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----------GUIDE PRATIQUE
(deuxime dition)
Aot 2008
Le MAP et le Budget ;
Gnralits sur le Budget ;
Les ressources et dpenses publiques ;
Les rformes sur les finances publiques.
Nous esprons que cette brochure vous apportera des claircissements sur la notion de budget et
que vous sauriez quel point laccomplissement de votre devoir de citoyens et votre participation
effective dans les activits civiles sont trs importants pour le dveloppement de la nation.
Ce guide a t prpar par lquipe de la Direction Gnrale du Budget dirige par M. Jean
RAZAFINDRAVONONA et compose de M. Oliva Emmanulla RANDIMBIARISOA, M.
Mialy Lanto RAZANAJATO, Mlle Onintsoa RAMAHATAFANDRY et de Mme Onintsoa
Arilala RAOILISOA.
Nous remercions tous ceux qui ont contribu de prs ou de loin la ralisation de ce Guide ;
notamment le Trsor amricain et le GTZ.
~2~
RESSOURCES DE LETAT............................................................................................................................. 17
3.1 LES DIFFRENTES RESSOURCES DE LETAT ...................................................................................................... 17
3.1.1 Les recettes et dons ................................................................................................................................ 17
3.1.1.1 Recettes courantes.............................................................................................................................................. 17
3.1.1.2 Les Dons ............................................................................................................................................................ 17
3.1.2
3.1.3
3.1.4
~3~
~4~
~5~
1 LE MAP et le BUDGET
1.1 Processus de mise en uvre du MAP
Le Madagascar Action Plan (MAP) dcrit les engagements, les stratgies et les actions pour une
croissance conomique rapide et de qualit en harmonie avec la Vision Madagascar
Naturellement et les Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement. Il couvre la priode 20072012.
Afin de garantir la mise en uvre des stratgies retenues, un Plan de Mise en uvre (PMO) du
MAP a t labor avec la collaboration de toutes les entits ministrielles. Ce PMO sera affin,
agrg et complt par des synthses de programmes et stratgies sectoriels afin de le rendre plus
dynamique et cohrent surtout au niveau des liens intersectoriels. Un SNISE de la Mise en uvre
du MAP a t constitu pour assurer le succs dans la ralisation des objectifs du MAP.
Du ct de la mobilisation internationale pour la mise en uvre du MAP et pour approfondir le
dialogue sur les moyens mettre en uvre, le gouvernement a retenu le principe dorganiser une
confrence annuelle et des runions sectorielles. La premire Table Ronde des partenaires, qui a
t organise Madagascar en Juin 2008, constitue un forum de dialogue et dchanges sur les
programmes et les ressources pour lever les dfis identifis par le MAP.
~6~
Tableau 1 : Rpartition du budget 2008 par Ministre et Engagement du MAP selon la LFI 2008
Source : MFB
En 2008, une trs grande partie des ressources est consacre laccomplissement de
lengagement 1. Ce rsultat est d en partie par lexistence des missions transversales, ainsi que
limpossibilit de comptabiliser la contribution dUn Ar de dpenses supplmentaires aux
diffrentes missions dun ministre.
~7~
Le budget de moyens est un modle de structuration du budget par nature des moyens (humains, matriels et
financiers) et dont le contrle de lexcution est purement comptable et juridique.
3
Le budget de programmes est un modle de structuration du budget par les objectifs des politiques (rattachs des
missions puis des programmes et des activits) contrls essentiellement par les rsultats obtenus mesurs par les
indicateurs de rsultat.
~8~
Missions
Programmes
Budget
Excution et suivi
Loi de rglement
MAP
PGE
PTA
~9~
Hypothse sur :
- les comportements des
agents
- le fonctionnement du
march
- les sources de financement
des programmes
Dtermination des politiques et
stratgies du gouvernement
pour atteindre les objectifs
fixs
Loi de
Finances :
Prvision
des Recettes
et des
plafonds de
Dpenses
pour
lanne n
Dcret
pris en
conseil
des
Ministres
Phase: 3
Phase : 4
1 Nov/n-1
A partir de 1
Janv. / n
Vote au
parlement
Excution,
Suivi,
Modification
Phase : 5
Contrle
des
rsultats
Seule la loi de finances rectificative peut, en cours danne, modifier les dispositions de la loi de finances initiale
~10~
le principe de continuit des exercices budgtaires permet aussi, dans une certaine mesure,
le report des crdits non consomms lexercice suivant
~11~
2.5.5
Les services oprationnels dactivits sont les cellules (Service, Direction, Direction Gnrale,
Secrtariat Gnral, ) charges de la ralisation des activits qui leur sont confies par
lAdministration.
~12~
~13~
MONTANT
Grands programmes
ANALAMANGA
1 200 359
BONGOLAVA
916 334
iHydroagriculture
f t t
et infrastructures
ITASY
3 214 117
VAKINANKARATRA
15 338 954
DIANA
2 045 105
SAVA
3 590 914
HAUTE MATSIATRA
1 363 935
Agriculture et infrastructures
AMORON'I MANIA
2 310 244
IHOROMBE
1 112 047
VATOVAVYFITOVINANY
4 489 995
~14~
REGIONS
MONTANT
Grands programmes
BOENY
8 373 481
BETSIBOKA
665 218
Majunga)
Dveloppement rural et agriculture
MELAKY
887 127
SOFIA
2 527 550
Agriculture et infrastructures
ATSINANANA
9 470 162
ANALANJIROFO
970 511
Agriculture et infrastructures
ALAOTRA-MANGORO
5 739 366
ATSIMO-ANDREFANA
29 921 410
ANDROY
710 054
Agriculture et infrastructures
MENABE
6 125 145
ANOSY
849 859
Infrastructures et agricultures
TOTAL
Source : MFB/DGB/DPCB
Outre les grands programmes spcifiques indiqus dans le tableau ci-dessus, chaque rgion gre
un programme sur la scurit et la justice, la rhabilitation/construction/acquisition de btiments
ministriels, dcoles secondaires et dinfrastructures diverses, les quipes sanitaires mobiles, les
entretiens routiers, le dveloppement rural et lappui aux services agricoles, les tudes de
nouveaux sites touristiques. Les montants grs sont levs pour les rgions qui sont confis les
programmes de bassins versants et de primtres irrigus, les constructions darodrome, de
marchs, ainsi que les grands programmes de dveloppement rural.
Dans le cadre de la rgionalisation du PIP pour 2009, chaque rgion grera un montant consquent
du PIP des Ministres en tant quordonnateur secondaire.
~15~
DIANA
15
SAVA
15
SOFIA
12
BOENI
16
ANALANJIROFO
13
BETSIBOKA
MELAKY
10
12
ALAOTRA-MANGORO
15
ANALAMANGA
BONGOLAVA
12
13
ATSINANANA
ITASY
19
15
VAKINANKARATRA
16
MENABE
AMIRON'I MANIA
14
12
MATSIATRA AMBONY
VATOVAVY-FITOVINANY
13
17
IHOROMBE
12
ATSIMO-ANDREFANA
18
ATSIMO-ATSINANANA
14
ANOSY
12
ANDROY
11
Source : MFB/SG/DGB
~16~
3 RESSOURCES DE LETAT
3.1 Les diffrentes ressources de lEtat
Pour une anne budgtaire, lensemble des ressources de lEtat assure lexcution de lensemble
des dpenses. Ainsi, pour lanne 2009, la principale source de revenu pour lEtat sera les recettes
fiscales. Elles sont estimes 63% de lensemble des ressources.
Les Recettes fiscales retracent la perception dune contribution obligatoire (un droit,
une taxe,). Elles comprennent les impts sur les salaires, les impts sur la proprit,
les impts (intrieurs) sur les biens et services, les impts sur le commerce extrieur.
Les Recettes non-fiscales retracent toutes les autres recettes courantes. Elles retracent
les recettes avec contrepartie (revenu de la proprit, excdent dexploitation des units
de production marchande des administrations publiques, recettes de services,
auxquelles sajoutent les produits des amendes, confiscations, donations prives, etc.
~17~
Source : MFB/SG/DGB
Pour lanne budgtaire 2009, on estime les recettes (Fiscales et non Fiscales) 63% de
lensemble des ressources. Les dpenses publiques qui seront finances pas les dons sont estims
~18~
22% de lensemble des ressources. Les restes seront des ressources qui proviennent de lextrieur.
En outre, la valeur ngative du financement intrieur net (-2%) traduit soit :
- au niveau bancaire ; une diminution des prts par rapport aux dpts,
- au niveau du march financier ; une diminution des titres mis (obligations) par rapport aux
remboursements du capital effectu pendant lanne,
- au niveau des agents dont les comptes ne sont pas retracs par lOGT; une diminution des
emprunts effectus par le gouvernement par rapport au remboursement pendant lanne.
Source : MFB/SG/DGB
Lvolution des ressources montre que lEtat fait recout de moins en moins aux ressources
extrieures et intrieures pour financer ses dpenses. Cela peut provenir de la tendance lgrement
la hausse des recettes totales. Par contre, graphiquement, les dons ont tendance suivre une
marche alatoire.
Figure 3 : Evolution des recettes par types (en milliards dAr)
Source : MFB/SG/DGB
En valeur nominale, les recettes fiscales (douanires et Fiscales intrieures) ont tendance
augmenter. En outre, les recettes douanires croissent relativement vite que les recettes fiscales.
~19~
4 DEPENSES PUBLIQUES
Les dpenses comportent tous les paiements non remboursables des administrations publiques.
Elles sont diffrentes des emplois qui comprennent aussi des prts effectus par le gouvernement
(le simple fait de placer de largent dans son compte bancaire est un emploi mais pas une
dpense). Les dpenses sont, gnralement, comptabilises au stade des engagements.
~20~
4.2
La loi de finances 2008 a prvu de mettre en uvre un budget de 3 246,58 milliards dAriary (soit
20,30%PIB) rparti tel que le tableau ci-dessous lindique.
Tableau 3 : Rpartition des dpenses publiques 2008 par grande rubrique et selon le Ministre (en
Milliards dAr) [LFR]
MIN_CODE
PRESIDENCE
SENAT
ASSEMBLEE
NATIONALE
HAUTE COUR
CONSTITUTIONNELLE
PRIMATURE
MAE
MDN
MID
SESI
MINJUSTICE
MRFDAT
MFB
MECI
MINFOP
MAEP
MEEFT
MEM
MTPM
MT
MTPC
MINSAN
MSCL
MEN
Total
Intrt de la
Dette
Solde
3 814 404
4 133 450
41 770 542
145 978 550
13 731 843
47 492 411
32 764 745
1 004 269
80 917 607
6 417 851
3 255 579
17 268 516
5 081 579
1 937 219
8 419 001
890 074
2 438 914
67 722 148
6 487 547
278 410 982
769 937 231
Fonctionnement
Hors Solde
23 300 771
7 832 787
Investissement
TOTAL
53 913 182
767 718
81 028 357
8 600 505
14 158 687
1 991 680
16 150 367
1 764 555
7 873 011
18 117 501
26 728 320
50 041 051
4 913 456
22 330 399
71 662 861
215 626 945
10 563 761
2 400 227
35 788 681
2 991 912
57 194 727
9 886 607
22 424 068
5 319 823
49 653 497
7 579 470
131 698 212
799 851 329
158 619
37 302 957
1 586 193
3 718 751
77 059 743
5 586 193
8 691 701
136 797 069
142 119 134
13 789 330
2 322 527
245 457 519
62 697 188
129 565 436
345 547 822
63 167 866
28 869 432
139 464 707
5 702 224
175 384 676
1 681 661 667
1 923 174
49 309 418
61 474 236
176 425 621
140 832 637
57 992 060
63 786 845
209 464 199
578 322 724
30 770 942
7 978 333
298 514 716
70 770 679
188 697 382
363 853 430
86 482 008
36 628 169
256 840 352
19 769 241
585 493 870
3 391 109 265
Source : MFB/SG/DGB
~21~
Figure 4 : Rpartition prvisionnelle des dpenses publiques par grandes rubriques en 2009
Source : IMF-MFB/SG/DGB
La majorit des dpenses publiques est consacre linvestissement (49%) ; viennent ensuite les
dpenses de personnels (26%), les dpenses pour lachat des biens et services (21%) et lintrt de
la dette (4%).
Figure 5 : Evolution des dpenses publiques par grandes rubriques5 (en milliers dAr)
Source : IMF-MFB/SG/DGB
5
~22~
Limportance, exprime en valeur des crdits, accorde chaque grande rubrique de dpenses est
gnralement respecte. Lintrt de la dette, en valeur, dcroit en fonction du temps tandis que les
dpenses de personnels suivent une tendance linaire de la forme
; avec
.
Figure 6 : Evolution des dpenses dinvestissements par source de financement6
Source : IMF-MFB/SG/DGB
Les dpenses en capital sont en majorit sous financement extrieur. Par contre, on remarque une
augmentation des dpenses en capital sous financement intrieur au fil du temps.
~23~
5.1.1
La prsentation de la nomenclature
Partie analytique
Programme
|_|_|_|
Compte
Financement
Bailleur
|_|_|_|_|
|_|_|
|_|_|_|
~24~
Agence
dexcution
|_|_|_|
Groupe
financement
|_|
de
5.1.2 Localisation
La Commune o les activits du programme sont excutes. Par consolidation on retrouvera les
prvisions et ralisations par Rgion.
5.1.3 Imputation fonctionnelle
Elle permet de dfinir la fonction ou lobjectif afin dexaminer dans le temps les dpenses ou
recettes des administrations publiques relatives telles ou telles fonctions et de prvoir ainsi les
recettes futures. Elle est indpendante de limputation administrative qui peut varier dans le
temps. Elle est compose dune grande fonction, dune fonction et dune sous fonction.
Exemple : Imputation fonctionnelle
Imputation
0 2 1 0 DEFENSE MILITAIRE
fonctionnelle
Grande fonction
0 2
DEFENSE
Fonction
1
DEFENSE MILITAIRE
Sous fonction
0 Ex : Fonctionnement des forces de dfenses
terrestres
5.1.4 Le document dallocations budgtaires et le document de performance
La nouvelle structure du budget sera caractrise principalement par la sparation du document
qui dtermine les crdits budgtaires de celui contenant les informations relatives la
performance.
Le suivi de la performance se fera alors au niveau du programme pour lequel un ou plusieurs
objectifs et indicateurs seront dfinis. Le Responsable de Programme sera tenu pour responsable
dans lutilisation optimale des crdits pour raliser les objectifs viss.
Tableau 4 : Prsentation du document dallocation budgtaire-dpenses
ANNEE
2007
2008
2009
2010
2011
A.E
Min
Interne
Externe
Mission
Programme
Catgorie de dpenses
code
Intrt de la dette
Solde
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Structurelle
~25~
Interne
Externe
Exceptionnelle
Oprations financires
Texte
Texte
Texte
Texte
2007
2008
2009
2010
2011
2010
2011
Objectif 101-2
Anne
Indicateur 101-2-1
2007
2008
2009
5.2
Lensemble des objectifs assigns au CHED a pour finalit de mieux concilier lefficacit et la
rgularit de lexcution des dpenses publiques, en faisant voluer lensemble du systme pour
contrler autrement et contrler mieux. Cette approche rend le processus de contrles plus fluide,
plus simple et plus transparent. Le CHED est fond sur lanalyse des risques et prend en
considration des critres relatifs la nature des dpenses, leur montant et la capacit de
gestion des ordonnateurs.
En outre, les avantages de cette dmarche sont nombreux :
8
Dcret N2008-533 ; Portant exprimentation du contrle hirarchis des engagements des dpenses
~26~
~27~
Construction
rhabilitation
Entretien
courant ou
priodique
Travaux
autres que
routiers
Fournitures Prestations
de services
ou
intellectuelles
2 milliards
1 milliard
500 millions
200 millions
100 millions
1 milliard
500 millions
140 millions
80 millions
25 millions
Seuils de contrle a
priori par les Commissions
des Marchs applicables
l'Etat, aux Rgions, aux
Communes et leurs EPA
respectifs
Seuils de passation des marchs
Source : MFB/ARMP
10
Arret N13 838/2008/MFB ; portant application du mode de computation des seuils et fixant les seuils de
passation des marchs publics et de contrle des Commissions des Marchs
~28~
La commande publique dont le montant est en dessous des seuils de passation de march
seffectue comme suit
Travaux routiers
Construction
rhabilitation
Entretien
courant ou
priodique
Travaux
autres que
routiers
Fournitures
Prestations
de services
ou
intellectuelles
En dessus de 40 millions
En dessus
de 15
millions
En dessus
de 10
millions
En dessous de 40 millions
En
dessous
de 15
millions
En
dessous
de 10
millions
Source : MFB/ARMP
5.4.1
Il est procd la consultation par voie daffichage, pendant au moins dix (10) jours
calendaires, et en fonction de la complexit des prestations, devant les bureaux du Contrle
Financier (CF) et du Service intress de la localit o seront excutes les prestations pour les
collectivits publiques et devant leur sige ou le bureau de leur antenne, selon les cas, pour les
autres entits publiques ou prives bnficiant du concours financier de lEtat. Ces prestations
sont excutes par voie de convention sous forme de march.
( i ) Pour lEtat, les Rgions, les Communes et leurs Etablissements Publics caractre
Administratif respectifs, lOrdonnateur Secondaire est habilit, sauf dcision contraire
et motive de la Personne Responsable des Marchs Publics, effectuer les
diffrentes oprations de Consultation par voie daffichage. A ce titre, il conduit sous
son entire responsabilit lintgralit des procdures de la commande publique.
( ii ) Pour les Etablissements Publics caractre Industriel et Commercial, les socits
dEtat et les autres entits publiques ou prives bnficiant du concours financier de
lEtat, il revient lautorit contractante ou son reprsentant de conduire les
procdures de la commande publique.
5.4.2
Les prestations sont excutes par lOrdonnateur Secondaire, sur simple devis ou bon de
commande rglementaire aprs consultation de prix restreinte auprs dau moins trois
prestataires.
~29~
www.mefb.gov.mg
www.armp.mg
www.douanes.gov.mg
www.impots.mg
~30~