Perez Llana, Carlos: "El regreso de la historia. La poltica interna en la posguerra fra 1989-1997.

"
Cap. IV
ED. Sudamericana y de San Andrs; Bs As; 1998.
Los dilemas de la poltica exterio~
en los afias del presidente Bush

porque ese concepto depende de mltiples vari~b~es, v.g. ide~

lgicas, intereses de los protagonistas de las de~isio~es, c~paci
dad del Estado de definir polticas, peso de la historia reciente,
etc. La contienda por definir la agenda .en este caso no es una
tarea neutral, ya que al construirla obhgadamente se hace un
arbitraje poltico en virtud del cual algo queda y al~o se exclu~
ye. Paralelamente, hoy la categora "inters nac10nal" est'.'1
muy condicionada por el doble efecto de la~ en~'.1estas de opinin y por el papel de los medios de comumcacion,, de manera
que la definicin de la agenda pblica en ~n pais como l?s
Estados Unidos ha dejado de ser un monopol~o ~e algunos circulas y del Ejecutivo que arbitraba entre distmto~ ?1:upos Y

E n tal sentido , "i
visiones.
- algo est claro
. '. es que dificilmente
.
.
en el corto plazo Washington pueda su~titmr al anbcomumsmo
como "imn ordenador" del inters nac10nal.
.
Aislacionistas e intervencionistas todava siguen en debate. Para los primeros se trata de aprovec~a~ el fin ~e la guerra
fra consagrando los recursos a las pnondades mternas. Y
aqu, paradjicamente, se ubican personajes .neoconservadores
que en los '80 apoyaron el activo invol:i~ra~ie11;t_o de Reaga11: Y
sus apuestas ms audaces, como _la mihtanzacion del espac:o.
Del lado del activismo norteamericano en los asunto~ mundi_ales se encuentran los que creen que los Estados Un~dos estan
prcticamente obligados a administrar una especie de pax
americana; es el caso de Charles Krauthammer y los. sect?res
liberales que postulan un intervencionismo moral .wils?mano
que llevara a los Estados Unidos, en vieja clave idealista, a
involucrarse activamente en la defensa de valores tales como
1
la democracia y los derechos hum3:nos.
,_
,
Por ltimo, globalisr:as y regionalistas tambien Lratan. de
hacer valer sus argumentos. Los primero~ estn a la defensiva
en lo que hace al captulo de la segundad, ya que cor: la~
condiciones imperantes en la guerra fra todo se resumia a
estado de la ecuacin central EE.UU.-URSS, dado que es~ :elacin defina las relaciones de fuerza y el marco estrategico
global. Sin embargo, en lo que hace a lo.s llam.ados nu_evo~
temas de la agenda internacional, v.g. medio ll'.biente,. migr~
ciones, poblacin, narcotrfico, el enfoque glo?ahsta es ms1:1st~
tuible. Del otro lado, los regionalistas enfabz~r: la necesida _
de definir polticas en funcin de la configuraci~n ~e las rela
cones internacionales en base a bloques geoeconomicos.

La poltica exterior desarrollada por la Administracin

Bush es un ejemplo de los dilemas que enfrentan quienes deben decidir en pocas de cambio. Bush lleg al gobierno sobre
la base de un mandato y de una experiencia. Sus electores
republicanos e independientes, sin duda buscaron en el enton~
ces vicepresidente la continuidad; votarlo a Bush signific asum~r el "_legado de Ronal~ R~agan", claro est que en una version mas lzght. El contmmsmo, expresin de un electorado
influenciado por el discurso neoconservador instalado en los
Estados Unidos en los '80, tena en este caso caractersticas
muy particulares. Bush encarnaba el establishment republicano _co~o pocos pol~icos. ~dems se trataba de un hombre que
practicame:ite habia dedicado su vida a los temas externos,
como embajador ante las Naciones Unidas, como representante
e~pecial en Pekn, como jefe de la CIA y como vicepresidente,
sien_ipre Bush. estuvo convencido de que un buen presidente
debia caracterizarse por el dominio y manejo de las cuestiones
internacionales.
De manera que el continuismo fue un mandato electoral
que recoga positivamente la experiencia de Reagan. Bush no
p_uede ser caracterizado como un hombre cargado de ideologa,
smo como un conservador pragmtico que si bien en el primer
mandato de Reagan debi adaptarse al discurso inaugurado
por M ..Thatch~r, en e.l segundo mandato seguramente pudo
compagmar i:i~JOr sus ideas con las de su jefe. No slo porque
Reagan suavizo :ilgunas de sus definiciones internas, sino por~ue en el tema mternacional el Reagan del segundo mandato
fue un hombre que supo "edulcorar" muchas de sus posiciones
Y frases ms clebres, como la definicin de la Unin Sovitica
como '.'imperio del ma~". La conversin de Reagan, que motiv
la retirada de su gobierno de varios exponentes del discurso
h1perconservador, fue notoria a partir de la llegada de Gorbatchev a la cpula del poder sovitico. Para Reagan las reformas
que el nuevo ?cupante del Kremlin comenz a ensayar, tibiamente al comienzo en los temas internos pero ms firmes en
las cue~tiones externas, eran fruto de la dureza republicana y,
en particular, la perestroika habra sido la consecuencia deseada de la "Iniciativa de Defensa Estratgica". En esta visin el
desafo espacial lanzado en los inicios de los '80, desde Washington, habra provocado en Mosc la revisin del diagnstico
elaborado en los '70, los aos de Breznev. En esta lnea los (

145

144
.i.:

artculos del Mariscal Ogarkov, quien en 1981 alert sobre el

atraso militar sovitico, las reformas polticas, los cambios tolerados en Europa Central y la retirada de la URSS de Afganistn, seran la resultante de un nuevo pensamiento sovitico
que en cdigo leninista fue interpretado como una nueva NEP.
Para la mayora de los analistas el cambio de Reagan se
produjo en la Cumbre de Reykjavik (octubre de 1986) y desde
esa perspectiva la guerra fra habra culminado en esa reunin, donde Gorbatchev tom la iniciativa planteando esquemas de desarme que virtualmente desarticularon la estrategia
diplomtica americana. De manera que hablar de continuismo
diplomtico de Reagan a Bush implica aceptar que estamos
aludiendo a un diseo de poltica exterior despejado de los
contenidos de cruzada y de renovada contencin antisovitica.
En verdad, el presidente Bush, cuando se hizo cargo de la
poltica exterior, mantuvo el patrn de la guerra fra, slo que
en una versin ms propensa a la adaptacin que a la revolucin. Este nuevo enfoque explica el haber utilizado a H. Kissinger como mensajero ante las autoridades soviticas luego del
triunfo republicano. En la visita a Mosc, en enero de 1989,
Kissinger se entrevist con Gorbatchev y su principal consejero
A. Yakovlev transmitiendo la idea de un proyecto de entendimiento EE.UU.-URSS referido a Europa Central que l mismo
haba propuesto al electo G. Bush el 18 de diciembre de 1988.
En ese documento, citado por el actual subsecretario de Estado
Strobe Talbott en su libro At the Highest Levels, Kissinger, fiel
a sus viejas ideas desarrolladas en los '70, advirti a Bush
acerca de los peligros que amenazaban a Europa, concretamente la presencia de fuerzas centrfugas en Europa Central y la
posibilidad de un resurgimiento del nacionalismo alemn; entre lneas la conclusin era obvia: administrar en comn los
cambios. El ex consejero para los Asuntos de la Seguridad y ex
Secretario de Estado jams hubiera sido encomendado por Reagan ante Mosc, ya que para los sectores republicanos ms
recalcitrantes Kissinger encarnaba, como pocos, el espritu
concesivo que, segn ellos, inspir a la poltica de dtente desarrollada en los '70.
En el nivel de los debates el espacio central lo ocupaba la
contienda en torno a si haba, o no, declinacin americana.
Para Bush eso no importaba mucho, no era un hombre dispuesto a embarcarse en la teora. Un pragmtico como el presidente convoc a gente experta y de confianza para ocupar los
puestos clave en orden a la definicin y ejecucin de la poltica
exterior. La idea central consisti en armar una estructura

146

decisional colegiada donde se privilegi la eficacia en desmedro

de las iniciativas. La idea de decidir basndose en el consenso
pudo ser til si se compara con las desaveniencias en la cima
del poder registradas en las administraciones Carter y Reagan,
pero ese esquema, eminentemente conservador, que pudo haber servido si se hubiera tratado de administrar el statu qua, a
la postre result disfuncional por tratarse de tiempos de transformaciones. A ttulo de excusa, en verdad pocos en Washington imaginaban grandes cambios en enero de 1989. Eran aos
de optimismo y nada mejor que contar con un equipo probado
en los temas externos, y en materia interna es sabida la escasa
atencin que Bush les prest a esas cuestiones que finalmente
terminaron por minar su gobierno.
Todo haca prever que la poltica exterior del presidente
Bush acompaara las transformaciones internacionales pero
2n tiempos lentos. Nadie esperaba una diplomacia imaginati,.a y en verdad lo que caracteriz a Bush fue su estilo reactirn aunque conservador. Siempre Bush pens que gracias a su
experiencia burocrtica, a sus conexiones en el mundo de Washington y a los contactos establecidos durante aos con la mayor parte de los protagonistas de las relaciones internacionales, el xito de su gestin estaba asegurado. As un poltico
formado en los criterios de la guerra fra enfrent el dilema de
;:ener que imaginar un nuevo patrn de relacionamiento externo, con un enemigo que se esfumaba y con socios que haban
alcanzado la madurez econmica y que sin amenazas estaban
menos dispuestos a practicar subordinaciones y alineamientos
automticos. Simultneamente el primado creciente de la
agenda econmica desconcertaba naturalmente a un presidente acostumbrado a desenvolverse dentro de los lmites de la
agenda de seguridad que contena la guerra fra.9
Para algunos analistas, en Bush convivieron dos personalidades, la de un hombre prudente, y a veces temeroso, y la de
un reactivo que una vez lanzado pareca retroalimentarse. El
ejemplo que siempre se cita para demostrar esa doble faceta es
el caso Panam. En el transcurso de 1989 la Administracin
Bush habra enviado mensajes confusos en apoyo de una tentativa de golpe de Estado, previsto para octubre, encabezado por
el mayor M. Giroldi. El plan fracas, el supuesto apoyo de las
tropas americanas estacionadas en Panam no se corporiz y
el cabecilla termin muerto. Las crticas no tardaron y qued
en duda la capacidad de un equipo que haca gala de talento y
experiencia. Para Suzan Horwitz fueron los das ms duros del
presidente Bush que, buscando recuperarse, al poco tiempo se

147

mostr decidido en Filipinas, donde la aviacin americana sali

en apoyo de Corazn Aquino. Pero el caso Panam retorn y el
20 de diciembre de 1989 Bush decdi la invasin con la "Operacin Justa Causa" cuya finalidad declarada era la restauracin democrtica cuando en verdad el gran objetivo fue la captura del general M. Noriega, un hombre cuyo pasado nunca
dej de estar asociado a los intereses americanos. En Panam
Bush trat ele demostrar su firmeza aunque el xito estuvo
lejos en la medida que si bien Noriega fue capturado en enero
ele 1990, las tropas americanas encontraron serios obstculos
en la restauracin del orden. Al igual que en Grenada, invadida por rdenes del presidente Reagan en 1983, la resistencia
fue dura y se necesitaron casi treinta mil hombres para "cerrar" una operacin que estuvo seguramente inspirada ms en
intereses personales que en los nacionales. Prueba est que las
acusaciones contra Noriega estuvieron centradas en su supuesta participacin en el narcotrfico y por lo que se sabe, a estar
ele algunas declaraciones del actual presidente panameo, las
cosas no han cambiado ...
En Panam Bush, obviamente sin saberlo, se prepar
para el Golfo y en su equpo aparecieron los matices. El Secretario de Estado J. Baker, el hombre prudente; el consejero
para los Asuntos de Seguridad B. Scowcroft, generalmente impetuoso; el Secretario de Defensa R. Cheney, poco inclinado a
la utilizacin de la fuerza, y el general C. Powell, un jefe de
Estado Mayor que en Panam apoy decididamente la accin
mientras que en el Golfo, tal vez recordando el pas centroamericano, se ubic entre los prudentes.' Estas diferencias quedaron consagradas a pesar de los deseos del presidente consistentes en preservar "el pensamiento de grupo", y si a ellas les
sumamos la escasa comprensin puesta de manifiesto acerca
de los acontecimientos en la Unin Sovitica, puede concluirse
que un hecho fortuito, como fue la nvasin de Irak a Kuwait,
le permit al presidente Bush escribir un captulo importante
de la poltica exterior americana.U

El 1 de agosto de 1990 Saddam Hussein invadi Kuwait,

una accin no prevista por los servicios de Inteligencia a la que
sin duda contribuyeron algunos mensajes confusos del Departamento de Estado, en particular de la embajada americana en
Bagdad. Irak haba recibido un apoyo velado de los Estados

Unidos durante su larga guerra con Irn en los '80 y si bien S.

Hussein no contaba con muchos partidarios en Washington, lo
cierto es que para algunos era considerado un mal menor ya
que slo Irak estaba en condicones de contener el expansionismo islmico. Asimismo el perfil nacionalista del rgimen
baasista tambin era bien visto por los que siempre buscaron debilitar a la otra rama del baasismo, el gobierno del general Assad en Siria, histricamente enfrentado con S. Hussein.12
En las primeras horas del conflicto el presidente Bush no
reaccion. En la conferencia de prensa del 3 de agosto sostuvo
que "no contemplaba el uso de fuerzas a pesar del pedido de
ayuda del emir de Kuwait" 13 El profesor Jean E. Smith, en su
libro George Bush's War, afirma que el "esfuerzo combinado del
consejero Scowcroft y M. Thatcher convencieron al presidente
para que actuara militarmente", lo cual recin sucedi el 7 de
agosto, cuando Bush anunci el despliegue de tropas en Arabia
Saudita. A partir de ese momento el sistema de decisiones
qued armo~izado bajo el liderazgo de un presidente que casi
nunca consult con las estructuras, v.g. el Congreso, y que en
reiteradas oportunidades desech los consejos de J. Baker y de
C. Powell, quienes antes de apelar al uso de la fuerza abogaron
por profundizar la poltica de sanciones econmicas. 1
Lanzado a formar la alianza anti-Irak, el presidente Bush
utiliz inteligentemente su precioso capital de relaciones personales. Una verdadera "diplomacia telefnica" supo desplegar
aprovechando la nueva situacin internacional. En Gorbatchev
tuvo casi siempre un aliado y en la regin, tradicionalmente
expuesta al juego de las presiones Este-Oeste, la habilidad de
Bush consisti en sumar a todos los defensores del statu quo,
desde Egipto a las petromonarquas del Golfo pasando por Siria. Sin duda, en aquellos das Bush tambin pens que solamente pasaron a la historia los presidentes que fueron puestos
a prueba en una guerra y que salieron victoriosos, particularmente su hroe Theodore Roosevelt.
La diplomacia del presidente Bush encontr en el Golfo la
posibilidad de responderles a sus crticos, los que le adjudicaban al gobierno una total incapacidad para definir los objetivos
y los intereses americanos una vez terminada la guerra fra.
Bush supo ponerse a disposicin de los acontecimientos y gracias a los consejos de Brent Scowcroft encontr en el medio de
la batalla un designio que en verdad estaba cerca del campo
idealista-wilsoniano, sector al que jams perteneci, nos referimos a la idea de "nuevo orden".

148

149

La Guerra del Golfo

En a-1 ~1ellos das de gran expectativa, ya que la cada del

Muro y lo~ cambios de Gorbatchev habilitaban el optimismo
kantiano, l",m la idea de un nuevo orden Bush vino a sintonizar
con todos L'.s sectores que apostaron a las posibilidades que se
abran con el fin del conflicto Este-Oeste, concretamente se
hablaba d1:' administrar los "dividendos de la paz" en causas
ms justa:::-, como la ayuda al desarrollo y la atencin a los
llamados .F'.roblemas globales, v.g. la pobreza y el medio ambiente. Im,digentemente en ese discurso Bush aludi a contenidos, corn.,\ ser la defensa del derecho, la naturaleza expansionista, y pt' li.grosa, de un rgimen totalitario, justo en los das
que el tot~litarismo desapareca en Europa Central y en la
Unin So\ 1tica. Bush siempre supo que luego de Vietnam
toda intervencin externa deba estar slidamente legitimada
y por esa razn el discurso busc asimilar a S. Hussein con
Hitler y el comunismo. Bush no aludi a los intereses en juego,
nada men,-..s que el petrleo, y cuando una vez el Secretario de
Estado J. Baker hizo referencia al tema las encuestas marcaron que ::'~a argumentacin no era correcta en trminos de
opinin pi.~blica. En cuanto a la alianza formada, sin duda, el
tramado ~1e impecable. Europa debi sumarse sin identidad, lo
que en F~ancia motiv la renuncia del Ministro de Defensa
Chevenen.-::ent; Alemania y Japn, envueltos en la red de una
memoria ':1istrca oscura, se debatieron en cmo sumarse y
terminare;;1 como destacados financistas de la operacin militar
pero polt:::camente casi ignorados (J. Baker no visit Tokio sino
que por n...,ta demand recursos); el mundo rabe se aline con
algunas e:x:cepciones, v.g. Yemen, que vena de reunificarse en
mayo de ::..990, Sudn, Jordania y la OLP; e Israel fue contenido por \V ashington ya que los "halcones" israeles en varas
oportuniL-:,ades postularon una respuesta directa y contundente
a Irak cor!tl reaccin a los ataques con misiles Scud, que obviamente b~caron que Tel Aviv reaccionara, lo que hubiera podido signi6car la salida de la alianza de algunos pases clave
como Sir~a. En cuanto a China, cuyo voto result vital en el
Consejo ...~e Seguridad, acompa a la alianza anti-Irak dado
que de el::';a forma estaba en condiciones de romper el aislamiento e!::l el que haba cado como consecuencia de la represin de ju~nio de 1989 en la Plaza de Tiananmen.
La <...~uerra del Golfo abri un interesante debate acerca de
si este pr.ocedimiento prenunciaba el nacimiento de un nuevo
orden, comcretamente bajo los auspicios de un sistema de "concertacin-. internacional" plasmado institucionalmente en el
mbito di~ las Naciones Unidas, o si por el contrario se trat de
150

un captulo de la vieja agenda de la guerra fra. 15 Obviamente,

el presidente Bush cuando lanz la idea de nuevo orden estaba
pensando en su perfil fundacional, por ms que su trayectoria
y su estilo tenan ms que ver con lo viejo que con lo nuevo.
Henry Kissinger, con un pasado no muy diferente del de Bush,
en el Washington Post (23 de diciembre de 1990), tom posicin
en el debate y escribi: "La Guerra del Golfo marca el glorioso
ocaso de la guerra fra, de ninguna manera se abre un perodo
de predominancia americana". 1
Una vez derrotadas las tropas de S. Hussein, Bush debi
decidir el captulo de la paz. Sin duda, en la definicin de la
posguerra estuvo contenido el designio que inspir al presidente y por esa razn la cuestin no result neutra. Una posibilidad consisti en llevar la guerra a las puertas de Bagdad, en
otras palabras el objetivo buscado deba ser la cada de S. Hussein. En apoyo de esta hiptesis, hombres como el comandante
en jefe de las Fuerzas Aliadas, el general Norman Schwarzkopf, aconsejaron en ese sentido para evitar, a travs de un
castigo ejemplar, las consecuencias de la sobrevivenca de alguien que poda llegar a "resucitar" en trminos polticos.17 El
presidente Bush desech esa hiptesis, lo que luego le fue reprochado en el seno de su partido por su oponente Buchanan,
lanzado a las primarias con un discurso aislacionista. El argumento en favor de un rpido cese de hostilidades fue utilizado
por el presidente Bush, sealando que se era el mandato que
haba logrado unificar a todos los integrantes de la coalicin
anti-Irak. El peligro, segn Bush, que implicaba la tesis de
liquidar al rgimen era obvio, ya que la mayora de los pases
rabes seguramente se retirara de la alianza sosteniendo que
se no era el mandato. Sin duda una operacin unilateralista
en su esencia, pero multilateralista en las formas, requera
cuidar este tipo de detalles, de manera que la sobrevivencia de
S. Hussein qued garantizada.
Esta decisin presidencial tambin tiene otra lectura que
pone en evidencia el verdadero paradigma que inspir las decisiones de la Casa Blanca. Ms all de los peligros de ruptura,
las tropas americanas no se acercaron a Bagdad porque en la
perspectiva del presidente Bush la derrota total de S. Hussein
hubiera abierto las puertas a la desmembracin de Irak. En
cdigo realista la seguridad est garantizada en trminos individuales, no de seguridad colectiva, y la garanta de la paz est
dada por la vigencia de un sistema de. equilibrio de poder. El
colapso del rgimen iraqu abra un escenario donde el sur,
habitado por chitas, era anexado o quedaba tutelado por Irn,
151

mientras que en el norte los kurdos podan hacer realidad el

viejo sueo independentista que a su vez hubiera hecho llegar
sus efectos sobre Turqua. De manera que un presidente formado en los viejos esquemas no poda admitir que se debilitara
un pas de la OTAN (Turqua) y que el rgimen fundamentalista iran lograra ampliar su esfera de influencia. Para Bush, y
los aliados, se haba llegado a la guerra para castigar una
accin ilegal e ilegtima, la invasin a Kuwait, de manera que
la preservacin de las fronteras y el mantenimiento del equilibrio regional eran vitales. Ni Egipto, ni las petromonarquas,
ni pases como Nger, Senegal y Sierra Leona, todos contribuyentes con tropas, estaban dispuestos a romper el statu qua ni
a modificar fronteras. Cuando los chitas y los kurdos se levantaron contra S. Hussein, respondiendo al llamado de Bush,
apostaron a la cada del rgimen. Como ste se mantuvo y
comenz a reprimirlos, con la guardia republicana que logr
preservar, pidieron ayuda a los miembros de la coalicin. Si el
discurso de nuevo orden, de cuo wilsoniano, hubiera sido el
criterio ordenador, los Estados Unidos deberan haber intervenido inmediatamente para defender vidas y cautelar derechos,
sin embargo para Bush ese episodio era una guerra civil interna que no habilitaba ningn tipo de acciones. Slo ante las
presiones de la diplomacia vaticana y francesa, a las que se
sum el peso de la CNN instalada en el pas kurdo, Washington modific su poltica y termin apoyando la Resolucin 688
del Consejo de Seguridad que consagr el principio del "deber
de injerencia~, sin duda lo ms novedoso en trminos jurdicopolticos, habilitando la proteccin a la poblacin kurda (Operaciones "Provide Comfort" y "Safe Heaven" de abril de 1991).
De esta forma es posible sostener que salvo el discurso de
nuevo orden, la Guerra del Golfo, que fue posible en la medida
que no haba guerra fra ya que el Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas habilit la operacin, escenario impensable
hasta 1989, debe ser interpretada con la vieja lgica, esto es, la
caracterizacin del enemigo y la vigencia del sistema de equilibrio de poderes garantizado por Estados y no por los criterios
de la seguridad colectiva. Sin duda los Estados Unidos armaron una coalicin indita favorecidos por la conducta de S.
Hussen, quien subestim la voluntad americana, seguramente
en base al sndrome de Vietnam, y no se dio cuenta de que si
lograba sus objetivos todos los pases dbiles se hubieran sentido Kuwait.
La intervencin americana en Somalia tampoco debe ser
interpretada como si el presidente Bush hubiera, casi al final

Mientras el presidente Reagan en su primer perodo desarroll una poltica exterior marcadamente anticomunista
-una "contencin asimtrica" en trminos de Gaddis20_
Bush, sobre la base de su adhesin al pragmatismo, busc ela~
borar un perfil de reaganista competente. No era l, precisamente, un hombre de cruzadas ideolgicas y su llegada a la Casa Blanca se produjo en tiempos de cambio en el espacio del
adversario.
Las _decisione~ adoptadas por el equipo de Bush respecto
de los paises adscnptos a la rbita sovitica en general fueron
temerosas y el presidente no comparti la admiracin que
neoconservadores como M. Thatcher y R. Reagan sintieron por
:\I. Gorbatchev. En general opt por la prudencia respecto de
las reformas en la Unin ?ovitica y en Europa Central en
cuan~o a Centro~mri~a, Africa y Afganistn, la diplom~cia
amen~ana mos~ro refle1os y dinamismo, mientras que respecto
de Chma la actitud fue de tolerancia.
. E.n .marzo de 1989 se concret en Washington un acuerdo
b1partid1sta respecto del conflicto centroamericano. En este
caso el propio Secretario de Estado se involucr fuertemente

152

153

de su mandato, adherido al liberalismo wilsoniano. Durante

varios meses hubo incertidumbre en Washington respecto de
qu~ hacer en ese pas, castigado por la hambruna y la guerra
c1v1l. En verdad el escenario bien puede ser calificado como un
e1emplo de la n?eva agenda, concretamente un conflicto encap:mlado en las rronteras locales, intraestadual. Si no hubiera
habido .campaa electoral, y sin el "efecto CNN", seguramente
el p~es1dent_e Bush no hubiera intervenido, pero las imgenes
pudiera-?- mas y ~nalmente el llamado del secretario general de
las N ac10-?-~s Umdas, Boutros-Ghali, encontr respuesta y en
forma casi mesperada Bush envi 28.000 soldados a Somalia.1
Se trat, sin duda, de volver a demostrar el talento internacional de un presidente que en plena campaa electoral estaba
siendo acosado por el candidato Clinton, que le adjudicaba falta de designio internacional y sealaba la actitud pasiva e
mdecisa puesta en evidencia en los Balcanes donde, segn una
definicin del Secretario de Estado J. Baker, los Estados Unidos deseaban el triunfo de las fuerzas federales, es decir Serbia, sobre los secesionistas, concretamente Eslovenia, Croacia
y Bosnia. 1

Precauciones y dudas acerca de los cambios en el Este

en el seno del Capitolio y al final ambos partidos concluyeron

rechazando el enfoque militante e ideolgico aplicado en los
aos de Reagan. El apoyo a negociaciones de paz y a esquemas
de transicin, en definitiva las premisas del Grupo Contadora,
qued as asegurado y una pgina, sin duda de las ms oscuras, qued cerrada en el libro de la poltica exterior americana.
A pesar de ser el arquitecto de ese nuevo diseo, la prctica de
la Administracin Bush registr incoherencias con las declaraciones. As se explica la tolerancia a ciertas conductas antidemocrticas y violatorias de los derechos humanos ejecutadas
por los gobiernos de El Salvador y Guatemala; asimismo tambin se registraron demoras notables en el cumplimiento de
compromisos de ayuda, v.g. al gobierno de Violeta Chamorro
en Nicaragua. En el Africa el Secretario de Estado trabaj
activamente en la bsqueda de un acuerdo de paz en Angola,
donde la Administracin Reagan se involucr apoyando a la
UNITA presidida por Jorras Savimbi, y en mayo de 1991 se
suscribi el primero de una serie de acuerdos de paz. En Etiopa, donde tambin la "contencin asimtrica" llev al presidente Reagan a desestabilizar al rgimen de Addis Abeba, W ashington tuvo un papel preponderante en la terminacin de la
guerra civil, que culmin aos ms tarde con la fractura del
pas y la independencia de Eritrea. Tambin en Afganistn,
donde la Unin Sovitica y los Estados Unidos entraron en
conflicto, la diplomacia del presidente Bush impuls negociaciones diplomticas, pero no se obtuvieron resultados. Respecto
de China, la reaccin del presidente Bush luego de la represin
de la Plaza de Tiananmen estuvo inspirada en una doble lgica. Por un lado, prim su vivencia en Pekn y los lazos establecidos con el equipo encabezado por Deng y as se explica su
resistencia a la aplicacin de sanciones; por otra parte, el instinto de la guerra fra estuvo presente, concretamente la visin
de China como freno a la Unin Sovitica. 21 Finalmente en
Oriente Medio, apenas terminada la Guerra del Golfo, el Secretario .de Estado Baker logr reunir a las partes en la Conferencia de Madrid (1991), antecedente del proceso de paz iniciado luego en las "conversaciones de Oslo".
Respecto de las reformas lideradas por Gorbatchev, la Administracin Bush adopt, ante todo, una actitud cautelosa. La
visin ''kissingeriana" sin duda inspir los primeros pasos diplomticos. La prioridad americana pasaba por avanzar en los
acuerdos de limitacin de armamentos y si al comienzo no
hubo una gran confianza en los resultados de la perestroika,
tambin es cierto que en Washington nadie apost a aprove- ,,

154
1:

.. ~;

char las debilidades ni las contradicciones que se manifestaban en la Unin Sovitica y en Europa Central. Cuando H.
Kissinger viaj a Mosc, en enero de 1989, segn la informacin que proporciona Strobe Talbott, habra ofrecido un
acuerdo a Mosc consistente en lo siguiente: Gorbatchev se
deba comprometer a no interrumpir el proceso de democratizacin en Europa Central mientras los Estados Unidos garantizaran los intereses de seguridad soviticos sin hacer nada
para acelerar los cambios. La idea de la concertacin llev a
algunos analistas a hablar de un nuevo Yalta. 22 Para los soviticos esta oferta no dejaba de ser interesante ya que iba en el
sentido de la percepcin de "Europa como casa comn", mejoraba el ambiente internacional que necesitaba la perestroika y al
evitar el descontrol eurocentral les restaba argumentos a los
sectores -duros" opuestos a las reformas y liderados por Yegor
Lgachev.
El presidente Bush cumpli su parte y en los viajes que
hizo a Polonia y Hungra, en el transcurso de 1989, siempre
privilegi el enfoque de los cambios graduales. La ayuda comprometida fue escasa. Si se toman las cifras, 100 millones de
dlares para Polonia nada significaban y para Hungra la promesa alcanz los 500 millones, aunque en los hechos Alemania
aport mucho ms a Polonia y un pas como Corea del Sur
asisti a Hungra con montos reales superiores. 23 Esa gira del
presidente americano se realiz en circunstancias muy particulares ya que las elecciones celebradas en Polonia el 4 de junio
virtualmente rompieron el trabajoso acuerdo de la "mesa redonda", por el cual el sindicato Solidaridad se comprometi a
elegir presidente al general Jaruzelski a cambio del acceso de
los hombres de Solidaridad al gobierno. Las elecciones resultaron una virtual humillacin para el Partido Comunista polaco
y esto desat dudas, en Varsovia y en Mosc, acerca de la
posibilidad de mantener los acuerdos. El 7 de julio de 1989 se
reuni el Pacto de Varsovia y en base a lo ocurrido en Polonia,
los regmenes antirreformistas aprovecharon la ocasin para
oponerse a los cambios impulsados por Gorbatchev. En esa
ocasin, segn entrevistas realizadas por Jacques Lvesque
con participantes de la reunin del Pacto, el rumano N. Ceausescu lider a los conservadores y un mes ms tarde reclam
una accin colectiva para detener el proceso contrarrevolucionario polaco. Gorbatchev, apoyado por Polonia y Hungra, contest revocando pblicamente la "Doctrina Breznev", utilizada
para invadir Checoslovaquia y cuya reactivacin impulsaba
Rumania.=
155

Reactivo y prudente, Bush difcilmente evalu lo que se

estaba jugando en los das de su gira, sin duda momentos histricos cruciales porque el desmadre del proceso de reformas
en Europa Central signific el principio del fin de Gorbatchev.
Claro est que muy pocos en la Unin Sovitica eran conscientes de las implicancias emergentes de la virtual prdida
del control de los acontecimientos. Antes de partir a Varsovia,
Bush mostr el perfil de su visita cuando afirm: "Vamos con
una perspectiva constructiva y de ninguna manera busc~mos
complicarle las cosas a nadie. Decididamente no tengo nmguna intencin de precipitar los acontecimientos"." En sus Memorias el general J aruzelski destaca que Bush jug un papel fundamental en su eleccin ya que en Varsovia defendi el
cumplimiento de lo pactado entre la oposicin y los comunistas.'"
En septiembre de 1989 tuvo lugar, en Wyoming, una reunin decisiva entre James Baker y el Ministro sovitico de
Relaciones Exteriores, Eduard Shevardnadze, donde la cooperacin estuvo en el eje de las discusiones.27 Todo hace pensar
que en ese momento la Administracin Bush lleg a una conclusin razonable acerca de lo que estaba en juego en el mundo
comunista. Las intenciones de Gorbatchev recin all fueron
correctamente interpretadas, pero la historia se aceler y a
partir de esa instancia ambos interlocutores, Bush y Gorbatchev fueron detrs de los acontecimientos. En noviembre cay
el M~ro de Berln y a partir de ese momento la agenda internacional comenz a mutar aceleradamente. En la cumbre de
Malta de diciembre de 1989 Bush dio oficialmente por terminada la guerra fra y eso debi haber motivado un replanteo ms
general, sin embargo una administracin sin ideas acerca de
un mundo diferente opt por una poltica de casos y de gestos.
Se abri, por ejemplo, el complejo tema de la cuestin alemana
y all nuevamente Bush prefiri moderar los cambios con recomendaciones gradualistas. Para los Estados Unidos se trataba
de un problema cargado de dificultades, que sensibilizaba el
pasado y que adems afectaba a un socio muy preciado, Gran
Bretaa. Un cambio en Europa Occidental no era precisamente
algo neutro para Washington, sie~_do los socio~ d~ la OT~.los
involucrados. Tampoco era cuest10n de contnbmr al debilitamiento de Gorbatchev, quien no ignoraba que en los '50 Beria
fue liquidado por intentar hablar del problema alemn y ~egu
ramente era consciente de que la reunificacin germana iba a
proveerles ms argumentos a sus detractores. Inteligent.emente el equipo de Bush encontr un mtodo y un espac10 que
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permitieron contener el irrefrenable proceso de reunificacin

germano, las "negociaciones dos ms cuatro".
Preocupado por el desarrollo de los acontecimientos el
presidente Bush orden ayudar econmicamente a la U~in
Sovitica, pero Gorbatchev estaba en tiempo de descuento. Las
restricciones J ackson-V anik fueron levantadas en 1990 y los
crditos comenzaron a fluir, sin embargo tambin falt grandeza en temas vitales como los crditos agrcolas y el otorgamiento de la clusula de nacin ms favorecida. Un tiempo antes,
Washington podra haberle otorgado oxgeno al proceso de reformas, concretamente si se hubiera comprometido en favor del
Plan de los "500 das" impulsado por Shatalin. Polticamente
hablando, el presidente Bush prosigui en la lnea diplomtica
trazada de antemano, as aconsej prudencia a los Estados blticos e indirectamente apoy las represalias que Mosc les
aplic ~ estos pases -que los Estados Unidos jams haban
re:onoci~o como formando parte de la Unin Sovitica-, y lo
mismo hizo con Ucrania al visitarla en agosto de 1991 recomendndole la adhesin a la nueva Constitucin soviti~a sin
tener en cuenta los reclamos independentistas. 2
'
. En ~l :ampo de los acuerdos sobre desarme, a pesar de la
lentitud m1cial de la Administracin Bush, siempre temerosa
frente a las ofertas impensadas de Gorbatchev, se realizaron
avances sustanciales cuyos antecedentes, en verdad, provinieron .de la. gestin Reagan, sin duda ms dispuesta a confiar en
la smcendad de las propuestas soviticas, como qued demostrado en 1987 con la firma del Tratado de Washington sobre
Armas Intermedias.
En marzo de 1989 se inaugur la Conferencia sobre Reduccin de Armamentos Convencionales (FCE). Sobre el tema
se vena discutiendo desde haca muchos aos, pero fue Gorbatchev, en diciembre de 1988, quien unilateralmente decdi
avanzar en el camino de las reducciones. El objetivo de estas
neg?ciacione~ consisti en la eliminacin de todo aquello que
pudiera se~v1r para un ataque sorpresa y de gran envergadura,
en tal sentido el Pacto de Varsovia, sin duda sobrearmado fue
quien debi ~acer mayores concesiones. Las fuerzas navaes y
las armas qmmrcas y nucleares estuvieron excluidas de la negociacin. A su vez, un rgimen estricto de verificacin in situ
procedimiento revolucionario aplicado en el Tratado de Was~
hmgton de 1987, coronaba ese edificio diplomtico. De este
modo_ Gorbatchev v;ino a abandonar un viejo principio staliniano: solo la superioridad de fuerzas poda asegurar la seguridad
de la URSS. Las diferencias por saldar eran obvias: para e(t
157

presidente Bush haba que lograr el desarm; c?nvenciona~ sovitico y para Gorbatchev se trataba de reaucir la capacidad
nuclear de la OTAN (misiles con un alcance menor a los 500
kml. En este punto el presidente Bush no slo negoci con el
lder sovitico sino que tambin debi mediar en el seno de la
OTAl\J, ya que el canciller alemn Kohl se mostraba dispuesto
a negociar estas ltimas armas (SNF) directamente con Mosc,
sin esperar la finalizacin de la Conferencia FCE.
A principios de 1990 el presidente Bush rescat la vieja
idea de los "cielos abiertos", un sistema de inspeccin sistemtica a travs de medios areos. A partir del mes de febrero, los
Estados Unidos y la Unin Sovitica negociaron sobre una metodologa que fue tab durante los aos de la guerra fra hasta
que el colapso de Gorbatchev dej sin sustento a estas conversaciones estrechamente asociadas a la FCE, dado que de haber
prosperado la idea los pases europeos, occidentales. y _centrales, hubieran podido inspeccionar el interior sovitico. En
cuanto al Tratado sobre Armas Convencionales (FCE), finalmente se firm en noviembre de 1990 en el marco de la Conferencia sobre Cooperacin y Seguridad Europea (CSCE), pero
una vez ms los procesos histricos se adelantaron a los protagonistas. En efecto, los topes de armas establecidos en largas Y
penosas negociaciones tenan sentido en la guerra fra pero
apenas el proceso de democratizacin en Europa Central se
consolid la realidad mostr que los volmenes de armamentos
superaban todo tipo de necesidades. Todo fue veloz y as la
Unin Sovitica se disolvi antes de poder ratificar el tratado Y
la diplomacia debi esforzarse para incluir a las repblicas
herederas de la URSS. El desarme convencional comenz pues
sin esperar la aplicacin de un Tratado que las partes negoci~
ron en base a criterios superados. La Unin Sovitica reduJO
sus sistemas de armamentos debido a su crisis y la consecuente implosin, y Europa Central observ la retirada de las tropas de la ex potencia ocupante sin apelar a los acuerdos que
tanto tiempo les insumieron a Bush y Gorbatchev.
Tambin bajo la Administracin Bush se aceleraron las
negociaciones atinentes a los armamentos qumicos y nucleares. La llegada de Gorbatchev al gobierno signific un avance
sustantivo en materia de armamento qumico, ya que hasta
1987 Mosc neg la tenencia de esas armas -recin en la
"cumbre" Reagan-Gorbatchev de Ginebra (1985) el tema fue
abordado, una empresa pendiente desde la Convencin de
1925-. Durante la "cumbre" Bush-Gorbatchev de Washington
(1990), los Estados Unidos y la Unin Sovitica bilateralmente
158

avanzaron y firmaron un acuerdo de reduccin de arsenales

comprometindose, a la vez, a no fabricarlos y a cooperar para
su destruccin. Pero tambin en este caso la historia lleg primero y la aplicacin del acuerdo qued en manos de las ex
repblicas que sucedieron a la URSS, donde haba municiones
qumicas en los ejrcitos y stocks en los depsitos. Respecto de
los arsenales nucleares, y luego de casi diez aos de negociaciones en torno a un Tratado sobre reduccin de armamentos
(START), ya que hasta 1982 Mosc y Washington negociaron
en base a un sistema de limitacin (SALT), en la "cumbre" de
Mosc de julio de 1991 se establecieron lmites que implicaron
la eliminacin de armas nucleares, concretamente en siete
aos los EE.UU. deban eliminar el 36% de sus cabezas nucleares y la URSS se comprometi a desmantelar el 50% de las
suyas. En verdad hubo compensaciones ya que el Tratado permita el incremento de algunos sistemas de armamentos, pero
esto fue presentado como un triunfo debido a que las armas
ms desestabilizantes, esencialmente los misiles balsticos,
iban a ser menos. En el START 1 hubo reducciones, pero en
verdad lo bsico fue la reestructuracin de los arsenales nucleares. Si se toma al pie de la letra el Tratado, la reduccin de
las armas nucleares era de un 11% para los EE.UU. y de un
21 % para la URSS. En los hechos estas cifras tambin quedaron superadas en ese mismo ao dado que ambos signatarios
fueron ms lejos en las reducciones, de todos modos el discurso
meditico caus sensacin y dio pie al optimismo. Desde el
Tratado SALT 2 los Estados Unidos y la Unin Sovitica no
acordaban sobre armas estratgicas, incluso este Tratado se
firm, no se ratific pero se respet. Al poco tiempo de la "cumbre" y de la firma, Gorbatchev virtualmente perdi el poder y
la URSS se disolvi en diciembre de 1991. Para el presidente
Bush estos cambios resultaron preocupantes y no era posible
dejar temas abiertos. Finalmente, en mayo de 1992, en el
transcurso de una reunin celebrada en Lisboa, convocada
para discutir la ayuda de los pases occidentales a los Estados
de la Comunidad de Estados Independientes (CED, el Secretario de Estado J. Baker firm un Protocolo con los representantes de Rusia, Bielorrusia, Ucrania y Kazajstn. Se trataba de las repblicas de la ex URSS donde estaban instalados
los misiles y las armas nucleares y en esa reunin los cuatro
Estados se comprometieron a respetar lo acordado en el
START l.
La desaparicin de la Unin Sovitica oblig a abrir un
nuevo captulo en la poltica exterior, concretamente centrado
159

en el destino de los arsenales nucleares de las repblicas herederas. La nreocupacin por la proliferacin nuclear siempre
existi per~ el desafo adquiri otra magnitud. Se temi la guerra civil, reapareci la memoria de 1918, preocup la venta
clandestina de armas y la migracin de cientficos, todo en un
contexto donde no se haban ratificado los tratados firmados
por Gorbatchev. Fue la Administracin Bush la que imc.i una
nueva etapa en la poltica de control de armamentos signada
por el cambio de socios, de mtodos y de objetivos.
, .
Quines eran los partenaires? Todas las nuevas republicas quedaron incluidas en la Conferencia de Cooperacin Y
Seguridad Europea (CSCE); por el Tratado sobre.Armas Convencionales (FCE) slo once Estados estaban mvolucraclos
mientras que los Estados de Asia Central tenan un status
particular. En cuanto al Tratado STAH.T, todo se redujo a los
poseedores de armas nucleares. En materia de objet~vos hubo
que adaptarse ya que el tiempo era otro y no era posible n:iantener negociaciones abiertas que duraran aos. Ahora el tiempo corra y los detalles debieron sacrificarse a los trazos gruesos, de manera que la diplomacia lenta, tpica de -armas
control", fue dejada de lado. En cuanto a los mtodos, hubo que
adaptarlos a negociaciones muy abiertas y olvidarse de las v~
rificaciones codificadas confiando en la mayor transparencia
prevaleciente en esos pases.
En enero de 1992, en su discurso sobre el estado de la
Unin, el presidente Bush retom la oferta que le hiciera en
septiembre de 1991 a Gorbatchev, sin duda audaz, consistente
en una reduccin de 4. 700 armas estratgicas y el 1 de febrero
se celebr la orimera reunin "cumbre" Bush-Yeltsin 20 La reaccin del presidente ruso fue positiva y se comprometi a reducir las cabezas nucleares a una cifra de 2.500, mientras que se
mostr favorable a cooperar en un programa conjunto de defensa contra misiles balsticos. En Washington hubo alguna
reaccin del general C. Powell y del Secretario de Defensa D.
Cheney, mientras que el presidente de Ucrania Kr"a\'chuk l_e
cuestion a Yeltsin no haber siclo consultaclo. 30 La otens1va diplomtica americana busc controlar el arsenal ruso y desnuclearizar las repblicas nucleares residuales, y el 5 de febrero
el subsecretario ele Estado R. Bartholomew anunci un importante logro: todos los misiles estratgicos estacionados en Bielorrusia, Kazajstn y Ucrania deban ser desarmados~ con anterioridad a 1995 y desmantelados en 1999. De esta rorma 352
misiles con 2.352 cabezas nucleares deban desaparecer antes
del ao 2000. 31
160

~n

junio de 1992 tuvo lugar la segunda "cumbre" Bushun_ ~cuerdo (Jornt understanding) ref~ndo a la ehmmac10n de mIS1les estratgicos de cabezas mltiples Y a l~ reduccin de armas estratgicas ofensivas. Por
razones o~vias los Estados Unidos asumieron el costo del desmantelamiento de los arsenales centrales v Rusia hizo un verdadera conc.esin al sacrificar sus misiles ;;pesados", el soporte
de_ su cap_acidad de primer golpe. De esta forma Yeltsin convirt10 a Rusia e.n un Estado capaz de disuadir pero con una men~:-1-ada capacidad _de amenaza. En este evento se volvi a repecir . el_ :o,mprom1so de cooperar en materia de sistemas
antm11s1hstic?s, los Est~cl?s Unidos cifraron su ayuda para el
desmantelamiento de m1Siles y se comprometieron a crear en
Rusia un Centro Internacional de Ciencia y Tecnologa destinado a retener a los cientficos.
.
A man:ra de conclusin puede sostenerse que la diplomacia del pres1clent: Bus~ nunca estuvo preparada para administr~r, en forma ~1multanea, el fin ele la guerra fra, la unificac10n_ de Alemama y una guerra como la del Golfo. 32 Pudo haber
habido errores pero la prudencia ms de una vez le evit al
p~es1dente entrar mal en la historia. Y a propsito de la historia ca~e recordar que en materia de estrategia el "discurso de
Aspen , del 2 de agosto de 1990, defini las nuevas orientaciones de la doctrina de seguridad americana.JJ
Esta nueva concepcin fue trabajada en el seno de un
grupo dirigido por el almirante Crowe y, si bien fue aplicada
en la Guer_ra del Golfo, el objetivo primario fue la posesin de
un nuevo mstrumento para hacer frente a los desafos de la
posf?Uerra f~a. 3 ~n esencia, e~ discurso de Aspen sostiene que
s1 bien la d1suas10n nuclear sigue siendo imnortante los nuevos designios estn inspirados en la idea de l~grar la disuasin
a tr~v~ de una guerra clsica. La amenaza de un pas como
Rusia sigue presente pero, en Aspen, Bush describi al enemigo en los nuevos trminos de una amenaza nuclear ""brbara"
esto es, un pas del "sur" desestabilizador. En materia de ins~
trumento, el arma estratgica pas a ser la observacin satelital Y el arma operacional, la fuerza area. Este nuevo diseo
~ons~~tuye, sin duda, uno de los principales "legados" de la
best10n Bush y nada hace pensar que fueron revisados durante
la gestin Clinton. 35

'1: e~tsm, donde ~e al~_anz

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