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RAPPORT DOBSERVATIONS DEFINITIVES

SUR LA GESTION DE LA COMMUNE DE NICE


LA CONSTRUCTION DU GRAND STADE DE NICE
compter de lexercice 2006
Rappel de la procdure
La chambre a inscrit son programme l'examen de la gestion de la construction du grand
stade de Nice partir de l'anne 2006. Ce contrle a t ralis dans le cadre dune enqute
nationale de la Cour des comptes et des chambres rgionales de comptes relative aux
contrats de partenariat des collectivits territoriales. Par lettre en date du 11 octobre 2013, le
prsident de la chambre en a inform M. Christian ESTROSI, dput-maire, ainsi que
M. Jacques PEYRAT, ancien ordonnateur. Les entretiens de fin de contrle ont eu lieu les :
- 11 mars 2014 avec M. Philippe PRADAL, premier adjoint et M. Alain PHILIP,
adjoint lurbanisme, dment habilits par le maire actuel M. Christian ESTROSI ;
- 10 mars 2014 avec M. Jacques PEYRAT, ordonnateur en fonction de 2006 2008.
Lors de sa sance du 13 mai 2014, la chambre a arrt ses observations provisoires. Celles-ci
ont t transmises dans leur intgralit M. Christian ESTROSI et, pour les parties qui les
intressaient, M. Jacques PEYRAT, ancien ordonnateur et aux personnes concernes.
La ville de Nice a rpondu par courrier enregistr au greffe le 6 octobre 2014.
La ville de Nice, la socit Nice Eco Stadium (NES) et un avocat ont, sur leur demande, t
auditionns par la chambre le 10 dcembre 2014.
La chambre, a arrt, le 22 janvier 2015, ses observations dfinitives et les recommandations
auxquelles elles donnent lieu.
Ce rapport dobservations dfinitives a t communiqu par lettre du 8 avril 2015
M. Christian ESTROSI, Dput-Maire en fonctions ainsi qu son prdcesseur pour les
passages qui le concernent.
MM. Christian ESTROSI a fait parvenir la chambre une rponse qui, engageant sa seule
responsabilit, est jointe ce rapport.
Ce rapport, accompagn de la rponse jointe est consultable sur le site des juridictions
financires (www.ccomptes.fr) aprs sa prsentation lassemble dlibrante.

17, rue de Pomgues

13295 MARSEILLE CEDEX 08

T +33 4 91 76 72 00

Tlcopie +33 4 91 76 72 72

crc@crcpaca.ccomptes.fr

SYNTHESE
Par contrat, notifi le 11 fvrier 2011, la ville de Nice a confie la socit Nice Eco
Stadium, dont le principal actionnaire est la socit Vinci Concessions, la conception-ralisationmaintenance jusquen 2041 dun stade multifonctionnel de 35 624 places, du Muse national du
sport et dun programme immobilier daccompagnement de 29 000 m dont 22 700 m de surfaces
commerciales. Ce stade, dnomm Allianz Riviera, a t inaugur en septembre 2013.
La jauge retenue pour le stade apparat trop importante tant au regard des besoins du club de
football de lOGC Nice que de la raret des vnements sportifs de grande ampleur organiss en
France (Euro ou coupe du monde de football ou de rugby).
Ce contrat a fait suite une longue srie de tentatives infructueuses pour substituer une
enceinte moderne loctognaire stade du Ray, o voluait lquipe de lOGC Nice. Ainsi, en 2002,
une tentative stait termine par lannulation du contrat de concession sign avec la socit Cari.
Ce dernier projet prvoyait ldification dun stade de 32 800 places pour un cot de construction de
88,4 M HT, dun centre dentranement et de 6 000 m de commerces. Le cot de cette opration
la charge de la commune devait tre de 54 M sur 30 ans dont 20 M de subventions
dinvestissement initial.
Dans le cas de lAllianz Riviera, la commune a souhait recourir une procdure de contrat
de partenariat, galement appel partenariat public priv (PPP). Ce mode de ralisation,
drogatoire aux procds courants de la commande publique, est encadr par la loi et son utilisation
doit tre justifie au regard de certains critres.
Il apparat que le recours au PPP dans le cadre du stade de Nice ne rpondait pas aux
critres lgaux.
Dabord, ce stade, destin prioritairement aux matchs de lquipe professionnelle de lOGC
Nice et pouvant accueillir le reste du temps des concerts ou des activits de sminaires purement
concurrentielles, ne constitue pas un quipement ncessaire un service public relevant de la
responsabilit de la commune. Consciente de cette faiblesse, la commune a dailleurs tent, sans
succs, de faire modifier la loi afin que soit supprime lexigence dune affectation au service public
des stades, objets dun contrat de partenariat.
Ensuite, la commune na pas dmontr se trouver dans limpossibilit de dfinir ses besoins
et de pouvoir conduire elle-mme ce projet la complexit allgue par elle, laquelle rsulte pour
une grande partie du contrat lui-mme.
Enfin, le contrat concerne pour une part importante un centre commercial de trs grande
ampleur, Nice One , intgr en grande partie dans la structure du stade (sous le parvis) et
construit dans le cadre dun programme immobilier daccompagnement (PIA) inclus dans le
contrat de partenariat, bnficiant dun bail de longue dure de 99 ans. Ce volet sera le principal
gnrateur de recettes de lopration (plusieurs centaines de millions deuros). Le centre commercial
sera la proprit dun actionnaire de lOGC Nice qui en a acquis les droits auprs de Vinci pour
80 M HT. Il a de facto t pay en partie par la commune.
En effet, si Vinci a vers 25 M au titre de la participation du programme immobilier
daccompagnement la construction du stade, ce qui a t dterminant dans lattribution du contrat,
le gros uvre du PIA tant intgr pour partie dans celui du stade, cette contribution a aussi en
grande partie financ le PIA lui-mme.
Lattribution du contrat Nice Eco Stadium soulve des interrogations. Ainsi, le concurrent
le moins cher au stade des offres initiales (Bouygues) a fortement augment son prix au moment de
loffre finale. Lexplication fournie par la commune en cours dinstruction, selon laquelle ce
candidat se serait tromp dans son prix , est surprenante pour une socit de cette envergure qui
obtenait au mme moment le contrat du stade Vlodrome de Marseille.

1/62

La commune assume de nombreux risques et a pris en charge des dpenses indues. Ainsi, par
avenant du 5 aot 2013, elle a renonc, sur la base de justifications contestables, aux pnalits
contractuelles de 3 M quaurait d lui verser le partenaire pour le retard de deux mois dans la
livraison du stade. De mme elle a accept de prendre en charge la moiti des baisses du tarif de
rachat par EDF de llectricit produite par le stade auprs de NES (soit au moins 4 M sur la dure
du contrat), au motif dun changement de lgislation, alors que les risques imputables un tel
changement devaient, selon le contrat, tre assums par le partenaire.
Au final, le stade cotera globalement la commune prs de 400 M nets sur la dure du
contrat (aprs prise en compte des redevances verses par le club de football). Au montant des
redevances nettes (loyers) et des dpenses prcites, sajoutent en effet 14 M de subventions
dinvestissement verss par la commune (qui compltent les 46 M verss par lEtat, la mtropole et
le dpartement), et le remboursement par la commune de la totalit des impts pays par le
partenaire.
La seule ressource de la collectivit (hormis les conomies ralises sur le stade du Ray)
proviendra de la redevance verse par le club de lOGC Nice. Alors quelle tait initialement estime
par la commune 3 M ou 4 M par an, elle sera vraisemblablement infrieure ces montants
ambitieux malgr sa rengociation en dcembre 2014. Les conditions de dtermination de la
redevance sont peu explicites. Ainsi, la commune na procd aucune analyse conomique ni
valorisation prcise des biens mis disposition du club (locaux, buvettes, parkings, amortissements
maintenance, etc.), pourtant seules mme de valider le bon niveau de la redevance. En effet, la part
variable, assise dsormais sur les recettes de billetterie, de loges et de sponsoring, ne respecte pas la
jurisprudence du juge administratif qui veut que les redevances soient calcules sur les avantages de
toute nature tirs de loccupation des locaux, y compris les droits tlvisuels.
Le Muse national du sport, intgr au stade, a fait lobjet de laborieuses discussions avec
lEtat et son financement est assur dans des conditions trs dfavorables pour la commune. LEtat,
en revenant sur ses engagements, a conduit la commune prfinancer les amnagements intrieurs
du muse alors quelle sacquitte dj du cot de la construction et de lentretien. Pour cela, la
commune sest comporte de fait comme un tablissement de crdit en empruntant la place du
muse, en lui versant les fonds ainsi mobiliss sous forme de subvention et en se faisant rembourser
le capital et, seulement pour partie, les intrts. Par ce truchement, lEtat et la commune ont
contourn la loi qui interdit au muse de souscrire un emprunt auprs dun tablissement bancaire.
Finalement, le muse cotera de lordre de 9 M la commune. En outre, en contravention avec les
textes, la commune mettra disposition quasi gratuitement les plus de 5 000 m de locaux du muse.

2/62

La chambre formule dans ce cadre quatre recommandations :

Recommandation n 1 : mettre en place une quipe ddie au suivi du contrat de partenariat


permettant la ville dassurer le contrle de son excution.
Recommandation n 2 : mettre un terme la prise en charge indue du diffrentiel entre le prix de
rachat rglementaire de llectricit produite par le stade et celui prvu dans loffre finale du
candidat.
Recommandation n 3 : rengocier la convention entre la commune et lOGC Nice en vue dlargir
de manire effective lassiette de la part variable de la redevance, conformment aux principes
dfinis par la jurisprudence.
Recommandation n 4 : instituer pour le Muse national du sport une redevance dutilisation des
surfaces mises disposition, conforme aux dispositions du code gnral de la proprit des personnes
publiques.

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SOMMAIRE
1.

RAPPEL HISTORIQUE .......................................................................................................................................... 6

1.1 Le contrat sign en 2006 avec la socit Cari ...................................................................... 6


1.2 A la jonction des mandats de MM. Peyrat et Estrosi, le projet de stade a t ractiv
plusieurs reprises .................................................................................................................................. 7
1.3 Un projet finalement confi Vinci en 2010........................................................................ 8
2. LE CHOIX DU PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE POUR LA CONSTRUCTION DU STADE
DE 35 600 PLACES .......................................................................................................................................................... 8

2.1 Une jauge trop importante pour le football niois .............................................................. 8


2.2 Une analyse des solutions alternatives et une valuation pralable insuffisantes .......... 10
2.2.1 Lassistant matrise douvrage tait incit proposer la solution du contrat de
partenariat ........................................................................................................................................... 11
2.2.2 Les marchs complmentaires........................................................................................... 12
2.2.3 Une valuation pralable insuffisamment prcise sur des aspects essentiels du contrat ... 13
2.3 Le recours au partenariat public priv est contestable sur le fond ................................. 14
2.3.1 Le stade nest pas un quipement ncessaire au service public communal ................ 14
2.3.2 Une complexit non dmontre pour justifier un contrat de partenariat ........................... 17
2.3.3 Le projet inclut par ailleurs un important volet commercial ............................................. 20
3. UNE PROCEDURE DE SELECTION IMPARFAITE QUI A ABOUTI AU CHOIX DE LA
SOCIETE VINCI ...............................................................................................................................................................25

3.1 Des volutions de prix difficilement comprhensibles ...................................................... 25


3.2 Le rapport danalyse des offres est lavantage de Vinci ................................................ 26
3.2.1 Lutilisation de sous sous-critres non annoncs ........................................................ 27
3.2.2 Dune manire gnrale, la notation est difficilement comprhensible ............................ 28
3.2.3 La notation du critre cot global de loffre ................................................................ 30
3.2.4 Le caractre sommaire de la notation du critre Insertion dans le site et qualit
architecturale du projet ...................................................................................................................... 32
4.

LES RISQUES SONT PRINCIPALEMENT ASSUMES PAR LA COMMUNE ..............................................34

4.1 Les risques lis aux recours contentieux en priode de construction taient
intgralement supports par la commune ........................................................................................ 34
4.1.1 La pratique des accords autonomes dans les contrats de partenariat est chose courante .. 34
4.1.2 La clause dite Nice Stadium , prservant le partenaire de tout risque imputable un
recours, soulve des questions juridiques importantes......................................................................... 35
4.2 Le retard de livraison du stade na pas donn lieu sanction du partenaire ................ 36
4.2.1 Des jours dintempries inexplicablement forfaitiss ....................................................... 37
4.2.2 Le retard de la notification du contrat, prtexte pour allonger le dlai de livraison.......... 38
4.3 Une compensation indue des pertes subies par le partenaire sur le tarif de rachat de
llectricit produite par le stade ...................................................................................................... 40
5. UN COUT IMPORTANT FINANCE PRINCIPALEMENT PAR VOIE DEMPRUNTS
BANCAIRES ET DE SUBVENTIONS, QUI ASSURE UNE REMUNERATION ELEVEE AUX
FONDS PROPRES ...........................................................................................................................................................42

5.1 Le cot de linvestissement initial ....................................................................................... 43


5.2 Un financement en phase construction principalement bancaire et marginalement sur
les fonds propres ................................................................................................................................. 45
5.3 Les subventions publiques et les redevances verses par la commune au partenaire
priv financent la quasi-totalit de la construction et de lexploitation du stade ......................... 48
5.3.1 Les subventions dinvestissement : un tour de table trop htif et un cot de portage
important ........................................................................................................................................... 48
5.3.2 Les redevances nettes verses par la commune atteignent 10 15 M HT par an ........... 49
5.4 Le compte de rsultat du stade en exploitation est financ 65 % par les redevances . 51
5.5 La prise en charge de la totalit des impts et taxes par la commune ............................ 52
4/62

5.6
5.7
6.

Les amnagements complmentaires, autres sources de cots ........................................ 53


Le cot total net du stade pour la commune sur la dure du contrat dpasse 370 M . 53

LES RELATIONS DESEQUILIBREES AVEC LE CLUB RESIDENT DE LOGC NICE ...............................55

6.1 Le cadre des relations avec lOGC Nice limite le risque conomique et sportif support
par le club ............................................................................................................................................ 55
6.1.1 La convention doccupation de lAllianz Riviera ............................................................. 55
6.1.2 Les redevances verses par le club pour lAllianz Riviera seront infrieures aux
prvisions de lvaluation pralable ..................................................................................................... 56
6.2 Les redevances fixes pour dautres stades tendent mieux scuriser linvestissement
des communes ..................................................................................................................................... 58
6.3 Le risque sportif est support par la commune sans garantie de lactionnaire du club 59
6.4 Les achats de la ville attnuent fortement limpact de la redevance sur les finances du
club
................................................................................................................................................ 60
7.

LE COUT DU MUSEE NATIONAL DU SPORT ................................................................................................60

7.1 Un premier protocole, remis en cause par lEtat, imputait la ville le cot
dinvestissement du muse................................................................................................................. 61
7.2 La convention de mise disposition de 2013 augmente le cot dinvestissement la
charge de la commune et la conduite emprunter pour le compte du muse ............................ 61
7.3 Le cot du muse pour la ville slve 9,25 M .............................................................. 62

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1.

RAPPEL HISTORIQUE

Dans la priode contemporaine, trois projets ont t lancs pour la construction dun grand
stade destin succder au stade Lo Lagrange dit stade du Ray , enceinte octognaire et vtuste
de 18 696 places. Le troisime, engag en 2008, a abouti la livraison en aot 2013 de lAllianz
Riviera, enceinte multifonctionnelle de 35 624 places, du Muse national du sport, qui a ouvert ses
portes en juin 2014, et dun programme immobilier daccompagnement (PIA) livrable en 2015. Il est
ce jour le dixime stade franais par la taille et le deuxime de la rgion aprs le stade de Marseille
(67 354 places).
1.1 Le contrat sign en 2006 avec la socit Cari
Aprs l'chec en 2002 d'un premier projet, le conseil municipal avait, le 15 octobre 2004, arrt
le principe dune construction sous forme de concession de travaux et de service public pour un stade
de 32 000 places, un centre dentranement des professionnels et des activits conomiques.
Un groupement compos des socits Cari et Spada, choisi par dlibration du 13 janvier 2006
aprs mise en concurrence, a commenc les travaux en juillet 20061.
Sur un primtre de 24 hectares, le contrat prvoyait une surface de 37 500 m pour le seul
stade et 121 000 m de surfaces extrieures. Louvrage comprenait le stade lui-mme, les
quipements ncessaires son bon fonctionnement, le centre dentranement professionnel2 et
6 000 m de bureaux et commerces. Il devait tre ralis en haute qualit environnementale, produire
sa propre nergie grce 4 000 panneaux photovoltaques installs en vranda sur les parkings et tre
dot dun systme de rcupration des eaux pluviales concourant larrosage des pelouses.
En 2035, la commune devait ainsi rcuprer un centre dentranement pour les professionnels
en plus dun stade de 32 826 places assises et les installations ncessaires son
fonctionnement (vestiaires, espaces de presse, etc.) ainsi que :

les quipements vocation conomique et commerciale ;

les lments dinfrastructures annexes : espace verts, voiries, parcs de stationnement


de 2 272 places de vhicules lgers en extrieur, 251 places couvertes, etc. ;

Le cot de construction du stade (prix ferme) slevait 88,4 M HT y compris la


rmunration des architectes et lingnierie. En regard de ce cot, Cari attendait :

des recettes commerciales provenant non pas de concerts (le concessionnaire jugeant
que le Palais Nikaia en grande jauge offrait plus de capacit) mais de la
commercialisation de lenceinte pour des campagnes de lancement de produits ou
danimation de socits (sminaires, runions). Ces recettes, hors football, taient
estimes 4 M par an, dont 1,2 M environ issus des espaces commerciaux lous
(assorti dune indexation annuelle de 2,5 %) ;

une participation financire de la ville de 20 M pour la construction et de 4,6 M HT


par an au titre des contraintes de service public.

En contrepartie, la commune recevait du concessionnaire une redevance annuelle fixe


doccupation du domaine public (150 000 indexe) et une redevance variable tenant compte du
chiffre daffaires rel et du niveau du championnat o voluerait le club (Ligue 1 ou 2).

La commune na pas t en mesure de produire la chambre les pices de slection de loffre, qui doivent pourtant tre conserves
durant dix ans en vertu de la circulaire de la direction des archives de France et de la direction gnrale des collectivits locales
(DGCL) du 28 aot 2009 relative au tri et la conservation des archives.
2
Soit deux terrains en pelouse, un terrain en synthtique ainsi que les lments dinfrastructures (routes, parcs de stationnement,
espaces verts, terre-pleins, voies de desserte et de scurit).

6/62

Au final, selon le compte dexploitation prvisionnel index, Cari aurait reu, sur la priode
2007-2035, 129,6 M de compensation de la commune (2007 2035) et lui aurait revers 5,7 M de
redevances fixes et 90,2 M de redevances variables, soit 95,9 M. Lexploitation aurait ainsi cot
33,7 M la commune sur une priode de 29 ans, soit 1,2 M par an en moyenne, en plus de
linvestissement initial de 20 M, soit 53,7 M au total. En outre les subventions dinvestissement
obtenues auprs de divers organismes financeurs devaient revenir la commune et auraient donc
allg sa participation.
La commune devait enfin encaisser des recettes fiscales puisque les impts et taxes
correspondants, notamment la taxe foncire, taient la charge du concessionnaire. Au total le
compte financier comportait 13,7 M dimpts et taxes (montant cependant probablement sousestim au regard du cot de la construction et des taux en vigueur).
Le 11 juillet 2006, le prfet des Alpes-Maritimes dfrait ce contrat devant le tribunal
administratif de Nice, faisant notamment valoir quil ne dterminait pas les tarifs la charge des
usagers et mconnaissait ainsi larticle L. 1411-2 du code gnral des collectivits territoriales
(CGCT).
Le 22 dcembre 2006, le tribunal administratif de Nice annulait le contrat de concession sur le
seul motif de la tarification.
Les socits Cari et GSN dlgation de service public (filiale de Cari charge de la concession)
saisissaient alors la ville le 28 fvrier 2007 dune demande indemnitaire de 40,8 M HT
(correspondant 11,6 M de dpenses ralises, 3,9 M dautres dpenses et 25,4 M de bnfice
escompt).
Le juge des rfrs condamnait la ville verser une provision de 3,2 M la socit GSN
le 13 juin 2008. Le 13 aot 2008, la socit saisissait le tribunal administratif au fond dune demande
de condamnation de la commune pour un montant de 47,6 M (les 40,8 M susmentionns plus
6,8 M de frais gnraux), port ensuite 51,9 M, puis 75,1 M au cours de lexpertise diligente
la demande du tribunal.
Le 1er juillet 2014, le tribunal a finalement condamn la ville verser GSN DSP la somme de
1,58 M HT. Compte tenu de la provision de 3,1 M dj verse, la ville de Nice sera rembourse de
1,6 M. La socit GSN DSP a indiqu avoir fait appel de ce jugement.
1.2 A la jonction des mandats de MM. Peyrat et Estrosi, le projet de stade a t ractiv
plusieurs reprises
A la suite de lannulation du contrat conclu avec la socit Cari, la commune a relanc le projet
sous forme de bail emphytotique. Ce montage a t prsent en mars 2007 par le maire, avec lappui
du prsident de lpoque de lOGC Nice.
Le conseil municipal approuvait le 12 octobre 2007 le principe de la dlgation de service
public (concession) pour la construction et lexploitation d'un grand stade de 32 000 places. Cette
dlibration sera cependant dclare sans suite le 29 dcembre 2008, le projet de lAllianz Riviera
ayant entre-temps vu le jour.
Le 17 janvier 2008, M. Estrosi, alors candidat llection municipale annonait son projet de
construction d'un grand stade de 25 000 40 000 places dans la plaine du Var.
En aot 2008, la collectivit lanait une consultation pour attribuer un march d'tudes au
cabinet Cornet-Vincent-Sgurel et au bureau dtude SETEC et le nouveau maire dvoilait son projet
de stade en octobre 2008.

7/62

L'opration consistait construire Saint-Isidore (sur huit hectares dtachs d'un terrain de
24 hectares appartenant la ville) un stade dune capacit de 35 000 40 000 places pour un cot de
100 M HT via un partenariat public-priv. Ce cot estim s'avrait ainsi du mme ordre de grandeur
que celui du projet Cari qui avait t annul ou celui de son concurrent de 2005, Vinci (environ
90 M). Ainsi que la commune la indiqu dans sa rponse aux observations provisoires de la
chambre, ce projet navait alors fait lobjet daucune tude approfondie, ni dune validation du
conseil municipal.
1.3 Un projet finalement confi Vinci en 2010
Aprs des tudes menes en 2009 et un dialogue comptitif conduit en 2010, la commune a
attribu le contrat de lAllianz Riviera fin 2010 Vinci, au travers de la socit de projet Nice Eco
Stadium (NES), socit ad hoc cre le 17 dcembre 2010 et dtenue raison de 50 % par Vinci
Concessions (ensemble avec sa filiale 100 %, Stade 06), 25 % par la Caisse des dpts et
consignations et 25 % par South Europe Infrastructure Equity Finance (SEIEF). Cocontractant de la
commune et responsable envers elle et lOGC Nice de lexcution du contrat et du bon
fonctionnement du stade, elle a conclu directement les contrats de construction (Dumez),
dexploitation, de maintenance et de nommage (Allianz).

2.

LE CHOIX DU PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE POUR LA CONSTRUCTION DU


STADE DE 35 600 PLACES
2.1 Une jauge trop importante pour le football niois
Selon la commune, la jauge retenue est le rsultat de plusieurs approches :

le respect du cahier des charges de l'Union des associations europennes de football


(UEFA) en capacit nette (soit un minimum de 33 000 places) ;

la volont de proposer une candidature solide l'Euro 2016 ;

l'ambition du club et sa volont de s'inscrire durablement en Ligue 1 ;

l'analyse de l'impact d'un nouveau stade sur la frquentation du public et sur le modle
conomique du club.

En effet, la jauge maximale de 35 000 places et la jauge moyenne sur l'anne comprise entre 22
000 et 25 000 spectateurs est cohrente avec l'volution de la frquentation des stades de Ligue 1,
telle que connue l'poque de l'valuation pralable, en corrigeant de l'effet "nouveau stade" pouvant
tre constat sur les ralisations les plus rcentes .
8/62

La justification du choix de la jauge repose, selon les donnes fournies la chambre, sur
lapplication, la frquentation de lOGC Nice, du taux daugmentation de frquentation constate
dans cinq stades construits ou rnovs dans les annes 1990 et 20003. Il est tonnant quun choix si
structurant nait pas fait lobjet dune tude plus circonstancie de la frquentation locale des
spectateurs (ge, catgories socio-professionnelles).
En effet lOGC Nice ne dispose pas dun public nombreux. Ainsi, lors de la saison 2012/2013
au stade du Ray, le club tait 18me sur 20 sagissant du taux de remplissage de son stade (54,8 %
contre une moyenne de 70,6 % pour la Ligue 1) et du nombre moyen de spectateurs (10 246 contre
19 240 en moyenne pour les 20 clubs de Ligue 1)4. Laffluence moyenne, qui se situe depuis une
dizaine danne entre 8 000 et 12 000 spectateurs, natteignait pas 10 000 spectateurs lors de trois des
quatre dernires saisons disputes au stade du Ray.
En raison dun effet de nouveaut et dune capacit daccueil amliore, la cration dun
nouveau stade a gnralement un impact positif sur la frquentation, qui tend cependant diminuer,
une fois leffet de nouveaut estomp, et ne pas dpasser 60 75 %.
Effets de la construction dun nouveau stade sur la frquentation dans quelques exemples rcents
Mise en
service

Jauge

Affluence
N-1

Affluence
N

Affluence
N+1

Lille

08/2012

49 834

16 971

40 593

38 662

Le Havre

07/2012

25 178

8 042

8 518

7 519

Le Mans
Valencienn
es

01/2011

25 064

9 215

10 322

07/2011

25 172

11 664

Reims

10/2008

21 628

6 862

Ville

Affluence
N+3

8 190

Affluence
N+2
35 222
(12 mois.)
7 657
(10 m.)
Liquidation

15 373

15 468

14 354

7 606 (11 m.)

11 497

Nd.

8 940

12.851 (15.558
en 2013 en L1)

Taux remp.
71 %
30 %
57 %
72 %

Source : Ligue de football professionnel (LFP)

Les deux premires saisons de lAllianz Riviera confirment leffet de nouveaut mais ont aussi
rvl le surdimensionnement de la jauge en rythme de croisire : sur les 17 matchs de la saison
2013-2014, laffluence moyenne a t de plus de 24 900 spectateurs (7me affluence de Ligue 1) soit
un taux de remplissage de 69 % (12me de Ligue 1). Mais, sur les 12 premires journes de la saison
2014-2015, laffluence moyenne sest leve 18 543 spectateurs (10me de Ligue 1) soit un taux de
remplissage de 52 % et seules trois rencontres ont dpass la barre des 20 000 spectateurs.
Ainsi, lOGC Nice tait ds la premire anne de mise en service et malgr leffet de nouveaut
du stade, le 5me club de Ligue 1 en nombre de places inoccupes (10 600 places en moyenne). Il est
de loin le premier en 2014-2015 (17 000 places inoccupes en moyenne aprs 12 rencontres), ce qui
est rvlateur de ce surdimensionnement.
Celui-ci est confirm par la commune. Lors dun entretien avec la presse le 19 septembre 2013,
le maire a en effet indiqu : Jaurais pu faire un nouveau stade du Ray de 25 000 places rien que
pour lOGC Nice, mais il maurait cot aussi cher que celui auquel lEtat a attribu 20 M du fait
dtre slectionn pour lorganisation de lEuro de foot 2016. Je nai pas laiss passer cette
opportunit , ce qua confirm le premier adjoint lors dun entretien le 28 novembre 2013, indiquant
que la jauge tait trop importante pour le seul club.

Lyon, Marseille, Nancy, Sochaux, Grenoble. Ces choix ne sont pas expliqus. Dautres stades (Saint-Etienne, Montpellier, Toulouse)
avaient eux aussi fait lobjet de rnovation et nont pas t pris en compte dans lchantillon. Sagissant de Lyon, le fait que le club ait
dcroch sept titres de champions de France conscutifs a probablement jou un rle au moins aussi important dans la forte
augmentation de la frquentation que la rnovation du stade de Gerland.
4
Source : Ligue de football professionnel.

9/62

Or, linvestissement ncessaire pour augmenter la jauge de 10 000 places et atteindre


35 000 places (+ 40 %) est bien suprieur 20 M. Au cot moyen dinvestissement de la place, gal
4 169 selon lvaluation pralable de la commune, le surcot dinvestissement tait de lordre de
40 M. Il atteindrait 60 M HT au regard du cot rel du projet de la ville (6 000 par place)5. Sy
ajoutent par ailleurs des cots dentretien et de maintenance majors pour la commune sur toute la
dure du contrat, sans participation extrieure, notamment de lEtat.
Ce choix a t guid principalement par lobjectif daccueillir lEuro 2016. Dans sa rponse
aux observations provisoires de la chambre, la commune a confirm ce point en indiquant quelle
avait choisi de raliser un quipement pouvant accueillir 35 000 personnes afin notamment de
respecter le cahier des charges de lUEFA, mais galement que lAllianz Riviera navait pas t
construit pour les seuls besoins du club rsident et quil rpondait aussi la ncessit de doter la
cinquime ville de France dun quipement la hauteur de ses ambitions.
Il appartient la collectivit, si elle le souhaite, de participer de grands vnements dont elle
attend des retombes mais, en dehors de lEuro 2016 venir, il nest pas certain que de nombreuses
opportunits doccuper pleinement le stade se prsentent sur sa dure de vie. En effet, lorganisation
de grandes comptitions internationales de football ou de rugby en France demeure exceptionnelle6 et
ne peut fonder le modle conomique du stade, dautant plus que celui-ci sera terme concurrenc
par de nombreux stades neufs ou rnovs et ne pourra postuler aux plus grandes rencontres (quart de
finales finales) en raison de sa taille.
Son positionnement sur le march des stades est donc relativement incertain sur une dure de
30 ans. Il apparat soit trop grand, soit trop petit : trop grand pour lutilisation rgulire de lOGC
Nice et trop petit pour en faire un acteur incontestable sur le march concurrentiel des stades franais
et mme rgionaux.
Par ailleurs, si le stade a galement pour ambition dattirer des rencontres de rugby ponctuelles7
et de grands concerts (de trois quatre par an dans loffre de Vinci, avec une jauge maximale de
45 000 spectateurs), la ville dispose dj, avec le Palais Nikaia rnov en configuration grande
jauge8, dun endroit o accueillir les concerts importants. Si la ville et le partenaire ont fait valoir que
la programmation 2015 devait tre annonce fin 2014, au 22 janvier 2015, soit aprs seize mois
dexploitation, aucun spectacle navait encore t organis et, selon le site internet du stade, aucun
concert ntait programm dans les mois suivants. La commune et NES ont dailleurs indiqu dans
leurs rponses que les concerts en stade taient devenus rares, seul le stade de France en ayant
rcemment accueilli.
2.2 Une analyse des solutions alternatives et une valuation pralable insuffisantes
La commune a lanc le 16 fvrier 2009 une consultation pour un march dassistance matrise
douvrage (AMO), qui a t notifi le 25 mai 2009 un groupement constitu des cabinets Price
Waterhouse Cooper (PWC), TAJ, ISC et Xavier Lauzeral9.
La ralisation du projet a t intgralement conduite par un chef de projet de la commune
dpourvu dquipe ddie et lassistant matrise douvrage, dont le rle a t prpondrant.

La commune a estim dans sa rponse aux observations provisoires de la chambre que le cot du passage des 32 000 places du projet
Cari aux 35 000 du stade de lAllianz Riviera pouvait tre valu 13,5 M. Sur cette base, le cot de 10 000 places supplmentaires
serait de lordre de 45 M.
6
Ainsi la coupe du monde de football pourrait au mieux tre organise en France en 2026, la coupe du monde de rugby en 2023 et
lEuro de football (dj organis en France en 1960, 1984 et 2016) dans une trentaine dannes.
7
La ville de Nice ne dispose pas dun club de rugby de haut niveau susceptible doccuper le stade court ou moyen terme. Un contrat
a t conclu avec le club de Toulon pour disputer trois matchs par an pendant trois ans.
8
Le Nikaia ouvert sur le stade Charles Ehrmann peut accueillir jusqu 45 000 personnes lors de concerts.
9
Parmi les candidats non retenus, plusieurs sont par la suite intervenus en qualit de conseils des candidats au contrat de PPP. Ainsi,
SETEC et Grant Thornton ont travaill pour Bouygues, Ernst & Young pour Cari et Iosis pour le compte de Vinci.

10/62

Bien que le stade ait t livr le 30 aot 2013, et quune offre demploi de directeur
dexploitation ait t publie le 22 octobre 2013, ce poste ntait pas encore pourvu le 6 octobre
2014, date de la rponse de la commune aux observations provisoires de la chambre. Compte tenu de
limportance de cette mission, du nombre des interlocuteurs et de la frquence des problmes de
dmarrage sur ce type de projet, la commune aurait pu anticiper cette dsignation stratgique.
Ceci est dautant plus paradoxal quelle finance, via la redevance, le fonctionnement de la
socit de projet qui dfend les intrts du partenaire priv (2 M par an et 13 quivalents temps
plein, principalement des cadres)10.
2.2.1 Lassistant matrise douvrage tait incit proposer la solution du contrat de
partenariat
Le march consistait aider la commune dterminer la meilleure formule pour raliser
louvrage mais limitait le champ danalyse aux seules formules du contrat de partenariat et de la
dlgation de service public et cartait donc demble la matrise douvrage publique ou le bail
emphytotique administratif.
La commune sest ainsi prive des bnfices dune analyse compare de toutes les formules
envisageables.
Lappel concurrence prvoyait galement une tranche conditionnelle dassistance la
passation du contrat de ralisation du stade, dont la commune avait indiqu pratique trs
inhabituelle dans ses appels doffres - que son prix estim varierait selon le schma de ralisation
propos par lassistant matrise douvrage et retenu par la commune11.
Le march finalement attribu se composait :
- dune tranche ferme (284 440 HT) pour le recensement des besoins dassistance
llaboration du programme (153 720 HT), lassistance la ralisation de lvaluation
pralable (97 970 HT) et lassistance la ngociation avec le club de lOGC Nice (32 750
HT) ;
- dune tranche conditionnelle A (292 840 HT) dclenche en cas de ralisation du projet
dans le cadre dune dlgation de service public ou dune tranche conditionnelle B (379 530
HT) dclenche en cas de ralisation du projet sous forme de PPP12.
La commune a ainsi adress un signal clair aux candidats sur ses intentions : le titulaire du
march dassistance au choix de la procdure avait un intrt vident proposer le recours au PPP
puisque laffermissement de la tranche conditionnelle lui assurait alors un revenu suprieur celui
quil aurait obtenu en cas de recours la dlgation de service public (+ 86 690 HT, soit + 30 % sur
la seule tranche conditionnelle et + 15 % sur le montant total des deux tranches), ce qui est de nature
susciter le doute sur lobjectivit de la mission de conseil qui lui a t confie.
Dans sa rponse au rapport dobservations provisoires de la chambre, la commune a estim que
lcart de prix, qui sexplique selon elle par la diffrence de charge de travail entre les deux
procdures, ntait pourtant pas de nature inciter lAMO proposer un montage plutt que lautre.

10

Cf. le mmoire sur les cots du dossier doffre finale.


0,5 M TTC pour la tranche ferme, 0,9 M TTC pour une tranche conditionnelle en cas de PPP et 0,8 M TTC en cas de dlgation
de service public.
12
Cette dernire tait elle-mme dcompose en 4 phases 1B 4B concernant :

l'laboration de la consultation (83 000 HT) ;

l'analyse des candidatures et des offres initiales (170 310 HT) ;

le dialogue, la ngociation et la dsignation du candidat (85 420 HT) ;

lexcution du contrat (40 800 HT pour 34 jours de consultants sur 36 mois).


11

11/62

De fait, les conclusions de ltude rendue par le groupement dAMO taient sans ambigut :
La comparaison des deux solutions contractuelles de partenariat global que sont la concession et le
contrat de partenariat montre que le second apparat mieux adapt que la concession . Or, cette
analyse a t prpondrante dans le choix de la commune, le maire ayant dclar au conseil
municipal du 17 dcembre 2010 : Pour quil y ait un stade, il fallait, conformment aux
prconisations de notre assistant matrise douvrage, en passer par cette procdure qui prsente pour
avantage, alors que le cot du projet ne peut tre assum par la collectivit seule, davoir un seul
interlocuteur pour la conception, la ralisation et lexploitation, la garantie par lexploitation
dactivits sur le site du fait de sa multifonctionnalit .
2.2.2

Les marchs complmentaires

Deux autres marchs ont ensuite t attribus au groupement d'AMO.


Un premier contrat dtudes dites similaires a t attribu le 20 mai 2011 pour un montant de
145 600 HT en tranche ferme. Il comportait galement une tranche conditionnelle sans montant,
finalement non active.
Cette mission sest donc ajoute au montant de 40 800 consacr par le march dAMO initial
la phase dexcution du contrat de partenariat et a ainsi plus que tripl le volume des prestations
dAMO pour le seul suivi de lexcution du contrat, ce qui traduit au minimum une mauvaise
dfinition des besoins sur ce point.
Un contrat dtudes dites complmentaires13 en vue de lacceptation des ouvrages a ensuite t
attribu lAMO le 13 mars 2013 (sans publicit ni mise en concurrence en vertu de larticle 35-II-5
du code des marchs publics), pour une dure de 45 mois, un montant ferme de 67 191 HT et une
tranche conditionnelle sur bons de commande hauteur maximale de 260 000 HT.
Sur cette dernire, 93 100 ont t mobiliss en 2013 pour diverses tudes lies notamment au
programme immobilier daccompagnement et au contrle de la chambre.
Cette tranche court jusqu' fin 2016, de telle sorte que les marchs crent une rente de situation
pour l'AMO pendant une dure de plus de sept ans (march initial en avril 2009, fin du march
complmentaire en dcembre 2016) pour un montant global de plus de 1,13 M (663 970 HT14
pour le march initial et 472 791 HT pour les deux marchs complmentaires), mme si la ville a
indiqu dans sa rponse aux observations provisoires de la chambre quaucune dpense navait t
mandate en 2014 dans le cadre de la tranche conditionnelle du contrat dtudes complmentaires. Il
est nanmoins rsult de la conclusion des deux marchs dtudes dites similaires et complmentaires
un quasi doublement du march initial.
Le march du 13 mars 2013, qui nentre pas dans le cadre de larticle 35 du code des marchs
publics ds lors quil na pas t conclu pour des prestations ncessaires lexcution du service
prvu dans le march initial, mais en vue de nouvelles prestations, sans rapport direct avec le march
dAMO initial, parat critiquable. La commune soutient certes que les prestations correspondantes ne
pouvaient sans inconvnient tre ralises par un autre conseil, mais sans le dmontrer. Il en va
notamment ainsi de la fixation des conditions de retour du boulevard des Jardiniers dans le domaine
public, qui a trait des questions de domanialit non spcifiquement lies au contrat. De mme,
lavenant relatif la prise en charge de la baisse des tarifs de rachat de llectricit photovoltaque
constitue, comme la commune et NES lont soulign dans leurs rponses aux observations
provisoires de la chambre (cf. infra, le point 4.3), une opration indpendante, dconnecte du contrat
de partenariat, et il devait logiquement en tre ainsi galement du march dAMO correspondant.

13

Il s'agit ici d'un march d'tudes complmentaires (art. 35-II-5 du code des marchs publics) puisque, compte tenu du dlai de trois
ans pass depuis la signature du contrat dAMO, il ntait plus possible de recourir au march de prestations similaires.
14
Soit 284 440 pour la tranche ferme et 379 530 pour la tranche conditionnelle.

12/62

De manire plus gnrale, la conclusion de ces marchs rvle que la collectivit est
dpendante de son assistant extrieur et na dautre choix que de recourir ses services pour chaque
question touchant au contrat. Ceci peut conduire ce quau-del dtre engage pour de nombreuses
annes avec le groupement de PPP, elle le soit aussi avec son conseil.
Recommandation n 1 : mettre en place une quipe ddie au suivi du contrat permettant la
ville dassurer le contrle de son excution.
2.2.3

Une valuation pralable insuffisamment prcise sur des aspects essentiels du contrat

La mission dappui aux partenariats publics privs (MAPPP)15 a rendu le 14 octobre 2009 un
avis facultatif favorable au principe du recours au PPP, suite la saisine de commune. En dpit de cet
avis favorable, l'valuation pralable destine faire apparatre les motifs justifiant le recours ce
type de contrat drogatoire prsente des insuffisances.
Une bonne gestion de linvestissement suppose que la personne publique compare le plus grand
nombre de solutions16. Eu gard au caractre drogatoire du contrat de partenariat par rapport
dautres modes de ralisation, la matrise douvrage publique, modalit de droit commun, devrait
constituer la premire des solutions examines.
Or, lvaluation pralable a compar uniquement deux schmas faisant appel une matrise
douvrage prive : la dlgation de service public et le contrat de partenariat (PPP). La MAPPP
considre dailleurs ceci comme une originalit et remarque que lvaluation comparative [est]
prive dune rfrence relative aux cots (y compris la valorisation des risques) dune ralisation en
matrise douvrage publique. En particulier limpact diffrentiel du financement par loprateur priv
sur le cot global ne pourra tre valu .
Dans sa rponse aux observations provisoires de la chambre, la commune a soulign que le
simple fait davoir mentionn la matrise douvrage publique et la conception-ralisation dans
lvaluation pralable (mais la rubrique des scnarios carts ) valait analyse comparative avec
les autres modes de ralisation.
La chambre ne peut souscrire cette interprtation minimaliste, qui a empch la comparaison
exhaustive des conomies supposes du contrat de partenariat (optimisation de lallocation des
risques, optimisation des dlais) et des cots qui en dcoulent (frais de soumission, financement plus
coteux, remboursement par la commune des impts perus par dautres personnes publiques).
Lvaluation est ensuite quasiment muette sur la problmatique de l'affectation du stade au
service public. Se fondant sur une interprtation discutable de la jurisprudence, elle parvient la
conclusion que le stade est un quipement ncessaire au service public alors que tel n'est pas le cas,
se livrant ainsi ce que l'assistant au matre douvrage lui-mme qualifiera plus tard de
contorsions (cf. infra, le point 2.3.1).
Elle s'avre galement sommaire dans la dmonstration de la complexit du projet en se
bornant des justifications trs gnrales calques sur les prsupposs thoriques de la MAPPP
(rglementation, schmas juridique et financier, dveloppement durable, etc.) pour affirmer
premptoirement que par eux-mmes ces lments rendent le projet complexe.

15

La MAPPP est un service relevant du ministre des finances qui a pour mission de fournir une assistance aux personnes publiques
dsirant recourir au contrat de partenariat. Elle rend obligatoirement un avis sur les projets de contrats de partenariat de lEtat et peut en
rendre, comme en lespce, la demande des collectivits territoriales qui le souhaitent.
16
Cf. notamment larticle L. 1414-2 du CGCT qui impose dailleurs que lvaluation comporte une analyse comparative de
diffrentes options, notamment en termes de cot global hors taxes, de partage des risques et de performance, ainsi qu'au regard des
proccupations de dveloppement durable .

13/62

Lvaluation est galement insuffisante sur le chiffrage du projet. Elle se base en effet sur des
rfrences dont la pertinence est peu vidente17 et, sans fournir d'explication satisfaisante, elle avalise
une augmentation de cot de 65 % entre les stades d'environ 90 M 100 M envisags par la
commune entre 2006 et 2008 et le chiffrage de 165 M, dont 8 M pour le muse du sport, quelle
retient pour le nouveau projet. Sur le plan prospectif, elle commet encore une erreur de 20 % puisque
ce montant sera in fine de 204 M (cf. infra, le point 5.1).
Elle souffre des mmes approximations en ce qui concerne la redevance pouvant tre perue de
l'OGC Nice, estime 3 M ou 4 M selon la mme base de chiffre daffaires sans que cet cart soit
explicit.
C'est sur le fondement de cette valuation pralable que le conseil municipal a retenu le
23 octobre 2009 la formule du PPP.
2.3 Le recours au partenariat public priv est contestable sur le fond
Il nest possible de recourir au contrat de partenariat, par lequel une collectivit territoriale
[] confie un tiers, pour une priode dtermine en fonction de la dure d'amortissement des
investissements ou des modalits de financement retenues, une mission globale ayant pour objet la
construction ou la transformation, l'entretien, la maintenance, l'exploitation ou la gestion d'ouvrages,
d'quipements ou de biens immatriels ncessaires au service public []18 , que dans les cas
limitativement numrs par la loi.
En ouvrant cette drogation, le lgislateur souhaitait permettre la construction dquipements
absolument ncessaires au service public en favorisant une optimisation des dlais et des
financements. A contrario, un ouvrage qui nest pas ncessaire au fonctionnement dun service public
ne peut tre difi par la voie dun contrat de partenariat.
En outre louvrage doit tre complexe, ou sa ralisation urgente, ou le recours ce montage
doit prsenter un bilan avantages-inconvnients plus favorable que ceux dautres contrats de la
commande publique19.
Or, lAllianz Riviera ne rpond pas ces exigences puisquil ne peut tre regard comme
ncessaire un service public communal et que la complexit allgue20 pour justifier le recours au
contrat de partenariat nest finalement pas avre.
2.3.1

Le stade nest pas un quipement ncessaire au service public communal

Le contrat de partenariat confie la socit NES, outre la construction et lexploitation du


stade, ldification dun programme immobilier daccompagnement et du muse national du sport.
Selon le contrat, lenceinte sportive elle-mme doit servir trois types dactivits :
- de manire prioritaire, lhbergement de lquipe premire de lOGC Nice pour quelques
entranements et les matchs (une vingtaine de jours par an) ; il nest pas prvu dutilisation de
lenceinte par des amateurs ;

17

Sont ainsi pris comme rfrences des stades franais et europens rcents et comparables au projet niois, mais aussi des ouvrages
difficilement comparables ce dernier : des arnas couvertes totalement multifonctionnelles telles que le Staples Center de Los
Angeles ou le palais omnisports de Paris-Bercy, dautres stades dont la construction remontent plus de dix ans, dautres enfin, qui,
par leur importance internationale et les cots dinvestissement de prestige associs, ne peuvent tre raisonnablement compars au futur
Allianz Riviera : Emirates Stadium dArsenal, nouveau stade de Wembley, etc.
18
Article L. 1414-1 du code gnral des collectivits territoriales.
19
Article L. 1414-2 du code gnral des collectivits territoriales
20
La commune ne sest pas fonde sur lurgence ou le bilan cot avantage favorable pour recourir au contrat de partenariat.

14/62

- des manifestations de service public de la ville prvues au contrat :


o concerts et vnements (trois manifestations annuelles gratuites , ces manifestations
ntant prioritaires que si NES na pas programm des activits propres la mme
date) qui ne doivent cependant pas concurrencer les activits dveloppes par NES21 ;
o comptitions sportives internationales.
- des activits menes par NES sous sa propre responsabilit : concerts, activits de
divertissement diverses, congrs et sminaires dans les loges loues pour loccasion, matchs
de rugby, matchs de football dits corporate , etc.
La part du service public dans les activits ainsi ralises grce lquipement apparat
marginale. En effet, affirmer quun quipement est affect un service public suppose une analyse
prcise et concrte des conditions dans lesquelles il est gr. Aussi, si la commune invoque dans sa
rponse aux observations provisoires de la chambre, le rapport remis le 5 novembre 2008 par M. Eric
Besson, Accrotre la comptitivit des clubs de football professionnel franais , et le rapport remis
le 24 novembre 2008 par la commission Euro 2016 prside par M. Philippe Sguin sur les Grands
stades de lEuro 2016 , qui indiquent quil est possible de recourir aux investissement privs et pour
le second, au contrat de partenariat pour la modernisation des grands stades, ces documents, par
dfinition sans valeur juridique, ne peuvent tre regards comme approuvant par principe et par
anticipation tout recours au contrat de partenariat pour un stade, et ont entendu indiquer que de tels
montages ntaient possibles que dans le respect de la rglementation.
Or, lexistence dun service public se dduit22, soit de sa qualification par le lgislateur, ce qui
nest pas le cas sagissant des stades, soit, dfaut, de lexistence dune mission dintrt gnral
exerce par ladministration ou sous son contrle. Dans le cas, vrifi en lespce, o elle est exerce
par une personne prive, une activit ne constitue un service public que lorsquil ressort des
conditions de sa cration et de son organisation que ladministration a entendu la confier cette
personne prive et la contrler.
Lactivit de gestion dun quipement sportif nest pas en elle-mme un service public23 et
laffectation du stade la pratique du football professionnel ne caractrise pas un tel service, en dpit
de leur fonction de divertissement24, seul le dveloppement de la pratique sportive pouvant tre
qualifi de mission de service public25, ce qui nest pas le cas ici puisque les amateurs en sont exclus.
Lorganisation de comptitions sportives ne constitue un service public que lorsquelle est
confie aux fdrations sportives26. Sagissant du football, cette mission incombe la Ligue de
football professionnel (LFP), qui na particip ni la dfinition du stade, ni son financement.
Lapport du nouveau stade au service public confi la LFP apparat donc comme une externalit du
projet men par la ville et ne permet pas de regarder lquipement comme ncessaire un service
public communal comme lexigent les dispositions des articles L. 1414-1 et L. 1414-2 du CGCT27.
Lorganisation de spectacles, de congrs ou de sminaires28 peut tre un service public29 mais
ce nest pas le cas en lespce puisque la collectivit na pas de responsabilit dans leur organisation
et que ceux-ci sont placs sous la responsabilit financire, morale et artistique de la socit NES30.

21

Annexe III-.2.2.c du contrat et avenant n 2.


CE, 22 fvrier 2007, Association du personnel relevant des tablissements pour inadapts, n 256441.
23
Voir, sagissant dun stade : CE, 11 juillet 2011, Mme Gilles, n 339409.
24
CE, 3 dcembre 2010, ville de Paris, assoc. Paris Jean Bouin, n 338272, ; CE, 11 juillet 2011, Mme Gilles prcit.
25
A contrario, relevant lexistence CE, Section 13 juillet 1961, ville de Toulouse c/ TFC, p. 513.
26
CE, Section 22 novembre 1974, Fdration des industries franaises darticles de sports, n 89828.
27
Voir la dcision Mme Gilles prcite, deuxime considrant : supposer mme que la ville ait entendu imposer une utilisation
principale par () les Fdrations franaises de football et de rugby () les conditions dutilisation de cet quipement par des
fdrations sportives, dlgataires dun service public national, sont trangres aux missions de service public relevant de la
comptence de la ville .
28
Voir pour la gestion dun palais des congrs CE, 5 juillet 2010, Syndicat national des agences de voyage, n 308564.
29
CE, sect., 12 juin 1959, Syndicat des exploitants de cinmatographes de lOranie, p. 363 ; 8 juin 1994, Delrez, n 143272, T p. 839 ;
2 juin 1995, ville de Nice, n 123647, T p. 685 et CE, section, 6 avril 2007, n 284736, commune dAix-en-Provence.
22

15/62

La commune pourra certes organiser des vnements populaires et concerts dans la limite de
trois manifestations par an, mais elle sest rvle dans lincapacit de prciser leur nature, voquant
des opras ou concerts sans pouvoir fournir dexemples concrets un horizon prvisible. Lors de son
audition par la chambre, son reprsentant a mme indiqu rflchir rengocier les termes du contrat
pour substituer lutilisation du stade en jauge pleine, des parties de celui-ci (parvis, salles de
runions). A plus forte raison dans ce cas, les vnements de service public ne pourraient tre
regards comme ncessitant la construction dun stade quils noccuperaient que partiellement
quelques jours par an.
Enfin, si le stade peut ventuellement participer au dveloppement conomique de la commune,
lequel constitue un service public, il nest pas affect ce service public et ne lui est nullement
ncessaire31.
En dehors du stade lui-mme, le programme immobilier daccompagnement, but
exclusivement commercial (cf. infra, le point 2.3.3), nest ncessaire aucun service public.
Seul lespace consacr au Muse national du sport peut tre considr comme affect un
service public (national cependant), mais il ne reprsente quune part tout fait mineure du projet32 et
ne saurait donc justifier lensemble de la construction.
Par courriers du maire du 22 juillet 2010, adress au secrtaire dEtat charg de lurbanisme, et
du 23 dcembre 2010, adress au Premier ministre, la commune a dailleurs tent de faire changer la
loi33 afin de faire disparatre la condition daffectation au service public de larticle L. 1414-1 du
CGCT, arguant que sans service public il ne pouvait y avoir de contrat de partenariat et que la
qualification de service public, discutable dans le cas dun grand stade, conduisait une fragilit
juridique, ce qui obligeait les collectivits des contorsions .
Ce courrier proposait galement dimposer aux fdrations sportives une limitation des dates de
calendrier (quatre ou cinq par an) afin de rentabiliser la multifonctionnalit des stades 34 jugeant que
cette prrogative de fixation des dates (matchs de coupe, matchs en retard) fait peser un risque sur
lorganisation des vnements commerciaux du partenaire.
Ainsi, le contrat de partenariat na pas pour objet la construction dun quipement ncessaire au
service public communal, cet objet tant au contraire quasiment absent. De ce fait la collectivit ne
pouvait donc recourir cette procdure drogatoire.
Dans sa rponse aux observations provisoires de la chambre, la commune a soutenu quil
sagissait dun projet dintrt gnral au sens de larticle 28 de la loi n 2009-888 du 22 juillet 2009
de dveloppement et de modernisation des services touristiques, qui pose le principe que les grandes
enceintes sportives peuvent constituer des quipements dintrt gnral.

30

CE, 23 mai 2011, commune de Six-Fours les Plages, n 342520.


Voir pour cette distinction : CE, 11 juin 2004, commune de Mantes-la-Jolie, n 261260.
32
Cot de construction de 8 M et surface de 5 000 m sur les 155 000 m de constructions relevant du primtre du contrat.
33
Lassistant matrise douvrage avait dailleurs pleinement conscience de cette difficult, puisquil soulignait lors dun colloque tenu
quelques semaines aprs lattribution du contrat que la qualification de service public, qui a une incidence sur les schmas de
ralisation (pas de contrat de partenariat sans service public) est plus dlicate pour les stades que pour dautres quipements, en
labsence de service public du sport professionnel et quil y a lieu de sinterroger, ds lors sur les services publics qui peuvent trouver
abri dans un stade . Il rappelait ensuite la jurisprudence cite ci-dessus pour souligner qu un stade utilis exclusivement pour les
comptitions sportives professionnelles nest pas, dans la jurisprudence du Conseil dEtat, affect un service public . Forum sport,
loisir, tourisme et territoires, 22-24 novembre 2010, prsentation Les montages public priv, une source de financement pour les
quipements sportifs ? en accs libre ladresse http://www.acteursdusport.fr/2609-sltt-2010.htm
34
Les enceintes conues en multifonctionnalit ne feront lobjet dune utilisation multifonctionnelle que si les rglements des
instances sportives voluent sur la question des calendriers. A dfaut la multifonctionnalit ne sera quun cot : celui dune conception
ambitieuse qui naura pu tre rellement exploite. Il conviendrait de prvoir que les enceintes sportives multifonctionnelles pourront
faire lobjet dune rservation chaque anne de 3 5 dates qui simposeraient la fdration et la ligue dans llaboration de leur
calendrier .
31

16/62

La reconnaissance de lintrt gnral de tels quipements suppose toutefois une dcision du


ministre des sports. Or, il napparat pas que la commune aurait men une dmarche en ce sens et, de
fait, ce jour, contrairement ce quelle affirme, le stade ne peut tre qualifi dquipement dintrt
gnral au sens de la loi prcite.
Par ailleurs, supposer mme que lAllianz Riviera soit un quipement dintrt gnral, il
nen serait pas pour autant automatiquement affect un service public. En effet, les notions de
service public et dintrt gnral ne se confondent nullement.
Enfin, si la ville de Nice soutient que la jurisprudence [] a qualifi la construction des
grands stades comme faisant partie des missions de service public , elle se rfre sur ce point un
arrt de la cour administrative dappel de Bordeaux en date du 17 juin 2014, qui a jug que le grand
stade de Bordeaux pouvait faire lobjet dun contrat de partenariat du fait de son affectation au
service public. Toutefois, l encore, la chambre ne peut que souligner que, comme le fait valoir la
commune de nombreuses reprises dans sa rponse, chaque contrat de partenariat constitue un
modle unique et que cet arrt ne permet pas de connatre les obligations concrtes mises la charge
du partenaire de la commune de Bordeaux en termes de service public. Il nest donc pas possible den
dduire que le recours au contrat de partenariat serait rgulier pour la construction de tous les stades.
La commune sappuie galement sur lavis de la MAPPP, qui se borne cependant faire tat de
lopinion de cette instance, mais ne lie pas lapprciation de la chambre.
Enfin et en tout tat de cause, la rponse de la ville de Nice aux observations provisoires de la
chambre ne dmontre toujours pas que le stade est ncessaire au service public communal ni
dailleurs lequel est cens sexercer dans le stade.
2.3.2

Une complexit non dmontre pour justifier un contrat de partenariat

Il peut tre recouru un contrat de partenariat si, au regard de l'valuation [pralable], il


s'avre que, compte tenu de la complexit du projet, la personne publique n'est pas objectivement en
mesure de dfinir seule et l'avance les moyens techniques rpondant ses besoins ou d'tablir le
montage financier ou juridique du projet [] 35. Linterprtation de ce critre est dlicate au vu du
caractre relativement rcent des textes et du faible nombre de dcisions rendues par le juge
administratif, mais galement du caractre peu comparable des contrats de partenariat entre eux.
Bien que la MAPPP ait jug le projet complexe, les justifications avances pour le dmontrer
napparaissent gure convaincantes. Sont invoqus ce titre :

Un mode dutilisation dual Euro 2016/hors Euro 2016 qui impliquerait le respect
de nombreuses rglementations dont le cahier des charges de lEuro 2016 ;

Le fonctionnement des diffrentes parties du stade et de son environnement pendant et


hors des matchs et le calendrier de mise disposition des comptitions ;

La situation du stade en zone urbaine et la ncessit de grer ses interfaces avec lcoquartier qui doit le jouxter, les surfaces commerciales et le muse du sport ;

Le positionnement du projet dans lco-valle de la plaine du Var ;

La multifonctionnalit, qui impliquerait la matrise de solutions techniques complexes


et de rglementations multiples ;

La volont de mener le chantier selon des standards cologiques levs ;

Le souhait de la commune de tirer de son stade des recettes diversifies.

35

Article L.1414-2 du CGCT. Cette notion a le mme sens que celui de la directive n 2004/18/CE du Parlement europen et du
Conseil du 31 mars 2004 relative la coordination des procdures de passation des marchs publics de travaux, de fournitures et de
services ou de larticle 36 du code des marchs publics permettant le recours au dialogue comptitif.

17/62

Ces lments ne correspondent gure la complexit dfinie par les textes.


En effet, la commune nindique ni ne dmontre se trouver dans limpossibilit de dfinir les
moyens pouvant rpondre ses besoins ou dtablir le montage du projet, ce qui est primordial,
comme la rappel le Conseil dEtat dans sa dcision de principe du 30 juillet 2014, cit du surf de
Biarritz, en jugeant que si l'valuation pralable du projet "Biarritz-Ocan" () faisait apparatre
de nombreux lments de complexit technique, il ne ressort pas des pices du dossier que, compte
tenu de l'ensemble des circonstances particulires exposes ci-dessus, la commune aurait t dans
l'impossibilit de dfinir seule et l'avance les moyens techniques pouvant rpondre ses besoins ou
d'tablir le montage financier ou juridique du projet ; qu'ainsi le projet ne remplissait pas la condition
de complexit, () pour qu'il ft lgalement possible de recourir au contrat de partenariat pour le
raliser .
La MAPPP examine la complexit en tenant compte des capacits de la personne publique
concerne, () qui varient en fonction de la nature et de la taille de ladite personne publique . Elle
conclut qu' un mme projet pourra donc tre considr ou non comme complexe selon le niveau et
les ressources techniques prexistantes de la personne publique qui le porte . Cette approche est
aussi celle de la circulaire du ministre de lintrieur du 9 mai 2012 relative aux contrats de
partenariats lattention des collectivits territoriales.
Cette dmonstration tait en lespce dautant plus ncessaire que la ville de Nice, cinquime
commune de France, compte plus de 5 000 agents, conduisait ici son troisime projet de stade en
quatre ans, et a notamment conclu en 2006 un contrat dont le degr de technicit ne paraissait pas
moindre. Elle disposait donc dun savoir-faire certain en la matire.
La situation nest pas comparable celle releve par larrt de la cour administrative dappel de
Bordeaux du 17 juin 2014 prcit, de nouveau invoqu par la commune, qui, sil reconnat la
complexit du projet de grand stade de Bordeaux, relve galement que la ville de Bordeaux n'avait
pas auparavant entrepris la construction dun ensemble comparable celui du Nouveau Stade .
Lintgration de la rglementation ne suffit videmment pas justifier le recours au contrat de
partenariat, toute construction impliquant le respect de normes qui sont matrisables par une
collectivit comme la ville de Nice, qui mne des projets denvergure et peut sentourer de conseils
techniques et juridiques. De mme, la gestion des interfaces dun ouvrage avec son environnement
est une contrainte habituelle des matres douvrage publics.
De fait, la plupart des justifications apportes par lvaluation pralable relvent dune
argumentation circulaire : parce que la collectivit a demble fait le choix dun PPP et adjoint un
programme immobilier daccompagnement, le montage savre certes complexe, mais cette
complexit est la rsultante du choix du contrat de partenariat et non sa cause.
De plus, et paradoxalement, le poids donn ces lments de complexit (multifonctionnalit,
exigences de lUEFA quant au cahier des charges de lEuro 2016, etc.) dans les critres de choix du
candidat est faible. Certes, comme le fait valoir la commune, cette divergence mise en lumire par la
chambre joue sur des phases diffrentes de la procdure (lune o le critre de la complexit joue
dans le choix du montage contractuel, lautre o est choisi lattributaire du contrat), mais il nen
demeure pas moins quen donnant peu de poids la notation de ces critres, la procdure de
passation remet en partie en cause la complexit suppose des questions sous-jacentes.
Enfin, linsertion au contrat de la clause dite Nice Stadium (cf. infra, le point 4.1.2) qui
prvoyait la substitution de la commune au partenaire en cas dannulation contentieuse du contrat,
montre que la collectivit sestimait, si ncessaire, capable de raliser louvrage en matrise
douvrage publique et en recourant lemprunt : ainsi, ni les contraintes budgtaires, ni la complexit
de louvrage nont rellement motiv le recours au contrat de partenariat.

18/62

Dans sa rponse aux observations provisoires de la chambre, la commune souligne que le


ministre des finances aurait, par un courrier du 18 juillet 2014 - quelle na toutefois pas transmis la
chambre - indiqu que cette clause Nice Stadium constituerait une bonne pratique
gnraliser . La commune estime aussi que Dans la chronologie du projet, c'est essentiellement le
dveloppement du projet en phase de dialogue et dans les premires semaines de l'excution du
contrat qui voit la dfinition des moyens permettant de rpondre aux besoins de la Ville. Et c'est
principalement dans le projet architectural et technique que se trouve cette rponse puisque ce projet
constitue la rponse architecturale et fonctionnelle permettant d'optimiser le stade en termes de
construction, de maintenance, d'exploitation, d'articulation avec le Muse National du Sport,
d'optimisation de l'utilisation de l'emprise foncire par le dveloppement d'un programme immobilier
d'accompagnement imbriqu . Elle en dduit que Dans l'hypothse d'un recours contentieux
susceptible de gner l'excution du contrat, le projet architectural et technique tait dj tabli et
qu'elle n'aurait pas t en mesure de dfinir seule et l'avance (mme dans le cadre d'un concours)
un projet rpondant ses besoins de manire aussi optimise .
La chambre relve que cette rponse corrobore en partie son analyse sur labsence de
complexit suffisante du projet pour justifier le recours au contrat de partenariat : la collectivit
indique que la plus-value majeure de ce montage rside dans llaboration, sur une priode assez
courte, du projet architectural et technique, ce qui confirme quune opration en matrise douvrage
publique assortie dtudes pralables et du recours un matre duvre et une assistance matrise
douvrage tait parfaitement envisageable, la suite des oprations, y compris leur financement,
pouvant tre menes directement par la commune.
Enfin, mme si la ville, dans sa rponse aux observations provisoires de la chambre, indique
que le critre financier n'a jamais t intgr aux analyses et aux dlibrations relatives au recours
au PPP , elle a cependant us dautres argumentations, notamment budgtaires, qui ne sauraient
elles non plus tre retenues au regard des exigences la loi.
Ainsi, devant la commission de consultation des services publics locaux du 22 octobre 2009,
ladjoint aux travaux a soulign : Vous avez pu constater que dans le rapport a t aussi voque
lautre formule de matrise douvrage publique (...). Je prcise quand mme quaujourdhui il ny a
plus aucune collectivit qui se lance sur cette taille de projet sur des contrats de ce type. En effet ()
lancer en matrise douvrage publique directe conduit, dune part, des dlais qui sont rallongs de
manire trs importante par rapport aux hypothses de dpart et, dautre part, des explosions de
cots trs importantes (...) .
Lors de la runion du conseil municipal du 23 octobre 2009, le maire a galement indiqu :
la procdure de partenariat public/priv est la seule qui nous permette aujourdhui de ne pas toucher
la fiscalit et darriver un montage quilibr, cest une procdure moderne . Lors de celle du 17
dcembre 2010, il a soulign que le PPP tait le seul moyen pour nous de financer un stade, car
ceux qui ont prtendu lpoque quil fallait que ce soit un financement public, quil soit de 120,
130, 150 ou 200 millions deuros, en aucune manire lorsque lon voit le budget prsent (...) la
municipalit de Nice ne pourrait se permettre de raliser un tel quipement. Cela veut dire : ou un
stade, ou pas de stade. Donc, pour quil y ait un stade, il fallait, conformment aux prconisations de
notre assistant matrise douvrage, en passer par cette procdure () .

19/62

2.3.3

Le projet inclut par ailleurs un important volet commercial

Le recours au contrat de partenariat tait dautant plus problmatique que lopration sinscrit
dans une opration damnagement urbain plus large puisquun programme immobilier
daccompagnement du stade (PIA), dune surface totale de 29 000 m, dont 22 700 m de surfaces
commerciales situes sous le stade, est intgr au contrat. Au-del mme, lopration est replacer
dans la perspective dun projet qui inclut un co-quartier neuf de huit hectares (hors primtre du
contrat), comprenant la construction denviron 130 000 m de surfaces commerciales, de logements
et dactivits36.
Un centre commercial constitue le centre de gravit conomique du projet
Le partenaire priv peut tre autoris valoriser une partie du domaine de la personne publique
dans le cadre dun contrat de partenariat et notamment consentir des baux construction ou des baux
emphytotiques pour une dure excdant celle du contrat de partenariat. Le contrat dtermine dans
quelles conditions les revenus issus de la valorisation du domaine priv par le titulaire viennent
diminuer le montant de la rmunration verse par la personne publique37.
Se fondant sur ce texte, la commune avait prvu dans la consultation la possibilit dimplanter
un programme immobilier daccompagnement attenant au stade. Le PIA propos par les candidats a
fortement volu entre loffre initiale et loffre finale.
Evolution de la consistance du PIA entre les offres initiales et finales
Bouygues
Offre initiale

Pas de PIA

Sommes verses au
contrat
Loyers annuels
Investissement total

Cari
15 000 m PIA nord et
5240 m PIA est

Sommes verses au
contrat
Loyers annuels
Investissement total
Recettes du PIA

20 000 m

0 0,25 M

8 M

20 000 60 000

1
65 M
5,5 M HT / an
(rentabilit 8,5%)

Recettes du PIA

Offre finale

Vinci

20 000 m

15 561 m PIA nord et


3 530 m PIA est

29 000 m

4 M

1,2 M

25 M

20 000 de 2 15 ans,
150 000 de 16 30 ans,
250 000 de 31 99 ans

0,3 M /an index +15 %


des augmentations de
loyers

37,4 M

22 M
2 M (locations)

71 M
80 M HT

Le PIA de 29 000 m du projet de Vinci sera finalement occup par le centre commercial
Nice One , qui comprendra 39 cellules commerciales sur deux tages (une trentaine de boutiques,
un supermarch alimentaire et huit moyennes surfaces dquipement et loisirs), le niveau souterrain
abritant un parking.

36

Le site du cabinet darchitecture Wilmotte & Associs dcrit ainsi lobjet du contrat de partenariat : Lobjectif tant de construire
un fragment de ville, Wilmotte & Associs a conu un stade compact, en chaudron , permettant de renforcer la structure urbaine.
Une trame despaces publics et de liaisons douces est mise en place en continuit avec le tissu urbain et les voiries existantes. ()
Wilmotte & Associs SA a souhait que lAllianz Riviera soit le phare de lco Valle, son accomplissement, et quil incarne lidentit
du quartier. Il fdre ce dernier avec ses diffrentes fonctions intgres : loisirs et culture pour le stade et le muse national du sport,
commerces pour le PIA, logements et bureaux pour lco-quartier qui le jouxte .
37
Article L. 1414-16 du CGCT.

20/62

La socit NES a t autorise consentir des baux pour une dure de 99 ans et la ville
reprendra ces baux la fin du contrat de partenariat.
Larticulation du PIA apparat comme suit :

La socit civile immobilire de construction vente (SCCV)38 PIA stade de Nice , cre en
2011 et dtenue par Vinci Immobilier Commercial et ADIM Cte dAzur (filiale de Vinci), est la
socit de valorisation du PIA. Elle avait la possibilit de cder les droits du bail construction et des
locaux, ce quelle a fait en vendant la socit Nice One Promenade des Anglais (ci-aprs
dnomme Nice One ), qui a pour grants MM. Jean Bessis et Christian Lassalle, limmeuble
commercial moyennant un prix de 80 M HT.
M. Jean Bessis est par ailleurs actionnaire de lOGC Nice (5 % du capital), administrateur du
club depuis le 19 juin 2003 et ancien prsident du conseil de surveillance.
Les masses financires en jeu montrent quau regard du centre commercial, le stade nest quun
volet de lopration et, sous langle conomique, semble accessoire. Les 22 700 m de surfaces
commerciales prvues reprsentent lquivalent dun grand centre commercial, tel que le Centre
Bourse Marseille (25 000 m de surface commerciale utile)39. Ce centre sera ouvert tous les jours de
la semaine, et constituera donc de fait le cur conomique de ldifice, tant en frquentation quen
chiffre daffaires.
Des articles parus dans la presse le 15 novembre 201340, dont une interview de M. Bessis,
indiquaient que, selon lemplacement dans la galerie, la location serait facture entre 240 et
650 /m/an, que 50 % de la surface commerciale tait dj sous contrat et quil disposait de courriers
dintention pour 110 % de la surface totale. Sur une hypothse basse de 300 /m, ce sont donc plus
de 7 M de loyers qui seraient dgags chaque anne.
Dans sa rponse aux observations provisoires de la chambre, la socit SCCV PIA a indiqu
que le loyer total serait plutt de lordre de 6 M par an si les valeurs de la grille des objectifs taient
atteintes et que le taux de commercialisation atteignait 100 %.

38

Une SCCV a pour objet la construction dun ou plusieurs immeubles en vue de leur vente. Cest donc une socit phmre qui a
vocation disparatre une fois le programme ralis. On ne peut lutiliser pour grer un patrimoine immobilier (activit rserve aux
socits civiles immobilires). Sont donc exclues les oprations dachat de biens immobiliers, de revente sans construction ou
simplement aprs ramnagement ou amlioration de ces derniers.
39
En France, un hypermarch dispose dune surface de vente gale ou suprieure 2 500 m. Selon lINSEE, la taille moyenne dun
hypermarch est de 5 700 m.
40
Nice-Matin du 15 novembre 2013 La galerie Nice One attire les grandes enseignes prcit.

21/62

La cession des droits construire des oprateurs conomiques engendre, sur la base de leurs
prvisions moyennes de recettes locatives41, une recette de lordre de 6 M 10 M par an pendant
99 ans, soit un flux financier entre 600 M et un milliard deuros42. Il sagit certes dune estimation,
de laquelle doivent tre retranches les charges dexploitation correspondantes et qui est soumise
un ala conomique, mais elle montre que le PIA reprsente en ralit le cur de lopration.
La ville de Nice reconnat, dans sa rponse aux observations provisoires que le schma
aboutit en effet l'amnagement d'un centre commercial , mais se fonde sur lestimation par le
service des domaines de la valeur du terrain dassiette du stade pour affirmer que le prtendu flux
financier d'un milliard d'euros a fait l'objet d'une estimation de valeur de 3,5 M par France
Domaine , confondant ainsi la valeur du terrain et les flux financiers provenant de lexploitation du
PIA pendant la dure du bail.
Nice One est donc lun des principaux bnficiaires finaux du contrat de partenariat, sans que,
compte tenu de la procdure retenue, la commune ait eu approuver ou ait mme t informe de
lattribution cette socit du rle dinvestisseur.
Dans sa rponse aux observations provisoires de la chambre, la ville de Nice a soulign que la
valorisation ainsi ralise de son domaine tait lgale, qu'aucune procdure de publicit et de mise
en concurrence ne s'impos[ait] dans l'hypothse d'une cession immobilire ou de la conclusion d'un
bail de longue dure et que le dveloppement du programme immobilier dans le cadre du contrat
de partenariat [avait] permis une mise en concurrence entre les oprateurs sur ce volet du projet.
La chambre note surtout que les flux financiers gnrs par le centre commercial font encourir
une autre critique au PIA concernant son poids conomique dans lopration. En effet, les travaux
parlementaires ayant conduit ladoption de larticle L. 1414-16 du CGCT montrent que le
lgislateur et le Gouvernement entendaient simplement scuriser une pratique ouvrant au partenaire
une possibilit accessoire de valorisation des parcelles domaniales sur lesquelles est implant
lquipement, en cohrence avec le contrat de partenariat43.
Dans sa rponse la chambre, la commune de Nice a fait valoir que larticle L. 1414-16 du
CGCT ne prvoyait pas explicitement que le PIA devrait rester accessoire. Cependant, si la lettre du
texte ne comporte effectivement pas cette condition, il ne saurait en tre autrement ds lors que le
contrat de partenariat ne peut tre conclu que pour un objet prcis lacquisition et lexploitation de
biens ncessaires au service public- qui conditionne le recours ce schma contractuel. Admettre que
le service public pourrait ne pas tre essentiel dans le contrat et que le PIA pourrait en consquence
dpasser le seuil de laccessoire pour constituer un objet essentiel du contrat reviendrait permettre
de contourner systmatiquement les conditions lgislatives du recours au contrat de partenariat.
41

Voir Nice-Matin du 15 novembre 2013 La galerie Nice One attire les grandes enseignes .
Lopration apparat ainsi, sous cet angle financier, essentiellement vocation commerciale, ce qui confirme que le service public est
sous cet angle, un volet trs mineur de lopration, impliquant limpossibilit de recourir au contrat de partenariat.
43
Voir les travaux prparatoires la loi n 2008-735 du 17 juillet 2008, et notamment le rapport n 239 prsent par M. Bteille devant
la commission des lois du Snat : Les reprsentants de la MAPPP ont indiqu qu'il s'agissait d'une simple conscration d'une pratique
largement rpandue et conforme l'esprit de l'ordonnance, et qu'en outre, s'agissant du domaine priv de la personne publique, l'article
L. 2221-1 du code gnral de la proprit des personnes publiques, cr en 2006, nonait dsormais le principe de libert de gestion
du domaine priv des personnes publiques, ce qui implique en tout tat de cause la possibilit pour le partenaire priv de consentir dans
le domaine priv des baux de droit priv ds lors que la personne publique y consent (). La personne publique peut dcider que cette
zone comprend une partie de son domaine priv afin de permettre aux personnes prives d'y dvelopper une activit complmentaire.
() De mme, dans un contrat de partenariat qui a comme objet la construction d'un grand ensemble sportif, des espaces pourront tre
rservs des entreprises pour y raliser des stands d'exposition de leurs produits . Voir galement les dclarations du rapporteur
devant le Snat, M. Goasguen (sance du 1er avril 2008) : Le texte prvoit de prendre en compte les ressources complmentaires
issues de l'exploitation du domaine pour rpondre d'autres besoins que ceux de la personne publique. Cette mesure vise confrer
une base lgale une pratique largement rpandue et qui est l'un des principaux atouts de la formule du contrat de partenariat car elle
permet au partenaire priv de rechercher des solutions d'optimisation de l'espace allou par la personne publique . Pour la position du
Gouvernement, lire les propos du secrtaire d'tat charg du commerce, de lartisanat, des petites et moyennes entreprises, du tourisme
et des services lors des dbats lAssemble nationale, le 26 juin 2008 : () En consquence, le prix du contrat sera diminu
dautant, Monsieur Muzeau, au bnfice de cette dernire [la personne publique]. Bien entendu, notre intention nest pas de permettre
nimporte quel type de valorisation. Les valorisations autorises par la personne publique seront, nen doutez pas, en cohrence avec le
contrat de partenariat (cest la chambre qui souligne).
42

22/62

Lapport des 25 M du PIA au projet ne participe que partiellement au financement du stade


Les recettes initiales de valorisation du PIA sont les recettes verses par la SCCV PIA la
socit NES et qui doivent tre affectes au financement de lenceinte, ce qui en thorie rduit
dautant la participation de la commune au cot dinvestissement du stade.
Vinci, qui proposait 8 M de recettes dans son offre initiale, a port ce montant 25 M dans
son offre finale, lui donnant ainsi un avantage important sur ses concurrents.
L'architecture du stade savre conue pour permettre l'installation du PIA : l'enceinte sportive
est rehausse sur un parvis 6,30 m du terrain naturel et une partie de ce parvis sert de plafond au
PIA.
Une part importante des commerces, de leurs annexes et des places de parking est donc situe
sous le parvis du stade. Leur gros uvre (plafonds, planchers, piliers de soutien) est ainsi dores et
dj ralis et compris dans les cots de construction couverts par la subvention publique
dinvestissement ou par les redevances, sans que loffre de Vinci ne le mette en vidence. En
rapportant la surface totale de la construction44 son cot (204 M), il est possible dvaluer le cot
du PIA ainsi support par la commune 27 M.
La ville de Nice et la socit NES contestent tout la fois le fait que la commune ait contribu
au financement du cot dinvestissement du PIA et le mode de calcul de la chambre. La commune
souligne en effet que, ds lors que lexistence dun parvis tait rendue obligatoire par le cahier des
charges des grands tablissements exploitation multiple (GEEM), la socit NES naurait fait
quexploiter au mieux cette contrainte en y logeant le PIA.
Par ailleurs, la ville et son partenaire soutiennent que le plancher commun au stade et au PIA
tait en tout tat de cause ncessaire au stade et que les 12 200 m de surface correspondante, dont ils
valuent le cot environ 11,6 M, ne reprsenteraient donc pas une contribution au cot
dinvestissement du PIA puisque le stade devait en tout tat de cause tre dot dun plancher. Ainsi
que le reprsentant de la socit NES la indiqu lors de son audition, il sagirait donc dun espace
mutualis .
Il nen demeure pas moins que la structure qui soutient le stade est constitue du volume
surlev o vient se loger le PIA et quune partie des cots dinvestissement de cette structure nest
justifie que par la ncessit de surlever le stade pour amnager le PIA, de telle sorte que la ville, via
les redevances, rembourse la socit NES une partie du cot dinvestissement de cette structure.
Ainsi, contrairement ce quindiquent la commune et lentreprise, la somme de 25 M alloue la
ville en guise de valorisation du PIA ne constitue pas un gain net pour la commune. Par ailleurs, la
chambre note quil ne ressort pas des prescriptions rglementaires du cahier des charges des GEEM
telles que cites par la ville que celles-ci imposeraient un parvis haut.
Dans sa rponse la chambre, la socit NES a indiqu quelle ne retirait aucune recette du
PIA, les recettes initiales de valorisation du programme immobilier d'accompagnement, fixes
25 M, tant intgralement consacres au financement du stade. Elle a galement fait valoir que le
PIA ne dgagerait aucune recette locative pour le stade.
NES fait galement valoir quelle a port, avec la SCCV PIA Stade de Nice, le risque de
valorisation de ce programme dont la commercialisation tait incertaine : les bnfices tirs par le
preneur au bail construction ne pouvant tre valus jusqu' la revente du PIA Nice One, la
socit estime normal quen contrepartie de ce risque quelle qualifie de trs important, le preneur
soit autoris tirer une rmunration de l'opration de valorisation.

44

Soit 214 000 m de surface dans uvre (SDO) raison de 186 000 m SDO pour le stade et 28 000 m SDO pour le PIA.

23/62

La chambre fait observer que si ce risque tait indniable, il tait limit par le fait quune partie
du gros uvre dans lequel est install le PIA tait pay par la commune de Nice. Du reste, ce risque
est aujourdhui inexistant puisque la SCCV PIA a russi assurer la commercialisation du PIA aprs
de Nice One.
La participation respective de la commune et de la socit NES au cot de construction de la
structure du centre commercial est dautant moins claire que les offres initiales et finales de NES sont
contradictoires sur ce point : lestimation du cot du PIA est passe de 65 M 71 M entre les deux
offres, dont 25 M de participation au cot du stade dans loffre finale. Ainsi, les 9 000 m de surface
supplmentaire (+ 45 %) de loffre finale naugmenteraient les cots dinvestissement que de 10 %,
le cot technique diminuant quant lui de 25 %. Ceci implique, soit que le partenaire a dport une
partie des cots du PIA sur le stade lui-mme, soit que ce plan de financement ntait pas raliste, ce
qui remettrait en cause la qualit de loffre de NES.
Evolution des cots d'investissement du PIA entre l'offre initiale et l'offre finale de NES
Offre initiale
Offre finale
Surface
20 000 m
29 000 m
Loyer capitalis du bail construction
8 M
25 M
Cot technique
40 M
30 M
Frais divers (honoraires, financement, taxes)
17 M
16 M
Total investissement
65 M
71 M
Source : offres initiale et finale de NES

En rponse la chambre, NES a fait valoir quune partie de l'augmentation de la valorisation


provenait :

de la diminution du cot de construction du PIA (cots techniques) ;

de loptimisation des surfaces commerciales ;

de la diffrence technique entre les deux projets de PIA : NES indique que son offre
initiale devait reposer sur un investisseur extrieur son groupe, susceptible de
raliser le PIA et d'accepter les risques quil comportait. Cette dmarche a abouti une
proposition de valorisation de 8 M manquant, selon NES, d'agressivit . La socit
indique avoir accept une prise de risque accrue pour remporter le projet, et s'est alors
tourne vers le groupe Vinci pour la ralisation du PIA. Les synergies intragroupes
auraient alors permis de formuler une offre de valorisation plus intelligente sur le
plan technique avec notamment la mutualisation de certains ouvrages .

Il sensuit que, sagissant des seuls cots dinvestissement, cette opration suscite une perte de
recettes potentielles pour la commune. En effet, mme en adoptant le chiffrage de loffre finale, le
cot du PIA est de lordre de 71 M, alors que sa cession Nice One a rapport NES un montant de
80 M via la SCCV PIA, soit un gain potentiel pouvant tre valu 9 M. Cette marge a t
confirme sur le principe par NES, qui la juge trs modre pour ce genre d'oprations, surtout
compte tenu des risques pris .
Le stade, le PIA et lco-quartier apparaissent en outre comme une opration unique
Il existe par ailleurs une continuit matrielle et architecturale entre le PIA et lco-quartier
adjacent. Les deux oprations ont dailleurs t labores ensemble et participent dune mme vision
de lamnagement de la ville, confie au mme architecte et rsume par le maire lors de la runion
du conseil municipal du 23 octobre 2009 : Je ne veux pas faire un stade, je veux faire un coquartier (.) que nous ayons dans les enceintes 27 000 m qui puissent accueillir de lactivit, crer
des emplois, tre un lien social, etc., ce sont les choix que nous faisons avec en mme temps cet coquartier o () nous faisons une vraie opration damnagement du territoire (...). Je le dis, nous
sommes sur un projet de stade que nous incluons dans un co-quartier. Cela veut dire que lon ne
24/62

verra mme pas le stade, on ne saura mme pas quil y a une enceinte sportive. Nous avons un projet
architectural extrmement ambitieux, nergie positive, au cur dune zone o nous aurons de la
mixit entre du logement, de lactivit commerciale, de lactivit daffaires, de lactivit culturelle
avec le muse national du sport .
Le programme, dont lenceinte sportive ne sera finalement quune composante minoritaire,
comme cela se dduisait ds fin 2009 des propos publiquement tenus par le maire, pourrait donc
constituer une opration damnagement au sens de larticle L. 300-1 du code de lurbanisme45, que
la commune ne pouvait attribuer par contrat de partenariat, ft-ce partiellement.
Dans sa rponse la chambre, la ville de Nice estime que l'opration de construction de
l'Allianz Riviera ne constitue pas une opration d'amnagement, mais que le projet du stade s'inscrit
dans un primtre d'opration d'amnagement dont le calendrier est diffrent, sans que les deux
oprations soient confondues. Elle souligne ce titre que si elle a recouru au contrat de partenariat
pour son projet de stade et intgr ce projet une possibilit de valorisation via le PIA, elle sest
borne tenir compte du futur co-quartier en vitant de gager l'avenir qu'il constitue en faisant en
sorte que le Stade ne lui tourne pas le dos .
La ville soutient donc que le lien fait entre les deux oprations avait seulement pour but
dimposer aux candidats lattribution du contrat de partenariat de travailler une bonne intgration
architecturale. Elle estime toutefois que cela ne permet nullement de considrer qu'il y aurait une
opration d'amnagement unique entre un projet de Grand Stade qui rpond aux besoins de
l'ensemble de la Ville, et mme bien au-del, et une opration d'amnagement limite aux utilisateurs
futurs .
La chambre observe pourtant que cette composante damnagement constitue un volet central
de lopration, et ce depuis le lancement du projet en 2009.
3. UNE PROCEDURE DE SELECTION IMPARFAITE QUI A ABOUTI AU CHOIX DE LA
SOCIETE VINCI
3.1 Des volutions de prix difficilement comprhensibles
Des quatre candidatures dposes au 7 dcembre 2009, trois manaient de majors du
btiment [Bouygues (GFC), Vinci (NES) et le groupement Paul White - Red Grouse, identifiant
Eiffage comme prestataire], la dernire de la socit Cari-Fayat, attributaire du contrat de 2006.
Seules trois offres initiales ont finalement t dposes le 12 avril 2010, le groupement Paul White Red Grouse ayant abandonn la comptition.
Une phase de dialogue comptitif sest droule entre les mois de mai et juillet 2010 et les
offres finales des candidats ont t dposes le 10 septembre 2010.
Le cot des projets a fortement volu pour des raisons peu explicites. Bouygues, qui tait de
loin le groupement le moins cher au stade de loffre initiale (29 M de moins que Vinci), a fortement
augment son prix dfinitif (+ 25 M) et est devenu le plus cher des trois candidats, alors que ses
concurrents ont significativement baiss leurs prix (- 9 M pour NES).

45

Constituent par exemple des oprations d'amnagement une opration destine construire un ple d'attraction vocation
commerciale (CE, 31 mars 1989, Socit d'ingnierie et de dveloppement conomique et Ville d'Arcueil, n 88113), la ralisation
d'une opration foncire et de construction ayant pour objet de maintenir et d'tendre les activits d'une socit sur le territoire
communal (CE, 22 fvrier 1991, St d'ingnierie et de dveloppement conomique, n 97312) ou encore la ralisation denviron
150 logements et dquipements sportifs collectifs (CE, 26 juillet 2011, Socit Innov Immo, n 320457).

25/62

Evolution des cots dinvestissements des candidats


En M
Offre initiale
Offre finale
Evolution

Vinci
227,9
218,6
-9,3

Cari
226,9
218,9
-8,0

Bouygues
198,9
223,6
+24,7

Limportante augmentation du prix de Bouygues (+ 12 %) est dautant plus tonnante quelle


touche les postes du cur de mtier de lentreprise (structure, toiture, VRD, etc.).
Les services de la commune avaient indiqu en cours dinstruction que Bouygues stait tromp
dans son offre, explication surprenante pour une telle entreprise qui, au mme moment, tait en
comptition pour lattribution du contrat de partenariat du stade Vlodrome. Si une volution des prix
entre les offres initiale et finale nest pas incongrue, la commune, qui a analys les offres pour
pouvoir attribuer le contrat, na fait tat dans sa rponse aux observations provisoires de la chambre
que de pistes de rflexions sur cette forte volution (nouvelles dispositions du muse des sports,
dimensionnement du parvis, etc.).
Sur un chantier de plus de 175 M de constructions, les offres des deux candidats limins,
pour des stades larchitecture trs diffrente, sont particulirement proches au final : ils ne
divergent que de 0,4 M malgr des carts importants sur tous les postes, dont certains sont a priori
difficilement concevables (courants faibles/courants forts par exemple).

3.2 Le rapport danalyse des offres est lavantage de Vinci


Le contrat a t attribu sur la base de 7 critres se dcomposant en 27 sous-critres. Le rapport
danalyse des offres souffre dune formulation peu claire et ne permet pas de comprendre la totalit
des notes attribues aux candidats.

26/62

3.2.1

Lutilisation de sous sous-critres non annoncs

Au-del des critres et des sous-critres annoncs et prsents dans les documents de
consultation, la commune a, bien quelle le conteste, us de sous-sous-critres pour procder la
notation des offres sans en informer les candidats, ce qui est irrgulier46.
La commune a fait valoir dans sa rponse que les sous-sous-critres voqus par la chambre
dans ses observations provisoires ntaient que des lments dapprciation guidant sa mthode de
notation, qui navaient pas tre ports la connaissance des candidats. La chambre maintient
cependant que, pour certains critres au moins47, la commune a bien us de sous-sous-critres, cest-dire une mthode dfinie lavance dterminant selon quels paramtres les offres seraient values
et assortissant chacun dune notation et dune pondration.
Ces sous-sous-critres nont pas t ports la connaissance des candidats alors quils
structuraient lexamen fait par la ville et pouvaient aussi conduire structurer les offres. Les
documents fournis la chambre par la commune en rponse au rapport dobservations provisoires
confirment lexistence de sous-sous-critres pour analyser certains des critres.
Par exemple, le tableau de notation du critre dveloppement durable nomme critre les
sous-critres prvus dans lappel public concurrence et sous-critre les paramtres nots et
pondrs selon lesquels la ville dit avoir examin les offres, et qui sont donc indubitablement des
sous-sous-critres.
Le sous-critre caractre novateur de la dmarche environnementale du critre
dveloppement durable (reprsentant 3,2 % de la note finale) apparat, dans le rapport danalyse des
offres, jug sur la base de six sous-sous-critres non ports la connaissance des candidats48, dont
chacun fait lobjet dune valuation distincte et dont la synthse conduit la notation du sous-critre,
sans que les candidats aient t mis mme de prendre en compte lavance ces priorits de la
commune.
De mme, la notation du sous-critre engagements sociaux complmentaires en phase
chantier du critre dveloppement durable (reprsentant 1,6 % de la notation totale) est apprcie
au travers de trois sous-sous-critres qui nont pas non plus t ports la connaissance des
candidats : nombre dquivalents temps plein issus de linsertion locale en phase chantier pour 50%,
nombre dheures de formation dispenses pour 30 %, gestion sociale du personnel pour 20 %.
La commune a donc bien manqu ses obligations de transparence sur ce point. Si elle soutient
que les contrats de partenariat peuvent saffranchir des rgles de passation prvues par le code des
marchs publics, ce qui est exact, les principes de transparence et dgalit des candidats sappliquent
ces contrats, qui sont du reste des marchs publics au regard du droit communautaire49.

46

Le pouvoir adjudicateur doit, ds lengagement de la procdure dattribution, informer les candidats des critres d'attribution du
march et des conditions de leur mise en uvre (CE, Sect., 30 janvier 2009, ANPE, n 290236, p. 3 ; CJCE, 24 janvier 2008, Emm. G.
Lianakis AE, aff. C-532-6), ce qui inclut au moins leur pondration ou leur hirarchisation. Ce principe sapplique galement aux souscritres lorsque, eu gard leur nature et limportance de leur pondration, ils ont la mme incidence que les critres sur la
prparation des offres par les candidats ainsi que sur leur slection (CE, 18 juin 2010, commune de Saint-Pal-de-Mons, n 337377, au
recueil) et donc aux sous-sous-critres sils suivent la mme logique.
47
Dveloppement durable, qualit de loffre contractuelle et financire, insertion dans le site et qualit architecturale, cot global de
loffre dans son sous-critre niveau des engagements financiers pris par le partenaire .
48
Impact environnemental du gros uvre sur le changement climatique (5 %), impact environnemental du gros uvre en nergie
primaire (5 %), impact environnemental du gros uvre sur la consommation deau (5 %), dmarche dachats responsables (30 %),
amnagements optionnels (30 %), pilotage des projets dveloppement durable (25 %).
49
Le principe d'galit de traitement des soumissionnaires et celui de transparence imposent, mme sans texte, que le pouvoir
adjudicateur indique aux candidats les critres et rgles de pondration quil a fixs au pralable (CJCE, 12 dc. 2002, aff. C-470/99,
Universale-Bau AG, BJCP 2002, p. 196 ; v. galement CJCE, 24 nov. 2005, aff. C-331/04, ATI EAC e Viaggi di Maio SnC, pt 32 : Rec.
CJCE 2005, I, p. 10109).

27/62

3.2.2

Dune manire gnrale, la notation est difficilement comprhensible

Ainsi, sagissant du sous-critre organisation des flux permettant une diffrenciation par zone
et par type de publics (comptant pour 3 % de la note finale), les notes sont attribues sur la base
danalyses littrales trs sommaires (10 20 lignes) et descriptives. Lessentiel des commentaires du
rapport danalyse des offres se borne constater que les offres rpondent au programme fonctionnel
ou aux exigences de confort, et les commentaires positifs ou ngatifs qui permettent de juger les
offres et de comprendre leur hirarchisation sont quasiment absents. Par ailleurs, la comparaison ne
porte pas sur les mmes primtres. Seuls les flux intrieurs au stade sont pris en compte pour
Vinci, alors que pour Bouygues, des flux extrieurs sont intgrs (parking). En rponse au rapport
dobservation provisoire de la chambre, la commune a fourni un tableau analysant les offres et
soulignant leurs points positifs et ngatifs, qui permet de constater que les offres souffrent toutes
dinsuffisances, sans quaucune hirarchie ne soit clairement ralise entre elles. Cette notation
demeure donc difficilement comprhensible.
De mme, le sous-critre modularit du stade (comptant pour 5 % de la note totale) prsente
une importance particulire pour la commune qui souhaitait disposer dun outil multifonctionnel, ce
qui venait dailleurs justifier pour partie la complexit du projet. Lanalyse des offres repose
pourtant, l encore, sur un commentaire dune dizaine de lignes extrmement gnral et strotyp
puisque compos quasiment des mmes phrases pour les trois offres, alors que les notes attribues
sont de 8 sur 10 pour Vinci et Cari et 6 pour Bouygues. La note technique fournie par la commune en
rponse aux observations provisoires de la chambre ne permet gure dclairer cette notation. Elle
semble notamment indiquer que loffre de Cari est sur ce point la moins satisfaisante (du fait de
limpossibilit dvacuer la pelouse en concert), alors quelle est mieux note de deux points que
loffre de Bouygues et obtient la mme note que celle de Vinci.
Sur plusieurs points, la notation des offres est difficilement comprhensible en raison de
labsence de rfrences chiffres, de primtres comparables, dune utilisation des critres peu
logique, ou encore de donnes apparemment aberrantes non corriges.
Ainsi, la vraisemblance de certaines donnes prsentes par Vinci (consommation nergtique
quatre fois infrieure ses concurrents, recettes dexploitation du stade deux fois suprieures), nest
pas remise en cause et conduit lattribution des notes maximales.
En rponse cette observation, la ville a indiqu que, ds lors que les engagements du
partenaire taient assortis de pnalit sanctionnant labsence datteinte de la performance, il ne lui
appartenait pas dapprcier la vraisemblance dune donne , ce qui nest pas acceptable dans une
comptition concurrentielle et introduit un ala important.
A linverse, ses concurrents ont vu certaines de leurs hypothses juges peu crdibles, ce que la
commune conteste. Il ressort pourtant de ses rponses la chambre que, sagissant par exemple de
lanalyse des cots de fonctionnement du stade du projet Cari, ce candidat se distingue par un cot
sous-estim au vu du dimensionnement dquipe quil a retenu et que la ville a tenu compte dans
le critre du cot global du faible cot propos par Cari en termes de fonctionnement .
De mme, sagissant des cots, les offres prsentent des diffrences difficilement
comprhensibles. Ainsi, pour un cot dinvestissement trs proche, les offres prsentent des cots par
poste extrmement diffrents.

28/62

Sur les cots de construction, Vinci est ainsi globalement moins cher de 13 M (8 %) par
rapport Bouygues. Cet cart est ralis sur le gros uvre (- 19 M soit 22 %), les amnagements
intrieurs (- 6 M soit 121 %) et la voirie et rseaux divers50 (- 6 M soit -77 %), sans que le
rapport napporte dexplication sur ces carts. De telles conomies sur les cots sont pourtant a priori
peu cohrentes et contre-intuitives avec le fait que Vinci soit class premier sur lensemble des
critres de qualit lis la construction du stade.
Certains cots de fonctionnement divergent galement dans des proportions difficilement
comprhensibles. Ainsi, le cot des services dutilisation (nettoyage de lenceinte, espaces
extrieurs, espaces verts, gardiennage, scurit incendie, nergie et fluides, entretien de la pelouse,
etc.) varient de 0,5 M 1 M selon les candidats, ce qui amne la commune constater que ce
poste nest pas directement comparable entre les candidats .
Cots de construction

Ecart NES/BOUYGUES
NES

BOUYGUES

en M

CARI

en M

en %

Travaux pralables

4 699

10 947

4 699

10 947

Phasage

3 692

3 692

Fondations spciales

2 378

2 378

Structure

46 866

79 967

46 071

Couverture

32 724

14 621

5 933

5 324

Faade
Sous total gros uvre
(regroupement CRC)

33 101

- 71 %

28 591

18 103

55 %

7 302

609

10 %

- 22 %

2%

4 133

14 %

1 369

- 19 %

104 611

98 981

9 387

1 988

5 311

- 130 %

2 088

105 %

1 039

1 919

182

880

- 85 %

857

471 %

5 115

11 306

2 170

- 121 %

2 945

136 %

Second uvre

16 538

12 519

8 767

4 019

24 %

7 771

89 %

CFP/CFA

14 315

10 329

7 017

3 986

28 %

7 298

104 %

Gnie climatique plomberie

10 606

8 059

4 858

2 547

24 %

5 748

118 %

1 695

1 135

1 117

560

33 %

578

52 %

1 579

1 663

1 555

84

-5 %

24

2%

44 733

33 705

23 314

11 028

25 %

21 419

92 %

1 083

1 238

1 195

155

-14 %

112

-9%

660

9 730

660

9 730

13 548

10 816

5 512

-69 %

2 780

- 77 %

1 356

26 %

Equipements mobiliers
sous total amnagement intrieur
(regroupement CRC)

Elvateurs
Siges
Sous total second uvre
(regroupement CRC)
Aire de jeu
Parvis, voirie et enceinte
VRD

8 036

Sous total (regroupement CRC)

8 036

14 208

20 546

19 088

795

en %

4 076

Loges et business seats

85 523

Ecart NES/CARI

6 191

6 172

Surcout dveloppement durable

5 246

3 890

5 733

Muse national du sport

5 318

8 876

10 526

3 558

- 67 %

Alas et imprvus

7 826

3 412

7 826

100 %

1 442

7 296

1 442

Autres

Sous total divers

18 390

11 324

26 967

Total

162 880

176 392

173 173

50

13 458

12 510

- 14 %

- 26 %
- 61 %

487

-8%

5 208

- 49 %

4 414

129 %
100 %

7 296

7 066

38 %

8 577

- 32 %

13 512

-8%

10 293

-6%

Alors mme que dans le choix architectural le projet est notamment retenu car il repose sur la cration dun parc habit, composs
dilots ouverts structurs par de larges voies pitonnes .

29/62

Il en est de mme pour de nombreux autres cots (primtre du GER et de la maintenance


annuelle, qui sont diffrents selon les candidats, cot dun match de football supplmentaire,
consommations dlectricit totalement diffrentes, etc.), ainsi que pour les prvisions et recettes
dexploitation, qui divergent trs sensiblement selon les candidats (ainsi, Cari anticipe 500 sminaires
de moins de 100 personnes par an et Bouygues 20, Vinci prvoit 37 sminaires de plus de
100 personnes et Bouygues 4).
En rponse aux observations provisoires de la chambre, la ville de Nice observe
que limputation des cots dans un poste ou un autre est toujours discutable . Elle ne juge
apparemment pas cet tat de fait problmatique puisquelle souligne qu au final, lengagement de
ralisation du constructeur se faisant au prix global propos et non sur une somme de prix, cest bel et
bien la comparaison des prix globaux sur lesquels se sont engags les constructeurs qui fait sens .
Ainsi, bien quassortie dune quarantaine de pages de dveloppements sur la dcomposition des cots
et des recettes proposs par les candidats, lanalyse du critre cot global de loffre repose en fait
sur une simple formule mathmatique (cf. infra, le point 3.2.3).
Si la chambre peut saccorder avec la commune sur le fait que le contrat de partenariat a bien
pour objet de confier la ralisation et lexploitation dun ouvrage au cot global, il nen demeure pas
moins que cette approche suppose que la commune puisse sassurer de la crdibilit de la
dcomposition de ce cot.
Or, les variations de prsentation des offres, de dfinition du primtre des prestations et
dvaluation des cots rendent la comparaison des offres difficile, voire impossible, ce qui pose la
question de la prcision de leur contenu : sagissant douvrages similaires dans leurs caractristiques
densemble et dans leur contexte dutilisation, la commune a valid la possibilit de variations de
prix ou de cot dans une chelle de 1 10 sans considrer que lune ou lautre des offres tait
anormalement coteuse ou anormalement basse.
En dfinitive, une part importante de la notation savre problmatique. Les deux principaux
critres (cot global de loffre et insertion architecturale) ny chappent pas, ce qui justifie que la
chambre sy est intresse car ils totalisent 41 % de la note finale et ont donn un avantage important
Vinci : ces deux critres expliquent en effet 10,3 des 17,4 points (sur 100) qui sparent la note de
Vinci de celle de Bouygues et 12,3 points des 19 qui sparent la note de Vinci de celle de Cari.
3.2.3

La notation du critre cot global de loffre

Premier sous-critre : valeur actuelle nette de lannuit nette propose par chaque candidat
(20 % de la note finale)
Ce premier sous-critre compare les valeurs actuelles nettes des contributions publiques
apportes au projet par la ville de Nice. Il sagit des redevances annuelles que la ville doit payer
NES (autrement dit le loyer ), dont sont retranches les recettes annuelles qui lui sont reverses et
ramenes, en fonction dun taux dactualisation (ici 4 %), leur valeur la date de passation du
contrat. Cette technique est usuelle pour comparer conomiquement les offres sur la dure dun
projet. Les valeurs actuelles nettes (VAN) sont de 14,6 M pour Vinci, 18,1 M pour Bouygues,
16,7 M pour Cari. Elles ont permis Vinci dobtenir une note suprieure de 41,8 % celle de Cari
pour une VAN plus comptitive de 12,8 % et suprieure de 94,6 % la note de Bouygues pour une
VAN plus comptitive de 19,6 %.
La collectivit avait en effet retenu une formule (connue des candidats) qui surpondrait les
carts entre les candidats. Ce choix, qui appartenait la collectivit, crait naturellement une
incitation prsenter la VAN la plus faible.

30/62

Or, le montant des recettes garanties par Vinci tait particulirement lev au regard de
lvaluation pralable, des offres des concurrents et mme de sa propre offre initiale, deux fois
infrieure. Cette proposition aurait donc d faire lobjet dun examen attentif et critique, mais le
directeur du projet du stade a indiqu que lassistant matrise douvrage et lui-mme staient
contents du chiffre avanc par Vinci, quils jugeaient le plus intressant.
La ville soutient que ces recettes constituent un engagement du partenaire, garanti, dune part,
par le fait que si NES ne dgageait pas un niveau de recettes suffisant, cela aurait un impact direct sur
la rentabilit de ses fonds propres et, dautre part, par le fait que le non versement la ville de ces
recettes garanties donnerait lieu compensation sur la redevance verse par la ville. La commune
souligne galement que cette compensation directe des recettes garanties sur la rmunration des
investisseurs justifie le niveau du TRI (taux de rentabilit interne) des fonds propres de la socit de
projet .
La chambre estime toutefois que, bien que ces recettes soient contractuellement garanties, la
collectivit devait sinterroger sur la crdibilit du modle conomique sous-jacent, ne serait-ce que
pour sassurer que les vnements sportifs et culturels envisags auraient bien lieu et que le stade
serait effectivement le ple dactivit que la ville attendait. Ce montant de recettes garanties
anormalement haut relve du mme esprit quune offre anormalement basse en termes de
marchs publics, qui doit conduire lacheteur sinterroger sur la qualit de loffre remise. La prise
en compte de ce chiffre de recettes a permis Vinci de lemporter eu gard au critre retenu par la
commune (diffrence la VAN nette la plus faible affecte dun coefficient multiplicateur).
Vinci ne prsentait en effet pas la redevance brute la plus comptitive et, avec des recettes
garanties dun niveau quivalent celui de sa premire offre o celui de loffre de Bouygues
(candidat ayant propos les plus fortes recettes garanties aprs Vinci), il naurait t que deuxime du
classement derrire Cari et avec un avantage trs faible sur Bouygues, ce qui aurait modifi la fois
la hirarchie des notes et leur cart relatif :
Comparaison des VAN de redevances nettes des candidats et simulation des VAN de
redevances nettes avec un niveau de recettes garanties de Vinci gal celui de Bouygues
En milliers deuros
Vinci
VAN totale des redevances brutes sur la dure du
309 614
contrat (hors RBA 5)
Recettes garanties par loffre finale
104 234
Subventions dquipement
42 051
VAN des redevances nettes sur la dure du contrat
247 431
Hypothse : VAN des redevances nettes avec
295 032
recettes garanties Vinci gales aux recettes
garanties offertes par Bouygues
Source : rapport danalyse des offres section 2.1 p.8, calculs CRC.

Bouygues

Cari

322 863

286 967

56 633
42 228
308 548

45 609
42 320
283 678

308 548

283 678

Deuxime sous-critre : niveau des engagements financiers pris par le partenaire au titre du
contrat (reprsentant 20 % du critre du cot global de loffre, soit 5 % de la notation dfinitive)
La notation de ce critre repose sur une mthode prdfinie de pondration de diffrents soussous-critres51 qui, comme ceux utiliss pour dautres critres, nont pas t communiqus aux
candidats.

51

Pourcentage de reversement des recettes additionnelles, plafond du taux de rentabilit interne, niveau de TRI des fonds propres
complmentaires en cas de mise en uvre de la clause Nice stadium, conformit de la garantie dexploitation, chaque sous-sous-critre
tant not sur deux points.

31/62

Les candidats prsentaient des taux de rendement trs diffrents, Vinci demandant un taux de
rentabilit interne qui dpassait de plus de trois points celui de ses concurrents - ce qui influe
sensiblement sur le cot du projet (cf. infra, le point 5.2). Son offre na pas pour autant t pnalise
dans la notation. La commune soutient certes que ce taux est variable en fonction de la structuration
financire et de la robustesse financire des offres , mais tel est le cas pour tous les candidats.
Par ailleurs, alors que les propositions de reversement de recettes additionnelles pouvaient
influencer trs fortement lquilibre financier du contrat, labsence dinterrogation de la commune sur
le niveau de recettes garanties annonc par Vinci et la surpondration accorde celles-ci entranent
une distorsion entre les concurrents sur ce sous-critre, ainsi que le montre le tableau ci-dessous.
Dcomposition de la notation accorde au sous-critre niveau des engagements
financiers pris par le partenaire
Vinci
GFC
CARI
reversement recettes additionnelles
50%
65%
13 % 25 %
TRI Fonds propres initiaux
cas de base 15,40%
12,12%
12%
prfinancement public partiel 15,40%
12,12%
12%
Tri maximum 20% (+4,6%) 17% (+5%) 15% (+3%)
TRI fonds propres complmentaires
11%
11%
8%
garantie d'exploitation
conforme conforme conforme
Note
8,2/10
9/10
7/10
Rappel recettes garanties
Recettes additionnelles si CA 5,2 M
Recettes additionnelles si CA 6 M
Recettes additionnelles si CA 7 M
recettes additionnelles reverses la
commune (hypothse CA de 5 M)
recettes additionnelles reverses la
commune (hypothse CA de 6 M)
recettes additionnelles reverses la
commune (hypothse CA de 7 M)

5,2
0
0,8
1,8

3,4
1,8
2,6
3,6

3,0
2,2
3,0
4,0

0,0

1,2

0,3

0,4

1,7

0,4

0,9

2,3

0,5

Source : rapport analyse des offres / calculs CRC.

Ainsi, pour un chiffre daffaires de 5 M par an, la commune avalise un reversement de recettes
garanties par Vinci de 5,2 M, quelle juge crdible puisquelle la pris en compte dans le souscritre VAN de lannuit nette sans le remettre en cause, alors quil semble difficilement
comprhensible, et accorde Vinci une note de 9,64 sur 10. GFC (Bouygues), qui propose, dans la
mme hypothse de 5 M de chiffre daffaires, de reverser 4,6 M (3,4 M de recettes garanties et
1,2 M au titre des recettes additionnelles52), soit seulement de 0,6 M de moins que Vinci, reoit
une note de 5,91 sur 10.
La commune soutient en rponse la chambre que la solidit du groupe Vinci ne pouvait
permettre la remise en cause de ces hypothses et que cette solidit sest confirme avec le
versement des recettes prvues alors que le chiffre daffaires est en retrait par rapport aux
prvisions , mais ces lments dexplication sont insuffisants.
3.2.4

Le caractre sommaire de la notation du critre Insertion dans le site et qualit


architecturale du projet

Ce critre est central pour un quipement destin arrimer lamnagement de la Plaine du


Var : il concourt dailleurs pour 16 % la note finale des offres prsentes. Signe de sa porte, deux
architectes de premier plan, MM. Wilmotte et Nouvel, figurent parmi les quipes des candidats, qui
prvoient de consacrer de 5 M 8 M la conception de louvrage.

52

Soit 65 % des 1,8 M de recettes additionnelles.

32/62

Les offres ont pourtant t compares sur la base dune analyse peu taye.
Le critre Insertion dans le site et qualit architecturale du projet a t not sur la base dun
premier sous-critre concernant loriginalit du projet architectural, la cohrence du concept global
(stade, programme immobilier daccompagnement et muse) et [la] qualit de traitement des espaces
extrieurs et intrieurs .
Or, alors que certains critres marginaux ont fait lobjet de plusieurs pages de commentaires
dans le rapport danalyse, chaque offre a ici t rsume en quelques lignes purement descriptives et
quasiment dpourvues de toute apprciation nettement positive ou ngative, mlant des questions trs
gnrales de parti pris architectural des questions techniques parfois mineures, sans que les offres
soient compares sur les mmes lments.
La commune soutient en rponse la chambre que larchitecture du stade retenu est de grande
qualit et a t distingue le 29 aot 2014 par un prix darchitecture dans le cadre des International
Architecture Awards de Chicago. La chambre ne remet toutefois nullement en cause lesthtique de
louvrage, quil ne lui appartient pas de juger, mais le caractre sommaire de la notation des offres
sur ce point. Si la commune ajoute stre fonde sur un rapport danalyse plus dtaill, la pice
fournie en rponse au rapport dobservations provisoires comporte les mmes mentions que celles
cites ci-dessous et ne permet pas de conclure une analyse plus pousse des offres.
Les commentaires et notes attribues aux trois candidats sont les suivants :
Vinci

Bouygues

Cari

Le projet relve dun geste


architectural dont la toiture en forme
de voile constitue la principale
originalit.
Les
courbes,
la
transparence et lossature bois de
cette
couverture
saccordent
justement avec la douceur
revendique par les concepteurs. Le
socle intgrant le PIA et muse tablit
une transition de qualit entre larne
et son environnement.

Le projet dveloppe un concept novateur dune


grande cohrence sur le thme du sport urbain
associant les programmes internes et externes au
primtre du PPP : stade + muse du sport +
programmes immobiliers daccompagnement + coquartier + parc. Les espaces projets lintrieur du
primtre visent favoriser les changes entre les
programmes avec notamment les animations et
scnographies prvues au droit de la rue du sport et
de la rue des Agrs. Il faut cependant souligner que le
succs du concept est fortement dpendant de
lattractivit et de lanimation des rues internes du
PIA ainsi que des programmes et amnagements
raliser sur lco-quartier et le futur parc au sud. Hors
loriginalit du concept gnral, ce projet se distingue
par la singularit de son architecture. Lorganisation
dissymtrique des tribunes et toitures relve dun
dialogue entre le stade et son environnement proche.
La signature graphique permet une identification
immdiate et une mdiatisation efficace de lOlympic
Nice Stadium ONS.

Le projet architectural revendique un


certain classicisme. Son architecture se
caractrise par plusieurs lments dont les
faades est et ouest habilles dune rsille
filtrant les vues et diffusant ombre et
lumire, des tours daccs vgtalises ainsi
quune toiture partiellement mobile. Si
l'ensemble rpond de faon cohrente aux
objectifs fixs par les concepteurs dune
architecture lgante et rassurante, il nest
pas sr que les dispositifs proposs
suffisent faire image et confrer une
identit originale lOlympic Nice
Stadium.

Le parti paysager relve de la dclinaison dun projet


global pour la plaine du Var. A lchelle du primtre
PPP, il se traduit par la plantation des voies et
parkings qui composent la majeure partie des espaces
extrieurs, une seule emprise de jardin tant prvue
louest, au droit de la tribune principale. Le projet
joue de fait sur laffirmation du caractre urbain des
espaces extrieurs et lutilisation matriaux,
signaltique et codes graphiques associs au street
sport .

Au sol, les espaces extrieurs sont


essentiellement composs de voies et
parkings plants. Le traitement de ces
espaces pitons sinscrit dans la continuit
des espaces urbains niois et se rfre aux
amnagements emblmatiques de la ville.
Bien que faisant une part leau et au
vgtal, leur caractre minral saccorde
avec les usages projets.

Ce projet dtermin par une dmarche


environnementale
ambitieuse
se
distingue par la quasi-absence de
parkings extrieurs. Le parti paysager
repose sur la cration denviron 3
hectares de parcs, terrains de sport et
cheminements pitons. De larges
mails pitons relient directement le
stade aux stations de tram lest et
louest.
Le stade se caractrise par son
ouverture et sa luminosit. La
couverture en partie transparente et la
visibilit de sa structure en bois
confrent larne un caractre
particulier. Le dambulatoire souvre
largement sur le parvis et lintrieur
de larne. Les loges et salons font
lobjet damnagements clairs et
lumineux
donnant
une
relle
sensation de confort

Le remblaiement des abords du stade amnags


plus de 3 mtres au-dessus du niveau du terrain
naturel a une incidence forte sur le nivellement du
voisinage du projet : co-quartier lest, parc au sud,
ncessitant des dispositifs de raccordement au terrain

33/62

La gomtrie orthogonale du stade


dtermine lamnagement du primtre PPP
et la proposition pour lco-quartier. Les
espaces extrieurs publics sont amnags
pour partie au niveau du sol, pour parti au
niveau du parvis haut.

Au niveau du parvis haut, les espaces


projets risquent dtre peu anims hors des
vnements. Les moindres flux ainsi que la
discontinuit avec les espaces publics de
plain-pied conduiront un fonctionnement
quasi privatif.

naturel : talus, rampes, emmarchements et ascenseurs,


contraignants pour le public provenant des stations de
tram et de la voie de 40 mtres
Larne et les espaces intrieurs relvent dun parti
graphique prvalant lensemble du projet. Le
traitement des espaces intrieurs rend compte du
caractre festif et vnementiel du lieu. Par des jeux
dimages, de graphismes et de couleurs, il tend
immerger le spectateur au cur de lvnement.

Note : 9/10

Note : 8,5/10

Le projet prend le parti dune recherche de


simplicit dans son traitement architectural.
Si extrieurement le caractre contenu du
projet est relev dlments tels que les
rsilles et les tours vgtales, aucun lment
ne semble venir agrmenter la rigueur du
traitement intrieur. Les espaces produits
semblent de ce fait sans caractre

architectural affirm, notamment en ce


qui concerne lamnagement des loges.

Note : 5,5/10

Cette analyse architecturale sommaire manque dailleurs de relever un aspect essentiel : alors
que Vinci obtient la meilleure note architecturale avec un commentaire qui souligne louverture et
la luminosit du stade, sa configuration ne permet pas un ensoleillement suffisant du terrain en
toute saison et a engendr des problmes de pelouse, enjeu pourtant central dun stade de football.
Dans sa rponse aux observations provisoires de la chambre, la commune a soulign que son
partenaire assumerait les consquences ventuelles du dficit densoleillement dans le cadre du volet
maintenance du contrat de partenariat. La chambre en prend acte, mais relve que cet argument ne
rpond pas lobservation ci-dessus formule.
4.

LES RISQUES SONT PRINCIPALEMENT ASSUMES PAR LA COMMUNE

La commune assume une part majeure des risques. Les clauses du contrat ont par ailleurs dj
t dformes pour reporter sur la collectivit des risques qui devaient tre supports par le
partenaire.
4.1 Les risques lis aux recours contentieux en priode de construction taient
intgralement supports par la commune
4.1.1

La pratique des accords autonomes dans les contrats de partenariat est chose courante

Lexcution des contrats de partenariat expose les parties prenantes un risque important en
cas de recours contentieux contre le contrat lui-mme ou contre lun des actes dont lillgalit peut
emporter celle du contrat (par exemple la dlibration approuvant sa conclusion). En effet, la
formulation dun recours (et son ventuel succs) expose lopration deux risques :

le risque de retard ou de paralysie du chantier si le partenaire se trouve dans


limpossibilit de tirer sur les cranciers bancaires qui gleraient le financement du
fait du recours ;

le risque quen cas dannulation du contrat, ni le titulaire, ni les cranciers


bancaires ne soient indemniss des frais financiers exposs pour raliser louvrage.

Linsertion de clauses spcifiques dans le contrat de partenariat lui-mme ne constitue pas une
garantie suffisante aux yeux des acteurs privs. En effet, le recours peut dboucher sur lannulation
du contrat, et donc galement de ces clauses dindemnisation.
Aussi sest dveloppe la pratique du contrat dit accord autonome entre la personne
publique, le partenaire priv et les tablissements prteurs. Sa fonction est de fixer les droits et
obligations des parties, et notamment la disponibilit du financement bancaire, dans l'hypothse d'un
recours dirig contre le contrat de partenariat, l'acte d'acceptation de cession de crances ou les actes
qui en sont dtachables. Ce type daccord fixe galement l'indemnisation des frais financiers, prvue
au bnfice des prteurs.
La commune, la socit NES et les prteurs ont conclu un tel accord le 21 janvier 2011.
34/62

4.1.2

La clause dite Nice Stadium , prservant le partenaire de tout risque imputable un


recours, soulve des questions juridiques importantes

Cette clause, qui na pas t active, se compose de laccord autonome prcit et dune clause
insre dans le contrat de partenariat qui couvre lhypothse de recours contre le contrat, lacte
dacceptation de lenceinte largie ou la convention tripartite, autre contrat de couverture conclu
entre la ville, NES et les prteurs pour dfinir leurs relations en cas de fin anticipe du contrat.
En effet, en cas de recours srieux, soit la commune trouvait un accord avec NES sur la
poursuite du contrat aux conditions initiales53, soit le jeu de cette clause la plaait face lalternative
suivante :

rsilier le contrat, engendrant des cots dindemnisation au bnfice de NES ;


ou apporter un prfinancement public partiel, qui aurait t appel au terme dune
priode de trois mois. A ce moment, et sauf rsilier le contrat, la commune aurait t
engage pour la quasi-totalit du cot dinvestissement. La commune pouvait
demander NES daugmenter ses fonds propres jusqu 20 % du besoin de
financement hors subventions, soit 31 M, mais laissait la collectivit environ
180 M financer.

Aucun plan de financement de rechange ntait prvu si cette clause avait d tre active et la
commune aurait donc t tenue demprunter dans lurgence en se retrouvant en position trs
dfavorable. Dans sa rponse la chambre, la ville a confirm que dans ce cas, elle aurait d
procder aux arbitrages budgtaires ncessaires pour y faire face.
Cette clause bouleverse donc lquilibre des risques au cours de la phase de
construction puisque le partenaire et les cranciers bancaires ne portent plus ceux qui sont affrents
aux recours juridictionnels.
Cette rpartition des risques nest pas injustifie dans la mesure o la clause Nice Stadium
permet la poursuite de lexcution du projet de la collectivit, mais elle est discutable ds lors que le
contrat confie au partenaire priv la matrise douvrage de lopration. En effet, ldification du stade
tant juridiquement une opration de construction prive, il ne serait pas inconcevable que le
partenaire priv porte en partie le risque de recours contre le contrat. Or, si la clause prvoit la
poursuite du chantier pendant trois mois en dpit du recours contre le contrat, celui-ci intervient en
gnral peu aprs la signature du contrat, et les cots exposs par le partenaire au cours de cette
priode sont quasi nuls (les premires dpenses de construction nont t ralises quen septembre
2011).
En outre, il convient de souligner que la clause porte la fois sur le contrat et sur ses
accessoires, ce qui, tant donn ltalement dans le temps de ces actes, assure le partenaire et les
cranciers contre le risque contentieux durant la quasi-totalit du droulement du chantier et ce
dautant plus largement que la simple absence daccord entre les parties sur la poursuite du contrat
aprs trois mois suffit dclencher la clause.
Dans sa rponse aux observations provisoires de la chambre, la commune a soutenu que la
possibilit de mettre en place un prfinancement public jusquau rejet des recours serait une bonne
pratique et que le ministre charg des finances et des comptes publics laurait identifie comme telle
dans un courrier adress au maire de la commune. La chambre note toutefois que le rejet dun recours
nest pas la seule hypothse, mais que celui-ci peut conduire lannulation du contrat, ce quil est
impossible dexclure a priori, dautant que lapprciation du caractre srieux dun recours sagissant
dun type de contrat novateur et complexe est loin dtre vidente.

53

Du reste, ni le partenaire ni les cranciers bancaires nauraient eu dincitation trouver un tel accord ds lors que la clause Nice
Stadium garantit le risque engendr par le recours et les protge.

35/62

Certes, le contrat permet la commune dobtenir le remboursement par le partenaire du


prfinancement apport, mais alors :

soit le recours contre le contrat est rejet et celui-ci poursuit sa vie propre : la
commune est certes rembourse, mais elle a port pratiquement seule le risque
pendant toute la dure de linstance ;
soit le recours conduit lannulation du contrat, auquel cas cette clause disparaissant
avec lui, le remboursement ne pouvait plus tre exig.

Enfin, le jeu de la clause Nice Stadium tait assorti dune stipulation qui permettait la
commune de poursuivre sans nouvelle mise en concurrence lexcution des contrats conclus par le
partenaire avec larchitecte et les entreprises quil avait slectionnes pour la construction, lentretien
et la gestion de louvrage, en pratique ses filiales, et se traduisait ainsi par la disparition quasi-totale,
pour le partenaire et ses filiales, de tout risque imputable un contentieux. Dans sa rponse la
chambre, la commune a dailleurs estim que labsence de remise en concurrence relevait de rgles
de bonne gestion permettant d'assurer la continuit de la ralisation du projet en prvoyant le
transfert des contrats dj conclus () Dans le cas contraire, la Ville aurait eu subir un retard
invitable dans la ralisation du projet du fait de nouvelles procdures de mises en concurrence
mener et un risque vident de continuit et d'efficacit dans la mesure o de nouvelles entreprises
auraient pu tre retenues . La chambre estime au contraire que la rgularit de cette clause apparat
incertaine puisquelle aurait eu pour effet de contourner par avance les effets de lannulation du
contrat par le juge et lautorit de chose juge en organisant par anticipation la poursuite de rapports
contractuels nayant plus lieu dtre.
4.2 Le retard de livraison du stade na pas donn lieu sanction du partenaire
Le stade devait tre livr le 30 juin 2013. Toutefois, par dlibration du 5 juillet 2013, soit
aprs cette date contractuelle de livraison, le conseil municipal a repouss la livraison au 31 aot
2013.
Lavenant n 2, sign le 5 aot 2013, a justifi cette modification du calendrier par deux
motifs : tenir compte du fait que la () signature du contrat et de ses annexes [est] intervenue le
21 janvier 2011 au lieu du 1er dcembre 2010 tel que cela avait t initialement prvu dans le
calendrier de travaux. Le contrat de partenariat ne pouvait donc tre rendu excutoire avant la date de
cette transmission et constater que les parties sont daccord pour forfaitiser, indpendamment du
dcompte rel des jours dintempries, le nombre de jours dintempries constitutifs dune cause
lgitime de retard au sens de larticle 15.2, 10 jours54. En consquence la date contractuelle de mise
disposition prvue au 30 juin est fixe au 31 aot 2013 .
Le retard de livraison pouvait tre lourd de consquences pour NES : le contrat fixait en effet
les pnalits 85 000 par jour de retard du 1er au 30me jour et 25 000 du 31me au 150me jour,
sauf cause lgitime exonrant le partenaire de sa responsabilit. La commune aurait donc d tre
particulirement vigilante puisque lenjeu tait de 3,325 M (30 x 85 000 + 31 x 25 000 ).

54

La commune a prcis lors de linstruction : Les causes lgitimes ont t actives. Larticle 15-2 du contrat de partenariat stipule
que " les intempries constates compter du dmarrage des travaux au-del dun seuil de 40 jours () sont des causes lgitimes ".
Les parties ont convenu de forfaitiser 50 jours le nombre de jours dintempries pendant la dure du chantier. Lavenant n 2 en date
du 05/08/2013 a pris en compte le dlai de 10 jours (50 40) pour prolonger dautant la date de livraison de lenceinte largie. Il na
pas t ncessaire dappliquer la franchise de 300 000 , compte tenu quil ny a pas eu de cots supplmentaires directs conscutifs
la survenance de ces causes lgitimes .

36/62

4.2.1

Des jours dintempries inexplicablement forfaitiss

Selon le contrat, constituent des causes lgitimes de suspension les intempries constates
compter du dmarrage des travaux, au-del dun seuil de 40 jours et dfinies selon les critres
suivants :
Nature du phnomne
Gel

Intensit limite et dure


-2 C pendant 2 heures entre 7 h et 16 h

Pluie

+15 mm entre 7 h et 16 h

Vent

> 60 km / h entre 7 h et 16 h

Neige

+3 cm entre 7 h et 16 h

Le contrat prvoit qu en cas de survenance dune cause lgitime ayant pour effet de
suspendre lexcution des prestations incombant au partenaire et concourant la ralisation et la
mise disposition de lenceinte largie, les dates contractuelles de mise disposition sont reporte
dune dure gale la priode durant laquelle les prestations ont t effectivement suspendues du fait
de la cause lgitime [] . Il stipule galement que la mise en uvre dune cause lgitime
suppose :

la dmonstration au pralable par le partenaire que lvnement en cause un impact


direct et certain sur une ou plusieurs tches situes sur le chemin critique pour
respecter la date de mise disposition contractuelle de lenceinte largie ;
en cas datteinte de la franchise de dlai pour lenceinte largie, la dmonstration par
le partenaire de limpossibilit de mettre en uvre des mesures de rattrapage adaptes
permettant de respecter la date contractuelle []. En cas dacceptation des mesures
prsentes et de leurs impacts financiers, le partenaire met en uvre lesdites mesures
[] .

Ainsi, pour se prvaloir dune cause lgitime, le partenaire devait dmontrer lexistence de plus
de 40 jours dintempries dpassant les seuils dfinis ci-dessus et ayant eu un impact rel sur le
droulement du chantier, sans solution de rattrapage accepte par la ville.
Or, les lments fournis par la ville la chambre se limitent deux tableaux de la socit NES
rcapitulant des jours dintempries, dont le dernier (dat du 17 juin 2013) fait tat de 82 jours la
fin du mois de mai 2013, des relevs de Mto France et une note de la commune. Ces documents
suscitent plusieurs critiques : ils prennent en compte six jours dintempries en mai, juin et juillet
2011, alors que les travaux du stade lui-mme nont commenc quen aot, ils intgrent 15 jours de
rafales maximales comprises entre 45 km/h et 59 km/h, ne pouvant donc relever des causes lgitimes
et comprennent au moins quatre erreurs factuelles (les jours de pluie du 26 aot 2011, 2 dcembre
2011, 10 avril 2012 et 14 dcembre 2012 ne remplissent pas les conditions contractuelles).
La socit NES et la commune soutiennent que les six jours dintempries de mai juillet 2011
(cinq de vent, un de pluie) devaient tre pris en compte car ils ont t subis pendant la priode de
ralisation des travaux du boulevard des jardiniers qui, selon eux, faisaient partie du contrat.
Lentreprise et la ville affirment quils constitueraient des clauses lgitimes susceptibles
dexonrer le partenaire, sans toutefois le dmontrer.
Par ailleurs, de nombreux jours de vent retenus ont seulement fait lobjet dune bourrasque
ayant dur dune quelques heures pendant la journe, dont ni NES ni la commune ne dmontrent
quelle aurait arrt le chantier.

37/62

La commune confirme que la prise en compte des jours de rafales infrieurs 60 km/h ntait
pas prvue au contrat en indiquant dans sa rponse aux observations de la chambre que au-del de
la stricte application de la clause 15.2.1 du contrat de partenariat, la clause relative aux causes
lgitimes a d tre applique aux jours o la vitesse du vent tait comprise entre 45 et 59 km/h . Elle
indique galement que la ralisation de certains lots ont ncessit l'utilisation de nacelles
inemployables en cas de vent suprieur 45 km/h, mais ce motif ne constitue pas une cause lgitime
ds lors que le vent natteignait pas lintensit minimale prvue au contrat. La commune a donc
volontairement drog au contrat pour dcharger le partenaire dune partie du retard des travaux qui
ne rsultait pas de causes lgitimes.
Enfin, si NES soutient quil y aurait lieu de prendre galement en compte deux jours
dintempries en juin et aot 2013, elle ne dmontre pas quils remplissaient les conditions pour
constituer des causes lgitimes de retard.
Ainsi, aprs application de la franchise de 40 jours dintempries, seuls 17 jours taient
susceptibles davoir un statut de cause lgitime , 25 relevant de conditions mtorologiques
nexonrant pas NES du respect du dlai contractuel de ralisation des travaux.
La ville na pas dmontr que ces intempries devaient conduire larrt des prestations. Elle a
en effet indiqu la chambre, au cours de linstruction, contre lvidence des termes du contrat, que :
Les entreprises du btiment et des travaux publics cotisent des caisses de congs intempries .
Lorsquil y a des intempries qui sont annonces par Mto France (pluie, neige ou vent), les
entreprises mettent leurs ouvriers en congs intempries. Ceux-ci sont alors pays par les caisses.
Pour justifier auprs des caisses les intempries, les entreprises adressent celles-ci les avis Mto
France ou les relevs de constatation effectus par Mto France galement. Il est dusage, lorsquil y
a des intempries qui sont signales ou constates, de payer la journe ou la demi-journe, selon les
cas, aux ouvriers. Le chantier est dans ce cas considr comme tant arrt pour conclure que Les
jours dintemprie font partie des conditions de ralisation de chantier. Il ny a pas de possibilit pour
les entreprises de rattraper dune faon quelconque les retards pris. Dans le cas du Grand Stade, la
dure des intempries tait forfaitise 40 jours, sans prolongation de dlai. Il y a eu plus de 40 jours
dintempries constats, les dlais ont t prolongs dautant .
En acceptant un accord sur un volume forfaitaire de jours dintempries, qui repose sur des
faits inexacts et une interprtation juridiquement infonde du contrat et dgage ainsi totalement le
partenaire de toute responsabilit dans le retard du chantier, la commune a en fait consenti une
libralit la socit NES.
4.2.2

Le retard de la notification du contrat, prtexte pour allonger le dlai de livraison

Larticle 4 du contrat prvoyait quil prendrait effet sa notification, effectue par courrier du
10 fvrier 2011. Celui-ci indiquait NES : afin de permettre au Partenaire de respecter le planning
annex au contrat de partenariat, la ville de Nice a autoris NES, par dlibration du 17 dcembre
2010, dposer une demande de permis de construire. Cette demande a t dpose par NES le 22
dcembre 201055. Les stipulations du contrat de partenariat sappliquent cette demande et sa date
de dpt. Les parties en conviennent par la signature de la prsente lettre pour la ville de Nice et de
son accus de rception pour NES .

55

Loffre finale de Vinci prvoyait un dpt du permis de construire le 31 dcembre 2010. La commune lui a donc permis de gagner
du temps sur le calendrier prvu. Le 20 janvier 2011, le prfet a crit NES pour lui indiquer que le dossier de permis de construire
tait incomplet et rclamer un certain nombre de pices complmentaires.

38/62

La dlibration prcisait en effet que pour permettre la mise en service du Nice Stadium dans
les dlais trs contraints prvus notamment par le cahier des charges de lUEFA Euro 2016, le dpt
de la demande de permis de construire du Nice Stadium doit intervenir dans les plus brefs dlais ()
[et] que la socit Nice Eco Stadium est en mesure de dposer un permis de construire dans les plus
brefs dlais pour garantir leur respect , avant de prciser que la socit Nice Eco Stadium, pour
pouvoir rgulirement dposer la demande de permis de construire ses frais et risques, avant
lacquisition par le contrat de partenariat de son caractre excutoire, doit y tre expressment
autorise par la ville de Nice .
Le dossier doffre finale de NES prvoyait un dpt du permis de construire, premire tape du
calendrier de ralisation du stade, fin dcembre 2010.
De fait, ds le 22 dcembre 2010, le partenaire avait dpos sa demande de permis de
construire. Il est donc inexact daffirmer que la notification du contrat au mois de fvrier a conduit
un dcalage de 52 jours dans le calendrier , ainsi que la indiqu la commune la chambre en
cours dinstruction. En effet, ce retard tait inexistant au regard du dlai prvu dans loffre finale et le
partenaire pouvait donc raliser lopration selon le calendrier prvu et livrer le stade au
30 juin 2013. Comme indiqu plus haut, ce nest pas ce qui sest pass.
La socit NES et la commune contestent pourtant tout retard de livraison imputable au
partenaire.
Lentreprise considre dailleurs que la livraison du stade aurait d tre dcale de 4 mois et 12
jours, soit jusquau 22 novembre 2013, par simple application des clauses du contrat, sans que ce
retard lui soit mme partiellement imputable et quelle aurait mme pu demander des compensations
financire la commune. La chambre constate que malgr cela les parties ont tout de mme jug
ncessaire de conclure un avenant dcalant la date de mise disposition du stade.
NES et la ville considrent en effet que la notification du contrat le 10 fvrier 2011 marque non
seulement le dbut de lexcution juridique du contrat mais galement le dbut de son excution
matrielle. Elles en dduisent que le dpt de la demande de permis de construire ne pouvait
intervenir avant cette date, dcalant ainsi cette tche de deux mois et 10 jours par rapport au planning
annex au contrat qui prvoyait un dpt de la demande de permis le 1er dcembre 2010 et que ce
dlai a retard dautant la ralisation de lensemble des tches et la livraison du stade.
Ni la socit NES, ni la ville ne tiennent donc compte du fait que le permis de construire a en
fait t dpos le 22 dcembre 2010 et des stipulations du courrier de notification.
NES indique ensuite que le permis de construire a t accord le 26 juillet 2011, soit aprs un
dlai de 7 mois et 7 jours (sic) alors que le dlai dinstruction prvu au contrat tait de 6 mois, et en
dduit donc quelle disposait dune franchise de dlai supplmentaire de 1 mois et 7 jours. La
chambre constate que, ce faisant, NES admet que le 22 dcembre 2010 marque bien le dbut de
lexcution matrielle du contrat, ce qui contredit son argument prcdent. NES considre galement
que le retard dinstruction du permis ne lui serait pas imputable car elle aurait dpos un dossier
rput complet et que le courrier du prfet du 21 janvier 2011, qui lui signalait que certaines pices
du dossier de demande de PC sont manquantes ou insuffisantes ne rclamait pas de pices
manquantes. Elle juge donc quaucune ngligence ne pourrait lui tre reproche. Il ressort toutefois
des visas de larrt dlivrant le permis de construire que des pices complmentaires ont t
dposes les 24 fvrier, 19 avril et 30 mai 2011. Seul le juge du contrat, en cas de contentieux entre la
ville et NES aurait toutefois pu dterminer les responsabilits prcises de chacun.
En conclusion, NES, qui a commenc son calendrier dexcution la date prvue, ne peut se
prvaloir daucun retard imputable la commune. Le retard de livraison du stade aurait donc d
donner lieu lapplication des pnalits prvues au contrat. Si, comme le soutient NES, la
jurisprudence administrative permet ladministration dy renoncer, celles-ci sont nanmoins
conues pour tre appliques et la ville a drog au contrat sur ce point pour prendre en charge la
totalit du dport du projet.
39/62

Une telle dcision sapparente elle aussi une libralit, pratique interdite pour les personnes
publiques. Il ne saurait, en outre, sagir dune transaction car le partenaire ne supporte aucun cot.
Par ailleurs, larticle 19 du contrat prvoyait que le partenaire apportera[it] son concours
Nice aux Jeux de la francophonie 2013 programms dans le courant de lt 2013 en mettant le
stade en ordre de marche la disposition des organisateurs pour le droulement des vnements
et/ou preuves sportives .
Ceux-ci se sont tenus du 6 au 15 septembre 2013. La commune a indiqu la chambre que le
comit dorganisation des Jeux na pas souhait utiliser lAllianz Riviera ; cette dcision na aucune
consquence, ni incidence financire sur le contrat . Mais il semble que cette utilisation tait
pourtant envisage puisque :

le site officiel des Jeux de la francophonie mentionne que les VIIme Jeux de la
francophonie () seront le premier vnement dimportance inaugurer le btiment ;
loffre de Vinci indique que La livraison est prvue en juin 2013, pour linauguration
des Jeux de la francophonie .

Sauf ce que la commune nait jamais eu lintention dorganiser des preuves ou des
manifestations de cette nature lAllianz Riviera, le retard de livraison de lenceinte ne lui permettait
pas de lutiliser pour cette manifestation, contrairement aux termes du contrat.
Si la commune, qui a seule comptence sur ce sujet, ne rpond pas sur ce point, NES, en
revanche, indique que les raisons pour lesquelles les jeux de la francophonie ne sont pas tenus au
stade sont () le choix dinaugurer le stade avec le club rsident, le risque dun stade vide () .
En accordant au partenaire un dlai de livraison supplmentaire, la commune a par ailleurs
remis en cause les conditions de la mise en concurrence sur ce point : le respect de la date de
livraison comptait en effet pour 4,9 % de la note finale. La ville a assum ainsi le risque de dlai, qui
relevait du partenaire, alors que limputation de ce risque ce dernier tait rpute constituer lun des
points forts du contrat de partenariat.
4.3 Une compensation indue des pertes subies par le partenaire sur le tarif de rachat de
llectricit produite par le stade
Lavenant n 2 du 5 aot 2013 prvoit galement que la ville prendra en charge, sur la dure du
contrat, la moiti de lcart entre le tarif de rachat de llectricit produite par la centrale
photovoltaque du stade et celui initialement prvu par le partenaire dans son offre finale
(0,38 HT / kwH base dcembre 2010 hors indexation).
A cette fin, la commune a inscrit 150 000 dans son budget 2014 pour une estimation de
dpense de 115 500 , soit, lgislation constante, 3,1 M sur la dure du contrat. Nanmoins, la
poursuite de la baisse des tarifs de rachat tant probable, il est vraisemblable que ce montant soit un
plancher susceptible dvoluer fortement.
Cette modification tarifaire a dcoul du moratoire gouvernemental sur les projets
photovoltaques dcid en 2010, que la dlibration du 5 juillet 2013 et lavenant considrent comme
un fait nouveau au sens de larticle 45-4 du contrat.
Cet article doit sappliquer en cas de survenance dun ou dune suite dvnement(s)
imprvisible(s) la date dentre en vigueur du contrat et extrieur(s) aux parties, et ayant pour
consquence de dgrader de manire trs significative lquilibre conomique du contrat . Ce nest
manifestement pas le cas en lespce.

40/62

En effet, dune part, le contrat a t notifi le 10 fvrier 2011. Or cette date, le moratoire
prcit prvu par le dcret n 2010-1510 du 9 dcembre 2010 suspendant lobligation dachat de
llectricit produite par certaines installations utilisant lnergie radiative du soleil ne pouvait
constituer un fait nouveau et lintervention de larrt du 4 mars 2011 fixant les conditions d'achat de
l'lectricit produite par les installations utilisant l'nergie radiative du soleil ntait pas imprvisible,
dautant plus quau cours du premier semestre 2010, plusieurs arrts avaient dj abaiss les tarifs
de rachat et quil tait de notorit publique, avant mme le dpt des offres finales, que les tarifs
allaient encore voluer.
Loffre finale de NES de septembre 2010 indique dailleurs que depuis les rcentes
volutions des textes de lois relatifs la vente dlectricit photovoltaque, le march de
lexploitation de centrales photovoltaques a t compltement remodel. Cest pourquoi le
groupement, dans son offre finale, nest pas en mesure de tirer des recettes lies la location des
toitures du stade et de son environnement .
Dautre part, ni la dlibration approuvant lavenant, ni celui-ci ne donnent dvaluation du
cot ainsi support par la ville sur la dure du contrat : la dgradation trs significative de
lquilibre du contrat exige par larticle 45-4 ntait donc pas dmontre.
Lavenant n 2 mconnat par ailleurs larticle 37.1 du contrat relatif aux changements
lgislatifs ou rglementaires survenant avant la date de dlivrance du permis de construire de
lenceinte largie , qui prvoit que le partenaire supporte toutes les consquences dun changement
lgislatif ou rglementaire quelle quen soit la nature jusqu la date de dlivrance du permis de
construire.
Pour lapplication de cet article, la dlivrance du permis de construire est prsume intervenir
six mois aprs la demande de permis de construire complet, soit en lespce le 22 juin 2011. Le
changement du tarif de llectricit est donc intervenu durant le dlai de six mois compter du
22 dcembre 2010 et la commune navait pas prendre ce cot sa charge.
Enfin et surtout, ni le modle financier, base de lquilibre des recettes et des dpenses du
contrat, ni aucune autre stipulation contractuelle ne retracent de recettes tires de la vente
dlectricit : celles-ci ne sont ni des recettes garanties la ville par la socit NES (cf. larticle 9 de
lavenant56), ni des recettes additionnelles et profitent donc exclusivement NES. Ainsi la commune
subventionne NES pour une perte de recettes totalement extrieure au contrat.
En rponse aux observations provisoires de la chambre, NES a indiqu que l'offre finale
remise () contenait un volet photovoltaque mais dont la ralisation et l'exploitation devaient tre
confies un investisseur tiers. Ce pan du projet ne devait nullement impacter le contrat de
partenariat et son quilibre conomique global , ce qui confirme que ce volet de lopration tait
extrieur au contrat de partenariat conclu avec la ville, puisquil ne concernait que NES et un autre
investisseur priv.

56

Il est entendu que les recettes lies la revente de llectricit ne rentrent pas dans le calcul des recettes garanties par le Partenaire
au titre du contrat de partenariat .

41/62

NES indique galement quentre la date de remise de l'offre finale et la signature du contrat
de partenariat, le gouvernement a dcid d'un moratoire sur les projets photovoltaques conduisant
la suspension de l'obligation d'achat de l'lectricit produite par les centrales photovoltaques et la
suspension des tarifs alors applicables. Ds lors, aucun investisseur n'a souhait s'engager auprs de
NES pour la ralisation de la centrale photovoltaque du stade. L'offre de NES ne pouvait donc pas
tre respecte sur ce sujet (). Pour sortir de l'impasse ce stade trs avanc des ngociations, les
actionnaires de NES ont donc entam des discussions avec la Ville. Une des solutions envisageables
tait l'abandon pur et simple de cette partie du projet, ce que la Ville a refus (). La Ville et NES se
sont alors accordes, avant mme la signature du contrat de partenariat, [au travers dun courrier du
maire du 21 janvier 2011], pour revoir les engagements relatifs la centrale photovoltaque et prvoir
un partage du risque li la ralisation et l'exploitation de cette centrale. Cet engagement a t
dterminant dans la signature du contrat de partenariat par NES, qui, en aucun cas, n'aurait pris
intgralement le risque de baisse des tarifs de rachat, risque qu'elle n'avait pas pris dans son offre
finale .
Ainsi que lindique lentreprise, la demande expresse de la ville, ce changement a conduit
NES investir elle-mme dans une centrale photovoltaque et lexploiter alors que tout ce qui
avait trait la centrale photovoltaque devait originellement tre extrieur au projet . La rponse de
la ville confirme ce point en indiquant : La centrale photovoltaque, son cot dinvestissement et
son bilan conomique constitue une opration indpendante pour le partenaire () cest en qualit
dopration indpendante que le dsquilibre conomique a t constat et pour lequel les deux
parties ont transig pour une prise en charge partage .
La chambre estime que largument de NES, qui indique avoir conditionn sa signature du
contrat la prise en charge par la collectivit dun surcot extrieur au contrat afin de ne pas
supporter un risque non anticip, ne peut en aucun cas justifier lapplication abusive par les parties du
principe du fait nouveau sous couvert dun avenant au contrat de partenariat en vue de mettre la
charge de la commune une dpense qui ne relevait pas de lquilibre conomique de ce contrat.
Recommandation n 2 : mettre un terme la prise en charge indue du diffrentiel entre le prix
de rachat rglementaire de llectricit produite par le stade et celui prvu dans loffre finale
du candidat.
La chambre note, toutefois, lintention la ville dengager une ngociation avec NES, dont elle
fait tat dans sa rponse aux observations provisoires.
5.

UN COUT IMPORTANT FINANCE PRINCIPALEMENT PAR VOIE DEMPRUNTS


BANCAIRES ET DE SUBVENTIONS, QUI ASSURE UNE REMUNERATION
ELEVEE AUX FONDS PROPRES

Le modle financier57, lun des documents essentiels du projet, a t audit en dcembre 2010
par le cabinet H3P audit et conseil , qui tait galement, selon loffre de NES, son conseiller fiscal
et comptable durant la phase dappel doffres.
NES et la commune rpondent quil sagit dune pratique de march courante. La chambre
estime toutefois que la commune a manqu de prudence en sen remettant totalement un prestataire
extrieur quelle na ni financ, ni choisi et qui, en outre, bien que thoriquement indpendant, tait
le conseiller de NES. La complexit du modle, seul dterminant du montant final des redevances,
aurait d la conduire mener sa propre expertise.

57

Le modle financier est un tableur qui simule les performances financires partir dhypothses. Il enregistre des donnes entrantes
financires et techniques, procde des calculs (projection des flux, indexation) pour aboutir des tats financiers, la dtermination
de la valeur actuelle nette, du taux de rentabilit interne, des redevances, etc.

42/62

5.1 Le cot de linvestissement initial


Lvaluation pralable estimait le cot de construction du stade et du Muse national du sport
165,8 M HT58 (valeur juin 2009 y compris honoraires de matrise duvre, de matrise douvrage,
assurances, taxes et alas).
Le cot dinvestissement sest finalement lev 211 M HT, 203 M HT hors Muse national
du sport59, soit 25 % de plus que lestimation de lvaluation pralable.
Il est vrai que sur la priode courant de juin 2009 juillet 2013, lindice du cot de la
construction a progress de prs de 10 %. Toutefois, mme en appliquant cette volution tous les
cots (y compris assurances ou taxes), le cot du stade demeure suprieur de 15 % celui de
lvaluation pralable, qui semblait trs lev par rapport au projet de 2006 (88 M HT) pour une
jauge presque quivalente.
Les stades rcemment construits par Vinci lont t pour un cot bien infrieur : le cot de
construction par place atteint Nice le double de celui des stades de Valenciennes ou du Havre et
stablit un niveau suprieur de 43 % celui du futur stade de Bordeaux et de 50 % celui du stade
du Mans.
Comparaison des cots la place de stades franais rcemment difis par Vinci
Cot dinvestissement
total HT
209 M (hors muse
Nice
2013
35 500
217 M avec muse)
Bordeaux
2014
42 000
183 M
Lyon
2015
58 000
405 M
Le Havre
2012
25 000
80 M
Le Mans
2011
25 000
104 M
Valenciennes
2011
25 000
75 M
Source : dossier de presse Vinci : stades et arnas , juillet 2013.
Ville

Livraison

Jauge (en
places)

Commentaires
Soit 6 110 / place et 5 890 hors muse
Soit 4 350 / place
Soit 6 980 / place
Soit 3 200 / place
Soit 4 160 / place
Soit 3 000 / place

Le cot de construction du stade de Lille (ralis par une autre socit), livr en juillet 2012,
sest lev 288 M HT ( comparer 204 M ci-dessus) pour une capacit de 50 000 places, soit
5 760 par place. Il est cependant transformable en arna de 25 000 places60 et dot dun toit
rtractable, quipements sans commune mesure avec ceux de lAllianz Riviera.
Lvaluation pralable du stade de Lille estimait le cot dun stade multifonctionnel de
40 000 places 204 M HT (valeur 2006) dont 104 M pour lenceinte elle-mme (sur la base
notamment du cot du prcdent projet de stade de Nice de 2006), 50 M pour la toiture et les
gradins amovibles, 33 M de fondations spciales et parkings et 17 M de locaux commerciaux.
Lvaluation pralable du stade de Nice ralise par PWC/TAJ en septembre 2009 jugeait
raisonnable un cot par place de 4 169 HT, au terme dune analyse contestable, fonde sur un
chantillon disparate constitu de stades et darnas au cot lev (Staples Centers de Los Angeles,
Palais omnisports de Paris-Bercy, stade de Wembley Londres) mais aussi de stades portugais ou
serbes construits pour des cots bien moindres (cf. supra, le point 2.2.3).
Partant de ces bases, lvaluation pralable nexpliquait pas lorigine du cot prvisionnel trs
lev quelle proposait61.

58

Dont 157,7 M pour le stade et 8,1 M pour le muse national du sport.


196 M HT de construction initiale, 3,8 M dinvestissement pour la mise en configuration de lEuro 2016, 1,25 M HT
damnagements complmentaires (cf. lavenant n 2) et 1,9 M de cot de trsorerie sur lavance des subventions dinvestissement.
60
Pour voir la mise en configuration du stade de Lille en Arna, cf. : https://www.youtube.com/watch?v=lMvURIzQffA et
https://www.youtube.com/watch?v=l7OySWlzKvc
61
Alors mme quelle indique que les chiffres relatifs linvestissement utiliss correspondent un chiffrage en matrise douvrage
prive sur la base de projets rcents de grands stades , ce qui est manifestement erron et trs loign du cot du stade du contrat sign
avec la socit Cari en 2006, qui aurait pourtant pu servir de rfrence.
59

43/62

Dans leurs rponses aux observations provisoires de la chambre, la commune et NES estiment
dsormais que le cot la place ne serait pas un critre de comparaison adapt, chaque stade
constituant un projet spcifique. Toutefois, si lon suivait ce raisonnement, aucune valuation du cot
moyen dune construction publique ou prive ne serait possible. Les lments de diffrenciation de
prix voqus (caractristiques architecturales, primtre du projet, dlais de construction, quipement
techniques) sont le reflet des choix de la collectivit, dont le cot la place nest que la rsultante
synthtique. La chambre estime donc que la comparaison sur cette base, dailleurs utilise par la
commune et son assistant matrise douvrage dans lvaluation pralable, demeure pertinente.
La commune a par ailleurs fourni des lments dinformation qui expliqueraient selon elle la
dtermination du cot du stade dans lvaluation pralable (165,8 M) et lvolution ensuite
constate entre cette estimation initiale et le cot final (204 M).
Facteurs dvolution des cots entre le projet CARI de 2006 et lAllianz Riviera, selon la
commune de Nice
Montant de la
correction

Cots et nature de la correction (en M)


Cot de construction stade CARI en 2006

Cot rsultant des


volutions
cumules
88,50

Actualisation des prix 2005-2009

15,90

104,40

Augmentation de la jauge de 32 826 35 624 places (soit 2788


places)

13,50

117,90

17,96

135,86

6,00

129,86

Prestations supplmentaires multifonctionnalit

6,00

135,86

Prestations supplmentaires co-durabilit

3,00

138,86

corrections parking

6,18

145,04

Mise en conformit euro 2016


Moins-value travaux en moins

Cot valuatif du stade CARI primtre "quivalent"


l'Allianz Riviera, en valeur 2009, aprs prise en compte des
explications apportes par la commune

145,04

Cot, calcul par la commune, du stade CARI primtre


"quivalent" l'Allianz Riviera, en valeur 2009 (reste un cart
inexpliqu de 1,8 M)

146,84

Assurances non intgres dans le projet CARI

4,46

151,30

Muse du sport

8,10

159,40

Cot valuation pralable y compris muse

6,45

165,85

Actualisation de prix (priode non prcise)

21,16

187,01

Places enterres

18,40

205,41

Cahier charges GEEM

10,70

216,11

Cot, calcul par la commune, du stade aprs prise en compte


des volutions postrieures l'valuation pralable

216,11

Cot du stade Vinci

204,00

Les montants ainsi avancs par la commune se prsentent sous la forme de cots diffrentiels
par rapport au projet de 2006, qui ne sont pas identifiables ou vrifiables par la chambre au regard
des documents dont elle dispose.

44/62

Ces lments censs expliquer limportante augmentation constate entre le cot de


construction du projet de stade Cari et celui de lAllianz Riviera (+ 115 M soit + 131 %), malgr la
suppression du centre dentranement et des places de parking en surface alors prvus, ne peuvent
tre admis par la chambre ds lors que :
-

la base sur laquelle sapplique laugmentation de lindice du cot de la construction nest


pas explicite ;
la lgre augmentation de la jauge est value sur la base dun cot non expliqu de 4 500
par place qui ne correspond ni au cot par place du stade Cari ni celui de lAllianz
Riviera ;
aucun dtail, explication, valuation ou pice nest produit pour dmontrer la consistance
et lampleur des cots de mise en conformit intgrale et voulue au cahier des charges de
lUEFA62, des prestations supplmentaires dintgration des places de parking
souterraines ou de mise en conformit avec le cahier des charges grands tablissements
exploitation multiple . Pour ces diffrents postes, la commune invoque un surcot de
60 M qui nest appuy daucune prcision.

Sur ces bases, la commune estime que le cot du stade aurait mme d atteindre 216 M et en
tire mme la conclusion que le stade de Nice, plus petit que celui de Bordeaux (de 6 500 places, soit
une jauge infrieure de 18 %) et pourtant plus cher de 20 M serait, toutes choses gales par ailleurs,
20 % moins cher que ce dernier. En effet, la commune souligne que la surface utile du stade de Nice
slve 58 878 m tandis que celle du stade de Bordeaux serait de 48 861 m.
Si elle na pas de jugement porter sur lopportunit des choix de la commune en ce qui
concerne larchitecture, la jauge, l co-durabilit ou la multifonctionnalit du stade, la
chambre nen tient pas moins souligner que ces choix dinvestissement se traduisent directement en
cots dinvestissement et que le cot du stade de Nice stablit un niveau trs suprieur la
moyenne de ceux des stades rcemment construits ou en construction.
5.2 Un financement en phase construction principalement bancaire et marginalement sur
les fonds propres
A la date de mise disposition du stade (aot 2013), le compte demplois et de ressources se
prsentait ainsi :
Les ressources finanant le stade et leur utilisation
Emplois
Cot de construction (y c.
matrise duvre, contrle)
Frais financiers intercalaires,
impts sur les socits,
contribution sociale de
solidarit des socits
Compte d'adaptation
rglementaire

Total

M HT
204

Ressources

M HT

Emprunts bancaires

110

Subventions d'quipement

60

Valorisation PIA

25

Fonds propres (capital social et


dette subordonne)

19

215

215

Source : modle financier / onglet synthse

62

La commune indique en effet, dans sa rponse aux observations provisoires de la chambre, que A Nice, le choix a t fait de
rpondre strictement au cahier des charges de lUEFA, ce qui nest pas le cas des autres stades en France .

45/62

La construction est principalement finance par les emprunts bancaires et les subventions
publiques et marginalement par les fonds propres des actionnaires de NES. Le gearing (ou taux
dendettement net i.e. le ratio de la dette financire et bancaire nette sur les capitaux propres, qui
mesure le risque de la structure financire de l'entreprise) slve 85 % aprs fixation des taux.
Compte tenu des subventions, les fonds propres reprsentent donc environ 10 % du financement. Le
partenaire et la collectivit recherchent les minimiser pour des raisons diffrentes : la commune car
le cot de leur rmunration est suprieur ceux dun emprunt bancaire, le partenaire car les fonds
propres sont la part de risque quil prend dans lopration.
Les taux bancaires, non fixs la date de signature du contrat, ont t dfinitivement arrts le
30 aot 2013. La commune a pu bnficier de taux lgrement infrieurs ceux initialement prvus.
Ce gain est toutefois modeste (environ 1,5 M dconomie sur les intrts en euros courants et
environ 1 M de contribution publique en valeur actuelle nette).
Taux dintrt bancaires et commissions proposs par Vinci
Evaluation
pralable

Offre initiale
Vinci

Offre finale
Vinci

Taux arrts

3,84%
3,93 %
2,52%
Taux d'intrt de base exploitation
2,00%
2,25 %
1,10%
Marge exploitation
0,20%
0,25 %
0,15%
Marge de swap exploitation
6,43 %
Total
6,04%
3,77%
Sources : valuation pralable, offres initiale et finale, modle financier aprs fixation des taux.

2,44%
1,10%
0,15%
3,69%

Les capitaux propres sont dautant plus chers quils sont rembourss trs vite et sont de fait peu
dprcis. Ainsi, selon le modle financier, la VAN des capitaux privs, avec un taux dactualisation
de 4 %, est la suivante.
Comparaison de la VAN des remboursements oprs sur les capitaux propres et les emprunts
bancaires
En milliers deuros (en VAN 4 %)
Tirages
Remboursement
Commissions, intrts et dividendes
Total

Capitaux propres (dette


subordonne et capital social)
20 930
17 325
26 692
23 087

Tirage tranche largie


(emprunts bancaires)
103 744
54 096
49 084
-564

Source : modle financier aprs fixation des taux.

Le taux de rentabilit interne (TRI) des actionnaires de NES (16,3 %) est lev et bien
suprieur ceux de projets similaires (13,4 % Marseille, 8,6 % Lille).
Comparaison des cots moyens pondrs de financement proposs par Vinci, Bouygues et Cari
Vinci aprs fixation des
taux

Vinci offre finale

Pm. Bouygues

Pm. Cari

TRI capitaux propres nominal

16,3 %

15,29 %

12,12 %

12,00%

TRI projet, nominal

5,8 %

6%

4,02%

2,85%

15/01/2019

31/12/2019

01/01/2021

01/01/2022

Gearing moyen

85 / 15

84 / 16

90,5 / 9,5

89 / 11

Cot des fonds propres

16,3 %

15,29 %

12,12 %

12,00%

Crdit Dailly

3,69 %

3,77 %

3,90 %

4,24 %

5,58 %

5,61 %

4,68%

5,09 %

Remboursement des actionnaires

Cot
moyen
financement

pondr

du

Source : rapport danalyse des offres et modle financier

46/62

Ce TRI lev, qui pse sur le cot moyen pondr du financement du stade, a en outre
augment dun point entre loffre faite par Vinci la commune et le modle dfinitif aprs fixation
des taux, ce qui na pas permis la commune de profiter pleinement du gain obtenu sur les taux
bancaires.
Le contrat indique en effet que le cas de base du modle financier repose sur un TRI de 15,8 %.
Le passage du taux de 15,3 % de loffre finale celui de 15,8 % dans le contrat na pu tre expliqu
par la commune. Le passage de 15,8 % 16,3 % dans le modle financier final est, quant lui,
intervenu lors de la fixation des taux, dans des conditions peu explicites.
Si la rponse de la commune na pas permis de comprendre la nature prcise de ces volutions,
le partenaire NES, en revanche, a quant lui indiqu, en rponse aux observations provisoires de la
chambre, que le remboursement et le rendement des fonds propres dpendent entirement de la
capacit gnrer les recettes [dexploitation du stade, soit les 5 M de recettes garanties voques
au point 5.3.2.] prvues dans le cas de base. Ces recettes, par nature fortement alatoires et difficiles
prvoir en amont (naming, concerts, vnements d'entreprise et sminaires,...), prsentent un niveau
de risque nettement suprieur lemprunt bancaire, ainsi qu'aux fonds propres dans le cadre d'autres
projets moins risqus, et justifient un objectif de rendement plus important. En effet, dans l'hypothse
o une partie seulement des recettes serait ralise, l'impact sur le rendement des actionnaires serait
trs lourd.
Les actionnaires de NES ont retenu une approche prudente, consistant dimensionner les
redevances [verses la commune] sur la base d'un TRI de 5% dans un cas dgrad de recettes dans
lequel 66% des recettes du cas de base seraient ralises [soit environ 3,5 M par an]. Autrement dit,
le mme niveau de redevances qui permet aux actionnaires d'envisager un rendement de 16,3 %, si la
totalit des recettes prvues au cas de base se matrialise, fait chuter le rendement seulement 5 % si
34% des recettes prvues ne sont pas ralises. ()
Par ailleurs, le TRI prvu par le modle financier est un TRI cible et thorique. Il ne serait
atteint que si le projet ne subit aucun ala. Le TRI final, et donc le niveau de rmunration des
actionnaires, ne pourra tre connu qu'en fin de contrat. L'exprience montre malheureusement que
l'volution des TRI prvisionnels ne joue pas en faveur des actionnaires.
L'augmentation de TRI du cas de base entre l'offre finale et la fixation des taux est seulement
due au maintien de la contrainte de TRI 5 % en cas dgrad.
Le choix de dimensionner le rendement des fonds propres sur 5 % dans un cas des recettes
avec - 34 % avait t clairement indiqu dans loffre finale () tout comme le fait que par
consquent le niveau de TRI en cas de base tait susceptible de varier [en fonction] de lvolution des
autres paramtres. La baisse des taux dintrt entre loffre finale et la fixation des taux a diminu les
frais financiers, financs entre autres par les fonds propres sur la base du ratio 15/85 avec la dette.
Les fonds propres ont donc aussi baisss. Un montant de fonds propres plus faible rsiste moins bien
une rduction donne des recettes annexes, ainsi pour assurer le respect de la contrainte de TRI
5 % sur la base dun cas de recettes annexes 66%, le niveau de TRI en cas de base doit augmenter
au fur et mesure que le montant de fonds propres se rduit .
Cette rponse confirme lanalyse de la chambre sur le surdimensionnement des recettes
garanties par NES (cf. supra, le point 3.2.2, et infra, le point 5.3.2) : le scnario dgrad de recettes
dexploitation qui, selon les prvisions de NES, lui assurerait, un TRI de 5 %, ramnerait ces recettes
3,432 M par an, soit le niveau anticip par lvaluation pralable et par les trois concurrents Vinci compris - dans leurs offres initiales. Il ressort donc de la rponse de NES aux observations
provisoires de la chambre que le partenaire a pris le risque de proposer la commune un niveau de
recettes garanties lev, mais en ralit en partie artificiel.

47/62

Cet engagement, toutefois, ne grve pas in fine le rendement quil attendait, ds lors que cette
hypothse lui assurerait un TRI de 5 %, et le risque que NES dit prendre sur ces recettes est en fait
assum en grande partie par la commune, qui le rembourse via un taux dintrt des fonds propres
lev. Ce niveau de risque peut aussi expliquer que le plan de financement de NES fasse une part
bien suprieure aux fonds propres que ceux de Cari et Bouygues.
5.3 Les subventions publiques et les redevances verses par la commune au partenaire priv
financent la quasi-totalit de la construction et de lexploitation du stade
5.3.1

Les subventions dinvestissement : un tour de table trop htif et un cot de portage


important

Le contrat a prvu le versement de 60 M HT de subventions dinvestissement par diverses


collectivits publiques, sans en prciser la rpartition entre les divers financeurs publics. La clause
correspondante, rdige dune manire imprcise, est rvlatrice de llaboration trop htive de
lenveloppe des subventions du plan de financement. Elle stipule en effet que pour la ralisation du
projet du stade de Nice, la Ville de Nice pourra bnficier de subventions dquipement de la part de
cofinanceurs publics tiers. Ces subventions sont reverses au partenaire selon lchancier dfini dans
[le plan de financement]. Le montant total des subventions publiques ainsi apport par la ville de
Nice au partenaire priv slve 60 M hors taxes .
Le plan de financement indique que des subventions dun montant de 60 M HT sont
reverses au partenaire au fur et mesure de lavancement des tudes et des travaux selon
lchancier suivant () .
Ainsi le contrat se borne-t-il prvoir des subventions de cofinanceurs publics tiers et des
reversements , sans imposer la ville ni quelle verse une subvention propre, ni quelle doive
complter les subventions de cofinanceurs publics tiers pour arriver un montant de 60 M HT.
Le contrat na pourtant pas t lu de cette manire et une dlibration du 17 dcembre 2010,
constatant que le montant initial de ressources externes tait estim 44 M par la commune63,
prvoit de manire surprenante que le contrat prvoit que la ville de Nice apporte, en priode de
construction, une contribution de 16 M HT, soit un montant total des contributions publiques
dinvestissement 60 M .
La commune avait, par courriers des 19 avril et 25 novembre 2010, sollicit de la rgion une
subvention de 27 M correspondant 16 % du cot de construction, arguant que le taux de 16 %
[correspond] celui retenu par le Conseil rgional du Nord pour le stade de Lille . Cette demande
est intervenue aprs quelle eut dfini le projet, son budget et son mode de ralisation, sans avoir pris
au pralable lattache de la rgion pour discuter du financement quelle tait susceptible dapporter,
et alors que la commune lui demandait pourtant de contribuer pour un montant suprieur aux fonds
propres amens par le partenaire priv.
Aprs de nouvelles demandes de la ville, le prsident du conseil rgional lui a indiqu, par
courrier du 16 mai 2011, que la contribution de la Rgion pourrait tre de lordre de 7 M . A la
date dachvement du contrle de la chambre, aucune dlibration navait toutefois t vote ce
titre par le conseil rgional.
Au final, les subventions obtenues par la commune au regard des conventions signes slvent
46 M HT (6 M de la mtropole, 20 M du dpartement et 20 M de lEtat). Ainsi, nayant pas
achev son tour de table au moment de la signature du contrat et estimant que le contrat lui imposait
le versement des subventions manquantes jusqu 60 M, la commune les a donc compltes
hauteur de 14 M HT.

63

18 M de lEtat, 20 M du conseil gnral, 6 M de la mtropole.

48/62

En outre, alors que la commune avait, au 1er janvier 2014, vers ces 60 M HT NES (71,8 M
TTC), elle navait alors peru que 19 M de la mtropole et du dpartement et elle na encaiss
16 des 20 M promis par lEtat quen fvrier 201464. Elle a donc assur pendant deux ans et demi le
cot en trsorerie du dcalage entre versement et perception effective des subventions pour plusieurs
dizaines de millions deuros (44 M en moyenne mensuelle sur lanne 2013) et elle continue de
lassumer en partie ce jour.
Selon la commune, le cot financier du portage entre les subventions attendues et les
subventions reues avait engendr, au 31 dcembre 2013, un cot financier de 1,9 M.
5.3.2

Les redevances nettes verses par la commune atteignent 10 15 M HT par an

Depuis la rception de lenceinte largie, la commune verse la socit NES des redevances
trimestrielles dues pour toute la dure du contrat, soit jusquen 2041. Elles constituent la
rmunration du partenaire65, verse en contrepartie de la mise disposition de lenceinte, et
couvrent les cots de construction, de maintenance, de gros entretien et rnovation (GER) et de mise
en configuration du stade pour lEuro 2016.
Le contrat et le modle financier dterminent des redevances brutes , desquelles sont
soustraites des recettes garanties verses par NES la commune, pour aboutir des redevances
nettes .
Le niveau des recettes garanties par NES et les interrogations sur le modle conomique du stade
Les recettes garanties sont dfinies par le contrat comme la partie des recettes annexes dont le
partenaire garantit le montant sur la dure du contrat . Les recettes annexes sont tires de
lexploitation de lenceinte largie par le partenaire, nettes des cots variables y affrents. Elles sont
indexes un taux de 2 % par an, alors que lindexation des redevances brutes repose sur un panier
dindices plus dynamiques, le modle financier retenant une hypothse dindexation de 3 %.
Lvaluation pralable estimait les recettes dactivits hors football 3 M par an66. Les offres
initiales des candidats taient conformes cette estimation. Ainsi Vinci estimait ces recettes
2,645 M ou 3,32 M en cas de nommage (naming), Bouygues 2,463 M et Cari faisait une
hypothse moyenne de recettes de 3,286 M (nommage compris).
Loffre finale de Vinci anticipe toutefois un montant de recettes bien suprieur, qui stablit
5,2 M soit une augmentation de + 56,6 %, grce notamment une programmation ambitieuse
consistant doubler le nombre dvnements prvus pour atteindre plus de 200 par an, sans que les
raisons dune telle progression soient explicites.
Selon la commune, la date du 6 octobre 2014 (date de sa rponse aux observations provisoires
de la chambre), le stade naurait cependant t le sige que de 75 vnements dentreprises ou privs
regroupant 16 922 personnes et de 34 visites du stade.
En dpit de demandes de la chambre, la commune na obtenu de NES ni le plan dactivit et le
modle conomique de lexploitation du stade, ni le contrat de nommage avec Allianz. Ces recettes
demeurent donc inexpliques.

64

Les aides de lEtat la construction ou la rnovation des stades de l'Euro 2016 ont fait l'objet d'une notification la Commission
europenne. La Commission na autoris ces aides que le 18 dcembre 2013 en jugeant que si ce financement public procurait bien un
avantage aux entreprises participant la construction et la rnovation des stades, elle restait compatible avec le march intrieur en
contribuant la ralisation dun objectif commun de lUnion europenne sans fausser indment la concurrence.
65
Article 29 du contrat.
66
1 M par an pour la location du stade des organisateurs (0,5 M pour des concerts et 0,5 M pour des salons et sminaires) et 2 M
pour la mercatique (1,6 M au titre du nommage et 0,4 M de partenariats et publicit).

49/62

Dans sa rponse aux observations provisoires de la chambre, NES a indiqu stre appuye sur
des conseils externes spcialiss qui auraient valid son plan daffaires, mais na pas expliqu
laugmentation importante du montant des recettes garanties durant les quelques mois qui ont spar
ses offres initiale et finale. La socit soutient par ailleurs que la ville a t conseille afin de valider
la cohrence de ce plan daffaires, alors que, dans sa rponse aux observations provisoires de la
chambre, la collectivit a indiqu quelle [concevait] difficilement lintrt danalyser le business
model du partenaire priv .
La chambre sinterroge dautant plus sur ce modle conomique que la totalit des recettes
dexploitation jusqu 5,2 M annuels sont reverses la ville, ce qui signifie que le partenaire ne
garderait pour lui aucune recette propre des activits quil organisera dans le stade. La ville bnficie
certes de ces recettes garanties quoi quil arrive, mais leur reversement intgral pose la question de la
qualit de loffre de Vinci et de la pertinence de lanalyse des offres, la commune stant borne
constater que loffre de Vinci tait la plus intressante sans remettre en cause la soudaine progression
du montant des recettes garanties.
Dans sa rponse aux observations provisoires de la chambre, NES a indiqu quen 2014,
premire anne complte dexploitation du stade, la socit devrait gnrer des recettes annexes trs
suprieures aux 3,32 M annoncs dans loffre initiale, et que la performance de ce type de projet ne
sapprcie que dans la dure. Toutefois, la faible activit observe depuis la mise en service du stade
(aucun concert na notamment t organis) ou les cots induits pour NES (la pelouse a t change
plusieurs reprises aprs les premiers matchs de rugby du RC Toulon) ne permettent toujours pas
dapprhender le modle conomique du partenaire.
Le montant des redevances
La commune sacquitte de plusieurs types de redevances dont le montant pour lensemble du
contrat a t arrt comme suit :
Composition et montant des redevances brutes et nettes sur la dure du contrat
En milliers d'euros
En courants
RBA1. Immobilier
277 731
dont RBA1a - Part investissement
129 008
dont RBA1b - Part financement
122 551
dont RBA1c - Impts
26 173
RBA2. Fonctionnement
94 626
RBA3. GER
82 156
RBA4. Gestion
96 080
RBA5. Euro 2016
5 155
Total des redevances brutes
555 748
Recettes garanties
197 289
Total des redevances nettes
358 459

En constants En VAN 4%
277 731
151 133
129 008
70 202
122 551
66 688
26 173
14 242
59 760
48 277
50 207
41 431
60 757
49 030
4 521
4 139
452 976
294 010
143 225 102 741
309 751
191 270

Source : modle financier aprs fixation des taux d'intrts

A titre dexemple, la commune devra donc sacquitter envers le partenaire des redevances
annuelles suivantes (en euros courants) :
Montant des redevances annuelles brutes et nettes diffrentes tapes du contrat (avec
indexation)
En M courants

2014

2015

2020

2025

2030

2035

2040

Redevance annuelle brute

16,41

17,78 *

17,78

19,19

21,16

22,59

24,34

Redevance annuelle nette

10,90

12,17

11,56

12,34

13,59

14,24

15,12

* dont 1,16 M au titre de la RBA5 "Euro 2016"


Source : modle financier aprs fixation des taux.

50/62

La commune, dans sa rponse la chambre, indique que les redevances connaissent une
indexation trs nettement infrieure lindexation contenue dans le modle financier depuis
plusieurs mois. La chambre a, par construction, retenu lindexation du modle financier, seule source
contractuelle, mais relve que les index, qui pourront certes voluer la baisse, pourront aussi le
faire la hausse, ce qui renchrira alors le cot des redevances.
La commune devra donc sacquitter de 10 M 15 M par an, pour un quipement dont elle sera
propritaire dans 26 ans, mais dont elle na en ralit, durant cette priode, pas vritablement la
jouissance, ou de manire extrmement marginale.
5.4 Le compte de rsultat du stade en exploitation est financ 65 % par les redevances
Le scnario de base du modle financier67 prvoit un cot de financement de 122 M dont
69 M pour les banques. Les actionnaires apportent 20 M de fonds propres, dont le retour sur
investissement (payback) aura lieu en 2019 et le remboursement intgral en 2022, et qui seront
rmunrs hauteur de 54 M (reprsentant 10 % des flux de revenus du projet). Ce cot important
des fonds propres compar la dette bancaire souligne lintrt quaurait eu, lors de lvaluation
pralable, une estimation du cot du projet en matrise douvrage publique finance par emprunt.
Compte d'exploitation de 2013 2041 (en M courants)
Revenus HT

Redevances verses
par la commune,
nettes des recettes
garanties

Charges HT

359

Soldes de gestion

Exploitation, maintenance,
GER

266

Excdent brut
dexploitation

290

Amortissements

141

Rsultat
d'exploitation

149

Intrts bancaires

69

Intrt dette subordonne


(actionnaires)

13

Rsultat avant
impts

67

Impts sur les socits

26

Rsultat aprs
impts

41

Recettes garanties
(= recettes annexes)

197

Dividendes

41

Total

556

Total

556

Source : modle financier aprs fixation des taux

Ce compte dexploitation permet de comprendre quoutre les marges ralises par les
entreprises de construction et de maintenance, qui demeurent inconnues sagissant de contrats de
droit priv dont la ville ne dispose pas, les profits de NES rsultant moins de lexploitation du stade
que de la rmunration des capitaux propres investis dans le projet pendant une dizaine dannes.

67

Malgr dinvitables impondrables, le scnario de base est logiquement celui qui devrait avoir le plus de probabilit de se raliser
pendant lexcution du contrat ds lors quil rsulte des valuations menes par les parties avant la signature du contrat.

51/62

Dans sa rponse la chambre, la socit NES a soulign que cette rmunration des fonds
propres ninterviendrait quen cas de ralisation des recettes dexploitation. Il nen demeure pas
moins que, les recettes tant reverses la ville qui garantit le remboursement des fonds propres via
la redevance RBA 1 b, la rmunration du partenaire ne provient pas directement, mais seulement
indirectement, de lexploitation du stade puisque les recettes reverses la ville lui sont en partie
retournes au travers des dividendes perus.
5.5 La prise en charge de la totalit des impts et taxes par la commune
Le premier alina de larticle 54 du contrat prvoit que les impositions et contributions [] y
compris toutes les charges et taxes locales ou autres prvues ou imprvues auxquelles dune part
louvrage () et dautre part le partenaire est assujetti [] sont supportes et rgles par lui .
Toutefois, le deuxime alina de larticle tempre aussitt fortement cette obligation pour NES de
rgler ses impts puisquil prvoit que par drogation, la cotisation conomique territoriale, la taxe
denlvement des ordures mnagres et la taxe foncire sur les proprits bties [] seront refacturs
la Ville leuro leuro .
La plupart des impositions dues raison du stade sont donc payes par la commune. Celle-ci
rembourse ainsi limpt sur les socits par le biais de la redevance RBA 1c et la contribution sociale
de solidarit des socits (C3S), intgre la redevance RBA 4. Elle rembourse aussi, par le biais des
redevances ou des subventions, la taxe locale dquipement, la redevance archologique et la
participation de raccordement lgout, soit au total 3,3 M, qui ont t intgres au cot de
construction du stade.
De mme, alors que le stade de Nice, productif de revenus pour la ville, ne peut bnficier de
lexonration temporaire68 prvue pour les immeubles construits dans le cadre dun PPP et doit donc
tre soumis la taxe foncire sur les proprits bties (TFPB), son remboursement leuro leuro par
la ville permet de se substituer aux conditions lgales de lexonration, qui ne sont pas remplies. Il
constitue donc une libralit sans fondement lgard de NES. La ville rembourse ainsi son
partenaire la totalit de la taxe foncire, dont la part dpartementale (12 %) et les frais de gestion de
lEtat.
Elle rembourse galement NES la contribution foncire des entreprises, perue par la
mtropole.
Le cas de la taxe denlvement des ordures mnagres (TEOM) semble encore plus
emblmatique : alors que les dchets sont produits loccasion des matchs de lOGC Nice ou des
manifestations du partenaire, la commune supporte in fine lintgralit du cot de la TEOM, pour un
montant annuel estim par elle 0,3 M.
Ces reversements se traduisent pour la commune soit par une perte de fiscalit value plus
de 22 M69, pour ce qui concerne les recettes quelle devrait elle-mme encaisser, soit par une
dpense nette correspondant au remboursement des impositions perues par dautres collectivits
(mtropole, dpartement), galement finance par le budget communal, estime prs de 50 M
(TEOM, contribution foncire des entreprises et part dpartementale de taxe foncire), soit un total
de plus de 70 M sur la dure du contrat. La ville assume du reste totalement le risque dune
ventuelle augmentation des taux par la mtropole ou le dpartement.
La voie du remboursement leuro leuro, plutt que lintgration au modle financier, conduit
par ailleurs fausser la vision de lquilibre gnral du projet et de la ralit des cots pour la ville.
Ntant pas intgres aux redevances, ces sommes devraient tre considres comme des subventions
au partenaire.
68

Article 1382-1-bis du code gnral des impts.


Selon lhypothse, dune part, dune actualisation annuelle des bases de 1,5 %, estimation prudente puisque la loi de finances
lactualise gnralement de 1,8 % 2 %, et, dautre part, dune stabilit des taux.
69

52/62

Dans leurs rponses aux observations provisoires de la chambre, la ville et la socit NES se
fondent sur larrt de la cour administrative dappel de Bordeaux du 17 juin 2014 prcit pour
estimer que les dispositions de larticle L. 1414-10 du code gnral des collectivits territoriales
nimposent pas de consolider ces cots et quil sagit l dune solution classique retenue dans la
quasi-totalit des PPP , le remboursement des impts et taxes leuro leuro constituant selon eux
une meilleure solution70 que celle de leur intgration directe dans les redevances dues par la ville.
La chambre souligne toutefois que, du point de vue de la bonne gestion des deniers publics, la
lgitimit mme de ce remboursement est discutable, ds lors que la socit NES, propritaire et
exploitante de louvrage, nacquitte aucun impt li ces deux qualits. Elle observe galement que
largument tir de larticle L. 1414-10 du code gnral des collectivits territoriales est inoprant,
puisque les dispositions correspondantes ne portent que sur la procdure et le contenu de
linformation donne au conseil municipal.
5.6 Les amnagements complmentaires, autres sources de cots
Lavenant n 2 du 5 aot 2013 a prvu des amnagements complmentaires qualifis de
souhaits par la ville , quelle finance, hors redevance relative limmobilier, hauteur de 50 %
pour un montant de 1,25 M HT, alors que certains dentre eux (balnothrapie et amnagements
complmentaires des vestiaires pour un montant total de 358 000 ) relvent davantage de lOGC
Nice que du contribuable. Ces amnagements engendrent galement, sur la dure du contrat, une
augmentation des redevances GER et exploitation denviron 3,2 M HT (en euros courants).
La commune a par ailleurs conclu un march de travaux de 663 000 HT avec la socit
Eiffage pour des travaux de cration de parkings de desserte de lAllianz Riviera . En dpit de
lobjet trs clair du march, la commune conteste dans sa rponse le rattachement de ce cot au stade,
estimant que dans cette logique tous les amnagements de voirie raliss dans le secteur pourraient
tre rattachs au cot du stade (cf. la voie dite des 40 mtres ). La chambre observe
queffectivement une quote-part du cot de ces quipements aurait d en toute logique tre rattache
au stade.
5.7 Le cot total net du stade pour la commune sur la dure du contrat dpasse 370 M
La somme de lensemble des cots directs et indirects mentionns dans le prsent rapport
conduit estimer le cot global net du stade pour la ville de Nice 372 M sur la dure du contrat.
Ce cot ne prend pas en compte les 46 M de subventions dinvestissement verses par dautres
personnes publiques, ni les taxes quil gnrera pour celles-ci (TVA, taxe foncire, impt sur les
socits, etc.).
Dans sa rponse aux observations provisoires de la chambre, la commune value quant elle ce
cot global 318 M.
Selon elle, les dpenses slvent 463 M (lcart de 4 M avec la chambre sexpliquant par
le fait que la commune estime que les travaux du parking Eiffage prcit nont pas tre rattachs au
stade et que les pnalits de retard (cf. point 4.2) ntaient pas dues, arguments que la chambre na
pas retenus).
Quant aux recettes, la ville les value 145 M. Lcart de 50 M avec la chambre sexplique
par deux facteurs :

70

NES considre en effet que dans le cas dune intgration la redevance, le montant des impts et taxes lis au projet aurait t
invitablement augment dune charge dala qui aurait t support par la ville .

53/62

La ville dit avoir une approche optimiste de la redevance de lOGC Nice , et exclut
une descente du club en Ligue 2 sur la dure du contrat (contrairement lhypothse dun
tiers de temps en Ligue 2 quelle avait retenue dans lvaluation pralable). Elle estime
donc que la redevance perue de lOGC pour lutilisation du stade slverait 100 M
sur la dure du contrat. La chambre, pour sa part, retient une valuation plus basse (80
M) en reprenant lhypothse initiale de la commune de rtrogradation du club pendant
dix ans en Ligue 2. La chambre constate dailleurs que la nouvelle convention conclue
entre la ville et lOGC Nice, approuve par le conseil municipal le 18 dcembre 2014,
prvoit une part variable qui ne se dclenchera qu un trs haut niveau de recettes de
billetterie et de parrainages (cf. infra) ;

La ville prvoit une valorisation du stade du Ray de 30 M sur laquelle elle na fourni
aucun lment justificatif, ni dans sa rponse crite ni lors de laudition de son
reprsentant, qui permettrait la chambre de retenir cette recette.
Evaluation du cot total net du stade pour la commune sur la dure du contrat
HT en M
courants

Sur la dure du contrat

467 M

Dpenses

358,5 M

Redevances nettes des recettes garanties


March initial et complmentaires dAMO

1,1 M

Compensation baisse tarif rachat de llectricit

3,1 M

Travaux parking Eiffage

0,7 M
3,325 M

Pnalits de retard de livraison du stade non appliques


Avenant 2 - amnagements complmentaires - investissements

1,25 M

Avenant 2 - amnagements complmentaires - GER

3,8 M

Prfinancement des subventions dquipement des autres collectivits publiques.

1,9 M

Subvention dquipement de la commune

14 M

Perte fiscale (TFPB part commune / contribution foncire des entreprises)

22 M

Dpenses fiscales (remboursement TEOM, TFPB part dpartementale)

50 M

Frais financier de l avance au muse national du sport (cf. infra)

0,4 M

Absence de redevance doccupation des locaux du muse sur la base des 0,25 M /
an de lvaluation pralable (cf. infra)

6,75 M

Recettes

95 M

Redevance de lOGC Nice (hypothse 3 M indexs 2% / an durant 27 ans - dcote de

80 M

25% si rtrogradation en Ligue 2)

Economie sur le fonctionnement du stade du Ray du fait de sa fermeture (0,5 M par


an)

15 M
372 M

Solde

54/62

6.

Les relations dsquilibres avec le club rsident de lOGC Nice


6.1 Le cadre des relations avec lOGC Nice limite le risque conomique et sportif support
par le club
6.1.1

La convention doccupation de lAllianz Riviera

La commune met disposition de la socit anonyme sportive professionnelle (SASP) OGC


Nice et de lassociation grant les activits non-professionnelles du club diffrents terrains et locaux,
sur le fondement dune convention du 2 novembre 2006 modifie par trois avenants et renouvele le
18 janvier 2010, en contrepartie de recettes trs faibles :
Recettes verses par le club la commune sur le fondement des conventions de 2006 et 2010
En

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Association

19 462

12 127

16 876

13 793

2 185

SASP

223 046

204 339

79 049

261 931

166 662

207 529

Total

242 508

216 466

95 925

275 723

168 846

207 529

Source : commune

Bien que lOGC Nice occupe toujours des locaux communaux au stade Charles Ehrmann et au
stade du Ray71, la relation essentielle entre la commune et le club repose dsormais sur la convention
conclue par la ville avec la SASP OGC Nice Cte dAzur en vue de loccupation de lAllianz Riviera
par lquipe professionnelle. Cette convention a t conclue le 16 octobre 2013.
Lors de la signature du contrat de partenariat, le montant des redevances du club rsident
navait pas t ngoci de manire dfinitive. En effet, le projet de convention annex au contrat
(annexe XII) ne comportait pas la grille des redevances, qui nest apparue que dans la convention
signe en octobre 2013.
La commune ne disposait donc pas ce moment dune vision certaine du cot annuel du stade,
net de la redevance perue de lOGC Nice. La redevance de 3 M 4 M tait ainsi encore la
rfrence prsente lors du conseil municipal du 5 juillet 2013, alors quelle navait plus quun
lointain rapport avec le niveau de redevance que la commune a finalement retenu dans la convention
conclue avec le club. En signant cette dernire prs de trois ans aprs le contrat de partenariat qui
entrinait le fait que lOGC Nice serait, quoi quil arrive, le club rsident du stade de lAllianz
Riviera, et en tant lie pour une dure trs longue dans le cadre du PPP, la commune ne sest pas
place dans une situation favorable pour la ngociation.
La convention conclue le 16 octobre 2013 a mis la charge du club une redevance compose
dune part fixe de 1 M HT par an et dune part variable, calcule par lapplication de taux
progressifs sur le chiffre daffaires billetterie annuel hors taxes . Etant donn le caractre trs
progressif de ces taux, lOGC aurait revers une part variable limite 8 % de son chiffre daffaires
de billetterie jusqu 11,2 M HT et il aurait fallu dpasser 18 M de chiffre daffaires billetterie
pour parvenir une part variable approchant les 2 M.
Dans son rapport dobservations provisoires, la chambre avait donc recommand la ville de
rengocier cette convention. Aussi, dans sa sance du 19 dcembre 2014, le conseil municipal a
autoris le maire signer un avenant la convention du 16 octobre 2013. La chambre a reu
communication de ces pices et fonde donc ses observations dfinitives sur ce nouvel instrument
contractuel.

71

Convention du 24 mai 2013 portant sur des locaux au stade Charles Ehrmann et 44 m de bureaux au stade du Ray, moyennant une
redevance annuelle respective de 56 321 et 4 840 .

55/62

La convention, qui prend fin le 30 juin 2040, autorise lOGC Nice utiliser le stade pour ses
rencontres domicile et certains entranements. Au titre des rencontres programmes, le club
bnficie de la mise disposition de lenceinte et des parcs de stationnement (ces derniers titre
payant), ce qui lui permet entre autres de percevoir les droits de stationnement sur les parkings de
lenceinte largie. Il doit ce titre assurer :
-

la scurit, le nettoyage et llimination des dchets dans lenceinte largie, y compris


les parcs de stationnement ;

la commercialisation et la gestion de la billetterie et des accrditations, des loges et


des places prestige et affaires (business seats), des emplacements publicitaires des
loges et de lenceinte et de la restauration (bars, salons, buvettes et kiosques mobiles) ;

la commercialisation de la captation et les droits de diffusion des rencontres.

LOGC Nice bnficie enfin de la mise disposition permanente de locaux pour la billetterie et
la boutique, lentreposage et le stockage du matriel72.
6.1.2 Les redevances verses par le club pour lAllianz Riviera seront infrieures aux
prvisions de lvaluation pralable
Lvaluation pralable prcisait, juste titre, que la mise disposition du stade devait donner
lieu au paiement dune redevance intgrant sa valeur locative, les frais la charge de la ville lis
lorganisation des matchs () et lavantage procur par loccupation du domaine public, notamment
en termes daugmentation du chiffre daffaires du club. Partant de ces prmisses, lvaluation
estimait les recettes de billetteries annuelles 15,3 M HT, selon un scnario annuel volontariste73 et
valuait alors la redevance 3 M 4 M HT
Il savre aujourdhui que lvaluation pralable surestimait la redevance, et tout
particulirement la part variable assise sur le chiffre daffaires du club. En effet, dans le modle du
football franais, les recettes lies la billetterie sont marginales. En 2013, selon les chiffres publis
par la direction gnrale du contrle de gestion (DNCG) de la Ligue de football professionnel, seuls
trois clubs74 encaissaient des recettes de billetteries suprieures 10 M, la moyenne des 16 autres
clubs slevant moins de 4 M. Les recettes de lOGC Nice slevaient quant elles 2,4 M, ce
qui le situait au 18me rang dans le classement des 20 des clubs de Ligue 1.
Aussi tait-il peu raliste, au regard de lhistorique du club, danticiper, comme le faisait
lvaluation pralable, une augmentation des recettes de billetterie aussi importante : mme en se
fondant uniquement sur la part billetterie de base de lvaluation pralable (hors loges, siges de
prestige et prestations), soit 7,2 M, cela supposerait en effet que lOGC Nice devienne lun des
clubs franais les plus rentables sur ce point.
Cette survaluation apparat dautant plus manifeste la lecture de la convention doccupation
conclue entre la ville et le club pour loccupation du stade.
Larticle 8 de la convention de mise disposition, telle que modifie en dcembre 2014, prvoit
en effet pour le calcul de la redevance :

une part fixe de 1,87 M HT par an (valeur juillet 2013) rvise tous les ans par
application de la formule dindexation du contrat de partenariat ;

72

500 m de surface utile pour la boutique et 110 m pour la billetterie (tableau des surfaces du contrat de partenariat).
19 matchs de Ligue 1 runissant 22 480 spectateurs en moyenne (hors loges) et deux matchs de coupe 14 660 spectateurs,
rapportant 7,1 M de recettes, ainsi que 2 430 places en loges, places prestige ou affaires, pour un revenu de 8,2 M.
74
Paris Saint Germain, Lille et Olympique de Marseille ; les donnes dtailles concernant lOlympique Lyonnais ne sont pas
disponibles.
73

56/62

une part variable, calcule par lapplication dun taux au chiffre daffaires billetteries
annuel hors taxes et sponsoring , qui ne se dclenche qu compter de 25 M de
chiffre daffaires et, compter de ce seuil, est calcule par application dun taux
unique de 10 %.

Les recettes de billetterie et de parrainage (sponsoring) du club stant leves 6,66 M75 lors
de la saison 2012/2013, il est peu probable que la part variable se dclenche. Aussi la redevance se
limitera dans les faits une part fixe de 1,87 M, infrieure dun tiers aux montants de redevances
annonces en conseil municipal au terme de lvaluation pralable (3 M 4 M). Ainsi, si la
premire formule de redevance adopte en 2013 faisait supporter le risque de frquentation par la
commune en retenant une part variable prpondrante, cette nouvelle formule revient
vraisemblablement priver la ville de redevance variable et nassortir le droit doccupation du stade
que dune redevance fixe assez faible, la diffrence du schma retenu dans dautres villes (cf. infra,
le point 6.2), de sorte que le club paie un faible droit pour son outil de travail.
Cela est dautant plus vrai que la ville ne peroit par ailleurs aucune recette identifie lie aux
buvettes ou aux locaux mis disposition de lOGC Nice, qui engendrent pourtant des revenus
importants pour le club. A titre dexemple, les recettes des buvettes taient estimes dans lvaluation
pralable 2,1 M par an. Lvaluation avanait un partage ngocier entre le club et loprateur
priv (NES), sur des bases respectives de 80 % et 20 %, soit 1,7 M pour le club.
La commune prend galement en charge les fluides lors de la mise disposition du stade, sans
remboursement de la part du club. Daprs lannexe X du contrat de partenariat76, ceci reprsenterait
un minimum annuel de 85 000 77.
Par ailleurs, les dpenses concernant la pelouse ne donnent pas lieu redevance particulire
(comme cela est le cas Bordeaux78).
Selon la commune, ces diffrents lments sont compris dans les redevances verses par le
club, et notamment la part fixe. Cependant la valeur locative du stade na fait lobjet daucune
valuation par les services des domaines, ce qui aurait permis une valuation objective du montant de
la redevance, et la commune na procd aucune tude en vue de valoriser financirement les
avantages divers dont bnficie le club. Elle nest donc pas mme de dterminer les avantages
quen tire le club et de fixer le bon niveau de redevance.
En ne prvoyant aucune redevance sur les droits tlviss, les recettes des buvettes ou les
produits drivs vendus par le club dans la part variable, assise sur les seules recettes de billetteries et
de parrainage, la commune na pas pris en compte les critres de la jurisprudence79, pourtant connus
delle puisque mentionns dans lvaluation pralable.
Dans sa rponse aux observations provisoires de la chambre, la commune a fait valoir que la
redevance tait dores et dj trs suprieure celle perue pour le stade du Ray et avait t fixe en
tenant compte de la capacit contributive du club, dont le chiffre daffaires est infrieur celui des
clubs de Lille ou Bordeaux par exemple. Toutefois, la valeur locative dun quipement public doit
sapprcier objectivement et non au regard des capacits financires du locataire ou des conditions
particulirement favorables dont il bnficiait auparavant.

75

Source : comptes individuels des clubs professionnels , LFP 2013.


Reprise en annexe de la convention de mise disposition au club (annexe IX).
77
Dont llectricit pour 21 matchs : 740 MWh = 59 200 (hors part fixe), larrosage de la pelouse : 7 000 , le fuel : 24 570 litres
(0,75 litre) = 18 427 .
78
Larticle 19 iii de la convention de mise disposition du futur stade de Bordeaux prvoit une participation aux charges annuelles
dentretien de la pelouse de 150 000 HT par an, indexe sur la base dun taux annuel de 2 % .
79
En effet, selon la jurisprudence administrative, la base de la redevance doccupation dun stade doit tenir compte des avantages
tirs de loccupation du complexe sportif [qui] sapprcient notamment au regard des recettes tires de son utilisation comme les ventes
de places et les produits drivs aux spectateurs, la location des emplacements publicitaires et des charges que la collectivit publique
supporte .
76

57/62

La commune prend par ailleurs en charge le transport des spectateurs en bus-navettes (service
quelle espre facturer terme), depuis les parkings situs aux alentours jusquau stade. Elle na pu
fournir aucune valuation du cot de ce service, qui mobilise pourtant de 20 50 bus selon la jauge.
Il sagit l dune aide conomique irrgulire au club, entreprise prive laquelle la commune ne
peut accorder des prestations de service gratuites relevant des charges normales de son activit. La
commune a soulign dans rponse que des discussions concernant la prise en charge financire de ce
dispositif taient en cours avec le club. Cependant, aux deux tiers de la seconde saison dexploitation
du nouvel quipement, ce dispositif dit exprimental pesait encore intgralement sur la
collectivit.
Dans ses observations provisoires, la chambre avait recommand la commune de rengocier
la convention entre la commune et lOGC Nice en vue dlargir lassiette de la part variable,
conformment aux principes dfinis par la jurisprudence. Cette recommandation a t partiellement
suivie deffet puisque la ngociation ayant conduit lavenant la convention entre la ville et le club
prsent au conseil municipal lors de sa sance du 19 dcembre 2014 a bien conduit augmenter la
part fixe de la redevance. La chambre estime en revanche que les modifications apportes lassiette
de la part variable ne peuvent tre regardes comme un largissement de lassiette. En effet, si les
recettes de parrainage sont dsormais incluses dans cette assiette conduisant son largissement, les
25 premiers millions de chiffre daffaires du club ne sont soumis aucune redevance, alors que la
part variable se dclenchait auparavant ds le premier euro de chiffre daffaires. Le montant du
chiffre daffaires de billetterie et parrainage du club tant nettement infrieur 25 M, linstauration
dune part variable apparat thorique et la modification correspondante de la formule de calcul de la
redevance ne conduit donc pas un largissement effectif de son assiette. Cest pourquoi la chambre
ritre sa recommandation.
Recommandation n 3 : rengocier la convention entre la commune et lOGC Nice en vue
dlargir de manire effective lassiette de la part variable de la redevance, conformment aux
principes dfinis par la jurisprudence.
6.2 Les redevances fixes pour dautres stades tendent mieux scuriser linvestissement
des communes
Les conventions doccupation passes par dautres communes pour des stades neufs
apparaissent plus avantageuses pour la personne publique.
A Lille, la convention adopte par le conseil municipal lors de sa sance du 25 septembre 2008
prvoit ainsi le versement dune redevance fixe de 4,7 M HT (valeur 2008 indexe sur lindice des
prix la consommation, soit en 2013 environ 5,1 M HT) et une part variable reprsentant 20 % des
recettes de billetterie suprieures 16,5 M (17,8 M HT aprs indexation sur lindice des prix la
consommation). En cas de relgation en Ligue 2, la redevance est ramene 1 M HT (valeur
septembre 2008) et 20 % des recettes de billetterie.
A Bordeaux, la convention doccupation du futur grand stade de 42 000 places par le club des
Girondins de Bordeaux impose ce dernier un droit dentre de 20 M HT, une redevance
annuelle fixe de 3,7 M indexe, quel que soit le niveau de comptition du club, une participation
annuelle de 150 000 indexe pour lentretien de la pelouse et un intressement au chiffre daffaires
ralis par le club (10 % pour un chiffres daffaires de billetterie et de prestations annexes des loges
compris entre 20 M et 30 M, 20 % au-del de 30 M). Le dclenchement de la part variable
interviendra nanmoins un seuil assez lev et sera donc probablement peu gnrateur de recettes
pour la ville.
Lactionnaire majoritaire du club sest galement engag assurer le paiement des redevances
en cas de dfaillance du club et une clause assure quen cas de cession du club, le nouvel actionnaire
prendra le mme engagement.

58/62

Comparaison des conditions financires faites aux clubs pour loccupation des stades
Bordeaux, Nice et Lille

Jauge du stade
(en places)
Droit dentre
Redevance fixe

Redevance variable

Bordeaux

Lille

Nice

42 000

49 800

35 000

20 M

non

non

3,9 M HT indexe (yc.


pelouse) quel que soit le
niveau de comptition

5,1 M HT indexe

10 % sur le chiffre
daffaires de la billetterie
et des loges compris
entre 20 et 30 M, 20%
au-del de 30 M

20 % au-dessus de
18 M de recettes de
billetterie

Ramene 1 M HT en
cas de relgation

1,87 M HT indexe
ramene entre 0,5 M et
0,8 M HT en cas de
relgation
0 % jusqu 25 M de
chiffre daffaires de la
billetterie et parrainage,
10% partir de 25 M

Sources : CRC site internet des villes de Bordeaux et Lille (dlibrations du conseil municipal).

6.3 Le risque sportif est support par la commune sans garantie de lactionnaire du club
Le contrat de partenariat prvoit que lala sportif est intgralement support par la commune.
La socit NES en est en effet exonre. Cet ala recouvre trois hypothses.
La premire est celle de la relgation du club en Ligue 2. Lvaluation pralable faisait
lhypothse que, dans ce cas, la redevance pourrait passer de 3 M 1,25 M (- 58 %) ou de 4 M
2,25 M (- 44 %).
La convention avec lOGC Nice prvoit finalement dans cette hypothse une diminution de la
part fixe 0,5 M lors de la premire saison en Ligue 2, puis une part fixe de 0,6 M en cas de
deuxime saison conscutive en Ligue 2 et 0,8 M partir de la troisime saison en Ligue 2.
La grille de la part variable resterait la mme, mais la chute des recettes de billetterie et de
parrainage ne permettrait pas datteindre le seuil de dclenchement de part variable fix 25 M HT.
Sur des bases historiques80, lvaluation pralable de la ville estime que lOGC Nice pourrait
passer 9 des 27 annes de la convention en deuxime division. Sur cette base, le risque de perte de
redevance pour la commune serait de prs de 25 % (perte de 20,25 M sur 81 M thoriques dans le
cadre dune redevance annuelle de 3 M pendant 27 ans).
La convention ne prvoit rien en cas de descente en championnat amateur. La convention
cesserait probablement de sappliquer, le club nayant plus de statut professionnel et la SASP
devenant sans objet. La convention ne prvoit en outre aucune lettre dintention de lactionnaire dans
ce cas. La commune supporterait donc intgralement une relgation sportive au-del de la deuxime
division. Il existe des exemples rcents sur ce point, concernant les clubs de Metz, Strasbourg ou Le
Mans.
Le deuxime risque auquel fait face la commune est celui dune rduction du championnat de
Ligue 1 de 20 18 clubs. Cette configuration a t retenue au cours de cinq des trente dernires
annes (de 1997 2002), reprsentant 17 % des saisons joues. Lvaluation pralable rejetait cette
hypothse, la jugeant trs incertaine , mais le risque correspondant ne peut tre totalement cart.
80

LOGC Nice a connu trois relgations en division 2 sur les trente dernires annes. Le club est rest dix ans ce niveau de
comptition. La moyenne des autres clubs de ligue (ayant pass plus de 30 ans en Ligue 1) depuis leur cration est cependant meilleure
(2,7 relgations et 6 saisons en moyenne en Ligue 2).

59/62

Une telle volution conduirait rduire de prs de 10 % le nombre des matchs jous lAllianz
Riviera et, par effet mcanique, les redevances variables.
Enfin, la faillite et la disparition du club constituent un dernier risque, il est vrai suffisamment
rare pour ne pas constituer un point central de lanalyse. Cependant, lexemple rcent de la
liquidation judiciaire prononce le 15 octobre 2013 par le tribunal de commerce du Mans concernant
la fois la socit anonyme sportive professionnelle du club du Mans et la socit commerciale Le
Mans MCO, conduit ne pas lcarter totalement, comme la pourtant fait lvaluation pralable.
81

Aussi la convention ne comporte-t-elle aucune clause obligeant lactionnaire majoritaire de


lOGC Nice assumer les engagements contractuels du club en cas de dfaillance de sa part.
Larticle du contrat relatif limprvision et aux faits nouveaux sappliquerait en cas de
disparition du club, mais il ne prvoit dans ce cas quune rencontre des parties afin dapprcier les
consquences financires de cette rsiliation pour la ville de Nice et le partenaire et, dautre part,
denvisager les mesures qui pourraient tre prises dans le cadre de lexcution du contrat pour rtablir
lquilibre conomique du contrat, telles que notamment la rvision du montant des recettes
annexes .
Cest donc la commune qui assumera in fine une grande partie du risque de disparition du club.
La ville a toutefois soulign dans sa rponse que, dans cette hypothse, elle raliserait une conomie qualifie de non ngligeable - de prs de 735 000 annuels correspondant la disparition des
marchs de prestations de services qui la lie au club.
6.4 Les achats de la ville attnuent fortement limpact de la redevance sur les finances du
club
La commune a conclu pour la saison 2013-2014 un march ayant pour objet d associer son
nom et son image au club et de rpondre aux attentes des jeunes Niois, en leur permettant
dassister gracieusement certains matchs . Ce march de 874 180 HT porte sur lachat despaces
publicitaires (100 000 ), lachat de 900 places82 en moyenne par match (734 801 ) et des actions
sociales (entranement de jeunes dirigs par les joueurs) pour 40 000 .
La mtropole a conclu un march similaire pour un montant de 305 034 HT concernant
notamment 200 places en tribunes. Les deux collectivits mobilisent donc environ 1 100 places par
matchs et assurent ainsi une part non ngligeable du remplissage du stade. Elles apportent ce titre
prs de 1,2 M HT de recettes au club, soit lquivalent des deux tiers de la redevance fixe paye par
ce dernier, ce qui attnue fortement le montant pay par le club pour lutilisation dun stade public.
LOGC Nice ne finance donc que trs faiblement son nouvel outil de travail. Lattention de la
commune est appele sur la dcision de la Commission europenne du 18 dcembre 2013 relative
aux aides destines aux stades de lEuro 2016, qui indique qu elle mettra galement en place un
systme de contrle permanent des prix pays par les clubs rsidents, pour veiller ce que les stades
soient utiliss aux conditions du march et limiter le risque de distorsion de la concurrence,
notamment par l'octroi d'avantages indus certains clubs .
7.

LE COUT DU MUSEE NATIONAL DU SPORT

Par dlibration du 11 dcembre 2009, le conseil municipal a autoris la signature dun


protocole daccord pour limplantation Nice du Muse national du sport (MNS), jusqualors situ
Paris, dans le cadre du projet de grand stade.

81

Hormis Le Mans en 2013, deux clubs professionnels ont disparu dfinitivement : le FC Rouen (1985) et le SC Toulon (1993).
14 abonnements protocolaires (prix unitaire de 4 465 ), 18 abonnements salons prsidentiels (prix unitaire de 4 465 ),
20 abonnements fan rouge et noir (1 045 labonnement), 500 places en tribune prsidentielle (24 la place), 13 700 places en tribune
catgorie 2 (34 la place), 100 abonnement en tribune catgorie 1 (605 labonnement).
82

60/62

7.1

Un premier protocole, remis en cause par lEtat, imputait la ville le cot


dinvestissement du muse

Un protocole daccord du 27 mai 2010 prvoyait qu partir de 2012, la ville mettrait


disposition du muse 5 200 m, pour accueillir les collections, une boutique, les rserves et les
services du muse. Elle devait ce titre livrer les rserves avec une installation complte. Seul le
mobilier demeurait la charge du muse, celui-ci assurant galement la matrise douvrage des autres
amnagements intrieurs et notamment musographiques.
Toutefois, alors que le maire avait, le 5 juillet 2012, sign la convention de mise disposition
des locaux, le muse a finalement refus de la signer.
Aprs avoir remis en cause le protocole par un courrier du 17 septembre 2012, le ministre
charg des sports a, le 18 dcembre 2012, soumis la ville une nouvelle convention mettant sa
charge un investissement supplmentaire de 4,5 M, que lEtat se proposait de rembourser en versant
la collectivit une redevance annuelle de 0,5 M pendant 9 ans compter de 2015.
Le 20 dcembre 2012, le conseil municipal a refus la signature de cette convention, jugeant
quelle faisait peser un investissement indu sur la ville.
7.2 La convention de mise disposition de 2013 augmente le cot dinvestissement la
charge de la commune et la conduite emprunter pour le compte du muse
Le 7 fvrier 2013, le maire et la ministre charge des sports signaient une dclaration
dintention et une convention de mise disposition portant sur 5 860 m de surface utile tait signe,
le 2 avril 2013. Applicable jusqu la fin du contrat de partenariat, elle reprend dans les grandes
lignes les lments de la dclaration dintention de lEtat et de la commune : le muse sengage
raliser et financer les amnagements intrieurs, mais la ville sengage verser une subvention de
4,5 M pour financer le cot de ces amnagements83 et prend en charge le gros entretien renouvellement.
Larticle 4 prvoit le versement par le muse de redevances en contrepartie de la mise
disposition des espaces et locaux :

Une redevance forfaitaire annuelle de 537 221 HT pendant 10 ans (soit 5,37 M
HT), qui correspond daprs la commune lemprunt de 4,5 M quelle a contract en
2013 sur 10 ans, 3,5 % avec remboursement semestriel (soit 0,872 M dintrts)84 ;

Une redevance de 1 % du montant des recettes totales des droits dentre du muse,
pendant toute la dure de la convention ;

Une redevance annuelle de 1 000 TTC correspondant la mise disposition de


12 emplacements de parking, pendant toute la dure de la convention.

Les termes de subvention et de redevance sont toutefois employs abusivement85. La


commune a en ralit agi comme un banquier auprs du MNS en lui avanant de quoi assurer ses
obligations contractuelles. Ce montage a permis aux deux personnes publiques de contourner
linterdiction demprunter faite par la loi depuis 2010 aux tablissements publics administratifs86.

83

Cette somme a t verse par mandat du 8 aot 2013.


La commune na pas mobilis un emprunt spcifique pour le muse mais la intgr dans les 58,2 M demprunts globaliss quelle
a mobiliss en 2013.
85
La dlibration du 15 mars 2013 prcise dailleurs que la redevance couvre la totalit de lemprunt fait par la ville de Nice y
compris les frais financiers qui y sont lis .
86
Larrt du 28 septembre 2011 fixant la liste des organismes divers dadministration centrale ayant interdiction de contracter auprs
dun tablissement de crdit un emprunt dont le terme est suprieur douze mois ou dmettre un titre de crance dont le terme excde
cette dure mentionne explicitement le Muse national du sport.
84

61/62

Faute de cet expdient, la commune serait entre en possession de lespace ddi au muse compter
du 1er janvier 2013 (date de livraison) et aurait d en assurer les charges courantes (assurances,
gardiennage, entretien) aprs en avoir dj assur le cot de construction.
Il nappartient pas une commune de se substituer aux tablissements bancaires en prtant une
partie de ses fonds des organismes publics ou privs, sauf exceptions lgales ou rglementaires
particulires, qui ne sont pas applicables ici.
En outre, alors que le code gnral de la proprit des personnes publiques87 impose que
loccupation du domaine public par un tiers donne lieu une redevance tenant compte de lavantage
ainsi fourni, la redevance forfaitaire institue par la convention du 7 fvrier 2013 ne constitue de
facto que le remboursement de la subvention de la ville.
La seule redevance relle est la redevance variable sur les droits dentres, qui nest pas
proportionne la mise la disposition de plus de 5 800 m de surface dans un btiment neuf. En
effet, mme si les recettes du muse devaient slever par exemple 250 000 , la ville nen retirerait
que 2 500 annuels.
Lors de lvaluation pralable, la commune prvoyait dailleurs une redevance denviron
250 000 par an au titre de la location des surfaces brutes du muse.
La ville sest donc lance dans un partenariat hasardeux avec lEtat et le Muse national du
sport dans le cadre duquel, aprs avoir financ la totalit de la construction, elle a d sendetter
nouveau, sauf voir le projet dimplantation du muse sarrter. Le montage finalement utilis par
les parties savre irrgulier, tant du point de vue du droit de la domanialit publique que des rgles
relatives aux emprunts des tablissements publics nationaux et aux comptences des communes.
Recommandation n 4 : instituer pour le Muse national du sport une redevance dutilisation
des surfaces mises disposition conformes aux dispositions du code gnral de la proprit des
personnes publiques.
Dans sa rponse au rapport dobservations provisoires de la chambre, la commune a indiqu
stre rapproche du ministre charg des sports en septembre 2014 pour faire suite cette
recommandation.
7.3 Le cot du muse pour la ville slve 9,25 M
Selon la commune, les dpenses dinvestissement ralises pour le muse dans le cadre du
contrat de partenariat atteignent 7,36 M HT, y compris le financement intercalaire et les frais de
matrise duvre.
En complment de cette mise disposition quasi gratuite du muse, la ville va financer
lensemble des prestations de gros entretien-renouvellement (GER) ralises par le partenaire
pendant les 27 annes du contrat de partenariat, pour un montant global de lordre de 1,76 M HT.
Celui-ci nest pas refactur au muse.
Enfin, les 4,5 M affects au financement de lavance consentie au muse pour les
amnagements et rembourss par redevance auront des consquences financires pour la
commune. En effet, lemprunt de rattachement de 15 ans effectu au mois daot 2013 par la ville
engendre au total 1 M dintrts pour un capital de 4,5 M. Or la commune ne percevra que
0,87 M ce titre de la part de lEtat, lui laissant un reste charge de 0,13 M.
Au total, le Muse national du sport cotera donc 9,25 M HT la commune.

87

Articles L. 2125-1 et L. 2125-3 du code gnral de la proprit des personnes publiques.

62/62