Introduo

A construo do e-gov no Brasil:

configuraes poltico-informacionais
JOS MARIA JARDIM*
josemariajardim@globo.com

Polticas de informao governamental tm sido implementadas em diversos pases sob a noo

de governo eletrnico, ainda pouco estruturada do ponto de vista terico. No Brasil, a
Administrao Federal tem desenvolvido diversas aes desde 2000. Limitaes de ordem scioeconmica e tecnolgica dificultam o acesso da maioria da populao. Outro obstculo ao
Governo Eletrnico a deficincia na gesto das informaes governamentais. Aps quatro anos
de implantao, o impacto do Governo Eletrnico revela-se maior na gesto interna da
Administrao Federal do que no atendimento ao cidado.

Palavras-chave: : Governo

Eletrnico, Polticas de Informao, Informao Governamental

Introduo
O Governo Eletrnico no Brasil constitui uma iniciativa de propores monumentais em
termos de polticas pblicas. Ainda em fase de implantao, seu impacto em diversos campos do
Estado e da sociedade j se faz notar, bem como a sua consolidao como projeto poltico no
campo da informao.
Aps seus primeiros anos de implantao, ainda que de forma desigual no plano federal
e em mbito nacional, o futuro do Governo Eletrnico no Brasil requisitar, cada vez mais,
dispositivos poltico-organizacionais inovadores e adequados complexidade do quadro
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Introduo

brasileiro, a includos Estado e sociedade civil.

A integrao de tecnologias de informao e comunicao (TIC) entre diversos
setores governamentais, disponibilizadas a favor de melhores ndices de governana pressupe
a construo e otimizao de infraestruturas informacionais do aparelho de Estado. Em
especial, este esforo deve ser observado na qualidade do exerccio da cidadania
informacional. Como tal, alm da dimenso tecnolgica, freqentemente identificada com a
incluso digital, tem o Governo Eletrnico a tarefa de incentivar mecanismos de gesto da
informao governamental - polticas e prticas perifricas no Estado brasileiro. Isto significa
produzir e disponibilizar contedos que efetivamente signifiquem melhores condies do
exerccio ao direito informao, accountability e transparncia. Trata-se, portanto, de
produzir mediaes informacionais a partir das quais a sociedade civil tenha o controle de um
Estado democrtico.
Sob esta perspectiva, desenvolvemos, entre maro de 2001 a fevereiro de 2003 o projeto
de pesquisa "O Estado Informacional na sociedade da Informao: a Internet como instrumento
de governana e governabilidade". No momento, encontra-se em execuo a pesquisa : "Governo
Eletrnico e uso social da informao governamental no Brasil: infra-estrutura informacional e
dispositivos polticos-organizacionais" . Ambos projetos foram viabilizados com o apoio do
CNPq.

Algumas consideraes de ordem terica

Do ponto de vista terico, constata-se uma frgil densidade conceitual em torno do governo
eletrnico, revelada no s na literatura sobre o tema na Cincia da Informao como nos
programas governamentais a respeito no Brasil e em outros pases.
A noo de Governo Eletrnico aparece recorrentemente na literatura a respeito como a estratgia
pela qual os governantes fazem uso das novas tecnologias para oferecem sociedade melhores
condies de acesso informao e servios governamentais, ampliando a qualidade desses
servios e garantindo maiores oportunidades de participao social no processo democrtico
Na perspectiva do Pacific Council on International Policy (apud Santos, 2003):
Governo Eletrnico o uso da tecnologia da informao e da comunicao para promover
maior eficincia e maior efetividade governamental, facilitando o acesso aos servios
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Introduo

pblicos, permitindo ao grande pblico o acesso informao, e tornando o governo mais

accountable para o cidado. Porm, o Governo Eletrnico no um atalho para o
desenvolvimento econmico, o salvamento oramentrio ou a eficincia governamental. O
Governo Eletrnico no o Big Bang, um nico evento que imediatamente e para sempre
altera o universo do governo. O Governo Eletrnico um processo chamado evoluo
e tambm um grande esforo que apresenta custos e riscos financeiros e polticos. Esse
risco pode ser significativo. Se no forem bem conceituadas e implementadas, as
iniciativas de Governo Eletrnico podem desperdiar recursos, falhar em sua promessa de
entrega til de servios e, assim, aumentar a frustrao com a administrao pblica por
parte do cidado. Particularmente nos pases em desenvolvimento, os recursos so
escassos, de modo que o Governo Eletrnico pode ter como alvo reas com alta chance
para sucesso e produzir ganhos. Alm disso, o Governo Eletrnico nos pases em
desenvolvimento pode acomodar certas condies nicas, necessidades e obstculos
(Pacific Council onInternational Policy, 2002).
Conforme Perri (2001), Governo Eletrnico envolve diversas leituras:
1.Fornecimento de Servios Eletrnicos
Essa rea concentra a maior parte dos esforos, recursos e ateno poltica
devotados a Governo Eletrnico. O fornecimento de servios de utilidade pblica
para o contribuinte, assim como o relacionamento Governo-Empresas, usando as
tecnologias da informao e comunicao como propiciadoras para tal.
2. Democracia Eletrnica (e-democracy)
Refere-se aos sistemas de votao eletrnica e experincias piloto de consulta online aos cidados.
3. Governana Eletrnica
Essa seria a rea menos estudada de Governo Eletrnico. Inclui, entre outras
atividades: suporte digital para elaborao de polticas pblicas; tomada de
decises; public choices e workgroup entre os vrios gestores pblicos de
diferentes escales.
Segundo o Gartner Group (2000), Governo Eletrnico "a contnua otimizao de oferta de
servio, participao do eleitorado e governana mediante transformao de relacionamentos
internos e externos com uso da tecnologia, da internet e da nova mdia."
De acordo com Ruediger (2004),
"O governo eletrnico , atualmente, um experimento em construo, e sua dimenso
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Introduo

poltica mais avanada a governana eletrnica no pode ser considerada um mero

produto ofertado ao cliente em formato acabado, mas, considerando-se sua natureza
eminentemente poltica, e, portanto, pblica, pode ser percebido como um bem pblico,
passvel de acesso e desenvolvido por processos tambm sociais, o que o leva a constantes
transformaes. Justamente essa dimenso faz com que a noo de governana eletrnica,
refira-se ao estado, em sua concepo republicana, e em teoria, no se limite apenas a
uma experincia de gesto por servios ad hoc, reificada pelo mercado, mas antes, possa
servir de arena cvica, em contraponto a privatizao da esfera pblica."

Considera-se que o Governo Eletrnico amplia a efetividade do governo em quatro aspectos:

Ser mais fcil para a sociedade ter suas perspectivas consideradas pelos governos
na (re)definio de polticas pblicas;

A sociedade poder obter melhores servios das organizaes governamentais, por

exemplo, atravs de atividades desenvolvidas on-line;

A sociedade contar com servios mais integrados porque as diferentes

organizaes sero capazes de se comunicar mais efetivamente entre si;

A sociedade ser melhor informada porque poder obter informao atualizada e

compreensvel sobe o governo, leis, regulamentos, polticas e servios

Conforme Tesoro (2004),

"las expresiones Gobierno electrnico, Gobierno digital, Gobierno en lnea,
Administracin electrnica y Estado digital, como equivalentes a la anglosajona
electronic government (e-government, e-gov), pretenden aludir a un nuevo
paradigma tecnolgico asociado a la prestacin telemtica de servicios por parte de los
poderes pblicos, para: a) proveer ms y mejores prestaciones a los ciudadanos, b)
proveer puntos de acceso unificados y sencillos para satisfacer mltiples necesidades
informativas y de servicios, c) adicionar productividad, calidad y valor a los servicios, d)
proveer atencin "a la medida" de los requerimientos de cada usuario, e) resolver trmites,
consultas, reclamos y sugerencias en lnea, f) aumentar la participacin ciudadana, g)
aumentar la calidad y reducir el costo de las transacciones dentro del Estado, h) reducir el
costo (en dinero, tiempo, molestia y carga anmica) de tramitaciones del pblico, i)
aumentar la transparencia de la gestin pblica"

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Introduo

A literatura sobre governo eletrnico tende a reconhecer como modelo de anlise e

implantao o conjunto de interaes que envolve trs dimenses:
Governo para Governo (G2G)
Iniciativas que visam a qualidade da integrao entre os servios governamentais, envolvendo
aes de reestruturao e modernizao de processos e rotinas.
Governo para Cidado (G2C)
Informaes e servios dirigidos aos cidados. Interao direta entre o usurio e o governo e
incluso digital, considerando tanto meios virtuais como fsicos.
Governo para Negcios (G2B)
Projetos voltados para o provimento de informaes e servios aos investimentos e negcios,
bem como de apoio atratividade e desenvolvimento de negcios em uma regio especfica.
Conforme Santos (2004), os tipos de relacionamento de Governo Eletrnico so cinco, de acordo
com Hiller e Blanger (2001):
1. Governo prestando servios aos indivduos (G2IS). Neste tipo de relacionamento o governo
estabelece maneiras de prestao de servios ou de benefcios para os cidados, quando, por
exemplo, requerido um direito na agncia de seguro social ou quando solicitada uma
informao para processar um benefcio;
2. Governo com os indivduos como parte do processo poltico (G2IP). Esse o relacionamento
entre o governo e seus cidados como parte do processo democrtico. A votao on-line e a
participao em pesquisas durante um processo de regulao so alguns exemplos;
3. Governo com os negcios no portal de compras (G2BMKT) e diretamente com o cidado
(G2BC). Trata-se do relacionamento do governo com os fornecedores (pessoas fsicas e
jurdicas), no qual as oportunidades de negcios no mbito do Estado so exploradas, e com
cidados que podem pagar por servios especiais, em que a iniciativa privada pode participar
como intermediria para a oferta de servios que podem ser cobrados dos cidados (concesses e
permisses);
4. Governo com agentes pblicos (G2E). Este relacionamento se d entre as agncias
governamentais e seus empregados ou servidores. Isso pode ser feito, por exemplo, mediante uma
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Introduo

intranet que prov informaes para seus empregados;

5. Governo com governo (G2G). Trata-se do relacionamento entre agncias do governo
colaborando umas com as outras em nvel central e local, bem como com governos estrangeiros.
(Santos, 2004)
Ainda segundo Hiller e Blanger apud Santos (2002), o governo pode usar diferentes nveis de
tecnologia de sofisticao no desenvolvimento potencial do Governo Eletrnico. Diante disso,
tm sido identificados cinco estgios de Governo Eletrnico:
1. Informatizao. o estgio mais rudimentar no qual pode estar o Governo Eletrnico em um
ambiente governamental, em que o governo simplesmente pe informaes em um website. Uma
mudana neste estgio se estabelece quando as informaes tornam-se acessveis, acuradas e
disponveis durante todo o tempo;
2. Comunicao em duas vias. Nesta etapa, os stios governamentais possuem um canal de
comunicao com os governados por meio, por exemplo, de e-mail. A maioria dos pases em
desenvolvimento se encontra nesta fase, ainda longe de passar para o estgio de transao.
3. Transao. Neste estgio, o governo tem stios mediante os quais possvel efetuar transaes
com os governados. Indivduos interagem com o governo e fazem transaes totalmente on-line,
sobretudo em pontos de auto-atendimento. Esta seria a fase para a qual tende o Brasil atualmente.
4. Integrao. No estgio de integrao, todos os servios esto na forma de transao e esto
integrados. No somente entre as diferentes esferas de um mesmo poder, mas tambm entre os
poderes, eliminando toda a cadeia formal que a estrutura hierrquica produz. Isso pode ser
conseguido mediante um portal nico pelo qual os governados podem ter acesso a todos os
servios j na forma de transao;
5. Participao. Nenhum pas alcanou na plenitude tal estgio, exceto alguns governos locais de
um mesmo pas. Alguns stios oferecem votao on-line ou formas interativas semelhantes que
apenas mostram que o governo est na fase de comunicao em duas vias. Esta fase se caracteriza
pela generalizao dos procedimentos de participao poltica nas decises por meios eletrnicos
que oferecem privacidade e segurana ao cidado.
O termo e-governance (governana eletrnica) centra-se em uma viso ampla de
governabilidade, sinalizando como opera, trabalha e se organiza a sociedade qual o governo
deve assegurar o acesso e a participao em diversas redes de informao. Possui um sentido

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Introduo

mais amplo e abarca o conceito de e-government, o qual teria como foco as tarefas gerenciais que
conduzem interao cidadania-governo (Gartner, 2000). Do ponto de vista estritamente
tecnolgico, o E-gov visaria o cidado como um ponto a conectar dentro de uma rede, enquanto
a governabilidade eletrnica asseguraria o acesso e participao dos cidados individual e
coletivamente dentro das redes governamentais.
Para Serna et al (2004) o uso das TIC e a criao de iniciativas sob uma concepo de Governo
Eletrnico podem ser um fato de mudana para as organizaes, entendendo como tal ' no slo la
modificacin de los elementos tcnicos (tecnologa, estructuras, procesos, etc.) sino tambin, lo
que es ms importante: el cambio en los valores y comportamientos que configuran la cultura
organizativa existente (Rami,2000)".
Neste sentido, o desenvolvimento do Governo Eletrnico seria mais uma questo poltica do que
tcnica, requerendo uma viso integrada que envolve a prestao de servios (E-Administration),
fomento cultura democrtica (e-Democracy) e dinamizao dos processos de elaborao das
polticas pblicas (E-Governance).
Um outro aspecto nos estudos sobre Governo Eletrnico diz respeito ao seu carter recente e por
exigir uma abordagem multidisciplinar.
" La dificultad para el anlisis del Gobierno Electrnico dependera, sobre todo, de dos
tipos de razones: primero, la novedad, que hace difcil limitar su estudio a una
determinada manera de ver las cosas. Segundo, y ms importante, la necesidad de lograr
generalizaciones ms all de las conclusiones de estudios de casos de xito. " Serna et al
(2004)
Conceituando-se Governo eletrnico como algo a mais do que informao sobre a organizao
governamental, encontram-se frequentemente barreiras e resistncias (Serna et al, 2004) sociais,
corporativas, legislativas, comportamentais, interorganizativas. A barreira tecnolgica nem
sempre seria a mais importante porque o desenvolvimento dos projetos de Governo Eletrnico
seriam, antes de tudo, uma empreendimento poltico.
Segundo Santos (2004), "entendimento sobre tudo aquilo a que se chama atualmente de Governo
Eletrnico no pode ser, pois, separado de uma anlise de longo perodo do prprio Estado em
relao sua posio nas formaes sociais dos ltimos duzentos anos e de suas trs tarefas
imanentes:"
1. dispor de uma mquina pblica que preste servio sociedade, geralmente no toda ela, de
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Introduo

modo no somente variegado, como tambm contraditrio, devido aos interesses a que precisa
submeter-se na proviso de bens e servios, na manuteno de consensos e na transmisso das
diretrizes dos grupos de controle junto aos grupos subalternos;
2. representar a guarda e a distribuio dos direitos e deveres nominais dos governados;
3. prestar assistncia tenso permanente entre soberania e interesses externos.
Lembra Ruediger (2003), que seria uma simplificao "considerar o governo eletrnico apenas
um mecanismo de oferta de servios pontuais a clientes, sem considerar que o provimento de
servios pelo Estado , inexoravelmente, um bem pblico, relativo ao cidado, influenciado em
seu desenho por percepes tambm polticas".
Coloca-se, neste sentido, a relao entre a instituio do governo eletrnico como no apenas
canal capaz de minimizar as lacunas informacionais do governo, mas como um projeto que tem
como pr-requistos a reviso, reestruturao, supresso e criao de novos procedimentos de
gesto da informao. Tampouco se trata apenas de novas TIC:
"o potencial de novas tecnologias eletrnicas aplicadas aos processos de governo
devem acompanhar outras mudanas paralelas, como o advento de uma nova gerao
de lderes tecnicamente letrados; o aperfeioamento de tencologias de interatividade,
feedback e trabalho em grupo; maior prioridade dos tomadores de deciso em utilizar
esses recursos extensamente; uma maior exigncia da sociedade civil sobre
transparncia, participao e eficincia. Em conjunto, essas questes dependem mais de
resolues polticas do que de solues tencolgicas strcto sensu" (Ruediger, 2004)

O Governo Eletrnico no Brasil

Os diversos programas de Governo Eletrnico no Brasil, em vrias instncias da administrao
pblica, constituem a maior iniciativa do Estado brasileiro em termos de polticas pblicas
informao e tecnologias da informao. Segundo a empresa de consultoria Accenture, o Brasil
encontra-se atualmente em 20o. lugar no ranking mundial de governo eletrnico.
O uso de sites governamentais no Brasil um dos maiores entre os pases com programas E-Gov.
Conforme o IBOPE, em residncia, em maro de 2004, a proporo de brasileiros que usaram
sites dos governos federal, estadual ou municipal no teve comparao com nenhum outro pas,
atingindo quase 39% do total de usurios ativos ou 4,8 milhes de internautas.
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"O endereo eletrnico mais procurado o da Receita Federal, para baixar os programas
do IRPF e para entreg-los. Por este motivo, a tendncia para abril de crescimento, j
que o ms tradicional de entrega do Importo de Renda. Porm, h procura por sites de
quase todos os governos estaduais, como os de SP, RJ, RS, PR, MG, BA, SC, alm de
endereos do STJ [Superior Tribunal de Justia], da Previdncia, Ministrios, Presidncia
da Repblica, e os mais diversos sites de servios especficos, tais como: Detran,
prefeituras, secretarias, Metr, Procon, Febem, Poupatempo, Cetesb, entre outros" (http://
www.ibope.com.br/eratings/ogrupo/empresa/eratings/ 2004)

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O estabelecimento do Governo Eletrnico no Brasil, especialmente a partir de maro de 2000

com a iniciativa do Governo Federal, tem levado a variadas arquiteturas organizacionais e
informacionais. O modelo federal, referncia para vrias aes estaduais e municipais, tem como

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Introduo

nfase as iniciativas "voltadas para o uso da Internet no exerccio da cidadania".

Antes da criao do Programa Governo Eletrnico, o Governo Federal j disponibilizava na
Internet vrios servios:
- entrega de declaraes do Imposto de Renda;
- emisso de certides de pagamentos de impostos;
- divulgao de editais de compras governamentais;
- cadastramento de fornecedores governamentais;
- matrcula escolar no ensino bsico;
- acompanhamento de processos judiciais;
- acesso a indicadores econmicos e sociais e a dados dos censos;
- prestao de informaes sobre aposentadorias e benefcios da previdncia social;
- envio de mensagens pelos Correios, por meio de quiosques pblicos;
- informaes sobre programas do Governo Federal.
[1]
O levantamento de servios prestados pelo Governo Federal na Internet , realizado em 2000,
proporcionou uma viso global da sua situao com relao prestao de servios ao cidado.
Foi verificado que aqueles considerados de maior relevncia j estavam disponveis na rede,
embora com padres ainda baixos de resolutividade: 49% foram considerados de "carter
informativo", 10% permitiriam "interatividade" e somente 15% "transacionais". De uma maneira
geral, 28% dos servios ainda estavam fora da Internet.
As principais linhas adotadas pelo Programa Governo Eletrnico Federal foram:
- oferta, na Internet, dos servios prestados ao cidado, buscando-se a melhoria dos
padres de atendimento, reduo de custos e facilidade de acesso;
- ampliao das condies de acesso do cidado s informaes, em formatos
adequados, por meio da Internet;
- convergncia entre sistemas de informao, redes e bancos de dados governamentais
para permitir o intercmbio de informaes e a agilizao de procedimentos;
- implantao de uma infra-estrutura avanada de comunicaes e de servios, com
padres de segurana e servios, alm de alto desempenho;
- uso do "poder de compra do Governo Federal" para a obteno de custos menores e a
otimizao do uso de redes de comunicao;
- estmulo ao acesso Internet, com nfase de pontos de acesso em instituies
pblicas ou comunitrias;
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Introduo

Foram privilegiadas trs frentes fundamentais de ao: a interao com o cidado, a melhoria da
sua prpria gesto interna e a integrao com parceiros e fornecedores.
A infra-estrutura poltico-organizacional do Governo Eletrnico abrange, por princpio, todos os
ministrios, mas tem como referncia institucional central a Casa Civil da Presidncia da
Repblica. Em 3 de abril de 2000 foi institudo o Grupo de Trabalho Interministerial com a
finalidade de examinar e propor polticas, diretrizes e normas relacionadas com as "novas formas
eletrnicas de interao".
No mbito do Conselho de Governo da Presidncia da Repblica, foi criado em 18 de outubro de
2000 o Comit Executivo do Governo Eletrnico (CEGE) com o objetivo de "formular polticas,
estabelecer diretrizes, coordenar e articular as aes de implantao do Governo Eletrnico".
Em 27 de outubro de 2000 foram definidos quatro Grupos de Trabalho para o desenvolvimento
de propostas relativas s 45 metas estabelecidas para o Governo Eletrnico:
1. Implantao da Rede Br@sil.gov
Implantao de uma Rede Multiservio, no mbito do Governo Federal, por meio da integrao e
do compartilhamento das diversas redes existentes
2. Universalizao do Acesso Internet
Aes que promovam a universalizao do acesso Internet, por meio da reduo dos de
provimento (de servio e acesso), utilizao de novos dispositivos e meios de comunicao e
adoo de modelos de acesso coletivo ou compartilhado.
3. Universalizao dos Servios
Aes que visam disponibilizar todos os servios e informaes, prestados pelo governo federal,
ao alcance do cidado atravs da Internet e das demais formas eletrnicas de interao.
4. Normas e Padres para Prestao de Servios
Aes visando estabelecer parmetros de qualidade para os servios prestados.
No final de 2002, o documento "Dois Anos de Governo Eletrnico; Balano de Realizaes e
[2]
Desafios Futuros" , elaborado pela Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do
Ministrio do Planejamento, apresentou uma avaliao dos resultados e os principais avanos,
limitaes e desafios futuros do programa.
O documento considera positiva a fase inicial de implantao do Governo Eletrnico, ressaltando
o seu papel inovador na mediao Estado e Sociedade. Apesar de tal reconhecimento, foram
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apontados vrios problemas na implantao do Governo Eletrnico no Governo Federal. Alm

das restries oramentrias, um aspecto fortemente evidenciado, destacamos alguns a seguir
alguns pontos crticos:
. projetos de universalizao de acesso aos servios mais voltados para a oferta na Internet do que
para o redesenho de processos de trabalho;
. inexistncia ou debilidade de conexes internas junto aos ministrios; atuao dos rgos
setoriais de informao e informtica demasiado autnoma, desprovida de viso mais ampla e de
alinhamento com as diretrizes do Governo Eletrnico;
. no foi viabilizado o projeto da Central de Relacionamento (unificaria os canais de acesso dos
cidados ao Governo Federal), por meio de nmero de telefone, endereo postal e na Internet,
. no tiveram xito na sua implementao os projetos de implantao de portais voltados para
pblicos especficos, sobretudo devido a dificuldades de coordenao, e atribuio de papis
entre as partes envolvidas.
. projeto para a disseminao de terminais pblicos de acesso Internet: abandonada a
perspectiva de operao fsica dos terminais e servios em favor do desenho de um modelo de
negcio que admitisse parcerias com rgos e entidades
Infra-estrutura (Rede Br@sil.gov)
. Inexistncia de definio de padres para o desenvolvimento e gesto de redes locais,
conduzidas revelia das aes integradas do Governo Eletrnico.
. Indefinio de padres unificados de rede abrangendo todos os rgos e entidades, de modo a
viabilizar a futura conformao de uma Intranet do Governo Federal
. Metas super-estimadas , a exemplo da que fixava a relao de 1 Ponto Eletrnico de Presena
PEP, para cada localidade com populao superior a 600 habitantes;
. O projeto de disseminao de terminais pblicos GESAC - Governo Eletrnico: Servio de
Atendimento ao Cidado agora denominados Internet Comunitria teve sua implementao
retardada em virtude de serem os recursos provenientes do FUST.
. Distanciamento entre a poltica enunciada e as decises efetivamente adotadas
. Baixo conhecimento e internalizao de conceitos, objetivos e diretrizes do Programa no
ambiente interno da administrao federal, o que dificultou as aes de articulao e o
envolvimento dos rgos setoriais no processo.
. no foram criadas instncias de coordenao do programa no mbito de cada ministrio sendo
que em muitos casos no se constituiu uma liderana, afetando a formulao e a implementao
de projetos;
. as unidades administrativas responsveis pela gesto de informao e informtica nos
ministrios nem sempre tiveram participao ativa no programa, sendo que seu papel e
atribuies no foram claramente definidos;
. a implementao de projetos de alcance interministerial, voltados para a gesto interna,
encontrou dificuldades de mobilizao e coordenao junto aos ministrios;
. os avanos alcanados foram desiguais entre as reas chave para a consolidao do programa e
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Introduo

em muitos casos a implementao dos projetos ainda de incipiente integrao (sade, educao,
previdncia social, arrecadao e tributos, apoio a negcios).
. a formulao da poltica e dos projetos no avanou suficientemente em direo integrao
com as polticas voltadas para a gesto e identificadas com a reforma administrativa;
. a assimilao da viso de governo eletrnico ainda insuficiente em diversas reas de governo
que poderiam ser importantes parceiros na sua implementao, prevalecendo ainda a percepo
do programa como simples informatizao;
. a construo de indicadores de progresso em direo ao governo eletrnico e de avaliao de
aplicaes ainda incipiente; e
. no h processo regular de avaliao sistemtica e abrangente do programa.
. no h iniciativas amplas e estruturadas no sentido de promover um novo ambiente e postura de
trabalho em sintonia com as inovaes do governo eletrnico;
. no foram implementados ainda mecanismos e instrumentos de incentivo inovao, de
compartilhamento de experincias e de mobilizao em sintonia com a viso do governo
eletrnico;
. as unidades responsveis pela rea de informao e informtica ainda no esto ativamente
motivadas e engajadas no programa; e
. no h uma clara definio de perfis e conhecimentos requeridos para trabalhar com
tecnologia da informao, alinhados viso de governo eletrnico.
. no foi ainda viabilizada a constituio de uma Intranet do governo federal com recursos
avanados de comunicao e servios, sendo que as redes locais permanecem geridas revelia de
padres bsicos;
. funcionalidades avanadas de interao eletrnica, em especial recursos de trabalho virtual, so
ainda em grande medida pouco disseminados entre os dirigentes e servidores pblicos; e
. as plataformas tecnolgicas dos prestadores internos de servios esto defasadas em relao aos
padres adotados no mercado, de uma maneira geral.
Entre os "desafios" a serem enfrentados pelo Governo Eletrnico, ressaltamos:
- consolidar a insero do Programa na agenda prioritria do governo, sua estrutura de comando e
coordenao interministerial e o patrocnio por altos dirigentes;
- fortalecer a penetrao do programa na estrutura organizacional dos ministrios, por meio de
uma melhor e mais incisiva definio de papis, estmulo ao surgimento de lideranas e
redefinio do perfil e do papel das unidades administrativas setoriais, responsveis pelas
atribuies na rea de informao e informtica;
- assegurar recursos oramentrios num contexto de restrio fiscal;
- aprofundar a integrao entre projetos enfocando, em especial, a unificao de canais de oferta
de servios ao cidado e o compartilhamento da infra-estrutura, abrangendo inclusive os demais
Poderes e os nveis de governo estadual e municipal;
- fortalecer instncias e mecanismos para a coordenao e o estabelecimento de padres para a
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Introduo

gesto da infra-estrutura do governo eletrnico, visando assegurar a integrao entre plataformas

e sistemas;
- definir e implementar como projeto prioritrio, a constituio da infra-estrutura necessria e o
desenvolvimento de espaos de trabalho virtual;
- avanar na evoluo da qualidade e do desempenho da oferta de servios relevantes ao cidado
na Internet, em direo sua plena capacidade de efetuar transaes com resolutividade;
- mobilizar, motivar e qualificar o pessoal da administrao pblica para as novas formas de
trabalho, comunicao, acesso a informaes e prestao de servios, inerentes ao governo
eletrnico;
- utilizar os recursos da tecnologia da informao na ampliao da oferta de programas de
capacitao e no desenvolvimento de novas metodologias e prticas de ensino ;
- avanar em direo reestruturao organizacional da administrao federal e melhoria da
gesto, com base na reengenharia de processos, centrada no cidado;
- assegurar a atualizao tecnolgica da administrao pblica num contexto de acelerada
mudana e inovao, em especial por meio da identificao e gesto das competncias essenciais
ao governo eletrnico;
- consolidar e disseminar modelos de parceria com entidades da sociedade civil e com outros
nveis de governo, para a implementao de projetos e operao de servios, em particular
aqueles voltados para a ampliao do acesso Internet e para a transparncia da ao
governamental.
- assegurar a continuidade e consolidao do Programa, enquanto poltica de Estado.
Chama ateno, em alguns casos, a falta de informao de apoio ao processo decisrio no
prprio Governo Eletrnico:
'No seu conjunto, os projetos para disseminao de terminais eletrnicos pretendiam a
instalao de mais de 250 mil equipamentos, at o final de 2003, sob diversos formatos
e arranjos institucionais, configurando meta demasiado otimista. No h informao
sistemtica que abranja todas as diversas iniciativas em andamento, inclusive aquelas
patrocinadas no mbito da sociedade civil, as quais se desenvolvem de forma
independente, mas que poderiam gerar sinergias favorveis a partir de uma
aproximao com os trabalhos do GT e do Governo Eletrnico. Considera-se que a
realizao de um levantamento de tais iniciativas permitiria subsidiar com mais
segurana efundamentao o planejamento de aes nessa rea''.(Dois anos de
Governo Eletrnico - grifo nosso)
Por outro lado, ficam evidentes os limites da insero do setores de informao e informtica no
desenvolvimento de aes fundamentais do Governo Eletrnico.
No Levantamento das Aes de Governo Eletrnico, publicado pelo Comit Executivo do
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Introduo

Governo Eletrnico em agosto de 2002, no h nenhuma meno a iniciativas em conjunto com

agncias federais importantes no campo da informao: Arquivo Nacional, Biblioteca Nacional,
Instituto Brasileiro de Informao em Cincia e Tecnologia, etc. Este quadro revela, de certa
forma, o grau de insulamento das instituies e programas no campo informacional, inseridos da
Administrao Pblica Federal.
Em 2003, coincidindo com o incio do novo Governo, o Programa Governo Eletrnico
demonstrou um refluxo nas atividades at ento desenvolvidas, ganhando novas perspectivas
polticas e configuraes gerenciais a partir de 2004.
"A poltica de governo eletrnico do governo brasileiro abandona a viso que vinha
sendo adotada, que apresentava o cidado-usurio antes de mais nada como cliente
dos servios pblicos, em uma perspectiva de proviso de inspirao neoliberal. O
deslocamento no somente semntico. Significa que o governo eletrnico tem como
referncia os direitos coletivos e uma viso de cidadania que no se restringe
somatria dos direitos dos indivduos. Assim, forosamente incorpora a promoo da
participao e do controle social e a indissociabilidade entre a prestao de servios e
sua afirmao como direito dos indivduos e da sociedade".(Diretrizes gerais para o
Governo Eletrnico - 2004)
Atravs de Decreto da Presidncia da Repblica, publicado em 29 de novembro de 2003, foram
criados 8 Comits Tcnicos no mbito do Comit Executivo do Governo Eletrnico
I Implementao do Software Livre;
II Incluso Digital;
III - Integrao de Sistemas;
IV Sistemas Legados e Licenas de Software;
V - Gesto de Stios e Servios On-line;
VI - Infra-Estrutura de Rede;
VII - Governo para Governo - G2G, e
VIII - Gesto de Conhecimentos e Informao Estratgica.
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Introduo

Ao longo de 2004, o Governo Eletrnico tem liderado debates e iniciativas em torno do software
livre. As novas diretrizes do Programa Governo Eletrnico
[3]
so (Santanna, 2004)
Promoo da cidadania como prioridade - Direitos do cidado
O cidado-usurio no mais visto como um simples cliente dos servios pblicos: Acesso ao
servio pblico de qualidade; Direito informao;Usufruto do seu prprio tempo;Ser ouvido
pelo governo;Controlar s aes do servio pblico; Direito participao poltica.
Indissociabilidade entre incluso digital e o governo eletrnico
A incluso digital deve ser tratada como um elemento constituinte da poltica de governo
eletrnico, para que esta possa configurar-se como poltica universal. Esta posio tem por base o
entendimento da incluso digital como direito de cidadania e, portanto, objeto de polticas
pblicas para a sua promoo.
Utilizao do software livre como recurso estratgico
O software livre deve ser entendido como uma opo tecnolgica do governo federal, devendo,
sempre que possvel, ser promovida a sua utilizao. Devem ser priorizados programas e servios
baseados em software livre que promovam a otimizao de recursos e investimentos em
tecnologia da informao. Esta vertente tem sido um dos principais pontos do Governo
Eletrnico aps 2004
Gesto do Conhecimento como instrumento estratgico de articulao e gesto das polticas
pblicas
compreendida no mbito das polticas de governo eletrnico como um conjunto de processos
sistematizados, articulados e intencionais, capazes de incrementar a habilidade dos gestores
pblicos em criar, coletar, organizar, transferir e compartilhar informaes e conhecimentos
estratgicos que podem servir para a tomada de decises, para a gesto de polticas pblicas e
para incluso do cidado como produtor de conhecimento coletivo

Racionalizao dos recursos

O governo eletrnico no deve significar aumento nos gastos do governo federal na prestao de
servios e em tecnologia da informao. Ainda que seus benefcios no possam ficar restritos a
este aspecto, inegvel que deve produzir reduo de custos unitrios e racionalizao do uso de
recursos.

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Introduo

A arquitetura e-PING - Padres de Interoperabilidade de Governo Eletrnico - define um

conjunto de premissas, polticas e especificaes tcnicas que regulamentam a utilizao da
tecnologia da informao e comunicao (TIC) no governo federal, estabelecendo as condies
de interao com os demais poderes e esferas de governo e com a sociedade em geral.

Alm do Governo Federal, iniciativas de Governo Eletrnico vm sendo desenvolvidas em

administraes estaduais (Minas Gerais, Paran, So Paulo, Rio de Janeiro, etc) e municipais
(So Paulo, Belo Horizonte, Recife, Porto Alegre, etc).

Obstculos ao Governo Eletrnico: o cenrio informacional brasileiro

As maiores barreiras aos objetivos do Governo Eletrnico de oferecer servios interativos ao
cidado atravs da Internet so as limitaes de ordem scio-econmica que dificultam o acesso
da maioria da populao brasileira a sistemas de telefonia e a equipamentos de informtica. Por
outro lado, a essas barreiras se acrescem diversos elementos de uma realidade complexa que, em
diversos pontos, sinaliza o potencial de programas de governo eletrnico no pas.
[4]
O Mapa da Excluso Digital , elaborado pela Fundao Getlio Vargas em 2003,
evidencia os marcos sobre os quais encontram-se fundados os elementos de desigualdade no
acesso s TIC no pas.

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Introduo

O Brasil, segundo levantamento feito pela Unctad (Conferncia das Naes Unidas para o
Comrcio e o Desenvolvimento) e pela ITU (International Telecommunications Union) em 2003,
[5]
tem 14,3 milhes de internautas . O ndice faz do pas o 11 do mundo em nmero de usurios
e o primeiro na Amrica Latina. O Mxico fica em segundo lugar, com 4,66 milhes de usurios,
seguido pela Argentina (4,1 milhes) e Chile (3,1 milhes).
Segundo o ranking mundial de acesso internet e outras tecnologias da informao, produzido
pelo (International Telecommunications Union ), o Brasil o 65 colocado entre os pases com
[6]
maior acesso digital. Outros dados do estudo a merecer destaque so :
.apenas 8,2% da populao brasileira tm acesso a essas tecnologias.
. a mensalidade cobrada pelos provedores de acesso internet ainda muito alta no pas, refere-se
a 11,8% da renda mdia mensal do brasileiro
. o ranking de acesso digital (DAI, Digital Access Index) revela que 22,3% da populao
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Introduo

brasileira possuem uma linha fixa, contra 20,1% que tm telefone celular
.6,8 milhes de brasileiros tm computadores em casa
.1,7 milho dos brasileiros com computadores em casa ganham entre 10 a 20 salrios mnimos
.90 em cada 100 residncias no pas tm aparelho de TV
.62 em cada 100 casas tm aparelho de telefone (fixo ou mvel)
0 computador est presente em 16,3% dos domiclios brasileiros (dados referentes ao ano de
2002).
Do total de casas equipadas com computador, 12% contam com acesso internet.
26,7 milhes os brasileiros possuem essa ferramenta de trabalho e comunicao em casa, o que
representa apenas 15% da populao total. Em 2002, essa taxa era de 10%. (O nmero de
[7]
usurios da Internet em nvel mundial foi estimado em 591,6 milhes UTI/ONU )Os telefones fixos estavam presentes em 60,2% dos domiclios do pas.

90 em cada 100 residncias no pas tm aparelho de TV

Quase 90% das casas brasileiras tinham televiso em cores.
. Em termos de penetrao, a banda larga responde atualmente por 6,4% dos 17 milhes de
internautas. Em 2002, o nmero total de internautas era de 14 milhes, com apenas 650 mil
[8]
utilizando esse tipo de acesso
.A cada ms, uma mdia de 250 mil pessoas aderem ao uso do computador, mas 150 milhes
continuam excludas
. Inexistem categorias diferenciadas de tarifao telefnica que atendam s necessidades do
usurio da Internet.
. Custo excessivo das conexes internacionais dos backbones locais.
. Provedores de acesso no dispem de servios de conexo com a Internet nas pequenas
localidades.
. Alto custo dos equipamentos de informtica, inacessveis absoluta maioria da sociedade
brasileira, associado falta de financiamento "ao estudante ou ao consumidor de menor renda e
de oferta, no mercado, de equipamentos simplificados, a preos mais accessveis".
. Escassa capacitao e familiaridade para a convivncia com novas tecnologias e servios.
. A mensalidade cobrada pelos provedores de acesso internet ainda muito alta no pas -http://www.cinform.ufba.br/v_anais/artigos/josemariajardim.html (19 de 25)20/12/2005 13:48:20

Introduo

consome 11,8% da renda mdia do brasileiro

. Maro/2004 - Brasileiros batem novo recorde de navegao na Internet: 13 horas e 14 minutos
[9]
por pessoa (Ibope/NetRatings )
. Os brasileiros s navegaram menos que os internautas de Hong Kong (21 horas e 7 minutos),
japoneses (14 horas e 50 minutos) e norte-americanos (14 horas e 30 minutos), batendo todos os
pases europeus, como Frana (12 horas e 48 minutos), Alemanha (12 horas e 33 minutos) ou
Espanha (12 horas e 19 minutos),
. O mercado gerado pelas tecnologias da informao j responde por mais de 10% do PIB
brasileiro
. 47,8% da populao de internautas domsticos no Brasil utilizaram sites financeiros no ms.
. Os brasileiros so referncia mundial em servios financeiros pela web: usam internet banking
mais que os internautas nos EUA (42,4%), Espanha (39,6%), Reino Unido (46,8%), Japo
(22,3%) e Itlia (26,7%). Em termos percentuais, o Brasil perde apenas para a Frana, onde
53,8% dos internautas visitaram sites financeiros no perodo
(Ibope/NetRatings )
. Os sites de bancos pblicos lideraram o ranking de nmero de visitantes.
O Banco do Brasil recebeu 1,027 milho de visitas e ficou em primeiro lugar, seguido pela Caixa
[10]
Econmica Federal (978 mil), Ita (788 mil) e Bradesco (743 mil).
. Segundo o IBOPE//NetRatings, acessvel em 11 de junho de 2004, "cerca de 28 milhes de
brasileiros com mais de 16 anos j utilizaram a Web pelo menos uma vez(uso da rede em casa, no
trabalho, escolas e locais pblicos de acesso)
"O pas foi o lder mundial, em termos do acesso percentual, em diversas categorias, como
Universidades (44,7% dos internautas domiciliares acessarem sites de universidades no
Brasil no primeiro trimestre, contra 44% dos internautas franceses, segundo colocados, e
43% dos australianos, em terceiro lugar). USP, UNB e Unicamp lideram os acessos na
categoria Universidades.
. Os brasileiros tambm so lderes em termos proporcionais no uso da Internet para
procurar empregos, com 29,2% dos internautas visitando este tipo de site no primeiro
trimestre de 2004. A Alemanha ficou em segundo lugar, com 26,7%, seguida pela Frana,
com 25,6%."

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Introduo

[11]
Conforme levantamento do Ncleo de Pesquisa Favela, Opinio e Mercado
: o nvel de
incluso digital nas comunidades carentes do Rio de Janeiro superior ao de capitais das regies
Norte e Nordeste do Brasil:
20,3% dos moradores de comunidades de baixa renda na cidade usam computador, 11,6%
acessam a internet e 4,6% utilizam servios de e-mail.
Os micros esto presentes em 9% dos domiclios localizados em favelas.
A mdia muito inferior mdia do municpio do Rio (23,60%), mas superior s taxas
encontradas em capitais como Teresina (8,31%), Porto Velho (8,16%) e So Lus (7,62%). "
A excluso digital mais intensa entre os negros, intensificada no caso das mulheres

Consideraes finais
As iniciativas de Governo Eletrnico no Brasil oferecem amplas oportunidades no sentido
de se otimizar a gesto da informao em benefcio de maior eficcia e eficincia do Estado e no
uso social da informao governamental. Para tal, recursos polticos, tecnolgicos,
organizacionais e humanos tm sido mobilizados numa proporo indita no Estado brasileiro.
Alm desses aspectos, deve-se ressaltar a ausncia de polticas informacionais no Estado
brasileiro. Esta situao leva produo, sem critrios, de volumosos estoques informacionais
que, insuficientemente gerenciados, comprometem a qualidade do processo poltico-decisrio
governamental e o direito do cidado s informaes. A excluso informacional que se faz
presente em muitos guichs reais, reflete-se na qualidade e quantidade de servios pblicos na
Internet.
Apesar dos significativos avanos, o Governo Eletrnico ainda encontra-se longe de romper os
mecanismos de opacizao do Estado brasileiro. Paralelamente aos esforos de implantao do
Governo Eletrnico, no se observam mudanas significativas nos padres de produo,
processamento e uso dos estoques informacionais. A situao catica dos arquivos
governamentais uma das evidncias desses dispositivos de (re)produo de opacidade.
Anteriormente excluso digital, o Estado brasileiro acumula um saldo negativo de excluso
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Introduo

informacional.
Excluso digital e excluso informacional, no caso do Estado brasileiro, so duas faces da
mesma moeda, a exigir conhecimentos e polticas pblicas que contemplem tal complexidade.
No mnimo, faz-se necessria maior insero da sociedade na definio das macro-polticas
do Governo Eletrnico, maior interao com as diversas agncias de informao governamental
(Arquivo Nacional, Biblioteca Nacional, IBICT, etc) e aes estaduais e municipais. Do ponto de
vista do ensino e pesquisa em Cincia da Informao, fica evidente a demanda por resultados que
favoream solues inovadoras ao E-Gov brasileiro.

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* Doutor em Cincia da Informao (IBICT/UFRJ), Professor do Departamento de Cincia da Informao da UFF,

Professor do Programa de Ps-Graduao em Cincia da Informao IBICT-UFF
[1]
http://www.governoeletronico.gov.br/governoeletronico/index.html
[2]
Disponvel em < www.governoeletronico.e.gov.br/governoeletronico/ publicacao >. Acesso em 3 jun 2004
[3]
Disponvel em < www.governoeletronico.e.gov.br/governoeletronico/ publicacao >. Acesso em 3 jun 2004
[4]
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2004
[5]
Disponvel em www.itu.int/home . Acesso em 8 de junho de 2004
[6]
Fontes: IBGE, Pnad 2002, compilado pelo Ministrio de Cincia e Tecnologia. Disponvel em www. mct.gov.br Acesso em 12 de maio de

2004
[7]
Disponvel em: http://www1.folha.uol.com.br/folha/informatica/ult124u14531.shtml . Acesso 7 de junho 2004
[8]
Disponvel em: http://idgnow.terra.com.br/idgnow/internet/2004/03/0029 Acesso em 29 de maro de 2004

[9]

Disponvel em www.ibope.com.br/eratings/ogrupo/empresa/eratings/ . Acesso em 14 de junho de 2004

[10]
Disponvel em http://www1.folha.uol.com.br/folha/informatica/ult124u14522.shtml . Acesso de 15 de junho de
2004
[11]
Disponvel em www.iser.org.br/favelaopiniao/default.htm . Acesso em 27 de maio de 2004

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