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Participao popular: limites
e horizontes nas audincias

pblicas ambientais sob a tica da
racionalidade ambiental
POPULAR PARTICIPATION: LIMITS AND
HORIZONS ON ENVIRONMENTAL PUBLIC
HEARINGS FROM THE VIEWPOINT OF
ENVIRONMENTAL RATIONALITY
Erika Arajo da Cunha Pegado

Erivaldo Moreira Barbosa
RESUMO
O artigo discute o alcance da participao popular nas audincias
pblicas ambientais, a partir do olhar da racionalidade ambiental que
se funda numa nova tica complexa, manifestada em princpios de
uma vida democrtica voltada para um desenvolvimento sustentvel.
Apresenta uma anlise a respeito da participao popular dos
atores sociais legitimados no processo de licenciamento ambiental
que requerem audincias pblicas Concluiu que, a despeito de o
arcabouo jurdico brasileiro garantir a participao popular nas
audincias pblicas, o pleno exerccio desse direito esbarra em falhas
na implantao do instituto e requer um aprimoramento da cidadania
por parte do governo e da populao.
Palavras-chave: Racionalidade ambiental. Participao popular.
Audincias pblicas.
R. Dir. Gar. Fund., Vitria, v. 14, n. 2, p. 49-70, jul./dez. 2013
49

ABSTRACT
The article discusses popular participation reach in public auditions on
environmental affairs from an environmental rationality view which is
held in a new complex ethic displayed in principles of a democratic life
oriented to sustainable development. Presents an analysis on popular
participation of legitimated social actors in environmental licensings
processes, which requires public auditions. Concludes that, despite the
Brazilian law guaranties popular participation on public auditions, full
exercise of this right stumbles over implementations lacks of the institute
and requires an citizenship upgrading by government and population.
Keywords: Environmental rationality. Popular participation. Public
auditions.
INTRODUO
Na persecuo do desenvolvimento sustentvel, o Direito aparece como instrumento de gesto pblica ambiental que possibilita a
atuao do Estado, no caso das sociedades democrticas, com o seu
brao forte da lei. Baseado em princpios constitucionais que orientam
a interpretao e a aplicao da lei, o administrador pblico obtm
parmetros que possibilitam uma gesto ambiental democrtica, que
contempla a contribuio dos diversos setores da sociedade, na busca
da sustentabilidade no chamado estado de direito ambiental, caracterizado pela participao do cidado nas decises de poder e de maneira
extensiva na busca do desenvolvimento sustentvel, que objetiva, alm
do desenvolvimento econmico, a sustentabilidade e a preservao da
diversidade biolgica e socioambiental.
Assim, em consonncia com os princpios gerais do Direito
Ambiental, que se aproximam de conceitos revolucionrios, como o
da Racionalidade Ambiental, preconizada por Enrique Leff, a participao popular nas audincias pblicas ambientais apresenta-se como
tema premente.
Nesse contexto, a Constituio Federal traz em seu bojo princpios
explcitos dotados de positividade, que garantem o exerccio da democracia direta, portanto, devem ser levados em conta pelo aplicador da
ordem jurdica em todas as esferas de poder como bem adverte Paulo
50
Participao popular:
limites e horizontes nas audincias pblicas ambientais sob a tica da racionalidade ambiental
Bessa Antunes.1 Dentre os princpios constitucionais, destacam-se o

princpio da participao popular, que assegura ao cidado, na forma
da lei, o direito de participar das decises e elaborao de polticas
pblicas ambientais.
Com efeito, o direito ambiental, positivado na Constituio Federal Brasileira de 1988 e nas normas ambientais infraconstitucionais,
fornece subsdios normativos para a busca do ideal de desenvolvimento
socialmente includente, economicamente sustentado e que contemple
aspectos ambientais, sociais e econmicos defendido por Ignacy Sachs,2
se for interpretado e aplicado numa tica ecolgica e sistmica. Caso
contrrio, a norma jurdica, por mais bem elaborada que seja, reproduzir o modelo de excluso baseado no paradigma econmico vigente.
Autores afirmam que, apesar de todo o aparato jurdico considerado de excelente qualidade e comprometido com os ideais democrticos ambientais, com normas inspiradas nos documentos internacionais, como relatrio Brundtland de 1987, a realidade do nosso pas
ainda reflete a excluso e inexperincia de parte da populao no trato
dos instrumentos democrticos de participao direta. Um exemplo
disso so as audincias pblicas ambientais ocorridas nos processos
de licenciamento ambiental para atividades de significativo impacto
ao meio ambiente, tema deste trabalho. Essas dificuldades refletem
deficincias histricas, fruto de uma sociedade excludente de um pas
cheio de contrastes, com baixos ndices de desenvolvimento humano,
onde a pujana econmica da oitava economia do mundo, registrada
na primeira dcada do sculo XXI, ainda no se refletiu como qualidade
de vida para a maioria da sua populao.
O direito de participar das decises governamentais de forma
direta manifesta-se, de modo cristalino, nos procedimentos de licenciamento ambiental por ocasio das audincias pblicas ambientais.
Nesses casos, o cidado, que sofrer direta ou indiretamente o impacto
da atividade, tem o direito, independentemente do seu status social,
de intervir como parte interessada no procedimento de tomada da
deciso ambiental.
Porm, na prtica, essa participao ativa sofre influncias
diversas, dentre as quais o grau de interesse econmico e o nvel de
organizao poltica da comunidade que ser potencialmente atingida
51

pelos impactos positivos e negativos do empreendimento. O grau de

cidadania e a conscincia comunitria de uma determinada comunidade sero elementos-chave para delinear o carter mais ou menos
democrtico de uma deciso administrativa, afinal, os lucros so privativos enquanto os prejuzos ambientais sempre sero socializados,
independentemente da classe social.
Diante do exposto, em que medida a participao popular pode
ser otimizada pela racionalidade ambiental, com vistas maior democratizao da gesto pblica ambiental?
Este ensaio apresenta uma breve anlise a respeito dos limites
e horizontes do princpio da participao popular nas audincias pblicas ambientais, a partir da tica da Racionalidade Ambiental, com
enfoque nos atores sociais legitimados no processo de licenciamento e
os seus saberes tradicionais. Como metodologia, utilizou-se a pesquisa
exploratria, bibliogrfica e documental com consulta a textos legais.
RACIONALIDADE AMBIENTAL: UMA NOVA

TICA
O sistema econmico e social vigente, baseado na racionalidade
econmica e no direito privado, ignorou as condies de sustentabilidade da vida do planeta causando, alm da devastao do planeta,
a transformao e destruio de valores humanos e sociais, pois [...]
a busca de status, de prestgio, de dinheiro, de poder substituiu os
valores tradicionais: o sentido de enraizamento, equilbrio, pertena,
coeso social, cooperao, convivncia e solidariedade.3
Diante dessa realidade excludente, ensina-nos Enrique Leff,4 precisamos de uma nova racionalidade que se contraponha econmica
que est em vigor, baseada num egosmo coletivo insustentvel. Necessitamos de uma Racionalidade Ambiental,5 que se funda numa nova
tica, manifestada em comportamentos humanos harmonizados com a
natureza e em princpios de uma vida democrtica, com a participao
social para a construo de diversas formas de um desenvolvimento
sustentvel, igualitrio, descentralizado e autogestionrio, capaz de
satisfazer s necessidades bsicas das populaes, respeitando sua
diversidade cultural e melhorando a sua qualidade de vida.
52
Participao popular:
Para Leff, a busca da Racionalidade Ambiental requer um processo contnuo de formao de um novo saber. Em sua construo,
necessria a interveno de um conjunto de processos sociais, incluindo
a reforma democrtica do Estado, com vistas a canalizar a participao da sociedade na gesto dos recursos. Para tanto, necessria uma
reorganizao transversal da cincia e da administrao pblica, a
formao de uma tica ambiental e a construo de um novo saber
que, alm de sua relao de objetividade com o mundo, se d em sua
relao com o ser.
O autor ressalta que essa nova racionalidade, eivada de uma
produtividade ecotecnolgica, tem como meios instrumentos tcnicos,
normas jurdicas, polticas cientficas, movimentos sociais e estratgias
polticas que orientam para uma reapropriao social da natureza e a
gesto ambiental do desenvolvimento.
Esse revolucionrio pensamento requer a prtica da interdisciplinaridade, que, na lio de Edgard Morin,6 se constitui numa inter-relao de processos, conhecimentos e prticas que vo alm do campo
da pesquisa e ensino. uma busca de colaborao dos diversos campos
do saber, que incluam prticas no cientficas, numa religao dos
saberes que atenta para outras formas de conhecimento, por exemplo,
o conhecimento tradicional.
Nesse diapaso, Enrique Leff defende o dilogo de saberes na
gesto ambiental afirmando que, num regime democrtico, a participao da populao, em suas diversas camadas, imprescindvel no
processo de produo de suas condies de existncia. Dessa forma,
a sustentabilidade deve ter como condio a participao dos atores
locais, das sociedades rurais e comunidades indgenas, a partir de suas
culturas, seus saberes e suas identidades.
Sabemos que a valorizao dos saberes populares, considerados
primevos, constitui-se num desafio ao paradigma cientfico dominante,
baseado na estratificao do saber, no sistema de provas e contraprovas
em modelos de narrativas que muitas vezes no levam em considerao
os desafios e implicaes sociais da implantao de um determinado
empreendimento humano. Mas tambm no podemos negar que o
paradigma atual est em crise e o modelo civilizatrio, baseado no
paradigma cientfico reducionista, est longe de responder s questes
53

primordiais para a sobrevivncia da humanidade. Da a necessidade de

novos olhares sobre a questo ambiental que contemplem as diferentes
vises de mundo dos diversos atores sociais, mesmo os considerados
ignorantes aos olhos do saber cientfico ortodoxo.
OS ATORES SOCIAIS E A GESTO PBLICA

AMBIENTAL
A escolha do conceito de atores sociais reflete o vis ecolgico
socioambiental com o qual abordamos o tema deste trabalho. Assim exposto, defendemos que as novas diretrizes da gesto pblica ambiental
devem levar em conta o histrico das relaes de poder estabelecidas,
pois, anteriormente, quando as questes ambientais eram vistas como
assunto de cientistas e movimentos de vanguarda, a participao ampla
dos atores sociais era impensvel, principalmente a participao de
grupos advindos das camadas menos favorecidas economicamente.
Com o advento dos movimentos ambientalistas e conferncias
da ONU sobre o tema, a questo ambiental passou a ser tratada como
responsabilidade coletiva, sendo a consulta populao circunvizinha
um aspecto importante no exerccio da cidadania, refletindo o preceito
de agir localmente, pensar globalmente, resultado da Agenda 21,7
documento originrio resultado da Conferncia das Naes Unidas
para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (Unced/Rio-92).
Vinte anos depois da histrica reunio de 1992, a Declarao
Final da Cpula dos Povos,8 evento paralelo Conferncia Rio+20,
defendeu a gesto democrtica, a participao popular e a defesa dos
bens comuns que passa pela garantia de uma srie de direitos humanos
e da natureza, pela solidariedade e pelo respeito s vises de mundo
e crenas dos diferentes povos.
Dessa forma, os atores sociais legitimados se originam na diversidade tnica, cultural e econmica. Alinhados ao pensamento de
Moema Viezzer,9 so considerados atores sociais uma pessoa, grupo ou
organizao que participam de algum jogo social. Tambm so considerados atores sociais os representantes do Poder Pblico, das esferas
governamentais, Executivo, Legislativo e Judicirio; do poder econmico,
constitudo pela empresa; do poder do saber constitudo e representado
54
Participao popular:
pela universidade e centro de pesquisa; e do poder da organizao social,

representado pelas organizaes sociais, organizaes no governamentais, clubes de servio, sindicatos, associaes e cooperativas.
Acolhemos a ideia de que, na busca da plena democracia, o exerccio da cidadania pode ser focado na descentralizao do poder estatal
e sua formatao tradicional. Torna-se, assim, extremamente relevante
a incluso de diversos atores, baseada no dilogo, na administrao de
conflitos, aceitos como legtimos no contexto das sociedades atuais muito
complexas, tanto pertencentes ao setor estatal, quanto os adstritos ao
mercado e sociedade civil, como ressalta Erivaldo Moreira Barbosa.10
Com efeito, legtimo o direito de expresso ao qual faz jus a
populao legitimada pela norma ambiental. Pelo princpio da participao popular nas decises governamentais que envolvem a matria,
e pela prpria normatizao ambiental, a manifestao popular, em
sede de audincia pblica, deve ser levada em considerao pela Administrao Pblica na fase do licenciamento ambiental que tem por
base a anlise dos estudos ambientais passveis de audincia pblica.
Dessa forma, na audincia pblica ambiental, a participao dos
atores sociais reconhecidamente importante, pois so os parmetros
estabelecidos no dilogo entre os representantes da sociedade civil
organizada, governo e empresas que iro delinear o grau de sustentabilidade de uma determinada atividade econmica a ser implementada
numa regio. Pelos critrios da Racionalidade Ambiental, esse dilogo
tem que ser embasado na verdade cientfica e tambm na experincia
cotidiana da populao circunvizinha ao empreendimento submetido
ao processo de licenciamento. o olhar apurado sobre suas tradies e
conhecimentos passados atravs das geraes que garantir o dilogo
de saberes na busca da sustentabilidade includente.
ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL E AUDINCIA PBLICA AMBIENTAL

Para melhor operacionalizar a proteo ao meio ambiente, a
Lei n. 6.938/81, que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente
(PNMA), estabeleceu instrumentos de gesto pblica ambiental, dentre
os quais a Avaliao de Impacto Ambiental (AIA). O Estudo de ImR. Dir. Gar. Fund., Vitria, v. 14, n. 2, p. 49-70, jul./dez. 2013
55

pacto Ambiental (EIA) e seu respectivo Relatrio de Impacto do Meio

Ambiente (Rima) constituem-se na modalidade mais completa de AIA .
O EIA um estudo ambiental abrangente, obrigatrio no procedimento de licenciamento ambiental para atividades de significativo
impacto ao meio ambiente, de acordo com o 1 do art. 225 da nossa
Constituio. O EIA traz em seu bojo o Rima, que tem o objetivo de
tornar compreensveis as informaes do EIA, traduzindo em linguagem acessvel, com tcnicas de comunicao visual, de modo que se
possam entender as vantagens e desvantagens do projeto, bem como
todas as consequncias ambientais de sua implementao, de acordo
com o art. 9 da Resoluo Conama n. 01/86.11
Historicamente, a evoluo do Estudo de Impacto Ambiental
remonta segunda metade do sculo XX, com a obrigatoriedade da
Avaliao de Impacto Ambiental nos Estados Unidos da Amrica.
Luiz Henrique Sanchez12 ressalta que a origem da AIA se encontra na
Nacional Evironmental Policy Act (Nepa), a lei que estabeleceu a Poltica Nacional Ambiental nos Estados Unidos, aprovada em 1969 pelo
Congresso Nacional daquele pas. Essa pioneira lei serve de modelo
para legislaes ambientais em todo o mundo. A norma daquele pas
exige uma declarao equivalente a um estudo de impacto ambiental
para iniciativas do Governo Federal americano, que possam causar
modificaes ambientais, incluindo a todas as Agncias Federais e
projetos privados que precisem de aprovao federal, como mineraes,
usinas nucleares, hidreltricas, entre outros. Atualmente, diversos pases adotam o Estudo de Impacto Ambiental como um dos principais
instrumentos pblicos de gesto ambiental.
No Brasil, os primeiros estudos ambientais foram preparados
para alguns projetos hidreltricos, nos anos de 1970. Porm, como
no havia obrigatoriedade legal, esses estudos no influenciavam de
forma coercitiva a tomada de deciso sobre a construo. Ademais, o
Brasil, nos anos 1970, era governado por uma ditadura militar, terreno
pouco frtil para discusses ecolgicas ou democrticas. Apesar de a
Lei n 6.938/81, que estabeleceu a Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA), tratar desse assunto, a efetiva regulamentao do EIA/
Rima foi consolidada pela Resoluo Conama n. 01/86, que traz em
seu texto um rol exemplificativo das atividades em que o EIA/Rima
56
Participao popular:
obrigatrio no licenciamento ambiental.13 A Constituio Federal de

1988, em seu art. 225, IV, recepcionou a PNMA e consolidou em seara
constitucional esse primado legal.
Nas atividades que causem ou podem causar impactos significativos, a Resoluo Conama n. 1/86 exige o EIA/Rima, estabelecendo
uma lista de empreendimentos que devem apresentar esse estudo
ambiental mais completo. Porm o rol exemplificativo, cabendo ao
rgo licenciador, ou ao Ministrio Pblico, decidir a aplicao do
referido estudo ambiental, conforme a complexidade do projeto.
O EIA/Rima deve ser elaborado por uma equipe multidisciplinar no dependente de forma direta ou indireta do proponente do
projeto, de acordo com art. 7 da Resoluo Conama retromencionada.14 Essa equipe deve envolver profissionais dos diversos ramos do
saber, podendo variar de acordo com cada caso. A ttulo de exemplo,
se o empreendimento que est pleiteando a licena se situa num local
prximo a um stio arqueolgico, a presena de profissionais ligados a
essa rea do saber imprescindvel. De qualquer forma, os profissionais que integram a equipe devero ser devidamente cadastrados nos
rgos ambientais e respondem administrativa e criminalmente por
informaes falsas e at omisses nos estudos ambientais, de acordo
com o art. 69-A da Lei n. 9.605/98, de crimes ambientais.15
Os estudos ambientais servem como base para a anlise do
pedido de licena, como define a Resoluo Conama n. 237/97, que
traz, em seu art. 1, III:
Estudos Ambientais: so todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados localizao, instalao, operao e
ampliao de uma atividade ou empreendimento, apresentado como
subsdio para a anlise da licena requerida, tais como: relatrio ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatrio ambiental preliminar, diagnstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperao
de rea degradada e anlise preliminar de risco.16
No caso do Estudo de Impacto Ambiental, por ser exigido para

licenciar empreendimentos que tenham significativo impacto na regio
em que se pretende instalar, alm dos requisitos estabelecidos para os
estudos ambientais em geral, definidos pela retromencionada resoluR. Dir. Gar. Fund., Vitria, v. 14, n. 2, p. 49-70, jul./dez. 2013
57

o, existe uma exigncia especfica: a possibilidade de uma audincia

pblica, ocasio em que a populao potencialmente atingida pelo impacto do empreendimento deve ser consultada sobre as consequncias
socioambientais da sua implantao.
A PARTICIPAO POPULAR: PRINCPIO JURDICO AMBIENTAL

O princpio n. 10 da Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento,17 de 1992, estabelece que a melhor maneira de tratar
questes ambientais assegurar a participao, no nvel apropriado,
de todos os cidados interessados. Garante que as comunidades afetadas tm direito inclusive a informaes sobre materiais e atividades
perigosas em suas redondezas, bem como a oportunidade de participar em processos de tomada de decises. Recomenda ainda que deve
ser propiciado pelos governos acesso efetivo a mecanismos judiciais
e administrativos, inclusive no que diz respeito compensao e reparao de danos.
Ainda sobre os documentos internacionais, destacamos a Conveno sobre o Acesso Informao, Participao do Pblico no Processo
Decisrio e Acesso Justia nas Questes Referentes ao Meio Ambiente,
mais conhecida como Conveno de Aarhus. Adotada na quarta conferncia ministerial Enviromental for Europe, em 1998, essa conveno
garante como trs pilares fundamentais o direito ao acesso informao,
participao do pblico e ao acesso justia em matria ambiental.
O documento entrou em vigor na Unio Europeia, por meio de uma
Diretiva18 em 2001 e, em 2011, j havia sido ratificada por 44 pases.
A importncia dessa conveno para o Direito Ambiental consiste
na associao com direito humanos e a garantia de que a sustentabilidade s ocorrer com a participao dos diversos atores sociais, no
entender de Flvia Siva Marcatto.19
No mbito jurdico brasileiro, o princpio da participao popular ressalta a importncia do carter democrtico da gesto pblica
ambiental, pois o meio ambiente de todos e deve ser protegido pelo
governo e pela sociedade, de acordo com o art. 225 da Constituio
Federal Brasileira que preceitua:
58
Participao popular:
Art. 225: Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de
vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defender
e preserv-lo para as presentes e futuras geraes (BRASIL, 1988).20
Em consonncia com o ditame constitucional, no Estudo de Impacto Ambiental, garantida a participao popular nas audincias
pblicas. A sociedade civil organizada e o cidado, em particular,
tambm podem se valer de mecanismos judiciais e administrativos de
controle dos atos praticados pela Administrao Pblica, como aes
populares e aes civis pblicas.
Assim, o aparato normativo brasileiro possui instrumentos que
garantem a participao popular na tutela ambiental desde a Constituio Federal. A tarefa de cuidar do meio ambiente foi imposta no
s aos governantes de planto, mas tambm a toda a coletividade,
consolidando o entendimento j pacificado por aqueles que lutavam
pela proteo ambiental: a proteo ao meio ambiente, para realmente
ser efetivada, s ser possvel com a participao de todos os cidados
de forma organizada e consciente.
Na lio de Ignacy Sachs,21 o desenvolvimento includente, sustentvel e sustentvel requer a garantia dos princpios democrticos
da transparncia e da participao, refletindo a segurana do exerccio
dos direito civis, cvicos e polticos em oposio ao desenvolvimento
excludente no qual h fraca participao na vida poltica de grandes
setores da populao pouco instruda e suborganizada.
O princpio da participao pblica no EIA origina dois direitos igualmente importantes: o direito informao e o direito de ser
ouvido, como nos ensinam Edis Milar e Antnio H. Benjamim,22 que
apontam como condicionantes do EIA/Rima a preveno dos impactos
ambientais, a transparncia administrativa, a consulta aos interessados
com acesso da populao e a motivao das decises ambientais. O
EIA/Rima um instrumento com o objetivo centrado na transparncia
administrativa. Favorece, por assim dizer, uma transparncia ecolgica
na atuao da Administrao Pblica.
A finalidade precpua da audincia pblica validar o princpio
da participao popular decorrente do princpio democrtico ambienR. Dir. Gar. Fund., Vitria, v. 14, n. 2, p. 49-70, jul./dez. 2013
59

tal. A audincia deve expor aos interessados o contedo do EIA em

anlise e do seu referido Rima, para dirimir dvidas e recolher dos
presentes as crticas e sugestes a respeito, de acordo com o art. 1 da
Resoluo Conama n. 09/1987.23
Conforme a Resoluo supracitada, a audincia pblica acontece
em quatro ocasies: sempre que o rgo ambiental licenciador julgar necessrio; quando houver uma solicitao de alguma entidade civil; por
solicitao do Ministrio Pblico ou a pedido de 50 ou mais cidados.
Depreende-se, assim, que a audincia pblica ambiental pode e
deve contribuir para os necessrios ajustes metodolgicos e de contedo do EIA/Rima, proporcionando ideias, argumentos e sugestes de
interesse da populao representada pelos seus participantes, como
bem ressalta Edis Milar.24 Dessa forma, o EIA/Rima apresentado de
modo algum deve ser considerado pronto e acabado, pois assim se perde
o sentido participativo da reunio que no pode se configurar numa
simples comunicao para uma plateia sem nenhum poder de deciso.
O carter democrtico e participativo da audincia pblica tem
origem legal. No obstante sua origem, com fundamentos legais e
sociais relevantes, esse mecanismo ainda tem muito que avanar no
Brasil, afinal, nas palavras de Edis Milar, [...] as instituies democrticas brasileiras so ainda frgeis, eivadas da inexperincia e de
aodamento.25
O renomado doutrinador supramencionado ressalta que a
audincia pblica no um comcio, um plebiscito ou um palco
de torcidas organizadas e deve transcorrer num quadro desejvel
de humanismo cvico, com pessoas habilitadas para tal, o que exige
certo grau de avano de politizao na soluo de problemas que
interessam ao bem da coletividade. A realidade mostra que no Brasil
ainda estamos no processo de amadurecimento desse instituto to
importante. Afinal, para que a populao participe, deve estar bem
esclarecida, com amplo o acesso informao, atendendo ao que diz
a nossa Carta Magna, no art. 5, XXXIII, do Captulo I, dos Direitos e
Deveres Individuais e Coletivos:
[...] todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero presta-
60
Participao popular:
das no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas

cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado.26
Porm, dependendo da conjuntura, essa informao pode ser

dificultada por meandros burocrticos, apesar de a Lei n. 10.650/2003,
em seu art. 2, determinar que rgos e entidades da Administrao
Pblica, direta, indireta e fundacional, integrantes do Sisnama, ficam
obrigados a permitir o acesso pblico aos documentos, expedientes e
processos administrativos que tratem de matria ambiental e a fornecer
todas as informaes ambientais que estejam sob sua guarda, em meio
escrito, visual, sonoro ou eletrnico.27
Como um requisito formal essencial ao licenciamento ambiental
para atividade de elevado potencial de impacto, o fato que a importncia desse instituto tanta que, se a audincia pblica solicitada
no for realizada, causa de anulao do processo de licenciamento.
E mais, dependendo da complexidade do projeto, do grau de impacto
e da rea de influncia do empreendimento, pode ser realizada mais
de uma audincia pblica, mas todas so condies si ne qua non para
validao da licena ambiental que porventura venha a ser expedida,
no caso de aprovao do EIA/Rima pelo rgo licenciador competente.
A norma jurdica cria o espao para mobilizao da sociedade,
contudo a efetivao desse direito encontra diversos obstculos de
ordem poltica e social. Para Maria Luiza Machado Granziera,28 em
matria ambiental, o fator poltico influencia positiva ou negativamente
o sentido da sustentabilidade, pois depende do grau de cidadania da
comunidade atingida pelos impactos do empreendimento. Assim, o
grau de interao e conscincia poltica de uma comunidade que vai
determinar se as decises de carter administrativo ambiental tendero
mais para os aspectos econmicos empresariais ou para os interesses
da coletividade atingida no sentido da sustentabilidade econmica e
ambiental. Em regies carentes, com baixo ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH), o exerccio efetivo da cidadania bastante dificultado.
Analisando a participao popular nas audincias pblicas,
Severino Soares Agra Filho,29 baseado numa pesquisa que abrangeu o
universo de 20 Estudos de Impacto Ambiental, ressalta, dentre outras
concluses, que ocorre um total sentimento de frustrao das pessoas
61

envolvidas devido a fatores, como linguagem inacessvel do Rima,

apesar de a norma exigir clareza e objetividade; o prazo exguo para
conhecimento dos problemas ambientais apresentados; a postura unilateral dos rgos ambientais na defesa de suas opinies.
A respeito da fase da consulta pblica do EIA/Rima, Jos Carlos
Barbieri30 alerta para a possibilidade de a fase da consulta pblica poder
servir para fins polticos e economicamente ilegtimos, de um lado, com
o objetivo de retardar o incio da implantao do empreendimento, por
parte de concorrentes desleais, ou, por outro lado, com o empreendedor manipulando grupos para defender um determinado projeto, sob
o argumento da gerao de empregos para cidade ou regio, deixando
passar ao largo as questes ambientais.
Essa conjuntura revela um carter excludente que, juntamente
com falhas de natureza estrutural e operacional nos procedimentos metodolgicos dos estudos ambientais tornam as avaliaes ambientais,
em sua essncia, justificativas para a adoo das medidas de mitigao
dos impactos, sem levar em conta as particularidades do contexto
ambiental em estudo, como afirma Paulo Victor Fernandes.31 Dentre
as particularidades mencionadas pelo autor, est a estrutura socioambiental da regio que sofrer o impacto, seus usos, costumes, tradies,
potenciais econmicos, nveis de empregabilidade da populao legal
para assumir os possveis empregos que surgiro, entre outras.
Por isso, to importante o olhar atento e consciente da comunidade atingida fazendo valer o direito de participao, garantido pelo
ordenamento jurdico, e no se deixando levar por vantagens imediatas
que no futuro possam gerar passivos socioambientais difceis ou at
mesmo impossveis de serem revertidos.
CONCLUSO
Sobre a efetividade da participao popular em institutos criados pela ordem democrtica, para Samuel Huntington,32 nos pases
de modernizao tardia, a exemplo do Brasil, a igualdade poltica,
expressa no direito participao, desenvolveu-se numa velocidade
muito superior a das instituies polticas, gerando, assim, fragilidades
na realidade da prtica democrtica.
62
Participao popular:
Ampliando esse conceito para a esfera da participao popular

nas audincias pblicas ambientais, podemos inferir que a fragilidade
na qualidade da participao popular interfere diretamente no resultado do processo de participao popular no licenciamento ambiental.
A ata gerada ao final da audincia pblica ambiental, com seus anexos, servir de base, juntamente com o Rima, para a anlise e parecer
final do licenciador, quanto aprovao ou no do projeto conforme
o Conama, de acordo com o art. 5 da Resoluo Conama n. 9/1987.
Assim, o dilogo entre os diversos atores sociais deve ser profcuo
e em bases solidrias, atendendo ao carter sistmico da legislao.
Dessa forma, as empresas que desejam se estabelecer em uma determinada rea precisam aprimorar suas relaes com as comunidades
circunvizinhas, caso contrrio, estaro na contramo do desenvolvimento sustentvel. Embora, na prtica, esse relacionamento seja incipiente, percebe-se claramente que o ordenamento jurdico d espao
participao dos interessados, em seus diversos instrumentos de
gesto pblica ambiental.
Todavia, no adianta ter o direito e no exerc-lo, por falta de
oportunidade, desconhecimento ou inao. A causa ambiental exige,
para tanto, um aprofundamento da democracia e do exerccio da
cidadania, que necessita para tanto da valorizao das instituies
democrticas cujo importante vetor o acesso educao de qualidade
como bem nos ensinam Jos Rubens Morato Leite e Patrick Ayala.33
Para as comunidades exercerem o seu direito/dever de proteger o meio ambiente, faz-se necessria uma educao de qualidade
e includente, que contemple os saberes tradicionais. Essa postura
fundamental para uma relao mais inclusiva, mesmo que os saberes
sejam considerados, de acordo com o paradigma cientfico ortodoxo,
exticos ou pouco cientficos.
Destarte, diante do carter complexo da questo ambiental, sabemos que muitas respostas no se encontram em tratados cientficos
e sim na conversa com o homem da terra, na oitiva de suas tradies
passadas atravs das geraes.
Por essa razo, defende-se aqui a ideia de que seja cada vez mais
garantida, na elaborao do estudo ambiental, a incluso dos saberes
63

tradicionais, como forma de contribuir e equalizar os dados, para um

diagnstico ambiental, colhidos de forma pontual, que podem no
abranger informaes suficientes, afinal, existem aspectos na natureza
que muitas vezes s aparecem quando acompanhados por um tempo
maior, o tempo da prpria natureza, que, por vezes, no se enquadra
nos padres de medio que servem ao capital. Existem fenmenos
que s podem ser interpretados por quem realmente mora e convive
no local h anos ou dcadas.
Enfim, o paradigma antropocntrico questionado em nossa
poca considerada ps-moderna, diante das novas descobertas cientficas que discutem antigas certezas da cincia tradicional. A cincia
jurdica (e mais particularmente, o Direito Ambiental) existe como
norteadora para uma sociedade ambientalmente democrtica e sustentvel e aponta a integrao das diversas formas de pensamento.
Reconhecemos, todavia, que a lei s se torna eficiente quando a
sociedade amadurece no exerccio da cidadania, pois, no ensinamento de
Cristiane Derani, [...] a norma um instrumento que pode ser ou no utilizado. O fato de no ser preenchida no a descaracteriza como direito.34
Portanto, reiteramos que, na implantao da democracia ambiental, o Estado deve garantir a operacionalizao dos instrumentos que
garantam ao cidado o acesso informao e participao para que, de
forma direta, possa fiscalizar e exercer os seus direitos, dentre os quais
o de ter o meio ambiente ecologicamente equilibrado. Sabemos que
os desafios para a construo de uma sociedade ambientalmente mais
justa so muitos e, nesse sentido, a educao tem papel fundamental.
Os tempos mudaram e a sociedade brasileira do incio sculo XXI,
trs dcadas aps o fim da ditadura militar, caminha, mesmo com as
dificuldades e contrastes de um Pas em desenvolvimento, para um
aprofundamento das prticas democrticas, decorrente da elevao
nos nveis de educao, ainda que de forma mais lenta que desejvel,
em todos os planos. Com mais educao, aprimora-se a busca do desenvolvimento includente, sustentvel e sustentado, defendido por
Ignacy Sachs.35 Somente a educao amplia a conscincia da cidadania.
Afinal, [...] todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.36
64
Participao popular:
No resta dvida de que no Brasil a participao popular nas

audincias pblicas ambientais, que tem sede constitucional, deve ser
cada vez mais incentivada, divulgada e aprimorada dentro dos critrios
da Racionalidade Ambiental que, em nosso entender e coadunados com
Leff, constitui-se uma postura coletiva necessria para o novo milnio.
De qualquer forma, os processos sociais que garantem a participao da sociedade na gesto dos recursos naturais so garantias conquistadas aps anos de aprendizado democrtico, imprescindveis para
o desenvolvimento mais justo e sustentvel. Resta saber quanto tempo
teremos para alcanar a plena cidadania ambiental que contemple as
diversas formas de pensar e de viver das presentes e futuras geraes.
NOTAS
1
ANTUNES, Paulo de Bessa. Poltica Nacional do Meio Ambiente. Comentrios Lei

6938/81. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.
2
SACHS, Ignacy. Desenvolvimento: includente, sustentvel e sustentvel. Rio de Janeiro:
Garamond, 2008.
3
LEFF, Enrique. Saber ambiental. Rio de Janeiro: Ed Vozes 2009. p. 84.
4 Idem. Racionalidade ambiental: a reapropriao social da natureza. Rio de Janeiro. Civilizao Brasileira, 2006.
5
LEFF, Enrique. Racionalidade ambiental: a reapropriao social da natureza. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 2006.
6
MORIN, Edgar. Areligaodossaberes: o desafio do sculo XXI. So Paulo. Bertrand
Brasil, 2004.
7
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. AGENDA 21 Disponvel em: <http://www.
un.org/esa/sustdev/documents/agenda21/english/Agenda21.pdf>. Acesso em: 29 jul.
2012.
8
CPULA DOS POVOS. Declarao Final da Cpula dos Povos na Rio+20. Disponvel
em <http://cupuladospovos.org.br/2012/06/declaracao-final-da-cupula-dos-povos-na-rio20-2/>. Acesso em: 14 ago. 2012.
9
VIEZZER, Moema L. Depende de ns: atores sociais que interferem no ambiente e qualidade
de vida. Escola Parque Parque Nacional do Iguau. Ibama, 2005.
10 BARBOSA, Erivaldo Moreira. Gesto de recursos hdricos da Paraba: uma anlise jurdico-institucional, 2006. Tese (Doutorado em Recursos Naturais) Centro de Tecnologia e
Recursos Naturais /Universidade Federal de Campina Grande (CTRN/UFCG), Campina
Grande, 2006. Disponvel em: <http://www.dominiopublico.gov.br/pesquisa/DetalheObraForm.do?select_action=&co_obra=104536>. Acesso em: 2 ago. 2012.
11 CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (CONAMA). Resoluo n 01, de 23 de
janeiro de 1986. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res86/
res0186.html>. Acesso em: 20 jul. 2012.
12 SNCHEZ, Luiz Henrique. Avaliao de impacto ambiental: conceitos e mtodos. So
Paulo: Oficina de Textos, 2006.
janeiro de 1986. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res86/
14 Idem.
65

15 BRASIL. Lei n 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente e d outras
providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9605.htm .
Acesso em 16 ago2012>. Acesso em: 16 ago 2012.
dezembro de 1997. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res97/
res23797.html>. Acesso em 16 ago. 2012.
17 ORGANIZAO DAS NACES UNIDAS. Rio Declaration on environment and development. Disponvel em: <http://www.un.org/documents/ga/conf151/aconf15126-1annex1.
htm>. Acesso em: 1 ago. 2012.
18 PARLAMENTO EUROPEU. Conveno sobre acesso informao, participao do pblico
no processo de tomada de deciso e acesso Justia em matria de ambiente. Disponvel
em: <http://www.cada.pt/uploads/d98108f2-3272-3e31.pdf>. Acesso em: 14 ago. 2012.
19 MARCATTO, Flvia Silva. A participao pblica na gesto de rea contaminada: uma
anlise de caso baseada na Conveno de Aarhus. Dissertao (Mestrado em Sade Pblica) Universidade de So Paulo (USP). Disponvel em: <http://www.teses.usp.br/teses/
disponiveis/6/6134/tde-15122006-110246/pt-br.php>. Acesso em: 10. Ago. 2012.
20 BRASIL. Constituio 1988. [da] Repblica Federativa do Brasil: promulgada em 5 de
outubro de 1988. Lex: Constituio Federal. Coletnea de Legislao de Direito Ambiental.
5. ed. rev., atual., ampl. Editora Revista dos Tribunais, 2006.
21 SACHS, Ignacy, op. cit.
22 MILAR, dis; BENJAMIN, Antonio H. V. Estudo prvio de impacto ambiental: teoria,
prtica e legislao. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1993.
dezembro de 1987. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res86/
24 MILAR, dis, op. cit.
25 Idem, p. 389.
26 BRASIL. Constituio (1988). [da] Repblica Federativa do Brasil: promulgada em 5 de
outubro de 1988. Lex: Constituio Federal. Coletnea de Legislao de Direito Ambiental.
5. ed. rev., atual., ampl. Editora Revista dos Tribunais, 2006.
27 BRASIL. Lei n. 1.0650, de 16 de abril de 2003. Disponvel em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/Leis/2003/L10.650.htm>. Acesso em: 18 ago. 2012.
28 GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito ambiental. So Paulo: Editora Atlas, 2009.
29 AGRA FILHO, Severino Soares. Os estudos de impactos ambientais no Brasil: uma anlise
de sua efetividade. Dissertao (Mestrado em Planejamento Energtico). Universidade
Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Rio de Janeiro, 1993.
30 BARBIERI, Jos Carlos. Gesto ambiental empresarial. 2. ed. atual. e ampl. So Paulo:
Saraiva 2007.
31 FERNANDES, Paulo Victor. Impacto ambiental: doutrina e jurisprudncia. So Paulo: Ed.
Revista dos Tribunais, 2005.
32 HUNTINGTON, Samuel. P. A ordem poltica nas sociedades em mudana. Rio de Janeiro:
Forense-Universitria, 1975.
33 LEITE, Jos Rubens Morato; AYALA, Patrick de Arajo. Direito ambiental na sociedade
de risco. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2004.
34 DERANI, Cristiane. Direito ambiental econmico. 2. ed. So Paulo: Max Limonad, 2001.
p. 211.
35 SACHS, Ignacy, op. cit.
36 BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil: Lex: Constituio Federal.
Coletnea de Legislao de Direito Ambiental, 5. ed. rev., atual., ampl. So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2006.
66
Participao popular:
REFERNCIAS
AGRA FILHO, Severino Soares. Os estudos de impactos ambientais
no Brasil: uma anlise de sua efetividade. 1993. Dissertao (Mestrado
em Planejamento Energtico). Universidade Federal do Rio de Janeiro
(UFRJ), Rio de Janeiro, 1993.
ALMEIDA, Fernando. O bom negcio da sustentabilidade. Rio de
Janeiro: Nova Fronteira, 2002.
ANTUNES, Paulo de Bessa. Poltica nacional do meio ambiente: comentrios Lei n. 6.938/81. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.
BARBIERI, Jos Carlos. Gesto ambiental empresarial. 2. ed. atual. e
ampl. So Paulo: Saraiva 2007.
BARBOSA, Erivaldo Moreira. Gesto de recursos hdricos da
Paraba: uma anlise jurdico-institucional, 2006. Tese (Doutorado
em Recursos Naturais). Centro de Tecnologia e Recursos Naturais /
Universidade Federal de Campina Grande (CTRN/UFCG), Campina
Grande, 2006. Disponvel em: <http://www.dominiopublico.gov.br/
pesquisa/DetalheObraForm.do?select_action=&co_obra=104536>.
Acesso em: 2 ago. 2012.
BRASIL. Constituio (1988). [da] Repblica Federativa do Brasil: Lex:
Constituio Federal. Coletnea de Legislao de Direito Ambiental, 5.
ed. rev., atual., ampl. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006.
______. Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispe sobre a Poltica
Nacional do Meio Ambiente. Disponvel em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm . Acesso em 20 jul 2012> Acesso
em: 20 jul. 2012.
______.Lei n. 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Dispe sobre as sanes
penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao
meio ambiente e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9605.htm>. Acesso em: 16 ago. 2012.
67

______.Lei n. 10.650, de 16 de abril de 2003. Disponvel em: <http://

www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2003/L10.650.htm>. Acesso em:
18 ago. 2012.
CONAMA. Conselho Nacional do Meio ambiente. Resoluo n 01,
de 3 de dezembro de 1986. Disponvel em: <http://www.mma.gov.
br/port/conama/res/res86/res0186.html>. Acesso em: 20 jul. 2012.
______. Resoluo n 09, de 3 de dezembro de 1987. Disponvel em:
<http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res87/res0987.html>.
Acesso em: 20 abr. 2012.
CPULA DOS POVOS. Declarao final da Cpula dos Povos na
Rio+20. Disponvel em: <http://cupuladospovos.org.br/2012/06/
declaracao-final-da-cupula-dos-povos-na-rio20-2>. Acesso em: 14
ago. 2012.
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econmico. 2. ed. So Paulo:
Max Limonad, 2001.
FERNANDES, Paulo Victor. Impacto ambiental: doutrina e jurisprudncia. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2005.
FINK, Daniel Roberto; ALONSO JNIOR, Hamilton; DAWALIBI, Marcelo. Aspectos jurdicos do licenciamento ambiental. Rio de Janeiro:
Forense Universitria, 2004.
GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito ambiental. So Paulo:
Editora Atlas, 2009.
HUNTINGTON, Samuel. P. A ordem poltica nas sociedades em
mudana. Rio de Janeiro: Forense-Universitria, 1975.
LEFF, Enrique. Racionalidade ambiental: a reapropriao social da
natureza. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2006.
______. Saber ambiental. Rio de Janeiro: Ed Vozes, 2009.
68
Participao popular:
LEITE, Jos Rubens Morato; AYALA, Patrick de Arajo. Direito ambiental na sociedade de risco. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2004.
MILAR, Edis. Direito do ambiente: a gesto ambiental em foco.
doutrina jurisprudncia e glossrio. 5. ed. So Paulo: Editora Revista
dos Tribunais, 2007.
MILAR, dis; BENJAMIN, Antonio H. V. Estudo prvio de impacto
ambiental: teoria, prtica e legislao. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1993.
MORIN, Edgar. Areligaodossaberes: o desafio do sculo XXI, So
Paulo: Bertrand, Brasil, 2004.
MORIN, Edgar. A cabea bem feita: repensar a reformar, reformar o
pensamento. 15 ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2008.
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. AGENDA 21. Disponvel
em: <http://www.un.org/esa/sustdev/documents/agenda21/english/Agenda21.pdf>. Acesso em: 29 jul. 2012.
______. Rio Declaration on Environment and Development. Disponvel em: <http://www.un.org/documents/ga/conf151/aconf151261annex1.htm >. Acesso em: 1 ago. 2012.
PARLAMENTO EUROPEU. Conveno sobre acesso informao,
participao do pblico no processo de tomada de deciso e acesso
justia em matria de ambiente. Disponvel em: <http://www.cada.
pt/uploads/d98108f2-3272-3e31.pdf>.Acesso em: 14 ago. 2012.
SACHS, Ignacy. Desenvolvimento: includente, sustentvel e sustentvel. Rio de janeiro: Garamond, 2008.
SNCHEZ, Luiz Henrique. Avaliao de impacto ambiental: conceitos
e mtodos. So Paulo: Oficina de Textos, 2006.
69

VIEZZER, Moema L. Depende de ns: atores sociais que interferem

no ambiente e qualidade de vida, Escola Parque Parque Nacional do
Iguau, Ibama, 2005.
Artigo recebido em: 31-8-2012
Aprovado em: 26-11-2013
Doutora em Recursos Naturais pela
Universidade Federal de Campina
Grande (UFCG); mestre em Engenharia de Produo pela Universidade
Federal do Rio Grande do Norte
(UFRN); professora do Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia
do Rio Grande do Norte e professora
do Centro Federal de Educao Tecnolgica do Rio Grande do Norte.
Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia do Rio Grande do
Norte. Dep. de Recursos Naturais.
Av. Sen. Salgado Filho 1559. CEP
59015000. Tirol. Natal RN. E-mail:
erika.pegado@ifrn.edu.br
70

Ps-Doutor em Educao pela Universidade Federal da Paraba (UFPB);
doutor em Recursos Naturais pela
Universidade Federal de Campina
Grande (UFCG); mestre em Cincias
Jurdicas pela Universidade Federal
da Paraba (UFPB); professor Adjunto
III da Universidade Federal de Campina Grande (UFCG).
UFPB - Centro de Cincias Jurdicas
e Sociais, Unidade Acadmica de
Direito.
Rua Sinfrnio Nazar, S/N
Centro. CEP 58800-240. Sousa PB.
E-mail: erifat@terra.com.br

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