AS ARMADILHAS DO PACOTE HABITACIONAL

Raquel Rolnik1 e Kazuo Nakano2

Um pacote habitacional ainda em gestao - composto por uma srie de medidas destinadas
a estimular a produo habitacional e manter o crescimento dos setores imobilirios e da
construo civil, tem sido anunciado como um dos elementos da estratgia governamental para
impulsionar o crescimento da economia brasileira e enfrentar os efeitos da crise global que se
originou nos Estados Unidos e se espalhou pelo mundo. A mobilizao de investimentos
pblicos, notadamente em reas de uso intensivo e mobilizao rpida de mo de obra, como
o caso da indstria da construo civil, tem sido uma das clssicas solues keynesianas
para momentos de crise. Estimular a produo de moradias, neste contexto, parece ser
bastante atraente, pois dinamiza a indstria, gera empregos e se enfrenta uma questo
candente na sociedade brasileira: a absoluta precariedade que caracteriza a moradia da maior
parte da populao que vive nas favelas e periferias do pas. Ser?
Esse artigo chama a ateno para algumas armadilhas e falcias de um pacote habitacional
que, pelo menos at agora, tem sido alicerado sobre proposta de ampliao do acesso ao
crdito associada a distintas formas de desonerao da indstria da construo, sem conexo
com qualquer estratgia urbanstica ou fundiria. Proposta que confunde erroneamente poltica
habitacional com poltica de gerao de empregos na indstria da construo. Essas polticas
no so sinnimas.
As anlises crticas sobre a poltica habitacional brasileira vigente entre as dcadas de 1960 e
1980 trazem aprendizados importantes que precisam ser levados em conta no debate atual.
Desde o BNH, o uso dos recursos do Fundo de Garantia de Tempo de Servio (FGTS) para
estimular o mercado imobilirio por meio de financiamentos para a produo e comercializao
de empreendimentos habitacionais dinamizou o mercado imobilirio de mdio e alto padro
nas cidades brasileiras, provocando grande aumento nos preos de terrenos nas cidades. Das
4,5 milhes de moradias produzidas com financiamentos do SFH entre os anos de 1964 e
1986, apenas 33% se destinaram populao de baixa renda, sempre em conjuntos
habitacionais localizados nas periferias urbanas, em locais onde a terra barata por no
possuir acesso a infra-estruturas de saneamento bsico e transporte coletivo, no ter
equipamentos comunitrios de educao, sade, lazer e cultura, no apresentar oferta de
empregos, enfim, por no ser cidade. Os crditos habitacionais jamais alcanaram a faixa de
renda familiar mensal entre zero a trs salrios mnimos que concentrava e continua
concentrando 90% do dficit habitacional. O resultado foi o aumento da favelizao e da
autoconstruo em loteamentos precrios e irregulares no pas.
Podemos afirmar que algumas das medidas do pacote habitacional que esto sendo
anunciadas (e a ausncia de vrias outras!) nos fazem antever um impacto urbanstico
semelhante ao vivido no perodo do BNH. A proposta atual de utilizar os recursos do FGTS,
oriundos dos trabalhadores, em financiamentos para a compra de imveis de at R$ 600 mil,
alterando o limite atual de R$ 350 mil (j alterado recentemente), significa assumir, com todas
as letras, que a inteno no implementar uma poltica habitacional de fato. As famlias cuja
renda permite acessar crditos para compra de imveis com aqueles preos correspondem a
1

Arquiteta urbanista, professora doutora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de

So Paulo (FAUUSP), Relatora Internacional do Direito Moradia da Organizaes das Naes Unidas
(ONU).
2
Arquiteto urbanista, tcnico do Instituto Plos, doutorando do Ncleo de Estudos Populacionais
(NEPO) da Universidade de Campinas (UNICAMP).

0,9% do dficit habitacional brasileiro. Alm do mais, essa demanda pode ser perfeitamente
atendida com produtos habitacionais financiados pelos fartos e abundantes recursos do SBPE!
Outra das medidas anunciadas prope esquemas inovadores de ampliao do acesso ao
crdito, j praticados pela Caixa Econmica Federal h alguns anos, tais como o uso do lucro
das aplicaes financeiras do FGTS para aumentar o subsdio nos financiamentos, entre
outros. A evoluo do financiamento habitacional mostra, principalmente a partir de 2005,
avanos na oferta de recursos para as famlias com rendas mais baixas do que aquelas
historicamente atendidas por estes tipos de financiamentos. De fato, se olharmos para os
dados da Caixa relativos a 2007, um excelente ano para o setor imobilirio e da construo,
dos 278.000 contratos de financiamento com recursos do FGTS realizados naquele ano, 61%
foram assinados por famlias com renda mensal entre zero e trs salrios mnimos. Entretanto,
quase 48% desses financiamentos acessados por essas famlias de baixa renda foram para
compra de materiais de construo utilizados na construo ou melhoria de habitaes, ou
seja, para autoconstrues em loteamentos precrios e em favelas. Esses financiamentos
foram concedidos sem qualquer articulao com servios de assistncia tcnica que pudessem
garantir construes de qualidade arquitetnica e com urbanidade.
Naquele mesmo ano de 2007, foram financiadas, com recursos do FGTS e das cadernetas de
poupana (SBPE), quase 500.000 unidades habitacionais. Graas ao aumento do crdito
ocorrido desde 2005, verificou-se, pela primeira vez na nossa histria, uma diminuio do
dficit habitacional! Contudo, mais uma vez preciso perscrutar a matemtica. Essa
diminuio no ocorreu por causa da oferta habitacional para os grupos com menores rendas,
pois apenas 10% das novas moradias ofertadas pelo mercado imobilirio formal foram para as
famlias com renda entre zero e trs salrios mnimos, enquanto 50% dessas novas moradias
foram para as famlias com rendas superiores a 5 salrios mnimos mensais. O resultado o
que estamos assistindo agora nas grandes cidades brasileiras: adensamento nas favelas e
uma sobre oferta de unidades habitacionais para as demandas de renda mdia que
permanecem encalhadas, com grandes possibilidades de engrossar os nmeros de casas e
apartamentos vazios, que so quase iguais aos nmeros totais do dficit habitacional do pas.
Paradoxo? No.
Tradicionalmente, a poltica habitacional brasileira baseou-se na oferta de subsdios e crditos
individualizados para a obteno da propriedade privada e tambm individualizada das
unidades habitacionais. Entretanto, as necessidades habitacionais daquela populao de
baixssima renda no se atende desse modo. preciso aproveitar melhor, nos imveis
pblicos, a aplicao da concesso de uso especial para fins de moradia e avanar em outros
regimes de propriedade imobiliria como, por exemplo, as propriedades cooperativas
existentes no Uruguai. preciso aperfeioar as modalidades de financiamento e considerar a
oferta de servios habitacionais como, por exemplo, o aluguel subsidiado, largamente utilizado
em cidades norte-americanas e pases europeus, e a assistncia tcnica articulada com
recursos para a promoo habitacional por autogesto ou para a compra de materiais de
construo, entre outros. preciso criar modalidades de financiamentos habitacionais que no
se restrinjam construo de novas unidades em glebas e terrenos no edificados, mas
incorporem as possibilidades de reciclagem e reabilitao de edifcios existentes localizados
em espaos urbanos consolidados, em especial nos centros das cidades, e que podem ser
aproveitados para moradias populares. O padro perifrico e precrio de localizao das
moradias populares pode se reproduzir, em larga escala, nas cidades brasileiras se no
articularmos financiamentos e promoes pblicas habitacionais com estratgias eficientes de
acesso s terras urbanas adequadas, inseridas na cidade e integradas aos benefcios da vida
urbana. J vimos este filme no passado recente e conhecemos suas conseqncias funestas.
A boa notcia que hoje possvel e vivel lanar uma poltica habitacional em novas bases.
Do ponto de vista legal, o Estatuto da Cidade, a Lei 11.124/2004 que institui o Sistema

Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) e Fundo Nacional de Habitao de

Interesse Social (FNHIS) e a recentemente aprovada Lei da Assistncia Tcnica permitem
avanar significativamente em outras direes.
Desde 2001, ano em que foi aprovado o Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.251/2001), o Brasil
possui uma estratgia inovadora de regulao territorial e ampliao dos acessos s terras
urbanas, em especial para a promoo de moradias populares. A aplicao de alguns
instrumentos de poltica urbana previstos no Estatuto da Cidade incide nos preos das terras
urbanas como, por exemplo, as zonas especiais de interesse social demarcadas em glebas e
terrenos urbanos desocupados que, ademais, podem estar sujeitos a edificao, utilizao e
parcelamento compulsrio, IPTU progressivo no tempo e desapropriao com pagamentos em
ttulos da dvida pblica. A aplicao combinada desses instrumentos pode reduzir os preos
dessas glebas e terrenos que se colocam como um dos itens mais caros na composio de
custos de empreendimentos habitacionais para os grupos de baixa renda.
Essa observao importante porque, hoje, quando se discute a reduo dos custos de
produo desse tipo de empreendimento a fim de adequ-los capacidade de aquisio
daqueles grupos, considera-se somente a desonerao por meio de um Regime Especial de
Tributao (RET) ou dos insumos da construo. E o insumo principal a terra urbana no
considerado em nenhum momento dentre as medidas propostas, mesmo tendo a maioria dos
municpios com mais de 20.000 habitantes includo instrumentos do Estatuto da Cidade em
seus Planos Diretores aprovados. Atravs de imenso esforo nacional de rgos dos governos
federal, estaduais e municipais, junto com representantes de diversas instituies pblicas e
privadas e segmentos da sociedade civil, mais de 90% dos municpios obrigados a realizaram
seus planos diretores cumpriram com suas obrigaes. Porm, uma poltica pblica, para ser
implementada, requer incentivos. Qual a fora de implementao destes Planos Diretores e
seus instrumentos se a poltica de financiamento do desenvolvimento urbano ignora
solenemente sua existncia?
No momento em que se discute a destinao de grandes montantes de recursos para financiar
a produo e comercializao de moradias populares, em que se tem proposta indita de um
Plano Nacional de Habitao, com metas e vrios instrumentos articulados entre si, preciso
aproveitar aqueles esforos e avanos nacionais para fortalecer as capacidades de
planejamento e gesto territorial nos municpios de modo a viabilizar a produo habitacional
para a populao com renda at trs salrios mnimos em reas inseridas nas cidades, com
urbanidade e condies para o desenvolvimento social.
A Lei do SNHIS/FNHIS, originria de um dos primeiros projetos de lei de iniciativa popular que
tramitou 13 anos no Congresso Nacional, estabelece a articulao entre fundos, planos e
conselhos habitacionais nas trs instncias da federao. importantssimo que todos os
recursos habitacionais dessas instncias federativas sejam utilizados nesse Sistema Nacional
de Habitao de Interesse Social em articulao com as estratgias urbanas definidas pelo
Estatuto da Cidade. A realizao de financiamentos imobilirios com recursos pblicos no
pode se restringir produo e comercializao de um nmero x de unidades habitacionais e
criao de um nmero y de postos de trabalho no setor da construo civil. Em que pese a
importncia destes postos para a classe trabalhadora e para a economia do pas, os clculos
no devem ser meramente econmicos e quantitativos. essencial discutir os impactos dos
empreendimentos imobilirios nas condies de vida, na instituio ou destituio de direitos
sociais, no ordenamento territorial e no funcionamento das cidades. No Brasil, onde as cidades
so marcadas pelas expresses profundas das desigualdades e excluses scio-territoriais, o
principal sentido dos processos de produo de moradias engendrar cidades e urbanidades
para garantir o bem estar e o desenvolvimento das pessoas. Estamos diante de uma bela
oportunidade.