Salud Infantil en Mexico

Anlisis exploratorio de la Poltica Pblica y
presupuestal 2000-2015
Marco de Desarrollo Post-2015
y los retos para la Supervivencia Infantil
SALUD INFANTIL EN MXICO Anlisis exploratorio de la Poltica Pblica y presupuestal 2000-2015
SALUD INFANTIL EN MXICO
Introduccin
Como parte de sus reflexiones ms recientes en torno a un nuevo marco para el desarrollo, la Organizacin
de Naciones Unidas (ONU) reconoce que no obstante los logros obtenidos como resultado de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio (ODM), el mundo sigue teniendo una deuda pendiente con las mujeres, las nias y
nios del mundo2. A pesar de que la mortalidad materna y la mortalidad infantil se han reducido a nivel global en
un 45%3 y un 41%4 respectivamente desde 1990, un nmero importante de mujeres y nios en todo el mundo
siguen muriendo por causas prevenibles. Las cifras ms recientes de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS)
arrojan que cada da mueren alrededor de 800 mujeres por causas relacionadas con el embarazo, el parto y el
puerperio5; en trminos de mortalidad infantil, se calcula que cada da mueren alrededor de 17,000 nias y nios
menores de 5 aos6 como consecuencia de enfermedades infecciosas, desnutricin, como resultado de la muerte
de sus madres durante el parto y post-parto, entre otras. En reconocimiento de esta deuda, muchos pases se
han sumado a nuevas campaas internacionales para la reduccin de la mortalidad materno-infantil como la
Estrategia Global para las Mujeres y los Nios de Naciones Unidas a, travs de la cual desde el 2010 se pretende
acelerar el progreso hacia los ODM 4 y 5 concretamente. Aunado a esto, estos temas estn siendo intensamente
discutidos en el nuevo marco de desarrollo Post 2015.
En tanto que las mujeres, nias y nios que mueren, viven en condiciones de pobreza, dichas muertes constituyen
una violacin al derecho a la salud y la alimentacin y son el reflejo de una enorme y persistente desigualdad
social. La gran mayora de estas muertes son prevenibles porque existe el conocimiento y la tecnologa para que
no sucedan y con frecuencia estn relacionadas con la falta de acceso a una alimentacin adecuada y servicios
de salud de calidad. La desigualdad es un determinante de particular relevancia en pases de ingreso medio, como
Mxico, ya que a pesar de que las tasas de mortalidad materna e infantil no son tan elevadas como en frica o
Asia, stas se concentran en un segmento muy concreto de la poblacin: personas que viven en condiciones de
pobreza en zonas rurales, zonas urbanas marginadas y en gran medida en poblaciones indgenas7. Esta poblacin
no es menor en Mxico; las cifras ms recientes del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo
Social (CONEVAL) arrojan que para 2012, 45.5% de los mexicanos vivan en pobreza y 9.8% en condiciones de
pobreza extrema; 25.3 millones de personas tienen carencia en el acceso a los servicios de salud y 27.4 millones
de personas carencia en trminos de acceso a la alimentacin.8
En Mxico, se ha logrado disminuir de manera significativa la mortalidad materna e infantil. A lo largo de los
ltimos catorce aos (2000-2014) el gobierno mexicano ha diseado y puesto en prctica un nmero importante
1 Save the Children, Un Marco de Desarrollo para el Futuro (2014)
2 Dentro del estudio cuando nos referimos a nios, se incluyen nias, nios y adolescentes.
3 OMS, UNICEF, UNFPA, Banco Mundial, Tendencias en la Mortalidad Materna: 1990-2013, (OMS, 2014), p.2
4 Asamblea General de Naciones Unidas, Informe del Secretario General A /68/202
5 Opcit
6 OMS, http://www.who.int/mediacentre/news/releases/2014/child_mortality_estimates/en/
7 Encuesta Nacional de Salud y Nutricin (ENSANUT) 2012
8 Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL), Medicin de la Pobreza Estados Unidos Mexicanos 2010-2012.
Slo a travs de la inversin en la infancia lograremos romper el ciclo de pobreza que est
arraigado en las sociedades de todo el mundo.
El marco post-2015 debe centrar la atencin mundial sobre las necesidades de los nios.
Debe garantizar que incluso los nios ms pobres y marginados puedan vivir una vida plena
y saludable y asegurar que sus voces sean escuchadas en la toma de decisiones que afectan
a la salud del planeta en que viven.1
de estrategias de poltica pblica y programas para combatir la pobreza, ampliar el acceso a la salud y disminuir
la desnutricin infantil. Sin embargo, el pas contina enfrentando enormes retos y rezagos para garantizar que
todas las mujeres y todas las nias y nios sin importar su nivel socioeconmico, ubicacin geogrfica y raza
tengan acceso efectivo y eficaz a los servicios pblicos que pueden salvar sus vidas y buscar su mximo desarrollo.
Datos del 2012 muestran que 2.8% de nias y nios menores de 5 aos presentan bajo peso, 13.6% talla baja,
1.6% desnutricin aguda y 23.3% padecen anemia9, si bien las cifras de desnutricin aguda y bajo peso parecen
menores, las prevalencias de baja talla y anemia son significativas en trminos de salud pblica y reflejan la
carencia sostenida de una alimentacin adecuada y el pobre acceso a servicios de salud de calidad. A pesar de
esfuerzos recientes para ampliar la cobertura en salud, se calcula que an hay acceso muy limitado para algunas
poblaciones, por ejemplo, se estima que a nivel nacional 2 de cada 10 nias y nios no son llevados al mdico en
el primer mes de vida10. Dicha falta de acceso afecta desproporcionadamente a los grupos ms vulnerables, entre
los cuales esta cifra sin duda es mayor.
Los Estados, entendidos ampliamente como todos sus rdenes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) e instituciones
de gobierno, desde lo nacional hasta lo subnacional, juegan un rol prioritario en los esfuerzos para garantizar el
derecho a la salud y la alimentacin. En el caso de las personas en condicin de pobreza y pobreza extrema, el
papel del Estado es an ms importante ya que stos dependen en mucha mayor medida de las acciones que el
gobierno ponga en prctica (o no) para proteger y garantizar sus derechos. Dichas acciones se manifiestan como
compromisos en sus marcos legales. Sin embargo, la forma ms concreta de evaluar la medida real del compromiso
de los gobiernos es analizando su poltica pblica y de manera muy importante, los presupuestos que asignan
para ponerla en prctica. El anlisis del presupuesto nos permite saber en qu gasta un gobierno, cunto gasta,
cmo lo gasta y en quin lo gasta; por lo tanto, representa una herramienta fundamental para recabar evidencia
concreta de la medida en que ciertos temas, como la salud materna e infantil, o ciertas poblaciones, como las
marginadas, son realmente una prioridad para el Estado.
Con el objeto de dar luz sobre los avances y retos del gobierno mexicano en materia de salud infantil, este
estudio se enfoca en analizar la lgica, el contenido y, de manera exploratoria, las tendencias en la asignacin y
ejecucin del presupuesto de seis programas claves vinculados con la salud infantil en Mxico desde el ao 2001
al 201511: IMSS-Prospera (antes, IMSS-Oportunidades), Salud Materna y Perinatal (antes, Arranque Parejo en la
Vida), PROSPERA Inclusin Social en sus componentes de salud y alimentacin (antes, Programa de Desarrollo
Humano Oportunidades), Programa de Apoyo Alimentario (PAL), Seguro Mdico Siglo XXI (antes, Seguro Mdico
para una Nueva Generacin), y Unidades Mdicas Mviles (antes, Caravanas de la Salud)12. Nos concentramos
en estos programas porque son los que en teora deben atender las necesidades de salud y alimentacin de
las poblaciones ms marginadas del pas. A travs del anlisis de estos programas buscamos responder en qu
medida constituyen una prioridad para el gobierno mexicano en trminos presupuestarios, si su presupuesto
es transparente, y que retos existen para efectivamente combatir los rezagos en materia de salud a los que se
enfrentan los nios y nias que viven en mayor desventaja en Mxico.13
El estudio se divide en los siguientes apartados: El primer apartado, resume las tendencias ms recientes de la
mortalidad infantil en Mxico para conocer en dnde se concentra y qu implicaciones tiene en trminos de
igualdad. El segundo apartado describe el sistema de salud en Mxico y los principales objetivos de los Planes
Sectoriales de Salud para proporcionar una radiografa de cmo ha ido evolucionando el sector salud desde el
ao 2000 a la fecha y en dnde se insertan los programas a analizar. En el tercer apartado se describen los seis
programas en trminos de sus objetivos, cobertura y se analizan de manera crtica sus tendencias presupuestarias.
9 Encuesta Nacional de Salud y Nutricin, 2012
10 Opcit
11 El anlisis cubre hasta el presupuesto devengado del 2013, el presupuesto aprobado de 2014 y el proyecto de presupuesto de 2015.
12 Para este estudio utilizamos las designaciones ms recientes (2013-2018) para cada uno de estos programas. Todos, con excepcin del PAL,
cambiaron su nombre a partir de la nueva administracin 2013-2018.
13 Adicionalmente a los programas clave, este estudio incluir un anlisis bsico el gasto federalizado para la salud con base en el Fondo de Aportaciones
para la los Servicios de Salud (FASSA) de lo que se conoce como el Ramo 33. Aunque el anlisis no es exhaustivo, es relevante incluirlo en tanto que
constituye una fuente importante de financiamiento para los Servicios Estatales de Salud (SESA) los cuales operan y prestan una importante parte de los
servicios dada la descentralizacin de la salud en Mxico. Asimismo, el anlisis del FASSA nos permite evaluar si esta parte importante del gasto en salud
prioriza a las entidades federativas con mayores rezagos en materia de salud infantil.
Es importante aclarar que el anlisis del presupuesto no aborda, por el momento, temas vinculados con la eficacia
y la eficiencia en la utilizacin del gasto. Este trabajo se podr realizar ms adelante y sobre la base de la evidencia
y preguntas adicionales que el presente estudio nos arroje. El estudio prioriza la salud infantil y no ahonda en la
salud materna; la razn es que ya existen en Mxico esfuerzos muy avanzados que analizan de manera exhaustiva
las tendencias presupuestarias de los programas ms importantes para la mortalidad materna14. Sin embargo,
existen pocos estudios independientes que se enfoquen en las polticas y presupuestos para la salud infantil15.
En este sentido, se espera que las evidencias y recomendaciones que resulten de este estudio contribuyan a
fortalecer este debate y los esfuerzos de incidencia en torno a la salud infantil como parte desasociable del
binomio salud madre-hijo.
I. La Salud Infantil en Mxico: por qu es importante y cul es su

estado actual?
La salud, entendida no solo como la ausencia de enfermedades sino como un estado de completo bienestar
fsico, mental y social16 es un derecho que tenemos todas las personas independientemente de nuestra religin,
raza, ubicacin geogrfica, nacionalidad, edad, sexo y preferencia sexual. El Estado mexicano reconoce el derecho
a la salud y a la alimentacin en el artculo cuarto de la Constitucin mexicana dentro del cual se establece que
toda persona tiene derecho a la alimentacin nutritiva, suficiente y de calidad. El Estado lo garantizar y que
toda persona tiene derecho a la proteccin en salud. Ms all de la Constitucin, Mxico se ha comprometido
con estos derechos de las nias y nios a travs de la firma y ratificacin de diversos instrumentos y pactos
internacionales. El Pacto Internacional de los Derechos Econmicos Sociales y Culturales (PIDESC) establece
en su artculo doceavo el derecho al mximo estndar posible de salud incluida la obligacin de reducir la
mortalidad neonatal e infantil y asegurar el desarrollo sano de los nios17 y en el artculo 11 pretende que se
garantice el derecho a un nivel de vida adecuado dentro del cual se incluye el acceso a la alimentacin.18 La
Convencin sobre los Derechos del Nio establece en su artculo sexto que todos los nios tienen el derecho
intrnseco a la vida y que los Estados garantizarn su supervivencia; y en el vigsimo cuarto obliga a los Estados
a reducir la mortalidad infantil y en menores de 5 aos, prestar servicios de asistencia mdica y atencin sanitaria,
combatir las enfermedades y la malnutricin y proveer atencin prenatal.19
En este sentido, la salud infantil constituye un derecho bsico y es obligacin del Estado garantizarlo. Aunado a
esto, la salud infantil es elemental porque condiciona el ejercicio de otros derechos (a la educacin, al trabajo, al
desarrollo social) y por la medida en la que contribuye al desarrollo y el bienestar social de un pas. Las nias y
nios que nacen con bajo peso y sufren de pobre salud y distintos tipos de desnutricin en sus primeros aos
de vida no podrn tener el mismo rendimiento escolar y por lo tanto vern mermadas sus posibilidades en el
futuro. Esto perpeta la desigualdad y lo que se conoce como el crculo de pobreza. Los ltimos tres planes de
14 El Observatorio de Mortalidad Materna (OMM), el Comit Promotor por una Maternidad sin Riesgos, Fundar Centro de Anlisis e Investigacin y la
Coalicin por la Salud de las Mujeres han analizado la poltica pblica y el presupuesto para mortalidad maternal desde hace ms de una dcada. Se
sugiere consultar los resultados de sus investigaciones de manera complementaria al presente trabajo.
15 UNICEF tiene un estudio que llega hasta el 2011 pero no ahonda en estos programas de forma especfica; el Centro de Investigacin y Docencia
Econmica (CIDE) tiene un estudio general sobre la salud en Mxico pero tampoco se enfoca en estos programas; El CIESAS tiene algunos estudios
sobre programas especficos pero no los analiza de forma comparativa. Los dems estudios relacionados con el tema que logramos localizar para esta
investigacin han sido realizados por rganos de gobierno. Todos estos estudios han sido tomados en cuenta como fuentes de informacin para esta
investigacin.
16 Constitucin de la Organizacin Mundial de la Salud
17 Comisin Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) Mxico Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales
y Culturales. (2012)
18 Ibid.
19 UNICEF Convencin Sobre los Derechos del Nio (2006)19
El cuarto apartado describe brevemente al estado de Chiapas en tanto que ste ha insertado los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM) en su constitucin local; nos interesa saber la medida en la cual esta inclusin se
traduce en acciones concretas de salud a nivel local ms all de los programas federales. Finalmente, se ofrecen
conclusiones y recomendaciones con base en la evidencia recabada.
desarrollo social y los planes sectoriales de salud en Mxico reconocen esta relacin y subrayan que la salud, en
particular la de nias y nios, es un componente central del capital humano20. Por lo tanto, garantizar el acceso
equitativo a servicios de salud de calidad debe ser entendido como una estrategia fundamental que tiene un
impacto en el desarrollo social del pas.21
Dados estos principios y reconociendo algunos de los avances cmo se encuentra Mxico hoy en materia de
salud infantil? y en dnde se ubican los rezagos ms importantes? A continuacin, y con base en informacin
recabada de bases de datos del Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO), la Encuesta Nacional de Salud y
Nutricin (ENSANUT) 2012, el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) y el Sistema de Informacin
de los ODM, presentamos algunas de las tendencias ms significativas en torno a la salud infantil.
Para poner en perspectiva los datos de salud infantil es importante comenzar por analizar las tendencias en los
nacimientos en Mxico. La grfica 1 muestra el nmero de nacimientos desde 1990 a la fecha.
Grfica 1
Fuente: Elaboracin propia con datos de CONAPO, Indicadores Demogrficos 1990-2050
Como se observa, el nmero de nacimientos ha tenido una tendencia constante a la baja, aunque en los ltimos
aos sta no es muy pronunciada. Solamente entre 1995 y el 2000 se observa un breve repunte a la alza. La
disminucin en el nmero de nacimientos puede responder a diversos factores que este estudio no analiza;
sin embargo, podemos inferir que esto se debe, entre otras cosas, a los esfuerzos en torno a las polticas de
poblacin y planificacin familiar y a los cambios sociales en las familias dentro de los cuales hay una tendencia
a tener menos hijos. Estos datos sobre los nacimientos cobran mayor relevancia si los comparamos, como
hacemos a continuacin, con las tasas de mortalidad infantil (nios y nias menores de un ao) y mortalidad en
nios y nias menores de 5 aos.
20 Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006

21 Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, en las palabras de los autores.
Fuente: Elaboracin propia con datos de CONAPO, Estimaciones de la Poblacin en Mxico 1990-2010 y Proyecciones de la Poblacin en
Mxico 2010-2050.
La tasa de mortalidad infantil ha disminuido de forma sustancial entre 1990 y el 2013 pasando de 32.6 a 12.7
respectivamente. Sin embargo, y como se muestra en la grfica, a la fecha no se ha alcanzado la meta del milenio
que establece llegar a una tasa de 10.8 para el 2015. Vale la pena resaltar que la disminucin ms radical se
da entre 1990 y el 2010 y sta parece disminuir ms lentamente a partir de este ltimo ao. Ser interesante
retomar este anlisis a finales del 2015 para saber si Mxico lleg a la meta.
En trminos de la tasa de mortalidad entre nias y nios menores de 5 aos, las tendencias tambin muestran
una disminucin importante como lo demuestra la grfica.
Grfica 3
Fuente: Elaboracin propia con datos del Sistema de Informacin para los ODM. No se encontraron datos disponibles para el 2013.
La mortalidad en nias y nios menores de 5 aos muestra una tendencia a la baja mucho ms pronunciada entre
1990 y 2000 que la TMI. Aunque contina descendiendo a lo largo de lo siguientes aos, la disminucin parece
22 La tasa de mortalidad infantil (TMI) es el nmero de defunciones de nios menores de un ao por cada 1,000 nacidos vivos en un determinado ao.
La grfica 2 nos muestra la tendencia en la disminucin de la mortalidad infantil (TMI)22 del 1990 al 2013
incluyendo la meta para los ODM.
Grfica 2
menos pronunciada que en la TMI a partir del 2000. No fue posible obtener datos con respecto a esta tasa para
2013 por lo cual no se puede saber que tan lejos se est a la fecha de alcanzar la meta del milenio; estos datos
no aparecen ni siquiera en el Sistema de Informacin para los ODM a cargo de la Presidencia de la Repblica.
Sera importante que este clculo se haga pblico de tal forma en que podamos tener un punto de referencia
ms cercano cuando se llegue al 2015. La disminucin en la tasa de mortalidad en nias y nios menores de 5
aos es un indicador importante porque al igual que la TMI refleja posibles cambios positivos en el agregado
del sistema de salud ms all de los servicios que se otorgan en el primer ao de vida. De igual forma, en los
apartados subsecuentes exploramos las estrategias concretas de los programas gubernamentales para indagar si
stos estn contribuyendo a estas tendencias decrecientes de la mortalidad de nias y nios.
Si bien estos datos agregados a nivel nacional nos muestran mejoras importantes en trminos de la salud infantil,
es importante intentar desmenuzarlos a la luz de cmo se ven estas tendencias entre distintos estados del
pas y entre distintas poblaciones; este tipo de anlisis revela si existe o no desigualdad lo cual es un indicador
importante de la forma en que la poltica pblica est siendo instrumentada y si cumple con la obligacin del
Estado de garantizar la salud a todos los nios y las nias por igual.
Grfica 4
Fuente: Elaboracin propia con datos de CONAPO Proyecciones de la Poblacin en Mxico 2010-2050
Como se observa en la grfica 4, de las 32 entidades federativas 9 se encuentran por encima de la TMI nacional;
el caso ms paradigmtico es Puebla el cual presenta una TMI por encima de 16. Chiapas, Guerrero y Oaxaca,
que son las tres entidades ms pobres del pas, muestran una TMI bastante ms elevada que la media nacional.
Si comparamos estos datos con el la meta para el 2015 que es de 10.8, observamos que algunos estados se
encuentran muy lejos de llegar a una TMI cercana a la meta, mientras que otras entidades ya la han superado.
Algunas como Nuevo Len, Coahuila y Sinaloa han superado la meta tasas de mortalidad infantil de 10 o menos.
La grfica da luz sobre las enormes desigualdades entre estados; desigualdades que han persistido a lo largo de
dcadas y que no parecen resolverse. Un nio que nace en Nuevo Len tiene mayores posibilidades de sobrevivir
en su primer ao de vida que una nia que nace en Puebla o en Guerrero. Este anlisis de las desigualdades se
agudiza si se compara la TMI y la mortalidad infantil en menores de 5 aos entre entidades con distintos niveles
de marginacin. La siguiente grfica es extrada directamente del Plan Sectorial de Salud 2013-2018 dentro del
cual, hay que reconocer, se ofrece un anlisis interesante sobre las desigualdades en salud que prevalecen en
Mxico.
Fuente: Plan Sectorial de Salud 2013-2018
En ambos casos (TMI y mortalidad en menores de 5 aos), se observa que las tasas son ms elevadas en aquellas
entidades con un muy alto grado de marginacin que en aquellas en donde el grado de marginacin es muy bajo.
En el caso de la mortalidad en menores de cinco aos la brecha es sustancial incluso en comparacin con la tasa
a nivel nacional. En ambos casos se est todava lejos de alcanzar la meta del milenio. La desigualdad que se hace
evidente a travs de estos datos son consecuencia de distintos factores; el ms importante es que el sistema
nacional de salud no parece responder de manera equitativa a las necesidades de toda la poblacin.
Se puede apuntar que a pesar de los crecientes esfuerzos por acercar los servicios de salud a toda la poblacin,
como se ver en el siguiente apartado, algo no est funcionando. Podemos pensar que es un problema de acceso
(los servicios no han alcanzado fsicamente a toda a la poblacin ms vulnerable), de calidad (los servicios de
salud no cuentan con los insumos suficientes para atender a toda la poblacin o stos no se prestan de forma
adecuada o con un enfoque intercultural) o de costo (a pesar de que se pretende garantizar la gratuidad, la gente
se sigue viendo forzada a hacer gastos adicionales importantes, por lo que prefieren no atenderse), entre otras
cosas. Estas explicaciones se presentan con frecuencia de forma simultnea y pueden estar relacionadas, a su vez,
con el uso de los recursos pblicos de distintas maneras; quizs las asignaciones no son suficientes para cubrir la
necesidad, la distribucin del gasto no es equitativa entre distintas entidades federativas y grupos de poblacin,
o la ejecucin del gasto no es eficaz con lo cual los recursos no se emplean de manera oportuna o adecuada.
En este estudio vamos a analizar el elemento de las asignaciones y la distribucin del gasto en los documentos
presupuestarios para intentar elucidar si esto puede estar contribuyendo a estas tendencias inequitativas en
la salud de los nios y las nias. Sin embargo, sera importante en el futuro realizar un anlisis exhaustivo en
trminos de cmo se ejecutan los recursos pblicos. Esto no se aborda aqu porque implica metodologas ms
complejas.
Hacia el futuro, la desigualdad representa un importante reto para el Estado mexicano porque es en esa direccin
en la que tendr que fortalecer sus estrategias; esto implica hacer una revisin exhaustiva no solo del desempeo
de los programas en su operacin (como lo hace el CONEVAL), sino evaluar el impacto de las polticas en la
salud de las nias y los nios. Hasta el momento, como veremos ms adelante, la mayora de los programas clave
para la salud infantil no cuentan con evaluaciones de impacto.
Grfica 5
Por el momento y para intentar conectar estas reflexiones con las acciones concretas del gobierno, pasemos
al anlisis de la poltica pblica en materia de salud enfocndonos en los esfuerzos del gobierno para llegar a la
poblacin ms marginada en donde como ya vimos, se encuentran los retos ms importantes.
II. Anlisis del Sistema Nacional de Salud, los planes nacionales de

desarrollo y los planes sectoriales de salud 2000-2014.
El Sistema Nacional de Salud (SNS) tiene sus orgenes en la dcada de los aos cuarenta cuando se crean la
Secretara de Salud (en ese entonces Secretara de Salubridad Pblica), el Instituto Mexicano del Seguro Social
(IMSS) y se construye el primer Hospital Infantil de Mxico. Hacia la dcada de los setenta se inicia la primera
etapa de reformas a travs de las cuales se emprende un primer intento por proporcionar servicios de salud
a la poblacin en mayor desventaja; esto se manifiesta con la creacin del IMSS-Coplamar, hoy IMSS-Prospera.
La evolucin del SNS va gestando en Mxico una fragmentacin del sistema de salud entre aquellos que son
derecho-habientes en tanto que acceden a servicios de salud por ser trabajadores y trabajadoras formales y
aquellos que por no formar parte del empleo formal, no son derecho-habientes; estas personas atienden su
salud en el mbito de lo privado, a travs de otros servicios del Estado o simplemente no cuentan con ningn tipo
de acceso a la salud; a esta poblacin se le comienza a llamar poblacin abierta o poblacin sin seguridad social.
En 1983 se ratifica la Ley General de Salud a travs de la cual se pretende regular la prestacin de los servicios
de salud para derecho-habientes como para la poblacin abierta. Con esto comienza un lento proceso de
descentralizacin en la prestacin de los servicios que para ese momento solo alcanza a 14 de los 32 estados
de la Repblica. Durante este periodo se inicia una modernizacin de la Secretaria de Salud y se gestan algunos
esfuerzos adicionales por llegar a la poblacin sin seguridad social. En el ao 2000 el SNS se organizaba de la
siguiente manera, segn este esquema extrado del Plan Nacional de Salud del 2001-2006:
Grfica 6

Fuente: esquema extrado del PNS (2001-2006)
Como se puede ver en el esquema anterior el sistema de salud muestra un grado importante de fragmentacin
en su financiamiento, organizacin, provisin de servicios y poblacin objetivo (usuarios). Los trabajadores del
sector privado se atienden en los servicios provistos por el IMSS financiados por tres actores; el Estado a travs
El sistema se sostiene as hasta el ao 2000 cuando por medio de una tercera generacin de reformas se inicia
lo que ahora conocemos como el Sistema de Proteccin Social en Salud (SPSS). A travs de ste se pretende
implementar tres cambios importantes: sembrar las bases para la universalizacin de la salud y garantizar que
todos los mexicanos tengan acceso a los servicios por medio del Seguro Popular; disolver la fragmentacin del
sistema entre derecho habientes y poblacin abierta; y consolidar la descentralizacin de la salud para que sean
las entidades federativas y los municipios los principales responsables de la operacin de los servicios de salud.
El gran cambio que produjo esta reforma fue que poco a poco ha logrado deconstruir lo que se conoca como
el Sistema Asistencial ya que con el SPPS se pretende que todos aquellos que no cuentan con seguridad social
(comunidades marginadas y rurales, sector informal, auto-empleados) puedan acceder al Seguro Popular y ser,
por lo tanto, derecho-habientes.
Grfica 7
Fuente: grfico extrado del PNS (2013-2018)
Como se puede observar en la grfica 6, la afiliacin al SPSS ha aumentado de manera significativa desde su
puesta en prctica a partir del 2004.23 Para el 2012 se han afiliado alrededor de 53 millones de personas al SPSS.
Esto es sin duda, un avance muy significativo en trminos de ampliar el acceso a la salud a un mayor nmero de
personas que antes no contaban con ningn esquema o para quienes el tipo de intervenciones en salud eran muy
limitadas. El esquema de intervenciones en salud que ofrece el SPSS a travs el Catlogo Universal de Servicios en
Salud (CAUSES) se ha ampliado de manera considerable al pasar de 91 intervenciones en 2004 a 285 en el 2014.24
El CAUSES incluye intervenciones que son relevantes para la salud materno-infantil como lo es la atencin
obsttrica de emergencia, el esquema completo de vacunacin, acceso a medicina preventiva y curativa para el
recin nacido y los nios y nias hasta los 9 aos y atencin hospitalaria de alta especialidad, entre otros. A pesar
del aumento en la afiliacin, se reconoce que el gasto de bolsillo en salud no ha disminuido como se esperaba y
contina en alrededor del 50%.25
23 Es importante mencionar que aunque el sistema se anuncia desde el inicio de la Administracin 2001-2006, su instrumentacin toma todava un par
de aos y comienza a operar a partir del 2004.
24 Comisin de Proteccin Social en Salud (CPSS), Catlogo Universal de Servicios en Salud, (2014)
25 Programa Sectorial de Salud 2013-2018 segn cifras obtenidas de la OCDE.
del Ramo 19, los empleadores, a travs de las cuotas patronales y por retenciones a los trabajadores. En el caso
de los trabajadores del Estado stos son atendidos por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales del Estado
(ISSSTE), PEMEX y SEDENA. Estas dos vertientes constituyen lo que se llama el sistema de seguridad social.
La poblacin abierta o los no derecho-habientes pueden atenderse de dos formas: a travs de los servicios
provistos principalmente por la Secretara de Salud (SSA), en algunos casos el IMSS-Prospera y/o por medio de
servicios privados los cuales implican gasto de bolsillo.
El esquema organizativo del sistema arriba detallado, no cambia en cuanto a la seguridad social y los servicios
privados en trminos de operacin y financiamiento. Por un lado, los servicios para aquellos que de manera
voluntaria se afilien al Seguro Popular son provistos principalmente por los hospitales y clnicas de la SSA y de los
Servicios Estatales de Salud (SESA). El presupuesto para estos servicios proviene del SPSS y es manejado por la
SSA la cual lo distribuye cada ao a los SESA. Adems se contina el uso del Ramo 33 o lo que se conoce como
el gasto federalizado, a travs del cual se otorgan subsidios a las entidades federativas para la provisin de los
servicios de salud por medio del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA).
Una de las preguntas que surge dentro de este nuevo esquema es la siguiente, en dnde se atienden los que no
se han incorporado al SPPS?; la respuesta en el caso de los ms pobres es que se atienden o en los servicios a
cargo de la SSA y los SESA (aunque no estn afiliados al SPSS), el IMSS-Prospera, por medio de atencin privada
(consultorios ambulatorios, farmacias, hospitales privados) o simplemente, no se atienden.
Grfica 8
Fuente: ENSANUT,2012
La grfica anterior muestra que de las personas encuestadas por la ENSANUT en el 2012 todava hay un 24.34%
que no estn afiliadas a ningn esquema de seguridad en salud. A pesar de que esta proporcin es menor a
los afiliados al Seguro Popular, el IMSS, ISSSTE y otros, sigue representando una importante proporcin de la
poblacin. La existencia de varios programas de salud especficos dirigidos a poblacin marginada, torna probable
que haya beneficiarios recibiendo ms de un programa de los analizados en el presente estudio.
El sistema de salud en Mxico es complejo de entender, por un lado es difcil encontrar una explicacin sencilla
sobre su funcionamiento. En segundo lugar, a pesar de los esfuerzos para integrarlo, la realidad es que sigue
estando fragmentado en cuanto a rectora, organizacin, operacin y recursos. Aunado a eso, y como veremos
ms adelante, a lo largo de los ltimos diez aos se han sumado varios programas que parecen ser adicionales
pero que en la prctica se van integrando al SPSS a travs de fomentar la afiliacin, por ejemplo. Este es el caso
de programas como Unidades Mdicas Mviles y Seguro Mdico Siglo XXI, los cuales se abordan ms adelante.
Finalmente, no obstante que se puede afirmar que el sistema es descentralizado, esto es solo en trminos de
operacin pero no as de rectora y financiamiento como lo muestra el siguiente esquema:
Fuente: PNS 2013-2018
Como se puede observar en la imagen anterior, el sistema de seguridad social sigue siendo independiente en
trminos de su rectora aunque reciba parte de sus recursos a travs del presupuesto federal. La primera columna
muestra el Rgimen Estatal de Proteccin Social en Salud (REPSS) y los SESA a travs de los cuales se prestan
los servicios a los afiliados al Seguro Popular, financiados por el Ramo 12 (SSA) y manejados por la Comisin
Nacional de Proteccin Social en Salud (CNPSS); tambin proveen los servicios a la poblacin no afiliada a travs
de programas en su mayora federales y que dependen tambin del Ramo 12. La rectora y el financiamiento del
grueso del SNS sigue a cargo de la SSA y los estados implementan la poltica de salud que viene como mandato
desde el nivel Federal. Esto implica que a pesar de que se sostenga que el sistema de salud est descentralizado,
la realidad es que los estados dependen en gran medida de lo que provenga como lineamientos y recursos por
parte de la federacin.
Este esquema es importante porque es el marco a travs del cual podemos entender en dnde se insertan,
quin rige y de quin dependen los programas a analizar en este estudio. Todos son iniciativa y dependen
presupuestalmente del gobierno federal, el cual puede sostenerlos, ampliarlos, modificarlos o desaparecerlos en
la medida en la que stos se inserten o no bajo la lgica de sus planes de desarrollo y salud. Esto puede tener
implicaciones importantes ya que desde el nivel nacional se puede modificar, por ejemplo, la poblacin objetivo
o la cobertura geogrfica de un programa determinado para que ste responda a las prioridades estratgicas de
cada gobierno. Dicho esto, lo que es un hecho es que del 2000 a la fecha se ha aumentado la cobertura en salud.
Para concluir que se ha avanzado hacia la universalizacin sera necesario confirmar que la implementacin del
SPSS sea eficaz, eficiente, transparente y logre revertir tendencias inequitativas. Al momento hay evidencias que
apuntan al incumplimiento de estos elementos, por lo que no se puede aseverar que ha habido xito hacia la
cobertura universal en salud.
Con una mejor idea de la organizacin actual del sistema de salud, es posible analizar desde una perspectiva crtica
la evolucin de la poltica pblica a lo largo de las tres ms recientes administraciones. Los Planes Nacionales de
Desarrollo (PND) son documentos fundamentales porque en ellos se plasma el nivel de compromiso poltico
de ciertos temas vinculados al desarrollo social; a travs de ellos podemos saber qu le importa al gobierno y
Grfica 9
desde qu ptica pretende enfrentar los retos de desarrollo social del pas. Los PND son la base discursiva sobre
la cual se enmarcan las polticas sectoriales, como la de salud a travs de los Planes Nacionales de Salud (PNS)
o Programas Sectoriales de Salud (PSS)26. Los PNS proporcionan, en mucho mayor detalle, informacin sobre
los retos que la administracin en curso identifica en materia de salud, y delinea los objetivos, metas, estrategias
y lneas de accin que cada administracin pondr en prctica para lograrlos. Ambos documentos se deben de
estudiar y entender porque juntos constituyen la base sobre la cual, en teora, sern distribuidos los recursos
pblicos; no se puede entender (ni analizar) la poltica presupuestaria sin antes entender y analizar la poltica
pblica que la enmarca.
La Tabla 1 presenta un resumen breve de los principales lineamientos de la poltica social en los ltimos tres
sexenios as como de los objetivos y acciones en materia de salud que se desprenden de dicha poltica.
Tabla 1
Comparativo de Lineamientos Bsicos de los Planes Nacionales de Desarrollo y Salud 2001-2018
2001-2006
Vicente Fox Quesada
2006-2012
Plan Nacional de Desarrollo

Felipe Caldern Hinojosa
La emancipacin, objetivo de la poltica

social
Desarrollo Humano Sustentable
Objetivos y estrategias:
Desarrollo Social y Humano
Crecimiento con Calidad
Orden y Respeto
Ejes de poltica pblica:

Estado de derecho y seguridad
Economa Competitiva y generadora de
Empleos
Igualdad de Oportunidades
Sustentabilidad Ambiental
Democracia efectiva y poltica exterior
responsable
Ejes de la poltica social

Bienestar y Equidad
Equidad en los programas y en la
igualdad de oportunidades
Capacidad e iniciativa
2012-1018
Enrique Pea Nieto

Desarrollo Social para un Mxico Incluyente
Objetivo General: llevar a Mxico a su mximo
potencial
Metas:
Mxico en paz
Mxico incluyente
Mxico con educacin de calidad
Mxico prspero
Mxico con responsabilidad global
Tres Estrategias
Democratizar la productividad
Gobierno cercano y moderno
Perspectiva de gnero
Plan Nacional de Salud (PNS)

Titular- Dr. Julio Frenk Mora
La democratizacin de la salud en
Mxico- hacia un sistema universal de
salud
5 objetivos y 10 estrategias
Objetivos PNS
Mejorar las condiciones de salud de
los mexicanos
Abatir las desigualdades
Garantizar el trato adecuado en los
servicios pblicos y privados
Justicia en el financiamiento
Fortalecer el sistema de salud
Titular- Dr. Jos ngel Crdova

Villalobos
Por un Mxico sano: construyendo
alianzas para una mejor salud
5 objetivos y 10 estrategias
Objetivos PNS
Mejorar las condiciones de salud de la
poblacin
Reducir las brechas o desigualdades
en salud mediante intervenciones
focalizadas en grupos vulnerables y
comunidades marginadas
Prestar servicios de salud con calidad y
seguridad
Evitar el empobrecimiento de la
poblacin por motivos de salud
Garantizar que la salud contribuya al
desarrollo social y al combate a la
pobreza
Titular- Dra. Mercedes Juan Lpez
6 objetivos con diferentes estrategias para

cumplir cada objetivo.
Objetivos Programa Sectorial de Salud
Consolidar acciones de proteccin,
promocin de la salud y prevencin de
enfermedades
Asegurar el acceso efectivo a servicios de
salud de calidad
Disminuir los riesgos que afectan la salud
de la poblacin en cualquier actividad de su
vida
Cerrar las brechas existentes en salud entre
diferentes grupos sociales
Asegurar la generacin y el uso efectivo de
los recursos en salud
Avanzar en la construccin de un Sistema
Nacional de Salud Universal bajo la rectora
de la Secretaria de Salud
Fuente: elaboracin propia con base en el anlisis de los PND y PNS del 2000 al 2012.
26 Plan Nacional de Salud o Programa Sectorial de Salud es lo mismo, solo se le llama de manera diferente segn la preferencia de cada
administracin. Pero el objetivo y contenido es el mismo.
El discurso del sexenio de 2001-2006 refuerza la nocin del cambio y la consolidacin democrtica como
resultado de la transicin. El PND reconoce que en Mxico persisten enormes desigualdades entre diferentes
sectores de la poblacin y que el gran reto para el pas es consolidar la democracia y los derechos de todas
y todos los mexicanos. Se habla de participacin, de transparencia, de derechos humanos y de igualdad entre
hombres y mujeres. La salud, por lo tanto, se inserta dentro de una lgica democratizadora que pretende
garantizar el derecho a la salud a travs, sobre todo, de ampliar el acceso a los servicios de salud. Dentro de esta
lgica democratizadora el principal elemento es lograr que el sistema de salud alcance a todos sin excepcin
y que se disminuya el gasto de bolsillo, sobre todo entre las familias ms marginadas el cual es muy alto como
consecuencia de la falta de proteccin en salud. La estrategia principal para garantizar el acceso es la creacin del
SPSS el cual operar a travs del Seguro Popular.
En este sexenio se reconoce a la salud como un derecho social y no como una mercanca, objeto de caridad o
privilegio27. El SPSS es el primer paso hacia un sistema universal en salud, basado en un concepto del derecho a la
salud, que busca que para el 2025 todos los mexicanos tengan acceso a un seguro de salud independientemente
de su capacidad de pago, nivel de riesgo y afiliacin laboral28; uno de los objetivos del PNS de este periodo
es la justicia en el financiamiento para la salud. Este sistema universal, como ya se dijo, pretende a su vez
acelerar y profundizar la descentralizacin de la salud para otorgar mayores responsabilidades a los estados y los
municipios a travs de lo que llaman el federalismo cooperativo. La prioridad sern las poblaciones vulnerables
reconociendo que, por ejemplo, no todas las nias y los nios tienen un arranque parejo. En este sentido la
salud infantil se integra, sobretodo, dentro de la estrategia 2 reducir los rezagos en salud que afectan a los
pobres, y la estrategia 5 brindar proteccin financiera en materia de salud a toda la poblacin. Para cumplir
con la estrategia 2 se contina con el programa Progresa que ahora se llamar Oportunidades (o Programa de
Desarrollo Humano Oportunidades, PDHO) y se inician dos nuevos programa focalizados; el primero, Arranque
Parejo en la Vida (APV) busca reducir la mortalidad materno-infantil y el segundo, Nutricin y Salud de los Pueblos
Indgenas, cuyo objetivo se explica en su nombre. La estrategia 5 es la que delinea los objetivos especficos del
SPSS y especifica que el Seguro Popular consiste en un prepago subsidiado con recursos federales dirigido a
la poblacin de bajos recursos que carece de aseguramiento. Este complementar a Oportunidades e IMSSOportunidades porque proporcionar a estas poblaciones un aseguramiento estructurado. El SPSS comienza a
operar formalmente a partir del 2004, es decir, dos aos despus de que es anunciado; es por esto que en trminos
del presupuesto aparece hasta este ao. En trminos de alimentacin, este gobierno introduce el Programa de
Apoyo Alimentario (PAL) para complementar el componente alimentacin del PDHO; este programa pretende
dar apoyo alimentario a travs de transferencias monetarias y en especie a aquellas personas que por cuestiones
de acceso no estn cubiertas por el PDHO.
Como se observa en la Tabla 1 para el siguiente sexenio, 2007-2012, si bien se observa una continuidad en
trminos de la universalizacin de la salud a travs de ampliar y continuar el SPSS y se sigue reconociendo la
desigualdad en el acceso, se puede notar un cambio en trminos de las prioridades discursivas. El primer objetivo
del PND es la seguridad nacional y la defensa del estado de derecho, luego la economa y en tercer lugar la
igualdad de oportunidades; en el sexenio anterior este orden era casi exactamente al revs. Una parte substancial
del PND habla de los retos en trminos de seguridad nacional y sobretodo de la lucha en contra del narcotrfico
lo cual va a constituir un eje importante de esa administracin.
En trminos de salud infantil, se subraya que la mortalidad infantil se ha reducido de manera sustancial y que
contribuye poco a la mortalidad general la cual se ve sobretodo agravada por enfermedades no transmisibles
27 Plan Nacional de Salud 2001-2006
28 En el PNS se dice de forma explcita que el concepto de poblacin abierta podr desecharse porque todos sern derecho habientes. Plan Nacional
de Salud 2001-2006.
Durante los ltimos tres sexenios se pueden observar elementos comunes y de continuidad en trminos de la
poltica social y de salud pblica. Sin embargo, hay tambin componentes de cambio en el discurso y en trminos
de prioridades que son interesantes de examinar para entender por qu, por ejemplo, de un sexenio a otro
pueden haber aumentos o disminuciones en los presupuestos para distintos sectores y programas.
y lesiones. Sin embargo, s se reconoce que la mortalidad infantil se concentra entre las nias y los nios ms
marginados como consecuencia de la desigualdad en el acceso impactando sus posibilidades de desarrollo individual
y de la sociedad en su conjunto. Son tres las estrategias principales dentro de las cuales se inserta la salud infantil:
la estrategia 2 busca fortalecer e integrar las acciones de promocin de la salud, la prevencin y control de
enfermedades29 a travs de dar continuidad a las acciones de vacunacin, fortalecer la salud materna y perinatal
expandiendo la atencin obsttrica de emergencia, y establecer redes de atencin materno-perinatales en los
100 municipios ms pobres. Es por esto que durante esta administracin se van a continuar con el programa
APV y se harn esfuerzos para seguir ampliando la afiliacin al SPSS. La estrategia 5 busca organizar e integrar
la prestacin de los servicios de salud al sistema nacional de salud30 y para ampliar la cobertura se introduce un
nuevo programa el cual llaman Caravanas de la Salud. Se plantea que las Caravanas de la Salud se integrarn por
unidades mviles de salud itinerantes que llevarn servicios del primer nivel de atencin a las localidades ms
alejadas y marginadas, en donde no hay acceso a servicios de salud; la idea es que los servicios sigan a la gente.
Todas las familias que sean atendidas por este nuevo programa sern afiliadas al SPSS, si as lo desean31.
La estrategia 7 busca consolidar la reforma financiera para hacer efectivo el acceso universal a la salud32 y en
trminos de la infancia introduce otro nuevo programa, el Seguro Mdico Nueva Generacin (SMNG). Este
programa se enfoca en las nias y los nios nacidos a partir del 1ro de diciembre del 2006 y utilizar como
vehculo financiero el SPSS. Es interesante notar que los dos programas nuevos constituyen un mecanismo de
afiliacin al Seguro Popular. Hay dos elementos relacionados con el SMNG que no quedan claros: primero no se
explica porque la poblacin objetivo son los nios que nacen a partir del 1ro de diciembre del 2006 de forma
particular y segundo, no se detalla porque simplemente no se les afilia al Seguro Popular cuando la lgica es
la misma. En suma, los objetivos son similares a los del sexenio anterior, la diferencia es la integracin de dos
programas adicionales que se insertan dentro de la misma lgica de ampliar el acceso a los ms desfavorecidos.
El sexenio en curso (2013-2018), regresa a una lgica que parece enmarcarse ms en los derechos y el desarrollo
social; el tema de la seguridad nacional, por ejemplo, se aborda en trminos de garantizar la paz y no se aborda
en la misma medida que en el PND anterior. Lo que impera en el discurso es el desarrollo econmico del cual se
van a desprender una serie de reformas estructurales como la hacendaria y la educativa. El tema de la desigualdad
y la marginacin se sigue reconociendo y es enmarcado en una narrativa de inclusin social ms parecida al del
sexenio 2001-2006.
En trminos de salud se refuerza la nocin de un sistema universal en salud el cual se lograr dando continuidad a
los esfuerzos de los aos anteriores, en particular la ampliacin del SPSS y la consolidacin de la descentralizacin
del sistema de salud. Lo que llama la atencin es que en este sexenio se menciona de manera explcita fortalecer
el papel de rectora del sistema por parte de la SSA. Es decir, s se contina la descentralizacin, pero los
lineamientos generales y la rectora siguen emanando del nivel federal. Otro elemento a resaltar es la mencin
explcita de la equidad de gnero como eje rector de la poltica de desarrollo social; esto es reconocido por lo
sexenios anteriores pero no como una estrategia en si misma. Es pronto para saber la medida en la cual esto
implicar cambios sustanciales en la prctica de la poltica pblica.
En trminos concretos en salud infantil se menciona que es importante asegurar la salud en los primeros aos
de vida en tanto que esto representa una etapa decisiva en el desarrollo de las capacidades de las nias y los
nios.33 Tambin se reconoce que todava se enfrentan enormes retos en trminos de acceso en tanto que 3.2
millones de mexicanos no cuentan con acceso geogrfico a los servicios de salud. Los objetivos y estrategias
dentro de las cuales se inserta la salud infantil son principalmente las siguientes: El objetivo 1 busca consolidar
las acciones de proteccin y promocin de la salud y la prevencin de enfermedades34 y se intentar ampliar la
cobertura de atencin prenatal. El objetivo 2 que pretende asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud
29 PNS 2007-2012
30 Ibid
31 recordemos que la afiliacin es voluntaria.
32 Opcit
33 PNS 2013-2018
34 Ibid
En trminos discursivos hay un cambio sobretodo con respecto al sexenio anterior, pero en trminos prcticos
se mantienen y expanden los programas que ya se han venido integrando a lo largo de los ltimos doce aos.
Quizs el cambio ms importante es la Cruzada contra el Hambre, estrategia introducida en este sexenio y
dentro de la cual se insertarn los componentes alimentarios de los programas Prospera y el Programa de Apoyo
Alimentario. Como veremos ms adelante estos programas cambiaran en relacin con la poblacin objetivo para
poder atender a las localidades prioritarias para la Cruzada contra el Hambre.
En suma, lo que se puede observar a lo largo de los ltimos catorce aos es un reconocimiento de la desigualdad
en el acceso y la calidad de la salud como el gran reto imperante (y persistente). El gran cambio en el paradigma
se gesta en el sexenio del 2001-2006 con la introduccin del SPSS y la trayectoria hacia un sistema universal y
descentralizado. Esto no cambia en los siguientes sexenios ya que la estrategia se mantiene y se expande. A pesar
de que s hay una mayor descentralizacin, el papel rector de la SSA no cambia, y en este sexenio parece incluso
fortalecerse. Los programas para la garantizar el acceso y tener impacto sobre la salud infantil, de los cuales
aqu analizaremos seis, se aumentan en nmero pero no incluyen cambios radicales en trminos de su lgica y
objetivos. El cambio, sobretodo en este sexenio, es en el nombre de los programas, pero no en sus grandes lneas
de accin y objetivos.
Finalmente, vale la pena reflexionar que a pesar de que a este sexenio le preceden doce aos de polticas pblicas
dirigidas a los ms pobres, los niveles de pobreza no han disminuido de manera significativa y los retos en materia
de salud siguen siendo los mismos: la desigualdad, el acceso y la calidad. Algo parece no estar funcionando en
trminos de eliminar las causas estructurales de la pobreza y la marginacin. Por ejemplo, en el Plan Sectorial de
Salud de esta administracin se repara sobre el hecho de que el gasto de bolsillo no se ha disminuido de manera
sustancial al mantenerse en un 50%, e infiere que la poblacin decide utilizar los servicios privados por que
los percibe de mayor calidad o enfrenta barreras de acceso.36 Esto contradice uno de los principales objetivos
del SPSS que era disminuir el gasto de bolsillo. El presente estudio rene evidencias para intentar identificar de
manera ms especfica aquello que no est funcionando.
III. Anlisis de los componentes de poltica pblica y presupuestaria

de los programas - qu pretenden y cunto se invierte en ellos?
Es importante aclarar que no todos los programas que se analizan aqu tienen como objetivo nico o especfico
la salud infantil. Sin embargo, todos incluyen acciones clave dirigidas a la salud de las nias y los nios y son
importantes porque estn diseados para las poblaciones ms marginadas y rezagadas en materia de acceso a la
salud. Es precisamente en esta capa de la poblacin en donde se concentran las tasas ms elevadas de mortalidad
infantil y en menores de 5 aos as como los rezagos relacionados con la desnutricin. Los programas son
relevantes porque integran intervenciones especficas clave para la salud infantil.
35 Ibid
36 El diagnstico que se ofrece en este Plan Sectorial de Salud es bastante interesante porque reconoce con mucha mayor precisin en dnde se ubican
los problemas de acceso y calidad. Por ejemplo menciona que la distribucin geogrfica de la infraestructura en salud se concentra en algunos lugares
dejando de lado a localidades sin acceso. En trminos de calidad, se reconoce que la atencin en el primer nivel y en las zonas rurales la otorgan pasantes
o mdicos en preparacin que estn prestando su servicio social, que las especialidades no responden a las necesidades de la poblacin objetivo, y que
hay retos en trminos de atencin intercultural y con enfoque de derechos humanos. PSS, 2013-2018.
con calidad35 a travs de sus estrategias 2.1.2 y 2.1.4, busca actualizar y fortalecer los mecanismos de atencin
mdica que favorezcan el acceso. La estrategia 4.1 vinculada al objetivo 4 de cerrar las brechas existentes en
salud entre distintos grupos sociales pretende asegurar un enfoque para reducir la mortalidad infantil y en
nias y nios menores de 5 aos ms marginados. La forma concreta para implementar estas estrategias no
introduce nuevos programas, sino la continuacin de los que ya existen: el IMSS-Oportunidades (ahora IMSSProspera), Arranque Parejo en la Vida (ahora Salud Materna y Perinatal), SMNG (ahora Seguro Mdico Siglo XXI),
Caravanas de la Salud (ahora Unidades Mdicas Mviles) y la ampliacin del Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades (ahora, Prospera).
Los programas a analizar se resumen en la Tabla 2 dentro de la cual se ubica a los programas por las dependencias
del poder ejecutivo federal de quienes dependen y por ramos administrativos, que son el medio por el cual se les
asignan los recursos a estas dependencias por medio del Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF):
Tabla 2
Ubicacin de los Programas para Salud Infantil por Ramo Administrativo
RAMO 12, Secretara de Salud (SSA)
PROGRAMA
UNIDAD ADMINISTRATIVA
1.
Salud Materna y Perinatal

(antes Arranque Parejo en la Vida)
Centro Nacional de Equidad de Gnero y Salud Reproductiva

(CNEGSR)
2.
Unidades Mdicas Mviles

(antes, Caravanas de la Salud)
Direccin General de Planeacin y Desarrollo en Salud

(DGPLADES)
3.
Seguro Mdico Siglo XXI

(antes, Seguro Mdico para una Nueva Generacin)
Comisin Nacional de Proteccin Social en Salud (CNPSS)- en

algunos aos parte del presupuesto ha sido manejado por tres
instancias adicionales:
Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia
CNEGSR
Instituto Nacional de Perinatologa
4.
Prospera, Componente Salud

(Antes, Programa de Desarrollo Humano Oportunidades,
Salud)
Coordinacin Nacional del Programa Prospera
RAMO 19, Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)

5.
IMSS-Prospera (antes, IMSS-Oportunidades)
Direccin General IMSS-Prospera
RAMO 20, Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL)

6.
Prospera, Componente Alimentario

(antes, Programa de Desarrollo Humano Oportunidades,
Alimentario)
7. Programa de Apoyo Alimentario (PAL)
Coordinacin Nacional del Programa Prospera
Comit Tcnico del PAL (transferencias monetarias), DICONSA

(transferencias en especie)
Nota: adicionalmente, este estudio explora brevemente el gasto federalizado o aportaciones a entidades federativas y municipios en el Ramo 33
para lo que corresponde al Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA).
Nota 2: de los programas en la lista, Salud Materna y Perinatal no cuenta con reglas de operacin dado que se trata de un conjunto de acciones
enfocadas a reducir la mortalidad materna, perinatal y neonatal.
De esta tabla vale la pena resaltar dos cosas que ayudan a entender mejor los programas. Primero, como se
puede observar, todos los programas excepto el PAL han cambiado de nombre en la administracin en curso,
2013-2018; en el estudio utilizaremos los nombres actuales para alinearnos a la poltica pblica ms reciente. Lo
segundo es que todos los programas son una iniciativa del gobierno federal, se financian con recursos federales,
y su rectora depende de instancias a nivel nacional. Su implementacin, como veremos ms adelante, se opera
a nivel subnacional por parte de las entidades federativas y municipios, sin embargo responden a lineamientos y
objetivos de poltica pblica federal.
La Secretara de Salud (SSA) se financia por medio del Ramo 12 y es responsable de la rectora y seguimiento
de cuatro de estos programas: Salud Materno Perinatal (SMP), Unidades Mdicas Mviles (UMM), Siglo XXI, y
el componente salud de Prospera. El IMSS es responsable del programa IMSS-Prospera que desde el ao 2004
se financia por medio del Ramo 19, como aportaciones a la seguridad social.37 Segn sus reglas de operacin
este programa tambin recibe algunos recursos del Ramo 12 porque se dice que a travs del mismo se atiende
una parte del componente salud de Prospera38. Finalmente, la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL)
es responsable del PAL y del componente alimentario de Prospera y se financia a travs del Ramo 20. Esta
informacin es importante por dos razones fundamentales; primero, da claridad en torno a cmo se instrumenta
37 En los aos 2001-2003 el IMSS solidaridad/oportuniades se financiaba por medio del Ramo 12, Salud. El Ramo 19 es aportaciones a la seguridad
social y no es un ramo administrativo ni el que financia al IMSS en su totalidad.
38 Esta divisin, sin embargo, no se muestra en los documentos presupuestarios.
Un elemento adicional importante antes de entrar de lleno en cada programa es retomar su evolucin histrica,
lo cual se muestra a continuacin:
Grfica 10
Evolucin histrica de los programas
Fuente: elaboracin propia con datos obtenidos de las reglas de operacin de cada uno de los programas.
La grfica 10 refuerza el argumento que se ofrece en el apartado anterior en torno a la continuidad en la poltica
pblica a lo largo de los tres sexenios que son el objeto de nuestro anlisis. Como se observa, el esfuerzo por
atender a la poblacin en condiciones de marginacin tanto en materia de acceso a la salud como a la alimentacin
se ha ido incrementando a travs de dar continuidad y expansin a algunos programas y la insercin de nuevos.
El programa ms antiguo es el IMSS-Prospera el cual se origina en la dcada de los setenta para dar servicios
bsicos de salud a la poblacin en zonas marginadas. Despus se inserta Progresa el cual ha ido cambiando de
nombre, ahora es Prospera. La lgica y la poblacin objetivo en el caso de Prospera es la misma desde el inicio
y pretende mejorar las capacidades en materia de salud, educacin y alimentacin de las personas marginadas
para sacarlas del crculo de pobreza. Durante el sexenio 2001-2006 se inserta SMP como Arranque Parejo en la
Vida y ste se sostiene hasta la fecha al igual que el PAL. Durante la administracin 2006-2012 se lanzan SMNG
ahora Siglo XXI y Caravanas de la Salud hoy UMM. En la nueva administracin la novedad es la Cruzada contra el
Hambre la cual no se detalla en este estudio, pero dentro de la cual se insertan varias de las acciones vinculadas
con Prospera, IMSS Prospera y PAL. En trminos de los programas especficamente vinculados con la salud es
importante recalcar que tanto IMSS-Prospera, Siglo XXI y UMM se insertan dentro de la lgica del SPSS; en todos
los estos programas, como se ver ms adelante, una de las acciones es fomentar la incorporacin al Seguro
Popular. Por otro lado, este vnculo tambin se da en trminos presupuestarios sobre todo para Siglo XXI.
la poltica pblica y quin es responsable de cada programa y segundo, esto nos permite saber quin debe
rendir cuentas sobre el diseo y seguimiento a estos programas. Dicho esto, la rendicin de cuentas sobre los
recursos de la mayora de estos programas es responsabilidad tanto de las instancias a nivel nacional como de
los gobiernos subnacionales en tanto que son stos quienes reciben los recursos del nivel federal y los utilizan
para la implementacin de los programas.
En suma, podemos contar al menos tres dcadas de esfuerzos continuos para llegar a las poblaciones ms
marginadas, pero surge la duda de por qu a pesar de estos esfuerzos los niveles de pobreza siguen siendo
elevados en Mxico y no se ha logrado garantizar de manera efectiva el acceso a la salud para las comunidades
ms marginadas. Para que una poltica pblica sea efectiva es importante que su operacin sea eficiente y eficaz.
Aunado a esto si una poltica se constituye en el discurso pblico como una prioridad, sta debe de ir acompaada
de recursos financieros suficientes para poder ser implementada. En las siguientes secciones de este apartado
exploramos a detalle el contenido y operacin de los programas que el estudio aborda para conocer cunto
invierte en ellos el gobierno, y cmo ha fluctuado esta inversin financiera desde que cada uno de esos programas
entr en vigor. El anlisis de los programas a partir de una perspectiva que combina sus lineamientos de poltica
pblica con el presupuesto que se les asigna para llevarlos a cabo nos proporciona informacin con respecto a su
nivel de prioridad dentro de la agenda pblica, y nos puede ayudar a dilucidar posibles brechas en su operacin.
Antes de entrar de lleno a cada uno de los programas en lo especfico, vale la pena reparar en un anlisis
comparativo de los mismos en trminos presupuestarios. El anlisis que aqu se presenta se realiz utilizando
la informacin disponible pblicamente a travs de los documentos presupuestarios proporcionados por la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP). Para realizar el anlisis que se presenta a continuacin se
estudiaron los siguientes documentos desde el ao 2001 a la fecha: el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federacin (PPEF) y el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF) se usaron para conocer las asignaciones
proyectadas y aprobadas respectivamente y la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal (Cuenta Pblica) para
conocer los montos devengados para cada ao.39
La siguiente grfica presenta la evolucin del gasto programable desde el ao 2008 a la fecha. El gasto programable
se refiere a la parte del presupuesto pblico que se utiliza para la operacin de las instituciones y programas del
gobierno; es decir los recursos que pueden ser distribuidos para la operacin de los servicios que se ofrecen.40
Grfica 11
Fuente: elaboracin propia con datos de la CHPF 2008-2013, PEF 2014 y PPEF 2015.
Con fines de claridad, el eje del monto no empieza en cero.
De acuerdo al Diccionario de la Lengua Espaola, un billn se define como un milln de millones, que se expresa por la unidad seguida de doce ceros,
es decir, 1,000,000,000,000.
39 PPEF es el presupuesto propuesto por el Ejecutivo el cual es enviado al Congreso para su discusin y aprobacin. El PEF es el presupuesto que ya ha
sido modificado y aprobado por el Congreso y por lo tanto el instrumento presupuestario en vigor para el ao fiscal. La Cuenta Pblica es el documento
que se emite al final del ciclo presupuestario y que detalla la medida en la cual el presupuesto asignado ha sido devengado. Entre el PEF y la Cuenta
Pblica se deben de publicar documentos presupuestarios que informen sobre el uso de los recursos cada tres meses. Adicionalmente, y con base en la
Cuenta Pblica, se debe emitir un reporte de auditora por parte de la Auditora Superior de la Federacin.
40 Su opuesto es el gasto no programable el cual es el gasto que se asigna a acciones ya comprometidas como el pago de la deuda y la devolucin de
los impuestos recaudados a las entidades federativas.
Si estos programas y poblaciones son verdaderamente una prioridad dentro de la poltica pblica, sera de
esperarse que recibieran una proporcin importante del gasto programable. La grfica 12 nos muestra lo que
todos estos programas en su conjunto representan como porcentaje del gasto programable desde el ao 2008,
cuando ya existen todos.
Grfica 12
Fuente: elaboracin propia con datos de la CHPF 2008-2013, PEF 2014 y PPEF 2015.
En la grfica anterior, cada una de las columnas representa la suma del presupuesto asignado a los seis
programas que estamos analizando (no se incluye Arranque Parejo en la Vida ya que este no es un programa
presupuestario, sino un conjunto de intervenciones). Hay varios elementos a destacar de esta grfica: lo primero
y ms importante es que la tendencia en la asignacin presupuestaria es un tanto errtica, algunos aos estos
programas representan menor proporcin y otros ms. A pesar de que estos programas han ido incrementando
en beneficiarios y acciones a lo largo de los aos, en conjunto, no se observa una tendencia creciente constante
en su presupuesto. Lo segundo a destacar es que siendo la suma de todos estos programas (incluyendo Prospera
en sus tres componentes), esta suma no represente nunca ms del 2.69% de todo el gasto programable. Es decir,
que los programas ms importantes para asegurar el derecho a la salud y la alimentacin de las poblaciones ms
vulnerables, incluyendo las nias y los nios, juntos no constituyen ni siquiera el 3% del gasto total programable
en ninguno de los aos que se analizan. De hecho, el ao en que alcanzaron un mayor presupuesto conjuntamente
fue el 2010, y en adelante no se volvi a llegar a esta proporcin.
Como se puede observar en la grfica, el gasto programable del gobierno federal ha aumentado de manera
constante sobre todo entre el 2008 y el 2013. En los dos ltimos aos el aumento no es tan significativo. El
presupuesto asignado a los programas que nos interesan se insertan dentro de este gasto programable con
lo cual se podra esperar que en la medida en la que el gasto programable aumenta, tambin aumenten los
recursos para los programas que analizamos en tanto que se supone son los que atienden a las poblaciones ms
marginadas para garantizar sus derechos.
Estos datos nos llevan a preguntarnos si el Estado efectivamente gasta el mximo de sus recursos disponibles,
como se establece en el Artculo 12 del PIDESC, para garantizar el derecho a la salud de las personas ms
marginadas. En la siguiente grfica comparamos estos programas entre s, utilizando la informacin disponible en
el PPEF 2015 para conocer cul de los seis programas se lleva una mayor proporcin del gasto. La comparacin
se hace con la suma del presupuesto asignado a todos estos programas y luego calculando el porcentaje que cada
uno de ellos se lleva con respecto al total de esta suma.
Grfica 13

Fuente: elaboracin propia con datos del PPEF 2015.
Como se puede observar en la grfica 13, es Prospera el que se lleva la mayor parte de este gasto en la suma
de todos sus componentes (salud, alimentacin y educacin). Dentro de Prospera, el componente alimentario
recibe una mayor proporcin del presupuesto total para estos programas en su conjunto, representando el
43.7% del total. Si eliminamos el componente de educacin de Prospera ya que no es objeto de nuestro anlisis,
el siguiente programa que ms presupuesto recibe de esta suma es IMSS-Prospera con el 10.4%. A este le siguen
el componente salud de Prospera, luego PAL, Siglo XXI y finalmente UMM. Con respecto a UMM resalta que solo
recibe el 0.8% del gasto total que se asigna a todos estos programas en su conjunto. Esto resulta preocupante ya
que como se ver ms adelante, este es el programa que lleva servicios bsicos de salud a las poblaciones ms
marginadas entre los marginados; aquellos que viven en las localidades en donde ni Prospera, ni IMSS-Prospera
pueden llegar.
Con el objeto de poner en perspectiva esta primera capa de anlisis presupuestario y lo que estos porcentajes
implican, vamos a analizar a cada uno de estos programas por separado. Al tener una mejor idea de lo que cada
uno de estos programas se plantea como objetivos, a quin pretenden atender y en dnde, podemos evaluar ms
crticamente el presupuesto que se les asigna.
A) IMSS-Prospera
IMSS-Prospera tiene sus antecedentes en el ao 1973 cuando se modifica la Ley del Seguro Social y se faculta
al IMSS para extender su accin a poblaciones en extrema pobreza y no incorporados al sistema de seguridad
social. A lo largo de los aos, el programa ha ido cambiando de nombre y expandiendo su cobertura geogrfica.
Es un programa federal cuya entidad rectora es el IMSS.
De acuerdo a las reglas de operacin del 2014 el objetivo general del programa es contribuir a garantizar el
Segn las reglas de operacin (RDO), el programa forma parte del SPSS y su poblacin objetivo es la poblacin
no cubierta por ningn sistema de seguridad social, mayoritariamente residentes de zonas de alta y muy alta
marginacin en donde el programa tenga presencia. Los servicios se otorgan de manera gratuita a toda la poblacin
dentro del mbito en donde operan las unidades mdicas de atencin tanto en el primer como en el segundo nivel
de atencin, y se atiende tambin a personas inscritas en los esquemas del Seguro Popular, Prospera, IMSS, ISSSTE
y SEDENA. Aunque se dice que es necesario que las y los beneficiarios se empadronen al sistema, la atencin es
inmediata y no est condicionada al empadronamiento.
Un elemento importante del IMSS-Prospera es que fomenta que las personas se incorporen al SPSS cuando no
lo estn.43 Dos aspectos son importantes a resaltar con base en esta informacin: el programa se enfoca en zonas
de alta y muy alta marginacin pero solamente en las localidades en donde cuenta con presencia fsica a travs
de sus unidades de salud; lo segundo es que el programa forma parte del SPSS y atiende no solo a la poblacin
abierta sino a las personas de estas localidades que tambin estn inscritas en algn esquema de salud ya existente.
Las RDO no son claras en cuanto si a todas estas personas se les otorga el mismo nivel de prioridad a la hora
de solicitar los servicios o si se prioriza a aquellas personas, que como se establece en los objetivos, no cuentan
con ningn esquema. Esta pregunta es importante ya que se puede suponer que por lo menos en algunas de
las localidades en donde opera sus unidades mdicas son las nicas disponibles y la demanda puede ser, dada la
amplitud en el padrn de beneficiarios, muy elevada.
En trminos de la atencin especfica a las nias y los nios se establece que durante el 2014 se iniciar una migracin
para que se otorguen, 27 intervenciones adicionales vinculadas al CAUSES44. No se detallan los tiempos para esta
migracin. Lo que se ofrece hasta la fecha son intervenciones de atencin primaria como puerta de entrada al
resto del SNS como: vacunacin universal, atencin a mujeres embarazadas en riesgo, pediatra, cuidados al recin
nacido, hospitalizacin peditrica, capacitacin y entrega del suplemento alimenticio para mujeres embarazadas en
periodo de lactancia y nios de 6 a 59 meses, entre otras. Las RDO detallan todas las intervenciones. El programa
tambin establece que para aquellas afecciones que no puedan ser atendidas por las unidades de primer y segundo
nivel a cargo del IMSS-Prospera, se operar un sistema de referencia para que las y los pacientes sean referidos a
clnicas del IMSS, a los Sistemas Estatales de Salud y las unidades manejadas por el SPSS, todo esto por medio de
convenios. En el caso del IMSS, s se menciona que se otorgarn los servicios a los casos referidos de pacientes
del IMSS-Prospera siempre y cuando esto no perjudique la atencin a los beneficiarios de rgimen obligatorio del
IMSS. Lo que no se aclara es cmo se determina esta priorizacin entre pacientes, y qu sucede si la clnica del
IMSS no puede atender a un beneficiario del IMSS-Prospera. Para la atencin especializada de las nias y nios de
hasta 5 aos de edad, se establecern convenios con el Programa Siglo XXI. El programa tambin se integra con la
Cruzada Nacional contra el Hambre pero no se especifica de qu manera en concreto o qu implica en trminos
de su poblacin objetivo.
La evaluacin del desempeo del programa para el periodo 2012-2013 realizada por el CONEVAL, nos proporciona
mayor informacin con respecto a en dnde opera especficamente el programa con lo cual podemos conocer
mejor cul es su campo de accin en trminos geogrficos:
41 Diario Oficial de la Federacin, Reglas de Operacin del Programa IMSS-Oportunidades para el ejercicio fiscal 2014 (17 de Diciembre del 2013)
42 Ibid
43 Ibid
44 Ver Anexos de las RDO para informacin detallada sobre estas intervenciones.
derecho a la salud de los mexicanos que carecen de seguridad social y habitan en condiciones de marginacin
en las entidades en donde el programa tiene cobertura.41 Sus objetivos especficos son: 1) prevencin, vigilancia
epidemiolgica y salud pblica vinculados al plan sectorial de salud 2) otorgar servicios de salud ambulatorios
y hospitalarios 3) proporcionar el componente salud de Prospera (antes Oportunidades) as como la entrega
del suplemento alimenticio 4) llevar a cabo iniciativas comunitarias para la mejora de la salud de las personas
y de la comunidad, en los municipios donde est presente el programa, y haciendo uso de la red comunitaria
dar apoyo a familiares, pacientes y acompaantes que vayan a ser hospitalizados con la estancia en Albergues
Comunitarios tutelados por el programa, 5) fomentar la participacin ciudadana y la contralora social, a travs del
Aval Ciudadano, para poder recabar informacin sobre su percepcin y niveles de satisfaccin con el programa.42
Mapa CONEVAL-IMSS-Prospera45
Como se observa en el mapa, entre 2012 y 2013 el programa atendi a ms personas de las que se plante
originalmente como objetivo. El mapa tambin indica la ubicacin geogrfica de sus servicios, los cuales se
concentran en localidades ubicadas en el centro y el sureste del pas con intervenciones en algunas entidades
del norte. Hay entidades en donde el IMSS-Prospera no opera; o donde el programa opera de manera muy
concentrada como Veracruz, Oaxaca y Chiapas con algunas intervenciones en Guerrero. La informacin del
CONEVAL no precisa dos elementos importantes: cuntos de la poblacin atendida son nios y nias, y a qu
rgimen de afiliacin pertenecen. Es decir, de las casi doce millones de personas atendidas, cuntas son poblacin
abierta sin esquema de seguridad en salud y cuntas cuentan con algn esquema como el Seguro Popular, IMSS
u Oportunidades. Esta informacin debera de estar ms ampliamente desagregada para poder determinar si
el programa est dando prioridad a la poblacin que, como sus mismas RDO establecen, no cuentan con un
esquema de seguridad en salud. Aunque se pudiera argumentar que hay complementariedad e integracin entre
distintos esquemas, sera importante saber con claridad si ms bien lo que se da no es cierto nivel de duplicidad
en donde se puede estar dejando de lado a poblaciones que tengan mayor necesidad.
Entender el buen funcionamiento de un programa implica investigaciones complejas que entre otras cosas incluyen
evaluaciones de impacto; una evaluacin de impacto nos indica si al programa se le pueden atribuir reducciones en,
por ejemplo, la mortalidad infantil. Desafortunadamente IMSS-Prospera no cuenta con evaluaciones de impacto
recientes que nos ayuden a dilucidar su efectividad46. Lo que existe son las evaluaciones de desempeo realizadas
de manera oficial por el CONEVAL. Estas evaluaciones nos permiten por lo menos conocer si hay problemas en
la implementacin del programa y ubicar reas de potencial mejora. El siguiente cuadro resume algunas de los
hallazgos ms relevantes para el IMSS-Prospera de acuerdo a su ltima evaluacin de desempeo.
45 CONEVAL Informe de la Evaluacin Especfica del Desempeo Programa IMSS-Oportunidades (2012-2013)

46 El CONEVAL menciona en varios informes que hace algunos aos haba un proyecto llamado Incubadoras de Evaluacin a traves del cual se
pretenda realizar evaluaciones de impacto a programas sociales, pero ste ha sido suspendido y no lo han retomado.
El Desempeo del Programa segn el CONEVAL

Aspectos Positivos del Programa
Su trayectoria y el desarrollo de sus objetivos y metas lo caracterizan como un programa

consolidado;
La proporcin de partos atendidos institucionalmente aument en un 13% y el 96% de las
mujeres embarazadas fueron derivadas a parteras calificadas;
Se logr la meta de cobertura en los esquemas de vacunacin en nias y nios de un ao se
rebas en 4% y el suministro de anticoncepcin despus del parto en un 6%;
Se notan aumentos constantes en los recursos destinados al programa.
Aspectos a Mejorar
Los indicadores de gestin proporcionados por el programa miden productividad y no calidad

en los servicios o el incremento en las capacidades de la poblacin en materia de salud;
Hay inconsistencias en como se define a la poblacin objetivo en tanto que sta es un
subconjunto de la poblacin potencial que en teora debera de carecer de acceso a
esquemas de seguridad en salud. La definicin excluye a la poblacin de su rea de
influencia que es atendida pero que no es su responsabilidad o es poblacin en trnsito;
El programa puede mejorar en trminos de su cobertura, infraestructura y la calidad de los
servicios;
Su supervisin operativa es interna y no se cuenta con evaluaciones externas
Aunque se reporta que las metas han sido alcanzadas es importante que se documenten las
bases que sustentan estas afirmaciones sobre todo en trminos de necesidades.
Evolucin presupuestaria del programa

En las grficas presupuestarias introductorias observamos que el IMSS-Prospera constituye el 10.4% del
presupuesto total agregado de los seis programas que analizamos. Esto no representa mucho en trminos
comparativos con los otros programas ni con respecto al presupuesto programable total. En la siguiente grfica
se presentan datos ms completos con respecto a la evolucin presupuestaria del programa desde el 2001.
Grfica 14
Fuente: Elaboracin propia con datos de la CHPF 2001-2013, PEF 2014 y PPEF 2015.
* El dato de 2015 se refiere al proyecto de presupuesto.
Los primeros seis aos del periodo estudiado mostraron variaciones al alza y baja tanto del presupuesto
aprobado como del devengado. Es a partir de 2008 que hay incrementos sostenidos de un ao a otro tomando
en consideracin que en 2009 el incremento claramente visible se debi a un gasto vinculado con inversin
en infraestructura47. Para el ao 2010, el presupuesto disminuye pero es mayor al asignado en 2008 y sigue
aumentando hasta el presupuesto propuesto por el Ejecutivo federal para el ejercicio fiscal del 2015. Lo que
vale la pena resaltar es que en varios aos el presupuesto de IMSS-Prospera es sub-ejercido, en algunos casos
de manera sustancial. Solo en 2003 y 2004 se gasta ms de lo que se haba aprobado originalmente48, y en 2012
y 2013, el aprobado y el devengado son iguales. Este sub-ejercicio implica que no todos los recursos que se
asignaron fueron utilizados y de acuerdo con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, stos
deben haber sido devueltos a la tesorera. El sub-ejercicio de los recursos puede deberse a diversos factores: los
recursos llegaron tarde a su destino y no hubo tiempo de devengarlos durante el ao; las estimaciones superaron
la necesidad y por lo tanto no se necesitaron los recursos (esto no es muy comn); o sencillamente los recursos
no se utilizaron de manera eficiente y tuvieron que ser devueltos al final del ao. Sera importante que en un
estudio subsecuente se involucren metodologas que permitan rastrear el flujo y la utilizacin de los recursos
para saber por qu existe este grado de sub-ejecucin y qu implicaciones tiene sobre la operacin del programa.
Esto es, sin duda, una de las interrogantes que este primer anlisis presupuestario de IMSS-Prospera nos arroja.
B) Prospera componentes de alimentacin y salud49
El programa Prospera tiene sus primeros antecedentes en el programa Solidaridad, (1989-1994) momento en
que la pobreza comienza a cobrar mayor relevancia dentro de la agenda pblica nacional.50 Evaluaciones a este
programa en esos aos, arrojaron problemas en su operacin y eficacia para atender las causas de la pobreza.
Por ello, en 1997 se relanz bajo el nombre de Progresa (antecedente del hoy programa Prospera), el cual
se divida ya en tres componentes bsicos: educacin, salud y alimentacin. Progresa pretenda reducir la
marginacin y la vulnerabilidad entre los ms pobres reconociendo que la pobreza en Mxico es un fenmeno
intergeneracional que se reproduce si no se aumentan las capacidades bsicas de las familias para poder avanzar
social y econmicamente. El programa se transforma en 2002 en Oportunidades el cual se insertaba dentro de
la nueva estrategia de desarrollo social Contigo la cual integraba los conceptos de desarrollo social y humano
a travs de garantizar acceso a servicios bsicos para incrementar las capacidades de las personas y ampliar
oportunidades de desarrollo para las familias ms marginadas del pas. Oportunidades mantuvo los criterios
bsicos de Progresa pero reforz los componentes de educacin, salud y alimentacin y ampli de manera muy
importante el padrn de beneficiarios51. Prospera, como se llama actualmente, mantiene los mismos objetivos,
poblacin objetivo y componentes que Oportunidades. La nica diferencia es que se integra dentro del esquema
de la Cruzada contra el Hambre con lo cual es posible que pueda haber cambios en trminos de las localidades
a las que atiende.
Las reglas de operacin del programa para el ao fiscal 2014 especifican que Prospera existe para incrementar
las capacidades en educacin, salud y alimentacin de las y los integrantes de los hogares en condicin de
pobreza. El objetivo general del programa es contribuir a la ruptura del ciclo de la pobreza favoreciendo el
desarrollo de las capacidades asociadas a la alimentacin, la salud y la educacin de las familias beneficiadas52.
Sus objetivos especficos ms relevantes estipulan que el programa pretende 1) proporcionar apoyos a familias
beneficiarias, 2) asegurar el acceso al paquete bsico de salud y la ampliacin progresiva a 27 intervenciones del
CAUSES para impulsar el uso de los servicios de salud preventivos, el autocuidado y la nutricin con nfasis en
47 Esto, segn el CONEVAL.
48 Esto se puede explicar si entendemos que a lo largo del ao el Ejecutivo tiene la facultad de modificar el presupuesto aprobado. Es probable que a
IMSS-Prospera se le hayan asignado recursos adicionales a lo largo de esos dos aos.
49 En este estudio no estamos incluyendo el anlisis para el componente educativo del programa.
50 Este programa inici con un enfoque en personas marginadas de zonas urbanas y campesinos de zonas rurales a travs de transferencias de ingresos
y subsidios por medio de becas, servicio social por medio de las tiendas Conasupo, lecheras y subsidios a la tortilla, proporcion algunos servicios
bsicos de educacin y salud y finalmente, invirti en algunas acciones de productividad entre las poblaciones ms marginadas.
51 Cohen, E, y Franco R; Transferencias con Corresponsabilidad: una mirada a Latinoamrica (FLACSO, 2006).
52 Diario Oficial de la Federacin Reglas de Operacin para el programa de Desarrollo Humano Oportunidades para el ejercicio fiscal 2014 (30 Diciembre 2013).
La cobertura del programa es nacional y en aquellas localidades en donde existan condiciones de accesibilidad y
capacidad para proporcionar los servicios de salud y de educacin. La rectora y seguimiento de la implementacin
del programa en general es responsabilidad de la Coordinacin Nacional del Programa el cual se integra por
representantes de SEP, SSA, SEDESOL, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), el IMSS-Prospera y
los enlaces estatales y municipales del programa. Su poblacin objetivo, segn las RDO son aquellos hogares
cuyas condiciones socioeconmicas y de ingreso les impiden desarrollar las capacidades de sus integrantes en
materia de alimentacin, salud y educacin. Entre esta poblacin se ubican los 7.1 millones de personas en
situacin de pobreza alimentaria extrema determinadas por la Cruzada Nacional contra el Hambre con base en
criterios del CONEVAL. Las RDO definen los criterios de elegibilidad de la siguiente manera:
Criterios de Elegibilidad de Prospera1
Hogares con un ingreso mensual per cpita menor a la lnea de
bienestar mnimo y con integrantes menores de 22 aos;
Hogares con un ingreso mensual per cpita menor a la lnea de
bienestar mnimo y con mujeres en edad reproductiva;
Permanecern en el programa aquellos hogares cuyo ingreso
mensual per cpita sea menor a la lnea de verificaciones
permanentes de condiciones socioeconmicas.
Estas familias y las localidades son identificadas por medio de un complejo sistema el cual incluye encuestas para
determinar el grado de marginacin, informacin del Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO), el CONEVAL,
el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) y otras instituciones. La incorporacin de beneficiarios
est sujeta a la accesibilidad y capacidad de atencin de unidades de salud, para los componentes de salud y
alimentacin.53
Componente de Salud
El componente de salud de Prospera est a cargo de la SSA con recursos provenientes del Ramo 12. El programa
busca proporcionar de forma gratuita acceso al paquete bsico de salud y de forma progresiva a partir del 2014
sumar 27 intervenciones contenidas en el CAUSES. Hay una parte vinculada con nutricin que se proporciona
a travs de este componente y se refiere a la vigilancia mdica de casos de desnutricin en etapas tempranas y
entrega de suplementos alimenticios a las mujeres embarazadas. Otro componente importante es la educacin
nutricional a travs de la imparticin de talleres comunitarios cuya asistencia es una condicin que las familias
beneficiarias deben cumplir para permanecer en el padrn, al igual que asistir a las consultas de salud. Esto es uno
de los elementos que hacen que este programa se entienda como un programa de transferencias condicionadas
y de corresponsabilidad.
53 Ibid
la poblacin ms vulnerable como nias, nios y mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, 3) promover
que la poblacin atendida tenga acceso a la oferta institucional de programas sociales federales que incrementen
sus capacidades y 4) potenciar los efectos del programa mediante la entrega de apoyos monetarios. Los tres
componentes del programa son el alimentario, a cargo de la SEDESOL a travs del cual se busca dar orientacin
alimentaria y promover el acceso a una alimentacin correcta; el componente de salud a cargo de la SSA por
medio del cual se llevan a cabo acciones de promocin de la salud y acceso a servicios bsicos de salud de calidad
y el componente educativo a cargo de la Secretaria de Educacin Pblica (SEP) por medio del cual se pretende
aumentar la cobertura educativa a travs de la entrega de becas. En este apartado exploramos nicamente los
componentes alimentario y de salud.
Las encargadas de la provisin de los servicios de salud son las instituciones estatales de salud y como se ha
mencionado, parte de estos servicios los proporcionan las unidades del IMSS-Oportunidades; esto quiere decir
que este programa recibe recursos del Ramo 12 para atender a la poblacin beneficiaria de Prospera. Los
servicios se otorgan en el primer nivel de atencin y los casos de urgencia o de mayor especialidad son referidos
a unidades especializadas de la SSA y otras instituciones participantes en las entidades federativas. Con esta
informacin se va aclarando que el componente salud de Prospera es, mayormente de nivel bsico de atencin
el cual se otorga por diversas instituciones nacionales y estatales incluyendo el IMSS-Oportunidades. No hay
informacin dentro de las RDO que especifiquen de manera desagregada que proporcin de la atencin de estos
sistemas se otorga a familias beneficiarias del programa en relacin con otra poblacin. Por ejemplo, no queda
clara la diferencia exacta entre personas que puedan pertenecer a Prospera y a otro esquema como el Seguro
Popular o si el empadronamiento a un esquema excluye la posibilidad de incorporase a otro. De nuevo, en papel
parece que los esquemas se complementan, pero se reconoce que existe en la prctica cierto nivel de duplicidad
el cual es difcil de desagregar.
Componente Alimentario
El componente alimentario de Prospera funciona a travs de la entrega de tres tipos de apoyo monetario directo
a las familias los cuales estipulan distintos montos mensuales:
Tabla 3
Tipos de Apoyo Alimentario de Prospera
(Montos vigentes a Dic. 2012)
Tipo de Apoyo Alimentario
Montos
Apoyo monetario directo mensual a las familias
MXN$315.00
Apoyo alimentario complementario (para

compensar el alza en precios)
MXN$130.00
Apoyo Infantil (familias con nios y nias de 0-9

aos)
MXN$115.00 cada dos

meses por nia/nio
Apoyo adultos mayores, mensual
MXN$ 345.00
Fuente: Diario Oficial de la Federacin Reglas de Operacin para el programa de Desarrollo Humano Oportunidades
para el ejercicio fiscal 2014 (30 Diciembre 2013).
Estas transferencias se otorgan de distintas formas; pueden otorgarse por medio de la apertura de una cuenta
con lo cual se establecen acuerdos con instituciones bancarias; en efectivo directamente en unidades de Prospera
en las localidades y algunos de los apoyos se pueden dar en especie para que se obtengan productos de las
tiendas operadas por Liconsa, siempre y cuando stas tengan presencia fsica en las localidades. Las familias
beneficiarias tienen que cumplir con ciertas obligaciones para no ver suspendida su afiliacin al programa; es
necesario, por ejemplo, asistir a los talleres de educacin comunitaria y diversas capacitaciones en materia de
salud y de alimentacin, asistencia a consultas mdicas, etc.54
En cuanto a la cobertura geogrfica del programa en todos sus componentes, utilizamos los resultados de la
ltima evaluacin del desempeo realizada por el CONEVAL para el periodo 2012-2013:
54 La lista de obligaciones de los beneficiarios es larga y se detalla en las RDO del programa.
Como se observa en este mapa realizado por el CONEVAL, el programa opera en toda la Repblica Mexicana
con una importante concentracin en los estados del centro y sur del pas. Al igual que IMSS-Prospera, se puede
destacar un importante campo de accin en Oaxaca,Veracruz y Chiapas y menor cobertura en Guerrero. Hasta
el ao 2013, Prospera atendi a cerca de 6 millones de familias de 105,588 localidades marginadas del pas. El
mapa de cobertura es muy similar al de IMSS-Prospera lo cual no es de extraarse si recordamos que parte de
la atencin se proporciona a travs de estas clnicas. No hay informacin especfica en trminos de la divisin de
la atencin por grupos de edad pero podemos inferir que al incluir el componente educativo, una proporcin
importante de las y los beneficiarios directos son nias y nios.
Como ya se explic en la introduccin a este apartado, los recursos de Prospera provienen del presupuesto
federal, pero stos estn a cargo de tres distintas secretaras y ramos administrativos. El componente de salud
est a cargo de la SSA y se financia por el Ramo 12, el componente alimentario est a cargo de SEDESOL y se
financia por el Ramo 20, y finalmente el componente de educacin es responsabilidad de la SEP y se financia por
el Ramo 11. La grfica 12 aglutina los tres ramos de Prospera y nos deja ver su evolucin presupuestaria desde
el ao 2001 a la fecha.
55 Fuente: CONEVAL Informe de la Evaluacin Especfica del Desempeo Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (2012-2013)
Mapa CONEVAL-Prospera55
Grfica 15
Las cifras de los componentes se refieren al presupuesto aprobado.
*El dato de 2015 se refiere al proyecto de presupuesto.
Como se puede observar, el presupuesto total asignado a Prospera en todos sus componentes ha ido aumentando
de manera constante desde el 2001 a la fecha. En realidad, el presupuesto se ha duplicado a lo largo de los ltimos
14 aos al pasar de 24 mil millones de pesos en el 2001 a ms de 40 mil millones de pesos en el presupuesto
propuesto por el Ejecutivo en 2015. A diferencia de IMSS-Prospera, Prospera no muestra tendencias marcadas
de subejercicio de los recursos, excepto en 2010 y 2011. Es interesante analizar que no todos los componentes
del programa reciben la misma prioridad en trminos presupuestarios, aunque la poltica pblica les asigne el
mismo nivel de importancia. Como se puede observar, son los componentes de alimentacin y educacin los
que se llevan una proporcin ms elevada del presupuesto, mientras que el componente de salud siempre ha
recibido una menor cantidad de fondos. El componente con el comportamiento presupuestario ms errtico es
educacin, ya que se pueden observar alzas y bajas en el presupuesto en varios aos. Salud, en cambio, siempre
ha visto aumentado su presupuesto a pesar de que recibe una proporcin ms baja del presupuesto. Esto no es
claro, pero podemos inferir que responde a que parte de las familias beneficiarias de Prospera reciben los apoyos
por medio del IMSS-Prospera. La otra razn es que el estar inscrito en Prospera no implica no se pueda estar a
la vez, en el padrn del Seguro Popular u otros esquemas de proteccin en salud. Es posible, aunque no se explica
con claridad en los documentos oficiales, que se espere que las necesidades de salud de las familias beneficiarias
de Prospera se financien por medio de otros esquemas.

El diseo del programa es innovador ya que fomenta la corresponsabilidad entre el gobierno y las familias
beneficiarias potenciando el uso de los servicios que se ofrecen y sus posibles resultados en materia de
salud y alimentacin.
Se muestran impactos importantes en trminos de la calidad y la cantidad de la alimentacin y en
trminos de la redistribucin del ingreso a travs de transferencias monetarias.
Es un programa que a lo largo de los aos ha logrado empadronar a un nmero muy importante de
familias que viven condiciones de pobreza extrema.
Es el programa de mayor cobertura y presupuesto entre todos los programas dirigidos a la poblacin en
condiciones de marginacin.
Aspectos a Mejorar
En materia de salud y de acuerdo a la ENSANUT 2012, 18.1% de los beneficiarios de Prospera reportaron
no estar incorporados a un sistema de seguridad social y 15.5% siguen haciendo uso de consultorios
mdicos privados con lo cual no se disminuye el gasto de bolsillo;
La cobertura en cuanto a acceso efectivo y calidad es baja;
La cobertura de nias y nios en trminos de suplementos alimenticios est 10% por debajo del porcentaje
de nias y nios beneficiarios en control nutricional lo cual resulta inconsistente;
Parece haber duplicidad con otros programas alimentarios como el PAL lo cual genera duplicidad y
costos administrativos;
Se han aumentado los montos y tipos de apoyos del programa sin que exista un sustento o un diagnstico
previo que lo justifique;
En el 2012 14,131 localidades fueron cubiertas pero 2,272 son de ingreso medio, bajo o muy bajo con lo
cual se contradice el objetivo de atender a las localidades de muy alto nivel de marginacin.
En trminos generales, Prospera es un programa que ha logrado incrementar de manera sustancial a su padrn
de beneficiarios desde que empez hasta la fecha y es reconocido en todo el mundo como un programa exitoso
para llevar servicios bsicos de salud y alimentacin a las familias ms pobres del pas. Sin embargo, no queda del
todo claro la medida en la cual las personas que reciben estos apoyos salen de la pobreza. Sin lugar a dudas el
programa cubre necesidades bsicas que de no existir constituiran una violacin flagrante a derechos bsicos
de las personas. Pero en un contexto nacional en donde el crecimiento econmico no es sostenido, suficiente
ni equitativo no queda claro que las capacidades que se adquieren a travs del programa se traduzcan en un
aumento en su nivel socioeconmico y de oportunidades.56
Este programa ha operado por casi dos dcadas, sin embargo actualmente la pobreza afecta a 46 millones
de mexicanos. Es importante que el programa ajuste su visin de largo plazo y haga cambios basados en las
evidencias de evaluaciones internas, externas y de impacto. De esta situacin surgen distintas preguntas, qu
pasa con las familias si dejan de recibir el subsidio?; cmo pueden asegurar los niveles bsicos de alimentacin si
su poder adquisitivo global no aumenta? En trminos del presupuesto, por qu unos componentes reciben ms
que otros, y en el caso de salud, qu explica que reciba una proporcin bastante ms reducida del gasto? Estas
son solo algunas de las grandes interrogantes en torno a este programa.
C) Salud Materna y Perinatal (SMP)
El programa SMP es la continuacin del programa Arranque Parejo en la Vida (APV) el cual llev este nombre
hasta el ao 2014. Se distingue de los otros cinco que se analizan porque no es un programa sujeto a reglas
de operacin a travs de las cuales se definan con exhaustividad poblaciones y reas geogrficas objetivo o
componentes de accin. SMP es ms bien lo que se conoce como un programa de accin especfico que como se
explica en su definicin es un instrumento rector que se ha elaborado de manera consensuada con estrategias
56 Ibid
Desempeo del Programa segn el CONEVAL
sustentadas en mejores prcticas para definir la direccin que todas las instituciones y niveles de gobierno
debern seguir para avanzar en los retos de salud.57 En este sentido se trata ms bien de un instrumento de
poltica pblica que proporciona lineamientos ms generales sobre cmo y quin debe abordar un objetivo de
salud, como en este caso lo es la salud materna y perinatal. Por este motivo no es comparable con el resto de
los programas que este estudio analiza.
SMP surge en el ao 2001 como APV en el marco de los ODM y como la estrategia que el gobierno mexicano
busca instrumentar para alcanzar los objetivos 4 y 5 vinculados con la reduccin de la mortalidad infantil y la
mortalidad materna. Como lo indica el documento que describe el programa, APV es el instrumento de la
poltica nacional de salud con el que se busca contribuir a 2 de los 8 ODM. Este programa de accin especfico
no presenta ningn cambio entre los ltimos dos sexenios; de hecho, los documentos que lo describen en cada
sexenio son prcticamente iguales. Su objetivo general es brindar informacin y servicios de salud de calidad
para garantizar un embarazo saludable, parto seguro y puerperio sin complicaciones as como la igualdad de
oportunidades en el crecimiento y desarrollo de todas las nias y los nios hasta los 28 das de vida.58 De acuerdo
a los lineamientos generales, SMP enfatiza acciones para ampliar la cobertura y calidad de la atencin en salud,
elevar las capacidades resolutivas de las unidades mdicas para la atencin obsttrica de emergencia, mejorar el
equipamiento, y fortalecer los sistemas de redes de referencia para el traslado oportuno de embarazos riesgosos.
No se puede determinar por medio de los documentos que describen el programa, una poblacin potencial
u objetivo, ni las reas geogrficas en donde va a operar. Simplemente se menciona que sus acciones sern
implementadas por medio del sistema nacional de salud en unidades de atencin que incluyen, Unidades Mdicas
Mviles, los sistemas estatales de salud y el SPSS. Quizs una accin que s es particular a este programa es el
establecimiento de lo que se llaman Mdulos de Atencin a Mujeres Embarazadas dentro de los cuales se brindar
seguimiento y atencin a mujeres con embarazos riesgosos. Lo que s es similar a los otros programas es que
tambin se propone incorporar a las mujeres embarazadas al Seguro Popular para garantizar el seguimiento al
embarazo y la atencin obsttrica de emergencia.
Con base en la informacin oficial lo que se puede concluir con respecto a la operacin de este programa es
que aunque su rgano rector es el Centro de Equidad de Gnero y Salud Reproductiva (CEGSR) de la SSA, la
implementacin de las acciones est a cargo de varias instituciones y unidades administrativas que conforman el
sistema nacional de salud. En este sentido, la informacin oficial es un tanto ambigua en trminos de acciones muy
especficas que puedan ser evaluadas o localizadas, por ejemplo, en el presupuesto como se ver ms adelante.
En trminos de lo que se relaciona con la salud perinatal, el programa de accin especifica las siguientes estrategias
generales y otorga informacin con respecto a los distintos niveles de responsabilidad en trminos de rectora
y operacin para cada una de ellas en trminos de unidades administrativas:
57 Plan de Accin Especfico, Arranque Parejo en la Vida, 2007-2012.

58 Ibid
Fuente: tabla extrada del Plan de Accin Especfico, Arranque Parejo en la Vida, 2007-2012.
Aunque en trminos de la poltica pblica este documento nos indica las estrategias generales, no desmenuza las
acciones especficas que se vinculan con cada estrategia y que cada entidad operativa tiene que regir y operar.
Esto hace difcil la rendicin de cuentas para este programa que contiene intervenciones instrumentales para
salvar las vidas de mujeres, nias y nios. Esta ambigedad se reproduce en trminos presupuestarios ya que SMP
aparece en el presupuesto de egresos de la federacin (PEF) solo en 2002 y 2003 dentro del Ramo 12. Para el
resto de los aos evaluados no se encuentra informacin dentro de los documentos presupuestarios federales,
ni siquiera en trminos globales. No podemos ofrecer resultados sobre la evaluacin de este programa de
accin porque al no ser un programa con reglas de operacin no tiene seguimiento exhaustivo por medio de las
evaluaciones del CONEVAL. Por lo tanto, al momento no es posible conocer la medida en la cual los objetivos
del programa se estn cumpliendo y cual es el nivel de implementacin desde que el programa fue puesto en
prctica en el 2001.
Inferimos que al conformarse como la respuesta a los ODM 4 y 5 el programa existir hasta que estos objetivos
se cumplan o hasta el 2015, que constituye la fecha lmite para los ODM. No queda claro en qu medida el
programa tendr continuidad posterior al 2015; es importante que el gobierno responda a esto. No hay una
visin clara de largo plazo para dar continuidad a acciones especficamente enfocadas en la salud materno-infantil
posterior al 2015. Se esperara que dada la importancia de la salud materno-infantil en las discusiones para el
marco de desarrollo Post 2015, el gobierno mexicano asegure la continuidad de este programa o ponga en
prctica estrategias alternativas o adicionales. De dar continuidad a este programa especfico una recomendacin
es que se instrumente a partir de reglas de operacin que logren transparentar su operacin.
De todos los programas analizados, SMP es el ms difcil de explorar en trminos presupuestarios porque la
informacin disponible es sumamente limitada. No hay, excepto para dos aos, informacin referente a este
Tabla 4
Rectora y Operacin de Acciones vinculadas con SMP
programa dentro del PEF. Los nicos aos en donde fue posible encontrar informacin que permita saber que
se trata de acciones vinculadas al programa es 2002 y 2003. A partir del 2004, coincidentemente con la entrada
en vigor del SPSS, esta informacin desaparece de los documentos presupuestarios. La tabla 5 resume lo que se
encontr dentro del PEF para estos aos:
Tabla 5
Presupuesto para SMP (cuando era APV)
Millones de pesos constantes del 2015
2002
2003
Ramo 12 Direccin General de Salud Reproductiva
Original
123,271,170
111,566,946
Devengado
116,431,608
105,992,298
Ramo 33 FASSA (Totalidad de las Entidades)
Original
ND
1,043,601,039
Devengado
ND
1,037,457,776
Fuente: elaboracin propia con datos de la CHPF 2002 y 2003.
Como se observa en la tabla anterior, los montos destinados a SMP son bastante elevados aunque disminuyen
entre un ao y el otro. Los montos reflejan el presupuesto trado a precios del 2015, para que sean comparables
con el resto de los programas para cuyo anlisis estamos considerando la inflacin.59 La nica desagregacin
adicional que se encuentra en los documentos presupuestarios es la desagregacin econmica. Para el 2002 el
64% del gasto total devengado se destin a servicios personales, es decir pago de salarios, el 28% a materiales y
suministros,60 el 6% a servicios generales (pago agua, luz, etc.) y el 2% a gasto de capital (inversin en obra pblica).
Estas tendencias se mantienen en el 2003 con una proporcin ms alta porque incluye el presupuesto del FASSA;
lo que destaca es el pago de salarios. Para conocer cunto se asigna y se gasta en torno a las intervenciones que
pretende poner en prctica, es necesario realizar solicitudes de acceso a la informacin, como lo han tenido que
hacer durante los ltimos diez aos las organizaciones parte de la Coalicin por la Salud de las Mujeres. Durante
esos aos, una de las demandas permanentes de este grupo es que se transparenten los recursos de SMP.
Es posible encontrar un mayor nivel de desagregacin para SMP dentro de los Acuerdos para el Fortalecimiento
de las Acciones de Salud Pblica en los Estados (AFASPE). Estos acuerdos voluntarios, fueron creados a partir
del 2007 (aunque el primero data del 2009) entre la Direccin General de Programacin, Organizacin y
Presupuestacin y la Subsecretaria de Prevencin y Promocin de la Salud de la SSA con cada una de las
entidades federativas, para identificar y ordenar la ejecucin del presupuesto proveniente del gobierno federal
por parte de los estados. Estos acuerdos se firman cada ao y proporcionan mayor detalle sobre los programas
de salud, incluido el SMP.61 Como ejemplo, la siguiente imagen nos muestra en nivel de detalle para SMP dentro
del AFASPE de Oaxaca para el ao 2013:
59 Como se explica en la nota metodolgica, el anlisis presupuestario siempre tiene que tomar en cuenta el efecto de la inflacin en el presupuesto.
Esto es importante si pretendemos comparar varios aos entre si ya que el valor del dinero, es decir su poder de compra, cambia de un ao al otro por el
efecto de la inflacin en los precios de los salarios y los insumos. En este documento el ao base es el ms reciente, es decir, 2015 con lo cual se utiliza
la frmula que trae los montos del pasado a precios constantes del presente. La frmula se detalla en la nota metodolgica que acompaa este anlisis.
60 Esta clasificacin puede incluir desde medicamentos hasta productos de limpieza y oficina pero no es posible saber la desagregacin.
61 Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, Las Diez Faltantes del Presupuesto, http://www.las10faltantes.com/lasdiez/afaspe-presupuesto-paraprogramas-de-salud-sexual-y-reproductiva/
Fuente: Subsecretara de Prevencin y Promocin de la Salud, Convenio AFASPE Oaxaca 2013.
Como se puede observar en este ejemplo, a travs de los AFASPES es posible conocer los recursos asignados
para el programa SMP con un nivel de desagregacin adicional que nos indica la fuente de los recursos. Sin
embargo, no nos proporciona la informacin ms importante que se refiere a cmo se distribuyen estos recursos
entre distintas intervenciones vinculadas con la reduccin de la mortalidad materno-infantil. Por lo tanto, aunque
los AFASPES nos proporcionan informacin sobre el programa por estado, sigue habiendo un reto en trminos
de transparencia que se vincula con la necesidad de contar con una desagregacin ms exhaustiva que nos
permita evaluar si el presupuesto se vincula con las necesidades ms apremiantes en trminos de salud materna
e infantil que este programa busca, en teora, atender. Hay que aclarar que los AFASPES no incluyen informacin
desagregada para ninguno de los otros programas que se analizan en este estudio; es decir, no se encuentra en
estos convenios una partida que mencione el gasto por programa.62
Se puede inferir que la falta de informacin presupuestaria desagregada se debe a que se trata de un programa
sin reglas de operacin, con las implicaciones que ya se explicaron y que por lo tanto, no se desagrega de manera
clara en el presupuesto. Adems, que como sus acciones forman parte del SPSS es posible que su presupuesto se
encuentre al interior de esa enorme bolsa presupuestaria no desagregada. Esto tiene implicaciones importantes
en trminos de la rendicin de cuentas de este programa tan importante para la consecucin de los ODM 4
y 5. Si no se puede ubicar al programa dentro del presupuesto no es posible conocer cunto est invirtiendo
el gobierno en instrumentar las acciones y compromisos vinculados con el programa. Aunque el programa se
pueda ubicar en los AFASPES, cuyos recursos provienen en su mayora del Ramo 12, stos deberan de aparecer
desagregados en los documentos presupuestarios como es el caso del resto de los programas que este estudio
explora. Ms an, la reduccin de la mortalidad materno-infantil implica una serie de intervenciones especficas,
todas muy importantes para salvar las vidas de las mujeres, las nias y los nios. El presupuesto no solo debera
ser transparente y aparecer en los documentos presupuestarios, sino que debera estar desagregado por
componentes para saber cunto se est invirtiendo de manera especfica en acciones prioritarias para salvar
vidas como por ejemplo, la atencin obsttrica de emergencia.
D) Programa de Apoyo Alimentario (PAL)
El PAL es el nico programa de los que aqu analizamos que no ha cambiado su nombre en este ltimo periodo
sexenal. Como muestra la grfica 10 sobre la evolucin histrica de los seis programas objeto de este anlisis, el
PAL se pone en prctica alrededor del ao 2001 en respuesta al hecho de que 4 de cada 10 mexicanas y mexicanos
62 Por esta razn no se utiliza esta informacin como fuente para el anlisis del resto de los programas.
Tabla 6
AFASPE, Oaxaca 2013
sufren de algn grado de inseguridad alimentaria. Por ende este programa pretende asegurar el derecho a la
alimentacin como una estrategia complementaria al Programa Prospera en su componente alimentario. En las
reglas de operacin vigentes para el 2014 se especifica que el programa Prospera atiende el rezago alimentario
de 5.8 millones de familias pero hay un importante nmero de familias que pese a formar parte de la poblacin
objetivo de Prospera no estn siendo atendidas por este programa que opera nicamente en aquellas localidades
en donde hay las condiciones mnimas de infraestructura en salud las cuales no existen en todo el pas.63
La instancia ejecutora del PAL es su Comit Tcnico el cual se coordina con otras instancias del gobierno
federal, estatal y municipal para la entrega de los apoyos. El objetivo general del PAL es contribuir a mejorar el
acceso a la alimentacin de las familias mediante la entrega de apoyos monetarios.64 Sus objetivos especficos
incluyen 1) compensar el ingreso de las familias, 2) promover que las familias accedan a la oferta institucional de
programas sociales federales y 3) establecer la instrumentacin de la Cruzada contra el Hambre como estrategia
de inclusin social.65 La lgica del PAL es muy similar al componente alimentario de Prospera en tanto que se trata
de proporcionar apoyos monetarios directos y mensuales a las familias, apoyos alimentarios complementarios
y apoyos infantiles. Lo que agrega este programa es lo que se llama un apoyo especial para ayudar a que las
familias incorporadas al PAL transiten a Prospera. Lo que se puede deducir es que el PAL atiende a familias que
no estn en el campo de accin de Prospera por las razones que ya se discutieron (falta de presencia fsica en
las localidades, principalmente) y que es un mecanismo a travs del cual se va incorporando a ms familias a
Prospera. Un elemento adicional de PAL es que incluye apoyos no monetarios, es decir en especie, a travs del
mecanismo denominado Apoyo Sedesol sin Hambre. Estos apoyos son una transferencia adicional en especie
que se otorga a las familias de nueva incorporacin y por medio de las cuales se pueden adquirir productos en
las tiendas Liconsa y Diconsa.66 Los montos de los apoyos segn las reglas de operacin ms recientes y al 2012
son los siguientes:
Tabla 7
Tipos de Apoyo Alimentario de PAL
(Montos vigentes a Dic. 2012)
Apoyos PAL
Apoyos PAL sin Hambre
Alimentario
MXN$310 por familia
Alimentario SH
MXN$310 por familia
Complementario
MXN$130 por familia
Complementario
MXN$130 por familia
Infantil
MXN$115 por nio

(hasta 3)
Infantil
MXN$115 por nio

(hasta 3)
MXN$88.00
SEDESOL SH
Fuente: Reglas de operacin PAL, 2014
Los apoyos proporcionados responden a una lgica similar a la de Prospera en trminos de corresponsabilidad
an que las condiciones que deben de seguir las familias beneficiarias no son exactamente iguales. En el esquema
del PAL hay que acudir a las unidades de salud para recibir la Cartilla Nacional de Salud y solicitar atencin mdica,
participar en las acciones del comit comunitario del programa y, obviamente, utilizar los apoyos monetarios para
mejorar la alimentacin de la familia.
La poblacin objetivo del programa son aquellos hogares cuyas condiciones socioeconmicas y de ingreso no
les permiten desarrollar sus capacidades alimentarias y que no son atendidas por Prospera. Opera en localidades
63 Diario Oficial de la Federacin, Reglas de Operacin para el Programa de Apoyo Alimentario para el ejercicio fiscal del 2014. (27 de Diciembre del 2013)
64 Ibid
65 Ibid
66 El Apoyo Especial para el Trnsito a Oportunidades se entregar por dos bimestres, en efectivo y en forma individual a las titulares beneficiarias del
Programa, en funcin de la disponibilidad presupuestal del Programa de Apoyo Alimentario. Reglas de Operacin PAL, 2014
Con base en la informacin disponible en la ficha tcnica del CONEVAL en 2013 sabemos que la cobertura
incluy a 32 entidades, 2,357 municipios, 53,339 localidades y 933,222 familias. De estas familias el CONEVAL
informa que 732,715 forman parte del padrn activo del programa y 200,507 son familias a quienes se les
brindaron los apoyos para transitar al programa Prospera. No hay desagregacin por sexo ni por edad de la
poblacin atendida por el programa.
Es posible que el aumento en la poblacin atendida se deba, segn el CONEVAL, a que se reporta la totalidad de
las familias que reciben algn apoyo del programa incluyendo aquellas que estn en trnsito a Prospera ya que
estas familias no estn formalmente en el padrn de ninguno de los dos programas.67
Desempeo del Programa Segn el CONEVAL
Es una estrategia importante para atender las necesidades alimentarias de las poblaciones
marginadas que no son alcanzadas por Prospera;
Cuenta con criterios claros y precisos de elegibilidad y procesos para la identificacin de familias.
Aspectos a Mejorar
No hay claridad con respecto a cmo se coordina con otros programas sociales dirigidos a la
misma poblacin;
Existen inconsistencias en cuanto a la definicin y cuantificacin de la poblacin potencial y
objetivo;
El diseo del programa no ha sido actualizado para responder a cambios en las necesidades de
la poblacin o su migracin;
No se ha evaluado el componente PAL sin Hambre;
El impacto en la nutricin es limitado porque no hay evaluaciones actualizadas de impacto.

El PAL recibe sus recursos por medio del Ramo 20 a cargo de la SEDESOL. Su evolucin presupuestaria de
describe en la grfica 16 a continuacin:
67 Opcit
tanto rurales como urbanas de alta marginacin. El PAL es un programa con reglas de operacin y sujeto a
evaluaciones de desempeo realizadas por el CONEVAL, sin embargo al momento de este anlisis no fue posible
encontrar la evaluacin completa; por lo tanto no contamos con un mapa de cobertura geogrfica para el
programa.
Grfica 16
Como ya se explic, PAL pretende llegar a aquellas familias que no pueden ser atendidas por Prospera, si
comparamos los montos entre Prospera y PAL observamos que los asignados a este ltimo son sustancialmente
menores a lo que recibe el componente alimentario de Prospera. Por ejemplo, para el 2014 el componente
alimentario de Prospera recibi 40 mil millones de pesos mientras que PAL recibi aproximadamente 5 mil
millones. Esta tendencia es similar para todos los aos. Por otro lado, mientras que Prospera muestra una
tendencia creciente, PAL es ms errtico presupuestariamente.
Del 2004 al 2008 su presupuesto es muy bajo y no rebasa los 800 millones de pesos; de hecho tiene ms recursos
en los primeros aos que del 2006-2008. Despus repunta de manera muy significativa hasta llegar a los 6 mil
millones en el ao 2010, pero luego vuelve a disminuir y a mostrar una tendencia errtica hasta el 2015. No hay
explicacin para estas tendencias, y particularmente para el incremento tan sustancial en 2010, el cual coincide
con un incremento en Prospera. Lo que destaca es que a pesar del incremento en el presupuesto aprobado,
en este ao se da un sub-ejercicio muy importante y no se ejerce arriba de 4 mil 200 millones de pesos, cifra
similar a las que le seguirn en los aos siguientes. Esta tendencia errtica y de presupuestos tan inferiores a
Prospera nos hace preguntarnos si el gobierno est efectivamente dando prioridad a las familias ms necesitadas.
Recordemos que PAL llega a aquellas familias en donde no estn ni Prospera ni el IMSS-Prospera.
E) Unidades Mdicas Mviles (UMM)
Aunque el programa Unidades Mdicas Mviles tiene su antecedente directo en el programa Caravanas de la
Salud (2007-2012), la estrategia de llevar servicios de primer nivel a las comunidades ms marginadas del pas no
es nueva. Histricamente, este tipo de acciones se gestan en la dcada de los setentas y ochenta con programas
como Extensin de Cobertura (1976), Comunitario Rural (1978), Salud Rural (1981) Ampliacin de Cobertura
(1996) y el componente de salud del programa Prospera. En el 2007 se introduce el programa Caravanas de
Por medio de equipos de salud itinerantes y unidades mdicas mviles los objetivos del programa son: 1) ofrecer
servicios de primer nivel de atencin, 2) promocin, prevencin y atencin mdica y odontolgica que se ofrece
por los equipos itinerantes quienes trabajan de forma complementaria con unidades mdicas fijas, 3) ofrecer
servicios de salud con un enfoque intercultural y 4) fomentar la afiliacin al SPSS. Las UMM ofrecen, por lo tanto,
servicios gratuitos de primer nivel a poblaciones marginadas de difcil acceso y fomentan que stas se incorporen
de manera gradual al Seguro Popular y al Siglo XXI. De acuerdo a lo estipulado en las reglas de operacin del
programa para el 2014, UMM opera a travs de tres modalidades de atencin: Extensin de Cobertura, que
involucra equipos de salud itinerantes que recorren rutas definidas bajo calendarios mensuales de visitas y
proporcionan apoyo a las Casas de Salud. Ampliacin de Oferta de Servicios, que brinda servicios de odontologa,
laboratorio y gabinete en unidades mviles. Finalmente, hay un componente de Contingencias que proporciona
atencin mdica preventiva y en salud en localidades vctimas de desastre, de urgencias epidemiolgicas, y provee
apoyo a unidades de salud inoperantes.
En trminos de sus intervenciones el programa abarca 154 de las incluidas en el CAUSES. Estas intervenciones
contienen algunas importantes para la salud infantil como vacunacin, consulta medica general y familiar, referencia
a urgencias y servicios hospitalarios en casos de emergencia. Las UMM son operadas por los Sistemas Estatales
de Salud (SESA) en los 31 estados y el Distrito Federal. Se harn convenios con distintas unidades mdicas del
sistema de salud para poder referir casos que requieran segundo y tercer nivel de atencin.
Los criterios de inclusin para recibir los servicios especifican que operarn en localidades que no tienen
cobertura efectiva de servicios de salud, que son de alta y muy alta marginacin, indgenas y en municipios
que forman parte de la Cruzada contra el Hambre. Esto ltimo se agreg en el presente sexenio. Es de notar
que todos los programas he hemos explorado hasta el momento se insertan tanto en el SPSS al fomentar la
incorporacin al Seguro Popular como dentro de la Cruzada contra el Hambre. Con respecto a esto ltimo no
queda claro si la lgica de esta estrategia nacional va a afectar de manera positiva o negativa la determinacin de
las poblaciones objetivo de cada programa en lo individual.
Segn la evaluacin del desempeo de UMM entre 2012-2013, el programa oper en las localidades que se
pueden identificar en el mapa de cobertura siguiente y atendi a la poblacin que se especifica en la tabla:
68 Este es el trmino utilizado en las reglas de operacin.

69 MIDAS implica un nuevo paradigma para la atencin en salud que pretende eliminar las barreras de acceso, asegurar la calidad y continuidad en los
servicios de salud, y fortalecer el REDESS.
la Salud con la idea de atender a las personas que habitan en poblaciones geogrficamente dispersas y que
por su ubicacin geogrfica no pueden tener acceso a servicios de salud. El programa en su denominacin
actual conserva los mismos elementos y objetivos de Caravanas de la Salud los cuales son dos: 1) estrategia de
acercabilidad68 de los servicios de salud y 2) fortalecer la red de servicios de salud (REDESS) lo cual se articula
por medio del plan maestro de infraestructura y el Modelo de Integracin de Servicios de Salud (MIDAS).69
UMM, como ahora se le conoce, pretende ser el primer contacto con los servicios de salud para la poblacin
de alta y muy alta marginacin que vive en lugares remotos y en donde hay nula presencia de servicios de salud.
El programa depende del Ramo 12 de la SSA y su rectora est a cargo de la Direccin General de Planeacin y
Desarrollo en Salud (DGPLADES).
Mapa CONEVAL, UMM70

Si observamos el mapa de cobertura y lo comparamos con los de IMSS-Prospera, Prospera y Prospera es posible
darse cuenta de que la cobertura de UMM es mucho ms baja que la del resto de los programas que aqu
analizamos y que aunque llega a todo el pas, no lo hace en la misma proporcin que otras acciones dirigidas a
las poblaciones ms vulnerables. No es posible encontrar la razn de estos niveles de cobertura; lo que se puede
inferir es que llega a menos localidades porque su objetivo son aquellas de ms difcil acceso. Ni dentro de la
informacin del CONEVAL ni en las reglas de operacin se desagrega la poblacin atendida por edad con lo cual
es difcil saber en qu medida sus acciones tienen un posible impacto en la salud infantil. A la fecha este programa
no cuenta con una evaluacin de impacto.
Evaluacin del Desempeo del Programa segn el CONEVAL

La evaluacin a las UMM no es muy optimista y resalta los rasgos de mejora por encima de sus
aspectos positivos. Como aspecto positivo el CONEVAL destaca que este programa es importante
en tanto que opera en un contexto en donde el sistema de salud no garantiza el acceso universal
y de calidad. Adems cuenta con la aceptacin de las comunidades en donde opera. El 31% de
las localidades rurales de entre 1,500 y 2,500 habitantes no cuentan con establecimiento mdico
alguno.
El CONEVAL identifica varios aspectos a mejorar:
Aunque el programa es una estrategia positiva, lo que ofrece es insuficiente y sus acciones
tienen un enfoque biolgico y asistencial;
No existen procedimientos sistematizados para llevar a cabo las referencias de casos a otras
capas del sistema;
El programa carece de un sistema funcional de supervisin;
Hay problemas operativos en cuanto a identificacin de la poblacin objetivo porque no hay un
padrn de beneficiarios y no se puede determinar a la poblacin que recibe los servicios y si sta
se encuentra afiliada a algn esquema de proteccin social en salud;
Los valores de cobertura son idnticos en el 2008 y el 2011 y muestran un 100% de cobertura lo
cual parece artificial. En 2012 se reporta la misma poblacin atendida que en el 2011 por lo cual
es difcil determinar esto con exactitud;
Los indicadores para medir el programa son dbiles porque no consideran la necesidad de la
poblacin, la calidad ni la continuidad en la atencin.
70 CONEVAL, Informe de la Evaluacin Especfica del Desempeo Caravanas de la Salud 2012-2013

Como ya pudimos observar en el anlisis inicial de todos los programas estudiados UMM es el que recibe la
proporcin ms reducida del presupuesto con solo un .08% de la suma total del presupuesto para todos los
programas en su conjunto. Sin embargo, ya observamos que UMM es el programa que pretende atender las
necesidades bsicas de salud de las poblaciones ms marginadas entre las marginadas. Los recursos para la
operacin de las UMM son entregados a las entidades federativas por medio del Ramo 12 y se asignan con base
en el nmero de unidades mdicas mviles asignadas a cada entidad y los servicios de capacidad resolutiva con
los que stos cuenten. Los SESA reciben los recursos de la DGPLADES y tienen que reportar sobre su utilizacin
de forma trimestral.
En la siguiente grfica podemos ver la evolucin presupuestaria individual de este programa desde el 2007 al
2015.
Grfica 17
Los hallazgos del CONEVAL nos indican que aunque en teora el programa UMM es una buena estrategia para
acercar los servicios de primer nivel a las poblaciones marginadas y alejadas, en realidad su operacin deja mucho
que desear en trminos de garantizar el derecho a la salud para las personas a las que atienden, incluyendo a las
nias y a los nios. Son un punto de entrada pero proporcionan lo mnimo indispensable sin que quede claro
cmo resuelve en el mediano y largo plazo el problema real del acceso. Este tipo de estrategias pueden ser
funcionales en la medida en la cual se trabaje de manera simultnea en la construccin de unidades fijas que estn
ah todo el ao proporcionando servicios de salud a la comunidad y que establezcan mecanismos efectivos para
que las personas puedan acceder realmente al sistema de salud.
El primer elemento a destacar con respecto al presupuesto destinado a UMM es que desde que existe nunca ha
llegado ni siquiera a los mil millones de pesos. Su presupuesto ms elevado se da tambin en el 2010 y llega solo
a los 871 millones de pesos. Imaginemos que este presupuesto es distribuido entre todas las unidades mviles
que operan en las casi 18 mil localidades objetivo del programa. Este presupuesto aglutina gasto operativo y
gasto en los insumos necesarios para proporcionar los servicios de salud del primer nivel. Del 2007 al 2012 el
programa muestra una tendencia errtica con el repunte sustancial en 2010 y luego parece estancarse a partir del
2013. Esta tendencia constante a partir del 2012 indica que quizs durante los ltimos tres aos el programa no
se ha expandido ni en cobertura, ni en intervenciones, ni en su poblacin atendida. De hecho, como se observa
en la evaluacin del CONEVAL, entre 2012 y 2013 se atendi a menos personas de las que se haban planteado.
Adicionalmente, en todos los aos el presupuesto para UMM muestra subejercicio; en el 2008, un ao despus
de su insercin, el programa subejerci casi la mitad de los recursos asignados. No obstante, en 2009 y 2010
se aumentan las asignaciones de manera significativa. En 2011 el subejercicio es de nuevo muy notorio y parece
estabilizarse en los aos subsecuentes aunque todava se muestra que el programa no ejerce todos los recursos
que se le asignan. De nueva cuenta, este subejercicio puede ser el resultado de muchos factores que ya se
explicaron en prrafos anteriores. Lo importante es que este programa que se supone atiende a los ms alejados
y vulnerables de toda la poblacin, recibe poco presupuesto en relacin a otros programas, y constantemente
lo subejerce. Estas tendencias en el presupuesto para el programa, aunadas a los elementos resaltados por el
CONEVAL en cuanto a su operacin, nos hacen preguntarnos que tan efectiva es esta estrategia para llevar
servicios de salud a las poblaciones ms marginadas.
F) Seguro Mdico Siglo XXI

De todos los programas que se analizan en este estudio el Seguro Mdico Siglo XXI (Siglo XXI) es el nico
que est dirigido de forma especfica a la infancia, y en lo particular a nias y nios menores de cinco aos. El
programa Siglo XXI aparece dentro de la poltica de salud en el ao 2007 con el nombre de Seguro Mdico para
una Nueva Generacin a cargo de la SSA, para financiar la cobertura integral en salud para nias y nios menores
de 5 aos que no cuenten con esquema de proteccin social. El programa plantea contribuir a la disminucin de
la mortalidad y morbilidad neonatal e infantil. El objetivo general del programa es financiar mediante un esquema
pblico de aseguramiento universal, la atencin de las nias y los nios menores de cinco aos para contribuir a
evitar el empobrecimiento.71 El programa que como indica, tambin pretende contribuir a disminuir el gasto de
bolsillo de las familias, se convierte en uno de los brazos operativos del SPSS junto con el Seguro Popular, con la
diferencia de que Siglo XXI se enfoca en una poblacin muy especfica: aquella menor de 5 aos y nacida a partir
del 1ro enero del 2006.
Este aspecto relacionado con su poblacin objetivo resulta controversial en trminos de equidad ya que se
enfoca en nias y nios nacidos a partir de una fecha particular. En ninguno de los documentos de poltica pblica
dentro de los cuales se aborda el programa (PND, PNS, RDO, Evaluaciones de el CONEVAL) se ofrece una
justificacin clara para ofrecer la cobertura solamente a quienes hayan nacido a partir de esta fecha. Tampoco se
ofrece una explicacin con respecto a cmo se integrarn al SPSS a nias y nios que hayan nacido antes de esa
fecha, por ejemplo un mes o dos meses antes y quienes por lo tanto se integran en el mismo rango de edad. Por
otro lado el Siglo XXI parece operar hasta que las nias y los nios cumplen los 5 aos; inferimos que una vez
que cruzan este rango de edad son incorporados de manera automtica al Seguro Popular.
71 Diario Oficial de la Federacin, Reglas de Operacin del Programa Seguro Mdico para una Nueva Generacin para el ejercicio fiscal del 2014. (28
de diciembre 2013)
El programa no cuenta con una evaluacin de impacto hasta la fecha pero s con evaluaciones de desempeo
realizadas por el CONEVAL. De acuerdo a la evaluacin realizada en el periodo 2012-2013 la cobertura geogrfica
y poblacional del programa Siglo XXI es la siguiente:
Mapa CONEVAL, Siglo XXI72
Unidad: Personas
Poblacin Objetivo: 4,086,469
Poblacin Atendida: 3,839,056
Entidades Atendidas: 32
Municipios Atendidos: 1009
Localidades Atendidas: 17,484
Los datos de la distribucin geogrfica del programa Siglo XXI muestran una concentracin en el centro y sur del
pas con una serie de intervenciones importantes en el estado de Oaxaca, Puebla y Veracruz y menor cobertura
en los estados del norte del pas. Como se observa en la tabla que acompaa el mapa aqu si podemos saber
cuantas nias y nios se incorporaron a este esquema de aseguramiento; 7 millones de nias y nios en ms de
83 mil localidades. Segn el CONEVAL la cobertura avanza mucho entre el 2008 y el 2011 y luego se estabiliza
para el ao 2012.73
72 CONEVAL, Informe de la Evaluacin del Desempeo del Programa Siglo XXI, 2012-2013
73 Ibid
La rectora del programa Siglo XXI est a cargo de la SSA por medio de la Comisin Social de Proteccin
Social en Salud (CSPSS) aunque tambin tiene responsabilidad la Subsecretaria de Prevencin y Promocin
de la Salud. Al igual que el Seguro Popular, Siglo XXI es operado a nivel estatal y municipal por medio de los
servicios estatales de salud, unidades de salud operadas por la SSA, IMSS-Prospera y el IMSS, e ISSSTE a travs
de convenios. Es decir, su operacin es prcticamente idntica a la del Seguro Popular y constituye tambin un
seguro de afiliacin voluntaria. La nica diferencia con el Seguro Popular es en trminos de las intervenciones que
cubre ya que adems de las estipuladas en el CAUSES agrega intervenciones incluidas en el Fondo de Proteccin
para Gastos Catastrficos (FPGC).
Evaluacin del Desempeo segn el CONEVAL

La evaluacin del desempeo del programa arroja informacin preocupante en torno a su funcionamiento
y potencial efectividad para garantizar el acceso universal a la salud de las nias y los nios a quienes ha
afiliado.
Aspectos positivos del programa
El incremento en la afiliacin entre los aos 2009 y 2012 es sustancial y puede contribuir de manera
importante a disminuir el nivel de carencia en el acceso a los servicios de salud;
El 54.3% de las nias y los nios asegurados en el 2008 utilizaron los servicios curativos con un 74.7%
de satisfaccin. El 89.6% de quienes solicitaron la atencin la recibieron y el tiempo de espera fue de 30
minutos en promedio;
La cobertura meta de 5.8 millones de nias y nios ya ha sido cumplida.
Aspectos a mejorar
En el 2008 los hogares afiliados al Siglo XXI reportaron erogaciones en recursos propios. El 37% de los
afiliados tuvieron que financiar parte de los servicios por medio de gasto de bolsillo. Esto contradice uno
de los principales objetivos del programa;
Por problemas econmicos 15% de los hogares tuvieron que posponer la atencin en salud;
El 63% de los afiliados gastaron en medicamentos, consultas y otros servicios, este gasto representa
casi el 40% de su gasto total;
Se debe de reconocer que la afiliacin per se no garantiza el acceso a los servicios, su calidad ni los
resultados en salud;
No hay datos completos para saber a cuantas nias y nios se atiende en el tercer nivel de atencin;
Existe una confusin entre las nias y nios afiliados al Siglo XXI y aquellos que ya estaban afiliados
Seguro Popular.

Si retomamos el anlisis del principio en donde agregamos el presupuesto destinado para todos estos programas
en su conjunto se observa que Siglo XXI representa el 2.8% del presupuesto total para estos programas en su
conjunto. Despus de UMM es el programa que menos presupuesto recibe de todos los que aqu se analizan. La
grfica 18 nos proporciona informacin sobre la evolucin presupuestaria de este programa desde el ao 2008
hasta el presupuesto propuesto por el Ejecutivo para el ejercicio fiscal del 2015.
Por un lado, se observa que los aos en los que recibi mayor presupuesto fueron el 2008 y el 2009 que
constituyen sus primeros dos aos de operacin. Durante el 2008 Siglo XXI recibi 3 mil 387 millones de pesos,
y ste ha sido el presupuesto ms alto desde que se cre. El presupuesto se disminuye hasta el 2011 cuando
se aumenta un poco, y luego vuelve a bajar para mantenerse prcticamente igual entre 2014 y el presupuesto
propuesto para el 2015. Su presupuesto s es bastante mayor al de UMM pero es menor al que se destina al
resto de los programas. Esto puede ser porque se enfoca solamente en atender a una capa de la poblacin muy
particular que son las nias y los nios menores de 5 aos.
Lo que tambin se puede observar es una tendencia al subejercicio, excepto en el 2012 cuando por el contrario,
se ejercen casi 500 millones de pesos adicionales a los provistos en el presupuesto aprobado para el programa. Sin
embargo en el resto de los aos siempre se muestra un nivel importante de sub-ejecucin en donde destacan el
ao 2008 y el 2013. Las razones de estos subejercicios tampoco son detalladas en los documentos presupuestarios
ni de poltica pblica y se pueden deber a las mismas razones que ya hemos expuesto para otros programas; se
podra suponer que se incorporaron menos nios a este esquema de aseguramiento, sin embargo los datos de el
CONEVAL en cuanto a poblacin objetivo y atendida muestran lo contrario. En el periodo 2012-2013 se atendi
a una proporcin mayor que la poblacin objetivo. Si tomamos en cuenta los resultados de esta evaluacin que
nos dice que ya se cumpli con la meta de afiliacin, quizs se puede explicar la disminucin en el presupuesto; lo
que no es tan fcil de dilucidar es el subejercicio de los recursos. De nuevo, conocer estos detalles requiere de
una investigacin ms exhaustiva sobre el flujo de los recursos y su utilizacin para saber si esto se debe a que
los recursos no llegan a tiempo, o si estos no estn siendo utilizados de manera eficaz y eficiente.
Concluimos este anlisis con la grfica 19 la cual nos muestra la distribucin del FASSA por entidad federativa
en el 2015 para conocer si las entidades ms vulnerables en trminos de salud reciben un monto proporcional a
sus necesidades en trminos del presupuesto:
Grfica 18
Grfica 19
Fuente: elaboracin propia con datos del PPEF 2015
La grfica 19 nos muestra los recursos destinados a las entidades federativas por concepto del FASSA para el
presupuesto propuesto por el Ejecutivo para el ejercicio fiscal del 2015. Como se puede observar en tres de
las entidades en donde existe mayor carencia en servicios de salud, el gasto federalizadoes decir una parte
del presupuesto que reciben las entidades federativas para la operacin de los servicios de salud en forma de
subsidiosno llega a rebasar los 3 mil millones de pesos. Michoacn es la entidad que menos recursos recibir
del FASSA en el ejercicio fiscal del 2015. Dentro de estas entidades solamente el Estado de Mxico que recibir
un monto sustancialmente mayor del FASSA; de hecho es la entidad que ms recursos recibe llegando a casi 9
mil millones de pesos. Otras entidades con rezagos importantes como Oaxaca y Chiapas tambin reciben una
proporcin que no llega a superar los 5 mil millones de pesos. Esta distribucin de los recursos se realiza con
base en una frmula que se detalla en uno de los anexos a este estudio74, dentro de la cual se toman en cuenta
elementos como la poblacin total, el ndice de marginacin y el ndice estandarizado de mortalidad, entre otras
cosas. Aunque desde la entrada en vigor del SPSS la relevancia del FASSA para financiar los servicios de salud a
nivel subnacional ha decrecido, surge la pregunta de por qu de todas formas lo que le llega de este fondo a las
entidades con mayores rezagos es menos en comparacin con otras entidades; esto, sobretodo, si se considera
que los ndices de marginacin y de mortalidad son elementos que se toman en cuenta para la distribucin
de estos recursos. Podemos inferir que 1) el per capita tiene una relevancia ms importante que los dems
elementos de la frmula y que 2) el rezago en salud para estas entidades se pretende cubrir con recursos del
SPSS y de los programas que aqu se analizan.
El anlisis de estos programas en trminos de la poltica pblica y el presupuesto dan luz sobre el nivel de
prioridad que tienen para garantizar la salud de las nias y nios ms vulnerables. Por un lado y dado su diseo
y poblacin objetivo podemos concluir que en efecto, estos son los programas que se dirigen de manera muy
dedicada a la poblacin ms marginada y que operan en los lugares en donde las tasas de mortalidad infantil y
74 La fuente proviene del Centro de Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados, Ramo 33 Aportaciones federales para Estados y Municipios
(2006) en: http://www.cefp.gob.mx/intr/edocumentos/pdf/cefp/cefp0362006.pdf
Todos los programas presentan tendencias errticas y subejercicios importantes en varios aos con la excepcin
de Prospera; esto implica como ya se dijo, que el presupuesto o no llega a tiempo, o no se utiliza de manera
eficiente y eficaz para garantizar los servicios que estos programas prometen a sus poblaciones beneficiarias.
En tanto que la mayora de estos programas no cuentan con una evaluacin de impacto (solamente Prospera)
no podemos conocer si las intervenciones que ofrecen estn teniendo cambio real en la salud de las nias y los
nios ms vulnerables de Mxico.
IV. Chiapas y la incorporacin de los ODM en su Constitucin estatal:

en qu medida esto se reflej en acciones adicionales para la
salud infantil?
Este captulo busca detallar el seguimiento a las polticas pblicas y el presupuesto de los programas enfocados
a la salud de la infancia de Chiapas desde la inclusin de los ODM a la Constitucin Poltica estatal. En julio de
2009 se hicieron pblicos a travs del Peridico Oficial del Estado los cambios constitucionales que incorporan
los ODM a la Carta Magna Estatal. Estos cambios se encuentran en los artculos 30 fraccin VI, 42 fraccin VII y
62 fraccin IX y que respectivamente enuncian:
El rgano de Fiscalizacin tendr a su cargo
Revisar y fiscalizar de manera cualitativa las polticas pblicas en materia de desarrollo social, que alineadas
a los Objetivos del Milenio, establezca el Ejecutivo del Estado y los Ayuntamientos.
Son facultades del Gobernador
Para mejorar e incrementar el ndice de Desarrollo Humano en la entidad, deber alinear las polticas
pblicas en materia de desarrollo social del estado a los Objetivos de Desarrollo del Milenio del PNUD de
la ONU.
Los Ayuntamientos ejercern sus atribuciones conforme a las siguientes bases:
Para mejorar e incrementar el ndice de Desarrollo Humano de su poblacin, los Ayuntamientos debern
alinear las polticas pblicas en materia de desarrollo social del municipio a los Objetivos de Desarrollo del
Milenio del PNUD de la ONU.
Con respecto al Objetivo 4 de los ODM sobre la reduccin de la mortalidad infantil, la Constitucin Estatal
enuncia el artculo 77 fraccin IV:
Para erradicar la pobreza extrema, elevar el ndice de desarrollo humano y la calidad de vida de los habitantes
del Estado y los Municipios que lo integran, los Poderes del Estado y los Ayuntamientos, en la esfera de su
competencia debern establecer e implementar polticas pblicas con el fin de lograr los Objetivos de
Desarrollo del Milenio del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, y sus metas.
de menores de 5 aos son ms preocupantes. Sin embargo, en el agregado no parecen recibir una proporcin
prioritaria del presupuesto programable del gobierno ya que como se observ al principio, nunca han superado
el 3% del total del gasto programable. Por otro lado, programas como UMM que se dirigen a los ms rezagados
entre los marginados, reciben una proporcin muy escueta del presupuesto tanto total programable, como en
comparacin con el resto de los programas. El programa que ms recursos recibe es Prospera y dentro de ste
el componente de salud es el ms endeble presupuestariamente hablando.
Reducir la mortalidad infantil y combatir enfermedades como neumona, diarrea y sarampin.

De acuerdo a este artculo 77 fraccin IV, el estado alinea los indicadores del PNUD a sus propios indicadores
de la siguiente forma:
Tabla 8
Lnea basal para el seguimiento y evaluacin de las metas de los objetivos de desarrollo del
milenio para Chiapas
Indicadores PNUD
Lnea basal Chiapas
4.1 Mortalidad de menores de cinco 4A1-30 Tasa de mortalidad de menores de cinco
aos (defunciones por cada 1000 aos (defunciones por cada 1000 nacidos vivos
nacimientos)
estimados)
4.2 Mortalidad de Infantil (defunciones 4A2-31 Tasa de mortalidad Infantil (defunciones de
de menores de 1 ao por cada 1000 menores de un ao por cada 1000 nacimientos)
nacimientos)
4.3 Proporcin de nios de un ao 4A3-32 Proporcin de nios de un ao vacunados
vacunados contra el sarampin
contra el sarampin
4A2-33 Mortalidad por infecciones respiratorias
agudas (IRAs) en menores de 5 aos
4A2-34 Tasa de mortalidad por enfermedades
diarreicas agudas (EDAs) en menores de 5 aos
Fuente: Elaboracin propia con base en el documento Lnea basal para el seguimiento y evaluacin de las metas de los objetivos de desarrollo
del milenio para Chiapas, Comisin Estatal de Informacin Estadstica y Geogrfica de Chiapas, pg. 11.
De esa alineacin se busc encontrar programas o acciones en la poltica pblica de la presente administracin
estatal. El Plan Estatal de Desarrollo Chiapas 2013-2018 considera que para reducir la mortalidad infantil (ODM
4) la incidencia de las polticas pblicas para su cumplimiento son:75
1.2.2. Planeacin y Gestin Pblica
2.1.1. Promocin de la Salud
2.1.2. Redes integradas de servicios de salud
2.1.3. Salud Pblica
2.2.1.Vivienda digna y servicios bsicos
2.2.3. Juntos por la Alimentacin saludable
2.2.7. Pueblos y comunidades indgenas
Con respecto a los puntos 2.1.1. a 2.1.3. en el apartado de salud no se hace referencia a programas concretos
que emanaran del Plan Estatal para dar cumplimiento al ODM 4. Se busc tambin el actual Programa Estatal de
Salud, pero al momento de esta investigacin no se encontr dicha informacin en el portal de la dependencia
responsable.76
Tambin se consult la informacin presupuestaria de salud del Gobierno del Estado. En ella tampoco se encontr
evidencia que haga suponer que a raz de la inclusin de los ODM en la constitucin estatal, se hayan puesto en
operacin acciones (diferentes a los programas federales o en complemento con recursos propios estatales)
para hacer cumplir con lo contenido en la Carta Magna Estatal.
75 Plan Estatal de Desarrollo Chiapas 2013-2018, pginas 32 y 33.
76 http://salud.chiapas.gob.mx/informacion/planeacion-y-desarrollo/programas-2/ consultado el 12 de diciembre de 2014.
Ms adelante y en el mismo documento, se detallan los recursos convenidos por el estado con el Gobierno
Federal en 2010:
Tabla 9
Recursos Convenidos con la Federacin 2010
Fuente: Estrategia para Erradicar la Pobreza Extrema de Acuerdo a los Objetivos de Desarrollo del Milenio del PNUD de la
ONU, pg. 102
Esto evidencia que no hay inversiones estatales especficas para los programas que se abordan en el presente
estudio y como se menciona anteriormente, no hay informacin presupuestaria que permita conocer si la
entidad invierte recursos propios en programas distintos dirigidos a la salud infantil.
Sera posible utilizar un recurso de informacin a travs del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del
Estado de Chiapas (IAIP Chiapas) para conocer los programas y recursos que el Instituto de Salud lleva a cabo
para cumplir con los ODM. No obstante, la inexistencia de informacin presupuestaria desagregada y detallada
que de cuenta de las acciones concretas en materia de salud infantil y cumplimiento de los ODM es una situacin
preocupante y cuestin de recomendacin de transparencia para el Estado de Chiapas.
Por ltimo, se busc informacin presupuestaria en los Acuerdos para el Fortalecimiento de Acciones de Salud
Pblica en las Entidades Federativas (AFASPE) que contienen la informacin de los programas de salud federales
ejecutados en los Estados y financiados a travs del Ramo 12 y 33. Dichos acuerdos son firmados anualmente
desde 2009 por las 32 Entidades Federativas y en ellos adems es posible conocer la existencia de recursos
estatales propios para ampliar los programas federales.
Dado que Chiapas incluy los ODM en su constitucin, era posible que agregara recursos propios en los
programas de salud infantil como por ejemplo el Programa Salud de Materna y Perinatal (antes Arranque Parejo
en la Vida) o el Programa de Reduccin de la Mortalidad Infantil; adems se buscaron recursos asociados a
los programas de salud analizados en presente estudio y que potencialmente fueran detallados en los AFASPE
(Programa de Apoyo Alimentario, Unidades Mdicas Mviles y Seguro Mdico SXXI). Los programas de IMSSProspera y Prospera no se buscaron en los AFASPE por ser acuerdos firmados nicamente con la Secretara de
Salud Federal y no as con la Secretara de Desarrollo Social o el Instituto Mexicano del Seguro Social.
De la bsqueda de los programas antes mencionados, no se encontr que el gobierno del Estado de Chiapas
agregara recursos extras a dichos programas. Se concluye que a pesar de existir un artculo constitucional estatal
especfico para el cumplimiento del ODM 4, no hay evidencia que existan programas estatales con recursos
propios o que de los programas federales, el Estado de Chiapas ponga dinero propio con el fin de hacer cumplir
su compromiso internacional.
77 Gobierno del Estado de Chiapas, Estrategia para Erradicar la Pobreza Extrema de Acuerdo a los Objetivos de Desarrollo del Milenio del PNUD de la
ONU, pg. 102, (2010)
En el documento del Gobierno del Estado Estrategia para Erradicar la Pobreza Extrema de Acuerdo a los
Objetivos de Desarrollo del Milenio se encontr que los programas alineados al cumplimiento del ODM 4 no
son distintos a los federales analizados aqu. Dichos programas son:77
V. Conclusiones y recomendaciones
A lo largo de los ltimos veinte aos, Mxico ha adquirido una serie de compromisos tanto internacionales como
nacionales en torno a la salud infantil. Se ha comprometido, de manera muy explcita a travs de su marco legal
y poltica pblica a asegurar que las nias y los nios en situacin de marginacin y desventaja social aumenten
sus capacidades y puedan ejercer con plenitud su derecho a la salud y a la alimentacin. Esto, en reconocimiento
a que por muchas dcadas la niez que nace en condiciones de pobreza ve afectada su posibilidad de salir del
crculo de la pobreza y por lo tanto no cuenta con las mismas posibilidades de futuro que aquellas nias y nios
que nacen en condiciones ms favorables.
Todos los programas que este estudio ha explorado tienen por objeto contribuir a resarcir esta deuda. El ms
reciente de estos compromisos se vincula con la insercin de Mxico en el marco de Desarrollo del Milenio a
travs del cual desde el ao 2000 se comprometi a reducir las tasas de mortalidad infantil y en menores de 5
aos. Mxico estableci metas especficas para la reduccin de estas tasas y agreg metas adicionales ms all
del 2015, fecha lmite para cumplir los ODM. Sin duda, este compromiso es importante y se debe de reconocer
el esfuerzo que se ha llevado a cabo para cumplirlas. La siguiente tabla muestra el avance en el cumplimiento con
las metas establecidas por Mxico en el marco de los ODM.
Tabla 10
Evolucin de la Meta 4, Reduccin de la Mortalidad Infantil, para Mxico
Fuente: elaboracin propia con datos del Sistema de Informacin para los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Nota: Las metas 4.1 a 4.3 son las originales para Mxico, mientras que las 4.1 a 4.3 son las metas establecidas para el marco Post 2015. De acuerdo al
Sistema de Informacin para los ODM, la calificacin del rubro Cmo va Mxico? se hace mediante la valoracin de mejora del indicador durante
el periodo observado (dato inicial vs dato ms reciente). ND es no disponible.
Como se puede observar, segn el Sistema de Informacin para los ODM, Mxico est por cumplir el ODM 4 y
avanza de manera favorable para cumplir con las metas adicionales. Como los datos estadsticos demuestran, es
un hecho que la mortalidad infantil y en menores de 5 aos han disminuido de manera muy importante a nivel
nacional. Sin embargo, tambin es cierto que este nivel de reduccin no es igual en todo el pas y que hay entidades
federativas en donde la mortalidad en nios sigue siendo muy elevada y alejada de las metas establecidas por
los ODM. Es decir, que an cuando se logren cumplir las metas establecidas para el 2015 en el nivel nacional, es
muy probable que despus de esta fecha prevalezcan desigualdades en la mortalidad infantil entre grupos muy
especficos de nias y nios mexicanos.
Con base en la evidencia recabada en este estudio, y con el objetivo de informar la siguiente fase de compromisos
que Mxico adquiera en el nuevo marco de desarrollo ofrecemos las siguientes conclusiones y recomendaciones
con respecto a estos programas; se espera que esta retroalimentacin pueda informar las acciones futuras que
el Estado mexicano emprenda para dar continuidad y acelerar el compromiso con la salud universal y el derecho
a la alimentacin.
En trminos de la poltica pblica se concluye y recomienda lo siguiente:
1. A lo largo de los ltimos catorce aos se han aumentado en nmero los programas dirigidos
a la salud y la alimentacin de las nias y los nios que viven en condicin de pobreza y
marginacin. Sin embargo, las prioridades cambian de un sexenio a otro y se ajustan a lo
que cada gobierno sexenal reconoce como retos.
Recomendacin 1: Dar continuidad a los programas que demuestren ser efectivos y justificar de manera
transparente la manera en la cual estos sern modificados para cumplir con nuevas estrategias (como la Cruzada
contra el Hambre) y si esto afecta la determinacin de las localidades y las poblaciones objetivos que cada
programa atienda.
Recomendacin 2: Algunos programas cambian de nombre de un sexenio a otro haciendo complejo su
seguimiento y sin implicar modificaciones en objetivos y operacin. Se recomienda no cambiar las denominaciones
de programas a los cuales se le vaya a dar continuidad o justificar de manera transparente las razones por las
cuales se dan estos cambios y a qu responden.
Recomendacin 3: Adems de aumentar los recursos a intervenciones efectivas, mismas cuyas mediciones
de impacto deben mejorar y transparentarse, es necesario innovar en las metodologas de intervencin. Los
modelos ms efectivos incluyen la participacin comunitaria y se basan en modelos y marcos metodolgicos
comprobados como el manejo comunitario de casos (parte de la Accin Integrada de Enfermedades Prevalentes
en la Infancia) o el modelo de UNESCO sobre los pilares de accin de salud en escuelas FRESH (Focusing
Resources on Effective School Health).
2. Las evaluaciones de desempeo para los programas sujetos a reglas de operacin
proporcionan informacin valiosa en cuanto a los retos de implementacin. Para UMM y
Siglo XXI estas evaluaciones no son muy favorables y destacan retos muy importantes que
deben ser atendidos.
Recomendacin 1: Ajustar los programas tomando en cuenta los hallazgos encontrados por el CONEVAL de
tal forma en que pueda incrementarse su efectividad. Esto debe hacerse para todos los programas de manera
sostenida.
Recomendacin 2: Para aquellos programas como SMP que no cuentan con reglas de operacin se recomienda
incorporar un mecanismo similar que permita conocer con mayor exactitud su poblacin objetivo, cobertura,
mecanismos de operacin y responsabilidades de tal forma en que puedan ser evaluados y se mejore la rendicin
de cuentas.
Sin duda, los programas que aqu hemos explorado constituyen un medio importante a travs del cual se pueden
resarcir las desigualdades y garantizar el derecho pleno a la salud y la alimentacin de las nias y los nios que
viven en situacin de pobreza y pobreza extrema y en localidades en donde la posibilidad de morir antes de los 5
aos es ms elevada. Sin embargo, el anlisis de los programas, sus evaluaciones de desempeo y sus presupuestos
nos dejan ver que a pesar de los esfuerzos, Mxico tiene mucho trabajo por hacer para cumplir con su obligacin
de garantizar estos derechos por igual a todas las nias y nios.
3. A pesar de que la mayora de los programas cuentan con reglas de operacin y por lo
tanto con evaluaciones de desempeo por parte de el CONEVAL, solamente uno de los
seis programas (Prospera) cuenta con evaluaciones de impacto. Esto hace difcil conocer la
medida en la cual cada uno de estos programas contribuye de manera puntual a mejorar la
salud y la alimentacin de las nias y los nios.
Recomendacin 1: Retomar el proyecto de Incubadoras de Evaluacin que haba sido propuesto anteriormente
para el CONEVAL, u otros mecanismos de evaluacin de impacto, de tal forma en que las evaluaciones de
desempeo puedan ser complementadas por evaluaciones de impacto que permitan conocer de manera clara y
transparente si los programas tienen un cambio efectivo en la salud y en la alimentacin.
Recomendacin 2: Utilizar las evaluaciones de impacto como instrumentos que informen cambios en la
poltica pblica que sean efectivos eficaces para cumplir con las metas de salud y alimentacin a las que el Estado
se ha comprometido.
v
4. Los programas analizados solo proporcionan el primer nivel de atencin en salud para las
poblaciones ms marginadas. Este nivel no permite resolver emergencias y depende de la
eficiencia en la referencia a servicios de salud de segundo y tercer nivel de atencin.
Recomendacin 1: Los programas deben de ser fortalecidos y complementados para poder proporcionar ms
que el nivel bsico de atencin en salud para las poblaciones ms marginadas.
Recomendacin 2: Se debe explicar con mayor claridad y de manera transparente los esfuerzos que se llevan
a cabo para referir casos de emergencia y de enfermedades que requieran del segundo y nivel de atencin.
5. Algunos de los programas se complementan entre s y segn el CONEVAL, esto puede
generar duplicidad en los esfuerzos que a la vez pueden estar excluyendo a algunas personas
y familias. Este es el caso del PAL y Prospera, Prospera e IMSS-Prospera, Siglo XXI y el
Seguro Popular.
Recomendacin 1: se debe de proporcionar informacin transparente en cuanto al padrn de beneficiarios
de cada programa y explicar en las reglas de operacin cmo se complementan los programas con mucho mayor
detalle. Es importante que los programas incorporen informacin en sus reportes a el CONEVAL sobre su
poblacin atendida no solo por sexo sino tambin por edad, etnia y nivel de ingreso para conocer su impacto
potencial en la poblacin infantil marginada.
En trminos presupuestarios se concluye y recomienda lo siguiente:
1. A pesar de que los programas analizados son de los ms relevantes para la salud infantil de
las nias y los nios ms marginados, stos no logran rebasar en su conjunto el 3% del gasto
programable.
Recomendacin 1: Se recomienda incrementar el presupuesto asignado a estos programas de tal forma en que
stos constituyan realmente una prioridad del Estado.
Recomendacin 2: Se debe de invertir ms en programas como UMM para que stos puedan proporcionar
mayor atencin de primer nivel a las poblaciones objetivo. El presupuesto que hasta el momento recibe el
programa parece ser muy bajo si se compara con otros programas y el total del gasto programable.
2. Todos los programas, con la excepcin de Prospera, muestran niveles importantes de subejecucin.
Recomendacin 2: Se recomienda a las organizaciones de la sociedad civil e instituciones acadmicas que

realicen estudios que permitan dar seguimiento a la ejecucin y el destino de los recursos pblicos sobretodo a
nivel subnacional. Esto se puede hacer utilizando metodologas como la contralora social, las encuestas ciudadanas
(Citizen Report Cards CRS) y el seguimiento del gasto (Public Expenditure Tracking) a travs de los cuales es
posible identificar el destino y uso de los recursos asignados. A travs de este tipo de anlisis independientes
es posible complementar estudios exploratorios como este para identificar las razones por las cuales existen
niveles de sub-ejecucin as como saber en qu se utilizan los recursos pblicos.
3. Ninguno de los programas presenta informacin desagregada de cuanto se invierte en
intervenciones y acciones especficas con lo cual resulta difcil conocer el destino de los
recursos y saber si stos se asignan a las intervenciones ms efectivas para la salud.
Recomendacin 1: Los documentos presupuestarios deben de aumentar su nivel de desagregacin y hacer
pblicas las asignaciones para intervenciones especficas.
Recomendacin 2: En respuesta a los compromisos adquiridos por Mxico en el contexto de la Iniciativa
de Gobierno Abierto (Open Government Partnership) y otras iniciativas internacionales referentes a la
transparencia presupuestaria, el Estado debe de fortalecer la informacin presupuestaria tanto a nivel nacional
como subnacional para que sta incluya informacin ms exhaustiva y desagregada.
4. El Programa Salud Materna y Perinatal no aparece en los documentos presupuestarios
con lo cual es difcil dar seguimiento a sus asignaciones y la ejecucin de los recursos de
manera global. En los AFASPES no se desagrega el programa por intervenciones y acciones
especficas con lo cual no es posible conocer qu intervenciones se llevan la parte ms
relevante de estos recursos y si se estn priorizando las intervenciones ms relevantes para
salvar las vidas de las mujeres, las nias y los nios.
Recomendacin 1: Se debe de transparentar el presupuesto para SMP ms all de la informacin proporcionada
en los AFASPES para conocer el monto total asignado y devengado para las acciones especficas vinculadas con
este programa.
Recomendacin 2: En los AFASPES se recomienda desagregar la informacin para que sta incluya datos sobre
las intervenciones especficas que se priorizan en cada entidad federativa y si stas responden a las intervenciones
probadas para salvar las vidas de las mujeres, las nias y los nios.
5. Ms all de la informacin contenida en los documentos presupuestarios nacionales y en los
AFASPES, la informacin presupuestaria a nivel subnacional no es exhaustiva y no permite
conocer las acciones especficas que los gobiernos estatales emprenden en materia de salud
infantil.
Recomendacin 1: Los gobiernos estatales y municipales deben transparentar su informacin presupuestaria
para que la ciudadana pueda conocer cunto y en qu invierten de manera especfica e independiente en
materia de salud infantil. Esta informacin debe de ser exhaustiva, comprensible y pblica a travs de las
pginas de las Secretaras de Hacienda estatales.
Recomendacin 2: El gobierno de Chiapas debe de presentar informacin ms exhaustiva y transparente
Recomendacin 1: los recursos destinados a estos programas se deben ejecutar en su totalidad, y de no ser
as se debe proporcionar informacin transparente que justifique los sub-ejercicios.
con respecto a las acciones especficas que emprendi, a travs de recursos propios, para el cumplimiento de
los ODM en tanto que stos fueron incorporados a su Constitucin local. Se debe observar a travs de los
documentos presupuestarios los programas y montos asignados y devengados para programas especficos
vinculados al cumplimiento de los ODM en el estado.
Recomendaciones para el nuevo marco de desarrollo Post 2015
1. Tomar en cuenta las recomendaciones que aqu se ofrecen de tal forma en que se transparente y se
haga ms eficiente la implementacin de la poltica pblica y presupuestaria para los programas ms
importantes vinculados con la poblacin ms vulnerable.
2. Apoyar la inclusin de una meta vinculada con la transparencia y la rendicin de cuentas presupuestaria
dentro del nuevo marco del milenio. Esto como parte de la meta actual en torno a la gobernabilidad.
3. Se debe especificar y hacer pblica informacin con respecto a los compromisos que se adquieran de tal
forma en que stos se plasmen de manera comprensible y transparente en la poltica pblica y sobretodo
en los presupuestos pblicos tanto federal como estatales.
4. Dar continuidad y fortalecer los instrumentos en materia de transparencia presupuestaria que se han
llevado a cabo hasta el momento como lo son: la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin y el Portal
de Transparencia Presupuestaria de la SHCP. Se recomienda que esta ltima incluya ms informacin con
respecto al gasto federalizado.
AFASPE
Acuerdo de Fortalecimiento de las Acciones de Salud Pblica en los Estados
APV
CAUSES
CHPF
CIDE
Arranque Parejo en la Vida

Catlogo Universal de Servicios de Salud
Cuenta de la Hacienda Pblica Federal
Centro de Investigacin y Docencia Econmica
CIESAS
CNDH
CNEGSR
Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social

Comisin Nacional de Derechos Humanos
Centro Nacional de Equidad de Gnero y Salud Reproductiva
CNPSS
CONAPO
CONEVAL
CRC
DGPLADES
ENSANUT
FASSA
FPGC
IMSS
INEGI
ISSSTE
MIDAS
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Acrnimos
Bibliografa
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33. Save the Children, Health in the Post-2015 Development Agenda, (Diciembre, 2013)
Save the Children, Meta Cero-terminemos con la inequidad y la pobreza extrema en Mxico (2013)
34. Secretara de Desarrollo Social, Meta-Evaluacin 2007-2012 del Programa de Apoyo Alimentario (2012)
35. Secretaria de Salud, Plan de Accin Especfico, Arranque Parejo en la Vida, 2007-2012 (2007)
36. Secretara de Salud, Programa de Accin Especfico, prevencin de la mortalidad infantil 2007-2012 (2008)
37. Secretara de Salud, Programa Nacional de Salud 2001-2006 (2001)
40. UNICEF, Inversin Pblica en la Infancia y la Adolescencia en Mxico 2008-2011 (2011)
31. Red por los Derechos de la Infancia La Infancia Cuenta, (REDIM, 2013)
Escrito por:
Manuela Garza Ascencio y Gabriel Lara Salazar
Coordinacin:
Aline Tinoco Marquina
Revisin:
Nancy Ramrez Hernndez
Save the Children trabaja en ms de 120 pases.

Salvamos las vidas de nios y nias.
Luchamos por sus derechos.
Les ayudamos a desarrollar su potencial.
Publicado por:
Save the Children
Francisco Sosa No. 30, Col.Villa Coyoacn
Del. Coyoacn, Mxico, Distrito Federal 04000
Tel.: +52 (55) 5554-3498
Save the Children 2015
Save the Children en Mxico fue creada en 1973, basa su trabajo en los principios de la Convencin sobre
los Derechos del Nio.
Cuenta con Clave nica de Inscripcin en el Registro Federal de las Organizaciones de la Sociedad Civil y
cuyo folio es: 04-09-I-002
www.savethechildren.mx
www.savethechildren.mx

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Fuente: elaboracin propia con datos del PPEF 2015.

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