

Construccin No residencial

1,89

37,6

Activos Cultivados

2,16

3,5

Maquinaria y equipo
Material de Transporte

Fuente: Basado en Coremberg (2009).

El cuadro tambin registra la composicin del capital agregado, donde dominan el

equipo durable y la construccin no residencial. Estos dos componentes son vitales para
el crecimiento, ya que tienen una influencia decisiva en crear condiciones propicias
para el desarrollo de actividades con rendimientos crecientes.
La acumulacin de maquinaria y equipo aporta al progreso tcnico debido a que la
tecnologa viene incorporada frecuentemente en las mquinas y equipos y porque la
incorporacin de ellos al proceso productivo promueve el learning by doing y el
incremento en la calificacin del personal aunque, por supuesto, en algunos casos
tambin puede reducir la demanda de trabajo no calificado.

154

La construccin no residencial, a su turno, incentiva las economas de escala estticas

pues incluye las redes de caminos, puertos, generacin de energa, etc.. Este tipo de
infraestructura se caracteriza por generar fuertes economas de escala. Asimismo
producen externalidades al permitir el desarrollo de actividades nuevas que utilizan esa
infraestructura92. La construccin de infraestructura puede actuar como catalizador de la
explotacin de complementariedades productivas si ayuda a coordinar las decisiones de
inversin privadas, como en los casos en que la disponibilidad de nuevas facilidades
incentiva la localizacin de empresas en determinadas zonas, dando lugar a la
explotacin de economas de aglomeracin.
En el perodo 1990-2004, la tasa anual de crecimiento del stock de capital fue de un
mdico 2,03% promedio anual, fruto de una tasa de inversin muy mediocre (vase
cuadro 8.3). Un rasgo negativo adicional es que el equipo durable de produccin crece
por debajo del promedio y el ritmo de acumulacin de maquinaria y equipos es menor a
un 1%. Esta evolucin agregada, no obstante, es el resultado de comportamientos
bastante dismiles de los diferentes rubros, lo cual es natural si se piensa en la sucesin
de crisis y de cambios en las polticas y las regulaciones en el perodo. Sobresale, en
este sentido, la implementacin de las polticas de reforma estructural durante la
administracin justicialista en los noventa, inspiradas en el Consenso de Washington y
que favorecieron la apertura y las privatizaciones.
En el contexto de apertura y dlar barato de los noventa, mientras el stock de
maquinaria y equipos importados crece a tasas del 8%, hay cadas netas en el stock de
maquinarias de origen nacional. Esto se revierte luego de la devaluacin de 2002 y en
los dos mil hay una cierta reanimacin en ese sector nacional, como se mostrar al
analizar la industria. El cambio, sin embargo, no tiene entidad como para eliminar el
nuevo rasgo estructural que aparece en los noventa: el predominio de los bienes de
capital importados en la inversin. Los resultados ms favorables de las reformas de los
noventa se observan, sin dudas, en la evolucin del sector agrcola, que aprovecha la
mayor apertura y la desregulacin para incorporar nueva tecnologa y tierras as como
en las inversiones de empresas privatizadas, que contribuyeron a renovar el stock de
capital. Como resultado final, las reformas no incidieron en aumentar la inversin
agregada, pero se lograron ciertos xitos puntuales. El stock en construcciones y los
activos cultivados crecieron a un ritmo similar al bajo promedio del stock total, pero la
construccin reproductiva privada y las construcciones agropecuarias muestran perodos
con incrementos del 4% promedio anual. El mejor momento de las reformas es el
perodo 1995-1998, en que el equipo durable de produccin crece al 4,5% y el stock
agregado, al 3,15%.
Como era de esperar, el colapso del experimento de reforma al caer la convertibilidad
impuso un freno al proceso de inversin, a punto tal que se observan cadas en el stock
en varios rubros. Este hecho, si bien tuvo una amplitud y profundidad inusitadas, no
92

Por ejemplo: cuando el subte llega al barrio, todos los propietarios se benefician con un aumento del
valor de sus propiedades sin tener que pagar por ello (excepto que el gobierno imponga un impuesto
especial para apropiarse de parte de las ganancias); lo mismo ocurre con el valor de los campos si las
autoridades deciden construir canales para el riego. Como se recordar del captulo 3 las externalidades
son un fenmeno econmico por el cual las acciones de un agente econmico afectan positiva o
negativamente los retornos que reciben otros agentes en sus actividades de produccin o consumo y son
una falla de mercado en la medida que no existen compensaciones por los daos o pagos por los
beneficios.

155

sorprende cuando se lo observa con una perspectiva sistmica como la adoptada en este
libro: ya vimos que hay buenas razones para explicar que las crisis y la volatilidad
tengan efectos sensibles y de largo plazo sobre la acumulacin de capital. En este
sentido, hay dos puntos relacionados con la macroeconoma que merecen destacarse por
su influencia sobre la inversin. En primer lugar, la relacin entre el capital disponible y
el PBI generado con ese capital puede variar a corto plazo debido a que en la recesin
parte del capital queda ocioso y en la parte alta del ciclo puede ser sobre-utilizado. As,
Coremberg (2009) muestra que mientras en 1997 la relacin entre capital y PBI era de
2,3, en 2001 haba subido a alrededor de 2,8 al estar ociosa una mayor proporcin del
capital instalado. Esto hace que la productividad media del capital resulte procclica: la
economa parece ms productiva en la expansin y menos productiva en la recesin.
Este punto es importante para las decisiones de inversin por lo siguiente. Si el capital
est siendo sobreutilizado, ello es en principio una seal de que el agente privado o el
Estado deben invertir, ya que sobreutilizar el capital durante un perodo largo es
ineficiente. Sin embargo, si el aumento de la demanda es slo pasajero, el Estado o el
empresario se equivocarn al invertir: cuando la demanda vuelva a su nivel, quedarn
sobreinvertidos. Se sigue de esto que es fundamental para la eficiencia y la inversin
tener seguridad respecto de si el aumento de la demanda es pasajero o permanente.
Justamente, cuando la macroeconoma es voltil, discernir con claridad sobre el carcter
de la demanda es extremadamente difcil y, por ende, el Estado y los agentes privados
se equivocan ms en contextos voltiles, dando lugar a desequilibrios tanto de subcomo de sobreinversin. Una consecuencia muy negativa de este segundo caso es que
quien haya sobre-invertido, si financi la inversin con crdito, quedar
sobreendeudado y la equivocacin al evaluar la demanda futura y la inversin se
reflejar en dificultades financieras. Heymann (2007) ha enfatizado la importancia de
los errores de expectativas de este tipo en la Argentina. Un buen ejemplo de este punto
es la actual crisis en Estados Unidos y los pases de Europa, donde se produjo una
sobreinversin en el sector inmobiliario. Otro ejemplo es la crisis argentina de 1981,
donde hubo sobreinversin sobre todo en el sector pblico, pero tambin privada.
Una macroeconoma previsible ayuda a evitar errores y reducir el riesgo y, por ende, a
mejorar la eficiencia en el uso de los recursos de inversin.
El segundo aspecto sobre macroeconoma e inversin se refiere al tipo de cambio.
Como buena parte de los bienes de capital son importados, en los perodos de plata
dulce o dlar barato el capital es menos caro y ello juega en favor de la
acumulacin.93 El problema en este caso es que en esos mismos perodos, por ser el
dlar barato, la competitividad es baja y, por lo tanto, a los empresarios les resulta ms
rentable invertir en el sector no transable que en el transable. Como ya se anticip en el
captulo anterior, esto puede dar lugar a una cada en la oferta de dlares y una
reduccin en la capacidad para importar que, tarde o temprano, obliga a devaluaciones
abruptas, como ha ocurrido tantas veces en nuestra economa. Esta dinmica de stopand-go es muy nociva para la inversin: si los inversores saben que la economa es
voltil, sern reacios a invertir por miedo a equivocarse (Vase Albrieu y Fanelli, 2008).
Adems de evaluar el stock existente, es central tambin evaluar cmo est variando ese
stock y si esa variacin es sostenible en el tiempo. En este sentido, hay que considerar
que el cuadro puede ser muy distinto si se mira la foto o la pelcula. En particular, si
93

Esto tambin origina un problema estadstico: si se mide a precios corrientes la relacin

capital/producto en una fase de atraso cambiario, se encontrar que cae debido al mayor componente
importado del capital con relacin al PBI. Obviamente, si se mide en trminos constantes esa relacin, el
sesgo desaparece.

156

un pas tiene un stock de capital muy bajo, ello puede considerarse un rasgo negativo
pues un stock bajo se asocia con riqueza baja e ingreso por habitante bajo. Sin embargo,
tambin es cierto que al ser bajo el capital, la productividad del capital ser alta, segn
surge de la ley de los rendimientos decrecientes que discutimos en el captulo 4. Por lo
tanto, un pas con poco capital presentar proyectos de inversin con alta rentabilidad.
Por ejemplo, si todo lo dems permanece igual, est claro que una ruta adicional tiene
mayor beneficio social en Bolivia que en Suiza, donde la infraestructura caminera ya
est bsicamente construida. Por supuesto, no alcanza con que la rentabilidad de un
proyecto de inversin sea alta, hay que contar tambin con el ahorro necesario para
llevarlo adelante. Justamente por eso los pases pobres no aprovechan el alto
rendimiento potencial de sus proyectos: su nivel de ingreso por habitante es muy bajo y
no generan excedente ni ahorro suficientes.94 Ntese, en este sentido, la importancia de
los shocks externos positivos: si un pas es favorecido por una buena noticia en sus
trminos del intercambio es como si le cayera del cielo un mayor ingreso per cpita. Es
lo que le ocurre a Bolivia si aumenta el precio del gas o a la Argentina si se eleva el
valor de la soja. Si ahorra esos ingresos, el pas no tendr mayores problemas para
encontrar proyectos con alta rentabilidad. Slo que, por supuesto, esto supone que los
canales de asignacin de los recursos estn funcionando bien y ya vimos en el captulo 4
que hay una alta probabilidad de que esto no sea as en un pas emergente. De hecho,
Bolivia enfrenta importantes dificultades para explotar sus riquezas gasferas y ello
tiene que ver con fallas de mercado y de organizacin, no con una baja rentabilidad de
los proyectos energticos o falta de demanda. Algo similar podra decirse en la
Argentina respecto de la inversin en infraestructura de transporte: es difcil pensar que
la rentabilidad social de invertir en modernizar los ferrocarriles sera baja.

2. Capital humano

La estimacin ya citada del PNUD (2010) le asigna un valor de 2,04 billones al capital
humano y de 1,59 billones a la dotacin de trabajo sin calificacin.95 De esto se deduce
que cada integrante de la poblacin econmicamente activa tena a su disposicin
capital humano por unos 120.000 pesos en 2009.
El capital humano admite diferentes interpretaciones, pero hay dos fundamentales. Por
un lado, es un input de la produccin, de la misma manera que lo es el capital fsico
(Lucas, 1988; Mankiw et al., 1992) pero, por otro, tambin es un catalizador del
progreso tcnico en la medida que una mano de obra ms calificada facilita la adopcin
94

Por supuesto, Bolivia podra pedir prestado a Suiza para realizar el proyecto y a Suiza debera
convenirle prestar, ya que la rentabilidad sera mayor. Esta idea es aun ms atractiva si pensamos en la
demografa: los suizos son ms viejos en promedio que los bolivianos y les convendra poder explotar
proyectos en Bolivia que les permitieran cobrar rentas ms jugosas cuando estn retirados de la actividad.
Por qu, entonces, no observamos una explosin de inversiones en Bolivia? La respuesta est en gran
medida en la calidad del software: nadie invertir en caminos o prestar su dinero a los constructores de
caminos si no est claro que recuperar los rendimientos de las inversiones o el capital prestado con sus
respectivos intereses. Ntese la importancia del punto: a los suizos les convendra invertir en Bolivia pero
no lo harn en la medida que no haya seguridad jurdica. En este caso, el software juega claramente en
contra de lo que es ptimo hacer desde el punto de vista de las oportunidades que brinda el hardware para
explotar las diferencias en los niveles de acumulacin del capital y de la estructura demogrfica de la
poblacin.
95
El valor del trabajo no calificado equivale al salario de primaria incompleta en valor actual
multiplicado por la cantidad de trabajadores. Vase Naciones Unidas (2010b).

157

de tecnologas y la innovacin. En este carcter influye tambin sobre la productividad

total de los factores (PTF) (Nelson y Phelps, 1965; Benhabib y Spiegel, 1994) al
acelerar el proceso de difusin de tecnologa y de acercamiento (catching-up) a la
frontera tecnolgica definida por los pases lderes.
Estos dos hechos implican que el capital humano es en gran medida complementario del
capital fsico y del conocimiento, por lo que su acumulacin debe seguir el paso de esos
otros factores. Ya hemos hecho notar, por otra parte, que en el momento histrico actual
de la Argentina la inversin en capital humano es de alta relevancia por razones
demogrficas: el bono demogrfico demanda que se invierta parte del acrecido ahorro
del bono en el capital humano de los jvenes, de forma que la generacin actual est en
condiciones sustentar a los mayores en el futuro.
En parte ya hemos pasado revista a la situacin argentina actual en salud y educacin al
evaluar el indicador de desarrollo humano relativo a esos rubros. Complementamos
ahora ese anlisis pero adoptando una visin que se focaliza ms en la funcin que la
educacin cumple en la produccin y el progreso tcnico y no tanto como indicador de
bienestar o de capacidades para el desarrollo humano.96 Hay tres dimensiones que
deseamos remarcar: el stock de capital humano acumulado, su composicin y su tasa
de retorno.
En base al estudio realizado por el PNUD (Naciones Unidas, 2010b) es posible brindar
un panorama sinttico en lo que hace a la dimensin salud del capital humano. La tasa
de mortalidad general est en menos de 8 por 1000 y registra un descenso constante
desde 1982. En cuando a enfermedades, la mayor incidencia la tienen las no
transmisibles (cardiovasculares; tumores, diabetes, causas externas). Pero tambin
subsisten enfermedades transmisibles asociadas al medio ambiente, hbitos alimentarios
y calidad de vida. Este panorama corresponde a la transicin epidemiolgica: mejora el
nivel de vida y las enfermedades crnicas pesan ms que las transmisibles, lo cual es un
indicador de que el capital humano acumulado en salud es considerable.
Estas cifras revelan puntos fuertes y puntos dbiles. Por un lado, la Argentina tiene una
participacin de enfermedades no transmisibles como causa de muerte superior a la de
Amrica Latina pero ms enfermedades transmisibles que Europa. Asimismo, el gasto
por habitante en dlares es ms bajo que en Europa pero es superior al promedio
internacional. El gasto en salud en la Argentina es muy alto. Como porcentaje del PBI,
se ubica en el 10,2%, considerablemente por encima de Amrica Latina y cerca de los
valores europeos. La composicin del gasto, sin embargo, es muy diferente. En Europa
el componente estatal es superior al de la Argentina. Lo elevado del gasto en relacin al
producto puede llegar a ser un problema difcil de manejar cuando pase la etapa del
bono demogrfico y la poblacin envejezca. Adems, el hecho de que los avances hayan
llevado al predominio de las enfermedades no transmisibles hace que la carga sea cada
vez mayor para la atencin pblica de la salud. En este contexto ganan protagonismo las
polticas de prevencin y combate de hbitos insalubres para bajar costos. Por otra
parte, a pesar del abultado gasto, existen problemas de calidad, con enfermedades
emergentes o reemergentes como hantavirus, hepatitis, diarrea y tuberculosis. La
96

El capital humano incluye los conocimientos y las tcnicas especializadas de la gente, su salud y la
calidad de los hbitos de trabajo (Becker, 1993). Adems del de Becker (1993), otros textos
fundamentales sobre la teora del capital humano son: Schultz (1961); Becker y Chiswick, (1966) y
Mincer, (1974). Para una visin aplicada, Psacharopoulos y Patrinos (2004).

158

importancia de estas enfermedades se asocia con polticas dbiles en cuanto a inversin

en infraestructura y viviendas. Otro problema relacionado con la calidad o eficiencia del
gasto es la mortalidad materna e infantil. Los avances son inferiores a los de Chile y la
situacin es parecida a la de Uruguay, siendo que ambos gastan menos.
En lo que hace al stock de capital humano en educacin, la Argentina cuenta con
grandes logros en su historia pero, como ya marcamos en el captulo 6, en las ltimas
dcadas ha ido perdiendo buena parte de las ventajas que haba logrado acumular. El
cuadro siguiente muestra la evolucin y situacin actual del nivel educativo de la
Argentina en comparacin con pases de la regin seleccionados.
Cuadro 8.4
Indicadores educativos (pases seleccionados)
Aos de
educacin (1)

Alfabetismo

Poblacin por nivel

educativo (3)

Jvenes (2)

Adultos (3)

Bajo

Medio

Alto

Argentina
1989-1992
1999-2001
2007-2009

9,33
10,01
11,08

99,00
99,25
99,82

98,85
98,62
99,36

50,43
43,04
32,12

33,39
35,56
39,36

16,18
21,40
28,51

Brasil
1989-1992
1999-2001
2007-2009

6,00
6,95
8,34

90,56
95,84
98,06

81,42
87,49
90,86

77,82
68,51
54,49

15,00
22,73
31,66

7,18
8,76
13,85

Chile
1989-1992
1999-2001
2007-2009

9,58
10,53
11,33

98,44
99,15
99,37

95,06
96,75
97,40

51,01
37,33
28,80

40,25
44,69
48,91

8,75
17,98
22,28

Colombia
1989-1992
1999-2001
2007-2009

8,23
8,56
9,06

n.d.
97,66
97,94

n.d.
93,04
93,93

37,71
30,27
40,97

44,08
46,34
39,08

18,21
23,40
19,95

Mxico
1989-1992
1999-2001
2007-2009

7,41
8,74
9,17

96,63
97,34
98,33

87,56
90,35
93,22

69,02
59,46
47,39

21,02
28,61
37,23

9,96
11,93
15,38

Peru
1989-1992
1999-2001
2007-2009

n.d.
8,54
10,38

n.d.
97,63
98,14

n.d.
88,12
90,77

n.d.
55,51
42,63

n.d.
33,42
34,72

n.d.
11,07
22,65

Venezuela
1989-1992
1999-2001
2007-2009

9,28
9,86
8,98

97,16
96,99
98,09

90,19
91,88
94,66

65,25
55,17
53,09

23,85
29,86
30,85

10,90
14,97
16,06

Notas: (1) corresponde a adultos de zonas urbanas; (2) poblacin entre 15 y 24 aos; (3) poblacin entre 25 y 65 aos

Fuente: CEDLAS (2011).

Entre las economas ms grandes de la regin, slo Chile registra una poblacin con una
cantidad de aos de educacin similar a la de la Argentina. Otro punto positivo en favor
de la Argentina es que cuenta con la mayor proporcin de poblacin con alto nivel
educativo, superando tambin a Chile. Ntese el importante progreso realizado en las
dos dcadas transcurridas entre 1989 y 2009, cuando la proporcin con educacin de
nivel alto pasa de 16% a 28,5% de la poblacin. Tambin muestra niveles muy buenos

159

en lo que hace a poblacin con nivel educativo medio. En gran medida, estos guarismos
reflejan los rpidos avances que haba realizado el pas en cuanto a alfabetizacin y
escolarizacin primaria.
Una forma de medir los aportes de una mayor educacin a la productividad es constatar
si quienes tienen mayor nivel educativo reciben una mayor retribucin.97 Gasparini
(2007) realiz estimaciones economtricas sobre la base de la encuesta de hogares y sus
resultados arrojan que, efectivamente, una mayor educacin se asocia con un mayor
nivel de ingresos. Por ejemplo, para el ao 2006, un trabajador con primaria completa
reciba ingresos que eran un 26% superiores a los de uno con primaria incompleta
mientras que un trabajador con ttulo secundario estaba en condiciones de agregar otro
36%. Por ltimo, acceder a un grado universitario significaba ganar un 62% adicional.
Un dato interesante es que para el mismo nivel de educacin las mujeres ganaban menos
que los hombres, aunque es difcil desentraar las razones de esto. Podra deberse a
discriminacin pero tambin hay otras variables que se omiten en los estudios, como el
grado de compromiso con la carrera laboral, dadas las tareas que las mujeres cumplen
en el hogar. El estudio de Paz (2009) muestra ciertas diferencias entre regiones del pas
pero no son muy significativas.
Por supuesto, estas cifras deben tomarse slo como aproximaciones. El problema ms
serio para la medicin tiene que ver con la presencia de fallas de mercado, que hacen
que los salarios no reflejen correctamente la contribucin de la educacin a la riqueza
social. La educacin genera muchas externalidades positivas, como por ejemplo, las
mejoras que induce en el capital social y la formacin de la identidad o en la mayor
capacidad para absorber tecnologas e innovar, beneficios que normalmente no son
captados de forma completa por los precios. Por supuesto, el problema para el hacedor
de polticas es que si no se cuenta con mediciones precisas sobre la contribucin de la
educacin, es difcil calcular cuntos fondos pblicos deben dedicarse a ella. Pero ms
all de esto, las distancias en las remuneraciones son lo suficientemente amplias como
para dar por cierto que la acumulacin de capital humano mejora la productividad del
trabajo y contribuye a incrementar el ingreso por habitante.
La desigualdad en la distribucin del ingreso que hemos analizado en captulos
anteriores se refleja tambin en la distribucin del capital humano. Los datos de Centro
de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de la Universidad de La Plata
(CEDLAS) registran que mientras el 20% ms rico de la poblacin muestra 13,7 aos
de educacin, el 20% ms pobre slo acumula un capital humano equivalente a 8,7
aos. De hecho, slo el 40% de la poblacin tiene ms de 11,1 aos de formacin, que,
como se vio, es el promedio nacional. Como hay grandes diferencias entre las
remuneraciones en funcin del nivel educativo alcanzado, este es, sin dudas, uno de los
factores estructurales que estn detrs de la desigualdad de ingresos que se observa. Un
hecho que agrava este cuadro es que la tasa de desempleo es tambin ms alta entre la
poblacin con menor cantidad de aos de educacin. Entre 2007 y 2009, por ejemplo, la
tasa promedio de desempleo para los niveles educativos bajo, medio y alto eran
97

El mtodo clsicamente utilizado para calcular los rendimientos de la educacin es la ecuacin de

Mincer (vase Psacharapoulos y Patrinos, 2004). Estos autores muestran que los retornos estimados son
ms altos: para el nivel primario que para el resto; cuando los aos de escuela son menos en promedio;
para los hombres ms que para las mujeres; en pases pobres que en pases ricos; en el sector privado ms
que en el pblico; para la educacin general que para la vocacional; que lo que solan ser para la
educacin superior.

160

respectivamente: 6,9%; 7% y 3,9%; durante la crisis eran, a su vez, 14,9%; 12,1% y

6,3%, lo que indica que los pobres tienen menor capacidad, adems, para protegerse de
las crisis.
Los encomiables avances en la cantidad de aos que recibe el ciudadano promedio en
educacin media y universitaria se produjeron en un perodo de restricciones financieras
severas y crisis que afectaron al sector pblico. Como ya analizamos en el captulo 6,
esto signific que, mientras aumentaba la proporcin de alumnos en el nivel medio y
superior, la capacidad de gasto pblico y privado no avanz en igual medida debido al
estancamiento del ingreso per cpita, produciendo una tensin entre cobertura y calidad
del servicio educativo. Este cuadro, sin embargo, se revirti en el contexto de
crecimiento de los dos mil y gracias a la sancin de la Ley de Financiamiento Educativo
en diciembre de 2005, el gasto en educacin se ubica en alrededor de 6% del PBI. Este
mayor esfuerzo financiero, sin embargo, no se revirti en mayor calidad. Por ejemplo,
en la prueba internacional PISA-OECD aplicada a los estudiantes de 15 aos en
distintos pases, la Argentina obtuvo los peores resultados dentro de Amrica Latina,
despus de Per. Esto, claramente, no est en consonancia con el stock de capital
educativo acumulado en relacin con el resto de Amrica Latina. Una indicacin ms
general de los problemas de calidad puede obtenerse a partir de los resultados del
Operativo Nacional de Evaluacin (ONE) que aplica el Ministerio de Educacin a los
estudiantes del ltimo ao del nivel secundario. Una alta proporcin alcanza un nivel
bajo de desempeo en Matemtica, Ciencias Naturales, Ciencias Sociales y, en menor
medida, Lengua (vase grfico 2).
Grfico 8.1
Porcentaje de alumnos de 5/6 ao del nivel medio segn desempeo en los ONE 2007
100
90
80
70
60
50
40
30
20

56

45

42
21

10
0

Matemtica

Lengua

Cs.Naturales Cs.Sociales

Medio y Alto

Bajo

Fuente: DINIECE Miradas sobre la Escuela III (2011).

Esto indica que en la actualidad un desafo fundamental es mejorar la calidad. Esta

evidencia sugiere que, a diferencia de los ochenta y noventa, la restriccin operativa
ms que en el plano presupuestario se ubica en el de la organizacin. Es probable que
buena parte de los esquemas de motivacin y coordinacin que se utilizan en el sistema
pblico y la universidad estn poco adaptados a las circunstancias actuales, desde el
diseo de la carrera docente hasta la articulacin entre los diferentes niveles de
gobierno, provinciales y nacionales. Asimismo, existe una cierta falta de coordinacin
entre los esfuerzos privados y pblicos (vase Garca de Fanelli, 2011).

161

Un ltimo punto a considerar es que los sectores de menores ingresos no tienen

posibilidad de acceder al crdito para financiar una mayor acumulacin de capital
humano. La literatura sobre desarrollo marca esta falla en los mercados financieros
como una de las causas bsicas de las trampas de pobreza: las personas son pobres
porque tienen poca educacin y tienen poca educacin porque no pueden financiar una
mayor acumulacin dado lo magro de sus ingresos y la falta de crdito. Cuando los
agentes, cualquiera que sea su situacin de ingresos, tienen acceso al crdito, pueden
explotar los beneficios de acumular ms aos de escolaridad que, como vimos, tienen
una alta tasa de retorno. Asimismo, el crdito incentiva los pequeos
emprendimientos, una fuente muy valiosa de aprendizaje por la experiencia, que
tambin es un componente del capital humano.
El peso de esta falla de mercado est exacerbado en la Argentina, donde los mercados
de crdito resultan particularmente subdesarrollados. Esto representa una prdida no
slo para el individuo, sino tambin para la sociedad, que pierde las externalidades
generadas por la educacin. Se trata de una situacin donde las fallas de cooperacin
son evidentes: un proyecto de alta rentabilidad no puede llevarse a cabo por falta de
fondos, mientras que esos mismos fondos se invierten en proyectos mucho menos
rentables como la inversin inmobiliaria con fines de ahorro o la inversin en activos
externos con tasa de retorno nula o negativa, como es el caso de los ahorros que se
colocan en dlares billete, una prctica comn en la Argentina (volveremos sobre este
punto).

3. Conocimiento y progreso tcnico

Cmo se ubica la Argentina en relacin con la acumulacin de conocimiento? Como

ya vimos, medir la contribucin de este factor es muy difcil debido a que el
conocimiento es un bien muy particular. Como se explic en el captulo4, los
economistas, en gran medida, tratan de captar el aporte de este factor a travs de la PTF.
En la Argentina, la PTF no ha mostrado una trayectoria dinmica debido a que sigui
una estrategia basada en la acumulacin de capital, ms que en la promocin del
progreso tcnico. Segn las estimaciones de Coremberg et al. (2007), la mayor porcin
del crecimiento se explica por la acumulacin del factor capital y trabajo y slo una
porcin muy baja por efecto del progreso tcnico. Volveremos a tratar este punto en el
captulo siguiente, al estudiar la evolucin agregada de esta variable y su contribucin a
la productividad. Aqu mostraremos evidencia ms desagregada, basndonos en
Coremberg (2009).
Los progresos tecnolgicos en productos y procesos as como en la organizacin por la
va de incorporacin de conocimiento se pueden dar dentro de la firma, dentro de una
actividad o entre actividades, como vimos en el captulo 4. Coremberg (2009) hace un
detallado anlisis de la evolucin de la PTF desde 1990 y de all surge que:
a) las ganancias ms importantes se observan en actividades especficas y
no por efectos entre actividades sectoriales;
b) esas ganancias se deben a diferentes razones, dependiendo del contexto,
pero en general son inducidas por variaciones en los precios relativos;

162

c) en los noventa, las ganancias de productividad se deben sobre todo a la

mejora de la calidad de los inputs (asociado con la apertura de las
importaciones), la adquisicin de maquinarias y equipos con tecnologa
incorporada, sobre todo en el rea de las TIC y la incorporacin de
capital humano;
d) en los dos mil, en cambio, las ganancias de productividad provienen del
sector transable y, particularmente, de actividades intensivas en recursos
naturales.98
Esto sugiere que la evolucin de la PTF a nivel agregado esconde una gran
heterogeneidad y, por lo tanto, es difcil realizar un diagnstico sin ahondar en el
anlisis de los cambios estructurales. Es lo que haremos en los captulos 9 y 10. Sin
embargo, aqu deseamos enfatizar el aspecto que tiene que ver especficamente con el
conocimiento. En particular, es importante subrayar la ausencia de ganancias de
productividad originadas en interacciones entre actividades. Se trata de una gran
desventaja, ya que este tipo de interaccin es crtica para incentivar las actividades con
rendimientos crecientes que sostienen el crecimiento a largo plazo y compensan los
rendimientos decrecientes de la acumulacin. En realidad, Coremberg (2009) muestra
que, cuando se limpia la evolucin de la PTF de los movimientos cclicos, el
resultado es desalentador: las ganancias de productividad por esta va se hacen nulas o
negativas.
De modo que si bien la Argentina ha estado realizando ganancias dentro de actividades
especficas, esas ganancias implicaron tambin destruccin o no creacin de suficientes
relaciones de complementariedad con otros sectores del tipo sealado por Carlaw y
Lipsey (2001). En otras palabras, como las ganancias de PTF se verificaron a nivel de
actividades especficas pero no como un fenmeno agregado o sistmico, se puede
conjeturar que lo creado en los sectores ganadores (inversin de privatizadas y en
servicios en los noventa; recursos naturales en los dos mil) no alcanz a compensar lo
que se perdi por la desaparicin de los sectores perdedores. Hubo destruccin creativa
schumpeteriana pero muy localizada. Asimismo, como los sectores ganadores y los
perdedores cambiaron entre los noventa y los dos mil, en parte debido a la inestabilidad
macroeconmica y en parte a la regulatoria, es posible que una cuota grande de las
ganancias que se hicieron en los noventa haya desaparecido en los dos mil
(probablemente haya sido el caso del sector energa, como se ver en el captulo
siguiente).
Por supuesto, la leccin de poltica no es proteger a los sectores que no son viables sino
potenciar y promover ms efectos de derrame y complementariedades de conocimientos
tecnolgicos y organizacionales en el nivel de la estructura, a partir de los sectores
ganadores. El problema aqu, obviamente, es que muchos de los canales de generacin
de complementariedades e innovacin no operan bien a travs de las seales de
mercado. Ya hemos explicado que operan en gran medida a travs de externalidades y
que, adems, muchas inversiones en innovacin no son realizadas debido a que las
caractersticas especiales del conocimiento hacen que los beneficios no sean
apropiables. En vista de estas fallas, parece natural pensar que el Estado tiene un rol
98

La PTF es, asimismo, muy procclica: sube en las expansiones y luego cae. Esto es un reflejo de la
volatilidad macroeconmica y dice poco acerca de la evolucin del progreso tcnico a largo plazo.

163

crucial. Son las autoridades las que pueden operar en el nivel del sistema y de la
estructura productiva, corrigiendo los esquemas de coordinacin y motivacin que
malogran la cooperacin, lo que se expresa, en este caso, como lenta evolucin de la
PTF.
Ntese bien: cuando se trata del conocimiento, los incentivos de precios relativos no
funcionan bien sin un sistema nacional de innovacin y regulaciones que apoyen el
progreso tcnico. Por lo tanto, es difcil que los subsidios a firmas especficas, el tipo de
cambio competitivo o la proteccin de la competencia externa funcionen por s solos: se
los debe complementar con otras herramientas que acten en el nivel de la estructura
productiva y del sistema con el objetivo de inducir derrames de conocimiento positivos
entre las firmas. Una vez planteado as el problema, surge en toda su dimensin el
hecho de que las fallas de gobierno son un obstculo crtico en la tarea del desarrollo:
los mercados tienen fallas que requieren de la intervencin del gobierno para ser
solucionadas, pero si el gobierno, a su vez, tambin presenta fallas importantes, el
resultado puede ser una trampa de bajo crecimiento que se perpeta debido a que ni los
mercados ni el gobierno cumplen sus funciones con eficiencia.

3. Doble bono: lo estamos aprovechando para el crecimiento sostenido?

Al realizar el inventario de recursos en los dos ltimos captulos, hemos detectado un

doble bono externo y demogrfico. Est aprovechando la Argentina esta oportunidad
para consolidar el crecimiento sostenido? Discutimos brevemente esta cuestin a modo
de cierre del anlisis sobre los recursos contenidos en el hardware.
En principio, la evolucin del pas desde la crisis de 2002 est en lnea con la hiptesis
del doble bono: la tasa de crecimiento en el perodo 2003-2010 es la ms alta para un
perodo de ocho aos en la posguerra y por su magnitud hemos visto que slo es
comparable con la registrada en la primera dcada del siglo XX. Ms cerca en el
tiempo, la ltima vez que se registr un perodo relativamente extendido de crecimiento
fue en 1964-1974, pero la tasa de crecimiento fue menor.

164

Grfico 8.2
Evolucin del ahorro y la inversin (%)
35
30

Inversin
Ahorro interno

Ahorro externo

% PBI

25
20
15
10
5
0
-5
-10

1961
1964
1967
1970
1973
1976
1979
1982
1985
1988
1991
1994
1997
2000
2003
2006
2009

-15

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de INDEC (2011).

En los dos mil se registraron coeficientes de ahorro e inversin ms altos El grfico 3

muestra la evolucin del ahorro, la inversin y el ahorro externo. Segn las
proyecciones de las Naciones Unidas, la Argentina ya entr en el perodo de bono hacia
fines de los noventa y, por ende, es coherente que tanto la inversin como el ahorro
hayan aumentado. Asimismo, ayud a este resultado el aumento de los trminos del
intercambio, que al elevar el ingreso nacional promovi la capacidad de ahorro. El
grfico 8.3 muestra que el ahorro privado, en particular, ha crecido de manera
significativa y, a diferencia de otros perodos, tambin creci el ahorro del gobierno,
confirmando la nueva tendencia a generar ms ahorro instalada en el pas en la ltima
dcada. El ahorro privado y el pblico tendan a comportarse de manera inversa, algo
que ya no ocurre en los dos mil.

165

Grfico 8.3
(a) Ahorro pblico privado (%)

30
25

(b) correlacin entre ahorro pblico y privado

Ahorro privado
Ahorro pblico

20

1
0.8
0.6
0.4

15

0.2

10

-0.2
-0.4

-0.6

-5

-0.8

-10

-1

Se sigue de esto que la Argentina est aprovechando la oportunidad para cimentar el

crecimiento sostenido? Hay hechos de significacin que no permiten dar una respuesta
positiva. Para discutir este punto podemos utilizar como referencia la tasa de
crecimiento del PBI per cpita del 3%, que permitira, como se recordar, alcanzar en
25 aos el nivel que Espaa tiene hoy. Segn las simulaciones realizadas por el PNUD
(2010), para hacer crecer el PBI per cpita de la Argentina a una tasa del 2,7% se
requiere una tasa de inversin de alrededor del 22% y un crecimiento en la PTF de
0,8% por ao, superior al 0,3 observado histricamente. Para reforzar la dinmica de la
PTF sera indispensable mejorar la eficiencia del gasto en salud y educacin; sin
mejoras, la tasa de inversin requerida se ubica entre 26% y 27%. La tasa de inversin
que se observa en promedio en los ltimos cinco aos (22%) es muy baja para cumplir
con este ltimo requerimiento. Esto implica que la Argentina debe o bien mejorar la
calidad de la inversin y con ello la PTF o bien aumentar la tasa de inversin.
El coeficiente de inversin no es lo suficientemente alto, pero hay evidencia de que la
calidad de la inversin est mejorando? La respuesta es que no. La participacin de la
inversin en maquinaria y equipo en el total de la inversin es baja, lo que habla de un
sesgo de la inversin en favor de la construccin, que no ayuda a mejorar el aporte de la
PTF. El grfico 8.4 muestra cmo ha evolucionado la composicin de la inversin.

166

2009

2006

2003

2000

1997

1994

1991

1988

1985

1982

1979

1976

1973

1970

2009
2006
2003
2000
1997
1994
1991
1988
1985
1982
1979
1976
1973
1970
1967
1964
1961

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de INDEC.(2011).

Mill de pesos de 1993

Grfico 8.4
Desagregacin Inversin Bruta Interna
Tipo de Inversin

60.000

Construccin
Mquinaria y Equipo
50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

0
1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008 2009
Ao

Fuente: Elaboracin propia basada en INDEC (2011).

La alta inversin en construccin est asociada con un hecho que veremos en el captulo
11: el subdesarrollo financiero. Ante la ausencia de opciones de inversin, los ahorristas
tienen buena parte de su portafolio de inversin colocado en bienes inmuebles. Pero,
lamentablemente, esta no es la nica forma en que se expresa la falta de un sistema
financiero profundo: la inversin productiva tambin se ve deteriorada por la colocacin
de activos en el exterior, lo que resta fondos a la inversin local.
Durante todo el perodo de crecimiento 2003-10, la Argentina gener supervit de
cuenta corriente y buena parte de esos recursos se invirtieron en el exterior. Si se suman
esos supervit, se llega a la conclusin de que se acumularon activos adicionales en el
exterior por un valor muy significativo. El aumento de los activos externos ha sido tan
pronunciado que la Argentina es hoy un acreedor neto del resto del mundo.
Por supuesto, si la inversin productiva hubiese sido ms alta, la Argentina no habra
estado en condiciones de generar un supervit comercial tan elevado como el que se
registr desde la crisis en adelante, ya que hubiera importado ms bienes de capital. En
este sentido, es muy revelador observar cmo se utiliz el supervit comercial
acumulado en los dos mil (entre el primer cuatrimestre de 2003 y el segundo de 2011).
Como muestra el grfico 8.5, la mayor parte de los fondos aportados por el saldo
comercial fueron utilizados por los particulares para acumular activos externos,
financiando as al resto del mundo. Otra proporcin muy relevante fue destinada a
acumular reservas internacionales y a repagar deuda con organismos multilaterales
(bsicamente el FMI), obviamente, esta es tambin una forma de aportar crdito para
otras economas con recursos nacionales. Por ltimo, las empresas multinacionales
giraron dividendos por ms de 23.000 millones de dlares.

167

Grfico 8.5
Utilizacin del supervit comercial (miles de millones de dlares)
(Miles de millones de dlares; 2003-2011)
70,000

600,000
500,000

60,000

478,137

59,614

50,000

400,000

345,315

38,857

40,000

300,000

30,000
200,000

132,822

23,246

20,000
11,105

100,000
10,000
0

Desendeudamientocon
org.

Saldo
Comercial

RentasIEDnetas

Impo

Variacindereservas

Expo

Fugadecapitales

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos proporcionados por INDEC (2011).

En suma, si bien el aumento de la tasa de ahorro es compatible con el dividendo
demogrfico, la trayectoria de la inversin y su composicin indican que posiblemente
el pas no est asignando de la mejor forma los recursos que genera el bono. La
inversin en construccin parece excesiva en trminos relativos y ocurre lo mismo con
la inversin en activos externos. Es como si los futuros trabajadores retirados de la
Argentina tuviesen como estrategia vivir de rentas del exterior en el momento en que
dejen de trabajar. Es una conducta similar a la de un trabajador japons, pero en un pas
que atraviesa por una etapa de bono demogrfico. Claramente, hay algo que no est
funcionando y la Argentina podra estar dejando pasar el momento de aprovechar el
bono para convertirse en un pas desarrollado.

168

9. Estructura productiva: heterogeneidad y competitividad

Este captulo y el siguiente estudian las caractersticas de la estructura productiva del
pas desde perspectivas diferentes pero complementarias. En el captulo presente
caracterizamos la estructura como un todo mientras que en el captulo 10 adoptaremos
una perspectiva sectorial para estudiar qu ocurre en el sector primario, la industria y los
servicios. El propsito ltimo de ambos captulos es describir lo que la teora del
crecimiento llama las condiciones iniciales. Indagar sobre esas condiciones equivale a
preguntarse: cules son las restricciones y oportunidades que presenta la estructura
productiva de la Argentina para constituirse en plataforma de lanzamiento de un proceso
de crecimiento sostenido e inclusivo?
Hay tres dimensiones de la estructura productiva que son fundamentales para contestar
esta pregunta: su nivel de productividad, su composicin sectorial y su competitividad.
La productividad nos dice cul es la capacidad de la estructura como un
todo para generar valor agregado y permite evaluar esa capacidad
comparndola con la experiencia de otros pases relevantes. La primera
seccin est dedicada a este punto.
El anlisis de la composicin sectorial ayuda a identificar el peso relativo
de los distintos sectores, su capacidad para generar progreso tcnico,
complementariedades y empleos para absorber el sector de subsistencia.
Abordamos este punto en la segunda seccin.
La literatura ms reciente sobre crecimiento ha demostrado que las
exportaciones y las ramas del sector transable en general tienen gran
capacidad para acelerar el crecimiento en tanto impulsan sectores con
economas de escala y capacidad para engendrar complementariedades
ms ricas (Hausmann et al., 2007). Para sobrevivir, los sectores
expuestos a la competencia internacional deben vrselas con firmas que
tienden a utilizar la mejor tecnologa disponible y tienen ventajas de
costos importantes. Asimismo, muchos de ellos logran insertarse en
cadenas globales de valor que les abren nuevas posibilidades. De esto no
se sigue que la exposicin a la competencia internacional por s sola
genere capacidad competitiva: la apertura econmica suele fracasar si no
hay polticas complementarias de aliento a la productividad y la
innovacin (vase Rodrik y McMillan, 2011). Discutimos las cuestiones
de competitividad en la seccin tercera y cerramos el captulo con una
caracterizacin de la estructura productiva existente y su capacidad para
convertirse en base del crecimiento sostenido e inclusivo.

1. Productividad

En el captulo 4 se explic que la productividad intenta medir qu volumen de producto

es capaz de generar una economa (output) con un volumen dado de recursos (inputs) y
que el indicador ms importante que se utiliza es el producto por hombre ocupado.
Asimismo, mostramos que sobre la base de la contabilidad del crecimiento es posible
distinguir si el avance en la productividad del trabajo se debe a acumulacin de recursos

169

o a variaciones en la productividad total de los factores (PTF); concepto este ltimo que
refleja la influencia del progreso tcnico, cambios organizacionales y efectos sistmicos.
Ya hemos analizado evidencia relacionada con este indicador al discutir el rol del
conocimiento.
Empecemos, entonces, por evaluar la evolucin de la productividad laboral. El grfico
9.1 muestra el producto generado por cada hombre ocupado desde 1950. Se puede
observar que hacia mediados de los setenta se produce una ruptura en la trayectoria de
la productividad: luego de la crisis de 1975 la evolucin deviene voltil y comienzan a
registrarse perodos no slo de estancamiento sino de retroceso prolongado. En el
grfico hemos marcado dos eventos particularmente reveladores: por un lado, el nivel
de productividad alcanzado por el trabajo en 1980 slo se vuelve a alcanzar en 1996-7,
pero incluso ese logro se pierde con la cada de la convertibilidad; por otro, el mximo
registrado en 1998 slo se sobrepasa en 2005-6. El resultado final de todo este proceso
de alta volatilidad y estancamiento posterior a 1975 es muy desalentador: entre ese ao
y 2010 la productividad del trabajo aument slo 0,95% por ao. Cabe acotar que la
dbil evolucin de la productividad fue un rasgo comn en la regin (Ferreira et al.,
2011).
Grfico 9.1
Evolucin de la productividad laboral
(Precios de 1993)
30.000

Mximo
1998

25.000
Mximo
1980
20.000

15.000

10.000

5.000

2010

2005

2000

1995

1990

1985

1980

1975

1970

1965

1960

1955

1950

Fuente: Elaborado con datos de INDEC (2011).

El panorama es ms alentador si se toma en cuenta lo ocurrido luego de la crisis de la

convertibilidad: entre 2002 y 2010 la productividad del trabajo aument un 6% anual Si
bien esta evolucin es muy positiva, hay que tomar en cuenta un hecho importante: el
ingreso per cpita creci ms que la productividad laboral. Si recordamos lo planteado
en el marco conceptual al analizar la productividad (captulo 4), esto implica que parte
del crecimiento se explica por aumento de la cantidad de personas que trabajan y no por
incrementos en lo producido por cada trabajador. La cantidad de personas que trabajan
subi por dos razones. Por una parte, volvieron a conseguir trabajo una gran cantidad de

170

desocupados, lo que sugiere que parte del crecimiento es simple recuperacin del pico
anterior correspondiente a 1998 y no se basa en creacin de nueva capacidad
productiva. Por otra parte, aument la tasa de actividad: aument la poblacin
econmicamente activa (PEA) porque hay ms gente en edad de trabajar (recurdese lo
discutido sobre el bono demogrfico) que decidi efectivamente hacerlo.
Probablemente, al aumentar las oportunidades en una economa en crecimiento, se
debilit el efecto del trabajador desalentado que deja la PEA porque considera que no
puede conseguir trabajo aun cuando lo busque activamente.
En lnea con el mtodo que venimos utilizando, para evaluar mejor este desempeo y
saber dnde estamos parados recurriremos a la experiencia internacional. El grfico
9.2.a muestra la posicin de la Argentina en el rnking mundial de la productividad
laboral (slo se toman los pases sobre los que hay datos desde 1960, pero que incluyen
a todos los de mayor relevancia) y el 9.2.b. brinda informacin sobre Argentina y otros
pases medida en dlares constantes de paridad de poder de compra (PPP).

Grfico 9.2
Posicin de la Argentina segn productividad laboral
(104 pases)
Argentina en el rnking mundial
(b) valores en dlares de PPP

(a)
45

80,000

40

70,000
60,000

35

50,000

30

40,000

25

30,000

20

Argentina

Chile

Noruega

Canad

Corea

Mxico

Australia

2008

2004

2000

1996

1992

1988

1984

1980

1976

1972

1968

1964

1960

Brasil

Espaa

10,000

10

EstadosUnidos

20,000

15

Fuente: Conference board (2011).

Como puede observarse (grfico a), la Argentina en la actualidad se encuentra ubicada

dentro del tercio de pases que tienen mayor productividad en el mundo: est en el
puesto 32 sobre 104 pases. Esto es acorde a la evolucin registrada por el PBI per
cpita, que ya examinamos en el captulo 5: no sera posible sostener un nivel de
ingreso que coloque a la poblacin argentina dentro del 20% ms rico si la
productividad del trabajo no fuera relativamente alta. El rnking tambin revela el
efecto devastador de la crisis de 1975 y las crisis subsiguientes sobre la dinmica de la
productividad. El pas llega a su peor momento al final de la dcada perdida de los
ochenta, cuando se ubica en el lugar 42. A partir de los noventa, el proceso de deterioro
en la posicin internacional relativa se revierte pero a pesar del fuerte crecimiento en los
dos mil, el pas an no recupera la posicin que tena cincuenta aos atrs en cuanto a
productividad del trabajo.

171

Como consecuencia de la evolucin comentada, no sorprende que sea an largo el

trecho que queda por cubrir para que la productividad del trabajador argentino se
aproxime a la observada en los pases ms ricos. El grfico 9.2.b nos permite determinar
el tamao de la brecha entre lo que produce un trabajador argentino y uno empleado en
Estados Unidos o Espaa, expresada en dlares. Es importante tomar en cuenta, no
obstante, que la productividad por hombre ocupado en la Argentina es alta para la
regin y, en particular, es bastante superior a la observada en los otros dos pases que
cuentan con una estructura productiva diversificada: Brasil y Mxico.
Para completar la visin del desempeo relativo de la productividad, los grficos 9.3.a y
b muestran la evolucin de la Argentina comparada con la de los pases que hemos
utilizado como patrn de referencia en el captulo 5. El grfico mide la evolucin de
cada pas en relacin con la Argentina, de modo que un valor de 100 implica paridad
entre la productividad del pas en cuestin y el nuestro; y cuando las curvas
correspondientes a un pas ascienden, ello implica que nuestra posicin se est
deteriorando.
Grfico 9.3
Evolucin comparada de la productividad laboral
(a)
(b)
250

250
Espaa

200

200

Brasil
Mxico

150

150

2008

2004

2000

1996

1992

1988

Chile
1984

Noruega
1980

Canad

1976

Australia

1972

1968

1964

2008

2004

2000

1996

1992

1988

1984

1980

0
1976

0
1972

50

1968

50

1964

100

1960

100

1960

Corea

Fuente: Conference board (2011).

La evolucin es similar a la observada en el caso del ingreso por habitante. La

productividad argentina pierde posiciones en relacin con todos los pases, sobre todo
desde los setenta y hasta los noventa. Es muy destacable el caso de Espaa y Corea, que
habiendo partido de niveles de productividad menores que el argentino en los sesenta,
superan hoy ese nivel en alrededor del 50%. Obsrvese, por otra parte, que ni Mxico ni
Brasil muestran una trayectoria muy superior a la de la Argentina y, adems, su nivel de
productividad es hoy inferior. Esto sugiere que entre los factores de retraso de la
productividad probablemente hayan operado algunos comunes a toda la regin. Un
punto positivo a destacar es que desde los noventa, aunque con muchos vaivenes, la
tendencia a perder posiciones se detiene y existen perodos de franca mejora, como en
la dcada actual. Aqu nuevamente pueden estar operando factores comunes a la regin:
en los dos mil, la Argentina descuenta posiciones, sobre todo con los pases no
latinoamericanos del grupo (menos Corea). El shock positivo de trminos del
intercambio en los dos mil explica con seguridad parte de este resultado.

172

En el caso de la Argentina, es la debilidad en la acumulacin de recursos o en la

evolucin de la PTF lo que explica la decepcionante evolucin de la productividad del
trabajo? En el captulo anterior, sobre acumulacin de capital, ya adelantamos que hubo
dificultades asociadas sobre todo con los derrames de conocimiento tcnico entre
sectores ganadores y perdedores que jugaron en contra la PTF. Aqu nos centramos en
el nivel agregado. Coremberg et al. (2007) es til para evaluar esta cuestin, que es
indispensable para formarse una idea respecto de la habilidad de la economa en
promover actividades con rendimientos crecientes. El grfico 9.4, elaborado a partir de
la evidencia aportada por estos autores, permite dibujar la trayectoria de la acumulacin
de capital por hombre ocupado y de la productividad total de los factores desde
mediados del siglo pasado.
Grfico 9.4
Evolucin de la PTF y del capital por trabajador
Fuente: Coremberg et al. (2007).
300

Relacin capital
trabajo

250

PTF
200

150

100

50

2005

2002

1999

1996

1993

1990

1987

1984

1981

1978

1975

1972

1969

1966

1963

1960

1957

1954

1951

Del grfico surge que la PTF tuvo un comportamiento muy poco dinmico. Est claro
que la estructura productiva argentina no se distingui por su capacidad para promover
el progreso tcnico y organizacional, de forma de generar rendimientos crecientes. Dada
esta evolucin de la PTF, es importante observar qu ocurri con el capital por
trabajador ya que este indicador nos da una pauta de la cantidad de bienes productivos
que tiene a su disposicin cada hombre ocupado para mejorar su productividad. La
trayectoria del capital por trabajador es ascendente hasta los ochenta y luego se estanca,
pero en un nivel muy superior al que mostraba hacia principios del perodo. Este hecho
sugiere que las ganancias en productividad laboral estuvieron impulsadas, bsicamente,
por la acumulacin de recursos.
Un rasgo adicional que cabe remarcar es que este proceso fue acompaado de una cada
en la contribucin de los trabajadores al valor agregado: se registra una reduccin en la
participacin de los trabajadores en el ingreso: del 45% entre 1950 y 1974 al 36% a

173

mediados de los dos mil. El hecho de que la generacin de valor se sesgara hacia
actividades ms basadas en la acumulacin de capital en detrimento del progreso
tcnico y del aprendizaje por la experiencia parece haber perjudicado la participacin
de la masa de salarios en el valor agregado.99
Esta evidencia indica que la trayectoria de la economa anterior a los setenta puede
considerarse ms favorable en relacin con los factores que inciden en la productividad
laboral. En efecto, mientras en los setenta la PTF haca un aporte al producto que era
similar en la Argentina y en Estados Unidos, hoy ese aporte en la Argentina es slo un
60% del observado en Estados Unidos (Ferreira et al., 2011). En realidad, las cifras
anteriores dan probablemente un panorama optimista sobre lo ocurrido en el perodo
con la acumulacin de capital y la PTF. En particular, cuando se incluye al capital
humano y los recursos naturales en forma separada del capital fsico, el aporte de la
acumulacin del capital productivo y la PTF al producto se reducen (Ferreira et al.,
2011). Lo mismo encuentra Coremberg (2009), lo que lo lleva a concluir, luego de
realizar las correcciones, que la PTF sostenible a largo plazo tiene en realidad una
evolucin negativa.
Por qu la productividad no tuvo una evolucin mejor? Para contestar esta pregunta, es
necesario tomar en cuenta que la estructura econmica argentina muestra una gran
heterogeneidad, como ya se adelant en el captulo anterior; o, puesto en trminos de
nuestro marco conceptual: que sus actividades difieren en productividad porque
pertenecen a tres categoras diferentes: el sector moderno, el tradicional y el de
subsistencia. Pasemos, entonces, a analizar la morfologa de la estructura econmica
argentina.

2. Morfologa de la estructura productiva

Los grficos 9.5.a y b aportan evidencia sobre la evolucin de largo plazo de la

estructura productiva desagregada en cuatro sectores: el primario y la industria,
representados en el grfico a; y los servicios y la infraestructura (incluyendo
construccin), cuya trayectoria puede observarse en el grfico b. Aunque se trata slo de
una aproximacin til, puede considerarse que la industria y el sector primario
constituyen el segmento transable o expuesto a la competencia internacional de la
economa y que el resto son sectores no expuestos a ella. Bajo esta clasificacin, el
sector transable en su conjunto representa hoy un 21% de la economa. El resto del
producto proviene del sector no transable, dentro del cual tiene un peso enorme el sector
servicios, que da cuenta de alrededor del 60% de las actividades y tiende a mostrar
mayor intensidad en el uso del factor trabajo (grfico b).

99

Probablemente tuvo que ver en este resultado el hecho de que los grandes proyectos de inversin de
promocin de las industrias bsicas de sustitucin de importaciones aportaron, sobre todo, economas de
escala de tipo esttico y, en un contexto de regulaciones deficientes, esto puede haber creado cierto poder
de mercado en los sectores promovidos. Una hiptesis adicional, tambin plausible, es que en un contexto
de incertidumbre las empresas slo tienen incentivo suficiente para invertir si la tasa de ganancia
compensa los riesgos asumidos, introduciendo un sesgo en favor del capital en la distribucin.

174

Grfico 9.5
Evolucin de la estructura productiva por sectores
(a)
25

(b)
25

Infraestructurayconstruccin
(izq.)

75

20

Servicios(der.)

70

Agropecuario
20

Industrial

65

10

10

60

55

50
1900
1908
1916
1924
1932
1940
1948
1956
1964
1972
1980
1988
1996
2004

15

1900
1907
1914
1921
1928
1935
1942
1949
1956
1963
1970
1977
1984
1991
1998
2005

15

Fuente: Ferreres (2006) e INDEC (2011).

En los grficos hemos volcado datos que abarcan desde 1900 hasta el presente para
mostrar cmo evolucion la estructura productiva en el largo plazo. Como puede
observarse, la composicin sectorial sigue la trayectoria clsica de cambio marcada por
Kuznets y otros autores y que tambin muestran otros pases de la regin (Ferreira y
Silva, 2011): en un primer momento, la agricultura expulsa trabajadores que son
absorbidos por la industria y, en un segundo momento, la industria reduce su tamao
relativo en favor de la expansin del sector servicios. El sector primario exhibe una
tendencia sistemtica a reducir su participacin, que es ms acentuada a partir de la
dcada del treinta, cuando toma impulso el proceso de sustitucin de importaciones. El
sector industrial llega al mximo de participacin en el valor agregado hacia mediados
de los setenta y luego pierde peso de forma continua. Esta trayectoria de prdida de peso
relativo de la industria a partir de los setenta coincide con una desaceleracin en el
ritmo de acumulacin de capital y, sobre todo, con la dbil evolucin de la PTF que
marcamos ms arriba. Esto sugiere dos hiptesis: primero, la industria pudo haber
tenido, efectivamente, una cierta capacidad para promover actividades con rendimientos
crecientes; segundo, parte del progreso tcnico viene incorporado en los bienes de
capital, de forma que, al resentirse la acumulacin durante la dcada perdida de los
ochenta, la PTF perdi dinamismo.
Como la productividad promedio del trabajo vara significativamente de un sector a
otro, la participacin de un sector en la generacin de empleo puede ser muy diferente a
su participacin en el valor agregado. Es necesario, por lo tanto, examinar la creacin de
empleo por sector. Esa variable aparece representada en el grfico 9.6. Est claro que el
sector servicios y el sector pblico son los que explican la mayor proporcin: entre
ambos suman 73% de la poblacin ocupada. El sector industrial genera, por su parte,
slo el 16% de los puestos de trabajos.

175

Grfico 9.6
Composicin sectorial del empleo
5%

5%

19%

16%

Sectorpbl i co
Sectori ndus tri al
Sectorcons trucci n

55%
Servi ci os
Sectorpri mari o

Fuente: INDEC (2011).

Dada la heterogeneidad estructural, la calidad y la productividad de los empleos en cada

uno de estos sectores distan mucho de ser similares. Por ejemplo, la calidad del empleo
en el sector construccin es inferior a la de la industria en la medida que es muy
diferente la cantidad de capital y tecnologa a disposicin del trabajador promedio en
uno y en otro caso. La heterogeneidad estructural dentro de los sectores moderno y
tradicional en la Argentina se puede constatar comparando la productividad de la mano
de obra en distintos sectores y empresas que registra la encuesta de grandes empresas
(ENGE) del INDEC. As, para dar un ejemplo basado en la ENGE, mientras en el sector
minero intensivo en el uso de capital y recursos anuales la productividad es de 1,4
millones por trabajador, en la industria manufacturera es de 0,4 millones. Asimismo,
dentro de la industria hay grandes diferencias entre, digamos, el sector de combustibles
y el textil.

3. Una evaluacin del grado de heterogeneidad estructural

Es posible dar una idea del tamao de los sectores moderno, tradicional y de
subsistencia sobre la base de los datos aportados por Coatz et al. (2010) sobre las
diferentes categoras ocupacionales (vase cuadro 9.1).

176

Cuadro 9.1
Distribucin del empleo segn tipo de ocupacin (2006)100
Cantidad de
Personas

Sector Moderno
Sector Tradicional
Sector de Subsistencia
Total

Participacin en
el Total (%)

1 548 541
6 461 786
7 283 753

10,1
42,2
47,7

15 294 080

100,0

Participacin del
Empleo Formal (%)

96
53
0

Fuente: Coatz et. al (2010).

Del cuadro surge que slo el 10% de la poblacin trabaja en las actividades ms
dinmicas y que prcticamente la mitad de los trabajadores no tiene ocupaciones de
calidad. Como la productividad del sector moderno y la del tradicional son muy
superiores, sus participaciones en el valor agregado son, por supuesto, ms altas que su
participacin en el empleo. Ms all de esto, estos datos sobre el mercado de trabajo
indican que la tarea que enfrenta la Argentina es enorme: sin empleo de calidad no hay
crecimiento inclusivo. Es importante sealar que hemos comprendido en el segmento de
subsistencia lo que Coatz et al. (2010) llaman el ncleo duro del desempleo, que son
1,7 millones (11,5% del total) y que cuentan con baja o nula calificacin.
Otros puntos que merecen destacarse por su valor para caracterizar la heterogeneidad
estructural son los siguientes:
Falta de escala. La estructura productiva est conformada por unidades
productivas relativamente pequeas. Dentro del sector moderno, que
incluye las empresas de mayor tamao, slo el 2,9% de los trabajadores
se desempea en empresas de ms de 500 empleados y si la lnea se traza
en 200 empleados, ese porcentaje slo sube al 3,6%.
Gran peso de la informalidad. La informalidad en el empleo es,
bsicamente, un problema de los sectores tradicional y de subsistencia.
El 96% del sector moderno es formal. El estrato de subsistencia explica
el 71% del empleo informal.101 Un rasgo muy importante de la
informalidad es que sus trabajadores no estn registrados en el sistema de
seguridad social. El cuadro 9.2 indica que la construccin lidera el
rnking de no registro, pero que el rasgo es generalizado.

100

El estrato moderno incluye a los asalariados que se desempean en firmas de ms de doscientos

empleados, los profesionales independientes y los desocupados con alto nivel educativo. En el estrato
tradicional estn contabilizados todos los trabajadores registrados de empresas de hasta 200 personas; los
cuentapropistas calificados (secundario completo y universitario incompleto ); los no registrados
ocupados en empresas de entre 41 y 200 empleados; todos los que trabajan en empresas pequeas de entre
6 y 40 empleados y los desocupados con calificacin (secundario completo y universitario incompleto).
El sector de subsistencia abarca a todo el resto.
101
Coatz et al. (2010) clasifican como informala las unidades que tienen empleados no registrados y a
los que desempean actividades informales (servicio domstico, trabajo familiar y planes sociales).

177

Cuadro 9.2
Problemas de empleo por sector (2006)
Sector de empleo
Primario
Industria
Electricidad, gas, agua
Construccin
Servicios
Total

No registrado

Desempleo

(%)

(%)

40,1
39,7
6,5
66,7
39,5

4,9
6,1
2,6
12,8
7,0
9,2

Fuente: Coatz et. al (2010).

El nivel de productividad se asocia con el nivel de ingreso. Los autores

encuentran evidencia sobre la relacin entre productividad del trabajo e
ingresos que enfatizamos en el captulo 4: los hogares del estrato alto
tienen un ingreso familiar per cpita cuya mediana supera en 67% al
promedio de la economa; en el estrato medio ese guarismo es 26%.
Dentro de este estrato hay poca diferencia entre formales e informales. El
estrato bajo tiene ingresos que son 42% inferiores a la mediana.
El tipo de ocupacin importa. Si bien hay diferencias de productividad
tanto entre ramas como entre diversos tramos de ellas, tambin es posible
sealar que, dentro del sector moderno, tienen presencia importante las
actividades industriales, as como ramas de servicios que gozan de
monopolios naturales y servicios financieros. En el estrato medio
tambin tienen presencia relevante la industria manufacturera, el
comercio y la enseanza. En el sector de subsistencia predominan
actividades industriales rudimentarias y primarias, el comercio, el
servicio domestico y la construccin. De hecho, la evidencia muestra que
es equivocado identificar a la industria con las actividades del sector
moderno. La estructura de la industria muestra tanta heterogeneidad
como el conjunto de la estructura productiva. La industria da cuenta de
menos de un quinto de la PEA y genera una proporcin similar del
producto bruto, lo que sugiere que su productividad no es muy diferente
de la del conjunto de la economa. El cuadro 9.3 registra que la industria
emplea a cerca de un milln de trabajadores del segmento de
subsistencia.

Cuadro 9.3
Empleo industrial segn categora
La industria emplea
Sector Moderno
Sector Tradicional
Sector de Subsistencia
Total

340 884
1 397 658
985 080
2 723 622

Participacin en el
total (%)
12,5
51,3
36,2
100

Fuente: Coatz et al. (2010).

Al discutir el marco conceptual vimos que los rendimientos crecientes frecuentemente

se asocian con la presencia de conjuntos de actividades que generan vnculos de
complementariedad, con efectos de retroalimentacin positiva. Es habitual que esos
178

vnculos se desarrollen a partir de relaciones entre empresas proveedoras y clientes. Por

lo tanto, una economa que tiene una trama rica de empresas encadenadas mediante
relaciones insumo-producto es probable que cree condiciones ms favorables para la
explotacin de complementariedades. Coatz et al. (2011) analizan la estructura
productiva de la Argentina sobre la base de la matriz de insumo-producto, y sus
hallazgos pueden usarse para evaluar la estructura respecto de esta dimensin.
La situacin ms prometedora en lo que hace a generar complementariedades es, por
supuesto, la de aquellas actividades con encadenamientos tanto hacia atrs (demandan
muchos insumos de otras actividades) como hacia adelante (actan como proveedoras
de otras actividades). La presencia de gran nmero de este tipo de actividades es una
marca distintiva de las economas desarrolladas. Coatz et al. (2011) encuentran,
justamente, que una debilidad estructural importante del pas es que no cuenta con
muchas actividades de estas caractersticas. Dicho esto, tambin sealan como positivo
que existe un grado de diversificacin en las relaciones insumo-producto superior al de
un pas meramente especializado en productos primarios. Entre las ramas que se
destacan por sus encadenamientos se encuentran refinacin de petrleo; hilados y textil;
celulosa y papel; fundicin de metales; impresin; plsticos y qumica y, en servicios:
energa elctrica y telecomunicaciones.
Existen, asimismo, ramas que tienen fuertes encadenamientos hacia adelante. En este
aspecto, se destacan en el sector primario los cereales y oleaginosas y la cra de ganado;
en el secundario, varias ramas proveedoras de insumos industriales (como qumica,
petroqumica, siderurgia, y en menor escala materias primas plsticas) y la
metalmecnica. El transporte de carga terrestre y la extraccin de petrleo y gas tambin
son actividades con fuertes encadenamientos hacia adelante. Pese al gran potencial para
desarrollar ms actividades con encadenamientos hacia adelante, hay una tendencia a
exportar insumos con poca elaboracin. Por ejemplo, se exporta mucha molienda y los
alimentos elaborados representan slo el 25% del complejo agroindustrial. Por ltimo,
tambin hay un grupo de actividades que demandan gran cantidad de insumos,
generando as encadenamientos hacia atrs. Los autores mencionan aqu la
construccin, el transporte de pasajeros, varias actividades industriales (alimentos y
bebidas, calzado de cuero, confecciones y segmentos de metalmecnica) y servicios de
cine, radio y televisin.

4. Competitividad

En el captulo 4 se seal que la competitividad es un test adicional al que hay que

someter a una estructura productiva para evaluar su capacidad de sostener el
crecimiento. Aunque se advirti tambin que la competitividad debe siempre analizarse
sin perder de vista la dimensin sistmica. Esto es necesario porque puede ocurrir que
un pas sea competitivo y aun as muestre un crecimiento dbil. Entre los riesgos se
sealaron: basar la competitividad en un modelo de enclave que no cree oportunidades
suficientes de explotar complementariedades; la enfermedad holandesa y los conflictos
por la apropiacin de la renta, que podran convertir la riqueza de recursos naturales en
una maldicin. Concluiremos el anlisis de la estructura productiva evalundola desde
esta perspectiva, incluyendo una mirada a la direccin de los cambios estructurales
observados en la ltima dcada.

179

Durante todo el perodo de retraccin de la productividad que comienza en los setenta,

la Argentina enfrent perodos de fuerte restriccin de liquidez externa que, sin lugar a
dudas, constituyeron uno de los obstculos ms serios para la sostenibilidad del
crecimiento: toda vez que el crecimiento tomaba vuelo, la economa se encontraba con
que sus exportaciones no generaban divisas suficientes para satisfacer la demanda de
importaciones. Esta sucesin de episodios indica que la estructura productiva sufra de
una debilidad para enfrentar la competencia externa. El ltimo episodio de esta saga fue
la crisis de 2001-2002.
La situacin cambi radicalmente en la primera dcada de los dos mil. En el perodo
poscrisis: ya vimos que la tasa de crecimiento fue muy alta y, sin embargo, la restriccin
externa no oper en ningn momento. De hecho, el pas gener supervit tanto de
cuenta comercial como de cuenta corriente de manera sistemtica entre 2002 y 2010
(vase captulo anterior). El ejemplo ms impactante de la magnitud del cambio fue que
el pas no enfrent problemas de liquidez externa durante los dramticos eventos
internacionales de 2008-2009, disparados por la crisis sub-prime en los Estados Unidos.
En la actualidad, no obstante, la situacin est nuevamente cambiando. En 2011, el
supervit de cuenta corriente desapareci, de la mano de una cada en el monto del
supervit comercial impulsada por el aumento de las importaciones en general y de las
necesidades energticas en particular.
Ms all del debilitamiento actual, estos hechos sugieren que probablemente la
competitividad de la economa se robusteci. Siendo esto as, es natural preguntar si
fueron factores relacionados con los precios o factores asociados con la productividad
los que motorizaron la mejora. Ms especficamente: se fortaleci la competitividad
porque nuestra productividad creci a mayor ritmo que la de nuestros competidores en
los mercados internacionales? O, por el contrario, la mejora se debi a que aument la
rentabilidad del sector transable por efecto de mejores precios? Y, si es esta ltima la
causa, la rentabilidad aument porque bajaron los costos internos en dlares por efecto
de una depreciacin o, por el contrario, se debi a un aumento de los precios
internacionales?
La hiptesis de que la productividad, al crecer ms que en el resto del mundo, reforz la
competitividad tiene algo de plausibilidad, pero est muy lejos de ser suficiente para
explicar una mejora en la restriccin externa de la magnitud observada. En el grfico
9.2.a mostrbamos que la posicin argentina en el rnking de competitividad mejor
algunos puestos, pero el efecto es muy suave. Adems, pases como China e India han
estado incrementando su productividad de manera espectacular en la ltima dcada, con
lo cual resultar un ganador en competitividad en el mundo emergente no era una tarea
fcil. Un hecho adicional que habla en contra de la hiptesis de la productividad como
motor principal es que la evolucin de la PTF fue muy dbil.
Los efectos positivos de los cambios en los precios sobre la competitividad, en cambio,
tienen ms entidad explicativa. En lo relativo a los costos internos, la depreciacin de
2002 tuvo un efecto muy sensible, como se observa en el grfico 9.7.b, que compara el
costo de los bienes de capital con el de la mano de obra, expresados ambos en dlares.
Luego de la crisis y durante todo el perodo de altos supervit de cuenta corriente, los
costos salariales en dlares se ubican en niveles muy bajos. Aunque tambin es cierto
que, a partir del mnimo que alcanzan en 2002-2003, se recuperan de manera continua.

180

Dada la magnitud que alcanzan los costos salariales en dlares en 2011, la desaparicin
del saldo positivo de la cuenta corriente en ese ao dista de ser un hecho sorprendente.
Grfico 9.7
Evolucin del salario en dlares y el tipo de cambio real
(a)

Tipo de cambio real

(b) Costos en dlares

130

3.5

120

CostodelcapitalenUSD
(1997=100)
SalariosenUSD(1997=100)

110
2.5

100
90

80

1.5

70
1

60

0.5

50

30
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

Ene96
Mar97
May
Jul99
Sep00
Nov01
Ene03
Mar04
May
Jul06
Sep07
Nov08
Ene10
Mar11

40
0

Fuente: Elaborado con datos del INDEC (2011) y CENDA (2011).

El grfico 9.7.a registra la trayectoria del tipo de cambio real multilateral, que es una
medida de cmo evoluciona la competitividad del sector transable del pas en relacin
con los pases con los que comercia. Es fcil ver que el tipo de cambio real sigue una
trayectoria inversa a la del costo salarial: aumenta abruptamente en la crisis y luego cae
de manera sistemtica. Esto sugiere que la Argentina se hizo competitiva de golpe en
2002 por la va de deprimir los salarios expresados en dlares mediante una
devaluacin. Cabe llamar la atencin sobre el hecho de que la reduccin de la
competitividad segn la mide el tipo de cambio real es menos brusca que lo que se
esperara a la luz del incremento constante del costo salarial en dlares; la explicacin
se relaciona con lo hecho por nuestro socio comercial principal: Brasil. Tambin all
aument sustancialmente el costo salarial en dlares debido a la apreciacin del real que
se registr desde mediados de los dos mil en adelante. Esto amortigu el efecto de los
incrementos en la Argentina. Por supuesto, tanto Brasil como la Argentina perdieron
competitividad en relacin con otras economas, en particular China. Por ello no
sorprende que ninguno de los socios del Mercosur haya estado en condiciones de sacar
ventajas de la positiva situacin internacional para ganar competitividad en mercados
industriales y evitar la dependencia del sector primario.
Los precios internacionales tambin hicieron un aporte sustancial (grfico 9.8.a). Los
precios de las exportaciones aumentaron significativamente de la mano del incremento
del precio de la soja, cuya demanda fue impulsada, sobre todo, por el espectacular
crecimiento chino. En este perodo, las exportaciones con destino a China pasaron de
representar el 4% del total a representar el 9%. No debe pasarse por alto, sin embargo,
181

que la Argentina no habra estado en condiciones de aprovechar estas favorables

condiciones si su sector agrcola no hubiese aumentado sensiblemente la productividad.
En el sector agrcola se gener, de hecho, un crculo virtuoso del tipo comentado en el
captulo 4 entre aumento de rentabilidad va subas de precios internacionales, inversin,
incorporacin de tecnologa y elevacin de la productividad. La figura 9.8.b muestra la
evolucin de toneladas por hectrea. Lamentablemente, este proceso de
retroalimentacin positiva sufri un duro golpe a partir del conflicto entre el gobierno y
el sector agrcola, a partir de 2008. La inversin en el sector se resinti y la
contrapartida fue que parte de los fondos salieron al exterior.
Grfico 9.8
Evolucin de precios internacionales y produccin agrcola
(a)
200

Precios internacionales

(b) Produccin agrcola

100,000

Precio
Exportaciones

180
160

Precio
Importaciones

140

Trminosde
Intercambio

90,000
80,000
70,000
60,000
50,000
40,000
30,000

120

20,000
100

10,000
2008/09

2006/07

2004/05

2002/03

2000/01

1998/99

1996/97

1994/95

1992/93

III10

IV09

I09

II08

IV06

III07

I06

II05

III04

IV03

I03

1990/91

0
80

Fuente: INDEC (2011) y Ministerio de Agricultura, Ganaderia y Pesca (2011).

Visto desde la perspectiva de nuestro marco conceptual, los desafos asociados a esta
evolucin distan de ser simples. El extremadamente rpido aumento de los costos
salariales en dlares en 2010-2011 es una clara seal de que el riesgo de enfermedad
holandesa no est para nada ausente. Asimismo, la virulencia del conflicto en relacin
con las retenciones a la exportacin sugiere que tampoco se pueden descartar sntomas
de la maldicin de los recursos. En este contexto, el aumento de la disponibilidad de
divisas en los dos mil no llev a una explosin de la inversin productiva en el sector
transable o en infraestructura que se tradujera en un reforzamiento de la competitividad
sistmica.
Bajo estas condiciones, aumenta la amenaza de que la Argentina desarrolle un modelo
de crecimiento con caractersticas de enclave, donde la soja tendra el liderazgo (por
supuesto, siempre que la presin tributaria sobre el sector no aborte el crecimiento de su
productividad). Un hecho que agrava esta amenaza es que los sectores industriales que
lograron aumentar sus exportaciones, como la industria automotriz que exporta a Brasil,
lo hicieron al amparo de una fuerte apreciacin del real. Un cambio en la poltica de
Brasil en relacin con esto podra tener efectos sustanciales en trminos de hacer la
competitividad argentina aun ms dependiente del sector primario.

182

Son reales estos riesgos? Hay cambios en la estructura productiva que estn operando
en este sentido? La evidencia ms slida de que pueden estar operando fuerzas
sustanciales en favor de una primarizacin de la economa y el desarrollo de sntomas
de enclave est dada por la evolucin de los balances sectoriales de comercio, que se
muestran en el grfico 9.9.
Grfico 9.9
Balance comercial por sector
20
40.000
15

30.000
20.000

10

10.000

10.000
5
20.000
10
30.000

2000
2000

2003

2007

2010

Combustibles

Productosprimarios

MOA

MOI

Total

2003

2007

2010

Combustibles

Productosprimarios

MOA

MOI

Total

Fuente:Coatzetal.(2011).

Como se puede observar, los balances positivos se concentran en productos primarios y

manufacturas de origen industrial (MOA) y los negativos en manufacturas de origen
industrial (MOI). Asimismo, los desequilibrios aumentan a medida que avanza la
dcada. El fuerte crecimiento de la economa no se traduce en un cambio en este patrn
estructural de desequilibrios. De hecho, el nico cambio sustancial que se observa es la
desaparicin del significativo supervit en combustibles que exista hacia principios de
los dos mil. Este es un hecho preocupante pues, si el pas comienza a generar dficit de
relevancia en la balanza energtica, terminara adoptando un modelo de crecimiento que
consistira en cambiar soja por gas. Una estrategia de cambiar una materia prima por
otra poco aportara para explotar el potencial del pas de descubrir nuevas ventajas
competitivas. Tampoco es un signo de pujanza del sector moderno el creciente dficit en
manufacturas de origen industrial.
La falta de dinamismo competitivo del sector moderno, con la excepcin del complejo
sojero, se puede apreciar cuando se calculan ndices que permiten verificar en qu
actividades cuenta la Argentina con ventajas comparativas. Este punto se ilustra en el
grfico 9.10.

183

Grfico 9.10
ndice de ventajas comparativas
0,30

0,30

0,20

0,20

0,10

0,10

0,00

0,00

Regin

0,10

0,10

0,20

0,20

0,30

0,30

0,40
1995

2000

2004

2008

0,40

Agrcol as

Mi neros

1995

2000
Energti cos

2004

2008

Tra di ci onal es

Otros tra di ci onal es

Conel evadas economas dees ca l a

Dura deros

Di fusores deprogres otcni co

Fuente:ElaboracinpropiaenbaseaCEPAL(2011).

Las ventajas comparativas se concentran en el sector agrcola y la industria tradicional y

son muy marcadas las desventajas en dos sectores clave para el dinamismo del sector
moderno: difusores de progreso tcnico y con elevadas economas de escala. Hemos
dibujado el ndice para el intercambio con todo el mundo y para la regin del Mercosur
para resaltar el hecho de que las disparidades son menores en este segundo caso, lo que
indica que la Argentina tiene un intercambio de mejor calidad y con mayor potencial
para el desarrollo de rendimientos crecientes con Brasil y los socios del Mercosur. Esto
le agrega valor al acuerdo regional cuando se lo observa desde la perspectiva del
crecimiento sostenido y el desarrollo de un sector moderno pujante.
En sntesis: no cabe duda de que la ganancia de competitividad en la primera dcada de
los dos mil, reflejada en la cuenta corriente, se explica sobre todo por los efectos de la
evolucin de los precios sobre la rentabilidad: por la cada de los salarios luego de la
crisis y por la buena evolucin de los precios de las exportaciones. En cuanto a la
productividad como motor de la competitividad, el impulso ms relevante provino del
sector agrcola; la productividad en el resto de la economa no gravit lo suficiente. Esta
evolucin de la competitividad implica que la restriccin externa podra devenir
operativa si hubiese una reversin en la evolucin de los precios internacionales; si los
costos en dlares siguieran subiendo al ritmo que lo hicieron a partir de 2010; o si la
poltica de subsidios a la energa continuara incrementando el dficit en la balanza
energtica.
Esta dependencia de los precios de un bien primario revela que la Argentina perdi la
posibilidad de aprovechar los dos mil para cimentar su competitividad sobre las slidas
bases de un crecimiento de las actividades con rendimientos crecientes basadas en la
generacin de complementariedades y escala. En este sentido, China desempe un
papel bastante paradjico: por un lado le cerr a la Argentina muchas posibilidades de
competir en mercados de productos industriales (un desafo que, obviamente, no
enfrent slo la Argentina) pero, por otro, contribuy a relajar la restriccin externa,
haciendo ms fcil el crecimiento sostenido. Para sacar ventaja de una situacin tan
compleja, el pas debera haber puesto el acento en evitar que la enfermedad holandesa

184

y la maldicin de los recursos devinieran en factores independientes de deterioro de la

competitividad, al aumentar los costos salariales y alimentar conflictos distributivos que
desanimaron la inversin productiva y alentaron la colocacin del ahorro nacional en el
exterior.
5. Conclusiones: Cmo es la estructura productiva?

En funcin de la evidencia que hemos revisado, la estructura econmica de la Argentina

puede caracterizarse como semiindustrializada, con ventajas comparativas en el sector
agrcola y un sector de subsistencia de tamao considerable. El dficit mayor de la
estructura productiva es su falta de integracin, lo que limita la explotacin de
complementariedades. Se requieren mayores encadenamientos y, en este sentido,
ayudara significativamente el desarrollo de una industria de bienes de capital de mayor
envergadura; esta industria suele invertir intensivamente en iniciativas de innovacin
que pueden generar, adicionalmente, externalidades.
Hemos visto que la productividad se estanca a mediados de los setenta cuando hace
crisis el modelo de sustitucin de importaciones y comienza un perodo de fracasos
sistemticos para encontrar otro modelo, siempre bajo la amenaza de la restriccin
externa. En los dos mil se desarrolla un modelo que se parece al de principios del siglo
XX en el sentido de que se financia la compra de bienes industriales y energa con
exportaciones primarias y hacia Brasil.
No habra que subestimar, sin embargo, el nivel de sofisticacin de nuestra estructura
productiva. La Argentina puede crear sntomas de enclave en ciertas actividades pero su
estructura est muy lejos de tener la simplicidad de un enclave exportador. Ya vimos
que es relativamente rica en la medida que se ubica en los estratos superiores de la clase
media alta del planeta. Es difcil llegar a tal nivel de ingresos sin contar con una
estructura productiva medianamente diversificada y que incluya sectores modernos con
alta productividad. Esto, de hecho, es bastante milagroso si se tiene en cuenta que el
pas ha sido castigado por crisis recurrentes y cuenta con una estructura institucional
dbil. Las crisis y las reglas de juego inestables acortan el horizonte y, por ende,
desalientan los proyectos productivos con un ciclo largo de maduracin, que suelen ser
los de mayor productividad y potencial para desarrollar complementariedades.
Distintos sectores tienen aportes distintos que realizar. El sector primario, por ejemplo,
es un generador fundamental de divisas, mientras el industrial y otras actividades
modernas y tradicionales en servicios son importantes en la creacin de empleo de
calidad para el sector de subsistencia. Cuando no se genera empleo suficiente, el sector
pblico acta en parte como empleador de ltima instancia, por lo que no sorprende que
absorba una parte relevante del empleo y que no se distinga por su eficiencia en la
provisin de bienes pblicos. Sera ptimo poder separar la funcin de subsidiar el
empleo de otras funciones fundamentales del Estado, pero ello es difcil sin polticas
pblicas de calidad.
Cules son las dificultades si observamos el cambio estructural? A largo plazo, el
cambio estructural en la economa argentina ha favorecido al sector servicios y al
crecimiento del sector no transable sobre el transable. Asimismo, los encadenamientos
hacia atrs y hacia adelante siguen mostrando muchos huecos y ello no ha cambiado

185

durante el proceso de crecimiento actual. En buena medida, ese proceso ha absorbido

mano de obra lo cual es positivo, pero en parte a costa de la productividad. Esto
sugiere que se han creado puestos de trabajo en sectores tradicionales de poca
productividad. Como el sector de subsistencia sigue siendo muy significativo, a pesar
del fuerte crecimiento de los dos mil, est claro que la estructura productiva tiene poca
capacidad para crear empleo de calidad. El proceso, por otra parte, se ha caracterizado
por ir acompaado de un fuerte y generalizado aumento de las importaciones en todos
los sectores. Segn Herrera y Tavosnanska (2011), nueve de cada diez sectores de las
MOI tienen dficit comercial.
Las condiciones actuales de la Argentina, que constituyen las condiciones iniciales para
intentar el crecimiento sostenido son, en suma, el resultado combinado de 1) los intentos
fallidos de superar la trampa del ingreso medio (vase captulo 5) y 2) ciertos xitos
sectoriales especficos. Para aprovechar esta herencia y superar la trampa del ingreso
medio se necesita pensar la estructura econmica con la idea de generar un cambio
estructural armonioso con las fuentes de aceleracin del crecimiento.

186

10. Transformacin estructural y sectores productivos

En este captulo examinamos los cambios ocurridos en la estructura productiva en lo

que va del siglo, adoptando una visin ms desagregada, centrada en las actividades
sectoriales especficas. Dado que la teora actual del crecimiento coloca en un lugar de
privilegio a las actividades transables que, a diferencia de los enclaves, son capaces de
generar complementariedades en el nivel estructural (vase captulo 4), hemos
concentrado el esfuerzo en examinar las transformaciones ocurridas en los tres sectores
que cuentan con la mayor cantidad de actividades capaces de reunir esas caractersticas:
la industria, el sector agropecuario y el rea energtica. Incluimos tambin referencias al
sector servicios, donde se observan ciertas actividades de exportacin nuevas en el
marco del proceso de difusin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin
(TIC) y de reactivacin del turismo, luego de la devaluacin de 2002.
En el caso de industria, sector primario y energa, describiremos la evolucin reciente
de cada sector, identificaremos las transformaciones principales que tuvieron lugar
durante el perodo de alto crecimiento de los dos mil y las evaluaremos a la luz del
objetivo de lograr un mayor desarrollo. En este sentido, en funcin de lo discutido en el
marco conceptual, es central estudiar si los cambios estructurales que se han producido
en la ltima dcada estn o no en lnea con los requerimientos del crecimiento sostenido
e inclusivo por ello, en lo que sigue, el nfasis estar puesto en las siguientes cuestiones.
Productividad y acumulacin: cmo evolucion la productividad del
sector? Se observan nuevas actividades con rendimientos crecientes e
incorporacin de tecnologa? Hubo acumulacin de capital en el sector?
Creacin de empleo: contribuy el sector a la generacin de empleo?
Cul es su potencial para absorber trabajadores del sector de
subsistencia?
Fortaleza competitiva: muestra la evolucin del sector un
fortalecimiento de su capacidad exportadora o de competir con las
importaciones? Cmo es el balance neto de divisas del sector?
Estas preguntas no pueden abordarse tomando en cuenta slo la dimensin del
hardware, que es lo que haremos aqu por razones metodolgicas. Es importante, por
ende, considerar que el anlisis de este captulo se complementa con las cuestiones
organizacionales e institucionales que se discuten en los captulos 11 y 12. En cuanto a
la estructura del captulo, cada una de sus tres secciones est dedicada, respectivamente,
a la industria, el sector agropecuario y el energtico (este ltimo, con una nota sobre el
sector de servicios).

1. Sector industrial

Una forma de evaluar el grado de desarrollo industrial del pas es recurrir, como lo
venimos haciendo, a la comparacin internacional. Si se elabora un rnking basado en la
produccin industrial per cpita, la Argentina aparece como el pas ms industrializado
187

de Amrica Latina. Este hecho se sostiene en una productividad por hombre ocupado en
la industria relativamente elevada para la regin. La productividad es mayor con
relacin tanto a Mxico como a Brasil, los pases ms industrializados. La
productividad laboral es alta tambin al compararla con el mundo en su conjunto (vase
grfico 10.1.b). La participacin de la industria en el PBI es algo ms alta que la media
regional, aunque ms baja que en los pases en desarrollo, lo cual no sorprende ya que,
por un lado, la Argentina tiene ventajas comparativas en el sector agrcola y, por otro, es
un pas de clase media alta, y la participacin de la industria en el PBI cae a medida que
un pas se desarrolla (grfico 10.1.a).
Grfico 10.1
La industria Argentina en perspectiva comparada
(a) Participacin en el PBI (%)
(b) Valor agregado per cpita
(miles de USD de 2000)
24

21.65
16.44

16

1.5

14.78

13.71

1.6

17.83

15.17

1.0
1

0.9

0.7

0.6

0.4

0.5

mundo

endesarrollo

Amrica
Latina

Mxico

Brasil

Argentina

mundo

endesarrollo

AmricaLatina

Mxico

Brasil

Argentina

Fuente: Unido (2010).

Sin embargo, cuando la comparacin se hace tomando el tamao total de la industria, el

cuadro cambia. La industria argentina es la tercera en tamao en Amrica Latina
(grfico 10.2). Un hecho bastante lgico si se considera que Brasil tiene cinco veces
ms poblacin que la Argentina; y Mxico, algo ms de dos veces y media. La industria
argentina muestra poco dinamismo exportador: la participacin de las exportaciones
industriales argentinas en el total regional est por debajo de la participacin de la
industria como un todo (vase grfico 10.2). Con seguridad, que el tamao de la
estructura industrial sea reducido es un factor que no ayuda a las exportaciones, pues los
productores locales no se benefician de las reducciones de costo asociadas con la escala.

188

Grfico 10.2
Participacin en la industria de Amrica Latina (%)
45
Participacinenel
productoindustrial
regional

40
35
30

Participacinenlas
exportaciones
industriales
regionales

25
20
15
10
5

Resto

Venezuela

Peru

Chile

Colombia

Mxico

Brasil

Argentina

Fuente: Unido (2010).

Una mirada a la evolucin de la industria a largo plazo no deja mucho lugar al

optimismo en cuanto a la capacidad de la industria para superar sus problemas de
escala. El cuadro que surge del grfico 10.3 es, en realidad, bastante decepcionante: el
valor agregado industrial per cpita de 2010 es similar al de 1974. En ese ltimo ao, la
serie registra un mximo y luego hay una cada permanente asociada primero con la mal
diseada apertura comercial de fines de los setenta y, luego, con la dcada perdida de
los ochenta. El mnimo valor agregado industrial por habitante se observ en 2002 ya
partir de all se instala un perodo de recuperacin sostenida, slo momentneamente
interrumpida por la crisis internacional en 2009.
Grfico 10.3
Evolucin del PBI industrial per cpita en la Argentina (pesos de 1993)
1800

Aunno alcanzaelmximode1974

1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
1950
1954
1958
1962
1966
1970
1974
1978
1982
1986
1990
1994
1998
2002
2006
2010

Fuente: Elaborado sobre la base de Ferreres (2006) e INDEC, 2011

189

A la luz de estas cifras, el diagnstico ampliamente compartido de que la Argentina

viene experimentando un proceso de desindustrializacin desde los aos setenta parece
justificado. Asimismo, es razonable conjeturar que esta evolucin de la industria es uno
de los factores que explican la dbil trayectoria de la productividad de la economa en
su conjunto y, en particular, de la productividad total de los factores (PTF), cuya
dinmica depende del progreso tcnico y los rendimientos crecientes.
En este contexto, cabe preguntarnos si el crecimiento que experimenta la industria a
partir del mnimo de 2002 es un indicador de que est en marcha un proceso
reindustrializacin o, por el contrario, es slo la manifestacin de una recuperacin de
cierta normalidad, luego de la gran crisis de 2001-2002. Para intentar una respuesta a
esta pregunta, echaremos ahora una mirada a las transformaciones estructurales
ocurridas en los dos mil. Los siguientes cinco hechos estilizados merecen destacarse.
No se observan transformaciones significativas en la
participacin de los sectores.
En la estructura industrial de nuestro pas predomina el sector alimentos y bebidas. Los
sectores intensivos en trabajo tienen tambin relevancia, como se observa en el grfico
10.4.a. Los sectores con mayor capacidad para promover efectos de escala (como el
automotor) o derrames tecnolgicos (como los intensivos en ingeniera) tienen una
presencia algo menor. Al comparar la estructura actual con la existente en 1993, se ve
que no ha habido transformaciones de relevancia. En lo que hace a generacin de
empleo, tambin es la industria alimentaria la que lleva la delantera, seguida por la
industria del petrleo, petroqumicos y derivados (grfico 10.4.b).
Grfico 10.4
Evolucin estructural de la industria
(a) Composicin del nivel de actividad por sector (%)
30

(b) Empleo por sector (%, 2010)

30%
25%

25
1993

2007

20

20%
15%
10%

15

5%

Otrasindustrias

Maquinariasyequipos

Materialdetransporte

Metlicasbsicas,prod.met.
exceptomaq.yequipos

Derivadosdelpetrleoy
Qumicos

Alimentos, Automotriz Intensivos Intensivos Intensivos Metales

bebidasy
en
en
entrabajo bsicosy
tabaco
ingeniera recursos
quimicos
naturales

Madera,papel,imprentay
editoriales

Textilesycuero

Alimentos,bebidasytabaco

0%

10

Fuente: Elaborado con base en Herrera y Tavosnanska (2011) e INDEC (2011).

La ausencia de grandes cambios entre 1993 y la actualidad muestra la fuerza de la

inercia estructural, ya que la Argentina pas por perodos muy turbulentos: polticas
muy agresivas de reforma en los noventa, seguidas por la crisis de la convertibilidad y
por la recuperacin del crecimiento desde 2002 en adelante. Sin embargo, no debemos

190

pasar por alto que existen ciertas diferencias entre los noventa y los dos mil. Herrera y
Tavosnanska (2011) indican que en los noventa el crecimiento ms importante se dio en
alimentos y bebidas y en los sectores intensivos en recursos naturales, industria qumica
y metlicas bsicas. Se trata de sectores intensivos en capital y con alta concentracin,
por lo que la industria no cre empleo y, adems, los sectores de ingeniera e intensivos
en trabajo redujeron su peso. Con posterioridad, estos dos ltimos sectores se recuperan
nuevamente. Algo a destacar es que durante los dos mil se recuperaron las ramas
intensivas en ingeniera, como la fabricacin de maquinaria y equipo, instrumentos
mdicos y productos de metal (Herrera y Tavosnanska, 2011).
La industria volvi a generar empleo, pero no de manera
sostenida.
El proceso de desindustrializacin convirti a la industria en una actividad expulsora de
mano de obra durante un largo perodo, que slo se habra de revertir con el proceso de
crecimiento que comienza en 2003 y se extiende hasta que la economa argentina es
golpeada por la crisis internacional, en 2008. En ese perodo, el empleo formalizado se
eleva en ms del 50% y el aumento en el empleo industrial es generalizado, ayudado no
slo por el crecimiento sino, tambin, por los cambios en la composicin industrial en
favor de ramas que utilizan mano de obra con intensidad algo mayor al promedio. Las
ramas ms dinmicas: confecciones y muebles, minerales no metlicos (por la evolucin
de la construccin) y las intensivas en ingeniera (vase Herrera y Tavosnanska, 2011,
para una descripcin detallada).
La recuperacin de la capacidad para generar empleo, sin embargo, demostr no ser
sostenible. A partir de 2008, la creacin de empleo se paraliza, al punto que entre 2008
y 2010 vuelve a haber destruccin neta de empleo en la industria. Segn el INDEC, el
total de empleados en las ramas industriales cae alrededor de 2%. La nueva situacin
del mercado laboral, por otro lado, se extendi ms all de la coyuntura recesiva creada
por el shock externo. Cuando la economa retoma el crecimiento, el empleo no vuelve a
crecer; es muy probable que el aumento en los costos salariales haya desempeado un
papel en este resultado. Hasta 2008, los costos salariales ajustados por productividad
haban estado al menos un 20% por debajo de los niveles anteriores a la cada de la
convertibilidad; en el perodo de reactivacin posterior a 2009, en cambio, los salarios
en dlares subieron de manera significativa debido a la mudanza en la poltica
cambiaria, que pasa de defender un tipo de cambio real competitivo a administrar el
tipo de cambio nominal como instrumento de control de la inflacin. En el nuevo
contexto, el fuerte aumento de productividad laboral que se haba ganado luego de la
crisis tiende a ser compensado por un tipo de cambio nominal que evoluciona muy por
debajo de la inflacin, restando competitividad a la industria. En el captulo anterior
presentamos la evidencia emprica del fuerte incremento de los salarios expresados en
dlares.
En suma, el perodo 2003-2008 sugiere que las actividades tradicionales y modernas
que componen la industria tienen potencial para crear empleo y absorber mano de obra
del segmento de subsistencia, pero las distorsiones de precios relativos y la inestabilidad
macroeconmica pueden constituirse en obstculos insuperables a la hora de generar un
incremento sostenido en la demanda de trabajo para la industria. En este sentido,
aparece una tensin distributiva entre mejorar los salarios del sector formal de manera
rpida y crear empleo para los sectores empleados en actividades de baja productividad

191

y cuya absorcin en el sector moderno podra tener efectos muy positivos en trminos
de inclusin.
La acumulacin de capital por industria fue desigual y
cambiante.
La formacin de capital en la industria se recupera junto con la produccin industrial en
la etapa posterior a la crisis de la convertibilidad y en 2006-7 alcanza un mximo, como
se observa en el grfico 10.5.a. Es interesante notar, no obstante, que la acumulacin de
capital se desacelera ya en 2008, antes de que se sienta el impacto de la crisis
internacional. En este caso, el ambiente de inversin pudo haberse deteriorado por el
conflicto entre el gobierno y el sector agropecuario. Al igual que en el caso del empleo,
la recuperacin del nivel de actividad luego de la recesin de 2009 no retrotrae el ritmo
de acumulacin a los niveles mximos que se haban registrado en los dos mil.

(a)

Grfico 10.5
Acumulacin de capital en la industria
Formacin de capital en la industria (b) Desagregacin del stock por industria
(% crec. 2003-2010)
(2010; 2003=100)

8.0%

160

7.0%

140

6.0%

120

5.0%

100
80

4.0%

60

3.0%

40

2.0%

20

1.0%

Restometalmecnica

Automotriz

Metlicasbsicas

Min.nometlicos

Qumicos

Cauchoyplstico

Edicineimpresin

Refinadosdepetrleo

PapelyCartn

Tabaco

Textiles

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

NivelGeneral

1.0%

AlimentosyBebidas

0
0.0%

Fuente: INDEC (2011).

La mayor acumulacin de capital es generalizada, liderada por papel y cartn y el sector

automotor. Una excepcin importante es la refinacin de petrleo (grfico 10.5.b). Esta
falta de inversiones sorprende, dado que la economa creci de manera veloz y los
precios internacionales fueron altos. Sera imposible explicar esta debilidad en la
acumulacin de capital sin hacer referencia al software: la configuracin de reglas de
juego del sector energtico fue inestable y ello contribuy a crear un mal clima de
inversin, como se ver ms adelante.
La industria nacional, sin embargo, se benefici slo relativamente con la mayor
inversin del perodo debido al subdesarrollo de las industrias nacionales de fabricacin
de maquinaria y equipo. El 60% de la demanda se satisface con importaciones debido al

192

debilitamiento del sector durante la desindustrializacin (vase Herrera y Tavosnanska,

2011). De este hecho se sigue que en la Argentina sera difcil mantener un proceso de
inversin sostenido sin generacin fluida de divisas. Por supuesto, una poltica
industrial que busque promover actividades con rendimientos crecientes y riqueza de
complementariedades, debera contar entre sus objetivos el de reactivar la industria de
bienes de capital, cuyos efectos de derrame son vitales para el progreso tcnico del
conjunto de la estructura industrial. En perodos anteriores, este sector lleg a ser
significativo, pero no estuvo en condiciones de sobrevivir a la creciente apertura
posterior a los setenta.
La industria adolece de cierta fragilidad competitiva
Si bien es posible marcar algunos hechos alentadores, lo cierto es que no se observan
cambios en la estructura que permitan afirmar que la industria est en vas de superar las
importantes dificultades que histricamente experiment y fortalecer su competitividad.

Grfico 10.6
Participacin de las exportaciones industriales (%)
80
70
60
50

Manufacturasde
OrigenAgropecuario

40

Manufacturasde
OrigenIndustrial

30

Manufacturas

20
10
2010

2007

2004

2001

1998

1995

1992

1989

1986

1983

1980

Fuente: Elaborado a partir de datos del INDEC (2011).

El grfico 10.6 muestra la evolucin a largo plazo de la participacin de las

exportaciones en el total exportado. Ms all de las fluctuaciones, la participacin de la
industria en las ventas externas se mantiene estable. Se aprecia un incremento en la
participacin de las manufacturas de origen industrial (MOI) en detrimento de las de
origen agropecuario (MOA); en consonancia con esto, el sector llega a exportar
aproximadamente un cuarto de su valor bruto de produccin hacia el ao 2007 (vase
Herrera y Tavosnanska, 2011).
Ese incremento es un hecho positivo porque las exportaciones pueden ser un vehculo
para acceder a nuevos mercados, generar complementariedades dentro de la estructura
productiva y ser un instrumento para aumentar la escala y diversificar la canasta
exportadora. El lado dbil en el caso argentino es, justamente, que estos elementos
estuvieron poco presentes. En particular, la canasta exportadora sigue sin mostrar

193

diversificacin; los sectores basados en recursos naturales explican bastante ms de la

mitad de las exportaciones.
En cuanto a la escala, hubo cierta ganancia en la medida que uno de los motores del
aumento de la exportacin fue el incremento en el comercio intraindustrial en el marco
del Mercosur. Esto es, aumentaron al mismo tiempo las exportaciones y las
importaciones en la medida que hubo cierta integracin entre industrias argentinas y
brasileas. La restriccin a este respecto es que, si bien al aumentar el comercio
intraindustrial se incrementa la escala, tambin puede elevarse el riesgo de que ciertos
eslabonamientos de la estructura industrial local se desarticulen, con el resultado de que
se produzcan menos relaciones de complementariedad. Herrera y Tavosnanska (2011)
sealan, por ejemplo, que la industria automotriz aumenta el coeficiente de
exportaciones del 29 al 43%, pero el de importaciones sube de 40 a 50%. En realidad,
un rasgo muy marcado en los dos mil fue la fuerte penetracin de las importaciones
industriales, que terminaron por superar largamente los mximos que se haban
alcanzado en la convertibilidad. Hoy, un cuarto de lo que se consume es de origen
importado y en la convertibilidad nunca se lleg a superar el 20%.102 Estos hechos
sugieren que el crecimiento industrial de los dos mil no se bas en la sustitucin de
importaciones sino en la complementacin con exportaciones. Hay segmentos
industriales, como bienes de consumo durable, en que el contenido local ha decado de
manera significativa. Como ya vimos en el captulo anterior, el resultado final del
proceso es un marcado deterioro en la balanza comercial de la industria.
Es evidente que a estrategia para ganar competitividad no debera ser poner palos en la
rueda de la integracin y renunciar a ganar escala, sino crear condiciones para que la
integracin regional produzca la mayor intensidad posible de efectos de
complementariedad y aprendizaje; centralmente: promover la creacin de empleo de
calidad para maximizar el aprendizaje por la experiencia e incentivar la acumulacin de
capital, ya que buena parte del avance tcnico viene incorporado en maquinarias y
equipos.
Hemos visto que luego de 2007 reaparecen dos viejos enemigos del desarrollo
industrial: la inestabilidad de los precios relativos y la volatilidad macroeconmica.
Ello, junto al deterioro del clima de inversin, hizo perder fuerza a la incipiente
reversin de la desindustrializacin, que tomaba la forma de creacin de empleo y
acumulacin de capital. Estos elementos indican que una poltica que promueva el
desarrollo industrial debe concebirse de forma sistmica; adems de las iniciativas
puramente sectoriales como incentivar la industria nacional de bienes de capital, debe
prestar atencin tanto a la estabilidad macroeconmica como a los elementos del
software, en particular a la estabilidad de las reglas de juego. Asimismo, la poltica
industrial debera disearse tomando la integracin regional y las condiciones globales
como un dato. El empresario de los dos mil est, en este sentido, mucho ms
globalizado y maneja con mayor eficiencia los canales de distribucin que el de la etapa
102

El largo proceso de apertura no se ha interrumpido en los dos mil. Es un dato a tener en

cuenta, ya que el tipo de cambio real posterior a la crisis fue muy alto, lo cual en principio debera haber
desincentivado las importaciones. Herrera y Tavosnanska (2011) subrayan, adicionalmente, que la
penetracin es generalizada: de 22 sectores, slo cinco importan en proporcin menor que en 1997:
alimentos y bebidas, madera, papel, edicin e impresin, y productos metlicos. Se destacan por el
incremento: textiles, indumentaria, refinacin de petrleo, productos qumicos, equipos de radio, TV y
comunicaciones, as como tambin muebles.

194

de sustitucin de importaciones (vase Kosacoff, 2010). Un dato a tener en cuenta es

que, dada la mayor presencia de comercio intraindustrial, los incrementos en los costos
locales llevan ms rpidamente que en el pasado a que las empresas sustituyan
produccin local con importaciones.

2. Sector agropecuario

En el captulo 7 vimos que la Argentina est bien dotada de tierras aptas para el cultivo
y, por lo tanto, es natural que el sector agrcola tenga una presencia significativa en la
estructura productiva. Tradicionalmente, se consideraba que la tierra era un recurso
limitado y esttico, y que las actividades ligadas a ella generaban escasos
eslabonamientos e incorporaban tecnologa de manera poco dinmica, en parte debido al
tipo de organizacin productiva predominante. Los especialistas tienen en la actualidad
una visin muy diferente de la tradicional. Bisang (2011) seala que la tierra no debe
concebirse como un recurso fijo sino como una plataforma de transformacin de energa
a cielo abierto, con potencial para inducir progresos tecnolgicos y en la organizacin.
En cierto sentido, esto obliga a considerar lo primario como una industria. Segn este
autor, se necesita una visin de ese tipo para dar cuenta de los cambios estructurales
ocurridos en el sector en las ltimas dcadas. Nos concentraremos ahora en las
transformaciones del hardware y sus implicancias para la productividad, el cambio
tecnolgico y la competitividad. Al igual que en el caso de la industria, presentamos a
continuacin los hechos estilizados de mayor relevancia.
La produccin agrcola creci impulsada por la incorporacin de
tecnologa y la expansin del rea implantada.
El grfico 10.7.a es til para dar una idea de la revolucin de productividad que se
registr en el sector agrcola: puede observarse all que la produccin de cereales y
oleaginosas muestra una trayectoria ascendente muy marcada en las dos ltimas
dcadas, a tal punto que la produccin total ronda hoy los 90 millones de toneladas,
cuando veinte aos atrs era de algo ms de 33 millones. Siguiendo a Bisang (2011),
hemos marcado los momentos en que el productor nacional internaliza los progresos
tcnicos relacionados con la revolucin verde y la biotecnolgica. Mientras en el
primer caso las nuevas tecnologas se absorben con un rezago de aos, en el segundo
nuestro pas se anota en el grupo de vanguardia. En particular, est entre los primeros en
adoptar el nuevo paquete tecnolgico constituido por las semillas genticamente
modificadas, nuevos herbicidas y el mtodo de siembra directa y la agricultura de
precisin. En el grfico 10.7.b puede observarse la forma vertiginosa en que crece la
superficie sometida a siembra directa.

195

Grfico 10.7
Produccin de cereales y oleaginosas y siembra directa
(a) Produccin de cereales y oleaginosas (Millones de Ton.) (b) Superficie con siembre directa (hectreas; %)

Evolucindelasuperficiesembradaconsiembradirecta
enhectreas,enporcentaje

120
ENTRADA TARDA
EN LA
REVO LUCI N
VERDE

100

REVO LUC I N
BIO TECNO L GICA

24.000.000

80
73,00

22.000.000
67,02

60

70

64,82

20.000.000

80

68,83

59,66
18.000.000

60

55,34

16.000.000

REVO LUC I N
VERDE
EN EL MUNDO

50
44,34

14.000.000
12.000.000

40

28,37

8.000.000

11,49

4.000.000
2.000.000

1 9 0 0 /0 1
1 9 0 5 /0 6
1 9 1 0 /1 1
1 9 1 5 /1 6
1 9 2 0 /2 1
1 9 2 5 /2 6
1 9 3 0 /3 1
1 9 3 5 /3 6
1 9 4 0 /4 1
1 9 4 5 /4 6
1 9 5 0 /5 1
1 9 5 5 /5 6
1 9 6 0 /6 1
1 9 6 5 /6 6
1 9 7 0 /7 1
1 9 7 5 /7 6
1 9 8 0 /8 1
1 9 8 5 /8 6
1 9 9 0 /9 1
1 9 9 5 /9 6
2 0 0 0 /0 1
2 0 0 5 /0 6

30

22,63

6.000.000

20

40

35,38

10.000.000

13,55

20

15,42

9,21
10

5,05
1,50 2,51
0,03 0,12 0,32 0,45

0
1986-87

1988-89

1990-91

1992-93

1994-95

1996-97

Siembra Directa

1998-99

2000-01

2002-03

2004-05

2006-07

Siembra Directa / Siembra Total

Fuente: Bisang (2011).

La evolucin de la productividad medida sobre la base de los rendimientos por hectrea

aparece en el grfico 10.8.b. El cultivo que muestra el aumento ms importante es el
maz. El incremento en el rendimiento de la soja es menos dinmico. Sin embargo, este
indicador puede dar una visin algo sesgada del verdadero incremento. Ello se debe a
que la superficie sembrada con soja se expandi mucho ms que el resto y, por ende, se
fueron incorporando campos menos productivos. De hecho, la expansin de la frontera
agrcola es parte de la revolucin tecnolgica, ya que se hizo posible incorporar tierras
que anteriormente no eran aptas. El aumento de la produccin, por lo tanto, es atribuible
tanto a incrementos en la productividad por hectrea como a la expansin del rea
sembrada. En veinte aos, hubo un incremento de 75% del rea implantada.

(a)

Grfico 10.8
Superficie implantada y rendimientos
Superficie implantada / total (%)
(b) Rendimiento por hectrea (kilos)

80%

Giras ol

9000

Giras ol

70%

Maz

8000

Ma z

60%

Soja

7000

Soja

Trigo

6000

Tri go

50%

5000

40%

4000

30%

3000

20%

2000

10%

1000

0%

0
1979/80

1989/90

1999/00

2009/10

1979/80

1989/90

1999/00

2009/10

Fuente: Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca (2011).

196

En lo que hace a la asignacin de la tierra a cada cultivo, los cambios no son menores.
En el grfico 10.8.a puede verse el espectacular incremento de la proporcin destinada a
soja. En el perodo 2009-2010, ese cultivo absorbe casi el 70% del total. Este avance de
la soja no estuvo libre de controversias: un proceso de sojizacin excesiva podra
llevar a una estructura productiva agraria con rasgos de monocultivo. La expansin en el
rea sembrada, obviamente, tiene su contrapartida en la produccin. En la campaa
2010-2011, la soja representa el 54% del total, seguida por maz (25%), trigo (16%) y
girasol (4%).
De la mano de la ampliacin en la oferta agrcola y de las buenas condiciones
internacionales, se expandieron otras actividades con capacidad para explotar
economas de escala, como los biocombustibles. La produccin de biocombustibles se
increment y hubo importantes inversiones, pero su consumo representa un porcentaje
nfimo (1,2%) de la matriz energtica, como se seala en un reciente documento de ex
secretarios de Agricultura (vase Reca et al., 2011). La ley estableci que en 2010 las
naftas y el gasoil deberan contener un mnimo de 5% de bioetanol y de biodiesel. Se
necesitan 1,2 millones de toneladas de biodiesel y 250 mil de bioetanol, que se aportan
sin problemas. El sobrante de biodiesel se exporta al mercado europeo (Reca et al.,
2011).
En contraste con la agricultura, la ganadera experiment una trayectoria poco dinmica,
que restringi tanto su desempeo exportador como la inversin en la ampliacin del
stock ganadero. Junto con los lcteos y el trigo, esta actividad se vio muy influida por
las intervenciones del Estado, guiadas por objetivos de poltica distributiva. El Estado
influy activamente sobre la oferta local para suavizar los impulsos alcistas en los
precios de los alimentos, que en algunos perodos exhibieron subas importantes a nivel
internacional.103 Asimismo, no ayud al desarrollo del sector la falta de cambios en la
estructura de comercializacin de carnes, que presenta importantes deficiencias.
Las dificultades para definir reglas de juego claras para este sector se originaron, en
gran medida, en las carencias de un marco institucional y de polticas que no provee
instrumentos eficaces para proteger a los sectores de menores ingresos ante shocks en
los precios de los alimentos. En vez de poner el acento en subsanar estas deficiencias,
las autoridades prefirieron recurrir a medidas discrecionales que afectaron los incentivos
y, por ende, la produccin y la inversin.
La agricultura experiment un proceso sustancial de
acumulacin de recursos, pero la ganadera y la infraestructura
se rezagaron.
Una forma bsica de incrementar la productividad del trabajo es mediante la
acumulacin de recursos. Este factor desempe, sin dudas, un papel de relevancia en la
evolucin del sector: muy positivo en el caso de la agricultura pero con muchos
claroscuros en ciertas actividades especficas en particular, la ganadera y en el
desarrollo de la infraestructura de apoyo a la produccin y distribucin.
103

La Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONCCA), creada en 1996, intervino

activamente en los mercados de carnes, granos y lcteos a partir de 2006 y hasta su reemplazo reciente
por otra entidad con objetivos similares; para influir en los precios, se impusieron cupos de exportacin,
compensaciones y declaraciones juradas de ventas al exterior (vase Reca et al., 2011).

197

En un contexto de incrementos en el precio de la tierra que se manifest en el nivel no

slo local sino mundial, la incorporacin de nuevas tierras fue uno de los rasgos
salientes de la acumulacin de recursos. El rea sembrada pas de 15,4 millones de
hectreas en 1990, a 22 millones en 2000 y 27 millones en 2010, un incremento muy
marcado; aun cuando esta expansin en ciertos casos se hizo a costa de un
desplazamiento de la actividad ganadera. El sector agrcola tambin demand
maquinarias y equipos, lo cual propici nuevas oportunidades para el sector que los
produce, que utiliz la capacidad instalada previa para desarrollar y adaptar
sembradoras a las prcticas de las nuevas tecnologas. Por esta va operaron importantes
efectos de complementariedad. Asimismo, en consonancia con la mayor oferta de
granos y oleaginosas se han registrado inversiones importantes en molienda de soja
(Bisang, 2011).
En lnea con lo visto en el marco conceptual, no obstante, hay que tomar en cuenta que
junto con la acumulacin de recursos opera, tpicamente, la ley de los rendimientos
decrecientes. El proceso que estamos comentando no fue una excepcin en relacin con
esto: la calidad de las tierras que se fueron incorporando era menor y ello jug en contra
de la productividad. Ya se seal que los rendimientos medios de la soja no aumentaron
a la velocidad que lo hubieran hecho si el nuevo paquete tecnolgico se hubiese
aplicado a tierras de calidad constante. As, dentro del proceso de transformacin
estructural que se instala desde los noventa, aparecen disparidades sustanciales en la
evolucin de los rendimientos de tierras ubicadas en diferentes localidades.104
La evolucin del stock ganadero muestra un cuadro muy diferente en lo relativo a la
acumulacin. Entre 2000 y 2010, ese stock no muestra avances: se mantiene estancado
en unos 49 millones de cabezas. Si bien la cantidad de cabezas exhibi una tendencia
creciente a partir de 2002, el stock se desploma al sobrevenir un perodo en que las
polticas mantuvieron deprimidos los precios internos hasta la gran sequa de 2008 y en
el que se utilizaron instrumentos para desincentivar la exportacin. Las exportaciones de
carne disminuyeron en un 70%. El estancamiento argentino contrasta con los fuertes
incrementos observados en Brasil, Uruguay y Paraguay (vase Reca et al., 2011).
La inversin en infraestructura tambin aparece rezagada, dado el fuerte incremento de
la produccin agrcola. Las cifras aportadas por Reca et al. (2011) son tiles para dar
una visin de las restricciones. En ese documento se enfatizan los siguientes puntos:
1. El transporte demanda un cambio en su estructura. En la actualidad, 83%
de los granos se transporta en camin, 15% por ferrocarril y 2% en
barcazas; a su vez, 80% de los granos y derivados que se exportan se
embarca a travs de 17 puertos del Paran. Sera necesario incrementar
fuertemente el transporte de granos a travs del ferrocarril y el transporte
fluvial.
2. Hay limitaciones en la capacidad de almacenamiento, que es del 75% de
la produccin. Habr restricciones si se superan los 100 millones de
toneladas. Se calcula que se necesita ampliar la capacidad en un 30%, lo
que demandara una inversin de unos 3000 millones de dlares.
104

Para tener una idea de la disparidad existente: en soja, hacia fines de la dcada de 1990, la tasa de
aumento del rendimiento promedio en Pergamino era de 54,50 kg/ha/ao, mientras que la tasa promedio
nacional se ubicaba en apenas 13,50 kg/ha/ao (Cap, 2000).

198

3. La expansin de facilidades de riego es bsica para la integracin

territorial. Dos tercios de nuestro territorio estn constituidos por zonas
ridas o semiridas, y los sistemas de riego existentes son de baja
eficiencia, con problemas de salinizacin y drenaje. Se calcula que,
realizando inversiones y modernizando las reglas de juego, podra
duplicarse en una dcada el rea actual bajo riego (1,6 millones de
hectreas).
Estos datos indican que un incremento bien planeado de la inversin en transporte e
infraestructura de almacenamiento y riego podra hacer un gran aporte para adaptar la
estructura productiva en funcin de los requerimientos de un componente fundamental
del hardware: la geografa.
El potencial para la creacin de empleo no se realiza porque la
cadena de valor y las complementariedades con otras actividades
estn subdesarrolladas.
Estn las actividades del sector en condiciones de generar empleo productivo y
coadyuvar a reducir el sector de subsistencia?
Segn las estimaciones de Reca et al. (2011), la produccin de cereales y oleaginosas
podra incrementarse en un 50% en diez aos, lo cual podra generar entre 200 y 240
mil empleos en los diversos escalones de la cadena de valor asociada con esos cultivos.
Adems, el sector podra contribuir a una mayor densidad interindustrial mediante
actividades que usan como eje la tierra, combinadas con la metalmecnica, la qumica
(fertilizantes, biocidas y silos bolsa) y proveedores de servicios especializados (Bisang,
2011; Lodola et al., 2010).
Una limitacin central para generar valor agregado en la cadena es que an predominan
las actividades vegetales por sobre las animales. En la situacin actual, el tramo ms
desarrollado de la cadena es el de la soja, seguido por la carne bovina y la leche. El resto
tiene una presencia muy inferior, como se observa en la figura de ms abajo.

60

25

50

20

40

15

30

10

20

10

S o ja
C a r n e b o v in a
Leche
T r ig o
M a z
U v a p a r a m e sa
C ebada
P o llo
F o r e s ta l
G ir a s o l
P o r c in o s
P e r a sy
L im n
Arroz
O v in o s
C tr ic o s
C a a d e a zu c a r
Tabaco
Y e r b a m a te
T o m a te
O liv a
A lg o d n
Sorg o
Papa
M ie l
A jo
C a p r in o s
B e r r ie s
M an
Te
C o lz a

30

S o ja
C a r n e b o v in a
Leche
T r ig o
M a z
U v a p a r a m e sa
C ebada
P o llo
F o r e s ta l
G ir a s o l
P o r c in o s
P e r a sy
L im n
Arroz
O v in o s
C tr ic o s
C a a d e a zu c a r
Tabaco
Y e r b a m a te
T o m a te
O liv a
A lg o d n
Sorg o
Papa
M ie l
A jo
C a p r in o s
B e r r ie s
M an
Te
C o lz a

Grfico 10.9
Cadena Agroalimentaria Argentina (2007; % del total)
(a) Participacin en el valor agregado
(b) Participacin en las exportaciones

Fuente: Ldola et al. (2010).

199

El subdesarrollo de la cadena en lo que hace a carne, leche y alimentos deja inexplotada

una gran fuente de generacin de empleo tradicional al generar poco valor agregado
(grfico 10.9.a). Como ya hemos visto, los alimentos son protagonistas en la generacin
de empleo en la industria.
Al estar poco explotada la cadena de valor, los granos y semielaborados tienen mucho
ms peso en las exportaciones que los alimentos o los productos agroindustriales
(grfico 10.9.b). Existen, no obstante, desarrollos interesantes; por ejemplo: el sector
vitivincola, un rubro en el que la Argentina cuenta con larga tradicin, se encontraba en
retroceso hacia principios de los noventa y ha mostrado desde entonces una evolucin
muy positiva con incorporacin de tecnologa e implantacin de variedades de alta
calidad. Hoy, la superficie cultivada con vid representa el 2,81 % de la superficie
mundial. Nuestro pas es el sptimo consumidor y el quinto productor mundial luego de
Italia, Francia, Espaa y Estados Unidos. En exportaciones, ocupa un lugar menos
destacado pero relevante (puesto 11). Dos caractersticas muy interesantes del sector son
la fuerte orientacin exportadora y su capacidad de incentivar actividades
complementarias que pueden generar empleo de calidad para el sector de subsistencia
en las economas regionales como el turismo, la gastronoma y la hotelera. En cuanto a
exportaciones, ha logrado un sostenido incremento de las ventas externas, acompaadas
con una mejora en la tecnologa utilizada. Como consecuencia, en los ltimos diez aos
la Argentina se ha incorporado a los pases exportadores de vinos de alta calidad. Las
exportaciones pasaron de 117 millones de dlares a 666 millones entre 2000 y 2009. El
55% de las ventas de vinos al exterior es fraccionado; el resto, a granel. Los principales
mercados para los vinos argentinos son Rusia, Estados Unidos, Paraguay, Reino Unido,
Canad y Brasil (vase Instituto Nacional de Vitivinicultura, 2011).
La agricultura est vinculada con el sector de subsistencia de variadas formas. La
agricultura familiar tiene un peso importante en la estructura, ya que genera alrededor
de un cuarto del valor bruto de produccin. Se crean puestos de trabajo en actividades
como las hortalizas, los frutales y los productos regionales. Tambin hay presencia de
empleos que suelen ser precarios en actividades temporales y las zafras, y en actividades
industriales de subsistencia como los quesos y chacinados. La construccin de caminos
rurales, facilidades de riego y electrificacin tendran una gran influencia en evitar la
migracin rural urbana, crear oportunidades de trabajo en el campo y evitar la
acumulacin de oferta de mano de obra en el sector informal urbano. Hoy existe una red
vial rural que en su mayora es de tierra y depende de los municipios para su
mantenimiento (vase Reca et al., 2011). Ntese que la construccin de infraestructura
es una fuente de generacin de empleos por s misma y un instrumento central para
lograr un mayor desarrollo e integracin de las economas regionales.
La competitividad se robusteci con el aumento de la
productividad en un clima de negocios que no oper en igual
sentido.
El sector es un gran proveedor neto de divisas para la economa. Por ello, la importancia
de mantener su competitividad va ms all de lo sectorial y se proyecta en el plano
sistmico y macroeconmico. La dinmica stop-and-go que mostr la economa
argentina en la posguerra no es independiente del rezago de la agricultura en adoptar las
tecnologas de la revolucin verde (vase grfico 10.7.a). Asimismo, el relajamiento de
la restriccin externa permiti que en los dos mil la economa creciera, pero tampoco es

200

independiente del espectacular dinamismo de la oferta que ya se analiz. Esto es as,

especficamente, porque la mayor oferta exportable, en un contexto de trminos del
intercambio favorables, se tradujo en un fuerte aumento en el ingreso de divisas.
Grfico 10.10
Evolucin de exportaciones primarias
(a) Exportaciones en millones de dlares
(b) Participacin en las exportaciones primarias (%)

50%

6,000,000,000

45%
5,000,000,000

40%

4,000,000,000

2000

35%

2000

2010

30%

2010

25%

3,000,000,000

20%
15%

2,000,000,000

10%
1,000,000,000

5%
Resto

Mineraldecobre

Hortalizasylegumbres

Frutasfrescas

Pescadosymariscos

Semillasyoleaginosas

Resto

Mineraldecobre

Hortalizasylegumbres

Frutasfrescas

Pescadosymariscos

Semillasyoleaginosas

Cereales

Cereales

0%

Fuente: INDEC (2011).

En los diez aos que van de 2000 a 2010, el aporte total de divisas de las exportaciones
primarias se triplic, llegando a los 15.000 millones. Como surge del grfico 10.10.a, el
aporte ms relevante, por lejos, lo hizo la soja, seguida de los cereales, pero todos los
dems sectores contribuyen positivamente; es de destacar el incremento en minera a
travs del cobre. El grfico b registra las participaciones en el total de exportaciones.
Los sectores que crecieron ms rpido y ganaron participacin son la soja, la minera, y
las hortalizas y legumbres.
Por supuesto, la favorable evolucin en la oferta de divisas generada por el sector no se
explica solamente por factores de oferta local. Tambin oper el factor precio, a partir
del dinamismo de la demanda. Sobresalen la demanda asitica liderada por China as
como los cambios en el comercio mundial que llevaron al desarrollo de nuevas cadenas
globales de valor (vanse Mercado et al., 2012, y Bisang, 2011) Por supuesto, estos
desarrollos tambin pueden generar amenazas para la competitividad. Por un lado, un
exceso de oferta de divisas como fruto de trminos del intercambio favorables podra
llevar a una situacin de enfermedad holandesa; por otro, la Argentina podra tener una
mala insercin en las cadenas de valor global, sin dominar activos estratgicos
asociados con el manejo de tecnologas y de los canales de comercializacin. En este
sentido, existe una tensin entre las oportunidades que brindan China y el crecimiento
asitico al mejorar los precios, por un lado, y las fuerzas hacia la primarizacin que esos
mismos factores generan, por el otro. Sin lugar a dudas, la inteligencia con que la
Argentina responda a este desafo determinar su futuro en las prximas dcadas.

201

3. El sector energtico y las sorpresas en servicios

Daremos fin al anlisis de la estructura productiva ocupndonos de dos sorpresas de los

dos mil: el sector energtico y los servicios. Vale anticipar, no obstante, que se trata de
sorpresas de diferente carcter (positiva en servicios y negativa en energa) y magnitud:
lo ocurrido en energa es mucho ms importante en sus implicancias para el crecimiento
sostenido.
El sector energtico es uno de los que muestran el cambio estructural ms profundo en
los dos mil y ese cambio era muy difcil de pronosticar al principio de la dcada sobre la
base de la evolucin que vena mostrando el sector. Uno de los factores que explican
este hecho es que, en buena medida, las transformaciones ocurrieron como
consecuencia de decisiones de poltica; fueron determinadas por factores asociados con
las reglas de juego contenidas en el software y no tanto por lo ocurrido con el hardware.
Dejaremos, no obstante, los problemas de software para el captulo 11 y nos
concentraremos aqu en las transformaciones del hardware del sector.
La sorpresa en servicios estuvo dada por la positiva evolucin de las exportaciones que
se producen de manera bastante espontnea y se correlacionan con las ventajas de
competitividad creadas por la depreciacin de la moneda para un sector cuya
produccin es intensiva en el uso de mano de obra. Obviamente, como la ventaja
competitiva se relaciona con los costos, la apreciacin de la moneda resulta una
amenaza para este desarrollo y, en cualquier caso, se requeriran estrategias que
permitan ir escalando hacia las actividades ms sofisticadas de la escala global de valor
en la que estas exportaciones se insertan (vase Lpez y Ramos, 2011).
Los siguientes hechos estilizados describen los rasgos de mayor relevancia para nuestro
estudio relacionados con estos dos sectores.
La Argentina muestra una matriz energtica desequilibrada, que
requiere ajustes sustanciales.
El principal componente de la matriz energtica de la Argentina es el gas natural.
Constituye el 51% del consumo total energtico, una cifra que slo se compara con
Rusia, un pas con enormes reservas que llegan a los setenta aos de consumo, contra
ocho aos en la Argentina (Guadagni, 2010). Las estimaciones economtricas de
Navajas (2011) indican que en funcin de la proporcin entre reservas y consumo,
nuestro pas debera mostrar una intensidad en el uso de gas de entre un 25% y un 35%
del consumo de energa. Otro rasgo negativo de la matriz energtica es su marcado
sesgo hacia el uso de petrleo y gas, que en conjunto explican el 87% del consumo,
cuando en el mundo esa cifra es 60% y en Brasil, 50% (Guadagni, 2010).
El predominio del gas y el petrleo se explica tanto por la dotacin de recursos como
por las polticas. En los setenta hubo grandes descubrimientos de gas natural y ello se
tradujo en el aumento de su participacin en la matriz energtica hasta superar el 50%
de la oferta primaria, ayudado por polticas para incentivar su utilizacin. Guadagni
(2010) seala que hay 1,9 millones de vehculos que utilizan gas natural comprimido
(GNC), lo que constituye un rcord mundial. Adems, la generacin termoelctrica
depende mayormente del gas, la petroqumica lo utiliza como insumo y los hogares

202

como fuente principal de combustible. Tambin se hicieron acuerdos para realizar

exportaciones a Chile. En los noventa, las reformas de mercado incentivaron, sobre
todo, la eficiencia esttica en el uso de los recursos existentes sin mucha preocupacin
por reforzar las reservas. En la dcada de los dos mil, la situacin se agrava por las
distorsiones en las seales de precios y la inseguridad jurdica, lo que lleva a un
energo-crunch, como denomin Navajas (2006) a la cada de la relacin entre las
reservas de gas y petrleo y el consumo de esos insumos primarios. En suma, la
percepcin de que habra precios bajos para todo tipo de consumo (residencial,
industrial, elctrico y transporte) se tradujo en una enorme falla de cooperacin: ni los
mercados ni las polticas coordinaron las acciones de los individuos y el resultado fue
una mala asignacin de los recursos.
Segn Navajas (2011), en Estados Unidos tambin hubo un ciclo de abundanciaescasez-abundancia debido a la percepcin de un precio muy bajo en el perodo de
abundancia y el atraso en pasar a tecnologas no convencionales para extraer ms
recursos. El autor sugiere que la Argentina podra superar el energo-crunch si
estimulara la inversin en el sector, mediante polticas ms consistentes. Por ejemplo, el
Departamento de Energa de Estados Unidos ha publicado estimaciones que sitan al
pas en un lugar privilegiado para la explotacin de shale-gas; para lo cual se necesita
invertir en desarrollos tecnolgicos que permitan evaluar cules son las reales
posibilidades, incluyendo los efectos sobre el medio ambiente. Mientras esto no se haga,
seguir cayendo la productividad en los campos convencionales sin que haya un
reemplazo por no convencionales.
La acumulacin de capital en el sector energtico estuvo lejos de
adaptarse al incremento de la demanda.
Durante el perodo de alto crecimiento 2003-10, el incremento en la oferta de energa
estuvo lejos de satisfacer la demanda. Esto ocurri en lo relativo tanto a combustibles
como a energa elctrica, como puede observarse en el cuadro 10.1.
Cuadro 10.1
Produccin y

demanda de energa elctrica y combustibles

Ao 2003

Ao 2010

Variacin (%)

Electricidad
Potencia Elctrica Instalada (MW)
Demanda Elctrica (GWh)
Relacin demanda Mxima/capacidad (%)

23.278
81.799
63,7

28.143
115.619
74,1

21
41
16

Combustibles
Petroleo procesado en refinerias nacionales (Mm3/ao)
Demanda de Naftas + Gas oil (Mm3/ao)
Gas natural

32.958
13.782
30.764

30.519
19.691
37.898

-7,4
43
23

Fuente: Grupo de ex secretarios de Energa (2011).

En lo que hace a electricidad, la brecha entre oferta y demanda se tradujo en un aumento

de la relacin entre demanda mxima y capacidad instalada y esto trajo aparejada la
necesidad de racionar el consumo en los perodos del ao en que es alto. La cantidad de
petrleo procesado en refineras nacionales, por su lado, se redujo, al tiempo que la
demanda de naftas y gasoil se elevaba en 43%.
La debilidad en la acumulacin se manifest de varias formas. Las tres principales
fueron la falta de inversin en la refinacin, la exploracin y el parque de generacin

203

elctrica. Como ya se seal, el sector de refineras se cuenta entre los segmentos de la

industria que menos invirtieron en ampliar su capacidad en el perodo (vase grfico
10.5.b).
Por otra parte, por la falta de inversiones en el sector elctrico se redujo la eficiencia de
la generacin termoelctrica, ya que hubo un aumento sustancial en el consumo
promedio de combustible del parque trmico. Esto ltimo tiene consecuencias
ambientales negativas, que se agregan al hecho de que la generacin elctrica pas a
depender ms de fuentes trmicas en detrimento de las renovables. La generacin
trmica pas de 47% a 57% del total, mientras que la hidroelctrica disminuy en igual
proporcin. Tampoco ayud en este sentido el hecho de que el gasoil, el fueloil y el
carbn ganaran preeminencia. El documento de los ex secretarios de Energa de
principios de 2011 estima que existe un dficit del orden de los 5300 Mw, lo que
demandara inversiones por un valor de 8000 millones de dlares. Para corregir el sesgo
en favor de combustibles fsiles, la inversin futura debera privilegiar los mtodos
renovables y no contaminantes. Es necesario corregir lo que estos autores llaman
regresin cualitativa: mayor costo de los combustibles unido a mayor impacto
ambiental negativo. La escasez de fondos invertidos en la actividad exploratoria llev a
una disminucin neta en las reservas comprobadas, tanto de petrleo como de gas
natural. Aunque en ambos casos la declinacin es marcada, en gas natural es muy
grande (vase cuadro 10.2). Dado este panorama, no sorprende que haya habido una
disminucin fuerte en la relacin reservas/produccin de gas, que pas de 13 a 8 aos.
En petrleo, esta relacin no aument, pero debido a una mala razn: la produccin
cay aun ms rpido que las reservas.
Cuadro 10. 2
Produccin y reservas de hidrocarburos
Ao 2003

Ao 2010

Variacin (%)

Petrleo
Reservas comprobadas (MMm3)
Produccin (MMm3/ao)
Relacin reservas/produccin (aos)

448,0
42,9
10,4

398,0
35,3
11,3

-11
-18
8

Gas Natural
Reservas comprobadas (MMMm3)
Produccin (MMMm3/ao)
Relacin reservas/produccin (aos)

664,0
51,0
13,0

379,0
46,9
8,0

-43
-8
-38

Fuente: Grupo ex secretarios de Energa (2011).

La Argentina perdi su ventaja competitiva en energa.

En el ao 2002, la mitad del supervit comercial de la Argentina se explicaba por las
exportaciones netas de energa. Hoy est por convertirse en un pas importador neto de
recursos energticos. Esta evolucin es sorprendente: el pas genera supervit en un
momento en que los precios de los hidrocarburos son muy bajos y pierde competitividad
cuando esos precios son mucho ms altos. El grfico 10.11.a muestra que el deterioro es
sistemtico; y el 10.11.b, que ese deterioro se ha acelerado, por lo que es posible
anticipar que, de mantenerse el statu quo, la Argentina pasar a ser un pas importador
neto.

204

Grfico 10.11
Evolucin del supervit comercial energtico (miles de millones de dlares)
(a) Datos anuales
(b) Datos mensuales
20,000

1,600

Balanzacomercial
total

Balanzacomercialtotal
1,400

15,000
10,000

Balanzacomercial
energtica

1,200

Balanzacomercial
energtica

1,000
800

5,000

600

400
5,000
200
10,000

Jun11

Ene11

Ago10

Mar10

Oct09

Dic08

May09

Jul08

Feb08

Sep07

Abr07

Jun06

Nov06

Ene06

2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

Fuente: INDEC (2011).

Es evidente que esta prdida de competitividad podra deberse, simplemente, a una

mezquindad de la geologa. Sin embargo, es difcil sostener este diagnstico en un
contexto en que la exploracin cay a mnimos histricos. La navaja de Occam nos
obliga a realizar la hiptesis ms simple: es la falta de inversin lo que explica la
prdida de competitividad. YPF pas de explorar 16 pozos petroleros en 2005 a
explorar 5, y en el pas en su conjunto se pas de 62 a 26 pozos. Asimismo, YPF redujo
sus reservas de petrleo en 48% entre 2002 y 2009; y las de gas, en 68%. La nica
empresa que muestra aumentos importantes es Pan American, pero su significacin es
bastante menor a la de YPF (Guadagni, 2010).
Dado que la demanda de gas aument el 23% y su produccin cay en 5% entre 2003 y
2010, se import gas de Bolivia y gas natural licuado (GNL), que tiene un alto costo.
Este incremento en las importaciones es una consecuencia natural de la composicin de
nuestra matriz. Tambin aumentaron sensiblemente las importaciones de gasoil, al
tiempo que caan las exportaciones de petrleo y naftas. Fue inesperada, por otro lado,
la elevacin en las importaciones de fuel oil, ya que ello ocurri en el momento en que
el pas exportaba tambin el mismo producto. Segn los clculos de Navajas (2011), la
prdida de competitividad en el rubro energtico tiene un costo de aproximadamente un
3,3% del PBI.
Hay actividades de servicios de gran dinamismo competitivo.
Tradicionalmente, el sector servicios estuvo constituido por actividades que no
muestran una gran dinmica en su productividad y que son en gran medida no
transables. Sin embargo, la irrupcin de las TIC y las cadenas globales de valor ha
cambiado este panorama en algunos segmentos del sector. En el caso de la Argentina,
en los dos mil las exportaciones de servicios dieron sorpresas positivas, a diferencia de
lo ocurrido en energa. Se destacaron en particular los servicios empresariales,
profesionales y tcnicos y el turismo. La depreciacin de la moneda posterior a la crisis
influy muy positivamente por la va de la reduccin de costos en actividades intensivas
en la utilizacin de mano de obra, la que puede tener grados muy diferentes de

205

calificacin. Dentro del rubro servicios, otra actividad que tambin se benefici del tipo
de cambio competitivo fue el turismo.
Grfico 10.12
Evolucin del supervit en servicios (miles de millones de dlares)
(a)
(b)
(c)
6,000

4,500
3,500

4,000

2,500

2,000

2,000
1,500

1,000

1,000
500

1,000

500

2,000

2010

2008

2006

2004

2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1,000
1992

2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

10,000

2002

5,000

2000

3,000

3,000

1998

5,000

Balanzadeserv.
empresariales,profesionales
ytcnicos
Crdito

4,000

1996

10,000

Balanzadeviajes
Crdito
Dbito

5,000

1994

Balanzadeservicios
Crdito
Dbito

1992

15,000

Fuente: Elaborado a partir de datos proporcionados por INDEC (2011).

En los grficos 10.12.a, b y c, se muestra la evolucin de la balanza de servicios y sus

rubros. Aun cuando la balanza global de servicios sigue siendo negativa, en el caso de
viajes tiende a equilibrarse, y en servicios empresariales profesionales y tcnicos hay
incluso un sustancial supervit, que en 2010 lleg a aportar ms de dos mil millones de
dlares. Lpez y Ramos (2011) analizan este desarrollo, al que ven como una
promisoria fuente de incorporacin de tecnologa y efectos de derrame, en caso de ser
apoyado por polticas pblicas adecuadas.

206

Parte IV
El software en accin: Estado y mercado

207

Una conclusin de relevancia que se sigue de nuestro estudio del hardware de la

Argentina es que no siempre los recursos disponibles son utilizados de la mejor manera
y que ello se refleja en desajustes de la estructura productiva, como la coexistencia de
un sector moderno con otro de subsistencia y una lenta evolucin de la productividad
global de la economa. En repetidas ocasiones encontramos que esas disfuncionalidades
se asociaban con debilidades en las reglas de juego. As, vimos que la desaparicin del
supervit en energa a lo largo de la dcada no fue independiente de las distorsiones en
los contratos y las regulaciones del sector; que las salidas de capital que restaron fondos
a la inversin productiva estuvieron relacionadas con inseguridad en los derechos de
propiedad y que las frecuentes crisis sistmicas, que actuaron como verdaderas fbricas
de pobreza, se vincularon con errores en el diseo del rgimen de polticas, como
ocurri con el rgimen de la convertibilidad.
No sorprende, por lo tanto, que frecuentemente se seale que las deficiencias en el
desempeo de la economa Argentina se deben a debilidades institucionales que
influyen sobre el clima de inversin o a polticas de ajuste que generan niveles de
exclusin social incompatibles con el crecimiento sostenido. Hay que recordar aqu,
sin embargo, que al estudiar el papel del software en el captulo 3, establecimos que las
reglas del marco institucional no operan de manera directa: la cadena de vnculos que va
de las instituciones a las acciones que inciden sobre el hardware es larga y est mediada
por organizaciones que se adaptan al contexto especfico en que operan. El software
influye sobre la economa porque las organizaciones utilizan las reglas contenidas en l
para estructurar los mecanismos de coordinacin, motivacin y ejecucin que moldean
las decisiones econmicas de los agentes. Para identificar las fuentes de
disfuncionalidad en el uso del hardware, por lo tanto, es necesario mostrar cmo es que
las reglas del marco institucional influyen sobre las organizaciones que operan en un
contexto especfico. Como expusimos en el captulo 3, los marcos institucionales tienen
una estratificacin jerrquica interna de forma que, en principio, cuanto ms alto sea el
nivel de la regla que presenta deficiencias, mayor ser la capacidad de esa regla para
generar disfuncionalidad, debido a que se aplicar a un espectro ms amplio de
organizaciones.105 Este punto es esencial a la hora de disear una reforma. A priori, es
razonable conjeturar que es ms sencillo cambiar una regla de juego de alcance corto
que una general. Las experiencias de reforma de los noventa en el mundo dejaron en
claro que no es lo mismo modificar el rgimen contractual del sector energtico que
redisear las instituciones para pasar desde un rgimen sovitico al capitalismo (vase
Fanelli, 2007).
Estos hechos sugieren que nuestro estudio sobre los desafos del desarrollo en la
economa argentina no estara completo sin analizar con mayor profundidad el papel del
marco institucional y su interaccin con las organizaciones. Cerraremos el libro con una
discusin de esta cuestin. En trminos de la anatoma del sistema econmico, los

105

Es importante notar, en relacin con esto, que la base jurdica y las pautas culturales, que son las
instituciones de mxima jerarqua, quedan fuera del anlisis (no estn marcadas con gris en la figura de
ms abajo). La razn es que el anlisis de esas instituciones cae fuera del marco de la economa, aunque
esto obviamente no implica que se puedan ignorar las restricciones que imponen esas instituciones sobre
la conducta econmica. En este sentido, al estar esas instituciones dadas, el sistema econmico resulta, en
buena medida, tributario del sistema poltico y de las pautas culturales de la sociedad.

208

segmentos que quedan involucrados en el anlisis de esta cuarta parte son, por ende, los
marcados en gris en la figura.
Hardware

Geografa

Recursos Naturales

Conocimientos

Organizaciones
Organizaciones
Pblicas

Capital Fsico

Estructura Productiva

Recursos Humanos

Crecimiento

Organizaciones
Privadas

Desarrollo
Distribuci
istribucin

Cooperaci
Cooperacin
Conflicto

Humano
Mercados

Estabilidad

Familias

Software

Rgimen de polticas pblicas

Derechos de propiedad
Regulaciones

Base

Formatos organizacionales

Marco Institucional
de la Econom
Economa
Jurdica

Pautas

Contratos Formales
Contratos Relacionales

Cultural es

Como hay una gran cantidad y diversidad de instituciones y organizaciones que inciden
en la economa, un tratamiento sistemtico del problema superara largamente los
objetivos de este trabajo y demandara, adems, una visin interdisciplinaria. Es
necesario, por lo tanto, acotar el alcance del anlisis. Con este propsito hemos utilizado
los siguientes criterios para seleccionar los temas a tratar:

Hemos dado prioridad a las disfunciones organizacionales con influencia sobre

el desempeo del sistema econmico como un todo, dado que nuestro objetivo
es comprender los obstculos que enfrenta la economa argentina para
desarrollarse. Esto implica que, al evaluar las deficiencias organizacionales
dejamos de lado las cuestiones microeconmicas, para centrarnos en las de
carcter sistmico..
El inters principal est en las disfunciones organizacionales con mayor
incidencia sobre los tres indicadores de desempeo discutidos en el captulo 2:
crecimiento, distribucin y estabilidad.
Tomamos como gua para el anlisis las conclusiones de nuestro examen del
desempeo de la economa argentina y de las deficiencias en su estructura
productiva, en lnea con nuestro argumento de que las disfunciones
organizacionales no son independientes del contexto especfico en que ocurren.
Crecimiento: lo discutido en los captulos 4, 5, 9 y 10 sugiere que es
fundamental: 1) identificar las fallas de organizacin que impiden que los
recursos se asignen a las actividades con mayor potencial para incrementar la
productividad y 2) impulsar un cambio estructural con sesgo hacia la integracin
del sector de subsistencia en los otros sectores.
Distribucin: los captulos 6, 7 y 8 dirigen nuestra mirada a las fallas de
organizacin que afectan los mecanismos de inclusin (como la formacin de
capital humano y las polticas de proteccin social), vitales para impulsar el
desarrollo humano.
Estabilidad: el captulo 5 sugiere la necesidad de identificar las fallas en los
regmenes de poltica que, al influir sobre la calidad de las acciones de entes

209

pblicos como el Banco Central o la Secretara de Hacienda, acotan el espacio

de maniobra para reducir la volatilidad macroeconmica y la probabilidad de
crisis en una economa con las caractersticas de la argentina: voltil, bien
dotada de recursos naturales, semiindustrializada y expuesta a shocks externos.
En funcin de estas consideraciones, nuestra decisin fue focalizar el anlisis de esta
parte en las disfunciones asociadas con dos tipos de organizacin: los mercados y el
Estado. El captulo 11 est dedicado a los mercados y, ms especficamente, al anlisis
de los mercados de trabajo y financieros. Las disfuncionalidades que se observan en
ellos son las fundamentales en trminos del impacto sobre el crecimiento, la
distribucin y la estabilidad; en el captulo 11 se presentan las razones conceptuales y
empricas que fundamentan esta afirmacin. El captulo 12 se ocupa de las
organizaciones pblicas. El anlisis abarca tres dimensiones que son fuentes frecuentes
de disfuncionalidades: el tamao y estructura del Estado, tal como se expresa en la
tributacin, el gasto y los requerimientos de financiamiento; las polticas de proteccin
social, y los modelos que inspiran las polticas pblicas.

210

11. Mercados y disfuncionalidad: trabajo y finanzas

En el captulo 1 vimos que los mercados pueden presentar grados muy diversos de
complejidad. Hay mercados de productos simples, que requieren mecanismos
sencillos para los intercambios; y mercados para bienes y servicios complejos, que
utilizan procedimientos sofisticados para organizar las transacciones y tienen mayor
propensin a presentar fallas106. Dependiendo de cul sea el mercado que presenta
fallas, las consecuencias pueden afectar slo a actividades muy especficas o, por el
contrario, derramarse sobre buena parte del sistema.
A la hora de elegir qu mercados analizar para identificar disfuncionalidades que
incidan en el desempeo agregado de la economa argentina parece razonable, entonces,
buscar mercados que renan simultneamente dos caractersticas: la de ser complejos y
la de tener importancia sistmica en el sentido de afectar con su mal funcionamiento un
gran nmero de actividades. Por fortuna, para aplicar este criterio contamos con la gua
de la teora macroeconmica, que ha clarificado, por un lado, por qu los mercados de
trabajo y financieros presentan estas dos caractersticas al mismo tiempo y, por otro, a
travs de qu canales operan las fallas en esos mercados afectando el desempeo
(crecimiento, distribucin y estabilidad).107
Una forma prctica de ilustrar la importancia de estos mercados es constatar que en el
debate pblico las discusiones sobre estabilidad macroeconmica y crecimiento suelen
estar muy vinculadas con discusiones acerca de si las instituciones que regulan los
mercados de trabajo, por un lado, y el sistema financiero y el Banco Central, por el otro,
son las apropiadas. Esto es lgico: las fallas de mercado suelen estar relacionadas con
disfunciones en la organizacin de esos mercados que se originan en reglas de juego
deficientes. Pinsese en la Argentina de 1998-2001: mientras algunos economistas
atribuan la inestabilidad al rgimen de la convertibilidad y la dolarizacin financiera,
segn otros haba que profundizar las reformas y atacar las regulaciones que le daban
rigidez al mercado de trabajo. Si en este contexto recordamos lo dicho en el captulo 3
106

Para la discusin en este captulo vale la pena subrayar los siguientes puntos entre los analizados en el
marco conceptual. (1) los mercados complejos tienen costos de transaccin ms altos que se origina en:
la presencia de incertidumbre, altos costos de bsqueda para encontrar la contraparte en la transaccin, e
informacin asimtrica, con los fenmenos concomitantes de azar moral y seleccin adversa. (2) bajo
ciertas circunstancias, los costos de transaccin son tan altos que no es conveniente realizar el
intercambio: si bien las partes obtendran ventajas mutuas, esas ventajas seran inferiores a los costos de
organizar la transaccin. Cuando este es el caso, aparecen las fallas de mercado. Los mercados o bien
directamente desaparecen porque no hay transacciones o son muy reducidos porque slo algunos agentes
estn en condiciones de hacer los intercambios con costos de transaccin suficientemente bajos. En
cualquier caso, las fallas de mercado motivan fallas de cooperacin que se traducen en mal uso de los
recursos: al no realizarse transacciones que seran ventajosas, los recursos quedan mal asignados (vase
captulo 3).
107
La macroeconoma se centr en un primer momento en el corto plazo. Naci a partir de la
preocupacin de Keynes y otros por los fenmenos de inestabilidad que se manifestaron en los treinta,
luego del crack de 1929. Posteriormente, se avanz tambin en el anlisis del crecimiento a largo plazo.
Una de las tareas bsicas que se propuso la macroeconoma para explicar la inestabilidad fue, justamente,
identificar en qu mercados focalizar el anlisis para explicar las disfuncionalidades del capitalismo. Los
mercados elegidos fueron sobre todo los de trabajo, financieros y monetarios (vase Leijonhufvud, 1969 y
las discusiones en Heymann, 2007; Fanelli,2010b). El anlisis de la relacin entre disfuncionalidad y
crecimiento recibi un gran impulso slo recientemente, al incorporarse al anlisis el rol del sistema
financiero, la distribucin, el Estado y los determinantes del progreso tcnico. Vase Acemoglu (2008) y
la primera parte de este libro.

211

sobre las reformas, la complejidad del problema queda expresada en toda su dimensin:
las consecuencias distributivas de una reforma en las reglas del juego para los mercados
financieros son muy diferentes a las de una reforma laboral. Por lo tanto, las polticas
orientadas segn uno u otro diagnstico no podran obviar la consideracin de esta
dimensin a la hora de evaluar la factibilidad en la implementacin: una reforma que se
oriente a solucionar fallas de mercado sin tener en cuenta los efectos distributivos estar
pasando por alto que existe un vnculo indisoluble entre conflicto y cooperacin (vase
el captulo 1) y correr el riesgo de ser inaplicable si suscita conflictos polticos de
envergadura.
Tomando como base los argumentos anteriores, en este captulo pasaremos revista del
funcionamiento del mercado de trabajo y del sistema financiero y monetario de la
Argentina con el propsito de identificar las fuentes de disfuncionalidad que deterioran
el desempeo de la economa. La estrategia que seguiremos en cada caso consta de tres
pasos. En primer lugar, presentar los argumentos tericos que fundamentan porqu el
mercado de trabajo y los financieros son complejos y sistmicamente relevantes
(explicar el caso de los mercados financieros nos insumir ms espacio por ser el tema
algo ms complejo); en segundo lugar, discutir la evidencia sobre cmo funcionan esos
mercados en la Argentina y, por ltimo, evaluar las consecuencias para el crecimiento,
la distribucin y la estabilidad.

1. Sobre las funciones de los mercados financieros

Sobre la base de los avances recientes en finanzas (vase Levine, 2004; Fanelli, 2010b)
es posible identificar cinco funciones a partir de las cuales las finanzas generan valor.
Revisarlas brevemente nos dejar en mejores condiciones para discutir, luego, las
disfuncionalidades argentinas.
a. Intermediacin entre el ahorro y la inversin
La funcin de intermediacin entre el ahorro y la inversin crea valor porque los
sectores que ahorran no necesariamente tienen los mejores proyectos de inversin y
quienes s tienen esos proyectos no necesariamente poseen los recursos para llevarlos a
cabo.
Entre los segmentos de la poblacin que generan un supervit para prestar se encuentran
tpicamente las personas que ahorran para enfrentar contingencias futuras como
accidentes, enfermedades o vejez; las que desean aumentar su patrimonio para
incrementar la herencia de sus hijos; empresas con excesos de flujo de caja; inversores
institucionales y extranjeros. Del lado de quienes tienen proyectos de inversin se
encuentran las firmas ya establecidas con proyectos rentables, los nuevos
emprendedores e innovadores, las familias, el Estado y tomadores del exterior. Lo que
gana la sociedad al vincular a estos agentes por la va de la intermediacin es la
diferencia entre lo que obtendra el ahorrista en el mejor uso que podra darles a sus
recursos por s mismo y el mayor rendimiento que logra al prestarlo a alguien con un
proyecto mejor.

212

La organizacin del mercado para intermediar es complicada. Los proyectos de

inversin suelen requerir sumas elevadas, aportadas de una sola vez y que deben
inmovilizarse por un tiempo a veces prolongado. Esto implica que, por una parte, ser
necesario agregar recursos aportados por una gran cantidad de ahorristas y, por otra,
lograr que esos recursos permanezcan prestados durante el perodo requerido por el
proyecto de inversin. Dada la diversidad de motivos para ahorrar, est claro que ser
trabajoso agrupar una suficiente cantidad de ahorristas que compartan sus motivos de
forma tal de agregar una cantidad suficiente de recursos en un solo fondo. Adems, aun
si los ahorristas coincidieran en esto, todava sera necesario que tambin sus
preferencias coincidieran con los plazos de inmovilizacin de fondos que los tomadores
necesitan para llevar a cabo sus proyectos. Para compatibilizar las necesidades de los
que tienen proyectos con las preferencias de los ahorristas es necesario disear
instrumentos de gran plasticidad, algo de lo que suelen encargarse las entidades de
intermediacin que participan de este proceso, como por ejemplo los bancos de
inversin.
b. Asignar el riesgo y proveer instrumentos para su manejo
Con gran frecuencia ocurre que los agentes pueden quedar en mejor posicin si
intercambian riesgos entre ellos o si se ponen de acuerdo para compartir ciertos riesgos
de forma de dividir entre muchos el impacto de un siniestro especfico.
Una estrategia tpica es la de diversificar los riesgos: no poner todos los huevos en la
misma canasta. Los mercados de capital son tiles para cumplir con este objetivo. Las
bolsas, por ejemplo, al ofrecer acciones de muchas empresas diferentes, permiten que el
inversor coloque su riqueza en papeles de diferente tipo.
Una segunda estrategia es formar un fondo comn que asegura de forma solidaria a
cada uno de los que contribuyen contra riesgos individuales que no estn
correlacionados. Por ejemplo, un seguro contra incendios es en esencia un fondo al que
todos aportan y al cual puede recurrir el aportante en caso de sufrir el siniestro. Esto
funciona porque no es probable que todas las casas se incendien al mismo tiempo.
Una tercera estrategia es que un agente le pague a otro para que este se haga cargo de un
riesgo que l no desea soportar. Los mercados sirven en este caso para saber cul es el
precio a pagar por ese riesgo. Por ejemplo, en mercados sofisticados es posible comprar
un seguro contra el default de un deudor: en este caso, el acreedor desea prestar el
dinero pero no asumir el riesgo de que no se lo devuelvan y busca a un tercero que se
haga cargo del riesgo pagndole por el servicio. Histricamente, las instituciones de
intermediacin como bancos y financieras, las compaas de seguros, los mercados
de capital y los fondos comunes de inversin han desarrollado una gran cantidad de
instrumentos para mitigar los riesgos y reasignarlos aplicando las estrategias que vimos.
c. Reducir los costos de informacin y monitoreo
Los costos de informacin para hacer posibles las transacciones pueden ser muy altos.
Para detectar oportunidades de negocios de intermediacin hay que, por un lado,
informarse sobre quines desean prestar fondos o desprenderse de un riesgo y, por otro,
averiguar cules son los mejores candidatos para tomar esos fondos o para hacerse
cargo del riesgo que se quiere trasladar. Asimismo, una vez realizado el contrato es

213

necesario monitorear que, ya realizada la transaccin, quienes participan de ella

cumplan lo pactado. Como hay riesgo estratgico riesgo de que la otra parte decida no
cumplir lo pactado, un servicio que los acreedores esperan de los intermediarios
financieros es que manejen de manera eficiente el riesgo de que el deudor no pague.
Est claro que si un ahorrista desea un mayor retorno deber asumir un mayor riesgo,
pero el punto es que el intermediario debe garantizarle que la remuneracin por asumir
ese riesgo es la que corresponde. En consecuencia, los intermediarios debern
especializarse, por una parte, en recoger informacin para identificar quines tienen los
mejores proyectos desde instalar una planta y realizar inversin pblica hasta brindar
un seguro y, por otra, en desarrollar tcnicas para monitorear el desempeo del
tomador de tal forma que este cumpla con la promesa de devolver los fondos bajo las
condiciones pactadas. Esta funcin es vital para el crecimiento econmico: se
seleccionan los mejores proyectos y aumenta la probabilidad de que sean efectivamente
realizados.
d. Proveer un sistema de pago y manejo de la liquidez
Una cuarta funcin fundamental de las instituciones de intermediacin financiera es la
de generar medios de pago: emitir y administrar una moneda para facilitar el
intercambio en los mercados y para permitir que quien no desee ejercer su poder de
compra pueda no hacerlo; que pueda quedarse lquido. Antiguamente la funcin de
medio de pago y de proveer un instrumento lquido la cumplan mercancas con
determinadas caractersticas que las hacan apropiadas, como el oro o la plata; en la
actualidad, esta funcin la cumplen diversos instrumentos financieros. Los
intermediarios que cuentan con ventaja para realizar esta funcin son, como es sabido,
el Banco Central, que emite el dinero o base monetaria; y los bancos comerciales; que
emiten instrumentos muy similares al dinero emitido por el gobierno por su liquidez,
como los depsitos en cuenta corriente y las cajas de ahorro que permiten el uso de
tarjetas de dbito.
e. Asegurar condiciones para el progreso financiero
La quinta y ltima funcin que debe cumplir la estructura financiera de un pas es la de
crear las condiciones para su propio desarrollo. Esta funcin es particularmente
importante porque la actividad financiera tiene un rasgo que le es especfico: en todos
los pases del mundo existen an importantes mejoras a realizar en las cuatro funciones
ya comentadas y, adicionalmente, todava hay amplios segmentos de la poblacin
excluidos de la intermediacin financiera. Por supuesto, la distancia por recorrer es
mucho ms larga en los pases emergentes, pero ello no significa que la que resta en el
mundo desarrollado sea corta, como lo demuestran las turbulencias que siguieron a la
cada de Lehman Brothers (vase Rajan, 2010).
Para cumplir con estas funciones se deben realizar transacciones que tienen un rasgo
esencial comn: implican pagos diferidos; implican promesas de honrar un compromiso
a futuro. La operacin de prestar, por ejemplo, consiste en entregar un recurso hoy a
cambio de una promesa de realizar un flujo de pagos en el futuro (amortizacin e
intereses). Ntese que esta operacin deja a una de las partes (el acreedor) en desventaja
para negociar en la medida que, en el acto de prestar, el prestamista le pasa el control de
recursos que son de su propiedad al que toma el prstamo y, en consecuencia, aparece

214

el riesgo de que el deudor, una vez que obtiene el control del recurso, no cumpla la
promesa de devolverlo.108
Como una promesa no creble no tiene valor, se sigue naturalmente que la credibilidad
es un input esencial de las finanzas. Un prstamo puede tomar muchas formas: crdito
bancario, crdito entre empresas, bonos del gobierno, pero ninguno de esos papeles
tendra valor en el mercado si el compromiso de repago no fuera para nada creble.
Justamente, como la credibilidad tiene matices, una tarea de los mercados financieros es
ayudar a ponerle precio a la credibilidad: cuanto menos creble la promesa, menos valor
tendr el papel en el mercado. De aqu que los bonos griegos, digamos, hayan perdido
valor en los mercados en los ltimos aos y que la paridad de los bonos argentinos se
desplomara al darse el evento del default.
El crdito es slo una de las operaciones que estn involucradas en las cinco funciones
antes mencionadas, pero el resto de las transacciones no depende menos de la
credibilidad. Las acciones suponen separar propiedad y control porque el accionista les
cede sus recursos a quienes gerencian la firma y acepta a cambio la promesa de que se
le abonar un dividendo. En los seguros hay pago diferido porque una parte adelanta un
pago (prima) y acepta a cambio la promesa de que tendr derecho a una
indemnizacin si se produce la contingencia asegurada (robo, incendio, etc.). El dinero,
por ltimo, es un instrumento que representa un tipo especial de promesa: el Banco
Central emite un papel que el pblico acepta porque cree en la promesa de que ese papel
podr ser cambiado por otras cosas en el futuro. Si, luego de emitir el papel, el gobierno
acelera sensiblemente la inflacin, el dinero pierde valor. Por eso, el dinero de los pases
con alta inflacin presente o pasada tiene menos aceptacin como medio de pago.109 Lo
mismo ocurre con los instrumentos de liquidez que emite un banco: las corridas sobre
los depsitos ocurren precisamente cuando el banco pierde credibilidad.
En sntesis, ni el crdito, ni las acciones, ni el dinero, ni los seguros que se intercambian
en los mercados podran existir si no se pudieran realizar promesas y, para ser vlidas,
las promesas deben ser crebles. Los mercados financieros son complejos justamente
porque es muy difcil hacer creble la promesa de pago futuro de alguien que pasar a
tener el control del recurso y deber, sin embargo, devolverlo. No sorprende, por lo
tanto, que estos mercados sean intensivos en el uso de organizaciones sofisticadas y en
demandas de instituciones: vimos en el captulo 1 que las reglas de juego sirven para
acotar la incertidumbre estratgica y que si esta incertidumbre es menor, la credibilidad
de las promesas ser mayor. La forma ms simple de demostrar la importancia de las
instituciones para las finanzas es constatar que los instrumentos financieros tienen como
vehculo para su existencia el papel. Una promesa se puede hacer tambin de palabra,
pero slo las promesas que estn claramente asentadas en un papel pueden utilizarse en
los tribunales para exigir el cumplimiento. Obviamente, , el contrato y la promesa que
representa sern crebles slo si la ley se aplica.

108

Cuando se produce esta situacin, tcnicamente se dice que la separacin entre propiedad y control del
recurso da lugar a un problema de no alineacin de incentivos entre el agente (el deudor) y el principal (el
acreedor). Vase Anderlini y Felli (2008).
109
Los gobiernos tienen un incentivo para acelerar la inflacin porque de esa manera cobran un nuevo
impuesto: el impuesto inflacionario. La inflacin acta como un impuesto porque al subir los precios el
poder adquisitivo del dinero se reduce: un mismo billete compra menos cosas. Como los billetes son un
pasivo del gobierno, si su valor cae, el gobierno se favorece porque se reduce su deuda.

215

Disear contratos y adaptarlos a las necesidades de la transaccin requiere de esfuerzos

y conocimientos. Por eso, estos mercados complejos tienen costos de transaccin altos.
Sin embargo, ya vimos que los costos de cualquier actividad pueden normalmente
reducirse por la va de la especializacin y la escala. Es lgico, en consecuencia, que se
hayan ido desarrollando organizaciones especializadas en operar en los mercados
financieros, como los bancos, las bolsas, los inversores institucionales, las compaas de
seguros y los bancos centrales. Estas entidades explotan economas de escala en las
transacciones financieras y, adems, se especializan en recoger informacin y
estructurar nuevos productos en base a sus conocimientos de las necesidades de cada
parte de la transaccin. Ntese que, en la medida que el conocimiento es un input, los
intermediarios financieros estn en una buena posicin para explotar economas de
escala. Por ejemplo: una vez que un intermediario invierte en disear un modelo de
contrato, luego puede utilizar ese diseo para todas las transacciones similares sin
incurrir en nuevos costos.
El desarrollo de la intermediacin financiera es muy positivo para la sociedad, pero no
viene sin costos:

Cuando hay economas de escala, aparece el problema de que si, digamos, un

banco aprendiera a intermediar fondos de forma ms eficiente y expandiera ms
rpido que el resto su negocio sobre la base de costos cada vez ms bajos, podra
ganar un poder de mercado excesivo, lo que no es bueno para la eficiencia
porque seguramente cargara intereses excesivos sobre los prstamos.
En la medida que la intermediacin financiera tiene que ver con la produccin
de conocimiento (informacin, innovaciones financieras), aparecen los
problemas que vimos al estudiar este recurso (vase el captulo 2). Por un lado,
como es muy difcil excluir a los otros del uso del conocimiento, los bancos no
invertirn en inventar contratos mejores o en conocer las necesidades de sus
clientes si luego otros bancos les copian los contratos o les roban sus clientes.
Esto es una fuente seria de fallas de mercado, que puede llevar a que ningn
banco se moleste en invertir en conocimiento para mejorar el negocio. Por otro
lado, muchas veces los productos financieros son excesivamente complejos y no
se llega a conocer fehacientemente la forma en que funcionan. La crisis subprime es una cantera inagotable de ejemplos en este sentido (vanse Rajan, 2010
y 2005).
El hecho de que la distribucin de la informacin entre las partes contratantes
suele ser muy asimtrica es una fuente particularmente significativa de
problemas. Los bancos saben ms del negocio que sus depositantes y podran
engaarlos y, a su vez, los tomadores de crdito suelen saber ms que los bancos
sobre las bondades de los proyectos de inversin que se financian, con lo que en
este caso podran ser los bancos los engaados. Asimismo, los gerentes a cargo
de las corporaciones suelen tener mayor informacin que los accionistas sobre la
verdadera posicin de la firma y podran utilizar esa ventaja para conseguir
mejores remuneraciones de manera injustificada (Vase Stiglitz, 1994; Bebczuk,
2010).

Estar claro, a esta altura, por qu las finanzas son tan importantes para la
microeconoma: cuando las distorsiones que acabamos de mencionar son de peso,
aparecen fallas en las organizaciones porque se resienten los esquemas de coordinacin,
motivacin y ejecucin. Pero por qu las disfuncionalidades en esos mercados, adems

216

de consecuencias en el nivel microeconmico, tienen consecuencias sistmicas? Esto es,

por qu afectan el crecimiento, la distribucin y la estabilidad? Para contestar estas
preguntas se requiere considerar los siguientes puntos:
Crecimiento: cuando los mercados financieros no existen o no funcionan bien,
todas las actividades tienden a sufrir las consecuencias: para todos se hace difcil
financiar proyectos, colocar los ahorros y manejar los riesgos. Si los mercados
son chicos, la escala es baja y los intermediarios no pueden reducir costos
expandiendo sus actividades: el crdito ser ms caro para todo el sistema y se
hace ms difcil gerenciar los riesgos, lo que disminuye los incentivos para
iniciar nuevos proyectos y para innovar. Por otra parte, cuando el gobierno abusa
en la emisin, el papel moneda pierde valor a medida que pasa el tiempo y
resulta complicado encontrar a alguien que acepte un papel escrito: no se sabe
cunto valdr ese papel en el futuro. Bajo tales circunstancias, caer la oferta de
crdito a largo plazo, que es vital para financiar la inversin productiva.
Estabilidad: las distorsiones financieras afectan a esta dimensin del desempeo
macroeconmico por diferentes vas. En primer lugar, cuando los riesgos se
manejan deficientemente, habr muchos agentes excesivamente expuestos a
ciertos riesgos que no pudieron diversificar o compartir. Si en un contexto de
esta naturaleza ocurre un shock negativo, el resultado tpico es que haya una
escalada de quiebras y de incremento del desempleo. En segundo lugar, cuando
el Banco Central no es confiable y/o los bancos son frgiles, no es fcil
encontrar instrumentos para mantener la liquidez y los ahorros. En cierto
sentido, cuando el dinero y los depsitos bancarios no son crebles se elimina el
modo pausa: la gente se apura a gastar y gasta mal o se apura a colocar sus
ahorros en otra mneda (por ejemplo, en dlares). La contrapartida de esto es la
estabilidad sistmica bajo la forma de aceleracin de la inflacin; retiro de los
depsitos bancarios o corrida cambiaria y fuga de capitales.
Distribucin: las disfuncionalidades financieras afectan la distribucin y la
igualdad de oportunidades porque, si bien el exceso de riesgo y la escasez de
crdito tienden a afectar a todos, ciertamente afectan con ms intensidad a
quienes tienen menos patrimonio y menor reputacin crediticia (vanse Levine,
2004; Fanelli, 2010b). Tambin el impuesto inflacionario incide en mayor
medida sobre los que tienen menos recursos financieros para cubrirse de la
inflacin.
En suma, al impulsar el desarrollo financiero, la sociedad se enfrenta con una tensin
difcil de manejar. Por un lado, a travs de la intermediacin financiera se pueden
realizar enormes ganancias de eficiencia recurriendo a las promesas de pago diferido.
Pero, por otro, la separacin entre propiedad y control aumenta la incidencia de la
incertidumbre estratgica: se abre una posibilidad que no exista para que agentes
deshonestos no cumplan sus promesas y/o intermediarios inescrupulosos exploten a sus
clientes por su mejor informacin o desde una posicin dominante de mercado y/o el
Banco Central abuse de su poder para extraer el impuesto inflacionario. Cuando esto
ocurre, se producen disfuncionalidades que afectan a todo el sistema y pueden redundar
en inestabilidad macroeconmica. La respuesta a este problema no es eliminar la
intermediacin ya que ello aumentara las fallas de cooperacin, sino disear
regulaciones que minimicen la incertidumbre estratgica y acoten la disfuncionalidad

217

sistmica. Es un problema complejo y no bien conocido. La teora de las finanzas es una

de las ramas ms recientes de la economa y est an en pleno desarrollo,
particularmente el campo de la teora de la regulacin y su relacin con la estabilidad
financiera sistmica y la macroeconoma (Dewatripont et al., 2009).

2. Los mercados financieros en la Argentina

Cules son las deficiencias en la estructura de mercados financieros de la Argentina

cuando se la mira desde esta perspectiva? Las deficiencias son muy marcadas y es fcil
comprobarlo utilizando como parmetro la experiencia internacional: el pas no cuenta
con mercados financieros a la altura de su desarrollo. El grfico 11.1 muestra este punto
sobre la base de indicadores de dos mercados esenciales: crdito y acciones.
Grfico 11.1
Desarrollo financiero comparado
300%

200%
180%

250%

140%

capacciones/PBI

Creditoals.priv./PBI

160%

120%
100%
80%

CHI

60%

20% PER
0

VEN

CHI
100%
50% PER

BRA

Fuente:0%Beck

150%

BRA

COL

40%

200%

MEX
et
al.

COL

ARG

(2009) y datos de Naciones Unidas (2011)

20.000

40.000

60.000

80.000

MEX
ARG

0%
0

VEN

20.000

40.000

60.000

PBIpercapita(PPP)

Como se observa, la Argentina tiene en ambos casos un nivel de desarrollo quePBIpercapita(PPP)

no est
en consonancia con su PBI per cpita: siempre est por debajo de la recta que seala el
nivel de desarrollo de los mercados que le correspondera a cada pas en funcin de su
PBI per cpita.
Utilizando las bases de datos recientemente desarrolladas, es posible dar una visin ms
especfica de cmo se ubica la Argentina en el concierto internacional. En el cuadro
11.1, adems del crdito y los mercados de acciones mostramos los indicadores
correspondientes a bonos pblicos y privados y la volatilidad del crdito.

218

80.000

Cuadro 11.1
Tamao de los mercados financieros en Argentina: comparacin internacional
Crdito al
Capitalizacin Capitalizacin Capitalizacin
Volatilidad del
sector privado / bonos privados bonos pblicos accionaria /
crdito (2)
(1)
(1)
(1)
(1)
PBI
/ PBI
/ PBI
PBI
Pases de altos ingresos
OCDE
Resto
Pases en desarrollo
Amrica Latina (AL)
AL-7
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Mexico
Peru
Venezuela
Otros pases de AL
Repblica Dominicana
Uruguay
Ecuador
Costa Rica
Guatemala
Panama
El Salvador
Asia Oriental y Pacfico
Europa y Asia Central
Medio Oriente y Africa del Norte
Asia Medirional
Africa subsahariana

66,8%
114,9%

17,3%
50,2%

23,8%
43,6%

124,3%
95,7%

15,4%
23,5%

30,9%

n.d.

n.d.

37,5%

28,1%

10,9%
31,1%
61,9%
30,9%
14,8%
17,2%
12,8%

7,6%
14,9%
16,5%
0,5%
16,3%
3,7%
0,6%

27,6%
44,0%
11,8%
31,2%
18,6%
9,5%
77,7%

33,3%
56,0%
107,3%
38,1%
35,3%
51,8%
3,6%

32,4%
15,5%
11,4%
13,7%
29,6%
20,4%
28,7%

18,6%
22,5%
22,1%
33,6%
29,0%
76,7%
41,3%

n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.

n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.

n.d.
0,6%
8,9%
7,8%
n.d.
31,9%
24,6%

11,7%
40,2%
11,9%
6,2%
17,4%
11,7%
21,7%

39,7%
30,1%
28,4%
31,1%
16,2%

17,4%
n.d.
n.d.
0,9%
14,3%

29,7%
22,6%
n.d.
29,6%
28,8%

49,4%
26,6%
42,4%
31,9%
38,6%

25,5%
45,1%
18,5%
19,5%
21,3%

Fuente: Beck y Demirg-Kunt (2009) y datos del Banco Mundial (2011a).

Estos indicadores confirman que el crdito al sector privado como porcentaje del PBI es
muy bajo en comparacin con lo que muestra la experiencia internacional. Mientras en
los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE)
este ratio supera el 60%, en Argentina no llega al 15%. En realidad, el nivel de
intermediacin bancaria es bajo incluso para los estndares regionales. Estamos cerca de
Venezuela y Mxico, pero muy lejos de lo que ocurre en Brasil o en Chile. En lo
relativo a la escala de los mercados de capital (bonos, acciones), la situacin no es ms
prometedora. El nivel de capitalizacin de mercado en la Argentina est por debajo de
la media internacional y regional. Si bien el monto de papeles soberanos negociados se
encuentra en valores cercanos a los de otros pases de la regin, el financiamiento al
sector privado va deuda o va mercados accionarios es ms bien escaso. Por otra
parte, la Argentina tiene hoy muy poco acceso al financiamiento externo debido en parte
a las secuelas del default y en parte a las polticas financieras seguidas internamente en
la dcada del 2000. No ayudaron a expandir la escala el deterioro de los mercados de
deuda pblica por falta de confianza en el indexador ni la estatizacin del sistema de las
AFJP, que redujo la presencia de inversores institucionales. Tampoco ayudan las
expansiones y contracciones procclicas ni la volatilidad marcada del crdito (vase
ltima columna), lo que habla de falta de instrumentos para el manejo de la liquidez y
los riesgos. Los mercados de derivados son escasos y de poca relevancia.
Por qu la Argentina est particularmente subdesarrollada financieramente? Tomando
en consideracin nuestro anlisis de las funciones de las finanzas, se pueden plantear las
siguientes razones:

219

 La frecuencia de las crisis destruy la credibilidad.

Aqu debemos recordar una de las conclusiones del marco conceptual: las crisis
destruyen instituciones. Por lo tanto, es ms difcil desarrollar un sistema financiero en
economas voltiles porque las crisis destruyen las reglas de juego necesarias para
acotar la incertidumbre estratgica y cimentar la credibilidad. Como la Argentina sufri
repetidas crisis que llevaron a la violacin de las reglas de juego, es natural que las
transacciones financieras encuentren serias dificultades para su desarrollo. El grfico
siguiente muestra evidencia del efecto de las crisis en el desarrollo financiero.
Grfico 11.2
Crisis y desarrollo financiero
(crdito / PBI, promedio 1995-2008)
120
100

Promediopasessincrisis
Promediopasesconcrisis

80
60
40
20
0
Crisisbancarias

Crisiscambiarias Crisisdeendeudamiento

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Beck y Demirg-Kunt (2009) y Laeven y Valencia (2010).

Los pases que sufrieron crisis financieras, cambiarias o de excesivo endeudamiento

pblico (entre ellos, la Argentina) ostentan un menor desarrollo financiero.
La inflacin y la devaluacin hacen difcil firmar contratos en pesos.
La historia macroeconmica argentina indica que el nuestro es un pas propenso a la alta
inflacin y a las devaluaciones marcadas en perodos breves de tiempo. Ms all de las
causas de este comportamiento, lo cierto es que esos fenmenos le quitan credibilidad al
Banco Central y a los contratos denominados en pesos. El grfico 11.3 muestra la
evolucin del tipo de cambio real y el impuesto inflacionario.110 Como se observa, las
crisis coinciden con fuertes movimientos ascendentes del tipo de cambio real, causados
por la devaluacin de la moneda. Como los saltos en el tipo de cambio nominal (pesos
por dlar) impulsan la inflacin, es natural que el impuesto inflacionario se mueva en el
grfico en consonancia con las correcciones cambiarias. La recaudacin del impuesto
inflacionario puede ser muy alta. En los ochenta, por ejemplo, la recaudacin por este
110

Definimos el impuesto inflacionario en la nota al pie anterior. El tipo de cambio real, a su vez, es la
relacin entre los precios de los bienes en el exterior y los precios de los bienes en la Argentina. Como los
precios del exterior se expresan en dlares, cuando el dlar sube, el valor de los bienes del exterior sube
tambin. Por ejemplo, luego de una devaluacin, todos los bienes importados suben con el dlar y lo
mismo ocurre con el precio interno de los alimentos que el pas exporta. Sin embargo, suele ocurrir que
los precios en general no suban exactamente lo mismo que subi el dlar: hay productos no transables que
no fijan su precio en el exterior y, tpicamente, los que venden esos productos no pueden seguir al dlar
porque se les caera mucho la demanda. Los que venden bienes transables no tienen este problema
justamente porque pueden vender sus productos en el exterior y cobrar en dlares.

220

impuesto lleg a superar el 6% del PBI. Ntese, por otra parte, que los grandes
movimientos alcistas en las dos variables se producen en el marco de las crisis. Sera un
milagro que pudieran realizarse transacciones financieras crebles en un marco como
este.
Grfico 11.3
Precios relativos e impuesto inflacionario 1960-2010
500

Rodrigazo

% PBI

Hiperinflacin
8

Crisis
de la
Deuda

450
400

Crisis de la
convertibilidad

Crisis
Institucional

1993=100

10

350
300
250

200
2
150
100
0
Imp uesto In flacionario (eje izq .)
Tip o d e Cambio Real (eje d er.)

1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010

-2

50

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Ferreres (2006) e INDEC.

El impuesto inflacionario es una forma de transferir riqueza de los tenedores de dinero

al gobierno,111 de lo cual se deduce que las crisis inducen redistribucin de riqueza. Ya
vimos, por otro lado, que las crisis generan pobreza y empeoran la distribucin del
ingreso (vase captulo 6). Es fcil conjeturar, por lo tanto, que las aceleraciones
inflacionarias y las devaluaciones son muy perniciosas para la inclusin.
Los marcos regulatorios no fueron bien diseados.
El grafico 11.4 presenta evidencia sobre la evolucin del crdito al sector privado antes,
durante y despus de las ltimas cuatro crisis macroeconmicas: el Rodrigazo en
1975, la crisis de la tablita en 1982, la hiperinflacin de 1989 y la crisis de la
convertibilidad de 2001. Dos de estas fueron crisis especficamente financieras (la de
1982 y la de 2001) y estuvieron relacionadas con errores de diseo en los marcos
regulatorios: la reforma financiera de 1977 en el primer caso y la convertibilidad con
dolarizacin en los noventa. Las otras dos (el Rodrigazo y la hiperinflacin) estuvieron
ms asociadas con crisis de orden fiscal y monetario.

111

Y a los bancos tambin: como los bancos tienen como pasivo depsitos en cuenta corriente y caja de
ahorro que no pagan inters o pagan uno nfimo, el valor real de esos depsitos cae con la inflacin,
favoreciendo al banco. Es por eso que, cuando los agentes esperan una aceleracin de la inflacin, retiran
sus depsitos y compran dlares.

221

Grfico 11.4
Efectos de las crisis sobre el crdito
Crdito Bancario al S.Privado
180
160
140
120
100
80
60
40
-4

-3

-2

-1

10

11

12

13

14

Rodrigazo 1975:3

Crisis de la Tablita 1982:2

Hiperinflacin 1989:3

Crisis de la Convertibilidad 2002:1

15

16

Fuente: Elaboracin propia con datos del BCRA (2011).

La lnea punteada del grfico marca el punto t de la crisis e iguala la cantidad de

crdito a 100. A partir de all se grafica la dinmica del crdito real en los cuatro aos
posteriores a la crisis. Es fcil ver que el crdito cae abruptamente en las crisis (excepto
en la hiperinflacin) y tarda mucho en recuperarse. La recuperacin del crdito es
especialmente problemtica luego de las dos crisis financieras que, como se dijo, se
relacionaron con errores regulatorios. En particular, ntese la recuperacin del crdito
en los dos mil, muy dbil aun comparada con otras crisis.
Hemos argumentado que el bajo desarrollo financiero afecta el desempeo. Sin
embargo, en lo que hace a crecimiento, podra pensarse que los efectos del
subdesarrollo financiero no son importantes porque, de cualquier forma, la economa ha
crecido sin crdito en los dos mil, pero este argumento sera inexacto. La Argentina
recibi un shock muy positivo de trminos del intercambio y no sorprende que haya
acelerado el crecimiento. Lo que importa para el desarrollo econmico es si el
crecimiento es sostenible. En este sentido, hay que considerar que la Argentina se
caracteriza por la sucesin de procesos de aceleracin que en vez de desembocar en el
crecimiento sostenido terminaron en crisis. Se requiere, entonces, constatar si el
subdesarrollo de los mercados financieros est afectando variables que inciden en la
estabilidad y el crecimiento. Para esto, es vital que los canales que deben asignar los
excedentes del sector primario a actividades con rendimientos crecientes estn
funcionando y, tambin, resguardar la estabilidad monetaria.
Es posible demostrar que hubo disfuncionalidades importantes en la operacin de esos
canales. En efecto, dada la evolucin de la economa argentina en los dos mil, era de
esperar que la asignacin del crdito bancario mostrara un sesgo hacia los sectores de
mayor dinamismo. La evidencia disponible, sin embargo, no habla en favor de esta
hiptesis. Un estudio de Bebczuk y Sangicomo (2007) referido al perodo 1998-2005
concluye que las carteras de crditos a las empresas no parecen cambiar
sustancialmente ni en el corto ni en el largo plazo y, en consecuencia, no han
reaccionado a las condiciones de rentabilidad y riesgo ofrecidas por los distintos

222

sectores. El cuadro 11.2 brinda evidencia adicional a partir de observar la asignacin

de crdito por actividad productiva. Luego de la devaluacin, todos los sectores
productivos mostraron una reduccin de la relacin crdito/valor agregado, lo que
indica que el sector bancario no estuvo en condiciones de generar una oferta de crdito
suficiente como para acompaar el sensible crecimiento que se registra en esos aos.
Por otra parte, el financiamiento sectorial no se modific sustancialmente en los ltimos
aos, a pesar de que los precios relativos s lo hicieron.
Cuadro 11.2
Crdito al sector privado por actividad productiva
(Precios constantes de 1993)
1998
Tipo de bien

Transable

No transable

Sector

2007

Cred.

Prod.

Ratio Cred. /
Prod.

Cred.

Prod.

Ratio Cred. /
Prod.

P. Corr.

P. Corr.

(%)

P. Corr.

P. Corr.

(%)

Produccin primaria

5.692

20.014

28,4%

12.568

105.959

11,9%

Industria manufacturera

10.932

53.326

20,5%

18.077

158.878

11,4%

Construccin

2.513

16.397

15,3%

2.396

46.317

5,2%

Electricidad, Gas, Agua

1.530

5.821

26,3%

1.252

10.985

11,4%

Comercio mayorista y minorista

6.316

41.984

15,0%

7.684

86.314

8,9%

Serivicios y finanzas (privado)

19.014

141.988

13,4%

31.247

337.330

9,3%

Fuente: Albrieu, Bernat y Corso (2008).

La disfuncionalidad de mayor relevancia asociada con el sector financiero, sin embargo,

se expresa en las decisiones de portafolio de los ahorristas. Ante las dificultades en
cuanto a credibilidad, los ahorristas colocan sus ahorros bsicamente en dos tipos de
riqueza: activos en el exterior e inversin en inmuebles. En lo que hace a inversin en
inmuebles, ya vimos en el captulo 8 que esto se refleja en una inversin con un
componente demasiado alto en construccin, en detrimento de la inversin en equipos
productivos. La colocacin de ahorros en el exterior, por su parte, fue tan intensa que el
sector privado argentino ha pasado a ser un pas acreedor del resto del mundo (vase
grfico 11.5). Para un pas que necesita invertir en su gente por estar gozando del bono
demogrfico, que buena parte de los recursos de ahorro se coloquen en el exterior es,
ciertamente, una disfuncionalidad preocupante.

223

Grfico 11.5
Activos, pasivos y posicin externa neta privada
(Millones de dlares)
200.000

Pos icinNeta

180.000

Activos Externos

160.000

Pa s ivos Externos

140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000

009

007

005

003

001

999

997

995

993

20.000

991

Fuente:Elaborado con datos de INDEC (2011).

Al recurrir a los servicios de intermediacin provistos por entidades del exterior, el

patrn de financiamiento contribuye a perpetuar dos caractersticas estructurales muy
perjudiciales para el crecimiento: el subdesarrollo financiero y la segmentacin en el
acceso al crdito, ya que las empresas de menor tamao no pueden acceder a los
mercados internacionales.
Cuando los fenmenos de salida son tan intensos, tarde o temprano afectan la
estabilidad monetaria y el nivel de actividad. Por ejemplo, en el caso argentino, como el
supervit de cuenta corriente se redujo fuertemente de la mano del creciente gasto
energtico, a los mercados les resulta cada vez ms difcil encontrar la oferta para
satisfacer la demanda de dlares y ello se traduce en presiones hacia la depreciacin del
peso. Un contexto de esta naturaleza juega en contra del desarrollo de operaciones
financieras denominadas en la moneda local.
En definitiva, el panorama que surge es el de una estructura financiera incompleta y un
sistema financiero que no provee una cantidad y variedad de instrumentos que le
permitan desempear satisfactoriamente las cinco funciones mencionadas ms arriba, lo
cual afecta los indicadores de desempeo.

2. Sobre las funciones del mercado de trabajo

Como ya hemos discutido el rol del trabajo al estudiar el hardware y tambin

analizamos el papel de la coordinacin y la motivacin en las organizaciones, la tarea
ser algo ms sencilla y breve que en el caso del mercado financiero. Nos
concentraremos en los aspectos particularmente relevantes como fuentes probables de
disfuncin.

224

Por qu son complejas las transacciones en el mercado de trabajo?112 En primer lugar,

por razones similares a las que encontramos en los mercados financieros: problemas de
incertidumbre, informacin asimtrica y de delegacin (agente vs. principal). Un
problema bsico para el empleador es conocer las caractersticas del potencial empleado
y el grado de esfuerzo que est dispuesto a invertir en la tarea. Obviamente, el
postulante tiene mayor informacin sobre estos puntos que el empleador, lo que crea un
problema de informacin asimtrica. Asimismo, la cuestin del agente y el principal
aparece porque el trabajador tendr bajo su control activos productivos que son
propiedad de la firma y podra no cuidarlos correctamente. Adems, como el trabajador
se integra en una organizacin, si toma decisiones incorrectas, podran afectar a varios
segmentos de la firma, sobre todo si el trabajador est en el tramo superior de la
jerarqua. El empleado, por su parte, tambin enfrenta riesgos. Una fuente muy
importante de incertidumbre son las posibilidades de desarrollo de una carrera y de
autorrealizacin en la organizacin que lo emplea: no todos los trabajos brindan iguales
oportunidades para desplegar la creatividad, acumular capital humano por la va de la
experiencia y la capacitacin y establecer vnculos relacionales tiles para el
crecimiento profesional.
Un segundo factor que agrega complejidad a las transacciones es que, por una parte, los
contratos de trabajo suelen incorporar clusulas destinadas a proteger al trabajador y,
por otra, las instituciones del sistema de seguridad social estn muy relacionadas con el
mercado de trabajo, debido a razones histricas y organizacionales. Esto genera
inflexibilidad en la negociacin, ya que hay pocos grados de libertad para decidir
respecto del precio (salario), las cantidades (horario) y las condiciones de trabajo. Hay
razones de peso que lo explican: es necesario proteger la integridad fsica y el bienestar
del trabajador; adems, los trabajadores suelen tener menos capacidad para asumir
riesgos, por lo que se espera que buena parte de las fluctuaciones en los ingresos de la
firma sean absorbidas por los beneficios y no por los salarios.
Hay que tener en cuenta, no obstante, que si bien es necesario proteger los intereses de
los trabajadores empleados, un exceso de rigidez en las regulaciones laborables puede
perjudicar a los desempleados: si es muy difcil adaptar los contratos a las fluctuaciones
en las condiciones de los negocios, los empleadores pueden decidir emplear menos
personal o eludir las regulaciones. En el primer caso, aumenta el desempleo; en el
segundo, se segmenta el mercado de trabajo, lo cual a su vez incrementa la informalidad
(una estrategia muy utilizada para segmentar es subcontratar ciertas actividades, que son
realizadas por empresas con trabajadores no registrados).
Un ltimo factor de complejidad es que, para bajar los costos de transaccin, las
negociaciones se realizan de forma delegada y peridica, lo cual agrega inflexibilidad a
los salarios y da lugar a problemas de representacin de intereses.113 A diferencia del
caso financiero, no existen instituciones privadas como los bancos que acten como
intermediarios del trabajo. Los sindicatos y las asociaciones patronales no son
entidades con fines de lucro sino entidades de accin colectiva que representan los
intereses de las partes y, adems, las negociaciones suelen ser monitoreadas de cerca
112

Sobre mercado de trabajo y efectos sistmicos vase Blanchard (2005)

Las paritarias no se convocan ante la ocurrencia de un hecho especfico. En Argentina, los convenios
de trabajo suelen ser de frecuencia anual, aunque recientemente se han agregado clusulas que implican
actualizaciones o cambios intraperodo, como la adicin escalonada de sumas no remunerativas (vase
MTEySS, 2011).

113

225

por el gobierno.114 Esto es una fuente de distorsiones porque, como en toda instancia de
accin colectiva, no necesariamente los representantes hacen lo que es ptimo para sus
representados: los sindicalistas, por ejemplo, muchas veces persiguen objetivos polticos
o de lucro propios. Cuando esto ocurre en el mercado de trabajo, la proteccin de los
trabajadores puede deteriorarse, pueden surgir conflictos de representacin poltica o las
empresas pueden enfrentar dificultades excesivas para manejar el personal. Obviamente,
de esto no se sigue que haya necesariamente soluciones alternativas para reducir los
costos de negociacin. Hay que recordar que siempre la contracara de la cooperacin es
el conflicto y es posible que lo mejor sea sacrificar algo de eficiencia si ello sirve para
reducir el conflicto, que en el caso de los mercados de trabajo est siempre latente.
Por qu lo que ocurre en el mercado de trabajo puede tener consecuencias sistmicas?
Hay tres razones bastante directas.

El trabajo de diferentes niveles de calificacin es un input importante de la

produccin en todas las actividades econmicas y tambin lo es de todas las
organizaciones en la medida que las jerarquas se estructuran con personas. En
consecuencia, las disfunciones en los mercados de trabajo producen problemas
de coordinacin y de incentivos en toda la economa que inciden tanto sobre la
distribucin como sobre la estabilidad y el crecimiento. En el caso argentino, las
distorsiones ms significativas son la segmentacin entre un sector formal y otro
informal, as como el subempleo y el desempleo, que alimentan las
heterogeneidades estructurales y trampas de pobreza asociadas con baja
acumulacin de capital humano por falta de experiencia y capacitacin laboral.
Esto ltimo puede ser muy daino para la distribucin.
Los conflictos en la negociacin salarial y de las condiciones de trabajo suelen
generar externalidades negativas en trminos polticos, generando un clima de
inestabilidad y falta de confianza muy negativo para la inversin y las tareas de
construccin de instituciones. En el mercado de trabajo los mecanismos de
representacin poltica estn directamente implicados debido a la presencia de
sindicatos, cmaras empresarias y gobierno en las negociaciones. En el caso de
las relaciones del trabajo es donde es ms fcil mostrar que un buen sistema
poltico es benfico para la eficiencia econmica
Lo que ocurre con el empleo es importante para la macroeconoma porque los
trabajadores son, a la vez, consumidores. Por lo tanto, si aumenta el desempleo,

114

En la Argentina, hacia mayo de 2011 se encontraban operativos aproximadamente 130 cmaras

empresariales y 140 sindicatos. Dentro de los segundos coexisten tres tipos: los de oficio (trabajadores
que tienen en comn una especialidad laboral, como "artes", "oficio" o "tcnica"), de industria
(trabajadores de una industria o actividad general sin discriminar segn las funciones que se desempeen
ni si se trata de obreros, empleados o asalariados calificados, y de empresa (trabajadores de una entidad
productora de dimensiones que exceden las de una simple industria o actividad limitada). En el caso
argentino, las negociaciones en la esfera formal incluyen a las tres partes: las cmaras empresariales (las
entidades gremiales del sector empleador que renen a empresas de una misma actividad), los sindicatos
(las organizaciones representantes de los trabajadores de una misma actividad, sector o profesin) y el
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS), que tiene entre sus funciones promover,
regular y fiscalizar el cumplimiento de los derechos fundamentales de los trabajadores, en especial la
libertad sindical, la negociacin colectiva, la igualdad en las oportunidades y de trato y la eliminacin del
trabajo forzoso y del trabajo infantil. As, el MTEySS participa en la negociacin y luego homologa los
convenios, lo cual implica darle estatus de legalidad. Cuando el gobierno no participa de la negociacin,
suele tratarse de trabajo asalariado no registrado, o en negro. De todas maneras, el trabajador puede hacer
valer la Ley de contrato de trabajo y reclamar que se lo registre en la Administracin Federal de Ingresos
Pblicos (AFIP).

226

se reduce la demanda agregada y hay recesin. Ntese que en este caso

interactan los desequilibrios en el mercado de trabajo con las fallas en los
mercados financieros: si los trabajadores tuvieran acceso fluido al crdito,
podran financiar su consumo con crdito en los perodos en que estuvieran
desocupados. Una demanda de trabajo excesivamente tonificada, por otra parte,
puede elevar las presiones inflacionarias.
En sntesis, para que las organizaciones funcionen eficientemente es necesario disear
mecanismos de coordinacin y motivacin, pero, dada la complejidad de la transaccin
en el mercado de trabajo, el diseo de esos mecanismos enfrenta muchas restricciones.
En este sentido, hay una simetra entre el mercado financiero y el de trabajo: en ambos
existe una fuerte tensin entre ganancias de productividad e incertidumbre estratgica.
En el caso del mercado de trabajo, la sociedad puede realizar enormes ganancias de
productividad por la va de organizar mercados que ayuden a hacer ms eficiente la
divisin del trabajo y la especializacin. Pero contratar trabajadores implica delegar
decisiones y separar la propiedad del control de los bienes productivos. Esto aumenta la
posibilidad de que los oportunistas sean empresarios, trabajadores o sindicalistas
aprovechen la ocasin para extraer beneficios extra, no pautados en los contratos. Esta
posibilidad aumenta la incertidumbre estratgica y, por ende, la relevancia de contar con
reglas de juego crebles para las relaciones del trabajo, capaces de acotar esa
incertidumbre. De aqu que, muchas veces, el secreto de la productividad no est tanto
en innovar en la produccin como en innovar con mecanismos institucionales y
organizativos que minimicen los conflictos en la negociacin. Esto es, brindar
proteccin a los trabajadores sin desencadenar, al mismo tiempo, consecuencias sobre la
estabilidad de las reglas de juego o de la macroeconoma difciles de manejar. No
obstante, es difcil que esto ocurra si no estn dadas las condiciones en el sistema
poltico..
4. El mercado de trabajo en la Argentina115

La poblacin econmicamente activa (PEA) es la variable que sirve de base para medir
el tamao de la fuerza de trabajo (ya nos hemos encontrado con ella al analizar las
cuestiones demogrficas en el captulo 7). Como se recordar, la PEA est determinada
por la cantidad de poblacin en edad de trabajar y el porcentaje de la poblacin que
decide participar en el mercado de trabajo. Para caracterizar este mercado, no obstante,
es necesario introducir otras variables en el anlisis. La figura siguiente muestra cmo
se relacionan esas variables con la PEA y entre s. En cada rectngulo aparece la
cantidad de personas correspondiente. Los datos son de fines de 2010 y abarcan slo la
poblacin urbana (ya vimos en el captulo 7 que la poblacin no urbana es muy
reducida).

115

Para una visin sobre la evolucin del mercado de trabajo en la Argentina ver Beccaria et al. (2009).;
sobre informalidad y cuentapropismo: Bertranou y Maruzio (2011)

227

Figura 11.1
Situacin ocupacional de la poblacin urbana total
Poblacin Urbana
36.863 = 100%

Poblacin Econmicamente Inactiva

Poblacin Econmicamente Activa

20.347 = 55.2%

16.536 = 44.8%

Ocupados

Desocupados

15.378 = 93%

1.159 = 7%

Sector Privado

Sector Pblico

Planes de Empleo

12.624 = 82.1%

2.648 = 17.2%

106 = 0.7%

Asalariados

Patrn

Cuenta Propia

Familiar sin sueldo

9.053 = 71.7%

643 = 5.1%

2.806 = 22.2%

122 = 1.0%

Registrados

No Registrados

Servicio Domstico

5.195 = 57.4%

2.794 = 30.9%

1.064 = 11.8%

Fuente: MTEySS (2011).

La tasa de participacin de la Argentina se ubica en un 45%, lo que determina una PEA

urbana de 16,5 millones de personas. El resto de la poblacin se encuentra inactiva, sea
porque son nios, sea porque son mayores o, simplemente, porque no buscan trabajo.
Dado que la Argentina est en la etapa del bono demogrfico, el tamao de la PEA en
relacin a la poblacin inactiva es hoy ms elevado de lo que ser en el futuro. A la vez,
de acuerdo a la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), hacia fines de 2010 un 93% de
la PEA tena empleo mientras que los desempleados representaban el 7% restante. Esto
significa que la cantidad de personas sin empleo se ubicaba en 1,1 millones.
El desempleo, no obstante, est lejos de representar a todas las personas con problemas
de empleo. Dentro del grupo de los empleados hay que distinguir entre los que tienen
trabajos plenos es decir, de ms de 35 horas semanales y los que realizan trabajos
de medio tiempo o de extensin menor pero que desearan trabajar ms horas y que se
clasifican como subempleados. En el caso de la Argentina, los primeros alcanzan a un
84,1% de la PEA, mientras que los segundos llegan a 8,5%. As, si sumamos
desempleados y subempleados, resulta que la proporcin de personas con problemas de
empleo se ubica en alrededor del 16% de la PEA. No es un problema pequeo: son 2,5
millones de personas e indica que el mercado est segmentado. Esto es un reflejo, por
supuesto, de la importancia que tienen en la estructura productiva las actividades de
subsistencia (vase captulo 9).

228

El sector privado es el principal empleador, con el 82% de los puestos de trabajo. Por
supuesto, dada la heterogeneidad estructural existente, no todos los puestos de trabajo
son de igual calidad: hay trabajadores asalariados, otros que son empleadores, otros que
perciben ingresos pero no tienen empleados ni patrones son los denominados
cuentapropistas y otros que no perciben salario. En la Argentina, los ltimos datos
disponibles muestran que casi un cuarto de los empleos generados por el sector privado
son de cuenta propia, un 5% corresponde a empleadores, un 72% a asalariados y un 1%
a trabajadores que no son remunerados.116
En el cuentapropismo conviven trabajadores profesionales y de alta calificacin con
obreros y vendedores ambulantes. Lepore y Schleser (2006) presentan evidencia que
conecta al cuentapropismo con la vulnerabilidad laboral. Se destaca all que la
participacin de los trabajadores profesionales y de alta calificacin es marginal:
abogados y contadores, por ejemplo, no llegan al 5% del total de cuentapropistas. Las
ocupaciones de comerciante, albail, pintor y electricista, en cambio, representan entre
el 15% y el 20%. Bertranou (2007) aporta una hiptesis adicional: la participacin de
los empleos por cuenta propia con relacin al total de empleo del sector privado es
procclica, lo cual se verifica en el caso argentino, con fuertes crecimientos en los
entornos de las crisis. Apella y Casanova (2008) presentan evidencia adicional en el
mismo sentido. Ellos encuentran que slo un 38% de los trabajadores autnomos aporta
al sistema de seguridad social. Por ltimo, Jimnez (2011) muestra que la tasa de
subempleo y el nivel de pobreza son mayores en este segmento que en el de los
asalariados, mientras que los ingresos por hora son menores.
El trabajo asalariado comprende a cerca de 9 millones de personas, un 12% de las cuales
corresponde al servicio domstico, un 57,4% son trabajadores registrados (es decir, con
aportes al sistema de seguridad social) y un 31%, no registrados (sin aportes al sistema
de seguridad social). Este ltimo dato es relevante porque refiere inequvocamente a la
vulnerabilidad: los trabajadores no registrados no poseen los derechos y beneficios
previstos legalmente para los trabajadores en relacin de dependencia.
La informalidad es una deficiencia importante asociada con la segmentacin y la baja
productividad de ciertas actividades de subsistencia. La persistencia de la informalidad
daa el bienestar por varias razones. Un puesto informal se asocia a una menor duracin
del empleo y a menores ingresos por hora en comparacin con un puesto formal (vase
MTEySS y BM, 2008). Adems, la informalidad se extiende en los segmentos
poblacionales ms vulnerables, como los jvenes y los trabajadores con menor nivel
educativo. Si tomamos como parmetro el Gran Buenos Aires (GBA), vemos que la
informalidad prcticamente se duplic en los ltimos 30 aos (Lepore y Schleser,
2008). En efecto, en el ao 1980 la informalidad de los asalariados era del 22%. La
dcada perdida elev la informalidad a 32% y la crisis de la convertibilidad, a 43%. La
recuperacin posterior permiti reducirla en 5 puntos, entre 2004 y 2010. En este caso,
ms que un fenmeno cclico, el crecimiento de la informalidad en Argentina de las
ltimas dcadas parece un fenmeno estructural. Los cambios en el marco institucional
y las reformas incidieron en esto, sin dudas. Al respecto, Arias et al. (2008) destacan los
efectos del rgimen de convertibilidad, las privatizaciones y la reforma laboral de 1995.
La evolucin de los costos laborales se presenta en el grfico 11.6. Dado que existen
medidas alternativas, se presentan dos estimaciones para un perodo extendido: el costo
116

Kritz (2011) muestra la falta de dinmica en la creacin de empleo luego de la cada en la actividad en
2009.

229

laboral unitario que incluye cargas sociales, de Coremberg y Molina (2008) y el costo
salarial unitario, de Graa y Kennedy (2008). La figura que emerge en ambos casos es
similar: a principios de la dcada del noventa, los costos salariales se reducen
marcadamente, de la mano de fuertes aumentos en la productividad y cambios
regulatorios en el mercado de trabajo. Luego le sigui una etapa, de fines de la dcada,
caracterizada por la deflacin y costos crecientes. El salto en los precios de la
devaluacin de 2001 recompuso los mrgenes empresariales, pero luego el costo laboral
retom la senda de crecimiento. Ntese que, desde una perspectiva histrica, los costos
salariales disminuyen rpidamente con las crisis y luego se recuperan, tambin
rpidamente. Sin embargo, en la salida de la crisis de la Convertibilidad el costo salarial
se recuper ms lentamente.
Grfico 11.6
Estimaciones del costo laboral
1.1
1
0.9
0.8
0.7
0.6

Costosalarial
unitario

0.5

Costolaboral
unitario

1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008

0.4

Fuente: Coremberg y Molina (2008), Graa y Kennedy (2008) e INDEC (2011).

Una mirada a lo que ocurre con el empleo en la regin puede ser til para contextualizar
y evaluar la significacin de estas cifras del mercado argentino (vase cuadro 11.3). Al
igual que en nuestro pas, en la regin la demanda de trabajo est liderada por el sector
privado. El sector pblico en la Argentina, sin embargo, tiene una participacin que es
superior a la observada en los siete pases ms grandes de la regin, con excepcin de
Venezuela (vase cuadro 11.3). Este rasgo diferencial es relativamente estable en el
tiempo: ya estaba presente una dcada atrs.

230

Cuadro 11.3
Caractersticas del empleo en Amrica Latina (%)
Privado

Pblico
Asalariado

Cuenta propia

Empleador

Argentina
1989-1992
1999-2001
2007-2009

n.d.
15,5
15,9

n.d.
57,1
60,0

n.d.
23,0
19,6

n.d.
4,4
4,5

Brasil
1989-1992
1999-2001
2007-2009

12,0
11,1
11,6

47,3
47,7
54,8

37,2
37,1
29,3

3,5
4,1
4,3

Chile
1989-1992
1999-2001
2007-2009

9,9
11,8
11,6

64,8
62,8
64,7

21,6
21,1
20,6

3,7
4,3
3,1

Colombia
1989-1992
1999-2001
2007-2009

6,6
6,8
4,6
,

52,0
46,7
38,3
,

36,3
42,4
47,7
,

5,1
4,1
9,4,

Mxico
1989-1992
1999-2001
2007-2009

11,8
11,0
11,3

52,1
54,5
60,8

32,3
29,4
23,0

3,8
5,1
4,9

Peru
1989-1992
1999-2001
2007-2009

n.d.
8,6
9,4

n.d.
31,4
32,9

n.d.
54,1
52,2

n.d.
5,9
5,5

25,9
36,9
37,9

7,6
5,2
4,0

Venezuela
1989-1992
19,3
47,2
1999-2001
14,9
43,0
2007-2009
17,9
40,2
Fuente: Elaboracin propia basada en CEPAL (2012).

Dentro del empleo en el sector privado tambin es posible detectar rasgos que
diferencian a la Argentina: al igual que Chile, Mxico y en menor medida Brasil, tiene
una alta proporcin de asalariados, cercana al 60%. En Colombia, Per y Venezuela, en
cambio, la presencia del cuentapropismo es mayor; la proporcin de asalariados apenas
llega al 40% (vase cuadro 11.3). La dinmica de la ltima dcada muestra tres tipos de
movimiento: pases donde aument la salarizacin y se redujo el cuentapropismo, pases
donde este movimiento fue leve y otros donde la informalidad directamente se
increment. Argentina pertenece al primer grupo, al igual que Brasil y Mxico. Se trata
de dos rasgos positivos en la medida que el cuentapropismo suele asociarse con las
actividades de subsistencia. Pero para tener una idea acabada, es bueno echar una
mirada a la calidad del empleo generado. El cuadro siguiente brinda informacin en
relacin con esto.

231

Cuadro 11.4
Productividad del empleo en Amrica Latina (%)
Baja productividad
Total

Resto

Microempresas Independientes Resto

Argentina
1989-1992
1999-2001
2007-2009

44,1
40,7
39,0

15,5
18,2
17,5

23,0
17,3
14,8

5,6
5,2
6,7

55,9
59,3
61,0

Brasil
1989-1992
1999-2001
2007-2009

48,0
46,7
41,1

20,9
12,4
12,7

21,3
25,8
19,9

5,8
8,5
8,5

52,0
53,3
58,9

Chile
1989-1992
1999-2001
2007-2009

38,9
31,8
30,0

11,1
10,7
8,2

20,9
14,7
16,8

6,9
6,4
5,0

61,1
68,2
70,0

Colombia
1989-1992
1999-2001
2007-2009

n.d.
n.d.
60,5
,

n.d.
n.d.
15,3
,

n.d.
n.d.
40,9

n.d.
n.d.
4,3,

n.d.
n.d.
39,5
,

Mxico
1989-1992
1999-2001
2007-2009

n.d.
40,5
43,3

n.d.
19,8
23,7

n.d.
17,7
15,0

n.d.
3,0
4,6

n.d.
59,5
56,7

Peru
1989-1992
1999-2001
2007-2009

n.d.
63,8
57,6

n.d.
19,4
17,1

n.d.
40,9
37,4

n.d.
3,5
3,1

n.d.
36,2
42,4

21,4
35,3
35,8

6,2
2,1
1,6

60,9
46,2
50,2

Venezuela
1989-1992
39,1
11,5
1999-2001
53,8
16,4
2007-2009
49,8
12,4
Fuente: Elaboracin propia en base a CEPAL (2012).

Los registros correspondientes a los pases grandes de Amrica Latina indican que los
empleos de baja productividad acaparan entre el 30% y el 60% del total del empleo, lo
cual habla a las claras de la importancia de tomar en cuenta la heterogeneidad
estructural y, particularmente, el peso del sector de subsistencia. Nuestro pas, de
cualquier forma, se encuentra junto con Chile dentro del grupo con menor incidencia
relativa del trabajo de baja productividad. Los empleos de baja productividad
representan el 39% del total. Esta estimacin aportada por la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) est en lnea con lo que encontramos al analizar el
peso del sector de subsistencia en el captulo 9. Si tomamos la evolucin de la ltima
dcada, no obstante, a pesar del alto crecimiento de la economa la proporcin de
empleos de baja productividad se mantuvo relativamente estable; esto evidencia que el
proceso de crecimiento no tiene una gran capacidad para absorber al sector de
subsistencia dentro de un proceso de transformacin estructural compatible con el
crecimiento inclusivo.

232

Un rasgo positivo que muestra la regin en los dos mil es que la tasa de desempleo
tendi a declinar, aunque hay por supuesto excepciones. El cuadro 11.5, que registra la
evolucin del desempleo, indica que la Argentina se cuenta entre los pases que ms
redujeron el desempleo; un hecho que no sorprende si se tiene en cuenta la aceleracin
del crecimiento ya analizada en captulos anteriores. De cualquier forma, cuando el
objetivo es el crecimiento inclusivo, es importante analizar tambin la anatoma del
desempleo.
Cuadro 11.5 (%)
Caractersticas del desempleo en Amrica Latina
Total

Por edad

Por sexo

15-24 24-35 35-44 45 o +

Aos de educacin
0a5

5 a 10 10 a 12 13 o +

Argentina
1989-1992
1999-2001
2007-2009

5,9
14,7
9,1

13,0
24,3
21,8

4,9
12,0
8,3

4,1
11,6
5,7

3,8
12,9
6,0

5,7 6,4
13,4 16,5
8,1 10,4

7,6
17,0
14,2

6,8
17,4
10,5

5,9
14,5
9,7

3,0
10,2
6,6

Brasil
1989-1992
1999-2001
2007-2009

3,8
9,6
8,3

6,9
18,3
17,8

3,8
9,2
8,6

2,1
6,1
5,3

1,2
4,3
3,5

3,9 3,5
7,8 12,1
6,1 11,0

3,2
7,0
5,5

5,9
14,6
11,0

4,4
12,0
10,5

1,8
5,1
5,0

Chile
1989-1992
1999-2001
2007-2009

8,3
9,9
10,2

16,5
21,3
24,9

7,9
9,6
11,3

5,1
7,1
7,2

5,2
6,1
5,6

7,7 9,6
9,0 11,3
8,9 12,2

7,9
11,0
7,8

9,2
11,6
10,3

9,1
10,1
11,6

6,3
7,0
8,6

Colombia
1989-1992
1999-2001
2007-2009

7,2
16,3
12,1
,

14,9
30,6
23,4
,

6,9
16,0
12,2

3,3
11,4
8,7

2,4
7,9
7,1,

7,2 7,2
16,3 16,3
12,1
12,1
,
,

4,4
11,1
8,4,

9,8
21,2
13,4

12,6
23,0
16,2

7,3
13,7
11,5
,

Mxico
1989-1992
1999-2001
2007-2009

2,6
2,5
4,5

6,5
5,6
9,8

1,9
2,1
4,2

0,7
1,2
2,3

0,5
0,8
2,5

2,6
2,5
4,5

2,6
2,7
5,3

1,0
1,5
3,3

3,9
2,7
4,9

3,4
3,0
5,1

2,3
3,7
4,0

Peru
1989-1992
1999-2001
2007-2009

n.d.
5,0
3,9

n.d.
11,3
9,5

n.d.
4,3
4,2

n.d.
2,9
2,2

n.d.
2,8
2,0

n.d. n.d.
5,0 5,6
3,8 4,1

n.d.
1,9
1,0

n.d.
7,0
4,0

n.d.
6,6
5,8

n.d.
7,8
6,2

Venezuela
1989-1992
1999-2001
2007-2009

10,2
14,5
6,9

19,3
25,7
13,6

11,3
14,7
7,4

5,9
10,2
4,6

4,5
7,8
3,9

11,2 8,4
13,6 16,1
6,5 7,4

9,7
11,6
5,4

12,1
15,2
6,5

9,3
16,3
7,2

6,1
12,5
7,5

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de CEPAL (2012).

Cuando la desagregacin se realiza por edad y nivel educativo es posible observar

debilidades importantes. En primer lugar, la incidencia del desempleo en los jvenes de
hasta 24 aos casi triplica la que registra el grupo de edad que le sigue (vase cuadro
11.5). Esta caracterstica se repite en varios pases de la regin, un hecho poco alentador
si se considera que varios de estos pases estn cursando la etapa del bono demogrfico.
La no integracin en las tareas productivas afecta un componente importante del capital
humano, que es la experiencia y la posibilidad de beneficiarse del learning by doing. En
segundo lugar, cuando se clasifica a los desempleados en trminos de los aos de

233

educacin, surge que en la Argentina el grupo de trabajadores con mayor nivel

educativo tiene una tasa de desocupacin que es la mitad de la que experimenta un
trabajador no calificado Asimismo, hay una correlacin inversa entre tasa de desempleo
y nivel educativo. Ntese que este rasgo no se repite sistemticamente en los otros
pases. Por supuesto, la correlacin inversa entre educacin y desempleo es muy
negativa desde el punto de vista de la inclusin, al favorecer las trampas de pobreza.
Adems, menor desocupacin implica mejores salarios y por lo tanto los salarios de los
educados tendern a ser ms altos. Al evaluar este hecho hay que tomar en cuenta,
adems, que en la Argentina el sector pblico explica una mayor proporcin del empleo
y los empleos en el Estado suelen tener un componente importante de mano de obra
educada. Desde este punto de vista, es probable que la poltica de empleo del Estado no
sea neutral para la distribucin.
En suma, el panorama que surge de nuestro anlisis es el de un mercado de trabajo
segmentado, con gran presencia de la informalidad y una gran cantidad de personas con
problemas para acceder a un empleo de calidad. Estas caractersticas estn sin dudas
detrs de las deficiencias que se observan en los indicadores de desempeo distributivo,
como el Gini (vase captulo 6).
La Argentina comparte sus rasgos de debilidad en el mercado de trabajo con los pases
de la regin, aunque est en una posicin comparativamente ventajosa en algunas
dimensiones. Un hecho positivo es que de la mano del crecimiento de los noventavos
mil mejoraron las condiciones, sobre todo en lo relativo a desempleo y en evitar que se
profundizara el proceso de informalizacin. Pero ms all de esto, dado que la tasa de
crecimiento fue muy alta, puede argumentarse que el avance en la correccin de los
desajustes estructurales fue slo mediocre.
Cuando se observan de manera comparativa los mercados financieros y de trabajo,
surge la hiptesis de que las disfuncionalidades en los primeros afectan sobre todo la
capacidad para acelerar el crecimiento y mantener la estabilidad macroeconmica,
mientras los segundos tienen un papel crucial para hacer inclusivo el crecimiento y
reducir el peso de la economa de subsistencia. Si bien los desajustes en los costos
salariales tienen efecto sobre la competitividad y tambin desempearon un papel en las
crisis, lo cierto es que parecen ms un efecto, a su vez, de los desajustes de las polticas
financieras, cambiarias, fiscales y monetarias que el fruto de inflexibilidades en el
mercado laboral.
Dicho lo anterior, en la Argentina es necesario prestar atencin permanente al
funcionamiento de los mercados de trabajo por dos razones: primero, la economa es
muy voltil y la falta de flexibilidad puede tener consecuencias mayores a las
observadas en economas estables; segundo, es vital crear empleo de calidad para el
sector de subsistencia y por ello no debe perderse de vista que, cuanto ms costoso el
trabajador adicional, menor la probabilidad de que suba la demanda de empleo. Esto
trae problemas distributivos muy difciles de manejar. Ntese que hay dos cuestiones
distintas. Por un lado, el espritu de lucro puede llevar a no respetar las instituciones de
proteccin del trabajador y es un problema de control. Pero por otro, como ya vimos, en
el sector de subsistencia muchas actividades informales o no registradas no seran
viables si respetaran estrictamente la legislacin laboral e impositiva. En este segundo
caso, el problema no es controlar el trabajo informal sino promover un cambio

234

estructural que favorezca el crecimiento de forma de aumentar la productividad del

trabajo.

235

12. El Estado y las polticas econmicas

En el ltimo siglo, el tamao del Estado tendi a incrementarse de manera generalizada,
sobre todo en las economas ms avanzadas. La expansin estuvo asociada con ciertos
aspectos de la evolucin econmica moderna que hemos discutido al presentar el marco
conceptual. En relacin con ello, hay tres hechos que ser til destacar aqu como marco
para el anlisis del rol del Estado en la Argentina.

La elevacin en el ingreso por habitante estuvo acompaada de una creciente

especializacin global e incorporacin del conocimiento a la produccin y a las
organizaciones.
Esto increment la demanda de capital humano y complejiz las transacciones,
con lo que aument tambin el rol de la incertidumbre estratgica y la
probabilidad de que ocurrieran fallas en las organizaciones. En este contexto, el
Estado se vio involucrado, por una parte, porque hubo un fuerte aumento en la
demanda de mecanismos para corregir fallas de mercado, de organizaciones
privadas y de coordinacin macroeconmica a nivel nacional y globlal y, por
otra, porque el gobierno cumple funciones esenciales en el proceso de
acumulacin de capital humano. De esta forma, las funciones del gobierno
devinieron cada vez ms complementarias de la iniciativa privada y en los casos
en que el gobierno no estuvo en condiciones de asumir sus nuevas funciones, la
productividad del sector privado se resinti (vase Fanelli y McMahon, 2005).

El desarrollo econmico se asoci con una mayor importancia de los

mecanismos de representacin democrtica.
Los mecanismos de representacin y accin colectiva no son neutrales para la
economa: las personas que interactan en contextos democrticos incorporan
crecientemente pautas culturales de no discriminacin, inclusin, cuidado del
medio ambiente y derecho a aprender y a emprender y ello tiene consecuencias
econmicas directas en la medida que influye sobre el proceso de socializacin
y, por ende, sobre la formacin de la identidad de las personas117. Bajo estas
nuevas circunstancias, la presencia de las organizaciones del Estado tendi a
expandirse porque aparecieron novedosos requerimientos de mejora en la
equidad y los mecanismos de inclusin, de proteccin social ante shocks nuevos
(relacionados con la acrecida interdependencia global) y de cuidado del medio
ambiente (vase, por ejemplo, Rodrik, 1997). Un Estado prescindente est a
contramano de las tareas que le demandan los valores incorporados en visiones
del desarrollo humano como la adoptada por las Naciones Unidas y ya discutida
en el captulo 3.

El crecimiento econmico estuvo acompaado de los procesos de urbanizacin

y de transicin demogrfica.
El fuerte crecimiento de la poblacin con sesgo hacia la vida urbana gener
nuevas tareas para el Estado, desde la satisfaccin de demandas en el plano de la
educacin y la salud, hasta la construccin de infraestructura y la planificacin
urbana. Al asumir el Estado estas nuevas funciones bajo la forma de polticas

117

La identidad es el software de reglas (pautas culturales) que los agentes individuales llevan
incorporado y utilizan como gua de conducta; vase captulos 2 y 3.

236

pblicas de mayor alcance, aparecieron interacciones novedosas entre el

gobierno y las organizaciones privadas. Estas interacciones involucraron a toas
las organizaciones privadas incluyendo a las familias y reclaramaron, a su vez,
cambios adaptativos en el software (nuevas formas contractuales,
transformaciones en los regmenes de poltica y en los derechos de propiedad)..
Si bien estos hechos resultaron en la expansin del Estado ello no implica que tal
expansin no pueda revertirse o, por el contrario, profundizarse: depender de la
evolucin de las organizaciones y de las relaciones entre ellas. En la actualidad hay
ciertas dimensiones en las que estn actuando fuerzas a favor de la disminucin de la
presencia del Estado. Por ejemplo, es cada vez mayor la actividad y la voz de ciertas
organizaciones no gubernamentales y sin fines de lucro que en algunos casos son ms
efectivas que el Estado en la defensa del medio ambiente y de la no discriminacin. En
otros casos, una intervencin significativa del gobierno va en detrimento del espritu de
innovacin y de emprendimiento y aparecen presiones polticas en favor de una
reduccin de la presencia estatal. Es lgico, en este sentido, que si aumenta la carga de
trabajo y la sofisticacin de las tareas que el Estado debe realizar, tambin aparezcan
organizaciones que gocen de ventajas comparativas en relacin con el Estado y lo
reemplacen en ciertas actividades. Por otro lado, las innovaciones en el campo de las
transacciones financieras o de la aplicacin de la biologa a la produccin demandan
que el Estado intervenga mediante el monitoreo y la regulacin y ello supone un nivel
de preparacin muy alto de la burocracia pblica y de calidad en el diseo de las reglas
de juego.
Tomando como marco de referencia estos hechos, pasaremos ahora a estudiar la
evidencia sobre el papel del Estado en la economa argentina. En lnea con el enfoque
planteado en la introduccin a la cuarta parte, el objetivo ltimo es examinar el software
en accin, pero enfatizando los aspectos sistmicos antes que los microeconmicos.
Esto implica, por un lado, identificar disfuncionalidades en las organizaciones pblicas
que puedan estar influyendo sobre los indicadores de desempeo agregado y, por otro,
evaluar qu rasgos del marco institucional podran estar detrs de las disfunciones. El
examen de la evidencia prioriza lo ocurrido en los dos mil con el objeto caracterizar los
desafos que subsisten. El captulo est dividido en tres secciones. La seccin 1 examina
la evidencia emprica que es relevante para evaluar el tamao del Estado en la
Argentina; la discusin se organiza en torno del concepto de espacio fiscal. La seccin 2
aborda las polticas sociales y las discute en el contexto de los cambios en la familia y el
hbitat de los hogares y sus carencias. En la ltima seccin realizamos un balance del
uso del espacio fiscal desde la perspectiva de la incidencia del Estado sobre los
indicadores de desempeo (crecimiento, estabilidad y distribucin).

1. El sector pblico: tamao y evolucin

La evidencia internacional indica que el tamao relativo del sector pblico tiende a ser
mayor en los pases ms avanzados que en los emergentes, tanto en lo que hace al gasto
pblico como a la tributacin. Los grficos 12.1.a y b brindan informacin en relacin
con esto y nos permiten, adems, ubicar a la Argentina en el plano internacional. Como
se observa, si bien la Argentina exhibe una participacin del gobierno en la economa

237

que es menor al promedio de los desarrollados, esa participacin est muy por encima
del promedio correspondiente a los emergentes.
Grfico 12.1
Gasto e impuestos: comparacin internacional (% del PBI)
(a) Gasto total del sector pblico 2007-2010
60

(b) Presin impositiva del gobierno general 2007-2010

Avanzadas

70

Emergentes

Avanzadas

50

Emergentes

60
50

36,1

40

40

30

34.1

30
20
20
10
10

Ucrania

Filipinas

Arabiasaudita

Letonia

Marruecos

China

Indonesia

Uk

Argentina

Eslovenia

Japn

Noruega

Francia

Islandia

Australia

RepCheca

Ucrania

Filipinas

Arabiasaudita

Letonia

Marruecos

China

Indonesia

Uk

Argentina

Eslovenia

Japn

Noruega

Francia

Islandia

Australia

RepCheca

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de FMI, 2012.

Ms all de la comparacin internacional, es difcil determinar cul es el tamao ptimo

del sector pblico para una economa como la argentina. La discusin sobre el papel del
Estado en la economa tiene una rica tradicin analtica pero, a pesar de ello, la teora
est lejos de contar con patrones precisos para determinar qu tamao debera tener el
sector pblico en funcin de las caractersticas estructurales de una economa dada. Esta
debilidad, sin embargo, no impidi que se fuera acumulando un corpus de conocimiento
muy valioso respecto de las disfuncionalidades que la accin del Estado en la economa
puede generar (vase Stiglitz, 2003).
En primer lugar, se sabe que la forma en que se asignan el gasto y la carga tributaria
tiene consecuencias muy importantes en la economa porque incide sobre el diseo y el
funcionamiento de los esquemas de coordinacin, motivacin y ejecucin de todas las
organizaciones y, por ende, sobre los determinantes del crecimiento. Por ejemplo,
podra pensarse que un impuesto a las exportaciones slo afecta a los exportadores, pero
ese impuesto tambin crea un incentivo para dedicarse a una actividad que no implique
exportar. Lo mismo ocurre con el gasto: si se subsidia la educacin, se desincentiva la
incorporacin al mercado de trabajo, etc. No se trata, por supuesto, de eliminar todos los
impuestos o no gastar, sino de evaluar bien los puntos a favor y en contra de cada
opcin.
En segundo lugar, es necesario examinar cmo financia el sector pblico sus
desequilibrios presupuestarios. A la luz de lo que ya hemos estudiado sobre los
mercados financieros, est claro que las malas decisiones financieras del sector pblico
pueden tener consecuencias de gran alcance sobre la estabilidad financiera y

238

macroeconmica. Por ejemplo, financiar con base en el impuesto inflacionario puede

llevar a la destruccin del dinero; de hecho, la hiperinflacin en la Argentina fue
exactamente eso: los precios se dispararon porque la gente hua de una moneda que
perda valor a cada momento. Este es un riesgo que ha aumentado en la Argentina,
luego de la aprobacin de las modificaciones a la Carta Orgnica del Banco Central, en
marzo de 2012. Bajo la nueva legislacin se le brinda al ejecutivo mayor libertad para
recurrir al financiamiento monetario del dficit y utilizar las reservas internacionales
para afrontar pagos de deuda pblica. En instancias menos distorsionadas, si el gobierno
tiene un dficit o una deuda a refinanciar muy elevados, la presin de sus demandas en
los mercados de crdito harn subir las tasas de inters, lo cual terminar afectando a la
inversin productiva privada. Un hecho asociado con esto es que los gobiernos muy
endeudados suelen verse obligados a ajustar el gasto de manera sensible y ello suele
traducirse en una poda excesiva del gasto de inversin en infraestructura y en la obra
pblica en general. Asimismo, los ajustes pueden afectar a polticas sociales vitales para
la acumulacin de capital humano y para luchar contra la pobreza.
En tercer lugar, los cambios en las polticas de gasto e ingreso del Estado suelen tener
efectos directos y significativos sobre la distribucin del ingreso y, por ende, influyen
de manera decisiva en el desarrollo humano. Esto no se refiere solamente a las polticas
sociales o de proteccin, tambin se incluyen factores como la inversin en
infraestructura urbana y los subsidios orientados a mejorar las oportunidades para
realizar emprendimientos productivos a pequea escala.
Para conciliar el hecho de que, por un lado, el tamao ptimo del gobierno es difcil de
precisar pero, por otro, se pueden identificar con precisin una serie de distorsiones y
fuentes de disfuncionalidad, los economistas desarrollaron el concepto de espacio fiscal
(Heller, 2005). El objetivo de este concepto es mostrar que, independientemente de
cmo se determine el tamao del Estado, lo cierto es que el gobierno debe contar con
instrumentos tributarios, de gasto y de financiamiento que le permitan sostener la
estructura del Estado acotando las distorsiones y evitando generar disfuncionalidad
sistmica. Cuando las autoridades no crean un espacio fiscal acorde con el tamao del
sector pblico deseado se ven obligadas a realizar ajustes que no estn en lnea con sus
objetivos de largo plazo y que, adems, daan al sector privado en la medida que
muchas de las actividades pblicas son complementarias y no competitivas con las de
aquel sector. Los tres determinantes bsicos del tamao del espacio fiscal son la
recaudacin tributaria, el acceso al financiamiento en los mercados de capital y la
eficiencia en la asignacin del gasto pblico (vanse Fanelli y Jimnez, 2010; Fanelli,
2010; Heller, 2005). Pasamos, entonces, a analizar la evolucin de estas variables en el
caso de la Argentina.118
El grfico 12.2 brinda informacin sobre la evolucin del gasto y la tributacin en la
Argentina en los ltimos cincuenta aos.

118

El espacio fiscal tambin depende del rgimen de polticas y la organizacin del sector pblico. Estos
aspectos importan pues son determinantes esenciales del tamao del Estado, y para evaluar el espacio
fiscal disponible es necesario tomar en cuenta cul es la demanda de fondos implcita en las polticas que
el Estado se propone seguir. Para un anlisis ms detallado y tcnico del espacio fiscal en la Argentina,
vase Albrieu y Cetrngolo (2011). Asimismo, la volatilidad macroeconmica tiene efectos sobre el nivel
de sustentabilidad de la deuda pblica. Para un anlisis de Argentina y otros pases grandes de la regin,
vase Fanelli, Pablo (2011).

239

Grfico 12.2
Gasto e ingreso consolidado del sector pblico (% del PBI)
45
40
35
30
25
20
I n gre s o s

15

Ga s to s

10
5

1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas (2012).

La evolucin de la relacin entre el gasto y el PBI presenta como caracterstica saliente

su variabilidad. Los dos mil no son la excepcin: luego de sufrir una cada significativa
durante la crisis de la convertibilidad, el gasto sube a un ritmo muy superior al del PBI
y, como resultado, en la actualidad la relacin gasto/PBI se ubica en niveles histricos
rcord. Slo en el perodo de la plata dulce, durante la gestin de Martnez de Hoz,
lleg el gasto pblico a un nivel comparable al actual. Esta variabilidad, obviamente, no
ayuda a que el sistema econmico sea estable y previsible.
Cabe subrayar, no obstante, que los cambios en el gasto se explican tanto por decisiones
discrecionales de poltica como por ajustes inducidos por las frecuentes situaciones de
marcado desequilibrio macroeconmico que se registraron en el perodo graficado. En
perodos recesivos y de turbulencia financiera, la recaudacin tributaria se reduce por la
cada del nivel de actividad y el gobierno encuentra dificultades para acceder al crdito
y, bajo tales circunstancias, las autoridades no tienen otra opcin que ajustar el gasto.
En situaciones de estrs macroeconmico, el gasto se convierte en una variable residual
de ajuste porque las autoridades se quedan sin espacio para decidir autnomamente qu
polticas seguir. Esta dinmica hace que el gasto se comporte de manera procclica y
ello es un factor adicional de generacin de volatilidad: lo apropiado es que el gobierno
se comporte de manera anticclica, de forma de amortiguar y no acentuar las
fluctuaciones cclicas de la economa. Claro que, para estar en condiciones de
comportarse de manera anticclica, el gobierno debe contar con ahorros que pueda
utilizar en los tiempos malos o tener una situacin financiera lo suficientemente slida,
que le permita acceder al crdito cuando la economa pasa por una recesin. El gobierno
debe actuar preventivamente de forma de contar con suficiente espacio fiscal; si genera
suficiente espacio fiscal, sus promesas financieras sern crebles.
La relacin entre la recaudacin total de impuestos y el PBI es tambin muy voltil y, al
igual que el gasto, se encuentra en niveles rcord en la actualidad. La volatilidad de la
recaudacin se explica por la operacin conjunta de dos factores. Por un lado, es un
resultado natural del hecho de que la recaudacin depende del nivel de actividad y este
es muy voltil, pero, por otro lado, la estructura tributaria en s experiment cambios
240

importantes, con creacin y eliminacin de impuestos y cambios en las alcuotas que se

reflejaron en variaciones de la presin tributaria. En lo que hace a los dos mil, en el
grfico 12.2 puede observarse que la tributacin sigue una trayectoria similar a la del
gasto, de forma que al igual que este se ubica en niveles rcord en la actualidad. Para
lograr estos niveles de recaudacin se implementaron reformas significativas en las
reglas de juego: en el marco de la crisis de la convertibilidad se crearon impuestos
nuevos de emergencia, como el impuesto a las transacciones bancarias y las retenciones
a las exportaciones que luego se mantuvieron aun cuando la crisis ya haba pasado.
Estos impuestos de emergencia tienen caractersticas muy distorsivas y su recaudacin
representa alrededor del 5% del PBI. Posteriormente, al eliminarse el segmento de
capitalizacin del sistema previsional, la recaudacin que los agentes depositaban en sus
cuentas individuales pas a ser percibida por el sector pblico, lo que elev la
participacin de los impuestos al trabajo en la recaudacin total. El grfico 12.3 muestra
la composicin de la recaudacin tributaria.
Grfico 12.3
Composicin de la recaudacin tributaria (ao 2011; millones de pesos)

81.676,7

108.597,9
Ga na nci a s
IVA
Come rci oe xte ri or

6.781,8
Aporte s ycontri buci one s a
l a s e g.Soc.

154.236,9

Re s to

68.840,4

Fuente: Administracin Federal de Ingresos Pblicos (2012)

La trayectoria ascendente de la recaudacin de impuestos ampli de manera sustancial

el espacio fiscal disponible para el gobierno. Pero esto se logr a partir de una estructura
de impuestos cambiante y que muestra importantes distorsiones, lo cual tambin le
impuso costos a la economa tanto en el plano distributivo como en el de la eficiencia y
el crecimiento. En particular, siguen teniendo un peso importante los impuestos
indirectos como el IVA que le restan progresividad a la estructura tributariay los
impuestos a las exportaciones que desalientan la inversin productiva en el sector
transable, aunque sus efectos distributivos no son regresivos a corto plazo, al reducir el
costo de los alimentos.
Ms all de las deficiencias en la estructura tributaria, lo cierto es que la mayor
recaudacin de los dos mil se tradujo en una relacin ms acorde entre el gasto y la
tributacin que la observada en las dcadas previas (vase grfico 12.2). Incluso a
mediados de los dos mil la recaudacin lleg a superar al gasto, de manera que hubo un

241

supervit fiscal. Pero esta situacin de holgura en el espacio fiscal no se mantuvo. El

grfico 12.4 muestra la evolucin del supervit fiscal a largo plazo:

Grfico 12.4
Evolucin del supervit fiscal (% del PBI)
10

Su p e r vi tfi n a n ci e ro

5
Su p e r vi tp ri m a ri o

0
5
10

1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011

15

Fuente: Elaborado con datos del Ministerio de Economa y Finanzas (2012)

Como puede verse, luego de varios aos en que se registran tanto supervit fiscal
primario como supervit total,119 en los tramos finales de la dcada de los dos mil
vuelve a registrarse dficit fiscal, aunque el supervit primario se mantiene en terreno
positivo. La reaparicin del dficit signific que el gobierno se viera en la necesidad de
demandar crdito en un contexto en que no contaba con acceso fluido a los mercados de
capital. Para solucionar este problema se recurri a fuentes distorsivas de
financiamiento, como la emisin monetaria (con lo que se increment el impuesto
inflacionario) y el uso de los fondos de la ANSES. De todos modos, vale subrayar que
los desequilibrios fiscales de la actualidad son mucho menos significativos que los que
se registraban en dcadas anteriores. Ntese en particular el contraste con los dficit en
todo el perodo que va de 1961 a 1990.
En suma, las cifras anteriores indican que desde la crisis de 2003 en adelante el
gobierno cont con mayor espacio fiscal gracias al incremento de la recaudacin. Es
cierto que parte de ese espacio se ha ido perdiendo por el fuerte incremento del gasto, al
punto que reaparece el dficit fiscal; pero tambin es cierto que ello no ocurre por efecto
del estrs macroeconmico o una cada en la recaudacin, sino por la presin creciente
del gasto. Se impone, entonces, evaluar qu ocurri con el gasto y, ms en general,
cmo se utiliz el mayor espacio fiscal disponible en los dos mil. El ejercicio servir
para poner al descubierto facetas tanto positivas como francamente desalentadoras.
Sin dudas, una faceta muy favorable es la evolucin de la deuda pblica. En el contexto
de fuerte incremento de la recaudacin fiscal de los dos mil, desaparece la propensin
del gobierno a sobreendeudarse. Una propensin que se haba instalado con fuerza
119

La diferencia entre el supervit primario y el total est explicada por los pagos de inters sobre la
deuda pblica. Para que el supervit total sea cero, el supervit primario debe ser igual a los pagos de
intereses de la deuda pblica.

242

desde fines de los setenta, cuando se abre la posibilidad de acceder al crdito

internacional a gran escala gracias al proceso de globalizacin financiera. La
acumulacin de stocks excesivos de deudas es ciertamente uno de los hechos que
explica la repeticin de eventos de crisis financieras y macroeconmicas ya analizadas
en el captulo 5. El tramo final del proceso fue la gran crisis de 2001-2, cuando el pas
declara el default y obliga a sus acreedores a aceptar una reestructuracin forzada de los
compromisos con una fuerte quita en el valor real de la deuda (vase Damill et
al.,2006). Durante varios aos, en la dcada de los dos mil, con buen criterio las
autoridades utilizaron los fondos tributarios adicionales para generar supervit fiscal y
pusieron en marcha un proceso de desendeudamiento. Como consecuencia, se redujo
la relacin deuda pblica/PBI, que es el indicador ms importante para evaluar el peso
de la deuda. La deuda bruta en relacin al PBI se ubicaba hacia fines de setiembre 2011
en 44,1%. Se trata de un nivel de endeudamiento aceptable. Los trabajos de
investigacin sobre deuda en Amrica Latina calculan que un coeficiente de deuda
pblica/PBI menor al 50% es sostenible (vase Mendoza y Oviedo, 2004).
Un hecho adicional a ponderar es que mejor la composicin de la deuda. Se destaca, en
especial, la cada en la participacin del endeudamiento en dlares. Mientras en los
noventa la deuda denominada en moneda extranjera superaba el 95% de la deuda total,
en setiembre de 2011 slo llegaba a 59%.
Otro rasgo de la composicin de la deuda que contribuy a reducir el riesgo financiero
es que apenas el 33,4% de la deuda bruta est en la actualidad en manos privadas,
mientras que el 52.5% est en manos de otras agencias del sector pblico (el 14.1%
restante es deuda con organismos internacionales, vase grfico 12.5). Esto significa
que la situacin actual es incluso mucho mejor de lo que sugiere el guarismo anterior
referido a la relacin deuda pblica/PBI, ya que parte de la deuda del gobierno est en
manos de otras dependencias del propio gobierno. Esto implica que el gobierno es al
mismo tiempo deudor y acreedor y que su deuda neta es mucho menor: 21% del PBI.
Grfico 12.5
Composicin de la deuda pblica (al 31 de setiembre de 2011; %)

33,4
Intra s e ctorpbl i co

52,5
3,7

Orga ni s mos
mul ti l a te ra l e s
Cl ubde Pa ri s
Se ctor pri va do

10,4

Fuente: Elaboracin propia en base a Ministerio de Economa y Finanzas; 2012.

243

Hay otras medidas que contribuyeron a reducir la deuda y a mejorar su composicin,

pero, a diferencia del supervit fiscal, tuvieron efectos colaterales negativos. En efecto,
por una parte, la alta proporcin de deuda intrasector pblico se explica por la
sorpresiva estatizacin de los fondos jubilatorios. Los stocks de bonos pblicos que
estaban en manos de las AFJP y pertenecan a los aportantes privados pasaron a ser
propiedad del gobierno, que conform con ellos el Fondo de Garanta de
Sustentabilidad, administrado por la ANSES. Hacia fines de julio de 2011 haba
193.000 millones de pesos en ese fondo y el gobierno lo ha usado como una fuente de
financiamiento barata y para estabilizar el mercado de cambios, dos objetivos que tienen
poco que ver con la misin de ese Fondo. Por otra parte, las autoridades realizaron en
los hechos una quita encubierta de la deuda: indexaron los bonos pblicos por la
inflacin con base en el ndice de precios al consumidor (IPC) oficial, que arroja
guarismos muy diferentes de los de la inflacin medida por las provincias y las cifras
difundidas por el Congreso. Las mediciones provinciales reflejan mejor la evolucin de
los precios; son ms coherentes con la marcha de otras variables, como la inflacin
salarial. Tanto la estatizacin como la no confiabilidad del indexador se tradujeron en
prdida de credibilidad financiera, alimentando la fuga de capitales y la prolongacin de
las dificultades para acceder a los mercados voluntarios de crdito.
Un factor adicional a tener en cuenta en este contexto es que el gobierno tiene deudas
contingentes no registradas, como las cargas que deber enfrentar para abonar las
jubilaciones en el futuro y que seguramente estrecharn el espacio fiscal en la etapa
demogrfica del envejecimiento. Cuanto menor sea el Fondo de Garanta de
Sustentabilidad, mayor ser la presin sobre el espacio fiscal futuro. Que la deuda no
est documentada no exime al gobierno de la responsabilidad econmica de ahorrar en
el presente de forma que estn disponibles los fondos en el futuro. Nuevamente, aqu,
hay que tener en cuenta lo que vimos en el captulo 7 sobre demografa: como hoy la
PEA es de mayor dimensin, se recauda ms y esto crea la sensacin de que existe una
gran cantidad de espacio fiscal. Pero hay que tener en cuenta que en el futuro los
trabajadores que hoy estn en la PEA se retirarn y sus jubilaciones debern ser
financiadas por quienes estn trabajando en ese momento. El problema que plantea la
etapa de envejecimiento es, justamente, que la PEA futura ser, en trminos relativos
a la cantidad de retirados, menor que la actual.120 Dicho esto, tambin es cierto que
contar en el presente con un stock de obligaciones documentadas muy bajo le quita
presin financiera al sector pblico: las autoridades no se ven obligadas a salir a
refinanciar vencimientos de deuda y ello reduce la probabilidad de que se produzcan
crisis de liquidez.
En lo que hace a los aspectos negativos en el uso del espacio fiscal ampliado sobresale
la falta de eficiencia y de criterios de largo plazo para la asignacin del gasto. En
particular, es poco justificable desde el punto de vista del desarrollo humano la enorme
cantidad de recursos que se destinaron a subsidiar la energa y el transporte, pero hay
tambin otras deficiencias.
Para tener una visin ms contextualizada de este punto vale la pena echar una mirada a
los cambios en la asignacin que se observan a lo largo del tiempo. Los siguientes
grficos sern de utilidad para este propsito. El grfico 12.6.a compara la dcada del
setenta con la del ochenta y el 12.6.b, los dos mil con los noventa.
120

Sobre la cuestin provisional, Cetrngolo y Grushka, 2004 y 2008; Melinsky y Solari (2010) y
Cohan et al. (2010).

244

Grfico 12.6
Composicin del gasto y su evolucin (% del total)
(a) Cambios entre las dcadas del setenta y ochenta

Pers onal

1970s
31%
28%

Gas tos decapital 35%

Bienes ys ervi ci os

23%

9%

7%

9%

17%
Otras trans ferencias

9%
6%

18%

1980s
16%
Interes es

Seguridads ocia l

(b) Cambios entre las dcadas de los noventa y dos mil

Personal
36%
32%
Gastosdecapital

Bienesyservicios
11%
10%
21%

Otrastransferencias

2000s

10% 9%
8%
14%
9%
18%
23%

1990s

Intereses

Seguridadsocial

Fuente: Elaboracin propia sobre datos proporcionados por Ministerio de Economa y Finanzas (2011).

La participacin de los gastos en personal y bienes y servicios registran una cierta

estabilidad. Los primeros se ubican siempre por encima del 30% (con excepcin de la
dcada perdida de los ochenta); los segundos, en alrededor del 10%. El resto de los
componentes, en cambio, exhibe cambios significativos. Los pagos de intereses sobre la

245

deuda se reducen con relacin al mximo de los ochenta, reflejando la cada en la

relacin deuda/PBI al tiempo que los gastos en seguridad social se ubican en los dos mil
en 18% del gasto total, menos que lo registrado en los noventa y similar a dcadas
anteriores. Los promedios, no obstante, no reflejan los cambios en los ltimos aos en el
frente previsional, ocurridos de la mano de una moratoria que se analiza en la seccin
siguiente.
Los rubros de gastos de capital y de otras transferencias registran cambios
sustanciales, como reflejo de lo que constituyen las decisiones de asignacin ms
criticables en lo que hace a uso del espacio fiscal. En los dos mil se pierde la
oportunidad de destinar la mayor disponibilidad de espacio fiscal a producir un shock de
recuperacin de la inversin pblica, que es clave para el crecimiento con inclusin.
Como se observa en el grfico 12.6.a, uno de los efectos de la crisis de la deuda fue la
cada de la proporcin del gasto asignada a la inversin pblica. En los ochenta, esa
proporcin cae con respecto a los setenta. Este rasgo se acenta en el contexto de los
noventa, en el marco de las privatizaciones y habiendo abandonado el Estado el rol
activo que haba desempeado en el rea de infraestructura. La inversin pblica no
recupera en los dos mil el terreno que haba perdido, a pesar del cambio en la retrica
referida al papel del Estado en la economa. Como puede comprobarse en el grfico
12.6.b, los gastos de capital slo explican una dcima parte del gasto total.
El resultado final de las idas y vueltas respecto de qu debe hacer el Estado en la
economa es, en definitiva, que se resiente sensiblemente la creacin de infraestructura,
desde transporte hasta energa e infraestructura urbana: en los noventa se desarticula la
capacidad del Estado para planificar y ejecutar y se pasa buena parte de la
responsabilidad al sector privado; en los dos mil, se desarticula el esquema de reglas de
juego (contratos, entes de regulacin, etc.) de los noventa sin reemplazarlo por un
esquema nuevo, lo que dej amplio margen para la discrecionalidad. Una de las facetas
ms negativas de las polticas discrecionales de los dos mil fue la generalizacin de los
subsidios al transporte y la energa. El cuadro 12.1 da una buena imagen del estado de
situacin hacia fines de 2010.
Cuadro 12.1
Subsidios econmicos en 2010

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de ASAP (2011)..

Los subsidios econmicos representan el 3,33% del PBI (y con tendencia fuerte a
aumentar) y predominan los otorgados a la energa y el transporte. Este esfuerzo de
gasto es menor que el esfuerzo en subsidios sociales. Si el Estado destinara esa

246

proporcin del PBI a inversin pblica, estara en condiciones de generar un boom de

inversin. No sorprende, dada esta trayectoria, que el pas sufra de deficiencias
significativas en el rea de infraestructura. Los subsidios incrementan el peso del sector
pblico y de la carga tributaria sin que se acelere el ritmo de acumulacin de capital. Un
agravante es que buena parte de la inversin pblica que deja de hacerse es en
infraestructura, que tiene capacidad de generar externalidades y economas de escala.
Una ltima faceta negativa es que el sector pblico perdi la oportunidad de utilizar el
mayor espacio fiscal para reformar la estructura tributaria de manera de aproximarse a
una ms sostenible y menos distorsiva. Las reformas tributarias que buscan mejorar la
eficiencia tpicamente afectan el nivel de recaudacin a corto plazo y, por ende, los
mejores momentos para llevarlas a cabo son aquellos en que el espacio fiscal es
holgado. Estabilizar y racionalizar la estructura tributaria es una asignatura pendiente
del desarrollo. Para ilustrar la relevancia del problema, el grfico 12.7 muestra los
cambios de la estructura tributaria a lo largo del tiempo.
Grfico 12.7
Composicin de los ingresos y su evolucin (% del total)
(a) Cambios entre las dcadas del setenta y ochenta
Al a s venta s

1970s
21%

Adua na s
14%

Al a s ga na nci a s

16%

11%

7%

12%

9%
12%

19%
Seg.Soci a l

22%

31%

1980s

Internos

26%
Otros i mpues tos

(b) Cambios entre las dcadas de los noventa y dos mil

Al a s venta s

1990s

36%
28%

2000s

Adua na s

Al a s ga na nci a s

12%

5%

13%

3%
11%

19%

5%

25%
Seg.Soci a l

30%

14%
Internos

Otros i mpues tos

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Ministerio de Economa y Finanzas (2011)

247

La composicin de los ingresos es al menos tan voltil como la del gasto pblico.
Prcticamente todos los tems muestran cambios sustanciales a lo largo del tiempo.
Ntese que, en la actualidad, tiene gran peso la recaudacin de seguridad social lo que
no ayuda para la creacin de empleo en el sector informal y el IVA lo que le quita
progresividad al sistema.

2. Familias y proteccin social

Hemos dicho que una de las organizaciones fundamentales del sistema econmico es la
familia, por las funciones que cumple en la formacin de la identidad, la generacin de
capital humano, la asignacin de recursos dentro del hogar y la determinacin del
tamao de la oferta de trabajo. A pesar de la importancia de estas funciones, la familia
es una de las organizaciones econmicas con mayores dificultades para acceder a los
servicios del sistema financiero. Esto es particularmente cierto en el caso de la
Argentina, donde ese sistema est muy subdesarrollado: una nfima cantidad de hogares
de nuestro pas pueden contar con el crdito para construir una vivienda o para financiar
los estudios de sus hijos. Asimismo, tambin son pocos los hogares que pueden acceder
a los mercados de seguros para manejar los riesgos de enfermedad, muerte, robo o
desempleo. Esto implica que las familias slo cuentan con sus ingresos corrientes para
financiar sus necesidades de consumo, manejo de riesgos y acumulacin de capital
humano y fsico. Tienen vedado el acceso al ahorro de otros agentes a travs del sistema
financiero o a mecanismos de reduccin del riesgo a travs del mercado de seguros.
Como una gran proporcin de los hogares tiene ingresos muy bajos y, por lo tanto, poca
capacidad de generar ahorro para autofinanciarse, cuentan con pocos medios para llevar
adelante sus proyectos.
Si recordamos lo discutido en el captulo 4, de lo anterior se sigue que la asignacin de
recursos para el crecimiento ser deficiente ya que no operarn los mecanismos de
asignacin del excedente social hacia su mejor uso para impulsar una transformacin
estructural que favorezca el crecimiento inclusivo. Una gran proporcin de las familias
habitar viviendas deficientes que estarn lejos de proveer un entorno armonioso para la
socializacin y la formacin de la identidad; las personas sufrirn con mayor intensidad
las consecuencias de siniestros por no estar bien aseguradas y no habr suficiente
inversin en el capital humano de los hijos. Esto tendr consecuencias directas para el
crecimiento agregado porque la oferta de trabajo del pas ser de peor calidad y para
la inclusin porque es ms fcil que se perpeten las trampas de pobreza. Bajo
condiciones como estas es improbable que se ponga en marcha un proceso de
transformacin estructural que reduzca la importancia del sector de subsistencia.121
Ante la relevancia de las fallas en los mercados de crditos y seguros, resulta evidente
que la intervencin del sector pblico podra tener enormes beneficios para el
121

Ntese, por otro lado, que una situacin de este tipo podra tambin ser fuente de inestabilidad
macroeconmica en la medida que podran darse interacciones negativas entre el mercado de trabajo y el
de crdito: como las familias no pueden financiar su gasto si se quedan sin empleo, durante la recesin la
cada temporal del gasto agregado se agudizar.

248

crecimiento y la inclusin. El objetivo que deberan fijarse las polticas son obvios:
proveer mecanismos para que el excedente social pueda ser canalizado hacia la
provisin de financiamiento y seguros a las familias que no tienen acceso a los
mercados relevantes. Esto es, justamente, lo que explica que no haya pas en el mundo
que renuncie a financiar la educacin pblica o a proveer mecanismos de proteccin
social. El desafo, por supuesto, es disear polticas eficientes para realizar esas tareas.
Cmo se ve el sector pblico de la Argentina cuando se lo evala desde esta
perspectiva? En lo que sigue examinamos tres aspectos clave para esta cuestin.
Primero, la situacin de la familia en la Argentina; segundo, las caractersticas de las
polticas de formacin de capital humano y proteccin social aplicadas en los dos mil y,
tercero, cmo se utiliz el mayor espacio fiscal que estuvo disponible en los dos mil, lo
que nos servir como un criterio mnimo de evaluacin de eficiencia.
Del anlisis que realiza Torrado (2007) sobre la familia surge que esa organizacin se
encuentra en un proceso de transformacin significativo, impulsado por tres factores
bsicos. El primero es la etapa de la transicin demogrfica que est cursando la
Argentina, que determina una cada en la tasa global de fecundidad y un aumento de la
expectativa de vida de la poblacin. Estos hechos traen aparejados cambios en la
composicin de los hogares (vase el captulo 7). El segundo factor tiene que ver con
cambios en el software: hubo reformas en el marco institucional con la sancin de la
Ley de divorcio vincular en 1987. El ltimo factor tiene que ver tambin con el software
y se relaciona con las reglas de juego que provee la cultura: est cambiando el rol de la
mujer en el mercado de trabajo, en la educacin y en la sociedad en general.
En este contexto, Torrado muestra que en las ltimas dcadas ha crecido la proporcin
de hogares unipersonales producto especialmente de la mayor expectativa de vida de la
poblacin. Hacia principios de los dos mil, los hogares conyugales representaban el
80% del total de los hogares y se observaba una disminucin en las familias completas,
que se caracterizan por la presencia de ambos cnyuges. Este cambio se explica
principalmente por el aumento de los divorcios y las rupturas de uniones consensuales.
Dentro de los hogares monoparentales predomina la jefatura femenina, y esa proporcin
crece de 75% en 1980 a 80% en 2001. Otra transformacin relevante en la organizacin
familiar es la fuerte disminucin de la familia extensa, integrada por una familia nuclear
y otros parientes no nucleares, como los abuelos (30% a 21%). Finalmente, se contrae el
tamao medio de los hogares debido al menor nmero de hijos por pareja, asciende el
nmero de hogares de dos personas y se reduce significativamente el de cinco o ms
personas.122
Cmo es el hbitat de estos hogares? El censo de 2010 revel que alrededor de un 5%
de las personas vive en ranchos, casillas, piezas en inquilinato o piezas de hotel o
pensin, locales no construidos para habitacin y viviendas mviles. Esto implica que
hay unos 2 millones de personas con problemas de vivienda. Las provincias ms
afectadas por esta deficiencia son Santiago del Estero y Formosa. En lo que hace a
desage de los residuos sanitarios, slo 53% se realiza a travs de la red pblica
122

Producto centralmente del divorcio, emerge tambin un nuevo tipo de organizacin familiar: la familia
ensamblada, en la que los hijos de la pareja sea legal o consensual que residen en el hogar son o bien
hijos biolgicos de uno solo de los cnyuges o bien hijos biolgicos de ambos. Slo hay algunos datos del
AMBA no representativos sobre este proceso.

249

(cloacas); todava existe una fuerte subinversin en este rubro y un tercio de los hogares
recurre a cmara sptica o pozo ciego. En lo que hace a la provisin de agua, el 16% de
los hogares (casi 2 millones de personas) est expuesto a mayores riesgos por
abastecerse de medios naturales que podran verse afectados por metales pesados
(arsnico, plomo, etc.). Estos datos referidos a la familia junto con los analizados en
relacin con el mercado de trabajo y la distribucin del ingreso (vanse los captulos 5 y
11) indican que la Argentina presenta una realidad social cambiante y de fuertes
contrastes en lo que hace a equidad y que esos contrastes se agravan en situaciones de
crisis. Las polticas sociales y de proteccin social deben adaptarse a esa realidad y, en
consecuencia, es natural que en los dos mil hayan sido objeto de transformaciones
significativas; sobre todo si se tiene en cuenta que la ampliacin del espacio fiscal
permiti cierta autonoma para tomar decisiones. En este sentido, algunas de las
polticas implementadas fueron positivas y atacaron problemas importantes, pero es
posible sealar tambin deficiencias de peso en el uso del espacio fiscal disponible y en
el marco institucional de las polticas. Nos abocamos ahora a estas cuestiones.
Al estudiar la proteccin social, Rofman y Oliveri (2011) distinguen entre las polticas
de proteccin social que se basan en el criterio de contributividad y las que se basan en
el de ciudadana. El primer criterio est muy vinculado al mercado de trabajo y se lo
piensa para sustituir ingresos por trabajo en caso de prdida. Opera a travs de
contribuciones de los trabajadores que sern los beneficiarios y por ende su alcance es
limitado cuando existen niveles de informalidad importantes, como en nuestro pas. El
criterio de ciudadana, en cambio, se basa en polticas de alcance universal. Segn
explican estos autores, en la Argentina rigi hasta 1990 el modelo tradicional: vinculado
al empleo y basado en programas previsionales (jubilacin, pensin e invalidez),
asignacin familiar y seguro de desempleo contributivo. En los dos mil comienza un
viraje hacia polticas ms universales y de combate a la pobreza. El primer paso fue el
programa Jefes y Jefas de Hogar, que result muy efectivo en paliar los efectos ms
severos de la crisis de la convertibilidad. Pero las dos iniciativas de mayor alcance
fueron, sin lugar a dudas, la extensin de la cobertura del sistema jubilatorio y de las
asignaciones familiares.
En lo que hace a la poltica previsional, las medidas que apuntaron a la universalidad
pueden resumirse de la forma que sigue en base a Rofman y Oliveri (2011).
En primer lugar, luego de la crisis el sistema previsional se enfoc en la recuperacin de
la jubilacin mnima que entre 2003 y 2007 aument 80% en trminos reales, pero se
hizo al costo de romper la relacin aportes/beneficios que es tpica de un sistema
contributivo: el sistema se acerc a un rgimen basado en un beneficio uniforme para
todos, ya que las jubilaciones ms altas no fueron ajustadas en consonancia con la
inflacin (lo que dio lugar a que se iniciaran juicios contra el Estado).
En segundo lugar, se ampli la cobertura previsional. En los noventa, la cobertura tena
una tendencia declinante por el peso de la informalidad y los requisitos para acceder.
Para ampliarla, se cre un programa de moratoria para quienes no podan demostrar 30
aos de aportes. Contra la exigencia de una declaracin jurada de haberse desempeado
en forma autnoma, se otorgaba un plan de pagos por contribuciones no realizadas que
se financiaban con descuentos de los aportes. Entre fines de 2005 y 2010 se incorporan
2,5 millones de jubilados mediante este mecanismo.

250

En tercer lugar, a partir de 2008 se transfieren al sistema pblico los trabajadores

afiliados al rgimen de capitalizacin, lo que genera ingresos adicionales para el fisco a
corto plazo gracias a los aportes que antes iban a los fondos privados, pero al costo de
aumentar la carga de pagos previsionales en el futuro.
Como resultado de las iniciativas en el campo previsional, hacia fines de 2010 la
cobertura haba aumentado hasta cubrir al 90% de los adultos mayores, lo que coloc a
la Argentina a la vanguardia de la regin. El costo de la moratoria se calcula en 1,8%
del PBI y el aspecto ms criticado es que no est claro cul es la sustentabilidad
financiera del sistema a largo plazo, lo cual no depende slo de los aportes y
contribuciones ya que buena parte de los gastos del sistema es financiada con rentas
generales (Cetrngolo y Grushka, 2008).
Otra poltica muy relevante de corte universal que se implement en los dos mil es la
generalizacin de las asignaciones, que previamente slo reciban los trabajadores
formales. En 2009 se introduce por decreto la Asignacin Universal por Hijo (AUH),
que favorece a los trabajadores de bajos ingresos informales o desocupados. Es un
programa permanente no vinculado a una emergencia y que, segn lo indican Rofman y
Oliveri (2011), incorpora cerca de 1,8 millones de hogares y 3,5 millones de nios. Se
calcula, no obstante, que podra incorporarse un milln de nios ms que estn en
condiciones de recibir el subsidio pero no acceden a l. Este programa est en lnea con
otros similares que han sido implementados en la regin en Mxico, Brasil, Chile,
Colombia, Per y Uruguay. El costo del programa en 2010 era de alrededor de 0,5%
del PBI; si se agrega el costo del programa tradicional de asignaciones a trabajadores
formales, se llega a cerca de 1,5%.
En definitiva, la implementacin de estas medidas indica que una parte del mayor
espacio fiscal disponible fue destinada a financiar polticas de proteccin social que
estn en lnea con los cambios demogrficos y en el mercado de trabajo. Al aumentar la
expectativa de vida y la informalidad, la expansin de la cobertura y la AUH son
respuestas adaptadas. El monto total que gasta el gobierno en polticas de proteccin
social se acercaba a 9% del PBI en 2009, lo que constituye un mximo histrico. El
83%, no obstante, se destina al sistema provisional y slo el 11% al programa de
asignaciones familiares destinado a nios y jvenes (Rofman y Oliveri, 2011).
Las polticas implementadas tienen debilidades en lo que hace a asignacin. En primer
lugar, a pesar de explicar una proporcin mucho menor del gasto, la AUH es mucho
ms efectiva para redistribuir ingresos que el gasto en jubilaciones. Entre ambos
programas mejoran el Gini en hasta 5,5 puntos, pero la AUH por s sola explica 2,5
puntos (vase Rofman y Oliveri, 2011).123 En segundo lugar, el esfuerzo relativo a la
AUH palidece ante el peso que han ganado subsidios mucho menos justificables, como
los otorgados a transportes y energa. El cuadro de ms abajo muestra que, en 2010,
mientras en la asignacin por hijo se gasta slo 0,44 del PBI y el total de subsidios
sociales es de 2,3% del PBI (excluyendo el sistema provisional), los subsidios
econmicos llegan al 3,3% del PBI (vase cuadro 12.2).

123

Estos programas tambin reducen la incidencia de la pobreza moderada y extrema entre 15 y 13

puntos respectivamente.

251

Cuadro 12.2
Subsidios sociales (en 2010)

mill pesos

% PBI

subsidios sociales
Planificacin
Techo digno
Educacin
Trabajo
ANSES
Asignacin por hijo
PAMI

33.847
7.152
2.662
1.844
14.309
12.449
6.339
3.163

2,35
0,50
0,18
0,13
0,99
0,86
0,44
0,22

Salud
Desarrollo social
Ingreso social con
trabajo

3.581
6.961

0,25
0,48

3.755

Fuente: ASAP (2011)

Las polticas de proteccin, por supuesto, no deben sustituir a las polticas sociales ms
tradicionales en el campo de la salud y la educacin; deben complementarlas, para
asegurar que los sectores menos pudientes puedan adquirir calificacin suficiente como
para integrarse en mercados de trabajo fuera del segmento de subsistencia.
En lo que hace a salud, ya hemos adelantado los indicadores que muestran la situacin
de la Argentina (captulo 6), donde vimos que el gasto es alto y se ubica en 10% del
PBI. Buena parte de esta cifra es explicada por el sistema de obras sociales, creado en
1970 con la Ley 18 610 y complementado en 1978 con la Ley 19 032 para jubilados y
pensionados, que cre el PAMI. Las obras sociales se relacionan a su vez con
prestadores privados, empresas qumico-farmacuticas y productores de equipamiento
mdico. El segmento pblico explica una proporcin mucho menor del gasto, que est
descentralizado y a cargo de las provincias que han concentrado progresivamente sus
erogaciones en la atencin pblica de la salud (a partir de1978, los hospitales se
descentralizan). Probablemente las iniciativas ms salientes en este rubro fueron la
creacin del plan Remediar y la poltica sobre genricos, en el marco de la crisis. El
frente donde puede avanzarse ms en lo que hace a la accin pblica en salud tiene que
ver con la coordinacin de cada uno de los segmentos mencionados dentro de una
visin global de la cuestin. En Naciones Unidas (2010b) se discuten los problemas de
eficiencia relacionados con esto.
El gasto en educacin fue uno de los tems beneficiados en los dos mil gracias a la
sancin de la Ley de Financiamiento Educativo, que rigi entre el 2005 y el 2010 y fij
como meta alcanzar el 6% del PBI para los gastos en educacin, ciencia y tecnologa.
En 2009, el gasto en educacin se ubicaba en 6,5% del PBI, el porcentaje financiado por
el sector pblico era del 5,6%; el resto, privado. Debido al proceso de descentralizacin,
la mayor proporcin de este gasto es ejecutada por las provincias (4,4%). Segn cifras
del CIPPEC (2010), las provincias destinan en promedio el 32% de sus gastos totales a
educacin.
La distribucin de este gasto tiene dos debilidades. Primero, una alta proporcin se
destina a financiar salarios (92%), lo que deja muy poco margen para mejorar la
252

infraestructura. Segundo, el gasto por alumno est desigualmente distribuido. As,

mientras en la CABA est en alrededor de 9 000 pesos (de 2009), el promedio del pas
es de 5 462 pesos. Una poltica orientada a eliminar las disparidades de ingreso debera
generar una relacin inversa entre nivel de desarrollo provincial y gasto por alumno.
Los indicadores de equidad en educacin muestran que el sistema educativo estatal est
lejos de asegurar la equidad en los niveles de acumulacin de capital humano. Los datos
aportados por el Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales (CEDLAS) son
reveladores. Mientras el 20% ms rico muestra un promedio de casi 14 aos de
educacin formal, el 20% ms pobre slo alcanz a completar 8,7 aos. El sistema
educativo estatal tiene un papel crtico en igualar oportunidades de acceso a la
educacin porque los sectores de menos recursos dependen ms de la educacin
pblica. Por ejemplo, mientras el 43% de los alumnos pertenecientes al 20% ms rico
concurre a escuelas pblicas en el nivel secundario, ese porcentaje llega al 93% en el
caso de los ms pobres.
Segn Garca de Fanelli (2011), un rasgo positivo es que ha aumentado la proporcin
del PBI destinado a educacin superior, que luego de fluctuar durante mucho tiempo
alrededor del 0,5% del PBI, hoy se ubica en el 0,9%. Sin embargo, la asignacin de este
esfuerzo tiene tambin un sesgo hacia salarios que debilita la inversin en
infraestructura y bienes de capital. Asimismo, el gasto por alumno de la Argentina es
bajo con relacin a la regin. Por ejemplo, el gasto por alumno en Brasil duplica al de la
Argentina, aunque los indicadores de equidad son mucho mejores en nuestro pas
(Garca de Fanelli, 2011). Esta autora seala, adems, ciertas debilidades en la
organizacin del sector. En particular, primero, persiste una estructura de baja
dedicacin horaria: slo el 13% de los profesores tiene dedicacin exclusiva;, segundo,
el sistema de educacin superior en su conjunto muestra incoherencias en su
articulacin regional. La creacin de instituciones universitarias estatales ha sido
impulsada por gobiernos locales y provinciales sin que exista una poltica nacional de
planificacin de la distribucin regional de la oferta educativa segn criterios de
pertinencia, calidad y equidad. Tpicamente no se evala si, de existir una demanda de
educacin superior en las zonas donde se asientan las nuevas universidades, esta no
hubiera podido ser satisfecha por otras instituciones, tanto universitarias como
superiores no universitarias ya existentes, o mediante las nuevas tecnologas a distancia.
Tampoco suele evaluarse la repercusin futura sobre las finanzas del gobierno nacional
y, especialmente, sobre los recursos financieros de las instituciones ya existentes.
Un foco de tensin permanente para la asignacin correcta de los fondos de salud y
educacin es la forma en que funciona el sistema federal. Con respecto a la cuestin
fiscal, la tensin se ha intensificado en las ltimas dcadas de la mano de un marcado
proceso de descentralizacin que deleg una parte sustancial de las polticas pblicas en
los gobiernos provinciales y municipales. En la actualidad, debido a la fuerte
concentracin de la recaudacin en manos del gobierno nacional y la descentralizacin
del gasto hacia los gobiernos provinciales y municipales, el gobierno nacional maneja
casi el 80% de los recursos totales y ejecuta slo el 50% del gasto pblico consolidado
(vase Albrieu y Cetrngolo, 2011). El financiamiento de los gobiernos subnacionales
se complementa con un complejo y no siempre claro esquema de transferencia de
recursos desde la Nacin hacia las provincias y de estas a los municipios. La
recaudacin provincial representa el equivalente a un 40% de los gastos de las
provincias, que financian la diferencia mediante transferencias del gobierno central y

253

endeudamiento. Este desbalance financiero interjurisdiccional es una fuente permanente

de inestabilidad en la relacin entre la Nacin y las provincias.

3. Las transformaciones del Estado y el software en accin

La evidencia que hemos revisado indica que el Estado sufri transformaciones de gran
importancia en los dos mil. Hay tres que merecen destacarse. En primer lugar, el
sustancial aumento del tamao del sector pblico; ese tamao se encuentra hoy en
niveles rcord. En segundo lugar, el cambio en el carcter y el alcance de las polticas
de proteccin social: las polticas tomaron un cariz ms universalista y menos atado a
las contribuciones de los trabajadores y aument la cobertura y nmero de beneficiarios.
En tercer lugar, de la mano del shock externo positivo y el crecimiento hubo una
expansin sin precedentes del espacio fiscal.
Sin embargo, el uso que se dio al mayor espacio fiscal presenta muchos claroscuros.
Dos logros evidentes del perodo fueron la reduccin del endeudamiento pblico y la
ampliacin en la cobertura de las polticas sociales. Pero, junto a esto tambin aparecen
falencias evidentes. Hay dos que se destacan. La primera es la mala asignacin: los
subsidios al transporte y la energa estn absorbiendo una enorme cantidad de recursos
que se retraen de la inversin y la proteccin social; asimismo, como hemos visto en el
captulo 7, los indicadores de educacin no han mejorado a pesar del incremento del
gasto en educacin. La segunda falencia es que no hubo avances en mejorar la
estructura tributaria, que sigue teniendo un sesgo anticrecimiento y poco progresivo;
adems, se volvi a recurrir al impuesto inflacionario para financiar al Estado en los
ltimos aos.
Los problemas de eficiencia en el gasto y la tributacin impidieron que se aprovechara
el mayor espacio fiscal para colocar al Estado argentino en un escenario distinto del que
es norma en Amrica Latina. En la regin, como lo muestran Goi et al. (2008), la
combinacin de impuestos y transferencias no es efectiva para mejorar la distribucin, a
diferencia de lo que ocurre en Europa. En el caso especfico de la Argentina, los autores
encuentran que mientras el Gini se reduce de 0,50 a 0,48 por la accin del Estado, en
Europa, la combinacin gasto/tributacin logra mejorar ese indicador de 0,46 a 0,31.
Mejorar la capacidad del Estado de hacer ms equitativa la distribucin sin debilitar los
factores que promueven la productividad y la competitividad es una gran tarea
pendiente del desarrollo en la Argentina.
Las transformaciones del Estado en los dos mil influyeron muy significativamente sobre
los tres indicadores que venimos utilizando para evaluar el desempeo: estabilidad,
distribucin y crecimiento.
La estabilidad macroeconmica se vio muy favorecida por la generacin de los
supervit fiscales que posibilitaron la reduccin del endeudamiento. De hecho, el
gobierno obtuvo un premio importante por su razonable conducta fiscal hasta 2007: en
2009 estuvo en condiciones de realizar una poltica anticclica para aislar al pas de las
consecuencias de la crisis global. Esto contrast con lo ocurrido en perodos anteriores,
en que las autoridades se vean obligadas a introducir ajustes procclicos por la falta de
espacio fiscal. Lamentablemente, la conducta fiscal no tuvo la misma coherencia luego

254

de la crisis. De 2010 en adelante, cuando la economa se reactiv gracias a la poltica

anticclica y una cierta estabilidad internacional, el gobierno opt por no reducir la
expansin del gasto y ello aument la fragilidad macroeconmica al pasar la poltica de
anticclica a procclica. Un subproducto de estos eventos fue la importancia creciente de
la inflacin y la emisin monetaria como forma de financiamiento fiscal, lo que se
tradujo en una mayor fragilidad macroeconmica.
En lo que hace a la faceta distributiva del desempeo, las polticas sociales, sobre todo
la AUH, tuvieron un impacto positivo sobre el desarrollo humano. Hemos visto que las
medidas implementadas en el campo social mejoraron el Gini y los indicadores de
pobreza. El flanco ms dbil de estos avances es, sin dudas, la sostenibilidad: la
implementacin de las polticas no fue acompaada de un marco institucional slido
que garantizara las fuentes de financiamiento a largo plazo. El diseo del software que
respald las polticas fue dbil. La moratoria fue una medida casi administrativa que
termin cambiando el carcter del sistema seguridad social, al tiempo que el gobierno
enfrentaba una gran cantidad de juicios que generan pasivos contingentes (deudas que
no estn registradas pero que con alta probabilidad debern honrarse) y dificultan el
clculo de la sostenibilidad. La AUH, por su lado, se implement mediante un decreto,
cuando haba un amplio consenso social sobre la necesidad de la medida. Si se hubiera
implementado luego de un debate y aprobacin parlamentaria, la iniciativa tendra un
carcter de mayor solidez.
Dadas estas debilidades en el software, resulta ms difcil para la ciudadana inferir si
las polticas sociales de mayor inspiracin universalista que se implementaron obedecen
a un cambio de paradigma o, simplemente, son el resultado de medidas poco articuladas
y de reaccin ante demandas sociales. Las formalidades institucionales son clave en la
Argentina porque no hay que olvidar que un pas especializado en recursos naturales
est siempre amenazado por la maldicin de los recursos naturales. Cuando iniciativas
como la AUH o el aumento en la cobertura previsional quedan plasmadas en un marco
institucional consensuado y con atribucin clara de formas de financiamiento, resulta
mucho ms claro que se trata de una decisin del sistema poltico orientada a invertir en
proteccin social y no de medidas coyunturales destinadas a meramente redistribuir los
frutos de un shock positivo de trminos del intercambio.
El desempeo en cuanto a crecimiento, por ltimo, muestra un balance global que es
bueno pero no est claro cul fue la incidencia neta de las polticas que comentamos
en este captulo. Por un lado, es sensato pensar que el crecimiento se vio muy
favorecido por la ausencia de episodios de crisis severas como los que eran frecuentes
hasta 2003 y que ello fue posible gracias a la generacin de mayor espacio fiscal. Pero,
por otro lado, tambin hay factores que pueden haber afectado seriamente el
crecimiento. Se destacan: lo reducido de la inversin pblica en infraestructura; el
exceso de recursos destinados a subsidios econmicos poco justificables y los severos
problemas que mostr el software en accin debido al excesivo uso de instrumentos
discrecionales, como la estatizacin de los fondos jubilatorios privados, los cambios en
el Banco Central para facilitar el financiamiento al gobierno y la intervencin al
INDEC, que le quit credibilidad a la indexacin de los bonos pblicos. La inestabilidad
en las reglas de juego afect el crecimiento porque incentiv la salida de capitales y ello
rest una gran cantidad de recursos a la inversin productiva. Las fallas en el software
generaron, as, una disfuncionalidad de dimensin sistmica.

255

Los problemas que hemos detectado cuando analizamos el software en accin en el caso
del Estado sugieren que la Argentina tendra mucho para ganar en cuanto a acotar
disfunciones sistmicas si lograra inducir una mayor estabilidad en los marcos
institucionales y lograra reducir la discrecionalidad. Podra pensarse que poner el acento
en adecuar el software no es necesario y que podra, incluso, resultar contraproducente
una preocupacin excesiva por las reglas de juego en una economa que est en continua
mutacin. El Estado podra decidir en cada momento qu es mejor tomando en cuenta
las circunstancias, sin tener que atarse a reglas de juego que podran tornarse obsoletas
si aparecen problemas que no se contemplaron al disear la norma. Esta mayor
flexibilidad parece deseable, sobre todo en una economa como la argentina, que, por
depender de trminos del intercambio voltiles, necesita agilidad para adaptarse.
Sin lugar a dudas, el argumento en favor de la discrecionalidad tiene aspectos
atendibles, pero hay una cuestin fundamental a tener en cuenta: la sociedad le asigna al
Estado atribuciones de forma asimtrica (vanse captulos 2 y 3). El Estado goza de
atribuciones especiales, como la capacidad de cobrar impuestos de forma compulsiva,
imponer y cambiar reglas de juego y, eventualmente, privar de la libertad a los
ciudadanos. Si tiene margen para la discrecionalidad, el gobierno de turno podra
utilizar esas atribuciones para perseguir su propio beneficio o para favorecer a grupos
determinados, como es el caso del llamado crony capitalism o capitalismo de amigos
o del clientelismo. As, el intento de ganar flexibilidad para manejar la incertidumbre
asociada con fenmenos naturales (por ejemplo, la volatilidad que el clima le imprime
al precio de la soja) podra tener el costo de aumentar la incidencia de la incertidumbre
de orden estratgico: se hace ms difcil anticipar las acciones de las autoridades cuando
estas son demasiado discrecionales. La tensin entre la necesidad de contar con
flexibilidad para adaptarse a las circunstancias y la de establecer reglas rgidas para
acotar la discrecionalidad y, por esa va, controlar la incertidumbre estratgica no
tiene solucin simple. De aqu que en las tres ltimas dcadas haya habido fervientes
discusiones en la teora econmica respecto de las llamadas reformas estructurales, en
el centro de las cuales hay un punto esencial a considerar: en una sociedad democrtica,
la solucin nunca incluye darle un poder discrecional excesivo al Estado. De hecho,
aqu aparece bajo otra forma una tensin que ya encontramos en el captulo anterior: por
un lado, las ganancias de productividad que la sociedad puede obtener a partir de dar
mayor preeminencia a ciertas organizaciones (en este caso, el Estado) y, por otro, el
incremento en la incertidumbre estratgica que ello supone, al abrir nuevas
oportunidades de abuso para gobernantes oportunistas y deshonestos. Dadas las
atribuciones asimtricas de que goza el Estado, sin embargo, el riesgo asociado al
aumento de la incertidumbre estratgica es mucho ms alto. En una transaccin privada,
una parte no puede obligar a la otra a trabajar o a prestar dinero si esa parte no lo hace
voluntariamente (aunque, por supuesto, se puede actuar voluntariamente y estar
equivocado, como ocurre cuando hay estafa o mala informacin). El Estado, en cambio,
puede obligar a los ciudadanos a pagar impuestos y a realizar otras transacciones y
acciones de carcter no voluntario. Esta tensin es inherente a la vida social en un
mundo incierto y las sociedades que logran manejarla sin incurrir en costos excesivos
para hacer que el Estado funcione tienen una ventaja competitiva.
En suma, no se trata de definir a priori si el Estado debe ser grande o chico, ya que ello
depende de las funciones que deba cumplir. Asimismo, tampoco se trata de evaluar si el
Estado debe o no debe tener el monopolio del uso de la fuerza y ejercer el poder de
polica, ya que se trata de funciones constitutivas de su rol social. El desafo para el

256

sistema poltico s es, en cambio, erigir un marco institucional adecuado para el

desarrollo de organizaciones pblicas capaces de cumplir con las funciones de
coordinacin y redistribucin respetando, por un lado, los lmites no negociables que
establecen los derechos de los ciudadanos y la vida en democracia y, por otro, las
restricciones que impone la eficiencia en el uso de los recursos de la sociedad.

257

Reflexiones finales sobre los desafos del siglo XXI:

Volvi el futuro o ms de lo mismo?
La economa argentina creci a tasas muy altas en los aos que siguieron a la crisis de la
convertibilidad. Para encontrar un crecimiento de magnitud similar hay que remontarse
a la primera dcada del siglo XX, cuando la expectativa era que la Argentina pasara
rpidamente a formar parte del club del desarrollo. Los hechos posteriores a 1910, sin
embargo, no la confirmaron: a medida que avanz el siglo, la economa argentina fue
perdiendo dinamismo de forma marcada. La pregunta que surge naturalmente es si el
fuerte crecimiento de la primera dcada de los dos mil significa que volvi el futuro y
tendremos una segunda oportunidad o, por el contrario, es ms de lo mismo que hemos
venido experimentando por dcadas: perodos de aceleracin del crecimiento seguidos
de crisis y retroceso.
Cmo evitar que la historia se repita? A lo largo de este libro hemos aportado
elementos tiles para identificar los desafos en los que habra que concentrar el
esfuerzo de accin colectiva si queremos convertir la aceleracin de los dos mil en un
proceso de crecimiento sostenido. Nuestro esfuerzo, especficamente, se concentr en
tres preguntas: dnde estamos parados?; con qu recursos contamos para
desarrollarnos? y cmo pensar los problemas del desarrollo? A modo de eplogo,
presentamos a continuacin algunas conclusiones que nos gustara subrayar.

Cmo pensar nuestros problemas de desarrollo?

El enfoque propuesto tiene dos caractersticas bsicas. Primero, concebir el crecimiento

de manera inclusiva, porque el objetivo ltimo no es maximizar la tasa de crecimiento
del PBI, sino promover el desarrollo humano. Segundo, abordar los problemas del
desarrollo desde una perspectiva sistmica, que considere no slo las restricciones que
imponen los recursos materiales y la estructura productiva (el hardware), sino tambin
la dimensin institucional (el software).
En el estudio del hardware, el enfoque les asigna particular importancia a los factores
estructurales. Esto se justifica porque la estructura econmica de la Argentina es
heterognea y en ella conviven sectores que utilizan tecnologa de punta con otros que
realizan actividades de subsistencia. En lnea con esto, el crecimiento econmico se
concibe como un proceso de cambio estructural en el cual resultan favorecidas las
actividades con rendimientos crecientes y se promueve la integracin del sector de
subsistencia en los segmentos ms dinmicos. Para lograrlo, los instrumentos son crear
empleo de calidad y mejorar la dotacin de capital humano de los trabajadores.
El software entra en el cuadro porque los procesos de transformacin estructural que
promueven crecimiento sostenido entraan cambios en las organizaciones: aumentan las
demandas de coordinacin intra- e interorganizacionales y de transacciones que
involucran niveles sustanciales de incertidumbre estratgica. Organizaciones ms
complejas requieren marcos institucionales sofisticados y con capacidad de adaptarse al
cambio.

258

Una proposicin esencial del enfoque es que el proceso de cambio estructural de la

Argentina no debe pensarse de manera separada de la economa internacional porque,
en un mundo globalizado, la dinmica de la productividad no es independiente de la
evolucin de la competitividad. Por una parte, la competencia internacional es un agente
clave de dinamizacin del cambio estructural, dada su influencia sobre el sector
transable Por otra, una economa no competitiva tpicamente enfrenta restricciones de
liquidez externa que son fuente de inestabilidad macroeconmica y la volatilidad y el
crecimiento estn inversamente relacionados.
Considerar que la economa global es una fuente de oportunidades no implica pasar por
alto las amenazas. La mera apertura de la economa no lleva al desarrollo si no se
complementa con un rgimen apropiado de polticas que promuevan la innovacin y
resuelvan los problemas de coordinacin que hay que superar para beneficiarse de las
externalidades y las economas de escala dinmicas. Los pases que, como la Argentina,
poseen recursos naturales abundantes tienen mayores posibilidades de desarrollarse
porque cuentan con mayores medios para financiar esas polticas. El verdadero peligro
para un pas con recursos primarios no es contar con una proporcin mayor de
exportaciones primarias en su canasta; sino dilapidar los recursos en conflictos del tipo
de la maldicin de los recursos naturales o impedir el crecimiento del sector transable
por manejar mal la macroeconoma y contraer la enfermedad holandesa.

Dnde estamos parados?

La Argentina es un pas de clase media alta y el argentino promedio vive mejor que
cuatro de cada cinco habitantes del planeta. Esta posicin se sustenta en una
productividad por hombre ocupado que se encuentra entre las ms altas de la regin y
que se logr gracias a una dotacin bastante generosa de recursos naturales con sesgo
hacia tierras cultivables y de pastura y a un cierto desarrollo industrial. Asimismo, los
logros en cuanto a desarrollo humano ubican al pas slo un escaln por debajo del
grupo de pases de muy alto desarrollo.
Se trata de una posicin bastante ventajosa en el concierto de las naciones y, sin
embargo, en los debates pblicos sobre desarrollo tanto en el nivel local como en el
internacional la percepcin generalizada es que la economa argentina no ha estado a la
altura de las circunstancias.
Nuestro trabajo sugiere que esta percepcin se relaciona con dos hechos. El primero es
que la Argentina ha ido de mayor a menor: pas de ocupar el noveno lugar en ingreso
por habitante en la dcada del 20 a un puesto muy inferior, con el agravante de que el
proceso de prdida de posiciones se acenta en la segunda mitad del siglo XX. El
segundo es que ha habido un fuerte deterioro en la distribucin del ingreso y,
particularmente, en las condiciones de vida del tercio ms pobre de la poblacin. En el
trabajo mostramos evidencia de la estrecha relacin entre el deterioro y la recurrencia de
crisis macroeconmicas.

259

Qu tenemos?

La Argentina tiene hoy una gran oportunidad por dos razones. La primera es el
acelerado crecimiento de Asia, en particular China e India, que han inducido un cambio
estructural en la economa del planeta. Una de las consecuencias es que aument la
demanda de productos respecto de los cuales la Argentina goza de ventajas
comparativas debido a su rica dotacin de tierras cultivables y de pastura. Como
consecuencia, la Argentina disfrut en la primera dcada del siglo de trminos del
intercambio muy favorables. Este hecho conlleva, adems, beneficios indirectos: como
toda Amrica del Sur es rica en recursos naturales, todos nuestros vecinos estn siendo
favorecidos y ello mejora nuestras oportunidades comerciales. Este hecho se reflej, por
ejemplo, en una mayor demanda de nuestras exportaciones desde Brasil.
La segunda razn es que la Argentina est pasando por la etapa del bono demogrfico.
En esa etapa, la capacidad de la economa para ahorrar, invertir y crecer se hace mxima
al reducirse la tasa de dependencia en los hogares. La demografa tambin ayuda
indirectamente, porque todos los vecinos importantes estn pasando por la etapa del
bono y ello aumenta el potencial de crecimiento de esos pases y de nuestro comercio
con ellos. Asimismo, India recin est cursando las primeras etapas de la transicin
demogrfica y su bono slo terminar hacia mediados del siglo, con lo que es esperable
que siga presionando sobre la demanda de recursos naturales.
Son los recursos naturales todo lo que la Argentina tiene para desarrollarse? No.
Tenemos un gran potencial, contamos con una productividad alta por hombre ocupado
en Amrica Latina, pero no somos el pas ms rico en recursos naturales. Como vimos,
Venezuela, Chile y Brasil tienen ms recursos que nosotros. Esto implica que la
Argentina tambin vive de la industria y los servicios y que puede hacerlo por su
razonable nivel de acumulacin de capital fsico y humano. An tiene, por ejemplo, los
indicadores ms altos de aos promedio de estudio aprobados de la poblacin adulta de
la regin.
El pas puede aspirar, por lo tanto, a crecer sobre la base de actividades con
rendimientos crecientes y ricas en la generacin de complementariedades. Pero nuestro
estudio tambin aporta evidencia de que esas aspiraciones se encontrarn con
restricciones de magnitud. Una, bsica, es el carcter heterogneo de la estructura
productiva, que combina actividades modernas, tradicionales y de subsistencia y no
muestra ninguna tendencia a inducir un proceso de cambio estructural con capacidad de
crear empleo de calidad de forma masiva para el sector de subsistencia (que involucra,
como mnimo, un tercio de la poblacin).
Por qu se perpetan las disparidades estructurales? Hemos encontrado varias razones
en nuestro anlisis. En primer lugar, las disparidades son difciles de eliminar porque se
nutren de situaciones de trampa de diferente tipo y calibre. Hay trampas de pobreza: las
personas son pobres porque poseen poco capital fsico y humano; y no tienen acceso a
los mercados de seguros y financieros para mejorar su situacin porque son pobres. Hay
trampas productivas: las empresas no invierten en actividades intensivas en innovacin
y capital humano porque no existe una masa crtica de empresas innovadoras que
generen suficientes externalidades y complementariedades; y no existe una masa crtica
porque no se invierte lo suficiente en tales actividades. En segundo lugar, el pas sufre

260

de subinversin en infraestructura y energa y ello retrasa el cambio estructural

favorable al crecimiento en sectores que tienen gran potencial para generar economas
de escala y actividades modernas. Asimismo, la mala calidad del hbitat de una buena
proporcin de los hogares perpeta la exclusin social. Una tercera razn es la falta de
articulacin de la estructura productiva: la matriz de insumo-producto muestra muchos
huecos, lo cual limita la generacin de eslabonamientos productivos. Por supuesto, en la
economa global no hay que producir de todo: es posible integrarse en cadenas globales
de valor. Pero el problema es que los sectores estn poco integrados. La industria
argentina, con excepcin hasta cierto punto de la automotriz, est muy poco integrada a
cadenas globales. En servicios, los promisorios avances que se observaron en
exportaciones todava se relacionan con tramos poco sofisticados de las cadenas. El
gran potencial de generacin de eslabonamientos en el sector agropecuario est
desaprovechado, como ocurre en alimentos, maquinaria agrcola o desarrollos en red
que combinen tecnologa sofisticada con innovacin en la organizacin.
Ms all de estos problemas estructurales en el hardware, al analizar el software en
accin tambin encontramos obstculos de peso para el cambio estructural. Ms
especficamente, encontramos debilidades en las reglas de juego que inducen
disfunciones organizacionales (fallas de mercado y de gobierno) que, a su vez, producen
desequilibrios sistmicos. En este sentido, cabe subrayar los siguientes hechos:
La falta de un rgimen de polticas estable y creble retrasa la formacin de
eslabonamientos y daa la competitividad del sector agropecuario, que tiene
potencial para desarrollar actividades modernas con aprendizaje y escala pero
soporta una presin tributaria importante y polticas que han sido errticas.
La inseguridad de los derechos de propiedad en el sistema financiero retrasa su
desarrollo. El tamao del sistema financiero no guarda ni remotamente relacin
con el ingreso por habitante del pas. La falta de escala encarece el crdito al
punto que el crdito a largo plazo prcticamente no existe. Esto contribuye a
perpetuar las trampas de baja acumulacin de capital humano, impide el acceso
a la vivienda propia, genera alta exposicin a riesgos y sofoca el espritu
emprendedor.
La inseguridad de los derechos de propiedad incentiva la salida de capitales y le
resta recursos a la inversin productiva. Esta anomala ha llegado a tal punto que
la Argentina ha pasado a ser un pas acreedor del resto del mundo. La
discrecionalidad de las polticas, lejos de llevarnos a vivir con lo nuestro, ha
hecho que sea el resto del mundo el que est viviendo de nuestros recursos.
El mercado de trabajo est segmentado. Existe un ncleo duro de personas con
problemas de calidad de empleo y que no accede a los beneficios de seguridad
social vinculados al empleo formal. Ese ncleo duro no tiende a desaparecer y
sera difcil argumentar que las regulaciones existentes en el mercado de trabajo
son neutrales en relacin con esto.
La falta de estabilidad en los contratos y de transparencia en las reglas de juego
han constituido un peso muerto para la inversin en energa e infraestructura.
Luego de mostrar un gran supervit, el pas est pasando a ser deficitario en su
balanza comercial energtica. Esto tiene dos consecuencias deletreas para el

261

crecimiento inclusivo: la primera es que aumenta la vulnerabilidad

macroeconmica, al aumentar la probabilidad de que se haga operativa la
restriccin externa; la segunda es que condena a la Argentina a ser un pas
primario: se termina cambiando exportaciones de soja por importaciones de gas
y otros insumos energticos y se pierde la oportunidad de solventar la compra de
los bienes de capital importados que el pas no produce y necesita para potenciar
la productividad y crear empleo.
La expansin de los subsidios no se explica sin hacer referencia a la
discrecionalidad y la falta de transparencia y coordinacin del rgimen de
polticas que los sustenta. Los subsidios econmicos terminan por desplazar a
los sociales o a la inversin pblica y se pierde la oportunidad de asignar el
excedente que gener la bonanza de los dos mil a la financiacin de polticas
sustentables de inclusin social y de construccin de una mejor infraestructura
para los hogares.
Las deficiencias en las reglas del juego federal generan inconsistencias entre
gastos e ingresos y ello se refleja en la eficiencia del gasto en salud y educacin.
El gasto en educacin aument de manera significativa, pero ello no se reflej en
mejores resultados; el gasto en salud es histricamente alto pero la defectuosa y
escasa articulacin entre los diferentes segmentos pblicos y privados lo torna
ineficiente.

Sobre software y reformas

Cmo poner en marcha un proceso de cambio estructural afn al crecimiento sostenido

e inclusivo? Una conclusin central de nuestro estudio es que ello difcilmente ocurrir
si no mejora el marco institucional. Deben ir desapareciendo las disfunciones
organizacionales, pues obstaculizan el cambio y resultan en desequilibrios que suelen
terminar en crisis acompaadas de explosiones de pobreza e implosin de instituciones.
La Argentina tiene una larga historia de frustraciones en lo que hace a intentos de
reformar las reglas de juego para impulsar el cambio estructural. En la etapa de la
sustitucin de importaciones, la apuesta fue un software diseado para que la industria
liderara la transformacin estructural y que se inspiraba en el argumento de la industria
naciente. Cuando estuvo claro que esa estrategia estaba agotada, hacia mediados de los
setenta, la alternativa fue implementar reformas inspiradas en el paradigma de la
liberalizacin, primero, y en el Consenso de Washington, despus. La intencin era
potenciar el desarrollo de los mercados y abrir la economa. Tampoco estos intentos
fructificaron. El enfoque sistmico que hemos adoptado sugiere que en todos los casos
los fracasos se debieron, en primer lugar, a fallas en la coherencia interna de los marcos
institucionales.
En principio, el de la industria naciente es un buen argumento y tambin existen
buenas razones que sustentan la visin de que no existe desarrollo sin una estructura de
mercados que funcione bien en el marco de una economa internacionalmente integrada.
Pero ninguna de las polticas pblicas asociadas con la industrializacin y el desarrollo
de mercados puede funcionar si el software no garantiza que los regmenes de poltica y
las regulaciones se aplicarn de manera eficaz. Algunas de las deficiencias de software

262

comunes a todas las estrategias de desarrollo que se implementaron fueron: lo errtico

de las iniciativas, la falta de habilidad para crear espacio fiscal, la corrupcin, el
clientelismo, la captura de entes del Estado y el capitalismo de amigos: privatizacin o
estatizacin para mis aliados, segn convenga. Debido a estas deficiencias en el
software, en todos los casos aparecieron disfunciones organizacionales y los distintos
intentos terminaron en situaciones de crisis: el remedio termin siendo peor que la
enfermedad.
No es casual, por lo tanto, que el problema de disear el software para la accin del
Estado haya sido y siga siendo objeto de acaloradas controversias y que se observen
cambios de rumbo sustanciales. En este sentido, la Argentina mostr poca propensin a
quedarse en las palabras y gran voluntad por pasar a los hechos. Cuando se observa la
trayectoria del software que defini la accin del Estado en la economa argentina en los
ltimos cien aos, se ven intentos de reforma inspirados en todos los modelos posibles,
desde el laissez-faire hasta el ms crudo intervencionismo.
El problema supera lo ideolgico y tiene aristas muy pragmticas; es revelador en este
sentido constatar que un mismo partido (el justicialista), por haber ejercido el gobierno
en nuestro pas en varias ocasiones, tuvo oportunidad de aplicar en distintos perodos
polticas que pueden calificarse de estatistas, industrialistas, distribucionistas y
neoliberales, y lo hizo en el marco de sistemas polticos donde estaban funcionando los
mecanismos de representacin democrtica, de forma que no se puede argumentar que
tales cambios de direccin en el diseo del software hayan sido impuestos por una lite
de poder, como ocurri con las reformas implementadas por gobiernos militares.
En definitiva, hay dos cuestiones bsicas que de alguna manera debern ser abordadas
por la sociedad argentina: cmo debe ser la divisin de tareas entre el Estado, el
mercado y el resto de las organizaciones en una Argentina que crece? Cmo manejar el
proceso de reforma y adaptacin del software? No pretendemos dar una respuesta aqu,
pero s subrayar algunas conclusiones.
La cuestin del rol del Estado y el sector privado no debera ser planteada en abstracto,
sin tomar en cuenta el contexto tecnolgico y organizacional. El Estado decimonnico
circunscriba sus funciones bsicamente al campo de la poltica: monopolizar el uso de
la fuerza para asegurar los derechos de propiedad y la disciplina social, de forma que el
sector privado pudiera cumplir con la funcin de acumular capital para incrementar la
productividad y los mercados pudieran funcionar libremente, guiados por la mano
invisible. En la economa del conocimiento y las transacciones que involucran
incertidumbre estratgica, sin embargo, un Estado prescindente en exceso resulta
disfuncional porque ciertas tareas que realiza hoy en el campo de la acumulacin de
capital humano, la regulacin, la innovacin y la coordinacin macroeconmica son,
como ya se mencion, complementarias y no sustitutas de la iniciativa privada: para
sostener la dinmica de la productividad, el Estado, los mercados y las firmas privadas
deben garantizar un mnimo de coherencia entre sus decisiones.
Dicho esto, hay que tener tambin en cuenta que el gobierno en tanto organizacin est
estructurado como una jerarqua y, por ende, est tan expuesto a mostrar defectos en el
funcionamiento de los esquemas de motivacin, coordinacin y ejecucin como
cualquier organizacin privada. Con el agravante de que tiene a su cargo una gran
cantidad de tareas y que las decisiones que toma suelen tener mayor alcance que las de

263

entidades privadas. Esto implica que, incluso si se concluyera que el Estado debe
cumplir una funcin dada, an quedara la cuestin tcnica de cmo organizar la
jerarqua para que cumpliera esa funcin eficientemente y en lnea con los objetivos de
la sociedad. Es justamente debido a la importancia de las fallas de gobierno que las
reformas tpicamente incluyen transformaciones en la estructura organizativa del
Estado, desde privatizaciones o estatizaciones hasta cambios en el rgimen de la
administracin pblica.
En cuanto a la adaptacin del software, destacamos un punto: en los sistemas
econmicos de la actualidad, la habilidad para manejar los procesos de cambio
institucional es una fuente de ventajas competitivas. Las economas
organizacionalmente sofisticadas en que vivimos enfrentan una tensin muy difcil de
manejar: por un lado se necesitan instituciones y organizaciones para crear rutinas
estables y reglas de juego crebles que acoten la incertidumbre estratgica; pero, por
otro, si las instituciones son muy rgidas y no se adaptan a los cambios, aparece un
exceso de inercia que atenta contra la innovacin: los cambios en los recursos y las
tecnologas del hardware demandan cambios en las organizaciones y son las polticas
pblicas y, en ltima instancia, el sistema poltico, los que deben dar respuesta al
desafo de adaptar el software a los cambios. Cuando se lo observa desde esta
perspectiva, no es en absoluto sorprendente que el problema de las reformas
estructurales, desde las privatizaciones y la liberalizacin hasta el rediseo de la
arquitectura financiera internacional en el marco del G20, sean temas recurrentes y de
gran relevancia en la economa global.
En suma, nuestro anlisis sugiere que el desafo central en los comienzos del siglo XXI
es aprovechar los excedentes que est generando el doble bono asociado a los trminos
del intercambio y la demografa para asegurar el crecimiento sostenido e inclusivo; para
asegurar el desarrollo humano.
Para lograrlo, es central mejorar sustancialmente el software; se requieren reglas de
juego que posibiliten protegerse de las turbulencias de una economa global con
profundos desequilibrios, para manejar los conflictos distributivos locales y para crear
un clima propicio a la inversin, la innovacin y la inclusin.
Mejorar los marcos institucionales es una tarea que supera los lmites de la economa y
le incumbe sobre todo al sistema poltico. Por ello, al llegar a este punto, todo lo que un
economista puede hacer es acercarse a la orilla del mar de la poltica y arrojar la botella
con el mensaje de lo que la economa necesita. La esperanza es que, si es ledo, el
mensaje sea de alguna utilidad en el debate sobre cmo construir consensos para la
buena poltica.

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