Sociologia Da Burocracia

~.
BIBLIOTECA DE CIeNCIAS SOCIAIS
SOCIOLOGIA
DA
BUROCRACIA
Organizafo, introdufo e tradufo de

EDMUNDO CAMPOS
Quarta edio
Para referncia bibliogrfica adicional, ver no final do volume

uma lista dos demais livros disponveis nesta e em outras
sries correlats publicadas pela ZAHAR.
ZAHAR EDITORES
RJO DE JANEIRO
II
I
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V~Clt}fi
INDICE
capa de
ERrco
INTRODUO
tos
. ,!
FUNDAMENTOS
CoNSTRUO
DA
ORGANIZAO BUROCRTICA:
UMA _ _ _
OO:npO- IDEAL -=Max Weber ......
CONCEITO DE BUROCRACIA:
RICA -
Nenhuma parte deste livro poder ser reproduzida
se;am quais forem os meios empregados
(mmeografia, xerox, datilografia, gravao, reproduo em disco
ou em f#a) , sem a permisso por escrito da editora.
Aos infratores se aplicam as sanes previstas nos artigos 122 ~

Lei n.O 5.988 de 14 de dezembro de 1973.
. . . . .
15
UMA CONTRIBUIO EMPi-
RJchard H. Ha/I ........................
29
"BUROCRACIA" B "RACIONALIDADE" NA TEORIA WEBERlANA
'r. .......................................
DA ORGANIZAO: UM ESTUDO EMPjRICO

1)Q
Uy,
da
>.-cONFLITOS. NA TEORIA DE WEBER -
S/antey H.
Alvin JJV. Goutdner
48
59
O EFEITO DO TAMANHO SOBRE A ESTRUTURA INTER,NA DAS
1978
Direitos para a Ungua portuguesa adquiridos por
ZAHAR EDITORES
zeoo,
Caixa Postal 207,

Rio
que se reservam a propriedade desta verso
ORGANIZAES Freeric W. Terrien e DonaM L.

Mith ...........................................
68
Teret1ce K.
HopkinI ....................................... .
75
CoNCEITO DE
BUROCRACIA,
SISTEMA DE AUTORIDADE -
BUROCRATIZAO
DESBUROCRATIZAO
S. N. EiIemt'adt ................................ .
81
COQPTAO: UM MECANISMO PARA A ESTABILIDADE ORGA
Impresso no Brasil
NIZACIONAL -
Philip Selznick ................... .
9~
14
SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA
gaes empricas sobre o mesmo tema. ]j este o caso dos tra

balhos de Udy e HaU que combinados com a anlise webe
riana completam-se na caracterizao da burocracia. Da mes
ma forma, o estudo de caso apresentado por Selznick exem
plifica empuicamente texto de Eisenstadt sobre a interao
entre organizaes burocrticas e sociedade. O trabalho de
Hopkins tem a vantagem de tentar a combinao das pers
pectivas de Weber e Chester Barnard - ambas clssicas
sobre os sistemas de autoridade, sem perda de sua originali
dade. Terrien e Mills comprovam de maneira objetiva a in
fluncia da varivel. "dimenso organizacional" sobre O grau
de burocratizao, medido pelo tamanho do componente ad
ministrativo. Se comparado ao. texto de HaU - onde a in
fluncia dessa varivel mostra-se mnima - o trabalho de
ambos sugere uma das orientaes que devem seguir a teoria
e pesquisa organizacionais: a determinao ds situaes pre
,. -1'.
"";~"Al ~~~ional--se--correlacinna-- -
---~.ctsaS---em ---que--C~-V~n_'l
_-O..... IL~"''-,
positiva ou negativamente, com c~da uma das demais. Final
mente, o. texto _de Blau, pela ma.nelCa clara com. que apresenta
certas onentaoes a serem segUidas pela pes.quls~, e d~ gr~nde importncia para os que pretendem reahzar mvesbgaoes
empricas.
Outros textos e autores da maior importncia - Par
sons, Simon, Argyris etc. - no puderam ser selecionados;
de maneira geral os trabalhos eram muitos extensos e sua
reproduo parcial prejudicaria a compreenso.
Apesar de todas as deficincias, esperamos que a publi
ca~~ desta coletnea venha atender satisfatoriamente os
objetivos propostos.
I
EDMUNDO CAMPO~
OS FUNDAMENTOS DA ORGANIZAAO
BUROCRTICA: UMA CONSTRUAO
DO TIPO IDEAL
MAX WEBER.
'A
_. El:ETIVIJ)J'U)E D.<\ A:l.J,!?RD1A~E. le~al descansa .na

- - -~-aceItaao---davatiez
das seguintes Idias mter<lependentes.
.
.
1 Y Que toda norma legal ~de ser estabelecida por

acordo ou imposio, visando a fins utilitrios ou valores ta
donais _ ou ambos. A norma estabelecida pretende obe
dincia, pelo menos dos membros da organizao, mas, nor
malmente, inclui todas as pessoas dentro da esfera da au~oridade ou poder em questo - que no caso de associaes
territoriais a rea territorial - desde que estejam em de
terminada relao social ou executem formas de ao social
que, dentro das ordenes da associao, sejam considera
das importantes.
2) Que todo Direito consiste, essencialmente, num si5
tema integrado de normas abstratas: Ademais, a adminis
tra.o da lei consiste na aplicao dessas normas a casos.
.
* Trad.uzido de uThe Esselltials of Bureaucratic OrgaDizatioll: 81l
ldeal-Type CollStruCtiOO", em Robert K. Mertoll et ai.. Reader in Bu
reaucracg (Glencoe, IDinols: Free Press. 1963). pgs. 18-27.
16
SocIOLOGIA DA BUROCRACIA
Os FUNDAMENTOS DA ORGANIZAO BUllOCRTICA
parti.culares. O process.o. administrativo ~ busca rac~on..al

dos mteresses -. e;;pecl1cados ?as ordenaoes ~a assocI~ao
-_ dentro ?o~ l..mltes esta~lecldos pelos preceItos legaiS e
segundo prmclplos suscetveIs de formulaao geral - aprovados pelas ordenaes da associao ou, pelo menos, no
. desaprovados por elas,
3) Que, assim, a pessoa que representa tipicamente a
autoridade ocupa um "cargo", Na atividade especfica de seu
.stattls, que inclui a 'atividade de mando, est subardinada a
uma ordem impessoal para a qual se orientam suas aes.
1550 verdadeiro no apenas para os que exercem a autoridade legal inscrita no conceito usual de "funcionrios", mas,
por exemplo, para o presidente eleito de um Estado.
p~a desempenho das funes; t) definio clara dos instru

mentos necessrios de coero e limitao de seu uso a con
dies definidas. Uma unidade organizada de tal forma que
nO exercido da autoridade ser denominada ,go adminis
',ativo.
.
Neste sentido, rgos administrativos existem em orga
nizaes privadas de grande envergadura, em partidos e
exrcitos, no Estado e na Igreja. Um presidente eleito, um
gabinete de ministros ou um rgo colegiado tambm consti
tuem, neste sentido, rgos administrativos. Contudo, no
este o lugar para a discusso desses conceitos; Nem todo rgo
administrativo provido de poder coercitivo, Mas esta res
salva no apresenta importncia para os propsitos de agora.
4)
Que a pessoa que obedece autoridade o faz, como
usualmente estabelecido, apenas na qualidade de "mem.

____.____u1>!o'~_<luassociaQ, O que..LOOedecido "aJei:...Neste sen..
tido a pessoa pode ser membro de uma comunidade territorial, de uma Igreja ou cidado de um Estado.
.
.
, ) De conf?r~ldade com o pon~ 3, se,gue-se que os
membros d8; aS~laao, e~quanto _obedle~:es .aquele que representa a autondade, nao devem obedlencla a de co.r:n0
individuo, mas ordem impessoal. Conseqentemente, h um
dever de obedincia apenas dentro da esfera racionalmente
delimitada de autoridade que, em termos de ordem, lhe foi
conferida.
..
. .
..
Pode-se CItar, poiS, como categonas fundamentais da
'd d
'
I I I
auton a e raCiona ega:
I)
Uma organizao contnua de cargos, delimitados

por normas.
2) Uma rea especfica de competncia. Isso implica:
d) uma esfera de obrigaes no desempenho das funes,
diferenciadas como parte de uma sistemtica diviso do tra
balho; b) atribuio ao responsvel da necessria autoridade
17
3) A organizao dos cargos obedece ao princpio da

hierarquia: ca~a cargo inferior est sob o controle e super
---- _Yiso_ do superior--Ho.udireito de apelao e exposio--de--- --
queixas dos inferiores aos superiores. As hierarquias diferem
com respeito a se, e em que casos, as queixas podem levar a
um pronunciamento de uma autoridade superior, se as alte
raes so impostas por ela ou, pelo contrrio, se a responsa
bilidade por tais alteraes deixada instlncia inferior
cuj conduta foi o objeto d
uei a
a
a q x.
.
4) As normas que regulam o exerdclo de um cargo
podem ser. reg!as tcnicas ou normas. 1 Em a~bos os casos,
se sua apbcaao pretende ser plenamente raCional, torna-se
imprescindvel a especializao. Assim, admite-se que somen
te est
l'f' da a
b
d
. d
dm" tr t'
qua I lca
p ra mem ro o qua ro a mls a IVO
de uma assoclaao
. . . - e, consequentemente,
,.
d'
- de noem con IOes
meao pata funes oficiais, a pessoa que demonstrar pre
t Nota da ecll.o americana - Weber nlo explica esta dlstinAo.
Por uma ':regra !cnlca" ele entende. provavelmente. um CUrso prescrito
de aAo que visa. principalmente. eficincia na execulo de funes
imect.atas. P9r~ u~rmas" ele entende. provavelmente. regras que norteiam
a,~~ndutam otroa terrenos que 010 o da eficincia, Evidentemente.
~11l 'certo sentido todas as regras do normas enquanto prescries para
a conduta. sendo problemtica a conformidade a elas (Parsons).
19
Os FUNDAMnITOS DA ORGANIZAO BUROCRTICA
paro tcnico adequado. O quadro administrativo de uma as

sociao racional consiste pois, tipicamente, em "funcion
rios", esteja a organizao voltada para fins polfticos, reli
giosos, econmicos em particular, capitalistas ou
outras.
5) No tipo racional questo de principio que os
membros do quadro administrativo"devam estar completa
mente separados da propriedade dos meios de produo e
administrao. Funcionrios, empregados, trabalhadores vin
culados ao quadro administrativo, no fazem seus os meios
materiais de produo e administrao. Estes so fornecidos
em espcie ou em dinheiro, e o funcionrio obrigado a
prestar contas. Alm disso, existe, em princpio, completa
separao entre a propriedade da organizao, que contro
lada dentro da esfera do cargo, e a propriedade pessoal do
funcionrio, ~cessvel ao seu uso ~rivado. Existe uma se arao correspondente entre o lugar onde so executadas as
funes oficiais, o hureau, e o domiclio.
8) A autoridade legal pode ser exercida dentro de

uma ampla variedade de formas diferentes que sero distin
guidas e discutidas mais tarde. A. anlise seguinte ser, del
beradamente, limitada em grande parte ao aspecto da domi
nao na estrutura do quadro administrativo. Consistir em
uma an~lise, em trmos de tipo ideal, do funcionalismo ou
18
, ' ,
. ~) ~ No tipo raclOnal ha tambem compl.eta au~e~cl~ d:

apreClaao do cargo pelo ocupan~e., Onde eXIstem dueltos
ao cargo - como no caso dos JUizes e, atualmente, no de
- d f
. ,.
b Ih
uma crescente p~oporao e unClo~a~los e mesmo. tr~ a a
dores - eles. nao
por
,. servem aod proposlto
. de aproprlaao
,
pa~te. do f ~nC1onano, mas ao e garantu o carater puramente
ob}ettvo e lOdependente da ~onduta no cargo, de modo a ser
onentada pelas normas pertlOentes.
7) Atos administrativos, decises, normas, so formu
lados e registrados em documentos,.. mesmo nos casos em que
a discusso oral a regra ou mesmo prescrita. Isto aplica-se,
pelo mehos, s discusses preliminares e propostas, decises
finais e toda sorte de ordens. A combinao de documentos
com uma organizao continua de funes constitui o bllf'eau,
que o ncleo de todos os tipos de atividade moderna das
associaes.
hllf'OCf'tlCltI.
Nos princpios gerais acima mencionados no se fz

referncia espcie de autoridade suprema apropriada a um
sistema de autoridade legal. Isso conseqncia de certas
consideraes que somente podem ser inteiramente compre
ensveis numa etapa posterior da anlise. Existem vrios
tipos importantes de dominao que, em funo da autori
dade suprema, pertencem a outras categorias. ~ este o caso
do tipo carismtico-hereditrio exemplificado nas monar
quiasbereditrias edo tipo carismtico puro de um presi
ente escollliO:por plebiscito. Outros casos envolvem ele:
mentos racionais em pontos importantes, mas so compostos
pela combinao de componentes burocrticos e carismticos
como no caso de um governo de gabinete. Outros ainda
esto sujeitos autoridade do chefe carismtico ou burocr
tico de outras associaes. Assim o chefe nor I d
'
ma e um
departamento governamental num regime parlamentar pode
ser um ministro que ocupa tal posio devido sua au to rt._
dade dentro de um partido. O tipo de quadro administra
tivo racional legal suscetvel de aplicao a todas as es
pcies de situaes e contextos. :B o mais importante meca
nismo para a administrao de assuntos quotidianos. Pois
nesta esfera o exerccio da autoridade e, mais amplamente,
o exerccio da dominao consistem, precisamente, em admi
nistrao.
O tipo mais puro de exerccio da autoridade legal
aqu~le. que emprega um quadro administrativo burocrtico.
SQlIJente clIefe supremo da organizao ocupa sua posio
de autoridade em virtude de apropriao. eleio ou designa
21
SoCIOLOGIA DA BUROCRACIA
Os FUNDAMaNTOS DA ORGANIZAO BUROCRTI6A
o para a sucesso. Mas mesmo sua autoddade consiste nwn

mbito de competncia legal. O conjunto do quadro admi
nistrativo subordinado autoridade suprema formado, no
tipo mais puro, de funcionrios nomeados que atuam con
forme os seguintes critrios:
9) O funcionrio trabalha inteiramente desligado da

propriedade dos meios de administrao e no se apropria
do cargo.
20
1)
So individualmente livres e sujeitos autoridade

apenas no que diz respeito a suas obrigaes ofiCiais.
2) Esto organizados nwna hierarquia de cargos, cla
ramente definida.
3) Cada cargo possui uma esfera de competncia, no
sentido legal, claramente determinada.
4) O cargo preenchido mediante uma livre relao
contratual. Assim, em princpio, h livre seleo.
, ) Os candidatos so selecionados na base de quali
ficaes tcnicas. Nos casos mais racionais,~qtlalifica.() __~
------testa:aapor exames,a como- certa por diplomas que
comprovam a instruo tcnica, ou utilizam-se ambos os cri
trios. Os candidatos so nomeados e no eleitos.
6) So remunerados com salrios fixos em dinheiro.
na maioria das vezes com direito a penses. Somente em de
termir.aadas circunstncias a autoridade empregadora, espe
cialmente nas organizaes privadas, tem o direito de rescin
dir o contrato. Mas o funcionrio sempre livre para demi
tir-se. A escala salarial inicialmente graduada de acrdo
com o nvel hierrquico; alm desse critrio, a responsabi
lidade do cargo e as exigncias do status social do ocupante
podem ser levadas em conta.
7) O cargo considerado como a nica ou, pelo me

nos, principal ocupao do funcionrio.
S) O cargo estabelece os fundamentos de wna car
reira. Existe um sistema de "promoo" baseado na antigui
dade, no merecimento ou em ambos. A promoo depende
do julgamento dos superiores.
l~)
Est sujeito a wna rigorosa e sistemtica disci

plina e controle no desempenho do cargo.
Esse tipo de administrao . em principio, aplicvel
com igual facilidade a wna ampla variedade de setores dife
rentes. Assim, pode ser a organizaes que visam lucro, s
de caridade ou a um nmero indefinido de outros tipos de
empresas privadas que persigam objetivos materiais ou ideais.
Com graduaes variadas na aproximao ao tipo puro, sua
existncia histrica pode ser demonstrada em todas essas
esferas.
1)
Por exemplo, esse tipo de burotracia encontrado

em c!nicasEarticular_es, embospitais_ de fut1d~oQ~
mantidos por ordens religiosas. A organizao burocrtica
exerce um papel importante na Igreja Catlica. O fato bem
ilustrado pela funo adminiStrativa do clero na Igreja mo
derna que desapropriou quase todos os benefcios da Igreja
antiga que estavam, ento, em larga escala sujeitos apro
priao privada. 'Outro exemplo a concepo do episcopado
universal como competncia formnl, universal e lesaI em
assuntos religiosos. De modo idntico, a doutrina da infali
bilidade papal considerada como abrangendo de fato uma
competncia universal, mas vlida apenas ex cathedra na es
fera do cargo, implicando, assim, a distino caracterstica
entre a rea do cargo e a dos neg6cios particulares do
ocupante. Os mesmos fenmenos so encontrados na gfande
empresa capitalista; quanto maior esta, tanto mais impor
tante o papel daqueles. O fato no menos vlido para os
partidos, que ~ero tratados separadamente. E, por ltimo,
o exrcito moderno essencialmente uma organizao buro
d,fica administrada por esse tipo caracterstico .de funcio~
n.Cio militar, o "oficial".
22
SociOLOGIA DA BUROCRACIA
2) A autoridade burocrtica exercida em sua forma

mais pura ali onde f6r claramente dominada pelo princpio
da nomeao. Uma hierarquia de funcionrios eleitos no
tem o mesmo sentido de wna hierarquia ,p-e funcion.rios
nomeados. No que se refere primeira, a eleio torna im
pOssvel submet-la a wna disciplina rigorosa, mesmo quan
do se proxime do tipo baseado na nomeao. A eleio
permite ao funcionrio subordinado competir por posies
eletivas nas mesmas condies que seu superior. e suas pos
sibilidades passam a independer do julgamento deste.
3) A nomeao por livre contrato. que possibilita a
livre seleo. essencial moderna burocracia. Onde exista
wna organizao hierarquizada com esferas impessoais de
competncia. mas servida por funcionrios servis - escravos.
servos etc., que atuam. contudo, de maneira formalmente
~~~_ _ _~~~~bu~ocrtica - sernl.l~aclo o termo "b-,rocracia patrimollial~._ _ _~,
4) O papel das qualificaes tcnicas em organiza
es burocrticas contmuamente incrementado. Mesmo o
funcionrio de wn partido ou organizao sindical necessita
de conhecimento especializado. embora. usualmente, de car
ter ~prico, desenvolvido antes por experincia do que por
aprendizagem formal. No Estado moderno os nicos cargos
para os quais no se exigem qualificaes tcnicas so os de
ministro e presidente. O fato demonstra que so "funcio
nrios" apenas em sentido formal e no substantivaIl1ente. o
mesmo se dando com o gerente ou presidente de uma grande
empresa. No h dvida de que a "posio" do empres.rio
capitalista , como a de wn monarca, semelhante de apro
priao definitiva. Assim, h necessariamente no pice da
organizao burocrtica no mnimo wn elemento que no
puramente burocrtico. A categoria de burocracia ' aplicada
to-somente ao exerccio da dominao por meio de uma
espcie particular de quadro administrativo.
Os FUNDJI.M~TOS DA ORGANIZAO BUROCRTICA
23
, ) O funcion.rio recebe normalmente um salrio fixo.

Pelo contr.rio, as fontes de renda apropriadas privativa
mente sero denominadas "benefcios". O salrio na orga
nizao burocrtica normalmente pago em dinheiro. Em
bora isso no seja essencial ao conceito de burocracia, o
ajuste que melhor se adapta ao tipo puro. Os pagamentos
em .espcie podem adquirir o carter de benefcios, e o rece
bimento destes implica, normalmente, a apropriao de opor
tunidades de rendimentos e cargos. H, contudo, transio
gradual nesse terreno com ".rios tipos intermedirios. A
apropriao em virtude de arrendamento ou compra de
cargos ou a garantia de renda para o cargo so fenmenos
estranhos ao tipo puro de burocracia.
6) Os "cargos" que no constituem a ocupao prin
cipal do ocupante, em particular os cargos "honorificos",
pertencem a outras categorias... O funcionrio "burocr
tico" tp@uocupa o cargo-eomo sua principal ocupao.
7) Com respeito separao do funcionrio frente a

propriedades dos meios de administrao, a situao essen
cialmente a mesma; tanto na esfera da administrao pblica,
como nas organizaes burocrticas privadas, tais como a
grande empresa capitalista.
8) ... Atualmente os rgos "colegiados" esto per7
dendo rapidamente sua importncia em favor dos tipos de
organizao que so, em sua maioria, de fato e formalmente
subordinados autoridade de um nico chefe. Por exemplo,
os "governos" colegiados na Prssia cederam lugar, desde
muito tempo. ao "presidente distrital monocrtico". O fator
decisivo para t:Sse desenvolvimento fi a necessidade de r
pidas e unvocas decises, livres da necessidade de compro
misso entre diferentes opinies e livres tambm das maiorias
instveis.
9) 9 oficial do exrcito moderno um tipo de fun
cionrio nomeado e nttidamente diferenciado por certas dis
24
SOCIOLOGIA DA BUROCllACJA
tines de classe. .. A este respeito, tais oficiais diferem ra
dicalmente dos chefes militares eleitos, dos condottieri caris
mticos, dos oficiais que recrutam e lideram exrcitos merce
nrios com caractedsticas de empresa capitalista e, final
mente, dos que ocupam postos militares comprados. Pode
haver transies graduais entre esses tipos. O "servidor" pa
trimonial separado dos meios de execuo de suas funes
e o proprietrio de um exrcito mercenrio com finalidades
capitalistas foram, juntamente com o empresrio capitalista,
os precursores na organi:zao do moderno tipo de burocracia.
TIPO MONOCRATICO DE
ADMINISTRAO BUROCRATICA
A experincia tende a mostrar universalmente que o

. tipo burocrti~<>.u Illais puro deor~flizo admini~tra!.!ya -::-.=_ _ _ _....
isto , o tipo monocrtico de burocracia - capaz, numa
perspectiva puramente tcnica, de atingir o mais alto grau
de eficincia e neste sentido , formalmente, o mais racional
e conhecido meio de exercer dominao sobre os seres hu
manos. Este tipo superior a qualquer outro em preciso,
estabilidi"de, rigor disciplinar e confiana. Da a possibilidade
de que os chefes da organi:zao e os interessados possam
contar com um grau particularmente elevado ~e calculabi.
lidade dos resultados. Finalmente, superior tanto em efi

cincia quanto no raio de operaes, havendo ainda a possi
bilidade formal de sua aplicao a todas' as espcs de ta
refas administrativas.
O desenvolvimento da moderna forma de organi:zao
coincide em todos os setores com o desenvolvimento e con
tnua expanso da administrao burocrtica. Isso vlido
para a Igreja, Estado, exrcitos, partidos polticos, empresas
econmicas, organizaes promocionais de toda espcie, asso
ciaes particulares, clubes e muitas outras. Seu desenvolvi-
Os FUNDAME:NTOS DA ORGANIZAO BUROCRTlCA
25
mento , para tomar apenas o caso mais penetrante, o mais

crucial fenmeno do moderno Estado ocidental. Entretanto,
muitas formas podem existir que no se aproximam do mo
delo: os rgos colegiados representativos, comisses parla
mentares, sovietes, funcionrios honorrios, juizes no-pro
fissionais e outras tantas. ,E, embora muitos se queixem dos
"pecados da burocracia", seria iluso imaginar que o trabalho
administrativo contnuo pudesse ser executado, em qualquer
setor, sem a presena de funcionrios trabalhando em seu~
cargos. Todo modelo de vida quotidiana talhado para se
adequar a esta estrutura. Porque a administrao burocrtica
sempre, observada em igualdade de condies e de uma
perspectiva formal e tcnica, o tipo mais racional. Ela ,
atualmente, indispensvel para o atendimento das necessi
dades da administrao de massa. No setor administrativo,
a opo est ,entre a burocracia e o diletantismo .
A fonte-principal da suproridade da administrao
burocrtica reside no papel do conhecimento tcnico que,
atravs do desenvolvimento da moderna tecnologia e dos
mtodos econmicc;>s na produo de bens, tornou-se total
men~e indispensvel. A este respeito indiferente que o sis
tema econmico seja organizado em bases capitalistas ou
socialistas. Na verdade, se no segundo caso se desejasse um
nvel igual de. eficincia tcnica, o resultado seria um enorme
incremento na importncia da burocracia profissional.
Os que esto sujeitos ao controle burocrtico s conse
guem escapar mediante a criao de uma organizao pr
pria, igualmente sujeita ao processo de burocratizao. Da
mesma forma, o aparato burocrtico orientado para um
funcionamento contnuo por interesses compulsivos tanto
materiais como objetivos, mas tambm ideais. Sem ele, uma
$ociedade como a nossa - que separa os funcionrios, em
pr~gadQs e trabalhadores da propriedade dos meios de admi
rn~t:rao ~ que depende da disciplina e da formao profis
sional - deixaria de existir. A nica exceo seriam aqueles
26
Os FUNDAME;NTOS DA ORGANIZAO BUROCRTICA
grupos, como os camponeses, que ainda possuem os pr6

prios meios de subsistncia. Mesmo no caso de revoluo ou
de ocupao por um inimigo, a mquina burocrtica conti
nuaria funcionando normalmente, da mesma forma como o
fazia no governo legal anterior.
A questo sempre a de quem controla a mquina bu
rocrtica existente. E esse controle apresenta sempre limi
taes para os que no so profissionais. De maneira geral,
o funcionrio profisional escapa muito mais fcilmente a
essas limitaes do que seu superior nominal, o ministro de
gabinete, que no profissional.
O sistema capitalista embora no somente ele
desempenhou um papel fundamental no desenvolvimento da
burocracia. Na verdade, sem ela a produo capitalista no
poderia persistir, e todo tipo racional de socialismo teria
simplesme(lte_<le adot-Iaeinccementar smLmportncia. Seu
desenvolvimento, sob os auspcios do capitalismo, criou a ne
cessidade de uma administrao estvel, rigorosa, intensiva
e incalculvel. :n esta necessidade que d burocracia um
papel central em nossa sociedade como elemento fundamental
em qualquer tIpO de administrao de massas. Somente por
uma regresso organizao pouco extensa - na esfera pol
tica, religiosa,. econmica etc. - seria possvel escapar sua
influncia. Por um lado, o capitalismo em seu estg~o atual
tende a fomentar de maneira acentuada o desenvolvimento
da burocracia, embora ambos tenham surgido de fatos hist6
ricos diferentes. Por outro lado, o capitalismo constitui a base
econmica mais racional para a administrao burocrtica e
lhe possibilita o desenvolvimento sob a forma mais racional
porque, do ponto de vista fiscal, fornece-lhe os recursos mo
netrios requeridos.
~~___ ~
Ao lado dessas condies fiscais para a eficincia da
administrao burocrtica, existem outras de importncia
fundamental no campo da comunicao e do transporte.
27
A preciso de seu funcionamento exige os servios das fer

rovias, telgrafo e telefone dos quais depende de maneira
crescente. Uma forma socialista de organizao no alteraria
este fato. O problema seria se num sistema socialista have
ria possibilidade de proporcionar condies para uma orga
ruzao burocrtica rigorosa como tem havido na ordem capi
talista. Porque, de fato, o socialismo requereria um grau mais
elevado ainda de burocratizao formal do que o capitalismo.
Provada essa impossibilidade, estaria demonstrada a existn
cia de outro daqueles elementos fundamentais de irracionali
dade nos sistemas sociais - um conflito entre a racionalidade
formal e a substantiva - e que a Sociologia encontra to fre
qentemente.
A ,administrao burocrtica significa, fundamentalmen
te, o exerccio da dominao baseado no saber. Esse o trao
que a torna~ especIficamente racional. Consiste, de um lado,
--""e"mor conhecimento tcQ:ic que, prusiS, sufiCienfe para
garantir uma posio de extraordinrio poder para a buro
cracia. Por outro lado. deve-se considerar que as organi
zaes burocrticas, ou os detentores do poder que dela se
servem, tendem a tornar-se mais poderosos ainda pelo conhe
cimento proveniente da prtica que adquirem no servio.
Atravs da atividade no cargo ganham um conhecimento es
pecial dos fatos e dispem de uma bagagem de material do
cumentrio, exclusiva deles. Embora no exista apenas nas
organizaes burocrticas, o conceito de "segredo profissio
nal" tpico delas. Est para o conhecimento tcnico assim
como o segredo comercial est para o preparo tecnolgico.
lUe um produto da luta pelo poder.
A burocraci superior em saber - tanto o da tcnica
como o dos fatos concretos na sua esfera de interesses - o
que norm~ente privilgio da empresa privada capitalista.
O empf~4rio capitalista , em nossa sociedade, o nico que
!~ sl40 ~ capaz de manter-se relativamente imune domi
nao do saber racional burocrtico. Todos os demais tendem
28
a ser organizados em grandes associaes, inevitavelmente

sujeitas a dominao burocrtica, inevitabilidade idntica
da dominao das mquinas de preciso na produo em
massa.
As conseqncias principais e mais generalizadas da do
minao burocrtica so:
O CONCEITO DE BUROCRACIA: UMA
CONTRIBUIAO ~MPIRICA *
1) A tendncia ao "nivelamento" no interesse de uma

base de recrutamentQ a mais ampla posvel em termos de
qualificao profissional.
2)
RICHARD H. HALL
A tendncia plutocratizao no interesse de uma

formao profissional a mais prolongada possvel. Esta, fre
qentemente, continua at os trinta anos.
3) A predominncia de um esprito de impessoalidade

formalista, sine ira et sludio, sem dio ou paixes e, portan
to, sem afeio ou entu~ia~!!l0'
normaLdominantessQ_n
. conceitoscle-oever estrito sem ateno para as consideraes
pessoais. Todos esto sujeitos a tratamento formalmente igual,
isto , todos na mesma situao de fato. Este o esprito den
tro do qual o funcionrio ideal conduz seu cargo.
aqui concebido
como uma s~rie de dimenses, cada qual na forma de um
contnuo.-Quando se medeucada contnuo nenhuma variao ...
concomitante encontrada entre as dimenses. Sugere-se que o
conceito de burocracia empiricamente mais vlido quando
abordado dessa maneira e no presumindo-se que as organi
zaes so ou totalmente burocrticas ou no-burocrticas. A
abordagem sugerida demonstrada pela aplicao do modlo
a dez organizaes.
CONCEITO DE
BUROCRACIA
Os estudiosos das organizaes, desde Weber at o pre

sente, tm utilizado o modelo burocrtico como base para a
conceituao de sistemas de inter-relaes em organizaes.
Essa aceitao do modelo burocrtico tem servido como ponto
de partida para estudos de desenvolvimento e modificao da
estrutura organizacional, do lugar do indivduo dentro dessa
estrutura e de vrios problemas afins. Este artigo exmnina as
bases do modelo burocrtico - as dimenses organizacionais
~ue so caracteristicamente citadas como atributos burocrti
* Traciuztdo de "The Concept of Bureaucracy: an Empirical .As
sessmeof', em The Amet'ican lournal of Sociologg, julho de 1963,
vol. 69, o" 1.
58
nado pela tecnologia; b) o nvel m101mo de racionalidade

determinado pela tecnologia; c) o grau de acomodao ne
cessria entre burocracia e racionalidade em algum nvel de
eficincia (d). O estado de a e b determinam c para dados
valores de d; c presumlvelmente composto de diversas di
menses comensurveis, cada uma das quais representa pa
dres alternativos possveis que so, em certo grau, substitu
veis uns pelos outros.
1
J
!"
I
f
\
V-se, por conseguinte, que o tipo ideal weberiano pode

ser transformado para servir de base para a construo de
um modelo que leva em conta uma escala muito mais ampla
de fenmenos do que aquela que se credita a Weber - fe
nmenos que freqentemente tm sido tratados ad hoc como
caractersticas "informais". No entanto, tal modelo mais
complexo do que parece primeira vista, pois a investigao
emorita revela Que uma "burocracia racional" do tioo webe
riano , provavelmente, um sistema social instvel. Presente
mente, a pesquisa est sendo dirigida para uma maior espe
cificao operacional das variveis sugeridas e para expli
caes mais detalhadas de suas inter-relaes.
CONFLITOS NA TEORIA DE WEBER
ALVIN W. GoULDNER
I NEVITAVELMENTE,
existem certos pontos obscu

ros no trabalho de Weber que, se esclarecidos, possibilita
riam sua melhor utilizao. Diversos deles podem ser nota
dos na di
.
nam "efetiva" uma burocracia. Escreve ele:
A efetividade da autoridade legal ("buro

crtica" no presente contexto - A. W. G.) re
pousa na aceitao da vali dez do seguinte . .. 1)
Que toda norma legal dada pode ser estabele
cida por acordo ou por imposio visando a fins
utilitrios ou valores racionais, ou ambos, com
pretenso de obedincia pelo menos por parte
dos membros da associao.1
Aqui, um problema essencial deixa de Ser considerado
de maneira surpreendentemente inesperada, pois Weber no
percebe a possibilidade de que a efetividade da burocracia
Traduzido de Patterns of Industrial Bureaucracy (Glencoe. 1111
Presa. 1964). pga. 19-27.
1 A. M. Henderson e Talcott Parsons (orgs.) Max Weber: The
Theory 01 Economic and Social Organization (Nova York: Odord
Unlverslty Press. 1947). pg. 329.
nola: Pie~
60
- ou outra de suas caractersticas - possa variar segundo o

modo pelo qual as normas so introduzidas: por imposio
ou por acordo. Ele sups tacitamente que o contexto cultural
de uma'burocracia especifica seria neutro frente aos diversos
mtodos de introduo de normas burocrticas. Contudo, des~
de que nossa cultura no neutra, mas prefere as normas in
troduzidas por acordo s impostas, no se pode confundt-Ias
sem obscurecer a dinmica da organizao burocrtica ...
Weber silenciou sobre diversas outras questes. Primei
ro: a quem deveriam ser teis as normas para que a burocra
cia fosse efetiva? Segundo: em termos dos objetivos de quem
seriam as normas um recurso racional? Objetivos de quem
deveriam elas realizar para que a burocracia operasse efetiva
mente? Weber admitia que as metas dos diferentes estratos
burocrticos eram idnticas - ou, pelq menos, bastante si
milares
e por isso no as distinguiu. A razo disso parece
~-----:--~~sido a utilizao aa Pllrocradagvernamental,aparent'~e--- -
mente solidria, como modelo implcito. Tivesse ele focali
zado a burocracia da fbrica, com suas tenses mais evidentes
entre supervisores e supervisionados. , . i e teria de considera
do imediatamente que uma norma dada poderia ser racional
ou vanta~osa para a consecuo dos fins de um estrato, diga
mos o gerencial, mas poderia no ser racional ou vantajosa
para os trabalhadores.lI
Uma "burocracia" s tem "fins" num sentido metaf
rico. Contudo, a preciso exige que se especifiquem os obje
tivos de diferentes pessoas ou os objetivos tpicos de diferen
tes estratos na organizao. Tal postura sugere que esses fins
podem variar, no so necessariamente idnticos ou impor
tantes para todo o pessoal e podem mesmo ser contradit
rios; uma concluso que de modo algum surpreender os es
2 Sbre este ponto fizemos consideraOes mals gerais em nossa
discusso de Industrial Sociology: Status and Prospects de Wllbert E..
Moore em Amerlcan Sociologlcal Review, vol. XIII. ri' .... agosto de
1948. pgs. 396...fllO.
CONFLITOS .NA TEORIA DE WEBER
61
tudiosos da indstria, ainda que os da administrao a te
nham negligenciado sistematicamente.
A incipiente distino de \Veber entre normas impostas
e normas estabelecidas por acordo indica dois aspectos mais
amplos de um mesmo problema, entrelaados em sua teoria.
H, primeiro, sua nfase na burocracia como administrao
por "especialistas" ou profissionais. Weber via nossa poca
como a.quela em que o diletante estava desaparecendo rpi
damente e assegurava que as formas modernas de adminis
trao se caracterizariam pela importncia atribuda espe
cializao:
Na esfera da administrao a escolha apenas
entre o diletantismo e a burocracia. O fundamento
primeiro da administrao burocrtica reside no
papel do conhecimento tcnico ... 3 Aqu~sto
~~ sempre a. deuquem controla-a maquinaria exist~~e~~n-te---~~
e tal controle limitado para as pessoas que no
so especialistas ... 4 A administrao burocrtica
significa fundamentalmente o exerccio do controle
baseado no conhecimento. Este o aspecto que a
torna especIficamente racional ... 5 A burocracia
superior em saber, tanto o tcnico como o do fato
concreto dentro de sua esfera de interesse.6
H, contudo, outro ingrediente na concepo weberiana
de burocracia; trata-se do papel da disciplina, um elemento
que acompanha sua nfase na "imposio" como fonte das
normas burocrticas. Segundo Weber, a burocracia o "fruto
. mais racional" da disciplina. 7

3
Henderson e Parsons, ibid., pg. 337.
...
Il;Iid p{l~ 337.
5 1t>ld., pg. 339.
6 IbiJ..: p6g.
339.
7 C. W. Mills e H. Gerth. From Max Weber (Nova York: Oxford
University Press. 1946). pg. 254.
62
CONFLITOS .NA TEOlUA DB WEBER
o contedo da disciplina - escreveu Weber

apenas a execuo consistentemente r~ciona
lizada, metodicamente exercitada e exata da ordem
recebida, na qual toda crtica pessoal incondicio
nalmente suspensa e ao ator cabe nica. e exclusi-.
vamente executar a ordem. 8
Taleott Parsons, um dos mais agudos comentaristas da
teoria de Weber, acentuou que "sobretudo a burocracia
implica disciplina. . . .E a adequao das aes do indivduo a
um complicado padro de maneira que o carter de cada uma
de suas relaes com o resto pode ser rigorosamente contro
lado ... li Assim, a burocracia implica uma nfase na obedin
cia; e por "obedincia" Weber entende que o contedo de
uma ordem se torna, "por si mesmo, a base da ao" .10
Weber, ento, concebia a burocracia como uma organi
---z"fia"'..Ji;,.u----"brrj.fa"""dal.Po-r-unr1ado, seria uma ofgatiizaob'''se=a;o:doJ:a~-----+
na especializao; por outro, uma organizao baseada na
disciplina. No primeiro caso, a obedincia invocada como
um meio para a realizao de um fim; um indivduo obedece
porque a norma ou ordem percebida como o melhor mto
do conhecido
para a consecuo de algum objetivo.
,
Na segunda concepo, Weber assegurava que a buro
cracia era uma forma de administrao em que a obedincia
seria um fim em si mesma. O indivduo obedece ordem,
afastando os julgamentos sobre sua racionalidade ou mora
lidade, principalmnte por causa da posio ocupada pela
pessoa que ordena. O contedo da ordem no discutvel.
Neste sentido, os guardas nazistas nos campos de concen
trao justificaram suas atrocidades inenarrveis porque,
8 Mills e Gerth. ibid., pg. 254.
9 Talcott Parsons. The Structure of Social Action (Nova York:
McGraw-HiIl Book Co. 1937). pg. 5<Y1.
10 Henderson e Parsons. ibid., pg. 327.
63
como disseram, "obedecamos s ordens". No primeiro pa

dro, pois, o indivduo obedece em parte devido aos seus
sentimentos a respeito da nOrma ou ordem; no segundo, obe
dece independentemente de seus sentimentos.
Taleott Parsons observou esse carter equvoco da teoria
weberiana numa nota de p de pgina, penetrante, mas mui
to breve_ Ele sugere que Weber confundiu dois tipos- diferen
tes de autoridade: a) a autoridade que repousa n "atribuio
de um cargo legalmente definido" e b) a autoridade baseada
na "competncia tcnica".l1 Parsons u.tiliza a relao mdico
-paciente como o arqutipo da autoridade baseada na compe..
.tncia tcnica. Prope que "a autoridade do mdico reside
fundamentalmente na crena do paciente em que o clinico
empregar em. seu benefcio uma competncia tcnica ade
quada para ajud-lo em seu mal"12 (itlicos de A. W. G.).
A f!~ essencial .... em seu_(isto; do paciente) benefcio"-.m
Em outras palavras, uma p'ura competncia tcnica pode ser
insuficiente para assegurar o consentimento para as prescri
es mdicas.
O paciente pode rejeitar a autoridade do mdico se sente
que suas necessidades esto sendo desrespeitadas dentro da
relao. Por exemplo, pode sentir que o mdico o est explo
rando financeiramente. Mais uma vez, os prisioneiros dos
campos de concentrao nazistas no aceitavam a autoridade
dos mdicos que neles faziam "experincias", mesmo que no
tivessem .dvida a respeito de sua capacidade. Dentro dessa
linha, Parsons sugere que esta forma de autoridade, baseada
na competncia tCnica, .. depende inteiramente da garantia...
de uma consentimento voluntrio" ,13
Parece claro, por conseguinte, que a concepo weberia
na ~e uma burocracia como "o governo dos especialistas",
li
12
Henderson e Parsons. ibld., pg. 59.
lbid.
lbid.
64
SocIOLOGIA DA BUllOCRACIA
no sentido da breve anlise de Parsons, uma forma de au

toridade n~o-legitimada apenas pela presena ou uso de ca
pacidades tcnicas. Aparentemente, algo mais do que isso
asse~rado para conseguir o consentimento voluntrio.
A concluso a que se chega a seguinte: Weber parece
ter descrito impltcitamente no Um, mS dois tipos de buro
cracia. Um dt:sses tipos pode ser chamado de "forma repre
sentativa" da burocracia, baseado nas normas estabelecidas
por acordo, regras que so tecnicamente justificadas e admi
nistradas por pessoal especialmente qualificado. " Um se
gundo padro que pode ser chamado de burocracia "puniti
va" baseado na imposio de normas e na obedincia pura
e simples.
AS PUNOES OA ORGANIZAO BUROCRATICA:

-tI.J;>"'f1'FENFl?5B-MA1\T,IFES'1'-A-
A teoria weberiana da burocracia foi um ponto de partida
fecundo na manipulao dos materiais empricos, mas 'no
forneceu instrumentos analticos suficiel)temente gerais. Por.
isso, voltamo-nos para as diretivas contidas na anlise "estru-.
tural-tuncional". A mais til exposio deSsa abordagem,
para as necessidades da pesquisa emprica, a formulada por
Merton em Social T heory and Social Slruclure. 14
De uma perspectiva funcionalista, a questo mais. fun
damental a ser colocada a respeito da organizao burocr
tica : como ela persiste? O funcionalismo relaciona-se, em
particular, com as atividades de auto-sustentao .de uma or
ganizao. Que faz ela para conseguir sobreviver? A respos
ta de Weber a esta questo, embora sucinta e incipiente,
suficientemente dara:
14 Robert K. Merton, Social Structure and Social Theory (GJencoe.
lIJinols: Free Press. 19'19), esp. capitulo I.
CONFLITOS NA 1'BORJA DE WBBER
65
A expertenCla tende a mQstrar universalmente

- escreve ele - que o. tipo duro de administrao
-burocrtica. .. , de uma pe~spectiva puramente
tcnica, capaz de atingir o mais alto grau de eficin
cia e nesse sentido o meio mais racional conheci
do de exercer a dominao sdbre seres humanos. 1II
A burocracia superior, explica Weber, s outras formas
historicamente conhecidas de administrao por causa de sua
estabilidade, fidedignidade,- calculabilidade permitida dos re
sultados e magnitude de suas operaes. IO
Em termos funcionalistas, a anlise de Weber trata pri
macialmente das funes "manifestas" 17 da administrao
burocrtica, isto , explica sua sobrevivncia da mesma for
ma pela qual um burocrata explicaria o uso de recursos bu
rocrticos, a saber, que so tnicas eficientes para a reali

zaone alguriCbjettvo.Esta aiaio pubHcamenteace1~
para o emprego de mtodos burocrticos. Contudo, uma ex
plicao completa da sobrevivncia burocrtica deve conside
rar no apenas suas conseqncias prescritas e to conhecidas
publicamente, mas tambm aquelas imprevisveis e no dis
cutidas convencionalmente.
Existem todos os motivos para se esperar que as buro
cracias produzam uma rede complexamente ramificada de
IS
Henderson e Parsons. ibid. pg. 337.
16 Ibid.
17. Os termos "manifesto" e "latente" serllo usados da maneira se
guinte neste estudo: "manifesto" referir-se- quelas conseqncias de
um padro social. isto , burocracia. que silo culturalmente prescritas para
ele;' o termo "latente" igualmente se referirA s conseqncias concretas
do padrllo. mas, neste caso, elas nIlo so culturalmente prescritas ou prefe
ri<t~~, Essa distino operacional substitui os significados dt!sses tennos
est~b,c;lec:idos porF,lbert Merton. Para Merton, uma funo latente
aq~I,' cujas cons~q(il!ncias no so intentadas nem reconhecidas pelos
aut~es en,,9IvicJPl!' ,Na pesquisa emplrica diflcil. freqentemente, deter
mmar se o autor reconhece ou intenta certas conseqncias: isso parece
p'r~c:ularriente certo nas situaes conflitivas em que os autores podem
dissimular deliberadamente.
SoctOL OGIA DA BUROC RACIA
CONPL ITOS NA TBOlUA DB WBBEI t
conseqncias, muitas das quais esto abaixo do nvel de

percepo pblica. Embora no sejam facilmente perceptveis,
essas conseqncias podem contri buir consideravelmente para
a sobrevivncia e desenvolvimento burocrticos. Seria inteira
mente prematuro, ento, afirma r que as burocracias se man
tm apenas devido sua existncia.
a deixar em estado rudim entar aquelas normas que refora

riam a predic abilida de e segurana dos trabalhadores.
De manei ra mais geral, Webe r parece ter concebido as
norma s como se elas se desenvolvessem e operassem. sem a
interveno de grupo s interessados que. alm disso, possuem
o poder em graus diferentes. Certamente, a burocracia um
instrum ento produ zido pelo homem e ser produzido por
homens na propor o de seu poder numa situao dada ...
66
. " . . . . " ..... * . . . . . . .
. . . . . . . ;. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . * ... .
H ainda outro aspecto da discusso weber iana sobre o

papel da eficincia ao qual no se poderi a dar assentimento.
Em grande parte, Webe r focalizou as contribuies que os
mtodos burocrticos fazem para a organizao como um
todo. Por exemplo, ele indicou que as norma s burocrticas
na organiza
~umentam a "predi cabilid ade" do desem penho
o pela restrio das amizades pessoais desagregadoras ou
--Gdas-inin:6ade.s. .._-~..
Mas fornecem as burocracias veculos igualm ente efi
cientes para a realizao dos objetivos de todos os estratos da
organizao? As normas da fbrica, por exemplo, capaci
tam os operr ios a predizerem coisas de maior interesse para
e::les]18 ~oder-se-ia ver que sob determ inadas

circunst~ndas
as normas da fbrica tornam norma lmente difcil ou impos
svel a predi o pata os estrato s pessoais mais baixos; porqu e
dada a implic ita mas penetr ante suposio de que a ansieda
de e insegurana so motivadores efetivos, levando inVIsivel
mente os homens a obedecerem, os empre gadore s tender o
no so
18 Por exemplo : para os operri os "os canais de ascens o

pergun
claros. o como e o quando do avano nlio slio definido s. Quando
~raba
se
que
dizer
apenas
pode
ele
ir.
progred
podem
como
tam ao patrlo
tentarem
e
e
tarem-s
compor
servio,
bom
lharem durame nte. fizerem um
idade de
aprende r o servio, a eles ser dada eventua lmente uma oportun

qual coisas
melhore s trabalho s. Ele nlo pode dizer que se fizerem tal ou
Gardne r.
G.
h
Burletg
...
meses
serAo promov idos no fim de alguns
Inc., 1946),
Human Relation s in Industrl l (Chicag o: Rlchard D. Irwin,

pg. 174.
67
----
92
mento dos clientes ou membros ( este, freqentemente, o

caso nos movimentos semipolticos, organizaes educacio
nais etc.), a organizao burocrtica dever interessar-se por
numerosas reas de atividade de seus clientes, estabelecer.
controle sobre elas ou sujeitar-se sua influncia e direo.
Finalmente, quanto maior sua dependncia direta frente a dife
rentes participantes na arena poUtica e quanto menores as
facilidades econmicas bsicas e o .apoio poUtico dado pelos
detentores do poder poltico - como no caso de algumas
organizaes pblicas nos Estados Unidos e, em certa medida,
em diferentes organizaes em Israel - tanto maior ser a
tendncia da organizao em sucumbir s exigncias de- dife
rentes grupos de presso econmicos e polticos, a desen
volver suas atividades e a desvirtuar suas prprias normas
de maneira conseqente.'
Como j foi dito, podem ocorrer em casos concretos certa
n
.~idn.ciaentte-astendnCl.sudeOOt:oatiz.()edesbU:-
rocratizao. Assim, por exemplo, quando um grupo detentor

do monoplio poltico adquire o controle sobre uma orga
nizao burocrtica, pode desvirtuar as normas organizacionais
a fim de conceder vantagens especiais aos detentores do poder
ou manter sua influncia sobre diferentes segmentos da popu
lao. Por outro lado, quando um processo de desburocrati
zao se desenvolve deVido crescente presso dos diferentes
grupos sobre a burocracia surge, dentro da organizao, como
uma espcie de defesa contra essas presses, uma tendncia
para a formalizao e burocratizao. Isso mostra que o papel
e os caracteres distintivos de uma organizao burocrtica
particular so pressionadns em diversos sentidos, podendo-se
distinguir qual dessas tendncias predominante em reas
.diferentes da atividade burocd.tica. :a tarefa de pesquisas pos
teriores analisar' mais detalhadamente essas diferentes cons
telaes.
9 Ver Janowltz et. ai op. cit. pgs. 107-114; tambm Katz e
Elseostadt, op. cito
COOPTAAO: UM MECANISMO PARA A

ESTABILIDADE ORGANIZACIONAL*
PHILlP SELZNICK
SISTEMA DE REFE~NCIA aqui adotado inclui a
anlise do comportamento organizacional em termos de res
postas da organizao s suas necessidades. Uma de tais ne

.... cessidages . espedficada ...romo."segurana-da organizao.--- .
como um todo frente s fras sociais de seu meio". As res
postas, por outro lado, so repetitivas e podem ser conc~bi
das como um mecanismo, segundo a terminologia psicol6gica
quando da anlise do ego e seus mecanismos de defesa. Um
desses mecanismos organizacionais a ideologia. O outro,
principal objeto deste estudo, denominamos cooptao ...
Definimos previamente este conceito como "o processo de
absoro de novos elementos na liderana ou estrutura de
decises politicas de uma organizao, como meio de evitar
ameaas sua estabilidade oq existncia". Este mecanismo
geral adquire duas formas bsicas: cooptao formal, quando
h n~essidade de estabelecer a legitimidade da autoridade
ou de tornar a administrao acessvel ao pblico a que se
dirige; e cooptao informal quando h necessidade de ajusta
mento s presses de centros especificos de poder na so
ciedade,
'" Traduzido de "Cooptatlon: A Mechanlsm for Orghnlzatlonal

Stabillty", em Robert K. Merton et ai.. ~eader in Bureaucracy (Glencoe,
IlUnols: Free Pres.s, 1963). pgs. 135-139.
94
Na administrao, a cooptao um processo pelo qual

o poder ou os encargos do poder - ou ambos - so compar
tilhados. Por um lado, o centro real de autoridade e deciso
pode ser deslocado ou feito mais inclusivo, com ou sem qual
"quer reconhecimento pblico da mudana; por outro lado, a
participao no exerccio da autoridade e a responsabilidade
pblica por esta participao podem ser compartilhadas com
novos elementos, com ou sem a real distribuio do poder
em si. Os imperativos organizacionais que definem a necessi
dade da cooptao surgem de uma situao em que a auto
ridade formal est concreta e potencialmente em estado de
desequilbrio com relao ao seu meio institucional. Por um
lado, pode-se dar que a autoridade formal no consiga refle
tir o verdadeiro equilbrio de poder na sociedade; por outro,
pode-se dar que lhe falte um sentido de legitimidade hist
rica ou que seja incapaz de mobilizar a sociedade para a o.
__ ~ _A incpacid~ara~letitJl -yerdadeiro-equillbrio-epeder
exigir um ajustamento real aos centros de fora institucional
que esto em condio de lanar golpes ordenados e, assim,
de tornar efetivas exigncias concretas. Esta questo pode ser
resolvida pelo tipo de cooptao que resulta numa distribui
o real do poder. Contudo, o requisito de legitimidade pode
exigir um ajustamento ao povo em seu aspecto indiferen
dado, a fim de que um sentimento de aceitao geral possa
ser desenvolvido. Para este caso pode ser desnecessria uma
distribuio concreta do poder: a criao de uma "frente"
ou a incorporao aberta de elementos consentidos na estru
tura da organizao pode ser suficiente. Desse modo, uma
aura de respeitabilidade ser gradualmente transferida dos
elementos cooptados para a organizao como um todo e,
ao mesmo tempo, pode ser estabelecido um veculo de aces
sibilidade administrativa.
Podemos sugerir a seguinte hiptese: a cooptao que
resulta numa distribuio real do poder tender a operar
CooPTAO
9:>
informalmente e, inversamente, a cooptao orientada para
a legitimao ou para a acessibilidade.-tender a ser efetuada
atravs de recursos formais. Assim, um partido de oposio
pode ser formalmente cooptado numa administrao politica
por meio de um recurso como a nomeao de seus lderes
para postos ministeriais. Este recurso pode ser utilizado quan
do visada uma distribuio do poder; contudo, especial
mente til quando seu objetivo a criao de solidariedade
pblica, a legitimao de representatividade do govt:rno. Em
tais circunstncias," os lderes . da oposio podem tornar-se
prisioneiros do governo, trocando a esperana de um poder
futuro (obtendo o crdito pblico por se manterem no go
verno numa poca de crise) pela funo atual de compartilh;u'
as responsabilidades pelos atos da administrao. O carter
formal e pblico da cooptao essencial para os objetivos
--Visados. PO:E-eUtfe--lado,qua-nde-a -cooptao--sedestin:rhea~-~

lizao de um ajustamento aos centros organizados de poder
institucional, pode ser necessrio manter relaes que, enbora
sejam c~nseqncia~, so informais e encobertas. Se se tornam
pblicos os ajustamentos aos ncleos especficos de poder, a
legitimidade da autoridade formal, como representativa de
uma comunidade teoricamente indiferendada (o povo como
um todo), pode ser minada. Por isso torna-se til e freqen
temente essencial que tal cooptao permanea na sombra
da interao informal.
A cooptao informal de ncleos existentes de poder na
estrutura total (formal e informal) de deciso poltica de
uma organizao, sintomtica de uma presso subjacente,
um mecanismo de ajustamento a foras concretas. Neste nvel
interao ocorre entre os que esto em posio de arregi
(uentar foras e utiliz-las, o que significa que o que est
m jugo uma realocao substantiva de autoridade e no
um reajuste puramente verbal. A cooptao formal, contudo.
96
COOPTAO
um tanto ambgua com relao realocao de facto do

poder. O sentimento de insegurana, que um lder interpreta
como necessidade de incremento da legitimidade, uma res
posta a algo generalizado e difuso. No h uma demanda
obstinada de poder por parte de instituies autoconscientes
que estejam em condies de desafiar a prpria autoridade
formal. As aparncias tornam-se, neste contexto, mais impor
tantes do que a realidade, dai resultando que as frmulas
verbais - que degeneram prontamente em propaganda
e os recursos formais organizacionais paream adequados
para a realizao dos objetivos. O problema passa a ser o de
manipulao da opinio pblica, algo que em nada se asse
melha s negociaes com um grupo organizado de interesse,
portador de uma liderana estabelecida e autoconsciente.
A cooptao formal reparte ostensivamente a autori~
... dack.-mas,faz~-o;..y..se envolvicla-num-ditemr.()oDjefi~
vo real a distribuio dos smbolos pblicos ou dos encargos
administrativos da autoridade e, conseqentemente, das res
ponsabilidades pblicas, sem a transferncia do poder subs
tantivo; por isso, a cooptao formal torna-se necessria a fim
de assegu~ar que os elementos cooptados no escapem ao
controle, no tirem vantagem de sua posio f.;>rmal para se
apropriarem da rea real de deciso. Conseqentemente, a
cooptao formal requer controle in,formal sobre os elementos
cooptados antes que a unidade de controle e deciso seja
ameaada. Esse paradoxo uma das fontes de tenso perma
nente entre a teoria e a prtica no comportainento organiza
cional. A liderana, pela natureza concreta de sua posio,
est- comprometida com os dois objetivos conflitantes: se ela
no toma conhecimentp da necessidade da participao, o
objetivo da cooperao pode perigar; se a participao con~
cedida em termos demasiadamente amplos, a continuidade
da liderana e da poltica pode ser ameaada.
~l
97
A REEXPOSIO EMPIRJCA
DA DISCUSSO
Deixando de lado o interesse da teoria analtica, a expo

sio anterior define o objeto especial dessa investigao e
as bases para a sua aproximao, obviamente seletiva, com a
experincia d TVA. Aquele sistema de referncia guiou a
anlise emprica da qual apresentamos uma breve reCapi
tulao.
A teoria de "grass-roots" torna-.se uma ideologia

protecioni.sta - Tentou-se explicar a elevada autoconscincia
da TVA - como manifestada na doutrina de "grass-roots"
- com base na funo dessa doutrina em facilitar a aceitao
da Authority na rea de operao e em satisfazer ao requi
sito de alguma justifkao geral de sua existncia como tipo
.--..nioo--de.agnda-governamental:--A--'I'V:A-foi-revoludOtiria .
tanto para, as atitudes da populao e instituies locais quan
to para0 sistema de governo federaL Adotando a doutrina
de "grass-roots" a Authority foi capaz de estabelecer-se como
a defensora das instituies locais e, ao mesmo tempo, de
formular uma perspectiva que poderia ser utilizada na justi
ficao geral de sua autonomia administrativa dentro do sis
tema federal. Contudo, a fidelidade doutrina e sua traduo
em compromissos polticos criaram srias indisposies entre
a TVA e outros departamentos do governo federal, inclusive
o Departamento da Agricultura e o Departamento do Interior.
.Como resultado, esses departamentos, com base na experin
cia da TVA, opuseram-se extenso da forma ,de organizao
da TVA a outras reas, um fato de conseqncias para o
futuro da prpria Authority.
1.
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N. do T.: A doutrina de "grass-roots democracy" incorporava o

prinfpio de que Q governo central nflo se deve restringir imposio de
sua autoridade numa determinada regio. mas que, pelo contrrio. sua
populao deve ter voz ativa nos rgos federais que ai atuassem. Na
prtica nomeavam~se representantes.
98
SOCIOLOGIA DA BUROCRAClA
COOPTAO
?:
0. program~ agrrio foi delegad0 1 a ~m. colegiado

admmlstratlVo orgamzado - No contexto do prmclpal exem
pio de aplicao da doutrina de ."grass-roots" na TVA - o
programa de distribuio de fertilizantes da Authority foi elaborada uma forte relao entre colegiados envolvendo,
de um lado, o sistema colegiado de concesso de terras e, de
outro, o Agricultural Relation Department da TVA. Esta
relao de colegiados pode ser vista como um caso de cooptao informal na qual poderosos centros de influncia no
Vale foram absorvidos, dissimuladamente, na estrutura de
determinao poltica da TVA. O Agricultural Relation
Department da TVA assumiu um carter preciso que inclula
um conjunto de sentimentos valoradores do sistema colegiado
de concesso de terras e a aceitao da misso de defender
tal sistema na Authority. Tornando efetiva essa representao, os ruralistas da TVA puderam aproveitar-se de prerro~~tivas especiais. ----: result1l.tes deu seu stldll..Lformal deele-~_. _
mentos integrantes da Authority - inclusive do exerccio do
poder de deciso na sua rea especfica de jurisdio e da
presso sobre o desdobramento da poltica geral da Author.
ity. O carter e papel especiais do grupo rural da TVA limitou sua perspectiva com relao participao de institUloe.~ de n.egros, como :xpedlen~e da doutrma ~e grass-roots , e cnou. uma ~elaao ~speclal para ~ Amencan Farm
Bureau . Federatton. Amda aS~tm, a o~er~ao desse processo
coop~a~lvo provavelmente ~U1tO contn~ulU para fortalecer a
estabtltdade da TVA na area e, especIalmente, para tornar
possvel a mobilizao de apoio num momento de necessi
'
..
Alguns funcionrios da TVA questionaram o uso que se faz

aqui do termo "delegado", Contudo. esta parece ser a palavra mais
breve e significativa em termos de suas aplicaes. Alm disso, em seu
relatrio da politica da TVA quando de seu afastamento da presidncia.
David E, Lilienthal disse: "A TVA tem, por esforo persistente. delegado
e assim descentralizado suas funes ... " New York Times, 13 de no
vembro de 1946. pg, 56.
99
dade. Nesse sentido, as decises que resultaram nesta situa

o no podem ser consideradas como erros.
3. Num ambiente de controvrsia, os compromissos da
TVA com seu colegiado agrrio resultaram num alinhamento
faccioso envolvendo conseqncias imprevistas para seu papel
110 cenrio nacional - No exerccio do poder de deciso em
questes agrrias, a TVA se encontrou numa situao car
regada de conflitos organizacionais e polticos. As agncias
agrrias do .New Deal - como a Barm Security Administration e a Social Conservation Service - foram atacadas pela
poderosa American Farm Bureau Federation, que as consi
derava ameaas sua vida especial de acesso populao
rural, a extenso dos servios dos colegiados dt; concesso de
terras. Sob a presso dos seus ruralistas, a Authority no
reco~eceu a F~~ Securi.ty Administration e procurou excluir
.~_aS9lLC.onsenratlon.8enzlcedas...()p~s-na--4rea do--Vale;~-'
O resultado foi uma situao polIticamente paradoxa em

que. a TV~, ~ principal ag~cia do N e~ Deal, no conseguiu
apo.l~r age~clas com as qual~ ~o~partdhava uma comunho
pohtica, altando-se aos seus lfllmlgos.
4
Sob a p,'esswo
a d e seus rur:aJotSt as a TVA aIterou,
g1'adualmente, um aspecto significativo de seu carter ma
neira de uma agncia conservadora - O grupo rural da TVA,
refletindo atitudes e interesses locais, lutou contra a poltica
de utilizao de ter~as de propriedade pblica, uma atitude
conservadora, e aSstm .contribuiu efetivamente para a alte
ra~.o da politica. original ,da. TVA a c:ste respeit(). A proble
mattca da proprIedade publtca considerada como defini
dora de carter, no sentido de que um foco de controvrsia
e diviso, e assim o foi na TVA por um longo perodo. A
b~~a inflexvel de seus interesses ideolgicos e locais levou
o grupo '1lral a envolver a Authority num desacordo com o
Peparta.men~o do Interior sobre a administrao das. terras
sob. a responsabilidade da TVA.
100
5. A utilizao das associaes voluntrias dentro da

doutrina de /lgrass~roots" representa uma distribuio dos en~
cargos e responsabitidades do poder e no do poder em si
O recurso associao voluntria - especialmente, mas no
exclusivamente, no programa agrrio - interpretado como
um caso de cooptao formal, primeiro por promover um
acesso organizado para o pblico, mas tambm como um
meio de dar suportes legitimidade do programa da TVA.
Isto significa que, bpicamente, a autoridade real e, em ampla
medida, a mquina organizacional continuaram em mos da
agncia administradora. Aps nove anos de op~rao, as asso~
ciaes distritais de terras que controlavam os fertilizantes da
TVA permaneciam como instrumentos do sistema de agentes
distritais ao qual foi delegado o programa de demonstrao
da TVA. Em conexo com esta anlise, um teste operacional
para localizar o controle sobre os grupos de cidados coo~
mtadosdeScrito, como sugereauquest~o~i) acesso associao
por parte dos elementos de fora canalizado por mio dos
funcionrios da agncia cooptante?
A TENDENCIA BUROCRTICA DOS
PARTIDOS POLfTICOS*
ROBERT MrCHELS
ESPECIALIZAO TCNICA que resulta inevitavel~

mente de toda organizao extensiva torna necessria o que
se chama de liderana especializada. Conseqentemente, o
poder de fi:iso-passaa ser consideradoWnuaosmatribu"mt~o~s-----~
especficos da liderana e gradualmente tirado das massas
para ser concentrado nas mos dos lderes, exclusivamente.
Assim, eles que eram, inicialmente, no mais que os instru
mentos de execuo a vontade coletiva se emancipam das
massas e se tornam independentes do seu controle.
A organizao implica uma tendncia oligarquia. Em

toa organizao - seja um partido poltico, um sindicato
ou qualquer outra associao dessa espcie - a tendncia
aristocrtica manifesta~se muito claramente. O mecanismo or
ganizacional, aina que conceda uma solidez de estrutura,
inuz muanas graves na organizao de massa invertendo
completamente as posies dos lderes e liderados. Como re~
sultado a organizao, todo partido ou sindicato divide-se
numa minoria de irigentes e numa maioria, de dirigidos.
.. Traduzido de "The Bureaucratic Tendency of PoHtical Parties".
em Robert K..Merton el. 1'11.. organizadores. Reader in Bureaucracy (Glen
coe. Illlnois~ Free Press. 1963). pgs. 88,92.
106
dador da critica a este aspecto da democracia... A massa

que delega sua soberania - o que significa transferi-la para
as mos de uma minoria - abdica de suas funes sobera
nas. Porque a vontade do povo no transferivel, nem mes
mo a vontade de um nico individuo.
ESTRUTURA BUROCRATICA
E PERSONALIDADE'"
ROBERT KING MERTON
MA ESTRUTURA social racionalmente organiza

da envolve padres de atividade claramente definidos, nos
quais, idealmente, todas as sries de aes esto funcional- _____
-- ---mente---:relacionadas IOSfinsoerugiU:iiZao. c .E'mtaIOrgani _u
zao est integrada uma srie de cargos e status hierarqui
zados aos quais inerente certo nmero de obrigaes e
direitos, estabelecidos com muita preciso por normas espe
cificas. A cada um desses cargos se atribui uma responsa
bilidade e uma jurlsdio. A autoridade, ou seja, o poder de
controle que tem sua origem em um status reconhecido,
inerente ao cargo e no pessoa que o desempenha. A con
duta administrativa, de modo geral, realiza-se dentro do li
mite de normas preestabelecidas pela' organizao. O siste
ma de relao entre os distintos cargos implica um alto grau
de formalidade e uma distncia social claramente definida
entre os ocupantes dessas posies. A formalidade se mani
festa por meio de uni ritual social mais ou menos compli
.. Traduzido de "Bureaucratlc Structure and Personabty", em
Robert K. MertoIi et. ai., Reader in Bureaucracy (G!encoe. IlIlnois: Pree
~~Ss, 1963). pgs. 361-371.
. 1 Para o desenvolvimento do conceito de "organizao racionar'.
ver KarlMannhe1m. Man and Society in ah Age of Recomtruction
(J.'.l'ova York: Harcourt. Brace. and Company. 1949). esp. pgs. 51 e
seguintes.
108
cado que simboliza e mantm o complexo ordenamento dos

distintos cargos. Tal formalidade, que est relacionada com
a distribuio da autoridade dentro do sistema, serve para
atenuar o atrito reduzindo os contatos oficiais e substituin
do-os por frmulas que foram estabelecidas pelas normas da
organizao. Assim possvel calcular a conduta dos funcio
nrios e estabelecer um sistema de expectativas mtuas. Mais
ainda, a formalidade facilita OS' contatos entre os funcion
rios nos casos em que haja atritos pessoais entre eles. Desse
modo, o funcionrio protegido das possveis arbitrarieda
des de seus chefes, j que ambos esto limitados por normas
que eles reconhecem. Frmulas especficas de procedimento
favorecem a objetividade e impedem que "os sentimentos
agressivos se transformem em atos de violncia".2
.____
~FSTRllTllRA-DA-l1UROCRAC1A__ ..
tipo ideal dessa organizao formal a burocracia.

O estudo analtico clssico da burocracia o de Max Weber.3
Como assinala Weber, a burocracia implica uma clara divi
so d~ atividades integradas que so consideradas como deve
res inerentes aos cargos. Nos regulamentos se formula um
sistema de diversos controles e sanes. A atribuio de fun
es se faz base de qualificaes tcnicas que so determi
nadas por procedimentos formais e imparciais, tais como exa
2 H. D. Lasswell. Politics (Nova York: McGraw-HIII. 1936). pgs.
120-t21.
3 From Max Weber: ESSB.IIS in Sodolom, (Nova York: Oxford
Universlty Press. 1946). pls. 196-244. traduzido e editado por H. H.
Gerth e C. Wrlght Mi11s. Para um sumrio das discusses de Weber,
ver Ta\cott Parsons. The Strllcture of Social Action (Glencoe. IlIlnols:
The Free Press, 1949). esp. pgs. 506 e seguintes. Para uma descril1o.
que no uma caricatura. do burocrata como um tipo de personalidade.
ver C. Rabany, "Les Types Sociaux: le fonctionnalre". em Revqe
Gnrale d'Administration. LXXXVIII (1907),. pgs. 5-28.
ESTRUTURA BUROCRTICA E PERSONALIDADE
109
mes etc. Dentro da estrutura de ordenamento hierrquico da

autoridade, as atividades dos tcnicos esto regidas por nor
mas gerais abstratas e claramente definidas que tornam des
necessrias as formulaes de instrues especficas para cada
caso determinado. A generalidade das normas requer uma
constante categorizao, mediante a qual os problemas e casos
so classificados segundo um dado critrio, de acordo com o
qual so resolvidos. O tipo puro de funcionrio burocrtico
designado para o desempenho de seu cargo ou por seu
superior ou por uma prova ou exame imparcial. No eleito.
Uma medida de flexibilidade dentro da burocracia dada
pela eleio dos funcionrios superiores que, presumIvel
mente, expressam a vontade do eleitorado (por exemplo, um
conselho de cidados ou de direo). A eleio dos funcio
nrios superiores tem por objetivo influir nos fins da orga
nizao; mas os meios tcnicos para o alcance desse fins per
------manecemeIIIlIlos--uopessoalburocrlito pefniane1fe.~A grande maioria dos cargos burocrticos se exerce por
toda a vida, sempre que no haja fatores de perturbao que
possam reduzir as dimenses da organizao. A burocracia
proporciona o mximo de segurana profissional.~ A funo
da inamovibilidade, das penses, dos salrios reajustveis e
das promoes regulamentadas assegurar o desempenho
leal dos deveres do cargo sem considerao de presses es
tranhas. 6 O principal mrito da burocracia est na sua efi
cincia tcnica devido nfase que d preciso, rapidez,
4 Karl Mannhelm, Ideologg and Utopia (Nova York: Harcourt,
Brace, 1936), 18, pgs. 105 e seguintes. Ver tambm Ramsay Muir.
Peers and Bureaucrats (Londres: Constable, 1910), pgs. 12-13.
5 E. G. Cahen-Salvador Insinua que o pessoal das burocracias est
em grande parte constltuldo daqueles para quem a segurana mais
Importante que qualquer outra coisa. Ver seu "La situatioo matrielle
et morale de fonctionnaires", Revue politique et parlementaire (1926),
pg. 319,
6 H. J. Lasld. "Bureaucracy", na Encgclopaedia of the Social
Sciences. &te artigo est escrito mais do ponto de vista do especialista
em Cincia Politica do que do ponto de vista do 'socl6logo.
110
controle tcnico, continuidade, discrio e por suas timas

quotas de produo. A estrutura est concebida para eliminar
por completo as relaes do tipo pessoal e as consideraes
emocionais (hostilidade, ansiedad, vnculos efetivos etc.).
Com a burocratizao crescente, torna-se claro que o homem
, em alto grau, controlado por suas relaes sociais com os
meios de produo. Isso j no pode ser considerado apenas
como um postulado marxista, mas como um fato que deve
ser reconhecido por todos, independentemente de seu valor
ideolgico. A burocratizao aclara o que antes era obscuro.
Cada vez mais as pessoas se do conta de que para trablhar
tm que ser empregadas, posto que no possuem instrumen
tos e equipamento. E as burocracias privadas e pblicas so,
em grau crescente, as que dispem desses meios. Por conse
guinte, tem-se que ser empregado pela burocracias para se ter
acesso aos instrumentos de que se necessita para trabalhar,
jst~pra~._Neste sentido, a. bur.oaatizaG-nplka-a----
separao entre os indivduos e os instrumentos de produo,
tanto nas empresas capitalistas modernas como na empresa
estatal (tal como existiam em 1951), do mesmo modo como
no exrcito ps-feudal a burocratizao implicava a separa
o completa dos instrumentos de destruio. No caso tpico,
o trabaU1ador no possui seus instrumentos nem o soldado
suas armas. Nesse sentido, h cada dia mis pessoas que tm
a condio de trabalhadores. Assim se desenvolveu, por exem
plo, o novo tipo de trabalhador cientista na medida em que
o cientista est "separado" de seu equipamento tcnico (o
fsico no possui o seu dclotron). Para trabalhar em suas
investigaes ele tem de ser empregado por uma burocracia
que disponha de recursos de laboratrios.
A burocracia um tipo de administrao que evita quase
por completo a discusso pblica de seus procedimentos,
ainda que seja possvel que se critiquem seus fins. l:!sse "se
gredo burocrtico ': no exclusivo nem das burocracias p-
111
EsTRUTURA BUROCRTICA E PERSO,NALlDADE
blicas nem das particulares.'!' B considerado necessrio para

impedir que certas informaes valiosas caiam em poder de
competidores econmicos privados ou em mos de grupos
polticos estrangeiros e potencialmente hostis. A espionagem
entre competidores, ainda que, geralmente, no seja chama
da' assim, talvez to freqente - quando no altamente
organizada - em um sistema da empresas privadas quanto
em um sistema de Estados nacionais. Cifras acerca dos custos,
listas de clientes, indicaes so~re novos procedimentos tc
nicos, planos de produo, so considerados, em geral. como
segredos essenciais das burocracias econmicas privadas, se
gredos qde poderiam ser revelados se as ba.ses de todas as
decises e da pol~tica tivessem que ser defendidas publica
mente.
AS DISFUNOES DA BUROCRACIA
Nesta descrio simplificada se enfatizam os resultados
positivos e as funes desempenhadas pela burocracia, quase
sem considerar as presses internas que afetam sua estrutura.
A sociedade, em grande' parte, contudo, reala as imperfei
es da burocracia, como se deduz do fato de que a palavra
"burocracia" se converteu em um insulto.
A passagem, para o estudo dos aspectos negativos da
burocracia nos dada pela aplicao do conceito de Veblen
de .. incapacidade treinada", da noo de Dewey de psicose
ocupacional" e da de Wa;rnotte de "deformao profissio-'
nal". A incapacidade treinada corresponde situao em que
a preparao pode tornar-se inadequada ao mudar certas
condies. A falta de flexibilidade na sua aplicao a um
meio em transformao produz desajustes mais u menos
srios. 8 Assim, adotando o exemplo do galinheiro e utilizado
to
7 Weber, op. cll.

8 Para estimular a discussl'i(l e o uso desses conceitos, ver Kenneth
Burke. Performance anel Change (Nova York: New Repubbc, 1935).
112
por Burke neste sentido, os reflexos dos pintinhos podem

ser condicionados para que o som de uma campainha se con- .
verta em um sinal de alimento. A mesma campainha pode ser
usada para reunir os "pintinhos treinados" para a sua deca
pitao. Em geral, adotam-se medidas que correspondem
preparao anterior, e sob novas condies que no so perce
bidas como significativamente diferentes, a solidez desta pre
parao pode conduzir adoo de procedimentos errados.
Como disso Burke, trpeople may be unftted by being ft in
an unfit fitness". Assim a preparao pode resultar em inca
pacidade.
O conceito de Dewey de psicose ocupacional se baseia,
em grande parte, na mesma observao. Como resultado da
sua rotina diria, os individuos vo adq~irindo preferncias
e antipatias. 9 (O termo psicose empregado por Dewey para
significar uma "marcada caracterstica psiquica".) Essas psi
coses se desew."Olvem-pelas exigncias da organizaooa aual
o indivduo desempenha seu papel ocupacional.
Os conceitos de Veblen e de Dewey referem-se a uma
ambivalncia fundamental. Qualquer atividade pode ser con
siderada tanto da perspectiva do que se consegue como da
perspectiva do que no se consegue. "Ver pode significar
tambm. no ver - olhar o objeto. A exclui ver o objeto B" .10
Em seu estudo, Weber se ocupa quase excl1;lsivamente do que
seconsegue,/ mediante a estrutura burocrtica: preciso, con
fiana, eficincia. Essa mesma estrutura pode ser estudada,
tambm, enfocando o outro aspecto da ambivalncia. Quais
so as limitaes da organizao concebida para a consecuo
desse fins?
Por razes que j apresentamos, a estrutura burocrtica
exerce sobre o funcionrio uma constante presso para tor
pgs. 50 e seguintes; Daniel Warnotte, "Bureaucratle et Fonctlonnarisme" ,
/(evue de rrnstitut de Socologie. XVII (1937), 245.
9 Ibid.. pAgs. 58-59.
10 Ibid. pg. 70.
113
n-Io "metdico, prudente, disciplinado". Se a burocraria deve

funcionar satisfatoriamente, necessita um alto grau de con
fiana na conduta dos funcionhios, ou seja, um grau execp
donal de conformidade com as responsabilidades atribudas.
Da a importncia fundamental da disciplina, que pode estar
to desenvolvida em uma burocracia religiosa ou econmica
como no exrcito. A disciplina s pode ser efetivada se os
padres ideais so sustentados. por fortes sentimentos que
assegurem dedicao aos prprios deveres, uma aguda per
cepo dos limites da prpria autoridade e competncia e a
realizao metodizada das atividades de rotina. A eficcia da.
estrutura social depende, finalmente, de que se possa infundir
110S grupos integrantes atitudes e sentimentos apropriados.
Como veremos, existem disposies dentro da burocracia para
inculcar e fortalecer tais sentimentos.
Por enquanto basta observar que para assegurar a disci
plina (a necessria-confiana no desempen.h)u esses senti
mentos so, freqentemente, mais intensos do que o neces
srio. H, por assim dizer, uma margem de segurana na
presso exercida po~ esses (entimentos sobre o burocrata. com
finalidade de mold-lo a suas obrigaes, assim como o
engenheiro, ao efetuar os clculos de resistncia de uma ponte,
toma a precauo de exagerar certas medidas. Essa nfase
produz uma transferncia dos sentimentos dos fins da orga
nizao para os detalhes particulares da conduta exigida pelas
normas. A submisso norma, de incio concebida como
meio, transforma-se em um fim em si mesma. Tratase do
processo do deslocamento dos objetivos pelos quais "um valor
instrumental se converte em valor final".u A disciplina
11 Esse processo tem sido observado em multos aspectos. Temos.
por exemplo, a "heterogonia dos fins" de Wundt e o "paradoxo dos re~
ultados" de Max Weber. Ver tambm as observaes de MacIver so
bre a transformao da civilizao em cultura e a observao de Lasswell
de que "o' homem se distingue por sua infinita capacidade para transfor
mar seus meios em fins". Ver Robert K. Merton, "The Unanticipated
Consequences of Purposive Social AcHoo", em Americiin Sociological
Review. I (1946), pgs. 894~901. Este process tem sido analisado exaus~
114
interpretada como acatamento aos regulamentos - qualquer

que seja a situao, no considerada como uma medida des
tinada a fins especficos, mas aparece na vida do burocrata
como um valor imediato. Essa nfase, resultante do desloca
mento dos objetivos, produz rigidez e incapacidade de ajus
tamentos imediatos. Assim surge o formalismo - e mesmo
o ritualismo - sob a forma de um apgo excessivo aos exi
gentes procedimentos formais. 12 Esse apego pode ser exage
rado at o ponto em que a observao rigorosa das normas
interfere na consecuo dos fins da organizao; teremos,
ento, o fenmeno corrente do formalismo ou tecnicismo dos
funcionrios. Um produto extremo desse processo de deslo
camento dos objetivos da organizao o burocrata "virtuoso"
que no esquece, jamais, nem uma s das normas relativas
a seu cargo e que, portanto, inacapaz de atender a muitos
de seus clientes. 13 Um caso em que o reconhecimento estrito
:;;.
literal das normas produziram este resultado o de Bernt

Dalchen, piloto do Almirante Byrd em sua expedio ao Plo
Sul: "Conforme uma resoluo do Departamento do Traba
lho, a Bernt Dalchen. " no se pode esquecer carta de cida
tivamente em fun~o dos mecanismos psicolgicos por Gordon W. AlIport
na discuss~o do que ele chama de "autonomia funcional dos motivos".
AlIport corrige as formulaes anteriores de Woodworth. Tolman e
William Stern e chega a uma formula!io do processo do ponto de vista
da motivao individual. No considera aquelas fases da estrutura social
que conduzem "transformao dos motivos". A formulao adotada
neste estudo . portanto. um complemento das de Allport. Uma consi
dera os mecanismos psicolgicos envolvidos. e as outras as presses da
estrutura social. A convergncia da Psicologia
da Sociologia no sen
tido de um conceito intermedirio sugere que ele bem poderia ser um
dos elos de unio conceptual entre as duas disciplinas. Ver Gordon W.
AlIport. Personality (Nova York: Henry Holt & Co. 1937). capo 7.
12 Ver E. C. Hughes. "Instltutlonal OUlce and tHe Person". em

American !oumal of Soclo/ogy. XLIII (1937). 404-413: Robert K. Mer
tono "Social Structure and Anomle". em Social Theory and Social
Structure (Glencoe. Illlnols: The Free. Press. 1949): iE. T. Hiller. "So
cial Structure In Relatlon to the Person". em Social P"rces. XVI (1937).
pgs. 34-44.
13 Mannheim. Ideology and Utopia. pg. 106.
ESTRUTURA BUROCRTICA E PERSO~ALIDADE
115
dania. Balchen, de nacionalidade norueguesa, havia solicitado

sua nacionalizao em 1927. Na resoluo declara-se que no
cumpriu com O requisito de cinco anos de residncia contnua
nos E.U.A. A expedio antrtica de Byrd o levou para fora
do pas - embora navegasse em um barco de bandeira norte
-americana - e foi um elemento valiosssimo em uma expe
dio norte-americana, e em zona (Little America) sobre a
qual os E.U.A. reivindicam sua soberania por hav-la explo
rado e ocupado.
"O departamento de nacionalizao sustenta que no
pode proceder segundo a suposio de que Little America
.territrio norte-americano, porque isso seria imiscuir-se em
questes de ordem internacional que no so de sua compe
tncia. Do ponto de vista do Departamento do Trabalho,
Balchen no havia residido o tempo suficiente nos E.U.A.,
e tecnicamente no cumpria com os requisitos da lei de nacio
nalizao" .J l
FONTES ESTRUTURAIS DA
CONFORMIDADE EXCESSIVA
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A falta de adequao na orientao que implica incapa

cidade treinada tem sua origem em causas estruturais. Reca
pitulando rapidamente: 1) Uma burocracia eficiente exige
confiana no desempenho e estrita observncia das normas;
2) esse cumprimento estrito das normas tende a transform
-las 'em absolutas; j no so consideradas em relao a uma
srie de fins; 3) isso interfere na pronta adaptao sob condi
es em transformao e no claramente percebidas por aque
les que redigem as ~ormas; 4) assim temos que os mesmos
elementos favorveis eficincia, em geral, so a causa da
H Do Chicago Tribune. de 24 de junho de 1931. pg. 10. citado
por Thurman Arnold em The Symbols of Government (New Haven: Yale
Onlverslty Press. 1935). pgs. 201-202 (os Itlicos so de R. K. M.).
f
I
I
r
116
ESTRUTURA BUROCRTICA E PERSO,NALIDADE
SOCIOLOGrA DA BUROCRACIA
seus interesses em lugar de dar assistncia ao pblico e aos

chefes superiores eleitos. Como afirma o Presidente Lowell,
se os burocratas acreditam que seu status no suficiente
mente reconhecido por um chefe recentemente eleito, ocultar
-lhe-o detalhes ao apresentar-lhe os informes, fazendo-o co
meter erros pelos quais ser responsvel. Se tenta, por out.ro
lado, dominar completamente, ferindo assim os sentimentos
de integridade dos burocratas, estes o sobrecarregaro com
tal nmero de documentos que lhe ser impossvel despa
ch-los todos ou pelo menos l-Ios.l 6 Isso demonstra que uma
organizao informal e defensiva tende a aparecer sempre
que a. integridade do grupo se v ameaada. l7
ineficcia em casos particulares. Os membros do grupo que

no apartaram do significado que para eles tm as normas,
raras vezes percebem, plenamente, a sua inadequao. Essas
normas, por sua vez, se convertem em simblicas por natu
reza, mais do que teis.
At agora temos tratado os sentimentos responsveis
pelo rigor da disciplina unicamente como elementos dados.
Contudo, pode-se observar quais aS caractersticas definidas
da estrutura burocrtica que levam a esses sentimentos. A
vida oficial 9'0 burocrata est projetada para ele em trmos
de uma carreira graduada, por meio da promoo por anti
guidade, penses, salrios reajustveis etc., tudo isso visando
estimular o trabalho disciplinado e o acatamento das nor
mas.1 11 Tacitamente se espera do funcionrio que adapte seus
pensamentos, sentimentos e atuaes perspectiva dessa car
reira. Mas esses mesmos elementos no somente aumentam
&-ffifl:forfIlismo- c-o~mbm conduzemaoe~o-fia~
trita observao das normas, o que resulta no conservantismo
e no tecnicismo. O enorme significado simbIlco dos meios
(as normas) contribui para que os sentimentos se transfiram
dos fins para os meios.
O~tra caracterstica da estrutura burocrtica tende a pro
duzir um resultado semelhante. Os funcionrios sentem que
tm um destino comum com todos aqueles que trabalham
juntos. Compartilham os mesmos interesses, o que se deve
pouca competio, j que a'S promoes se fazem por anti
guidade. A agressividade dentro do grupo fica, dc:sse modo,
reduzida ao mnimo, situao qual se atribui uma funo
positiva para a burocracia. Contudo, o "esprito de ,grupo"
(esprit de corps) e as associaes de carter informal, que
geralmente se desenvolvem em semelliantes circunstncias,
freqentemente levam os funcionriqs a preferir a defesa de
15 Mannheim reala a Importncia do "Lebensplan" e
"Amtskarriere". Ver os comenfrlos de Hughes. op. cit.. pg. 413.
117
Seria demasiado cmodo e em parte errneo atribuir essa

resistncia dos burocratas apenas aos interesses adquiridos.
sses interesses chocam-se com qualquer ordem nova que
elimine ou diminua a certeza das vantagens estabelecidas.
-tsso, .. sem dvida,Otma parte-da resistncia dosurocrafas
mudana, mas h outro fen~meno que , talvez, mais signi
ficativo. Como temosvisto, o~ funcionrios burocrticos se
identificam afetivamente com seu modo de vida. Tm um
orgulho de ofcio que os leva a opor-se s mudanas na roti
na estabelecida, pelo menos quelas mudanas que aparecem
como impostas por pessoas alheias a seu circulo. Esse ilgico
orgulho de oficio uma caracterstica difundida que se mani
festa mesmo nos batedores de carteira que, a julgar pelo que
disse Sutherland em Professional Thief, apesar do risco se
deliciam em dominar a prestigiosa faanha de "afanar" tanto
o bolso esquerdo como o direito das calas.
16 A. L. Lowell. The GOl1ernment 01 Bngland (Nova York. 1908)
I. pgs. 189 e seguintes.
17 Para uma instrutiva descritlo da formatlo de uma semelhante
organlzalo defensiva num grupo de trabalhadores. ver F. J.
Roethlisberger e W. J. Olckson. Management and the Worker (Bostori:
Harvard School of Buslness Admlnistratlon. 1934).
118
ESTRUTURA BUROCRTICA E PERSO,NALIDADE
119
REUOES PRIMARIAS E RELAOES

SECUNDARIAS
Em um estimulante estudo, Hughes aplicou os termos

'''secular'' e "sagrado" a vrios tipos de diviso do trabalho.
O "sagrado" das prerrogtivas de casta e de estamento con
trasta, claramente, com a progressiva tendncia secularizado
ra na' diferenciao das ocupaes em nossa sociedade em
mudana. 18 ,Contudo, como o sugerimos, em algumas carrei
raS e em certos tipos de organizaes, pode desenvolver-se o
"processo de sacralizao" (como contrapartida do "processo
de secularizao"). O que equivale a dizer que atravs da
formao de sentimentos, da dependncia afetiva frente aos
smbolos e statlls da burocracia e do envolvimento, afetivo
nas esferas de jurisdio e de autoridade, desenvolvem-se
prerroga.tivas que implicam atitudes de legitimidade moral
erigidas em valores, por direito prprio, e no mais conside
rados como meios puramente tcnicos para tornar mais efi
ciente o trabalho administrativo. Pode-se notar em algumas
L...
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.,
M,
Jlormas-'&Uo~rabcas,-J.llLJ.
u;uyas.a-prlnGtpID-pot'-fazoes--tec-' -
nicas, uma tendncia a tornarem-se rgidas e sagradas, em
bora, como diria Durkheim, sejam seculares na aparncia. lO
Outra caracterstica da estrutura burocrtica, a nfase

no carter impessoal das relaes, tambm contribui para a
incapacidade treinada do burocrata. O modelo da personali
dade do burocrata forma-se em torno da norma de impes
soalidade que, ao lado da tendncia a categorizar, resultante
do predomnio das normas gerais e abstratas, tende a produ
zir conflitos nos contatos do burocrata com o pblico ou com
a clientela. As particularidades dos casos individuais so, ge
ralmente, ignoradas j que os funcionrios reduzem ao m
nimoos contatos pessoais e recorrem categorizao. Mas o
cliente, que muito compreenslvelmente est convencido de
que o seu caso um "caso especial", faz, geralmente, obje
es a ser tratado como categoria. O tratamento estereoti
pado no se adap!a se~ignc.:!as dosprobkmas iQ(livid:u.ais.,___ _
'O tr-afamnto impessoal que se d a assuntos que para o
cliente podem ser de grande importncia pessoal a causa
da imputao de "arrogncia" e "insolncia" que se faz aos
burocratas. Assim, na Greenwich Employment Exchange, o
trabalhador desempregado que procura o pagamento de seu
seguro aborrece-se com o que ele considera como a "impes
soalidade e, s vezes, o tratamento frio e a rispidez dos fun
cionrios. .. Alguns indivduos se queixam da atitude de
superioridade que adotam os funcionrios".2o Outra fonte
:~"~od-
Durkheim tratou desse processo geral numa descrio

das atitudes ~ dos valores que persistem na solidariedade or
gnica ,de uma sociedade marcadamente diferenciada.
18 E. C. Hughes, "Personallty Types and the Dtvision of Labor",
em Amedcan Tournal 01 Sociology, XXXIII (1928), pgs. 754768.
Uma dlstlnll.o multo semelhante esboada por Leopold voo Wiese e
Howard Becker em Systematic Sociology (Nova York: loho Wiley &
Sons. 1932). pgs. 222-225 et passim.
19 Hughes reconhece uma fase desse processo de sacrallzall.o ao
escrever que a fornall.o profissional "acarreta" como um subproduto
a assimUao do candidato a um conjunto de atitudes e controles profis
sionais. uma conscincia e uma solidariedade prolissionais,. A prolisso
pretende ser e procura converter-se numa entidade moral. Hughes. op.
dt., pg. 762. A este respetlo o conceito de Summer de "pathos" , como
a aurola de sentimentos que protege a um valor social das criticas, tem
uma importncia especial j que fornece uma indicao dos mecanismos
envolvidos no processo de sacralizao. Ver seu Polk-way, (Boston:
Ginn & Co. 19(6). pgs. 180-181.
20 "Tratam as pessoas como a um monte de lixo, eis o que fazem.
Vi um operador de escayadeira que sacudiu um empregado pelo pescoo.
por cima do balco. Os demais estavam com vontade de aplaudir. Evi
dentemente ele nada conseguiu... Mas o empregado o mereceu por seu
modo desdenhoso" (E. W. Bakke, The Unemployed Man; Nova York:
Dutton, 1934. pgs. 79-80). Note-se que a atribuio de arrogncia
feita por um desempregado que se encontra num estado de tenso devido
perda de status e dignidade numa sociedade em que corrente a idia
de que todo "homem capaz" pode encontrar trabalho. Que essa atribui
o , em grande parte, uma conseqncia do estado psicolgico que
atravessa o desempregado pode deduzir-se da prpria observao de
Bakke de que "os empregados eram ligeiros e no tinham tempo para
amabilidades, mas havia poucos indicios da dureza ou arrogncia no
seu tratamento com o pblico".
120
ESTRUTURA. BUROCRTICA E PERSONALIDADE
121
pblica para obter o servio que se deseja. 22 A tenso pode

ser atribuda, em parte, confuso entre status social do bu
rocrata e do cliente: ste pode julgar-se superior, socialmente
ao funcionrio, que no momento adota uma atitude domi
nante. 28
Assim, no que diz respeito aos contatos entre o pblico
e os funcionrios, uma das fontes estruturais de conflitos
a tendncia ao tratamento formal e impessoal, quando o
que o pblico deseja uma ateno especial e individuali
zada, O conflito pode ser considerado, ento, como resultante
da adoo de atitudes e relaes inadequadas, O conflito
dentro da estrutura burocrtica surge da situao contrria.,
isto , quando as relaes pessoais substituem as relaes que
por ~azes estruturai~ deveriam ser ,mais impessoais, Esse
conf~lto pode caractenzar-se da manetra que exporemos em
segUlda,
... ,__ Aburm::rnda,- como temos- vistO;- esta tganizaaacomo
um grupo formal, e secundrio. A~ rela:s, norrr;~is dentro
d~ssa rede ~rgantzada de expectativas SOCiaIS apolam-se nas
atitudes efetivas dos membros do grupo. Como o grupo est
I'd
.
d o segundo as normas d a 1mpessoa
'
onenta
1 ad
e, qua i
quer '
atl
. ,
tude que se deSVIe da conformIdade com essas normas des
pert a a h os t'l'd
I I ad e d aque Ies que se I'den t'f'
I lCam com a Iegl'
timidade das mesmas. Da que a sub~tituio do tratamento
impessoal por um tratamento pessoal encontra geral desa
provao dentro da estrutura e caracteriza-se por eptetos tais
como nepotismo, favoritismo etc, os quais so manifestaes
de conflitos com o pblico tem sua origem na estrutura buro

crtica. O burocrata, independentemente da parte de sua po
sio na ,hierarquia, atua como representante do poder e do
prestgio de tda a estrutura. No desempenho de seu cargo
est investido de uma autoridade definitiva, Isso, geralmente,
conduz a uma atitude dominante, aparente ou verdadeira, que
somente pode ser acentuada pelo conflito entre sua posio
dentro da hierarquia e sua posio frente ao pblico,21 A
queixa e o recurso a outros funcionrios, por parte do clien
te, tornam-se, freqentemente, ineficazes ou neutralizados
pelo "esprito de grupo" anteriormente mencionado, que con
grega os funcionrios em um grupo mais ou menos solidrio,
Essa fonte de conflito pode ser reduzida ao mnimo nas em
prsas privadas, j que o cliente pode tornar efetivo seu pro
testo transferindo seus negcios para outra organizao den
tro do sistema de concorrncia. Contudo, f tente ao carter
__ -----menepoHstieo --da--organiza:u-pblica~ - semelnantealterria:
tiva no possvel. Neste caso, ademais, a tenso aumenta
pela discrepncia entre a ideologia e os fatos: supe-se que
os funcionrios pblicos se)'am "os servi"dores d p
..
f "t
t'
"
. o ovo,.. mas,
de fato, e
l S sao requen emen e lllaCeSSlvels e raras vezes
, I
,
posslve ,escapar-se da tensao recorrendo a outra repartIao
21 A ste respeito note-se a importncia dos comentrios de Koffka

sbre aves ordenadas segundo a freqncia e intensidade com que bi
cavam umas s outras, "Se se compara o comportamento da ave que
est no alto da lista, ou seja, o dspota, com o comportamento de uma
ave que est em terceiro ou segundo lugar a contar de baixo, encontra
mos que esta ltima muito mais cruel com as poucas sbre as quais
domina do que a primeira em seu tratamento com tOdas as outras, To
rpido como se remove do grupo todas as aves que se encontram acima
da penltima, a conduta desta se torna mais transigente e. s vzes, at
amistosa, '" No diflcil encontrar esta analogia nas sociedades hu
manas e, portanto, um aspecto dsse comportamento deve-se aos efeitos
do grupo social e no s caracteristicas individuais", K, Koffka.
Principies 01 Gestalt Psychology (Nova York: Harcourt. Brace. 1935) t
pgs. 668-669.
22 Nesse ponto a mquina poltica adquire. freqentemente, um

significado funcional. Como Steffens e outros tm demonstrado, as re
laes mais pessoais e a supresso de formalidades regulamentares por
parte da mquina satisfazem m!,!is plenamente as necessidades dos .. clien
tes" do que o mecanismo estereotipado da burocracia governamental.
23 Como notava um dos desempregados a respeito dos funcion
rios da Greenwich Employment Exchange: "Esses tipos nl10 teriam seu
emprego" se no fosse por ns. os desempregados, g por iss que me
aborrece v-los de nariz empinado", Bakke. op, cit. pg. 80.
122
claras de sentimentos feridos. 24 A funo de tais "ressenti.

mentos automticos" pode ser compreendida claramente nos
termos das necessidades da estrutura burocrtica.
A burocracia uma estrutura de grupo secundrio desti
nada a realizar certas atividades que no podem ser desem
penhadas satisfatoriamente com base num critrio de grupo
primrio. 211 Dai resulta que a conduta contrria s normas
formalizadas converte-se em objeto de apaixonada desapro
vao. Isso constitui uma defesa funcionalmente significa

tiva contra as tendncias que pem em perigo a realizao
de atividades socialmente necessrias. Certamente, essas rea
es no so prticas racionalmente determinadas e exphci
tamente concebidas para o desempenho dessa funo. Antes,

do ponto de vista da interpretao individual da situao,
esse ressentimento apenas uma resposta imediata oposta

..desonestidade" daqueles que violam as regras do jogo.
--Contudo, apesardesse marco sbjelivO da referrieia:;-essas
reaes desempenham a funo latente de manter os elementos estruturais essenciais da burocracia, reafirmando a
necessidade de relaes secundrias e formalizadas e contri

2i P significado de elementos lInglsticos tais como os epitetos tem
sido pouco explorado pelos socilogos. Summer muito aptoprladamente
observa que os eptetos expressam definies e "criticas sumrias" de si
tuaes sociais. Dollard observa tambm que os ..epitetos &eqentemen

te definem os problemas mais importantes de uma sociedade" e Saplr tem
enfatizado a importncia das situaes na apreciao do significado dos
eptetos. De Igual importncia a observalo de Linton. segundo a qual

"nas histrias de casos a maneira de sentir de uma comunidade sobre
um dado acontecimento mais Importante para o nosso estudo do que a
prprio conduta . " Um estudo sociolgico do "vocabulrlo de louvores

e oprbrios" obter valiosos resultados.
25 A desaprovalo por parte da sociedade. de multas formas de

conduta pode ser analisada em termos de um ou de outro desses padres
de substituilo de tipos de relalo culturalmente Inadequados. Assim. a

prostitullo constitui um caso ti pico em que o coito, uma forma de inti
midade Institucionalmente definida como slmbolo da relaAo mais "sagrada"
do grupo primrio. est situada no contexto contratual. simbolizado pejo

Intercmbio do simbolo mais impessoal. o dInheiro. Ver Kingsley Davis.
"The Sociology of Prostitutioo", em American Sociological Review. 11
(937). p\\g.s. 744-755.
123
buindo para evitar a desintegrao da estrutura burocrtica,
que ocorreria se as relaes impessoais fossem substitudas
pelas relaes pessoais. Esse tipo de conflito pode ser des

crito, genericamente, como a introduo de atitudes do grupo
primrio quando o que a instituio requer so atitudes do

grupo secundrio. Da mesma forma como o conflito entre
o burocrata e o pblico tem sua origem, geralmente, no trata
mento impessoal. quando o que se requer um tratamento
pessoal.
.0
'"
.
f:
Problemas da Investigafo - A tendncia ao aumento
da burocracia na sociedade ocidental, que Weber h bastante
tempq havia previsto, no a nica. razo que tm os soci

logos para concentrar sua ateno nesse campo. Os estudos
empiricos das relaes entre a burocracia e a personalidade

contriburam de maneira especial para a crescente compreen
so da est!,uttI!social. UmaSJ:d~ nmero de pmbleAAmAJ,a....s'---__
especficos solicitam nossa ateno. At que ponto os distin
tos tipos de personalidade so selecionados e modificados
pelas diferentes burocracias (empresas privadas, administra
o pblica, aparatos polticos semilegais, ordens .religiosas) ?

Considerando-se que o predominio e a submisso constituem
caractersticas da perosnalidade, apesar de suas variaes em
distintas situaes, selecionam as burocracias as personalida
des mais ou menos submissas ou dominantes? E j que vrios
estudos tm demonstrado que essas caracteristicas podem ser

modificadas, a participao nas atividades burocrticas tende
a awnentar as tendncias dominadoras? Selecionam os dis

tintos sistemas de proviso de cargos (recomendaes, con
cursos. exames de admisso. antecedentes, experincia prti

ca, provas etc.) diferentes tipos de personalidade? A pro
moo por antiguidade diminui a competio e aumenta a
eficincia administrativa? Um estudo detalhado dos procedi

mentos que conferem aos cdigos burocrticos certa afetivi
dade seria instrutivo tanto do ponto de vista sociolgico como

do psicolgico.
~:
124
o carter annimo das decises da administrao pbli

ca tende a restringir a rea dos smbolos de prestgio a um
crculo interno? .Existe, por acaso, uma marcada tendncia
para a associao diferenciada entre os burocratas?
A extenso dos problemas teoricamente relevantes e de
importncia prtica pareceria estar limitada apenas pela aces
sibilidade do material informativo concreto. Estudos sobre as
organizaes burocrtico-religiosa, militar, educacional, eco
nmica e poltica, concernentes interdependncia da orga
nizao social e formao de personalidade, constituem um
campo para frutferas investigaes. Neste campo a anlise
funcional das estruturas concretas poderia ainda construir uma
Casa de Salomo para os socilogos.
o ESTUDO
COMPARATIVO DAS
ORGANlZAES*
PETER
M.
BLAU
MTODO COMPARATIVO no sentido mais amplo

do termo est implcito em toda teorizao cientfica ou eru
(fita. Se por teoria entendemos umconjunto~mgeneraliza~
es que explicam o curso de eventos e situaes a partir das
condies e processos que o produz, toda teoria deve apoiar
-se em comparaes de casos contrastantes. Pois a explicao
de uma dada situao requer que se considere a diferena
entre esta e outra. Por exemplo, por que as instituies de
mocrticas se desenvolvem em alguns pases, e no em ou
tros, ou que processos polticos distinguem as democracias
com sistemas multipartidrios daquelas em que vigoram sis
temas bipartidrios?
Contudo, o termo "mtodo comparativo" utilizado,

correntemente, num sentido mais restrito, embora de todo
inconsistente. Spencer e Durkheim, por exemplo, utilizam-no
para referirem-se a princpios metodolgicos virtualmente
opostos. O mtodo comparativo do primeiro implica descri
es da mesma instituio em sociedades diferentes para
.. Traduzido de "The Comparative Study of Organizations", em
Industrial and Labor Relatiol'll!, Review. vol. 18. abril de 1965.
II

Sociologia Da Burocracia

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Para referncia bibliogrfica adicional, ver no final do volume

OO:npO- IDEAL -=Max Weber ......

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se;am quais forem os meios empregados

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ou em f#a) , sem a permisso por escrito da editora.

Aos infratores se aplicam as sanes previstas nos artigos 122 ~

UMA CONTRIBUIO EMPi-

RJchard H. Ha/I ........................

"BUROCRACIA" B "RACIONALIDADE" NA TEORIA WEBERlANA

DA ORGANIZAO: UM ESTUDO EMPjRICO

>.-cONFLITOS. NA TEORIA DE WEBER -

Alvin JJV. Goutdner

O EFEITO DO TAMANHO SOBRE A ESTRUTURA INTER,NA DAS

Direitos para a Ungua portuguesa adquiridos por

Caixa Postal 207,

que se reservam a propriedade desta verso

ORGANIZAES Freeric W. Terrien e DonaM L.

COQPTAO: UM MECANISMO PARA A ESTABILIDADE ORGA

Philip Selznick ................... .

gaes empricas sobre o mesmo tema. ]j este o caso dos tra

BUROCRTICA: UMA CONSTRUAO

_. El:ETIVIJ)J'U)E D.<\ A:l.J,!?RD1A~E. le~al descansa .na

1 Y Que toda norma legal ~de ser estabelecida por

Os FUNDAMENTOS DA ORGANIZAO BUllOCRTICA

parti.culares. O process.o. administrativo ~ busca rac~on..al

p~a desempenho das funes; t) definio clara dos instru

Que a pessoa que obedece autoridade o faz, como

usualmente estabelecido, apenas na qualidade de "mem.

Uma organizao contnua de cargos, delimitados

3) A organizao dos cargos obedece ao princpio da

Os FUNDAMnITOS DA ORGANIZAO BUROCRTICA

paro tcnico adequado. O quadro administrativo de uma as

8) A autoridade legal pode ser exercida dentro de

. ~) ~ No tipo raclOnal ha tambem compl.eta au~e~cl~ d:

Nos princpios gerais acima mencionados no se fz

Os FUNDAMaNTOS DA ORGANIZAO BUROCRTI6A

o para a sucesso. Mas mesmo sua autoddade consiste nwn

9) O funcionrio trabalha inteiramente desligado da

So individualmente livres e sujeitos autoridade

7) O cargo considerado como a nica ou, pelo me

Est sujeito a wna rigorosa e sistemtica disci

Por exemplo, esse tipo de burotracia encontrado

2) A autoridade burocrtica exercida em sua forma

Os FUNDJI.M~TOS DA ORGANIZAO BUROCRTICA

, ) O funcion.rio recebe normalmente um salrio fixo.

7) Com respeito separao do funcionrio frente a

tines de classe. .. A este respeito, tais oficiais diferem ra

dicalmente dos chefes militares eleitos, dos condottieri caris

mticos, dos oficiais que recrutam e lideram exrcitos merce

nrios com caractedsticas de empresa capitalista e, final

mente, dos que ocupam postos militares comprados. Pode

haver transies graduais entre esses tipos. O "servidor" pa

trimonial separado dos meios de execuo de suas funes

e o proprietrio de um exrcito mercenrio com finalidades

capitalistas foram, juntamente com o empresrio capitalista,

os precursores na organi:zao do moderno tipo de burocracia.

A experincia tende a mostrar universalmente que o

lidade dos resultados. Finalmente, superior tanto em efi

O desenvolvimento da moderna forma de organi:zao