Dados vol.44 no.

2 Rio de Janeiro 2001

http://dx.doi.org/10.1590/S0011-52582001000200003

A Conexo Presidencial: Faces Pr e Antigoverno e

Disciplina Partidria no Brasil*
Octavio Amorim Neto e Fabiano Santos

INTRODUO
Anlises comparativas recentes sobre assemblias legislativas democrticas falam de
uma relao em duas etapas entre estratgias eleitorais e comportamento do
Legislativo (Ames, 1995; Cain et alii, 1987; Cox, 1987; Lancaster, 1986; Mainwaring,
1991; Morgenstern, 1996; Shugart e Carey, 1992). A primeira relaciona as
instituies eleitorais ao tipo de voto que os candidatos procuram desenvolver. H
duas espcies de voto: o personalizado e o partidrio. Acredita-se que instituies
eleitorais, como as regras de escolha de candidatos, as frmulas de distribuio de
cadeiras e a magnitude do distrito eleitoral, tm um papel importantssimo na
determinao do tipo de voto que prevalece em determinado sistema poltico (Carey
e Shugart, 1995). A segunda relaciona o tipo de voto com o comportamento dos
parlamentares. Nesse caso, a principal hiptese que quanto mais personalizado
o voto, mais individualista a conduta dos polticos. Inversamente, quanto mais
partidrio o voto, mais partidrio o comportamento dos legisladores.
A maioria dos estudos que associam as estratgias dos candidatos com o
comportamento do Legislativo aplica, implcita ou explicitamente, o conceito de
conexo eleitoral, de Mayhew (1974), a outros pases alm dos Estados Unidos. Esse
modelo generalizado de conexo eleitoral, para citarmos a expresso cunhada por
Morgenstern (1996), um bom instrumento para a formulao de hipteses sobre a
tendncia central da disciplina partidria em qualquer sistema democrtico.
Certamente, no se deve esperar que o modelo geral explique possveis variaes
entre partidos e dentro de cada partido nas taxas de disciplina em um mesmo pas.
A razo disso simplesmente que os sistemas eleitorais so constantes nos vrios
pases em qualquer perodo.
No entanto, muitos estudos procuraram analisar esse problema no mbito das
democracias desenvolvidas1. Apesar de tambm haver pesquisas sobre o tema da
disciplina partidria em alguns pases latino-americanos2, elas cobrem somente um
curto perodo de tempo. No temos conhecimento de nenhum estudo quantitativo
sobre a disciplina partidria na Amrica Latina que abranja um perodo mais longo.
A inteno deste artigo preencher tal lacuna, analisando taxas de disciplina em
todas as votaes nominais relevantes realizadas na Cmara dos Deputados, no
Brasil, durante a primeira experincia democrtica do pas, de 1946 a 1964. Embora
esse regime esteja cada vez mais distante no tempo, ainda um dos poucos casos
de combinao de presidencialismo puro com representao proporcional de lista
aberta (os outros so: Brasil, de 1958 a 1973; Chile, depois de 1990; Peru, aps
1980). Portanto, o regime brasileiro de 1946 a 1964 um excelente ponto de
observao para testar hipteses explicativas acerca da variao entre partidos e
dentro de um partido nas taxas de disciplina partidria em uma estrutura institucional
singular.

Este artigo se desenvolver da seguinte forma: a segunda seo apresenta os dados

sobre disciplina dos principais partidos brasileiros no perodo 1946-1964 e sustenta
que, embora uma disciplina partidria relativamente fraca seja a tendncia central
no Brasil, conforme supe o modelo generalizado de conexo eleitoral, a variao
dessas taxas no pas requer uma explicao que no est disponvel na maior parte
das teorias comparativas. A seo seguinte identifica dois enigmas: (a) uma notvel
variao nas taxas de disciplina ao longo do tempo e, (b) taxas mais altas de
disciplina nos partidos grandes. A quarta seo prope a hiptese de que a disciplina
partidria no Brasil deve ser explicada, principalmente, pelas estratgias dos
presidentes para a formao de coalizes parlamentares por meio da distribuio aos
partidos de recursos de patronagem, o que denominamos de conexo presidencial.
Em seguida, submetemos a hiptese a um teste economtrico mediante a anlise de
dados em painel. A ltima seo apresenta algumas concluses.

DISCIPLINA PARTIDRIA NO BRASIL NO PERODO 1946-1964

Carey e Shugart afirmam que trs caractersticas do sistema eleitoral brasileiro no
perodo de 1946 a 1964 so essenciais para compreender o tipo de voto cultivado
pelos polticos: a frmula de lista aberta, a formao aberta das chapas partidrias e
o voto nico. Na opinio desses autores, no Brasil,
"[...] uma vez eleito por uma legenda, no se pode negar a um poltico acesso lista
do partido em eleies subseqentes. [...] Por essa regra, o nico fator a contribuir
para a importncia do partido o fato de que os votos recebidos em todas as suas
listas ou por todos os seus candidatos se somam em um fundo comum. Contudo, as
lideranas no dispem de meios formais para incentivar a cooperao e a
manuteno das reputaes partidrias. Em conseqncia, o valor da reputao
pessoal do candidato alto" (Carey e Shugart, 1995:428).
Ou seja, apesar de adotar o sistema de representao proporcional, vigora no Brasil
o tipo de voto encontrado nos sistemas majoritrios uninominais o voto
personalizado. Morgenstern vai mais longe e relaciona os incentivos gerados por um
voto personalizado e pela formao aberta das chapas partidrias com os padres de
comportamento do Legislativo. Citando suas palavras,
"[...] nos pases em que os lderes so pouco mais do que lideranas de opinio [...],
o custo da dissenso pode ser baixo. Mas quando os lderes tm mais poder do que
isso, como acontece quando controlam o acesso a objetivos muito perseguidos, o
custo de dissentir sobe vertiginosamente. [...] a falta desses poderes que explica
o carter instvel dos blocos parlamentares no Congresso brasileiro e no colombiano"
(1996, cap. 3).
Portanto, o modelo geral de conexo eleitoral prev uma taxa relativamente baixa
de disciplina partidria no Brasil no perodo 1946-1964. Vejamos se nossos dados
corroboram essa previso.
Ao adotar a definio de Tsebelis (1995), entendemos por disciplina partidria neste
artigo o grau de unidade do partido nas decises legislativas tomadas em votaes
nominais. Usamos como indicador operacional o ndice convencional de Rice, cuja
frmula :
Ri,x = |% de votos sim - % de votos no |

Isto , subtramos a porcentagem dos membros do partido i que, na votao

nominal x, se opuseram deciso da porcentagem dos que votaram a favor, e
tomamos o valor absoluto da subtrao. Por exemplo, se um partido obtm um
escore de 70% no ndice de Rice, entende-se que uma maioria de 85% dos seus
deputados votou contra uma minoria de 15% numa votao nominal. No caso de um
partido rachar no meio, seu escore no ndice de Rice cai para 0%. No entanto,
conforme ressaltado por muitos autores (Bond e Fleisher, 1990; Carey, 1999;
Limongi e Figueiredo, 1995; Mainwaring e Prez-Lin, 1998; Riker, 1959), nem
todas as votaes nominais so significativas no que concerne ao conflito partidrio.
Por isso, definimos como critrio de relevncia de uma votao nominal um ponto de
corte de 10% de conflito partidrio isto , somente inclumos na amostra as
votaes em que pelo menos 10% dos deputados votaram contra a maioria 3.
Encontramos no Dirio do Congresso Nacional o registro de 1.328 votaes nominais
realizadas no Plenrio da Cmara dos Deputados entre 1946 e 1964. Essas votaes
se distribuam em cinco legislaturas (1946-1950; 1951-19541; 1955-1958; 19591962 e 1963-1964)4. Adotando um ponto de corte de 10%, nossa amostra diminuiu
para 982 votaes significativas. Somente calculamos o ndice de Rice para os
partidos maiores e mais importantes do perodo 1946-1964, a saber, PSD, UDN, PTB,
PR e PSP5. Juntos, estes partidos controlavam cerca de 90% das vagas na Cmara
dos Deputados no perodo (ver Tabela 1).

Antecedentes do Sistema Partidrio

O PSD, a UDN e o PTB eram os principais partidos entre 1946 e 1964. Juntos, eles
comandavam cerca de 80% das cadeiras da Cmara dos Deputados. O PSD era o
maior e o mais importante partido do sistema poltico. Apesar de seu nome, era um
partido de centro-direita com bases sociais nas elites agrrias.
A UDN, de direita, foi o segundo maior partido durante quase todo o perodo, salvo
na ltima legislatura (1963-1964). Era o principal partido de oposio, exceto
durante os seis meses do governo Jnio Quadros. Suas bases sociais incluam setores
das elites agrrias e importantes grupos das classes mdias urbanas. O PTB,
esquerdista e populista, foi o terceiro maior partido de 1946 a 1962, passando a
segundo maior em 1963.
Entre os pequenos partidos, o PSP, populista, baseava-se fortemente no carisma de
seu fundador e principal lder, Ademar de Barros, e era o quarto maior partido. O PR,
o quinto entre os principais partidos, era uma agremiao de direita dominada por
sua seo mineira.
Em termos de conduta e estrutura organizacional, a literatura secundria afirma que
os partidos brasileiros eram pouco mais do que coligaes de organizaes locais 6.
De acordo com esses estudos, a origem desse tipo de padro organizacional se
encontrava no sistema de representao proporcional de lista aberta adotado em
distritos eleitorais que coincidiam geograficamente com os estados da federao. A
poltica estadual constitua o pano de fundo para a eleio dos membros da Cmara
dos Deputados (Lima Junior, 1983), os quais, por esse motivo, eram muito
influenciados pelos interesses das clientelas eleitorais locais (Ames, 1987:103-139;
Lamounier e Meneguelo, 1986:59-62). Essa concluso fundamentalmente correta
no que diz respeito arena eleitoral, mas do ponto de vista da arena parlamentar,
outros fatores contriburam para modelar o comportamento dos polticos. Na quarta
seo, sustentaremos que as iniciativas do presidente tambm tinham uma
importante influncia na vida dos partidos.

Dados agregados sobre disciplina partidria

A Tabela 2 mostra as taxas mdias de disciplina partidria por legislatura no Brasil
entre 1946 e 19637. primeira vista, os dados parecem confirmar a previso de uma
tendncia para taxas de disciplina relativamente baixas. Por exemplo, a mdia do
PSD durante todo o perodo de apenas 58,9%. Embora as comparaes entre pases
muitas vezes produzam resultados duvidosos 8, porque os pesquisadores empregam
critrios diversos para construir amostras de votaes nominais, pode-se dizer que,
exceo dos partidos americanos, os partidos brasileiros mostraram, em mdia,
taxas de disciplina mais baixas do que seus equivalentes europeus e latinoamericanos (conforme indica a literatura mencionada na Introduo).
Uma observao mais atenta revelar, porm, que h uma significativa variao na
taxa de disciplina dos partidos. Vejamos, por exemplo, os valores obtidos pelos trs
maiores partidos. Durante a primeira legislatura (1946-1950), o PSD foi o segundo
partido mais disciplinado, ficando atrs apenas do minsculo PR. Sua pontuao
mdia no ndice de Rice declinou na segunda legislatura, estabilizou-se na terceira,
subiu na quarta e, por fim, caiu ao ponto mais baixo durante a ltima legislatura, de
modo que o PSD acabou sendo o partido menos disciplinado entre as grandes
organizaes partidrias. No caso da UDN, suas taxas de disciplina permaneceram
basicamente estveis durante as quatro primeiras legislaturas, mas se elevaram no

ltimo perodo legislativo. As taxas do PTB foram estveis durante as trs primeiras
legislaturas, subiram na quarta e atingiram seu ponto mximo no ltimo perodo.
Esses resultados provocam uma pergunta: o que explica tais variaes?

OS ENIGMAS DA DISCIPLINA PARTIDRIA

Antes de ensaiar uma explicao, desagregamos os dados de disciplina partidria por
ano (ver Grficos 1 e 2). interessante notar que as variaes encontradas entre os
partidos e no mesmo partido so ainda mais flagrantes do que aquelas que
apontamos na Tabela 2. O PSD, por exemplo, obteve um escore de 85,2% em 1947,
valor bem prximo do alcanado pelos partidos europeus. Surpreendentemente,
porm, esse partido chegou ao fim da primeira legislatura com um ndice de apenas
48,5%. O PTB e a UDN tambm passaram por grandes oscilaes em suas taxas de
disciplina numa mesma legislatura. Em 1951, primeiro ano da segunda legislatura, a
taxa de disciplina do PTB foi de 74,8%, mas caiu para 44,2% em 1953. Em 1959,
primeiro ano da quarta legislatura, a UDN marcou 64,7% no ndice de Rice, a segunda
taxa mais alta do partido em todo o perodo estudado. Entretanto, sua taxa de
disciplina em 1962 foi incrivelmente baixa: 38,2%.

Essas variaes revelam um primeiro enigma da disciplina partidria no Brasil. J

dissemos que o modelo geral de conexo eleitoral parece explicar razoavelmente
bem por que a disciplina partidria baixa no Brasil em comparao com outros
pases. Mas ainda falta uma explicao para as variaes longitudinais e entre
partidos.
aceitvel partir do exame do impacto do tamanho do partido na sua disciplina. A
lgica da ao coletiva (Olson, 1965) nos ensina que o tamanho de um grupo um
importante fator na sua capacidade de controlar e punir com eficcia os desertores.
Pode-se dizer, ento, que quanto maior for a bancada parlamentar de um partido,
menor ser sua disciplina. H uma razo para estender essa concluso aos partidos
brasileiros, pois seus lderes no tinham poder algum para impor disciplina partidria.
O que os dados nos permitem dizer a esse respeito? Nossas anlises no confirmam
tal hiptese; pelo contrrio, verificamos que o PSD, o maior partido poltico do
perodo em exame, votava em mdia de modo mais disciplinado do que a UDN, e at
mesmo do que o minsculo PR, e em muitos anos obteve ndices mais altos do que
o PTB. Esse o nosso segundo enigma. Na prxima seo, sugerimos algumas
hipteses na esperana de desvendar esses problemas.

A CONEXO PRESIDENCIAL
Na tentativa de entender tais enigmas, partimos de uma reflexo sobre as relaes
entre Executivo e Legislativo no Brasil durante a vigncia da Constituio de 1946.
Suponhamos um regime presidencialista em que o Poder Legislativo fragmentado
e os partidos so pouco disciplinados. Quais os efeitos desses fatores para a
articulao de coalizes parlamentares? H duas conseqncias correlacionadas: (a)
a fraca disciplina leva ao que Riker (1962:77-101) denomina de efeito-informao,
que ocorre toda vez que os polticos que esto montando uma coalizo no dispem
de informaes completas sobre a fora relativa dos parceiros, desconhecem seu
grau de lealdade e no tm informaes perfeitas sobre os passos anteriormente

dados pelos parceiros na coalizo; (b) em conseqncia do efeito-informao, o

somatrio da fora parlamentar dos partidos que formalmente pertencem coalizo
governista um nmero que no corresponde s posies polticas desses partidos
no Congresso.
Em resumo, quanto mais fraca a disciplina partidria, maior o efeito-informao,
e quanto maior este efeito, mais fortes so os incentivos para formar coalizes
sobredimensionadas para diminuir tal efeito (Lijphart, 1984:54). Alm disso, quanto
mais fragmentado o Legislativo, mais espao existe para a manipulao da agenda
poltica e para a adoo de comportamentos estratgicos por parte da liderana do
partido e dos seus demais integrantes (Riker, 1982). Altas taxas de desero e
freqente recomposio de coalizes deveriam ser a norma nesse ambiente
legislativo. O resultado disso que as coalizes tm de ser formadas caso a caso,
conforme a questo em jogo, e para cada uma haver uma composio diferente de
parceiros. Surge ento uma outra pergunta: como possvel garantir alguma
estabilidade em tal tipo de legislatura?
Para comeo de conversa, precisamos identificar o ator poltico mais interessado em
garantir essa estabilidade no perodo 1946-1964: o presidente da Repblica. Por qu?
Os presidentes procuravam assegurar esse tipo de estabilidade porque eram os
nicos polticos eleitos por uma votao de mbito nacional e que, por isso mesmo,
tinham motivos para patrocinar polticas pblicas de abrangncia nacional. Estas
polticas feriam interesses variados e heterogneos representados no Congresso e,
portanto, exigiam que os presidentes procurassem harmoniz-los. Para implementar
suas polticas, os presidentes contavam com os seguintes poderes garantidos pela
Constituio de 1946: (a) o de encaminhar projetos de lei; (b) o de formular a
proposta oramentria; (c) o de vetar parcial ou integralmente projetos de lei
aprovados pelo Legislativo (e seu veto poderia ser derrubado por uma maioria de
dois teros em sesso conjunta do Congresso Nacional); (d) de propor projetos que
impliquem aumentos salariais para o funcionalismo pblico, de criar novos cargos
nos rgos pblicos existentes e de mudar a lei que determina o tamanho das Foras
Armadas. Conseqentemente, por fora dos incentivos eleitorais e respaldado em
seus poderes constitucionais, os presidentes tornaram-se agentes relevantes na
definio da agenda legislativa durante o regime de 1946-1964.
De que recursos os presidentes dispunham para levar adiante no Legislativo sua
agenda de polticas pblicas? Identificamos um recurso essencial: a patronagem, a
moeda bsica nas transaes polticas de um sistema eleitoral localista em um pas
de grande populao rural pobre. Cabe notar, ademais, que a centralizao
administrativa no Executivo federal tambm contribua para a importncia da
patronagem. A partir da dcada de 1930, desenvolveu-se com grande fora no Brasil
um processo de centralizao administrativa pelo qual uma enorme gama de poderes
se concentrou nas mos do Executivo federal em detrimento da autonomia poltica e
administrativa dos estados. A Constituio de 1946 aboliu as prticas ditatoriais do
Estado Novo, mas no revogou seu carter centralizador. A queda do Estado Novo,
em 1945, foi amortecida pela manuteno de uma estrutura burocrtica que reduziu
a autonomia dos estados da federao (Nunes, 1997; Souza, 1976), isto , a
federao entrou e saiu enfraquecida da Constituio de 1946.
A combinao de um Executivo centralizador com uma estrutura federativa e um
sistema de representao proporcional de lista aberta, em que as unidades da
federao funcionavam como distritos eleitorais, fez da Cmara dos Deputados uma
espcie de esturio quase natural para os interesses regionais represados. E visto
que os recursos para atender s demandas regionais estavam depositados nas mos
do Executivo, os deputados de cada estado passaram a assumir, por razes prticas,
o papel de lobistas, representando suas prprias unidades de origem perante o
governo federal. Foi um impulso distributivo que mobilizou os interesses desses

parlamentares em dar apoio ao Executivo na implementao e no somente na

formulao de polticas pblicas (Souza, 1976:52-56). O controle de cargos na
esfera executiva tornou-se, ento, uma condio sine qua non para que os polticos
pudessem acumular influncia e poder.
Mas, se os polticos brasileiros estavam to preocupados com a patronagem, o que
os impedia de apoiar qualquer administrao para obt-la? Em outras palavras, quais
as razes da oposio aos presidentes no poder? Como a Presidncia da Repblica
no Brasil enfeixava tamanha soma de recursos, ela converteu-se no mais alto prmio
poltico e, evidentemente, todos os partidos e lderes polticos de relevo tinham como
meta mxima conquistar a chefia do Executivo. Da que os aspirantes sucesso
presidencial tivessem um bvio interesse em derrotar a agenda poltica dos
presidentes no governo, na inteno de maximizar suas chances de vitria na
prxima eleio presidencial. Dessa forma, os candidatos Presidncia utilizavamse de todo o seu prestgio e poder para criar situaes polticas desfavorveis ao
presidente da Repblica9.
Portanto, a oposio aos presidentes era em larga medida mobilizada pelos
presidenciveis. Alm disso, embora os presidentes estivessem formalmente fora da
arena eleitoral (pois no podiam reeleger-se), precisavam cortejar os eleitores para
aumentar a sua popularidade, j que, para um presidente, a popularidade
representava, por assim dizer, um equivalente da arena eleitoral. A oposio
conduzida pelos candidatos Presidncia visava atingir a popularidade dos
presidentes no governo, de modo a prejudicar a eficincia da gesto do governo.
Com isso, os presidenciveis aumentavam suas prprias chances eleitorais.
Mas por que os presidenciveis se preocupavam tanto com o chefe do Executivo se
ele estava impedido de se reeleger? Em primeiro lugar, alguns presidentes tentaram
encenar pelo menos um retorno ao poder aps o trmino do seu mandato. Vargas
voltou em 1950; Kubitschek planejava voltar Presidncia em 1965; Jnio Quadros,
depois de sua renncia em 1961, tentou voltar ao governo do Estado de So Paulo,
mas foi derrotado. Quer dizer, alguns presidentes fizeram uso dos recursos de
patronagem disposio do seu cargo ou para suprir suas mquinas polticas, ou
para criar uma nova, no caso de presidentes que careciam de slido apoio partidrio
(Geddes, 1994). Em segundo lugar, muitos presidentes tentaram fazer sua prpria
sucesso, patrocinando a candidatura de um herdeiro poltico (Kubitschek foi a nica
exceo). Se os presidentes se saam bem em seu governo, esse sucesso servia para
melhorar as chances eleitorais do seu herdeiro, o que, por sua vez, diminua as
chances dos outros pretendentes. Note-se, alis, que fazendo seu sucessor, os
presidentes asseguravam um alto grau de continuidade das suas polticas e evitavam
que seus governos fossem submetidos a futuras investigaes. Levando-se em conta
o grau de corrupo na poltica brasileira, este ltimo aspecto no de somenos
importncia.
Em suma, os planos dos presidenciveis podiam ser seriamente prejudicados pelo
xito do titular da Presidncia, e isto explica a virulenta oposio deles agenda
poltica do governo. Carlos Lacerda, o mais famoso lder udenista, com sua oposio
ressentida a Vargas, Kubitschek e Joo Goulart, um exemplo extremo dessa
atitude. Mas, em vez de optar por esse confronto aniquilador com os presidentes, por
que os presidenciveis no procuravam mostrar ao eleitorado que tinham condies
de fazer um governo melhor do que o do atual presidente? De acordo com Mayhew
(1991), isto que os candidatos Presidncia procuram fazer nos Estados Unidos.
Patrocinando importantes projetos de lei, os candidatos Presidncia buscam realar
sua folha de servios polticos e alcanar prestgio nacional com vistas a fortalecer
suas chances na disputa presidencial. O fato que, tentando legislar melhor do que
o atual presidente, os candidatos acabam aprimorando o desempenho legislativo do
governo. Para Mayhew, esta uma das principais razes pelas quais no existe

diferena muito acentuada na produo legislativa (medida pela taxa de aprovao

de leis relevantes) de um governo unificado em comparao com um governo
dividido.
H um fator que explica por que, no Brasil, os polticos que aspiravam Presidncia
da Repblica no podiam promover leis melhores do que o titular da Presidncia a
fragmentao do Legislativo. Uma condio indispensvel para que um partido de
oposio pudesse implementar uma agenda alternativa do governo era ser o partido
majoritrio, e isso nunca aconteceu no perodo de 1946 a 1964. Dessa maneira, uma
oposio "construtiva" era invivel, e essa impotncia legislativa explica por que os
presidenciveis adotavam estratgias turbulentas de oposio ao presidente da
Repblica.
Uma outra explanao para o comportamento da oposio estava, por ironia, no
prprio uso da patronagem. Recorrendo patronagem para obter a cooperao dos
deputados, os presidentes tambm criavam uma oposio, porque as verbas e cargos
disponveis so limitados. Se os recursos de patronagem fossem ilimitados, a
estabilidade do processo legislativo no seria problemtica, j que os presidentes
poderiam simplesmente comprar a maioria dos votos que precisassem. Mas em
virtude de restries oramentrias, a patronagem ao mesmo tempo exclua e inclua
polticos na base parlamentar do presidente. De um lado, inclua os que tinham sido
nomeados pelo presidente para cargos executivos e/ou os que se haviam beneficiado
de verbas pblicas e, de outro, exclua todos os demais, impelindo-os para o campo
da oposio. Observe-se, ainda, que o valor da patronagem variava com o tempo.
Com o decorrer do mandato presidencial, a importncia da patronagem diminua aos
olhos dos polticos que passavam a se preocupar mais com a sua sobrevivncia
poltica do que com as vantagens dos cargos no Executivo; isto , perto do fim de
um governo, a capacidade do presidente para angariar apoio poltico reduzia-se
muito.
Em suma, o problema dos presidentes brasileiros era formar maiorias em um
Legislativo fragmentado, com partidos indisciplinados e dotados de uma alta taxa de
desconto, somado oposio radical dos aspirantes sucesso presidencial. Como
poderiam os governantes fazer o melhor uso possvel de recursos limitados de
patronagem para governar?
preciso chamar a ateno, em primeiro lugar, para as condies sob as quais os
candidatos a presidente disputavam os votos do eleitorado. Eles tinham de conseguir
a maioria de votos de um eleitorado composto por milhes de cidados espalhados
por um pas de dimenses continentais. E no podiam contar apenas com a estrutura
organizacional dos seus partidos ou dos partidos que endossavam suas candidaturas.
Haviam que construir, estado por estado, uma coligao capaz de lev-los vitria.
Para isso, precisavam aliar-se s foras partidrias locais a fim de maximizar suas
condies de atrair votos. O resultado era que, ao organizar seu primeiro ministrio,
os presidentes tinham de recompensar seus principais aliados de campanha eleitoral,
oferecendo-lhes cargos no Executivo. Portanto, era na arena eleitoral e durante os
perodos de transio presidencial que as foras locais exerciam influncia sem-par
na poltica nacional.
No entanto, como a baixa disciplina partidria priva de apoio estvel at mesmo os
governos nominalmente majoritrios, no transcorrer dos seus mandatos os
presidentes tinham de recorrer aos partidos de oposio para compor maiorias e sair
da linha de tiro dos pretendentes sua sucesso. Assim, de um lado, ficava o
presidente, precisando de apoio no Congresso; de outro, a Cmara dos Deputados,
reclamando recursos clientelsticos. Era essa a matria-prima a partir da qual se
construam as maiorias no Congresso. Nessa linha de raciocnio, o comportamento

do Legislativo no Brasil de 1946 a 1964 pode ser interpretado como o resultado do

efeito combinado da ao das foras polticas locais e das iniciativas do presidente, e
no como uma funo apenas dos interesses regionais, como afirmam os estudos
comparativos e secundrios. Como assim?
Acreditamos que o melhor uso que os presidentes podiam dar aos seus limitados
recursos de patronagem era aumentar ao mximo seu grupo de aliados fiis em todos
os partidos relevantes. No caso dos partidos governistas, a patronagem presidencial
visava fortalecer a coeso pr-governo e armar um escudo de proteo contra o
efeito-informao. No caso dos partidos de oposio, a patronagem era empregada
para cooptar seus integrantes de modo a enfraquecer a coeso antigoverno e atingir
a capacidade dos candidatos presidenciveis de mobilizar oposio parlamentar.
Uma conseqncia importante desse formato de articulao de coalizes foi a criao
de duas faces opostas dentro de cada partido: uma pr-governo e a outra
antigoverno. As faces pr-governo incluam: (a) deputados que tinham apoiado o
candidato vencedor durante a campanha eleitoral e que haviam recebido benefcios
clientelistas durante seu governo; (b) deputados que apoiaram os candidatos
derrotados, mas que foram posteriormente beneficiados com verbas ou cargos no
Executivo. As faces de oposio ao governo eram formadas por: (c) deputados
ligados aos candidatos presidenciveis derrotados e pelos (d) membros dos partidos
que haviam apoiado o candidato vencedor durante sua campanha eleitoral, mas que,
por algum motivo posterior, tinham sido excludos da distribuio de verbas e cargos.
A existncia de faces que se definiam pelo apoio ou oposio ao presidente da
Repblica corroborada por vrios estudos sobre os partidos brasileiros. Por
exemplo, na UDN, o grupo intitulado de Chapa Branca (por causa da cor das placas
dos carros oficiais naquela poca) destacou-se pelas prticas clientelsticas e pelo
apoio a quase todos os presidentes, de 1946 a 1964 (Benevides, 1981), ao passo
que a faco apelidada de Banda de Msica (porque fazia muito "barulho") cuidava
da pureza ideolgica do partido e permaneceu na oposio a todos os presidentes,
exceto a Jnio Quadros. O PTB dividia-se entre grupos classistas e grupos
peleguistas, e enquanto os primeiros freqentemente assumiram posies radicais
em face dos presidentes, os segundos ficaram famosos por sua avidez pelo controle
da direo e de cargos administrativos do Ministrio do Trabalho (D'Arajo, 1996).
Polticos ligados ao PSD ocuparam pastas ministeriais em todos os governos do
perodo estudado. Porm, sempre havia sees estaduais do partido fazendo
oposio ao presidente da Repblica (Hippolito, 1985).
A questo, ento, saber de que modo as estratgias de formao de coalizes
influem na disciplina partidria? A exposio sobre a poltica brasileira que acabamos
de fazer nos permite avanar duas hipteses:
H1: quanto maior a soma de recursos de patronagem que um partido recebe, maior
sua faco pr-governo e, em decorrncia, mais alta a disciplina partidria.
H2: medida que vai se esgotando o mandato do presidente da Repblica, vai
diminuindo a importncia da patronagem que ele aloca entre os partidos e,
conseqentemente, as faces governistas internas encolhem; em decorrncia, as
taxas de disciplina partidria caem.
O crescimento da faco governista interna fortalece a coeso pr-governo e
incrementa as taxas de disciplina do partido10. medida que se esgota o mandato
presidencial, diminui o valor do apoio ao presidente, o que se reflete no
enfraquecimento da unio pr-governo, e isto, por sua vez, reduz as taxas de
disciplina.

Pode-se alegar que a ltima afirmao no tem sentido algum para um partido de
oposio (isto , um partido que no endossou a candidatura do presidente eleito).
Se a coeso pr-governista da faco do partido que apia o presidente diminui, a
disciplina geral do partido deveria aumentar, pois, nessa situao, o partido se torna
homogeneamente de oposio. Mas isso no verdade, porque supe que no perodo
de 1946 a 1964 existiram partidos homogneos no Brasil. Nossos dados mostram,
porm, que os partidos brasileiros sempre foram heterogneos em virtude dos
incentivos eleitorais. O que os tornava mais homogneos era justamente a criao
de uma faco pr-governo. No entanto, na medida em que dar apoio ao presidente
perdia valor, com a aproximao do fim do mandato presidencial, o tamanho das
faces que apoiavam o governo dentro dos partidos de oposio encolhia, fazendo
com que eles voltassem condio anterior de elevada heterogeneidade.

Medidas e Testes
A fim de testar nossas hipteses, submetemos os dados em painel ao teste dos
Mnimos Quadrados Ordinrios. A varivel dependente disciplina partidria (indicada
pela sigla DISCIPLINA) foi operacionalizada como a mdia anual do ndice de Rice.
Calculamos para cada partido a mdia anual de disciplina no perodo de 1946 a 1963.
Os resultados para todos os partidos foram, ento, reunidos em uma mesma
amostra. Decidimos agregar as taxas de disciplina em uma base anual, em vez de
analis-las para cada votao nominal em separado, porque as votaes poderiam
no ser independentes e, assim, nossos clculos poderiam aumentar, artificialmente,
o nmero de observaes e tornar os erros-padro menores do que realmente so.
Desenvolvemos, ainda, duas medidas para medir a conexo presidencial dos
partidos. Como um indicador dos recursos de patronagem, usamos uma medida
de verbas oramentrias alocadas aos partidos (ORAMENTO) pelos presidentes.
Contamos o nmero de dias que um determinado partido comandava um ministrio
em um dado ano. Depois, dividimos esse nmero por 365 e multiplicamos o resultado
pela parcela do oramento civil gasto por esse ministrio naquele ano. Repetimos
esse clculo para todos os ministrios sob controle de um partido em um mesmo
ano, e somamos todos os valores. Exemplificando, suponha-se que o partido P
controlava o ministrio A durante trs quartos do ano Y, e o ministrio B durante
metade do ano Y. O ministrio A recebeu 20% do oramento federal no ano Y, e o
ministrio B, 10%. Portanto, o partido P ficou com 20%x3/4 + 10%x1/2 = 20% do
oramento civil durante o ano Y11. Esperamos que essa varivel tenha um efeito
positivo em DISCIPLINA.
A Tabela 3 exibe os dados de filiao partidria dos integrantes de todos os gabinetes
ministeriais de 1946 a 1964. Observa-se que mudanas ministeriais eram freqentes
durante os vrios governos e, tambm, que pelo menos dois dos trs grandes
partidos (PSD, UDN e PTB) participaram de todos os gabinetes, salvo o curto segundo
ministrio de Dutra, do qual fizeram parte apenas o PSD e o diminuto PR.

Para explicar a perda de importncia da patronagem ao longo do tempo, usamos o

prazo decorrido do mandato presidencial (DECURSO). Para um determinado ano,
calculamos a porcentagem restante do mandato presidencial no fim desse ano. Como
os mandatos presidenciais eram de cinco anos no Brasil, atribumos um prazo
restante de 80% para o primeiro ano, 60% para o segundo, 40% para o terceiro,
20% para o quarto e 0% para o quinto. Nossa expectativa a de que essa varivel
ter um sinal positivo.
Por ltimo, criamos uma medida para calcular o impacto dos incentivos eleitorais na
disciplina partidria. Para medir esses incentivos no sistema eleitoral localista
brasileiro, propomos um indicador de heterogeneidade eleitoral(HETELE). Este
indicador se baseia no ndice de desproporcionalidade, criado por Rose (1984) para
medir o montante do desvio da proporcionalidade entre cadeiras e votos gerado por
uma determinada eleio. A frmula desse ndice :

onde, Si o percentual de cadeiras da Cmara dos Deputados que o partido obteve

no ensimo estado; e
Di o percentual de cadeiras da Cmara dos Deputados que o ensimo estado
comanda na Cmara.
Para chegar medida de heterogeneidade eleitoral de um partido, adicionamos os
valores de |Si-Di| para todos os partidos representados no Congresso, tenham eles
ou no conquistado cadeiras em todos os estados, e depois dividimos por dois.
Subtraindo o resultado de 1, obtemos, enfim, a heterogeneidade eleitoral. HETELE
varia entre 0 e 1. O valor 1 define um limite superior de correspondncia perfeita
entre as cadeiras conquistadas por um partido e a magnitude dos distritos eleitorais.
Qualquer afastamento dessa correspondncia perfeita detectvel. Por exemplo, um
partido que obtm todas as suas cadeiras em um distrito pequeno ter um nvel
muito baixo de heterogeneidade eleitoral, porque representa um espectro muito
estreito de interesses. Quanto mais heterogneo for o partido eleitoralmente, menor
ser sua disciplina. Isto , supomos que a heterogeneidade eleitoral esteja
relacionada negativamente com a disciplina partidria. A Tabela 4 mostra os
resultados do ndice de heterogeneidade eleitoral aplicado aos cinco partidos e s
cinco eleies que so objeto desta pesquisa.

A regresso resultante tem a seguinte forma:

DISCIPLINA =

+ 1ORAMENTO + 2DECURSO +

HETELE +

A Tabela 5 mostra os resultados da anlise dos dados em painel. ORAMENTO e

DECURSO foram significantes ao nvel de 0,01. HETELE saiu com o sinal certo, mas
seu efeito sobre DISCIPLINA no foi distinguvel de zero. Inclumos nesse modelo
quatro variveis dicotmicas para controlar os efeitos fixos dos partidos, tomando
por base o PSP. O PTB teve um impacto positivo na varivel DISCIPLINA,
provavelmente porque era o mais centralizado dos grandes partidos (D'Arajo,
1996).

Dada a estrutura de dados em painel de nossa amostra, verificamos a possibilidade

de haver autocorrelao, rodando a regresso dos resduos no padronizados para
suas variveis defasadas (lags) e para todas as variveis explicativas. Os resultados
provam que realmente havia uma autocorrelao positiva de primeira ordem em
nossos dados, indicando, portanto, que nossos erros-padro estavam incorretos.
Para corrigir esse problema, inclumos a defasagem de primeira ordem da varivel
dependente no lado direito da equao de regresso. ORAMENTO e DECURSO
revelaram-se significantes, embora a um nvel inferior (0,05) ao obtido no primeiro
modelo. A varivel DISCIPLINA, incluindo a sua defasagem, foi significante ao nvel
de 0,05. O efeito de HETELE no foi novamente significante. Alm disso, seu
resultado saiu com o sinal errado. Por ltimo, nenhum partido introduzido como
varivel dicotmica influenciou de maneira significante a varivel dependente12.
Os resultados indicam que nossa pesquisa tomou uma direo bastante promissora.
As variveis ORAMENTO e DECURSO tm significativa capacidade de explicar a
disciplina partidria. Mas por que HETELE no conseguiu ter um efeito em
DISCIPLINA? Provavelmente porque uma medida demasiadamente crua, de modo
que somente quando for disponvel um ndice mais refinado para detectar os efeitos
dos incentivos eleitorais ser possvel testar convenientemente a varivel
heterogeneidade eleitoral.
Estamos agora em condies de propor uma soluo plausvel para os dois enigmas.
A variao nas taxas de disciplina entre partidos pode ser explicada pelas mudanas
na relao entre os partidos e os presidentes. Para cada novo presidente e nova

legislatura, formavam-se, nos partidos, faces que se definiam em relao ao apoio

ou oposio ao presidente. O tamanho dessas faces era uma funo do montante
da patronagem que o Executivo lhes concedia. E a cada novo titular do Executivo, as
mudanas ocorridas no controle partidrio das pastas ministeriais influenciavam o
montante da patronagem que estava disponvel para as faces pr-governo,
influenciando o tamanho destas.
A variao das taxas de disciplina ao longo do tempo devia-se ao decurso do mandato
presidencial. Como no podiam reeleger-se, a capacidade dos presidentes para
manter a lealdade das faces governistas diminua medida que seu mandato se
esgotava. Em conseqncia disso, as faces que lhe davam apoio se reduziam, o
mesmo sucedendo com as taxas de disciplina partidria.
O fato de encontrarmos taxas mais altas de disciplina nos partidos grandes pode ser
explicado pelo fato de que eles eram os de maior relevo, e para eles flua o grosso
dos limitados recursos de patronagem disponveis para os presidentes. Por isso, os
partidos grandes tinham faces governistas maiores do que os partidos pequenos.

CONCLUSO
Os resultados mostrados neste artigo tm duas implicaes. A primeira que os
estudiosos do comportamento do Legislativo nos sistemas presidencialistas latinoamericanos devem prestar ateno no s ao impacto das foras eleitorais locais,
mas tambm s conseqncias das aes dos presidentes. Em termos mais gerais,
pode-se dizer que o comportamento do Legislativo tambm o produto do nvel de
centralizao de recursos e de autoridade constitucional do Executivo federal.
Observando a Cmara dos Deputados no Brasil pelo ngulo das estratgias
presidenciais de formao de coalizes a conexo presidencial , conseguimos
resolver algumas questes que o modelo de conexo eleitoral no responde, ou seja,
a variao nas taxas de disciplina entre partidos e dentro do mesmo partido.
A segunda que razovel alegar que o agente legislativo efetivo na Cmara dos
Deputados no Brasil, no perodo estudado, no foram nem os deputados nem os
partidos, mas as faces que se definiam em funo do apoio ou oposio ao
presidente. Essas faces so diferentes das que existem na Itlia ou no Uruguai.
Nestes pases, elas baseiam-se ou em ideologias, como na Itlia, ou em chapas
eleitorais partidrias, como no Uruguai. De qualquer maneira, as faces em ambos
tm identidades independentes aos olhos dos eleitores. Porm, as faces que se
definem pelo apoio ou oposio ao presidente no so politicamente autnomas. Elas
formam-se em relao ao emprego da patronagem por parte do chefe do Executivo
e aos candidatos presidenciveis que renem sua volta os grupos excludos do
contingente parlamentar do presidente. As faces pr e antigoverno so coalizes
fluidas que tornam o cenrio legislativo em que atuam to voltil quanto elas mesmas
so. Em certo sentido, as faces pr e antigoverno no Brasil lembram as faces
japonesas, porque em ambos os casos elas dependem da distribuio de patronagem
pelo chefe do Executivo e de fortes lderes individuais (McCubbins e Thies, 1998).
Mas as faces japonesas tm uma certa autonomia diante do governo porque os
eleitores sabem que elas existem. Resta ver se as faces brasileiras prestam algum
tipo de informao aos eleitores.
Finalmente, o papel dos candidatos Presidncia exige mais estudos. Neste artigo,
argumentamos que eles so atores importantssimos na mobilizao da oposio aos
presidentes e tm incentivos para desafiar estes ltimos de maneira radical. Isto, por
sua vez, induz os presidentes a recorrer isca da patronagem para cooptar os

partidos de oposio. Precisamos compreender melhor quais so os recursos usados

pelos presidenciveis para lutar contra os titulares da Presidncia e lograrem sair
vitoriosos em sistemas baseados em patronagem.

(Recebido para publicao em julho de 2001)

NOTAS
* Este artigo, aqui publicado com autorizao da Sage Publications Ltd., a verso
modificada de um trabalho apresentado durante a reunio da Latin American Studies
Association LASA, em Guadalajara, Mxico, 1997, e foi publicado na Party Politics
(vol. 7, n 2, pp. 213-234, 2001) sob o ttulo "The Executive Connection:
Presidentially Defined Factions and Party Discipline in Brazil". Os autores agradecem
a Jorge Buenida, Todd Eisenstadt, Gary Cox, Daniel Kaufman, Olavo Brasil de Lima
Junior, Mona Lyne, Antnio Ortiz-Mena, Alain de Remes e a dois pareceristas
annimos da Party Politics por seus valiosos comentrios sobre verses anteriores.
Um agradecimento especial a Ana Caillaux por seu inestimvel auxlio como
assistente de pesquisa. Octavio Amorim Neto contou com bolsas de estudos
proporcionadas pela Coordenao de Aperfeioamento do Pessoal de Nvel
Superior CAPES, pelo Center for Iberian and Latin American Studies CILAS, pelo
Instituto de Estudos Sociais e Polticos de So Paulo IDESP e pelo IUPERJ. O
trabalho de Fabiano Santos foi apoiado pela Mellow Foundation.
1. No caso da Finlndia ver, por exemplo, Pesonen (1972); Sankiaho (1970); sobre
a Frana ver, entre outros, MacRae Jr. (1967); Wilson e Wiste (1976); sobre a
Alemanha, Saalfeld (1990); sobre a Sucia, Stjernquist e Bjurulf (1970); sobre o
Reino Unido ver, entre outros, Cox (1987); Rose (1983); sobre os Estados Unidos
ver, por exemplo, Brady et alii (1987); Cox e McCubbins (1993); Crook e Hibbing
(1985).
2. Sobre a Argentina, ver Jones (1998); Smith (1974); sobre o caso brasileiro, ver
Carvalho (1977); Limongi e Figueiredo (1995); Mainwaring e Prez-Lin (1998);
Samuels (1996); Santos (1986); sobre o Chile, Carey (1999); Hughes e Mijeski
(1973); sobre o Uruguai, Morgenstern (1996).
3. Esse o mesmo ponto de corte usado por Limongi e Figueiredo (1995) em seu
estudo pioneiro sobre a disciplina partidria no Brasil entre 1989 e 1994. Adotando
o mesmo corte, poderemos comparar nossos resultados com os desses autores. O
fato de que os dois regimes adotavam sistemas eleitorais com as mesmas
caractersticas institucionais aumenta a possibilidade de comparar os perodos de
1946-1964 e 1989-1994.
4. Excepcionalmente, o mandato da primeira legislatura foi de cinco anos, porque o
primeiro ano foi gasto na redao de uma nova Constituio. As outras legislaturas
tiveram mandatos de quatro anos, iniciados em 31 de janeiro. O Congresso que
tomou posse em 1963 sofreu a interrupo do golpe militar de 31 de maro de 1964.
5. Somente temos taxas de disciplina partidria para o PSP a partir da segunda
legislatura do perodo estudado, porque na primeira o partido era insignificante e
detinha apenas 1% das cadeiras da Cmara dos Deputados.
6. Sobre o PSD, ver Hippolito (1985); sobre a UDN, ver Benevides (1981); sobre o
PTB, D'Arajo (1996).

7. S houve uma votao nominal em 1964, antes do golpe de 31 de maro. Por isso,
resolvemos eliminar esse ano de nossas tabelas e grficos.
8. No entanto, importante acentuar que o reconhecimento da avidez dos partidos
por cargos no nega o papel das ideologias na competio partidria. A poltica
ideolgica e a poltica clientelista no se excluam completamente no Brasil da fase
de 1946 a 1964. Polticos que seguiam objetivos ideolgicos recorriam tanto ao
clientelismo quanto os polticos mais pragmticos (Nunes, 1997). A questo que
era exatamente por intermdio dessas faces e lideranas clientelistas que os
presidentes brasileiros encontravam maior facilidade para negociar quando
precisavam de apoio poltico.
9. Claro que outras estratgias de oposio eram possveis, tais como construir uma
boa reputao de administrador no governo de um estado e na prefeitura de uma
grande cidade. No entanto, estamos interessados apenas nas estratgias que
repercutiam sobre a conduta parlamentar dos partidos, o que no se aplicava s
estratgias adotadas pelos Executivos estaduais. Ademais, no perodo de 1946 a
1964, estes ltimos no tinham tanta influncia quanto tm no Brasil contemporneo
(Mainwaring, 1997; 1999; Samuels e Abrucio, 1997), porque naquela poca os
recursos fiscais eram muito mais centralizados na esfera federal do que hoje.
10. Reparem que no estamos supondo que todos os partidos tm uma faco prgoverno. Quer dizer, este no um pressuposto, mas uma hiptese de que todos os
presidentes tentaram criar uma faco governista dentro dos principais partidos
recorrendo patronagem.
11. Os dados relativos s despesas oramentrias por ministrio foram obtidos em
Brasil - IBGE (1990:623-625) e as informaes sobre nomeaes para os gabinetes
por partido foram coletadas em Beloch e Abreu (1984) e Hippolito (1985:293-303).
12. Reparem que H2 tambm pode sugerir uma interpretao interativa da relao
entre ORAMENTO e DECURSO. Aplicamos testes incluindo ORAMENTOxDECURSO
no lado direito da equao, mas nenhuma varivel independente se mostrou
significante.

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GLOSSRIO
MTR Movimento Trabalhista Renovador
PCB Partido Comunista Brasileiro
PDC Partido Democrata Cristo
PL Partido Liberal
PPS Partido Popular Socialista
PR Partido Republicano
PRP Partido Republicano Progressista
PRT Partido Reformador Trabalhista
PSB Partido Socialista Brasileiro
PSD Partido Social Democrtico
PSP Partido Social Progressista
PST Partido Social Trabalhista
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
PTN Partido Trabalhista Nacional
UDN Unio Democrtica Nacional

ABSTRACT
The Executive Connection: Presidentially Defined Factions and Party
Discipline
in
Brazil
The article provides an explanation for the enormous variation in party discipline
during the Brazilian democratic experience from 1946 to 1964. The argument is that
party discipline is a function of the Presidents strategies in forging coalitions in
Congress. One of the main consequences of such strategies was the creation of two
factions within parties, one for and the other against the President. The premise is
that the size of each faction affects its level of discipline. According to an econometric
analysis of 982 roll-call votes, crucial determinants of discipline in the larger parties
were the amount of budget resources allocated to them by the President and the time
remaining
in
the
President s
term.
Key words: Brazil; party discipline; patronage; factions as defined by position vis-vis the President; Presidents of the Republic

RSUM
La Connexion Prsidentielle: Groupes pour et contre le Prsident de la
Rpublique
et
discipline
des
partis
politiques
au
Brsil
Dans cet article, on propose une explication l norme variation observe dans les
taux de discipline dans les partis politiques pendant l exprience dmocratique de
1946 1964. On part de l affirmation que la discipline de parti dpend des stratgies
du prsident dans la formation d alliances la Chambre lgislative. L une des
principales consquences de ces stratgies a t la formation de deux groupes
l intrieur des partis: l un favorable et l autre dfavorable au prsident. On a
propos que la taille de chaque groupe influence le niveau de discipline. L analyse
conomtrique de 982 votes nominaux montre que les dterminants principaux de
la discipline dans les grands partis ont t l ampleur des moyens budgtaires que
chaque prsident leur a accords et le temps qui lui restait la tte de la nation.
Mots-cl: Brsil; discipline des partis politiques; patronage; groupes se dfinissant
par leur position face au prsident; prsidents de la Rpublique