Administrao, n. 11. vol. IV, 1991-1.

, 95-105

UM MODELO
DE MACRO ESTRUTURA
DA ADMINISTRAO PBLICA
PARA MACAU
Manuel Gameiro *

I
INTRODUO
1. A QUESTO DOS MODELOS
Os modelos so construes abstractas. Percebe-se a forma. No se
identifica o objecto concreto. Carecem de adaptao realidade. Mas possvel
traar os contornos de um modelo: as linhas mestras dentro de cujos limites se
vai desenhar o que individualiza e d cara ao real.
A busca de um modelo para a Administrao Pblica de Macau no ,
certamente, um exerccio estranho ao que acima referi. Trata-se de esboar os
contornos, uma forma, que sirva de enquadramento construo da estrutura dos
servios, como parcelas integrantes de um todo homogneo e coerente.
Aqui, como noutros modelos, trata-se de identificar os princpios
doutrinrios que ho-de servir de base ao desenho da estrutura. Esta questo
fundamental, porque, em ltima anlise, aceitar os princpios significa aceitar o
modelo.
A discusso volta dos princpios , normalmente, pacfica: situa-se ao
nvel da racionalidade.
Questo diferente a da adaptao de uma realidade estrutural existente a
um modelo previamente estabelecido. Ou, dito ao contrrio, a alterao da
realidade existente sujeitando-a aos princpios do modelo. sabido como, nestas
circunstncias, podem emergir complexos fenmenos de pendor
predominantemente emotivo, se no houver, da parte dos destinatrios, uma
prvia interiorizao do que o modelo tem de racional.
* Director do Servio de Administrao e Funo Pblica.

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Eis porque considero imprescindvel dedicar o tempo suficiente anlise e

discusso da racionalidade dos princpios a que acima me referi.
2. TENDNCIAS RECENTES NA CONCEPO DAS ESTRUTURAS
Contrariamente s posies tericas defendidas pelas Escolas Clssica,
Neo-clssica e Estruturalista, tem-se vindo a verificar uma tendncia crescente
para as estruturas flexveis.
As solues padro perderam a importncia. Mas em momento algum se
abdica da definio clara de quem manda, o que preciso fazer e quem
responsvel pela execuo.
Quando nos situamos no sector privado, esta regra simples tida como
suficiente, porque esto em jogo interesses e valores muito fortes que
salvaguardam a eficcia e eficincia desejadas: o lucro, como condio de
subsistncia da empresa; o prestgio do gestor; a promoo ou outros benefcios
para o empregado, etc.
Mas na Administrao Pblica estes valores raramente so apelativos; por
outro lado, a responsabilidade esvanece-se na cadeia da autoridade: h sempre
algum mais acima a quem atribuda a responsabilidade pelo que acontece
de mal; o emprego est, em princpio, assegurado, porque a Administrao no
pode entrar em falncia; os responsveis, ao autorizarem despesas, no se
posicionam, em regra, na perspectiva de qualquer ganho ou vantagem: desde que
disponham de verba na rubrica respectiva do oramento e cumpram
escrupulosamente os rituais contabilsticos do processamento e liquidao, tudo
fica sancionado.
De tudo o que antecede parece decorrer a concluso de que a questo das
estruturas flexveis no se projecta do mesmo modo na Empresa e na
Administrao. Aqui, so mesmo necessrias algumas regras, uma certa
normalizao, algum formalismo.
3. OBJECTO DA COMUNICAO
Proponho-me, pois, em consonncia com as consideraes expendidas,
ensaiar os princpios enformadores de um modelo estrutural; em seguida, tentarei
esboar os traos fundamentais de um modelo para a Administrao Pblica de
Macau; finalmente, alinharei breves notas sobre os passos que poderiam ser
dados para implementar (aqui, em sentido estrito: encher) o modelo.
II
PRINCPIOS ENFORMADORES DE UM MODELO
ESTRUTURAL
Quando se trata de formular os princpios que devem presidir concepo
de modelos estruturais, foroso comear por declarar que, para cada situao
concreta, no existe um modelo nico possvel.

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Em termos tcnicos, vrias hipteses podem e devem ser

equacionadas e, no raro, possvel apresentar argumentao
vlida para defesa de mais do que uma.
Parece, pois, dever concluir-se que a concepo de uma
determinada estrutura, devendo assentar em bases tcnicas slidas,
no afasta, contudo, o carcter voluntarista da soluo. A eficcia
do funcionamento de uma estrutura depende, com frequncia, mais
do gnio do gestor, do que da perfeio tcnica da soluo
adoptada. A experincia demonstra, com efeito, que estruturas
consideradas tecnicamente deficientes so, contudo, eficazes, a
julgar pelos resultados que alcanam. -se tentado a concluir,
assim, que quem se escuda na estrutura para justificar deficincias
de funcionamento pode estar a esconder, ainda que inconscientemente, deficincias de outro tipo: capacidade de liderana, de
motivao, de planificao, de avaliao, de deciso, etc.
No caso de Macau, a problemtica da concepo de um modelo
estrutural tem as condicionantes prprias de um territrio cuja
Administrao se encontra em processo de transio para o
exerccio da soberania plena da Repblica Popular da China (RPC),
depois de 20 de Dezembro de 1999.
Esta circunstncia torna imperativa a preocupao de conceber
um modelo estrutural para Macau que facilite as relaes futuras da
RAEM (Regio Administrativa Especial de Macau) com o Governo
Central da RPC.
No momento actual, o conhecimento disponvel entre nos
sobre a estrutura e os mecanismos de funcionamento da RPC no
ainda suficiente para nos poder orientar de forma vlida na
construo de um modelo que assegure aquela compatibilidade.
Como concluso, foroso aceitar que qualquer modelo construdo
hoje tem de ser necessariamente provisrio.
, no entanto, possvel e desejvel ensaiar alguns passos na
racionalizao do sistema actual. Falar de racionalizao do sistema
no significa necessariamente modific-lo. Significa, sim, desenvolver uma reflexo que ponha em evidncia os defeitos se os
houver e as virtudes que certamente existem. Se,
ponderados estes elementos, se concluir que a situao , aqui e
agora, a desejvel, teremos, mesmo assim, racionalizado o
sistema, na medida em que ele fica, a partir desse momento,
justificado com uma fundamentao da qual se tomou conscincia.
Ponto que se salvaguardem alguns princpios fundamentais. A
eles nos vamos ater nos prximos pargrafos.
A questo fundamental do desenho de uma estrutura consiste
em adoptar as decises adequadas para que, em cada momento,
sejam claros e publicamente conhecidos os elementos essenciais em
qualquer estrutura:
a) Os fins ou objectivos para que foi criada a Organizao;
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b) As actividades a desenvolver para que aqueles objectivos

sejam alcanados;
c) Quem responsvel pela execuo das actividades previs
tas;
d) Quem tem o poder e a responsabilidade de mandar,
orientar e decidir;
e) Perante quem respondem os agentes que integram a
Organizao.
Interessa, pois, caracterizar cada um destes elementos no que
Administrao Pblica concerne.
A nica razo de ser que justifica a existncia das Administraes Pblicas consiste na realizao dos fins ou valores polticos
ltimos do Estado: a Justia, a Educao e Cultura, a Segurana, o
Bem-Estar Econmico e o Bem-Estar Social. Estas so tidas como
as suas funes bsicas. As actividades que prossigam directamente
aqueles valores so actividades operativas ou substantivas. Contudo, no esgotam o universo do trabalho da Administrao. H
actividades de apoio que, no tendo por objecto directo e imediato
os fins ltimos da Administrao, so, contudo, imprescindveis.
Trata-se das actividades instrumentais e tcnico-conceptivas
que tm um peso considervel no conjunto da aco administrativa.
Questo importante a da caracterizao daquelas actividades
da Administrao. Isto : como desempenha a Administrao o seu
papel na prossecuo dos fins do Estado.
Poder-se-ia resumir este desempenho a duas formas bsicas de
actuao. Em primeiro lugar, atravs da funo reguladora, tendo
em vista a salvaguarda dos interesses colectivos e a equidade de
tratamento dos cidados; e, em segundo lugar, atravs da prestao
de servios colectividade, quer se trate de servios essenciais, quer
de servios resultantes da actividade reguladora. Finalmente,
poder ainda exercer um papel promotor do desenvolvimento e,
mesmo, um papel supletivo, quando a iniciativa privada no
demonstra capacidade de resposta em reas consideradas essenciais.
A grande opo dos sistemas poltico-administrativos consiste
na escolha entre o peso a dar iniciativa privada e ao carcter
intervencionista da aco administrativa. O modelo que estamos
tentando esboar privilegia a iniciativa privada, claramente, na rea
dos meta-valores do Bem-Estar Econmico; preconiza o equilbrio,
nos do Bem-Estar Social e Educao e Cultura; e acentuadamente
intervencionista na prossecuo dos valores Segurana e Justia.
Para concluir estas consideraes em torno dos princpios
doutrinrios que ho-de enformar o modelo estrutural em vista,
resta finalmente caracterizar o regime de autoridade-responsabilidade
da Administrao Pblica.
Nesta matria, a dependncia hierrquica claramente predominante, embora esteja tambm institucionalizada a dependncia
98

funcional.A organizao do sistema de autoridade-responsabilidade

,assim,do tipo hierrquico-funcional.
Excepcionalmente, assiste-se ainda a solues de funcionamento em matriz, frmula que se preconiza como desejvel e a
incrementar, em determinadas situaes.
Ponderadas as virtualidades deste sistema, atentas as caractersticas prprias do funcionamento da Administrao, no parece
haver razo para o alterar, pelo que os seus traos marcantes
devero ser mantidos e integrar o modelo preconizado.
III

CRITRIOS PARA O DESENHO DAS ESTRUTURAS

No momento em que nos concentramos na situao concreta de
dar forma e projectar no campo de aco uma nova entidade
organizacional ou pretendemos repensar uma organizao j
existente a primeira de todas as preocupaes consiste na
identificao das actividades a desenvolver para prosseguir os fins
da Organizao em causa. Em seguida, caminhar-se- para a
combinao racional dos diferentes elementos que integram a
estrutura e que j acima foram referidos. A experincia acumulada
em mltiplos tipos de organizaes aconselha a que neste esforo de
conjugao dos elementos estruturais se tenham em conta critrios
bsicos para salvaguarda de certos valores, cuja ausncia propicia
fortes probabilidades de ocorrncia de disfunes de vria ordem no
funcionamento da organizao.
Recordarei brevemente os critrios mais relevantes:
a) Homogeneidade/afinidade de aco: afectar actividades
substancialmente dspares a uma subunidade desaconselhvel. Assim como desaconselhvel que actividades afins
ou de idntica natureza estejam dispersas por subunidades
diferentes;
b) Economia do trabalho: trata-se de evitar a sobreposio de
competncias, no s por razes que tm que ver com os
custos que resultam da duplicao do trabalho, mas tambm
para evitar situaes de conflito de competncias e os
potenciais atritos que da podem surgir;
c) Exaustividade: todas as actividades a desenvolver devem
estar afectas responsabilidade de algum ou de alguma
subunidade. No pode haver vazios de competncias nas
organizaes racionais;
d) Unidade de coordenao: cada conjunto de subunidades
com afinidade de aco deve ter uma coordenao directa
comum, tendo em vista a compatibilizao dos recursos e a
harmonizao dos esforos e dos resultados;
e) Economia dos recursos humanos e materiais: conhecida que
a tendncia para o crescimento das estruturas (lei de
99

Parkinson), aconselhvel limitar as subunidades (horizontais e verticais)

ao mnimo indispensvel.
Por outro lado, os recursos comuns organizao, quer do tipo instrumental,
quer do tipo tcnico, podero ter uma utilizao mais racional se tiverem
uma gesto comum;
f) Economia das ligaes: quanto maior for a rede das subunidades, maior a
morosidade do processo de tomada de deciso. A cadeia de informaes e
pareceres que se gera ao longo da escala hierrquica, desde o ponto onde
nasce a questo a decidir at ao ponto onde a deciso deve ser tomada, deve,
assim, ser reduzida ao mnimo, para aliviar e tornar mais clere o processo
decisrio.
IV
LINHAS FUNDAMENTAIS DE UM MODELO PARA A
ADMINISTRAO PBLICA DE MACAU
As consideraes que venho expendendo, aliadas ao que julgo ser a
realidade que e que se pretende para Macau, levam-me a admitir como
ideias-fora para uma reflexo sobre o enquadramento estrutural da
Administrao Pblica de Macau as linhas de orientao que a seguir
caracterizarei. Elas devem, porm, ser entendidas como propostas de trabalho.
Nesta matria j atrs ficou dito no h dogmas!
H, tambm, plena conscincia de que a soluo a encontrar carece de uma
anlise alargada e aberta, permanentemente orientada por dois princpios
fundamentais: a racionalidade das solues e a sua adequao realidade, atravs
de um sistemtico esforo de projeco no campo de aco, a fim de imaginar e
antever a aplicao prtica da soluo adoptada.
A componente emotiva no deveria ter lugar neste exerccio. Se o tiver, o
risco de insucesso elevado.
Os traos fundamentais do modelo que proponho seriam, pois, os
seguintes:
a) Reduo do carcter intervencionista da Administrao.
Preconiza-se, neste campo, uma cuidada anlise das actividades que
poderiam ser privatizadas, ou que poderiam ser entregues a entidades privadas
em regime de concesso ou, ainda, a constituio de empresas de capital misto.
Nos casos em que aquelas frmulas no sejam consideradas oportunas,
poder, mesmo assim, considerar-se a soluo dos institutos pblicos,
ponderando cuidadosamente as vantagens e inconvenientes da adopo de um
regime de pessoal com base nas regras do direito privado.
Nesta mesma linha de pensamento se insere uma poltica de organizao de
servios que sistematicamente privilegia o recurso

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capacidade de resposta das empresas instaladas, para a realizao

de obras e projectos, em vez de apetrechar os servios pblicos com
meios humanos e materiais, como se de empresas se tratasse.
A ser seguida uma poltica deste tipo, os servios pblicos
poderiam (e deveriam), ento, concentrar os seus recursos em
funes, predominantemente de planeamento, elaborao de cadernos de encargos e lanamento de concursos para adjudicao de
obras ou servios e a fiscalizao e controlo de execuo.
b) Agregao dos actuais servios pblicos em reas de coorde
nao homogneas ou afins.
Esta linha de orientao passaria pela cuidada anlise das
atribuies e competncias que esto hoje cometidas aos servios,
por forma a repensar a sua distribuio e afectao a unidades e
subunidades orgnicas convenientemente dimensionadas, sob o
imprio dos critrios de homogeneidade, economia do trabalho e
exaustividade acima caracterizados.
No se defende uma soluo baseada na simples criao de um
nvel de coordenao acima dos servios actualmente existentes.
Seria tornar a estrutura ainda mais pesada, na medida em que nos
limitaramos a criar mais um nvel na estrutura que j existe.
Um trabalho deste tipo , sem dvida, um empreendimento de
grande porte, reveste-se da delicadeza prpria das decises que
afectam directamente as pessoas e tem de ser, por isso, um processo
conduzido com prudncia e o mais participado possvel.
Algumas reflexes foram j ensaiadas neste campo. A julgar
pelas concluses conhecidas a que se tem chegado nas diferentes
sedes em que tais ensaios foram feitos, possvel estimar em cerca
de 9 ou 10 as reas de coordenao a considerar.
Haver, provavelmente, servios que, pela natureza da sua
actividade, no so agregveis nos conjuntos homogneos que se
preconizam. Nestes casos, tais servios manter-se-iam na dependncia hierrquica ou tutelar do Governador, directamente ou atravs
dos Secretrios-Adjuntos. Esta soluo assumiria, contudo, o
carcter de excepo.
Nos exerccios a que acima me referi, os casos deste tipo
resumir-se-iam a cerca de meia dzia.
c) Classificao das unidades orgnicas da macro-estrutura da
Administrao em trs nveis.
A lei definiria os critrios quantitativos e qualitativos a ter em
conta para definir o nvel em que deveria ser classificado cada
servio. A aplicao daqueles critrios e, por conseguinte, a
classificao dos servios estaria a cargo de uma comisso nomeada
pelo Governador.
Antev-se a possibilidade de considerar os seguintes nveis de
direco com a caracterizao que se segue:
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Nvel I: Direco-Geral: Unidade de coordenao de reas

mais vastas de actividade, na dependncia directa do
Governador ou de um Secretrio-Adjunto, devendo ter,
pelo menos, dois servios de nvel III dependentes de si.
Nvel II: Direco de Servios: Unidade de menor peso que a
Direco-Geral, podendo depender ou do Governador ou
de um Secretrio-Adjunto.
Nvel III: Servio (ou Direco): Em princpio, funcionaria
como uma subunidade dependente da Direco-Geral,
podendo, no entanto, a ttulo excepcional, depender
tambm de um Secretrio-Adjunto ou do prprio Governador.
d) Limitao do desenvolvimento vertical da estrutura (subunidades orgnicas) a trs dos seguintes nveis hierrquicos: departa
mento, diviso, sector e seco.
No modelo preconizado, a dependncia poderia ligar-se a
qualquer nvel hierrquico superior, com a ressalva de que o
departamento no poderia estar na dependncia do nvel III de
direco.
A definio do nvel das subunidades orgnicas obedeceria
tambm aos critrios de esfera de controlo, de responsabilidade, de
tecnicidade e de especializao exigidas.
e) Eliminao das dependncias em fila.
A no ser nos casos em que a unidade ou subunidade de
superviso tenha, ela prpria, competncias de execuo no
afectas subunidade nica dependente, esta no seria admitida.
f) Previso da possibilidade de criao da figura de chefia de
projectos, sem correspondncia a subunidade orgnica na estrutura
formal.
Esta medida destinar-se-ia a dar resposta mais flexvel
necessidade de desenvolvimento de actividades configurveis como
projectos, em reas de elevada tecnicidade ou de inovao
tecnolgica, sem que, para tanto, se tenha de sobrecarregar a
estrutura formal com subunidades.
g) Adopo do princpio da autonomia administrativa dos
servios, como regra.
Os dirigentes ficariam, assim, com a faculdade de praticar actos
administrativos definitivos e executrios dentro dos limites da sua
esfera de competncias.
h) Incremento da capacidade gestionria dos dirigentes.
Seria uma consequncia da medida preconizada no ponto
anterior. Pra tal, o estatuto do pessoal de direco e chefia
consagraria de forma to pormenorizada quanto possvel as suas
competncias prprias. bvio que tal medida implicaria o
102

aumento da responsabilidade do pessoal dirigente e de chefia pelas

decises que tomem, em consonncia com o aumento da autoridade
que receberiam.
i) Institucionalizao de um sistema de auditoria de gesto n
Administrao Pblica.
A lei definiria a entidade competente para desempenhar esta
funo, bem como as circunstncias e os limites da sua actuao.
Importa precisar que se trata de um mecanismo de auditoria de
gesto e no de fiscalizao, de inspeco ou de controlo, funes
que caberiam a outras sedes. A auditoria de gesto tem implcita a
ideia de optimizao de recursos. Assim, o sistema preconizado
teria uma funo de apoio aos servios na busca das formas mais
adequadas, no s para o cumprimento das disposies legais em
vigor respeitantes Administrao Pblica, como tambm para
incrementar os nveis de eficcia e de eficincia.
j) Aceitao do princpio das solues excepcionais.
modelo preconizado deveria conter em si os grmens de
certa flexibilidade, no sendo desejvel uma rigidez tal que afaste,
partida, qualquer soluo fora dos limites do modelo. Por isso seria
de consagrar a possibilidade de encontrar solues diversas das que
viessem a ser estabelecidas como normas. Mas tais situaes
estariam sujeitas a uma regra esta, sim, dogmtica: para serem
aprovadas careceriam de proposta fundamentada e de parecer
favorvel da entidade a quem fosse cometida a funo de auditoria
de gesto acima referida.

V
ALGUMAS REFLEXES PARA UMA METODOLOGIA
Quando se tenta passar do discurso aco, adquire-se a plena
conscincia de que nesse salto que residem verdadeiramente as
dificuldades.
Os modelos resultam de um exerccio intelectual que, com
maior ou menor rigor, nos conduz a um resultado de natureza
tambm intelectual. Pode discutir-se ou discordar-se dele. Mas a
discusso situa-se no campo das ideias e , por natureza, pacfica.
Contudo, a implementao dos modelos mobiliza recursos e, como
no caso vertente, pode afectar o estatuto e as expectativas das
pessoas. Admitir a possibilidade de que podem, por essa razo,
desencadear-se mecanismos de reaco , no mnimo, prudente. E
adoptar todos os cuidados e recursos tcnicos ao alcance para
conseguir uma mudana consciente e consentida uma atitude de
carcter obrigatrio.
Para alm do domnio dos fenmenos psicossociolgicos
referidos, sempre presentes nos processos de mudana, possvel e
desejvel identificar algumas etapas na passagem do modelo terico

103

para o campo de aplicao. E a primeira de todas consiste na

discusso das linhas mestras do modelo, por forma a alcanar um
consenso to amplo quanto possvel.
O Colquio em que estamos a participar pode e deve ser
considerado um primeiro passo deste processo de discusso.
Uma segunda etapa consistiria na consagrao, em diploma
legal, do modelo que viesse a colher consenso.
O tipo de matria a tratar nesse diploma levar-me-ia a admitir
que o seu articulado no se limitasse a regulamentar o modelo, mas
que consagrasse tambm alguns conceitos doutrinrios. Refiro-me,
por exemplo, tipificao da natureza jurdica dos servios e
definio dos seus atributos, matrias nas quais os prprios
especialistas nem sempre so unnimes. Penso, porm, que Macau
teria toda a convenincia na consagrao de doutrina nestas
matrias.
E a escolha de uma das opes doutrinrias disponveis no
parece constituir grande risco!
Em seguida, teria de desenvolver-se todo o trabalho de anlise
atrs referido, tendo em vista a eventual redistribuio das
competncias dos servios e a concepo das grandes reas de
coordenao tambm j mencionadas.
Trata-se de um trabalho complexo que teria de ser conduzido
com a preocupao permanente de avaliar as vantagens e os
inconvenientes das diferentes solues que fossem sendo concebidas.
O passo seguinte seria o corolrio do anterior: a agregao dos
servios nas grandes reas de coordenao concebidas e a sua
consagrao atravs de diploma orgnico apropriado.
Antes do incio do processo referido no nmero anterior,
deveria estar j decidida a criao do sistema de auditoria de gesto
atrs mencionado e formalizados em diploma prprio os seus
poderes, mbito e modo de actuao.
No sendo realista imaginar que as alteraes em questo se
possam conseguir em curto espao de tempo antes, sendo certo
que se vo prolongar provavelmente por largos meses o
sistema de auditoria acima referido poderia desempenhar no
processo um papel de pilotagem da mudana.

VI
CONCLUSO
O empenhamento que pus na organizao das ideias que acabo
de expor no corresponde, porventura, utilidade que o leitor pode
nelas encontrar. Reivindico, porm, o mrito de me ter esforado
por apresentar contributos vlidos que ajudam a dar resposta ao
tema que nos trouxe aqui: A Administrao Pblica de Macau:
Que Futuro?.
104

Se me perguntarem qual o meu grau de convico e de certeza

nas propostas que apresentei vossa considerao, dir-vos-ei que
so propostas sinceras.
Mas tenho uma sensao de grande alvio quando penso que
no sou dono da verdade universal e que, por isso mesmo, se tivesse
de decidir sobre estas matrias, no gostaria de decidir sozinho.
Convidar-vos-ia a participar neste processo.
Peo-vos, pois, que aceitem o convite.

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106