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2012
2 edio
S237p
PRESIDNCIA DA REPBLICA
MINISTRIO DA EDUCAO
COORDENAO DE APERFEIOAMENTO DE PESSOAL DE NVEL SUPERIOR CAPES
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
EQUIPE TCNICA
Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa
Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn
Capa Alexandre Noronha
Ilustrao Adriano Schmidt Reibnitz
Igor Baranenko
Projeto Grfico e Finalizao Annye Cristiny Tessaro
Diagramao Rita Castelan
Reviso Textual Barbara da Silveira Vieira
Claudia Leal Estevo Brites Ramos
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 7
Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico
O Papel do Oramento na Gesto Pblica ................................................ 13
O que Oramento Pblico? ........................................................................ 16
Sistema Brasileiro de Planejamento e Oramento ............................................... 18
Plano Plurianual ........................................................................................ 20
Finalidade e Contedo .............................................................................. 20
Estrutura ............................................................................................ 23
Elaborao do PPA ............................................................................. 28
Execuo do PPA ..................................................................................... 31
Avaliao do PPA ..................................................................................... 33
Lei de Diretrizes Oramentrias ..................................................................... 35
Finalidade e Contedo .............................................................................. 35
Elaborao da LDO .................................................................................... 38
Lei Oramentria Anual ..................................................................... 40
Finalidade e Contedo................................................................................ 40
Apresentao
APRESENTAO
Caro estudante,
Ao longo de muitas dcadas, as administraes pblicas
constitudas no Brasil, em todos os nveis de governo federal,
estadual e municipal foram conduzidas luz de instrumentos e
experincias muito pobres de planejamento. Diferentes fatores foram
combinados para nos tornar cidados e agentes pblicos pouco
familiarizados com o que vem a ser planejamento, em geral, e
planejamento das aes governamentais, em particular, a saber:
Apresentao
10
UNIDADE 1
INTRODUO AO PLANEJAMENTO
E AO ORAMENTO PBLICO
11
12
O PAPEL DO ORAMENTO
NA GESTO PBLICA
Caro estudante,
Estamos iniciando a disciplina Plano Plurianual e Oramento
Pblico. Nesta primeira Unidade, discutiremos a relao entre
oramento pblico e planos e programas de governo. Veremos que
o oramento pblico revela-se importante instrumento de gesto
pblica, pois todas as aes de governo que demandam a aplicao
de recursos financeiros tm, necessariamente, de passar pelo
oramento. Portanto, ele reflete a qualidade do planejamento na
Administrao Pblica e fornece os instrumentos para a
implementao, o acompanhamento, o controle e a avaliao das
aes de governo. Examinaremos como a Constituio Federal de
1988 concebe o sistema brasileiro de planejamento e oramento e,
em seguida, discutiremos cada uma das trs leis oramentrias que
compem esse sistema: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes
Oramentrias e a Lei Oramentria Anual.
Leia o texto com ateno e realize as atividades propostas. Se tiver
dvidas, no hesite em consultar o seu tutor.
Bons estudos!
13
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16
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SISTEMA BRASILEIRO DE
PLANEJAMENTO E ORAMENTO
Depois de muitas dcadas de uma gesto de Administrao
Pblica conturbada por desequilbrios econmicos e instabilidade
poltica e social, a Constituio Federal de 1988 estabeleceu as bases
para a retomada de um processo amplo de planejamento. Longe de
restringir ao modelo dos grandes planos nacionais adotados ao longo
do sculo XX, a Constituio preconizou:
18
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PLANO PLURIANUAL
uma lei oramentria que define as aes de governo para
um perodo igual ao do mandato presidencial (atualmente de quatro
anos) e evidencia, em quadros demonstrativos, quais sero os
programas de trabalho a serem implementados pelos gestores
pblicos durante esse perodo.
FINALIDADE E CONTEDO
20
21
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ESTRUTURA
O sistema brasileiro de oramento adota como princpio
bsico de planejamento a organizao das informaes
oramentrias em programas formulados a partir dos planos
estratgicos de longo prazo e da previso de recursos por rea.
23
www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_Ato20072010/2008/Lei/
L11653.htm>.
24
25
Analise as partes B, C e D
medida que o texto
26
definies se aplicam na
prtica acompanhando a
descrio do tpico E e F
apresentados a seguir.
27
ELABORAO
DO
PPA
28
Alguns manuais
referentes ao ciclo de
elaborao, execuo,
monitoramento,
avaliao e reviso do
PPA Federal esto
disponveis no stio do
Ministrio do
Planejamento,
Oramento e Gesto.
a definio do problema;
os objetivos do programa;
o pblico-alvo do programa;
a estratgia de implementao do programa; e
os indicadores de desempenho para aferir eficincia,
eficcia e efetividade das aes.
Devem, ademais, ser capazes de formular o plano de ao
associado ao programa, contendo as atividades e os projetos a
serem implementados, com os respectivos atributos tcnicos
(finalidade, produto, unidade de medida, custo total, durao etc.).
Trata-se de tarefa que requer treinamento e capacitao prvia.
Uma vez consolidada a proposta de PPA pelo Poder
Executivo, esta encaminhada ao Poder Legislativo para apreciao
por parte dos parlamentares. A Constituio Federal estabelece que
o projeto de PPA dever ser encaminhado ao Poder Legislativo at
o dia 31 de agosto do primeiro ano de mandato do governante,
para vigorar do segundo ano at o fim do primeiro ano do mandato
seguinte. Veja na Figura 3.
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documentos referentes
apreciao da proposta
de PPA Federal 2008/
EXECUO DO PPA
da receita, o relatrio
geral, os programas
aprovados etc.
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AVALIAO
DO
PPA
33
da gesto e a avaliao
do PPA Federal, visite o
stio do Ministrio do
Planejamento,
Oramento e Gesto.
34
FINALIDADE E CONTEDO
Para cumprir a funo de levar para a LOA os objetivos e as
metas definidas no PPA, a LDO estabelece as metas e as prioridades
do governo para cada exerccio e as regras a serem observadas na
elaborao e na execuo do oramento anual. A finalidade original
da LDO foi definida pela Constituio Federal, art. 164, 2o:
A Lei de Diretrizes Oramentrias compreender as metas e
prioridades da administrao pblica federal, incluindo as
despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente,
orientar a elaborao da Lei Oramentria Anual, dispor
sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a
poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de
fomento. (BRASIL, 1998).
35
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superam
os pagamentos. Fonte:
Lacombe (2004).
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ELABORAO DA LDO
A elaborao da LDO pelo Poder Executivo fica a cargo dos
rgos de fazenda e planejamento do municpio, do Estado ou da
Unio. Porm, para traar o cenrio fiscal e definir as prioridades
para o oramento anual, a elaborao da LDO envolve um nmero
maior de atores, inclusive mediante consulta aos rgos setoriais
nas diversas reas de governo (educao, sade, transportes etc.).
38
encontra os documentos
referentes apreciao
da LDO pelo Congresso
Nacional a proposta do
Poder Executivo, as
emendas apresentadas,
o relatrio geral, a lei
aprovada etc.
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FINALIDADE E CONTEDO
A finalidade principal da LOA estimar as receitas que o
governo espera dispor no ano seguinte e fixar as despesas que sero
realizadas com tais recursos. importante detacarmos que a LOA
uma autorizao de gastos, mas no uma obrigao de gastar.
Por isso o oramento dito autorizativo, no impositivo.
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Resumindo
Nesta Unidade, vimos que o oramento pblico importante instrumento de gesto governamental, uma vez
que ele permite ao gestor pblico traduzir em programas de
trabalho operacionais o planejamento estratgico do governo. Permite-lhe, tambm, fazer o acompanhamento
gerencial das aes no curso de sua execuo, o controle
dos atos de governo, tanto por meio da fiscalizao formal
quanto da avaliao de desempenho, e a avaliao dos resultados alcanados.
Essas funes so cumpridas, no curso do processo
oramentrio, pela interao entre o PPA, a LDO e a LOA.
O PPA identifica os objetivos a serem perseguidos no mdio
prazo (quatro anos) e os programas a serem adotados para o
alcance desses objetivos. A LDO especifica quais, dentre o
rol de aes e metas constantes do PPA, sero priorizadas
no oramento anual. Ademais, a LDO cumpre o papel de veicular as metas fiscais do governo para o exerccio seguinte e
orientar a elaborao da pea oramentria. Por fim, a LOA
especifica em detalhes a programao de trabalho dos rgos para o exerccio seguinte, materializando as polticas
pblicas em aes operacionais.
Na prxima Unidade, daremos mais um passo na compreenso do processo oramentrio, estudando dois instrumentos essenciais para interagirmos com o oramento
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pblico. O primeiro instrumento a linguagem oramentria, dada pelas classificaes de receitas e despesas com
as quais o oramento escrito. O segundo instrumento so
os sistemas de informao que nos permitem obter, tratar
e analisar as informaes oramentrias necessrias elaborao, gesto, ao acompanhamento e avaliao das
aes governamentais.
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Atividades de aprendizagem
Confira se voc teve bom entendimento do que tratamos
nesta Unidade, respondendo s questes conforme
conceitos estudados. Boa sorte! Se precisar de auxlio, no
hesite em consultar seu tutor.
1. Leia os artigos 165 a 167 da Constituio Federal de 1988 e identifique trs dispositivos que conferem ao PPA papel de referncia
para a programao oramentria. Nessa leitura, voc deve perceber que o PPA a referncia bsica com a qual todas as demais
leis e crditos oramentrios devem estar de acordo.
2. Consulte o PPA do seu Estado ou municpio, escolha um programa
e identifique o objetivo, o rgo responsvel e as aes do programa, bem como seus indicadores fsicos e financeiros.
3. Navegue pelos documentos relativos tramitao do PPA 20082011 no Congresso Nacional e descubra se foram apresentadas
emendas contemplando a sua regio. Para realizar esta atividade, siga os passos descritos a seguir:
a) Acesse <www.sigabrasil.gov.br>.
b) Clique em Plano Plurianual no menu azul esquerda.
c) Clique na caixa Projeto de Lei do diagrama.
d) Abra a pasta Proposta do Executivo. Dentro dela, abra a
pasta Anexos do Projeto de Lei e clique no Anexo I.
e) Em seguida, volte ao diagrama e clique na caixa Autgrafos e Leis.
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UNIDADE 2
CLASSIFICAES ORAMENTRIAS
DAS RECEITAS E DESPESAS E SISTEMAS
DE I NFORMAES ORAMENTRIAS
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RECEITAS PBLICAS
Caro estudante,
Na Unidade anterior, vimos que as Leis Oramentrias
traduzem os planos de ao do governo, tanto de mdio
quanto de curto prazo. Porm, ainda no discutimos como
o oramento faz isso. Como passamos de um plano que tem
objetivos e estratgias para um oramento que precisa
especificar em detalhe os recursos a serem mobilizados e
as aes a serem empreendidas?
Considerando que o oramento pblico escrito em uma
linguagem prpria, formada pelas classificaes de receitas e
despesas, nesta Unidade aprenderemos a reconhecer as
classificaes oramentrias e, com base nelas e no uso de
recursos da Tecnologia da Informao, tomaremos contato
direto com as bases de dados da programao de despesas da
Unio. O sistema de informaes SIGA Brasil nos permitir
aplicar os conceitos a situaes reais e explorar com maior
profundidade e riqueza de detalhes a pea oramentria.
Voc perceber que, longe de ser um assunto rido, o
oramento pblico pode ser um fantstico laboratrio de
polticas pblicas. Vamos iniciar esta Unidade descobrindo
o que so receitas pblicas.
Preparado para mais estas descobertas? Ento, mos obra!
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*Royalties expresso da
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CLASSIFICAO ORAMENTRIA
DAS
RECEITAS
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ESPCIE (C)
ESPCIE (C)
1. Tributria
1. Impostos
2. Taxas
3. Contribuies de
Melhoria
1. Operaes de
Crdito
1. Internas
2. Externas
2. Contribuies
1. Sociais
2. Econmicas
2. Alienao de
Bens
1. Bens Mveis
2. Bens Imveis
3. Patrimonial
1. Imobilirias
2. Valores Mobilirios
3. Concesses e
Permisses
9. Outras
3. Amortizao
de Emprstimos
0. Amortizao
de Emprstimos
4. Agropecuria
1. Produo Vegetal
2. Prod. Animal ou
Derivados
9. Outras
4. Transferncias de Capital
2. Intergovernamentais
3. Instituies
Privadas
4. Exterior
5. Pessoas
7. Convnios
8. Combate
Fome
5. Industrial
2. Integralizao do Capital
Social
6. Servios
0. Servios
3. Resultado do
BACEN
7. Transferncias Correntes
2. Intergovernamentais
3. Instituies Privadas
4. Exterior
4. Remunerao
das Disponibilidades do Tesouro Nacional
5. Pessoas
6. Convnios
7. Combate Fome
9. Outras
1. Multas e Juros
de Mora
2. Indenizaes e
Restituies
3. Dvida Ativa
9. Diversas
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1. Impostos
1. Tributria
(D)
2. Impostos sobre o
Patrimnio e a Renda
1. Impostos sobre o
Comrcio Exterior
RUBRICA
ESPCIE (C)
ORIGEM(B)
01. ITR
02. IPTU
04. Imposto sobre a Renda e
Proventos de
Qualquer Natureza
SUBALNEA (GH)
01.
Imposto
sobre a Importao
ALNEA (EF)
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1. Impostos
1. Tributria
(D)
5. Impostos Extraordinrios
3. Impostos sobre a
Produo e a Circulao
2. Impostos sobre o
Patrimnio e a Renda
RUBRICA
ESPCIE (C)
ORIGEM(B)
02. ICMS
03. Imposto sobre Operaes
de Crdito IOF
08. Imposto de
Tr a n s m i s s o
Inter Vivos
07. Imposto de
Tr a n s m i s s o
Causa Mortis
SUBALNEA (GH)
05. IPVA
ALNEA (EF)
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/portalsof.planejamento.
gov.br/bib/MTO_2010_
VF6_de_190510.pdf>.
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DESPESAS PBLICAS
Entendemos por despesas todos os gastos com a manuteno
dos rgos e das entidades e a prestao de servios pblicos
(chamadas de despesas correntes) e com a realizao de obras e
compra de equipamentos (chamadas de despesas de capital), alm
da concesso de emprstimos, constituio de empresas e do
pagamento dos servios da dvida, quando houver.
a programao de despesas constantes das leis oramentrias
que define como os recursos sero distribudos entre as despesas a
serem realizadas, cabendo ao Poder Executivo fazer uma proposta
inicial, que os parlamentares devem analisar e modificar, por meio de
emendas, para atender aos interesses da sociedade.
CLASSIFICAO ORAMENTRIA
DAS
DESPESAS
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Classificao Institucional
Retorne parte 1 do Quadro 3, ela traz a classificao
institucional da despesa, que serve para agrupar as aes
conforme as instituies autorizadas a realiz-las, relacionando os rgos da administrao direta ou indireta responsveis por realiz-las. (ALBUQUERQUE; MEDEIROS;
FEIJ, 2008, p. 291).
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08 Assistncia Social.
12 Educao.
13 Cultura.
16 Habitao.
17 Saneamento.
18 Gesto Ambiental.
20 Agricultura.
27 Desporto e Lazer.
A subfuno (D) identifica com maior detalhe a rea de
governo na qual a despesa se insere, sendo identificada por cdigo
de trs dgitos. Por exemplo:
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68
Categoria Econmica
Essa classificao visa separar as despesas de consumo e
manuteno dos bens e servios governamentais daquelas que
contribuem para a expanso da capacidade produtiva do Pas.
Compreende dois critrios de classificao: despesas correntes e
despesas de capital.
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3-Despesas
Correntes
GND 3 Outras despesas correntes: despesas no classificadas nas demais categorias, voltadas sobretudo para
o funcionamento dos rgos e a prestao de servios
pblicos.
GND 4 Investimentos: despesas com o planejamento e a
execuo de obras, bem como a aquisio de bens imveis, instalaes, equipamentos e material permanente.
GND 5 Inverses financeiras: despesas com aquisio de
imveis ou bens de capital j em utilizao, aquisio
de ttulos ou aumento do capital de empresas; concesso de emprstimos e aquisio de bens para revenda
(estoques reguladores).
GND 6 Amortizao da dvida: despesas com o pagamento ou refinanciamento do principal da dvida pblica e
sua atualizao monetria ou cambial.
Quadro 4: Grupos de natureza da despesa
Fonte: Adaptado de Brasil (2001)
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4-Despesas
de Capital
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Elemento de despesa
Essa classificao visa identificar com maior detalhe o objeto
do gasto: remunerao de pessoal, obrigaes tributrias, benefcios
assistenciais, obras e instalaes, auxlios financeiros a estudantes
etc. A identificao do elemento de despesa no explicitada na
LOA, razo pela qual o Quadro 3 no faz referncia a essa
classificao. Porm, os elementos de despesa so definidos e
podem ser conhecidos quando da execuo da despesa.
Discutiremos mais esse aspecto na prxima Unidade.
www.tesouro.fazenda.gov.br/
legislacao/download/
contabilidade/
portaria_163_01.pdf>.
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Classificaes Complementares
O oramento da Unio e alguns oramentos estaduais e
municipais contam ainda com trs outros critrios de classificao
de gastos. So eles:
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0 Despesa financeira;
1 Despesa primria obrigatria;
2 Despesa primria discricionria;
3 Despesa relativa ao Projeto Piloto de Investimentos
(PPI); e
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SISTEMAS DE INFORMAES
ORAMENTRIAS
A LOA, mesmo de um pequeno municpio, rene elevado
nmero de decises e informaes, que precisam ser organizadas
de modo a se tornarem compreensveis, acessveis e gerenciveis.
Isso se d por meio da adoo de um sistema de informaes
oramentrias, que pode ser simples (fazendo uso de planilhas
eletrnicas) ou sofisticado (fazendo uso de bancos de dados e
ferramentas on-line). A tecnologia adotada para organizar os dados
no importa, desde que torne as contas pblicas transparentes e
gerenciveis.
A partir desta Unidade, nossas discusses sero sempre
referenciadas em exerccios prticos, a serem realizados com a base
de dados do oramento da Unio. A ideia que voc aprenda a
reconhecer e utilizar os conceitos aplicando-os em relatrios
concretos do processo oramentrio. Tais conceitos so muito
semelhantes nas trs esferas de governo, pois a Constituio Federal
e as normas infraconstitucionais impem certa padronizao dos
sistemas oramentrios. Portanto, adquirindo familiaridade com uma
base de dados, voc estar se capacitando para compreender, por
analogia, qualquer outra.
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Ambiente Virtual de
Ensino-Aprendizagem
Complementando......
Para voc ampliar seu conhecimento sobre a classificao das receitas, leia:
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Resumindo
Nesta unidade, vimos que as receitas e despesas pblicas so a matria-prima da qual a programao oramentria feita. As aes governamentais programadas pelo
poder executivo e aprovadas pelo poder legislativo precisam ser escritas em documentos passveis de serem consultados por todos. Isso seria impossvel se fosse feito em linguagem natural. As classificaes oramentrias de receitas
e despesas nos fornecem uma linguagem mais resumida para
traduzir as intenes de arrecadao e os gastos do governo, por meio da utilizao de cdigos. Compreender as classificaes oramentrias condio essencial para compreender o planejamento governamental e participar de seu processo de elaborao, gesto, acompanhamento e avaliao.
A segunda condio para participar desse processo
ter acesso s informaes oramentrias, para tanto utilizar
sistemas de informaes gerenciais fundamental para o
trabalho de planejamento, execuo, avaliao e controle
dos gastos. O governo federal, como os governos estaduais
e muitos governos municipais, utilizam sistemas de informaes como ferramentas de elaborao e execuo oramentria e financeira.
Por fim, vimos que tais sistemas nos possibilitam
fazer consultas, cruzamentos de dados e anlises que dificilmente poderamos fazer sem a ajuda da tecnologia.
Por intermdio de sistemas, como o SIGA Brasil,
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Atividades de aprendizagem
Para voc saber se entendeu o que foi exposto nesta
Unidade, resolva as atividades propostas. Caso tenha
dvidas, faa uma releitura cuidadosa dos conceitos
e verifique os exemplos apresentados. Lembre-se:
voc pode contar com o auxlio de seu tutor sempre
que necessrio.
1. Consulte a LOA de seu municpio e descreva as classificaes utilizadas para identificar as despesas, nos moldes do Quadro 3.
2. Se o governador do Estado A desejar construir o edifcio-sede de
um hospital pblico por meio de convnio com a prefeitura do
municpio B, em que GND e Modalidade de Aplicao a despesa
dever estar classificada?
3. E, se o objetivo for contratar uma equipe mdica para o hospital
do prprio Estado A, qual o GND e Modalidade de Aplicao apropriados?
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UNIDADE 3
ELABORAO E EXECUO DA
LEI ORAMENTRIA ANUAL
Investigar empiricamente as diferenas entre a proposta encaminhada pelo Poder Executivo e a lei aprovada pelo Poder Legislativo; e
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ELABORAO DA PROPOSTA
ORAMENTRIA PELO PODER EXECUTIVO
Caro estudante,
Na Unidade anterior, vimos que, por meio da definio das
receitas e despesas, o oramento d concretude ao
planejamento e viabiliza a realizao de obras, a prestao
de servios e a regulao dos assuntos de interesse coletivo.
Nesta Unidade, discutiremos como transcorre o processo
oramentrio, nas fases de elaborao e execuo do
oramento, e discutiremos como se d a definio concreta
das receitas e despesas, quem participa das decises e o
que faz cada um dos atores envolvidos. Exploraremos os
trmites de elaborao da proposta oramentria pelo
Poder Executivo, sua apreciao pelo Poder Legislativo e as
alteraes no oramento por meio de crditos adicionais.
Passaremos, ento, para a fase de execuo do oramento,
analisando as etapas de realizao das despesas e fazendo
diversos exerccios para explorarmos caractersticas da
execuo, relativas regionalizao, s modalidades de
aplicao, natureza da despesa e outras. Por fim,
exploraremos tambm alguns instrumentos disponveis
para fazer o acompanhamento dos pagamentos e as
transferncias de recursos entre rgos e nveis de governo
e veremos que possvel alcanar nveis elevados de
transparncia financeira e oramentria nas administraes
pblicas, com a participao ativa dos gestores pblicos.
Se aps a leitura voc ainda tiver alguma dvida, no hesite
em consultar seu tutor. Vamos l!
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Legenda: SOF = Secretaria de Oramento Federal; MP = Ministrio do Planejamento; PR = Presidncia da Repblica; e PL = Projeto de Lei.
Figura 6: Fluxo de elaborao da proposta oramentria
Fonte: Brasil (2009a, p. 74)
87
ORAMENTO PARTICIPATIVO
Podemos definir o oramento participativo como sendo o
processo por meio do qual cidados e entidades da sociedade civil
tm a oportunidade de interferir diretamente nas decises de gastos
do governo e de fiscalizar a gesto oramentria.
O Brasil foi um dos primeiros pases a instituir o oramento
participativo (no final dos anos 1970), cujos bons resultados
acabaram nos tornando referncia mundial nessa prtica. Hoje,
inmeros municpios brasileiros fazem o oramento participativo e
melhoram a cada ano as formas de integrar o governo e a sociedade.
No h uma receita nica de como a Administrao Pblica
deve implantar o oramento participativo. Cada municpio desenvolve
a sua maneira de trabalhar. A ttulo de ilustrao, veja como foi a
implantao do oramento participativo em um municpio brasileiro
(COSTA et al., 2005):
88
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APRECIAO LEGISLATIVA DA
PROPOSTA ORAMENTRIA
Uma vez recebido o projeto de LOA do Poder Executivo,
o Poder Legislativo passa a analisar e discutir a proposta.
A apreciao do projeto de LOA uma das mais complexas tarefas
do Poder Legislativo, no apenas devido importncia do
oramento para a comunidade, como tambm devido ao elevado
nmero de emendas apresentadas e decises produzidas.
elevado de emendas,
fazendo-se necessrio
adotar processo
legislativo especfico
para o projeto de lei
oramentria, com
regras prprias de
tramitao da matria.
90
91
tramitao da proposta
oramentria no
informaes sobre o
processo legislativo-
oramentrio acesse os
www.camara.gov.br>.
92
92
93
*Crditos adicionais so
alteraes feitas na LOA,
danas na programao
ou nos valores das dotaes. Fonte: Elaborado
pela autora.
Crditos especiais: visam incluir dotaes oramentrias para despesas ainda no constantes da LOA.
94
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PROCESSO DE EXECUO DO
ORAMENTO
Uma vez aprovadas as programaes de trabalho e suas
respectivas dotaes oramentrias, seja na LOA, seja em crditos
adicionais, inicia-se a fase de execuo oramentria, que observa
os seguintes procedimentos.
CRONOGRAMA
DE
DESEMBOLSO E PROGRAMAO
FINANCEIRA
97
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LICITAO
A Constituio de 1988 determinou que nenhuma obra,
servio, compra ou alienao seja contratada sem que haja processo
prvio de licitao pblica, exceto nas situaes ressalvadas por lei
(CF art. 37, XXI). O objetivo das licitaes garantir igualdade de
condies a todos os concorrentes e, por essa via, assegurar as
melhores condies de preo e qualidade para a Administrao
Pblica. So cinco as modalidades de licitao:
escolhidos
pela
unidade
100
menor preo;
melhor tcnica;
tcnica e preo; e
maior lance ou oferta.
Em circunstncias especiais, a licitao pode ser dispensada
ou considerada inexigvel pela Administrao Pblica.
Inexigibilidade de licitao se justifica quando a competio
invivel aquisio de bens e servios exclusivos, contratao de
profissionais com notria especializao, contratao de artistas
consagrados pelo pblico e pela crtica especializada e outras
situaes semelhantes.
J a dispensa de licitao pode ocorrer nos casos de guerra,
calamidade pblica, emergncia ou comprometimento da segurana
nacional, contratao de instituies de pesquisa de inquestionvel
reputao tico-profissional e contratao de organizaes sociais
para desempenhar atividades previstas em contrato de gesto.
101
Se voc estiver
interessado em saber
quanto a Administrao
Pblica desembolsou em
determinado item de
despesa, necessrio
seguintes).
102
103
104
Acesse <www.sigabrasil.gov.br>.
Escolha Oramento Anual no menu azul esquerda.
Clique no cone Crie sua Consulta.
Escolha o universo LOA 2007 Despesa Execuo.
Monte a consulta, proposta na Figura 9.
105
106
107
108
Acesse <www.sigabrasil.gov.br>.
Escolha Oramento Anual no menu azul esquerda.
Clique no cone Crie sua Consulta.
Escolha o universo Convnios.
Monte a consulta descrita na Figura 10.
109
Saiba mais
110
111
Resumindo
Nesta Unidade, estudamos o processo de elaborao
da proposta oramentria. Vimos que envolve os rgos
setoriais do governo e toma como parmetro as diretrizes e
os objetivos de mdio e longo prazo definidos no PPA e nos
planos setoriais. Aps receber as propostas setoriais, o rgo central de planejamento as consolida em um nico projeto de lei, que encaminhado para apreciao do Poder
Legislativo. Alm das propostas oriundas dos rgos
setoriais, o governo de muitos municpios tem contemplado tambm recomendaes de gastos vindos da sociedade
civil, por meio de processos de oramento participativo.
Vimos tambm que uma vez preparada a proposta oramentria pelo Poder Executivo, esta encaminhada ao
Poder Legislativo para apreciao e alteraes por meio de
emendas. Vimos que o projeto de LOA a proposio mais
complexa a tramitar anualmente pelas casas legislativas e
que, por essa razo, possuir um processo legislativo diferenciado. Como em poucos pases do mundo, as casas
legislativas brasileiras tm amplas prerrogativas para alterar o oramento e o tm feito cada vez mais. H, contudo,
um trabalho de preparao e aprendizagem em curso nos
legislativos para bem desempenharem essa tarefa.
Os gestores pblicos tm um papel central no aprimoramento da discusso oramentria, fortalecendo esse que um
dos principais pilares da democracia.
112
113
Atividades de aprendizagem
As atividades de aprendizagem propostas consistem
em voc aplicar os conceitos estudados nesta Unidade.
Se voc realmente o compreendeu, no ter
dificuldades em responder s questes. Mas se surgir
alguma dvida, no hesite em consultar seu tutor.
Acesse <www.sigabrasil.gov.br>.
Escolha Oramento Anual no menu azul esquerda.
Clique no cone Crie sua Consulta.
Escolha o universo LOA 2009 Despesa Elaborao.
Monte a seguinte consulta apresentada a seguir.
114
Acesse <www.sigabrasil.gov.br>.
Escolha Oramento Anual no menu azul esquerda.
Clique no cone Crie sua Consulta.
Escolha o universo LOA 2008 Emendas Apresentadas.
Monte a seguinte consulta.
115
Acesse <www.sigabrasil.gov.br>.
Escolha Oramento Anual no menu azul esquerda.
Clique no cone Crie sua Consulta.
Escolha o universo LOA 2007 Despesa Execuo.
Agora a consulta seguinte.
116
Acesse: <www.sigabrasil.gov.br>.
Escolha Oramento Anual no menu azul esquerda.
Clique no cone Crie sua Consulta.
Escolha o universo LOA 2007 Despesa Execuo.
117
Depois de executar a consulta, remova a coluna Ao do relatrio, ignore a linha No informado e responda:
a) Quais modalidades de licitao foram utilizadas na
execuo desse programa? Observe que a modalidade
No Aplicvel se refere a despesas as quais no se
aplica licitao, como pagamento de pessoal.
b) Qual a modalidade mais utilizada?
c) Pense um pouco: por que essa modalidade foi adotada?
118
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Clique no cone Crie sua Consulta.
Escolha o universo LOA 2007 Despesa Execuo.
Monte a seguinte consulta:
119
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Clique no cone Crie sua Consulta.
Escolha o universo LOA 2007 Ordem Bancria.
120
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UNIDADE 4
O ORAMENTO COMO
PROCESSO EVOLUTIVO
124
GNESE E EVOLUO DO
ORAMENTO PBLICO
Caro estudante,
Chegamos ltima Unidade desta disciplina. Agora, vamos
verificar que o oramento pblico se manifesta como um
processo evolutivo, cujos modelo vo se transformando
medida que novos problemas se colocam. Discutiremos, ainda,
questes como quo bom o nosso modelo atual? e que
desafios ainda precisam ser perseguidos para termos um
modelo de oramento considerado ideal ou prximo ao ideal?
Por fim, veremos que essas perguntas no tm respostas
acabadas, o que nos abre um campo frtil para discusses e
um belssimo caminho para futuros trabalhos de pesquisa.
Vamos l? Bom estudo!
125
126
127
A experincia inglesa se
difundiu, somada de
outros pases que
tambm se tornaram
referncia em matria
oramentria, como
128
129
1940
2005
Figura 11: Evoluo da Malha Municipal
Fonte: <http://www.ibge.gov.br/ibgeteen/atlasescolar/mapas_pdf/
brasil_evolucao_malha_municipal.pdf>
130
131
EVOLUO DO ORAMENTO
PBLICO NO BRASIL
E no Brasil, como surgiu e evoluiu o oramento?
132
133
www.planalto.gov.br/
CCIVIL/Decreto-Lei/19371946/Del2416.htm>.
134
135
O MODELO ATUAL DE
PLANEJAMENTO E ORAMENTO
*Oramento tradicional
conhecido como lei de
meios, estipulava tetos
oramentrios para cada
unidade administrativa
do governo e detalhava
os objetos de gasto (pessoal, equipamentos etc.).
Fonte: Elaborado pela
autora.
136
137
html/portuguese/uninfo/
DecdMil.pdf>.
138
139
Para acessar os
Relatrios Nacionais de
Acompanhamento dos
Objetivos de
Desenvolvimento do
Governo Objetivos do
Milnio, no stio:
<www.ipea.gov.br>.
140
141
Complementando......
Para ampliar seus conhecimentos, acesse os stios indicados a seguir:
Glossrio
w w w 9 . s e n a d o. g o v. b r / p o r t a l / p a g e / p o r t a l / o rc a m e n t o _ s e n a d o /
_Glossario?letra=R>.
Glossrio
www.tesouro.fazenda.gov.br/servicos/glossario/glossario_a.asp>.
142
Resumindo
Nesta Unidade, vimos que o oramento pblico uma
instituio que surgiu na Inglaterra, h muitos sculos, com
o objetivo de controlar o poder fiscal do rei, e evoluiu lentamente medida que novos problemas iam surgindo, principalmente o aumento da demanda por gastos pblicos e a
necessidade de melhorar a qualidade e a efetividade das
aes governamentais. Vimos que esse mesmo processo foi
desenhado no Brasil, mais tardiamente e condicionado por
fatores prprios a nossa realidade histrica, como a
hipertrofia do Poder Executivo sobre o Poder Legislativo e a
nfase no controle legalstico.
O processo evolutivo do oramento nos coloca, hoje,
o desafio de contemplarmos diversos valores amadurecidos ao longo de nossa histria, como a qualidade do planejamento, a eficcia do controle e a efetividade dos resultados obtidos. Como realizar a integrao entre planejamento, oramento e gesto das aes? Como fomentar o trabalho cooperativo entre os rgos pblicos? Como promover a
integrao de esforos entre a Unio, os Estados e os municpios? Como melhorar a capacidade de gesto da Administrao Pblica? Essas so questes que afetam diretamente
a qualidade do processo oramentrio e os resultados que
este produz. Configuram, tambm, um fantstico caminho
convidando a futuros trabalhos de pesquisa.
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Atividades de aprendizagem
Chegamos ao final desta Unidade. Agora vamos verificar
como est o seu entendimento sobre os temas abordados,
para tanto voc deve realizar as atividades a seguir. Caso
precise de auxlio, no hesite em entrar em contato com o
seu tutor atravs do Ambiente V irtual de EnsinoAprendizagem.
144
2. Em 2000, o governo federal adotou nova metodologia de elaborao e gesto do PPA. Pesquise que inovaes foram introduzidas e
elabore um breve ensaio sobre a relao entre essas inovaes e o
objetivo de instituir uma gesto oramentria por resultados.
3. Escolha um dos desafios discutidos nesta Unidade e mostre como
ele aplicado ao processo oramentrio. A superao desse desafio favoreceria a qualidade do gasto pblico em qu?
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CONSIDERAES FINAIS
Caro estudante, chegamos ao final dessa disciplina.
Como voc pode observar, abordamos uma das tarefas mais
importantes de um gerenciamento operacional alinhado s
orientaes polticas de governo, que cuidar do financiamento do
plano estratgico de aes, considerando um conjunto de
instrumentos definidos em arcabouo legal normativo integrado.
Um dos instrumentos um plano operacional, derivado do plano
estratgico, com abrangncia para o mandato do gestor do executivo.
O controle desse plano no deve somente retroalimentar o plano
estratgico, mas tambm embasar a definio dos recursos
oramentrios necessrios ao mbito pblico.
Vimos ainda que o oramento pblico, sua elaborao,
aprovao e gesto exigem conhecimentos bastante aprofundados
do ciclo oramentrio e tambm a implementao de um sistema
de informaes que o integre s etapas financeira e contbil do
ciclo de gesto das receitas e despesas. Por estar sustentado em
arcabouo legal formado pelas leis oramentrias, esse instrumento
est sujeito gesto compartilhada de poderes distintos Legislativo
e Executivo o que faz do oramento um instrumento de sinalizao
concreta da capacidade governativa dos rgos pblicos.
Por fim, vimos que o embate poltico mencionado
anteriormente deve ser acompanhado, se necessrio, por reviso
das polticas pblicas vigentes e ampla disseminao de informaes
aos demais atores, em particular, sociedade, para que o controle
a ser exercido por ela esteja sustentado em definies atualizadas
das prioridades do governo.
146
Consideraes Finais
147
Referncias
ALBUQUERQUE, Claudiano; MEDEIROS, Marcio; FEIJ, Paulo
Henrique. Gesto de Finanas Pblicas: Fundamentos e Prticas de
Planejamento, Oramento e Administrao Financeira com
Responsabilidade Fiscal. Braslia, 2008.
ATLAS NACIONAL DO BRASIL. Evoluo da malha municipal. In:
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE. Disponvel em:
<http://www.ibge.gov.br/ibgeteen/atlasescolar/mapas_pdf/
brasil_evolucao_malha_municipal.pdf>. Acesso em: 20 maio 2010.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1967.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
Constitui%C3%A7ao67.htm>. Acesso em: 20 maio 2010.
______. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 20 maio 2010.
______. Constituio (1988). Emenda Constitucional n. 165. Disponvel
em: <http://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/
Legisla_CMO/const_fed.html>. Acesso em: 20 maio 2010.
______. Decreto n. 6.601, de 10 de outubro de 2008. Dispe sobre a
gesto do plano Plurianual 2008-2011 e de seus programas. Disponvel
em: <http://www.sigplan.gov.br/download/sigplan/
decreton%C2%BA6601.htm>. Acesso em: 20 maio 2010.
______. Decreto-lei n. 2.416, de 17 de julho de 1940. Aprova a
codificao das normas financeiras para os Estados e Municpios.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Decreto-Lei/19371946/Del2416.htm>. Acesso em: 20 maio 2010.
______. Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964. Estatui Normas Gerais de
Direito Financeiro para elaborao e contrle dos oramentos e balanos
da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm>. Acesso em:
20 maio 2010.
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Referncias Bibliogrficas
149
150
Referncias Bibliogrficas
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M INICURRCULO
Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos
Doutora em Polticas Pblicas e Gesto para
o Desenvolvimento pela Universidade de
Manchester (2005) e mestre em Economia pela
Universidade de Braslia (1996). Atualmente Consultora de Oramentos, Fiscalizao e Controle do
Senado Federal, professora da Escola Nacional de
Administrao Pblica ENAP e da Fundao Getlio Vargas FGV e exerce o cargo de Secretria Adjunta de Planejamento do Estado do Maranho. Tem experincia na rea de economia,
planejamento, Administrao Pblica e governana eletrnica, atuando principalmente nos seguintes temas: planejamento e gesto de
polticas pblicas, transparncia e controle social dos gastos pblicos,
solues de Tecnologia da Informao para o setor pblico e avaliao
de impacto de polticas sociais.
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