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concessions Portuaires

Avant-Propos
Par Dr Yann ALIX, dlgu gnral de la Fondation
Sefacil et ancien directeur de lIPER Le Havre

Jean Grosdidier de Matons entame en 1999 son ouvrage Droit, Economie et Finances
Portuaires par un avertissement () un trait, qui vieillit vite, est moins utile par ce
quil contient que par les perspectives quil ouvre. Ce vu rsume en quelque sorte
la carrire visionnaire dun professionnel qui prfre sexiler sous les bons auspices
amricains de la Banque Mondiale plutt que de tomber dans un consensus intellectuel hexagonal. Pendant plus dun demi-sicle, Jean Grosdidier de Matons sest
impos comme un dmiurge du savoir portuaire mondial, faisant profiter de son exprience et de son audace les autorits portuaires de tous les continents.
A la sortie de la Seconde Guerre mondiale, la (re)construction ouest-europenne
constitue un terreau idal pour tous les praticiens du secteur portuaire. Ldification
des quais, digues, enrochements et autres pis portuaires relvent dune comptence
dobdience rgalienne sous la frule des diplms de lEcole Nationale des Ponts et
Chausses. A cette poque, les modalits de la relation entre une autorit publique
et des entreprises prives nentretiennent aucune littrature. Le port jouit dune
souverainet publique inalinable. Son rle stratgique se couple dune ambition
socio-conomique pour dfendre des intrts nationaux. Les ports regardent alors
exclusivement vers la mer puisque la puissance des nations contemporaines relve
de la maitrise des mers et des ocans. Comme le rappelle le professeur Andr Vigari
en 1979 en voquant la dfinition gnrique dun port () une aire de contact entre
les deux domaines de la circulation terrestre et de la circulation maritime; son rle
est donc dassurer une solution de continuit entre deux schmas de transports
adapts la traverse de deux espaces aux caractristiques diffrentes. Finalement,

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lorganisation des systmes de transport maritime internationaux demeure

sensiblement identique aux premires formalisations techniques et commerciales des
thalassocraties mditerranennes dcrites par Fernand Braudel.
Les ports relvent dune politique publique nationale qui investit, planifie, contrle
et commande. A lpoque, Jean Grosdidier de Matons smeut du manque de visions conomiques de lensemble. Il nhsite pas relever le caractre primitif des
statistiques tout en dnonant labsence de contrle financier de la dpense publique, sans parler de lignorance des rgles lmentaires de gestion. Il faut dire que
les Trente Glorieuses ont de part et dautre de lAtlantique gav les interfaces
portuaires de marchandises de toutes natures et de tous gabarits. Lopulence des
trafics naiguise de nulle manire lapptence dune concurrence entre grands ports;
chacun finalement trouvant son trafic son tablissement, sa filire de produits sa
route maritime.
Les considrations juridiques portuaires se testent seulement avec les premires rformes institutionnelles. En 1962, le rapport de la Commission Rochdale en GrandeBretagne met en avant le manque effarant dinvestissements dans les infrastructures
portuaires. Il pointe du doigt les drives dune gestion corsete dans un cadre juridique totalement obsolte. Cela aboutit au Harbour Act de 1964 qui accouche du
National Port Council en charge de repenser, notamment, la lgislation portuaire britannique.
Le processus de dcolonisation, notamment des anciens territoires sous contrle
franais, aiguise les dbats sur les cadres lgaux et rglementaires de gestion des
interfaces portuaires. Les ports francophones ouest-africains dupliquent fidlement le
modle de lancienne colonie avec des ttonnements qui font et dfont des Conseils dadministration, des Commissions de surveillance, des directions gnrales ou
des statuts centralisateurs de Socits dEtat. Ds 1954, Jean Grosdidier de Matons
officie au Port de Douala o il initie une informatisation unique en son genre avec
lintroduction des cartes perfores! A Douala, puis Abidjan, il innove en modernisant
les capitaineries, en dveloppant leurs comptences, en renforant la qualit de leurs
personnels dans un modle bien adapt aux besoins locaux.
A la mme poque en France, la rforme des ports autonomes de 1965 gnre une
intense vague de ngociations o les lments juridiques portuaires sont au cur
des enjeux. Les espaces portuaires exprimentent de profondes transformations sous
limpulsion des investisseurs industriels. Une recomposition des fonctions portuaires
sadosse sur des installations lourdes qui connectent physiquement des rseaux de
stockage, de transformation et de distribution. Dans les tribunes spcialises anglosaxonnes, le professeur James Bird parle alors de gateway pour irriguer des hinterland qui se superposent dans une nouvelle dimension concurrentielle. La limite des
aires de chalandise ne se restreint plus la frontire politique dun Etat. La nature

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des produits manutentionns conditionne le portfolio des services et des fonctions

offertes par un tablissement portuaire. La spcialisation et le gigantisme des navires
impliquent la construction de nouveaux sites portuaires avec des terminaux aux dimensions inusites, ncessitant la mobilisation de capitaux publics et privs.
La loi de 1965 sur lautonomie des grands ports franais a pour imprieuse ambition
dquiper les appareils portuaires nationaux. Les besoins de financement appellent
modifier les modes dadministration pour permettre lintgration progressive des
investisseurs privs. Ces derniers revendiquent de manire lgitime des siges dans
les organes de dcision, aux cts des reprsentants lgaux de ladministration franaise. Face aux pragmatismes hansatiques, les cadres rglementaire et lgislatif
franais apparaissent en retard mme si les premires autonomies portuaires datent
de 1920! La cration de conseils dadministration et la gestion des affaires par des directions portuaires redonnent du pouvoir aux intrts locaux/rgionaux, et notamment
aux forces entrepreneuriales prives ainsi quaux municipalits. Le professeur Pierre
Bauchet rappelle justement: () dans le pass, les tablissements portuaires taient
principalement tourns vers des activits maritimes ; dautres activits, commerce,
banque et logistique taient assurs par la communaut urbaine de faon relativement
indpendante. Or, les destines portuaires sont entres dans une conomie industrielle mondialise ou, comme le qualifiait alors le professeur italien Adalberto Vallega,
dans une phase dexpansione rapida delle economia neoindustriale.
Nanmoins, les enjeux conomiques, financiers et industriels ne trouvent toujours
que trs peu dchos encore du ct des sciences juridiques! Jean Grosdidier de
Matons travaille alors sa thse de doctorat qui est dfendue en 1969 sous un titre
explicite Le rgime administratif et financier des ports maritimes, suivi peine 2
ans plus tard par un document qui ne laisse gure de place linterprtation: Ports
as a public service: the evolution in France and in the United States. Cette approche
compare du droit franais et du Common Law britannique naura de cesse danimer
la rflexion de lexil dOutre-Atlantique qua toujours t Jean Grosdidier de Matons.
Les Etats-Unis, srement plus dcomplexs que les autres nations sur la responsabilit du secteur priv, jouent un rle moteur dans le processus de drglementation et lmergence de nouvelles relations entre les sphres publiques et prives
au niveau portuaire. Paradoxe de lhistoire, ce sont pourtant ces mmes contraintes
rglementaires sur la circulation des poids lourds entre Etats amricains qui obligent
le trublion Malcom MacLean transgresser les usages du transport des marchandises. Lhistoire est en marche avec des remorques sans boggies qui se dposent
sur le deck de lIdeal X, ancien ptrolier converti pour assurer ce qui sera la premire
liaison conteneurise de lhistoire. Nous sommes alors en 1956 et le dfi de la conteneurisation nest pas encore cern par les autorits portuaires. Anecdote oublie

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de lhistoire, cest paradoxalement une compagnie ferroviaire canadienne (Canadian

National Railway) qui avait, ds 1953, lanc un navire construit pour transporter des
botes rfrigres standardises (les fameuses Canex) entre les provinces du Newfoundland et de la Nouvelle-Ecosse!
La conteneurisation acclre la transformation des modalits de gestion des terminaux portuaires. Les plus concernes par cette mise en bote des marchandises gnrales diverses restent les forces de travail uvrant sur les terminaux. La
mcanisation des manutentions fait plane une menace sur les dbardeurs alors que
les productivits explosent. Le ratio entre le nombre dhommes mobilis et le tonnage
manutentionn est sublim. Dornavant, les escales des navires se comptent en jours
en non en semaines. Autre paradoxe de lhistoire, cette fois-ci, les travailleurs de
lespace portuaire disposent dun arsenal juridique spectaculaire pour protger leurs
ententes corporatistes et autres accords syndicaux tacites hrits des luttes ouvrires
historiques. Le droit est en avance pour contrer les rvolutions oprationnelles que
la systmatisation du conteneur impose sur tous les continents et dans tous les ports
gnralistes du monde. En France, le slogan les ports, patrimoine franais rsume
les revendications avec en cho le droit et les acquis crits de la Loi du 6 septembre 1947. Loc Hislaire parle mme de lutte contre la privatisation des quais par
la trs puissante Fdration Nationale des Ports et Docks, particulirement experte
dans la connaissance des textes rglementaires rgissant le travail sur les terminaux
mtropolitains. Aux Etats-Unis, The battle for NewYorks port comme lcrit Marc
Levinson marque les esprits portuaires plantaires. Les avocats dfenseurs des lois
passent largement au second plan dans les joutes piques entre les syndicats des
travailleurs portuaires, les syndicats du patronat et les autorits portuaires de NewYork.
Nanmoins, les massifications naissantes sur la route de lAtlantique Nord et les
pressions des chargeurs encouragent le positionnement des intrts privs dans la
gestion et lexploitation des terminaux conteneurs. Ds 1968, Manchester Liners
lance 3 nouveaux navires porte-conteneurs de 500 evp ( quivalent vingt pieds
en anglais TEV : Twenty-foot equivalent unit, unit approximative de mesure de
conteneur) pour assurer des services rguliers entre Montral et Manchester. Au port
dAnvers, Gustaaf de Monie rappelle les batailles entre les grands manutentionnaires
comme Hesse Natie, Noord Natie, Gylsen et Westerlund pour prendre le contrle des
premires concessions conteneurises, attribues par lAutorit Portuaire partir de
1966 et 1967. Aux Etats-Unis, la multiplicit des formes administratives et lgales des
ports permet une mancipation commerciale sous la pression des armements U.S.
qui surfent sur la vague de la conteneurisation. Pas moins de 11 formes de gestion
portuaire sont reconnues aux Etats-Unis avec des ports municipaux comme Los
Angeles et Long Beach, des ports dEtat comme au Maine ou Hawaii ou mme
des ports lautorit bicphale comme le New York & New Jersey Port Authority.

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Dans ce contexte, des juridictions souples comme Los Angeles favorisent

linvestissement direct de American President Lines et de Matson Navigation dans
des formules de leasing de terminaux conteneuriss ddis. Le tout est ngoci entre
autorits publiques de tutelle, syndicat des dockers et de puissants acteurs connexes
comme les US Coast Guard ou le US Army Corps of Engineers. Jean Grosdidier
de Matons trouve dans ces dveloppements un terrain de rflexions idoine avec
la production de textes sur les formes de privatisation des activits de gestion et
dexploitation des terminaux. Port privatization, a historical and public administration
perspective et Privatising transport systems constituent deux rfrences importantes
en anglais.
Le terme mme de privatisation est au cur des dbats dans les annes 1970 dans
un environnement rglementaire en pleine rvolution avec les prmices du premier
choc ptrolier. Lopportunit de lancer des appels doffres pour confier lexploitation
dun terminal une entreprise prive marque un changement radical dans lunivers
portuaire international. La matrise managriale, conomique, logistique et financire
pourrait tre confie une entreprise pouvant elle-mme se dployer sur plusieurs
terminaux, parfois immdiatement concurrents, pas ncessairement dans le mme
pays. Ce qui parait une vidence aujourdhui reprsentait lpoque pour beaucoup
une forme de drive. Les plus conservateurs y voient mme lexpression dune dliquescence des appareils dEtat inaptes assurer leurs engagements rgaliens pour
le bien tre conomique et social de la Nation! Dans un rapport de Cargo Systems o
Jean Grosdidier de Matons partage lexpertise avec Gustaaf de Monie, Alfred Baird,
John Carr ou encore le professeur Richard Goss, le rapporteur de ltude, Sydney
Cass, rappelle : while these companies have much to offer in the form of capital,
managerial expertise and market acumen, their interests are global rather than local or
regional and corporate rather than public.
Les annes 1980 sonnent comme celles de la drgulation portuaire dans de trs
nombreux pays. La globalisation conomique se tisse sur laptitude des rseaux
maritimes connecter toutes les rgions du monde. Les premires densifications de
trafics dans des botes conteneurises concourent modifier les rapports de force
entre grands ensembles conomiques mondiaux. Les productivits portuaires se diffrencient dune rgion lautre et le recours aux oprateurs privs laisse souvent
penser que lefficience se gagne par le simple fait de confier son exploitation aux
entreprises spcialistes. Typiquement, Burkhalter voque combien la comptitivit
internationale des fves de soja sur le march mondial peut tre tributaire des cots
imputs au seul passage portuaire: () the cost of producing Brzailian soya beans
which was US$ 165 tonne and the cost of loading them abroad ships was 65 US$ for
a total of 230 US$, while in the U.S., soya beans were produced at US$ 195 per tonne
and loaded at only 20 US$ per tonne for a total of US 215.

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Jean Grosdidier de Matons ne tombe pas ncessairement dans ces facilits de

rsumer lintgration du grand capital comme un gage damlioration des performances gnrales portuaires. Il svertue plutt clairer les conditions propres de
limplication de largent priv en complmentarit des deniers publics. Ses nombreux
textes nourrissent deux gnrations de gestionnaire portuaire via ses interventions
dans les sminaires de lInstitut Portuaire dEnseignement et de Recherche (IPER) au
Havre. La liste non-exhaustive ci-aprs donne une ide de la densit des savoirs offerts des stagiaires issus pour la plupart des pays en voie de dveloppement:
Le processus de dcision de linvestissement portuaire Lvaluation des investissements portuaires, 134 p.
Port facilities and service concessions (build, operate, transfer schemes), 57 p.
Les concessions douvrages et de services portuaires, 116 p.
Les distorsions de la concurrence, 49 p.
Les objectifs conomiques des ports maritimes, 191 p.
Subventions et politiques tarifaires, 76 p.
Ladministration publique des ports et lintervention du secteur priv dans les
ports et dans lindustrie portuaire, 122 p.
Lintervention du secteur priv dans les ports et dans lindustrie portuaire, 96 p.
Les objectifs financiers des ports maritimes, 58 p.
Public ports administration and the intervention of the private sector in the port
industry, 120 p.
A ce stade, je me permettrais une digression toute personnelle alors que jeus le
privilge de croiser Jean Grosdidier de Matons pour la premire fois dans les locaux
de lIPER au Havre. Enseignant et pas encore directeur de lIPER, jeus laudace de
demander une audience au professeur Grosdidier de Matons. Pendant plusieurs heures, ce dernier ma spontanment dress un tableau explicitant toutes les subtilits
entre les principales formes de partenariat public-priv. Jamais BOT, BOOT, Lease
Arrangements, joint ventures, management contracts, etc ne me furent expliqus
avec autant de passion et de clart. La ferveur de Jean est tellement communicative
et son savoir tant reconnu que mes priples portuaires africains se saluaient toujours
de messages daffection lgard de leur professeur.
Ses innombrables missions de consultant pour la Banque Mondiale permettent Jean
Grosdidier de Matons denclencher les volutions rglementaires indispensables la
modernisation des appareils portuaires des pays en voie de dveloppement. A titre
purement indicatif et sans tre exhaustif, entre 1995 et 1997, le professeur Grosdidier
de Matons a servi les intrts portuaires et nationaux des pays suivants: Chine, Zare,
Cte dIvoire, Sngal, Malaisie, Guine, Rwanda, Guine Bissau, Maroc, Sierra Lone,
Burundi, Togo, Rpublique Centre Africaine. La rvision des institutions, la rforme des
cadres rglementaires, la mise en place de codes, laccompagnement sur des transferts de comptence et de services; autant de missions et autant dexpriences inter-

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nationales qui ont nourri louvrage Droit, Economie et Finance portuaires, bible de
plus de 1000 pages pour la plupart des gestionnaires portuaires francophones.
En 2009, je djeune avec Jean Grosdidier de Matons dans les locaux de la Banque
Mondiale. Les drives potentielles de monopolisation des affaires portuaires par les
oprateurs globaux de terminaux animent nos dbats. Je rentre de Djibouti o DP
World a inaugur son nouveau terminal de Doraleh. Jean revisite la plante portuaire
et met en exergue le poids financier de ces gants de la manutention conteneurise.
Les services portuaires font lobjet de pratiques spculatives avec des investissements
stratgiques parfois pas toujours en phase avec les intrts suprieurs de la Nation qui
concde son terminal conteneuris. Jean voque le protectionnisme politique amricain suite la vente de P&O Ports aux intrts de Duba. Nous voquons aussi le poids
considrable des armements dans les facteurs finaux sur la dcision dun touch portuaire. Le professeur Brian Slack avait raison dcrire en 1993: Pawns in the Game:
Ports in a Global Transportation ! Bien sr, les projets fusent! La fondation SEFACIL et
son concept de premire fondation de philanthropie logistique trouvent une approbation enthousiaste chez le professeur Grosdidier de Matons. La volont de diffuser massivement une littrature maritime, portuaire et logistique en langue franaise apparat
comme une ide lumineuse dans lesprit de lintellectuel.
Et si lon renforait notre collaboration pour continuer de rflchir ensemble sur les
pratiques en perptuelle volution des conventions dexploitation?
Il en dcoule une srie de papiers dont le plus important est dfendu lors du Transport
Forum 2011 de la Banque Mondiale Washington. La contribution porte sur la mise en
concession dun guichet unique portuaire au port de Cotonou au Bnin. Concept nouveau et novateur, Jean met ses 60 annes dexpriences mon service pour dmontrer
le bienfond de concder des services informatiques communautaires en Afrique de
lOuest.
Et puis, il y a la folle aventure de sortir une dition unique sur les concessions portuaires. Vaste chantier dj trs avanc dans lesprit de Jean. Nous entretenons une
relation pistolaire transatlantique ponctue de furtives rencontres amricaines. Le
manuscrit est prt en moins de 18 mois pour tre accept par les Editions EMS qui font
un travail remarquable de valorisation du travail juridique du professeur. Marc Juhel,
Sector Manager Transport la Banque Mondiale, encourage la fondation diter
louvrage. Une version anglaise est mme discute. Nous sommes en 2012 et Jean
Grosdidier de Matons na toujours pas pris sa retraite!
Dr Yann ALIX
Dlgu Gnral
Fondation Sefacil

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I-L
 a notion de concession
portuaire
A - L a

concession

a. Dfinition et formulations
1. Dfinition juridique.
La concession stricto sensu est dfinie ci-aprs. Elle porte sur des travaux, des fournitures et des services, lment matriel et immatriel.
La concession est lacte par lequel la puissance publique, dite autorit concdante,
confie, par un contrat soumis aux conditions de cahiers des charges, une personne physique ou morale, dite concessionnaire, le droit de financer, de construire
et dexploiter, sur le domaine public un ouvrage et un quipement public dans un but
de service ou dintrt public, ses risques, mais soumis un rgime de rgulation,
pendant une priode dtermine, lissue de laquelle louvrage et lquipement sont
remis lautorit concdante, et au cours de laquelle le concessionnaire, peut recouvrer ses cots dinvestissement et de fonctionnement, et pour se rmunrer, peroit
des redevances sur les usagers de louvrage et du service1.
Sur les concessions en gnral, consulter, outre les traits classiques de droit administratif C. Bettinger,
La concession de service public et de travaux publics, Paris, 1978. X. Bezanon, Les services publics
en France, P.E.N.P.C., Paris, 1997, 2 vol. (expos historique dans lequel manque les concessions
portuaires). G. Liet-Veaux, Identification de la concession de service public, R. Adm., Paris, 1968, p.
715. J.-Y. Perrot et G. Chatelus, Financement des infrastructures et des services collectifs, P.E.N.P.C.
Paris, 2004. B. du Marais, Droit public de la rgulation conomique. P.S.P. et Dalloz, Paris, 2004 (Bibliographie). C. Boiteau, Les conventions de dlgation de service public, E.M., Paris, 2007. P. Lignires, Partenariats publics privs, Litec, Paris, 2000, p. 48-49. J. Delmon, Private Sector Investment
in Infrastructure, World Bank et Kluwer International, Washington, D.C., 2009. M. Baena de Alcazar,
Rgimen juridico de la Intervencion administrativa en la Economica, Tecnos, Madrid, ca 1970. Sur les
concessions portuaires cf. J. Grosdidier de Matons, Le rgime administratif et financier des ports maritimes, L.G.D.J. Paris, 1969, p. 71-89. Droit, Economie et Finances portuaires, P.E.N.P.C., Paris, 2000.

1 

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La rmunration du concessionnaire par lusager est, en droit franais, un critre

essentiel de la concession, forme de dlgation dun service public. Ce point a t
prcis par le Conseil dtat dans son arrt Commune de Lambesc du 15 avril 19962
puis par la loi n 2001-1168 du 11 dcembre 2001, dite loi MURCEF. La concession est un puissant moyen dconomiser les ressources publiques, qui peuvent ainsi
tre autrement affectes. Elle permet de facturer le cot des prestations de services
publiques aux seuls demandeurs de celles-ci et leur juste prix. La concession est
lorigine de labondance des quipements publics, infrastructures en particulier, des
pays qui la pratiquent.

2. Sens multiples du mot concession.

Une concession, lun des plus vagues termes du droit administratif3 est loctroi de droits
particuliers par lautorit publique. Dans ce sens, et en particulier dans les ports, le mot
dsigne souvent des baux de louage, des contrats de prestation de services ou des affermages (capital lease). En droit franais, la concession domaniale est simplement une
location de terrain ou douvrage appartenant au domaine public ; elle est alors aussi
dnomme amodiation, terme emprunt au droit civil, o il dsigne un bail avec partage
des fruits. Le droit portuaire belge connat la concession sous cette forme domaniale,
sous un rgime qui emprunte la fois au droit administratif et au droit civil4. Larticle 68
du Code tunisien des ports maritimes de 1999 applique le terme de concession ce
qui est en fait une location doutillages. Dans le mme pays, la loi n 2008-23 du 1er avril
2008 relative aux concessions, dfinit la concession comme le contrat par lequel une
personne publiquedlgue, pour une dure limite, une personne publique ou prive,
dnomme concessionnairelexcution dun service public ou lutilisation et lexploitation
du domaine ou des outillages publics en contrepartie de rmunrations quil peroit sur
les usagers son profit. Dans ce texte, la participation financire du concessionnaire
la cration douvrages ou doutillages nest quune hypothse parmi dautres. La dfinition est donc trs large et couvre des oprations qui peuvent tre trs diffrentes
les unes des autres. Certaines des concessions cites dans le prsent ouvrage, telles
Ch. VII. M. Kerf et al., Concessions for Infrastructures. A Guide to their Design and Award, World Bank
Technical Paper N 399, Finance, Private Sector and Infrastructure Network, World Bank, Washington,
D.C., 1998. A. Estache et G. de Rus, Privatization and Regulation of Transport Infrastructure, World
Bank Institute, Washington, D.C., 2000. L.N. Shaw, K.M. Gwilliam, L.S. Thompson, Concessions in
Transport, The World Bank Papers, N 27, Washington, D.C., novembre 1996. M. Juhel, Globalisation,
Privatization and Restructuring of Ports, International Journal of Maritime Economics 3 (2), Londres,
2001, pp. 139-174. J.M. Gondra Romero, Rgimen juridico de las operaciones de carga y descarga
en el trafico maritimo, Tecnos, Madrid. L.C. Montaner, Administracion portuaria, Tecnos, Madrid, 1973,
pp. 273-293. L. Trujillo et G. Nombela, Privatization and Regulation of the Seaport Industry. Universit
de Las Palmas aux Grandes Canaries, World Bank, Washington, D.C., 2002.
R.F.D.A., 1996, p. 715-722.

2 

G. Vedel et P. Delvolv, Droit administratif, P.U.F. Paris, 1988, p. 1133.

3 

Cf. Universit dAnvers. Notes dexploitation et finances portuaires compares, Anvers, 1987,
chapitreII.

4 

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