394 Nuevas Tendencias Tomo I

Nuevas Tendencias
y Experiencias en Tributacin
Inmobiliaria y Catastro
Compilacin de Conferencias en Seminarios Internacionales
Indetec 2002-2005
TOMO I
2006
Primera edicin, diciembre 2006

Tiraje: 500 ejemplares
ISBN 970-674-090-2
Diseo: Arte y Comunicacin,
Priv. Andrs Tern No. 8, Col. Americana.
C.P. 44600. Guadalajara, Jal. Mxico
Impreso en Mxico - Printed in Mexico
Contenido
Presentacin.............................................................................................................7
Introduccin.............................................................................................................11
TOMO I
PARTE I: LA TRIBUTACIN INMOBILIARIA:
Caractersticas y Nuevas Tendencias.................................................................15
Los Beneficios Econmicos y Sociales de una Estructura
de Gobierno Local Slida........................................................................................17
Andy Anstett, Canad, 2004.
Los Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria en Polonia
y Esfuerzos de Reforma..........................................................................................49
W. Jan Brzeski, USA, 2004.
Servicio Profesional de Carrera en Mxico.............................................................73
Ramn Castaeda Ortega, Mxico, 2004.
El Impuesto a la Propiedad en los Pases Latinoamericanos
Nuevas y Viejas Noticias....................................................................................103
Claudia M. De Cesare, Brasil, 2002.
Impuesto a la Propiedad, la Experiencia de Brasil: Lecciones y Retos................117
El Desarrollo de la Tributacin a la Propiedad Inmobiliaria
en Amrica del Norte.............................................................................................131
Jerry Grad, Canad, 2003.
Innovaciones en la Tributacin Inmobiliaria en Nuevo Len.................................145
Marcela Guerra Castillo, Mxico, 2002.
La Imposicin a la Propiedad en el Financiamiento de las Ciudades Frente
a la Globalizacin..................................................................................................155
Carlos Morales Schechinger, Mxico, 2003.
Educacin y Cultura Fiscal: Cmo Lograr la Aceptacin Pblica
y el Cumplimiento..................................................................................................173
Richard N. Poole, Canad, 2004
Hacia una Nueva Relacin entre los Contribuyentes y los Gobiernos Estatales
y Municipales.........................................................................................................181
Elas Alfonso Rea Azpeitia, Mxico, 2004.
Anlisis Organizacional de las reas de Catastro e Ingresos Municipales . ........193
Elas Alfonso Rea Azpeitia, Mxico, 2005.
El Impuesto Predial y el Catastro en Mxico.........................................................203
Salvador Santana Loza, Mxico, 2002.
Revisin de la Responsabilidad del Sector Pblico con Relacin
a Aspectos de los Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria.....................................219
Salvador Santana Loza, Mxico, 2004.
La Funcin Catastral en la Legislacin Fiscal en Mxico......................................243
Cecilia Sedas Ortega, Mxico, 2003.
El Financiamiento Municipal del Gasto de Inversin en Infraestructura
en Norteamrica....................................................................................................259
Enid Slack, Canad, 2004.
Los Riesgos y las Recompensas de la Aplicacin del Impuesto a la Propiedad
en Amrica Latina..................................................................................................283
Melton L. Spivak, USA. 2004.
La Labor Hacia una Nueva Relacin entre los Contribuyentes y el Gobierno .....293
Jack Walker, Canad, 2004
TOMO II
PARTE II: ESTRATEGIAS PARA LA OPTIMIZACIN DE LA GESTIN
DEL IMPUESTO PREDIAL...................................................................................311
Educacin, Capacitacin y Desarrollo Profesional para la Administracin
del Impuesto a la Propiedad..................................................................................313
Richard R. Almy, USA, 2004.
Sistemas Canadienses del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria........................331
Robert L. Brown, Canad. 2004
Administracin del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en
la Ciudad de Cracovia, Polonia.............................................................................347
W. Jan Brzeski, USA, 2004.
Impuesto a la Propiedad: los Retos que Enfrentan

los Pases Latinoamericanos................................................................................387
Caractersticas Generales del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria
en Amrica Latina..................................................................................................413
Imposicin Ad Valorem a la Propiedad Inmobiliaria en el frica del Subsahara ..441
Prof. Ril C. D. Franzsen y Dr. William J. McCluskey, Sudfrica, 2004.
La Imposicin a la Propiedad Inmobiliara: Perspectivas Internacionales
Europa Central Repblica Checa.......................................................................457
Alena Holmes y Eva Sivrova, Repblica Checa, 2004.
Estrategias para la Recaudacin y Control del Impuesto Predial.........................473
Fernando Ral Portilla Snchez, Mxico, 2002.
Administracin del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria Mejores Prcticas
e Innovaciones en la Esfera Internacional............................................................489
Paul Sanderson, Reino Unido, 2004.
Equidad y Eficiencia en la Recaudacin de los Tributos sobre Inmuebles,
Perspectiva Latinoamericana................................................................................519
Hctor S. Serravalle, Argentina, 2004.
PARTE III: ESTRATEGIAS PARA LA OPTIMIZACIN DE LA GESTIN
CATASTRAL.........................................................................................................529
La Crisis del Financiamiento y las Oportunidades de la Modernizacin
Catastral en Mxico...............................................................................................531
Vctor Manuel Colina Rubio, Mxico, 2005.
El Impacto de la Valuacin en el Impuesto Predial en Sonora..............................535
Edmundo Chvez Mndez, Mxico, 2005.
Un Nuevo Enfoque para el Anlisis de la Equidad de los Avalos Fiscales..........547
Claudia M. De Cesare y Les Ruddock, Brasil, 2002.
Nuevos Desafos para los Sistemas de Informacin Catastral.............................575
Diego Alfonso Erba, Brasil, 2003.
Retos en la Valuacin Catastral: La Experiencia de Veracruz, Mxico.................. 581

Ricardo Ral Flores Hernndez, Mxico, 2003.
La Utilizacin Completa de Informacin de los Avalos de Bienes Inmuebles.
Enfocada sobre la Experiencia de la Corporacin Municipal de Avalos
de Propiedades.....................................................................................................593
Larry Hummel, Canad, 2004.
Marco de Referencia, Procesos y Mtodos de Valuacin ....................................613
Peter MacLellan, Canad, 2004.
La Modernizacin Catastral en Mxico: Avances Tecnolgicos............................631
Ral Pineda Barrera, Mxico, 2002.
El Sistema de Informacin Territorial y la Tecnologa en el Estado de Puebla......647
Ral Pineda Barrera, Mxico, 2003.
Sistema de Informacin Geogrfica para la Recaudacin, Fiscalizacin
y Cobranza de Contribuciones Municipales: Una Opcin Viable..........................659
Fernando Ral Portilla Snchez, Mxico, 2003.
Presentacin
A lo largo de los ltimos cinco aos, el Instituto para el Desarrollo Tcnico de las
Haciendas Pblicas (Indetec) ha organizado una serie de eventos cuyo objetivo ha
sido la promocin del desarrollo de la tributacin inmobiliaria y la modernizacin de
la gestin catastral, contando con la valiosa colaboracin de instituciones pblicas
y privadas, nacionales e internacionales, as como l valioso apoyo de especialistas
en la materia.
Con la organizacin y realizacin de esos eventos, el Indetec ha venido propiciando
que las instituciones gubernamentales encargadas de la administracin de las
fuentes de ingresos ligadas a la propiedad inmobiliaria, particularmente el impuesto
predial, as como las responsables de la gestin del catastro, tanto en los municipios
como en las entidades federativas, visualicen la posibilidad de potenciar la capacidad
generadora de recursos de las contribuciones relacionadas con esta materia.
Ello ha sido as debido a que la recaudacin que obtienen la mayora de municipios
del pas, derivada de las contribuciones a la propiedad inmobiliaria, y particularmente
del impuesto predial, est muy por debajo de su potencial recaudatorio, dejando en
incapacidad de financiamiento a las autoridades locales para atender los mltiples
requerimientos de la comunidad en materia de infraestructura urbana y prestacin
de servicios pblicos.
En este sentido, y con un nfasis particular en la bsqueda del mejoramiento de
la gestin del impuesto predial en los municipios, se organizaron tres eventos
internacionales y una reunin nacional, con la finalidad de que los participantes
tuvieran la oportunidad de intercambiar conocimientos y experiencias sobre la
tributacin inmobiliaria y el catastro, interactuando con funcionarios de los gobiernos
centrales y regionales, y con especialistas, acadmicos y expertos en el ejercicio,

Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributacin Inmobiliaria y Catastro
estudio y anlisis de la tributacin inmobiliaria y su administracin, procedentes

prcticamente de todas las entidades federativas de Mxico y de diversos pases de
cuatro continentes: Amrica, Europa, Asia y frica,
El primero de los eventos mencionados lo organiz el Indetec en el ao 2002, con
el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, de Boston Mass., el cual se denomin:
Seminario Internacional sobre Contribuciones Inmobiliarias y el Catastro:
Municipios Mejorando la Gestin de su Impuesto Predial, y se efectu en la Ciudad
de Guadalajara, Jalisco, los das 25, 26 y 27 de Septiembre. En este seminario
se analizaron los esquemas de tributacin inmobiliaria de algunas ciudades
de Norteamrica, Mxico y Amrica del Sur, y se generaron propuestas para la
innovacin de la tributacin inmobiliaria en Mxico, con el objetivo de mejorar la
administracin fiscal en esta materia, perfeccionar la vinculacin entre los catastros
territoriales y la administracin impositiva sobre inmuebles, y modernizar e incorporar
los avances de la tecnologa informtica y de comunicaciones a este mbito.
En el ao 2003 se organiz el II Seminario Internacional sobre el Impuesto Predial,
el Catastro y Contribuciones Alternativas para el Financiamiento Urbano: Hacia la
Innovacin Hacendaria Municipal, celebrado tambin en la Ciudad Guadalajara, los
das 25 y 26 de Septiembre. En este seminario se cont con el apoyo de la Unidad
de Coordinacin con Entidades Federativas de la SHCP, de los Ayuntamientos
Constitucionales de Guadalajara y Tlaquepaque, del Banco Nacional de Obras
y Servicios Pblicos, del Lincoln Institute of Land Policy (LILP), del International
Property Tax Institute (IPTI), de la Direccin General del Catastro del Ministerio de
Hacienda de Espaa, de la Unin Iberoamericana de Municipalistas (UIM), del
Centro de Estudios Municipales y de Cooperacin Internacional (CEMCI), de la
International City/Country Management Association (ICMA) y de la United States
Agency for International Development (USAID). El principal objetivo de este evento
fue el revisar temas actuales y el compartir experiencias sobre polticas, marco
jurdico y gestin del impuesto predial y el catastro, identificando las oportunidades
que posibiliten la innovacin y optimizacin de los mecanismos fiscales para el
funcionamiento urbano.
En los ltimos das de septiembre y primeros de octubre del 2004 se llev a cabo en
la Ciudad de Guadalajara, la 7 Conferencia Internacional del International Property
Tax Institute (IPTI), con el tema La Optimizacin de los Sistemas del Impuesto
a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamrica. En este evento se exploraron las
opciones para la tributacin que estn abiertas para el gobierno local, con particular
nfasis en los sistemas de imposicin a la propiedad inmobiliaria y su evolucin
y estado actual en Amrica Latina. Se tuvo la oportunidad de contar para este
evento con la participacin de especialistas de Argentina, Brasil, Canad, Repblica

Presentacin
Checa, China, Estados Unidos, Inglaterra, Irlanda del Norte, Mxico y Sudfrica, as
como un grupo diverso de participantes internacionales provenientes de gobiernos
y dependencias de universidades e institutos de investigacin.
Por ltimo, los das 17 al 19 de agosto de 2005, se celebr en la Ciudad de
Guadalajara, Jalisco, la I Reunin Nacional de Responsables de Catastro y de las
Contribuciones Inmobiliarias, evento organizado por el Indetec conjuntamente con
la Unidad de Coordinacin con Entidades Federativas de la SHCP, las Secretaras
de Finanzas de las Entidades Federativas de Mxico, las Tesoreras Municipales,
especialistas en catastro, en tributacin inmobiliaria y en gestin municipal, as
como dependencias y organismos nacionales e internacionales especialistas en la
materia. En esta reunin se propusieron los participantes iniciar un proceso dinmico
de trabajo, cuya finalidad es el incremento de la recaudacin del impuesto predial
hasta alcanzar su potencial recaudatorio, y la modernizacin catastral en Mxico.
Para el logro de los objetivos planteados, se propuso y se aprob la instrumentacin
del Programa para la Optimizacin de la Gestin del Impuesto predial y la
Modernizacin Catastral, el cual busca la concurrencia de todos los funcionarios y
organismos involucrados en el fortalecimiento de la hacienda y el desarrollo de los
catastros, a fin de lograr incrementos sustanciales en los montos recaudatorios por
concepto de impuesto predial en Mxico.
Insertada dentro de las acciones de difusin previstas en el citado programa, la
presente publicacin recoge los materiales escritos proporcionados por los
especialistas que participaron como ponentes en los eventos antes mencionados, y
que nos han otorgado su autorizacin para integrar este documento. Su propsito
es ofrecer un material de referencia a los funcionarios, especialistas y estudiosos
del tema de la tributacin inmobiliaria y la gestin catastral, que contiene anlisis
de la problemtica en la gestin y en el marco jurdico y experiencias en distintas
ciudades del orbe, as como recomendaciones para optimizar la recaudacin y la
modernizacin de los catastros.
Es importante reiterar que la integracin de esta publicacin no hubiera sido
posible sin el valioso apoyo que en cada evento nos brindaron las instituciones y
organismos citados, a travs de la participacin comprometida de sus funcionarios
y representantes. A todos ellos nuestro reconocimiento y agradecimiento.
El trabajo relacionado con la presente publicacin estuvo bajo la responsabilidad
del Lic. Salvador Santana Loza, Titular de la Direccin General Adjunta de Hacienda
Municipal; correspondiendo la coordinacin del proyecto al Lic. Elas Alfonso
Rea Azpeitia, Director de Desarrollo Administrativo de Hacienda Municipal y la

colaboracin en todas sus fases de los C.P. Ma. de los ngeles Daz Bolaos y
Cesreo Larios Contreras, ambos Consultores-Investigadores. La traduccin de las
ponencias fue realizada por los Lic. Rebeca Elizalde Hernndez, Vctor Hernndez
Saldaa y Armando Gmez Bentez, tambin consultores-Investigadores. Todos
ellos del Indetec.
Lic. Javier Prez Torres

Director General del Indetec
10
Introduccin
Las naciones de Amrica Latina han reconocido los beneficios sociales de una
estructura de gobierno local slida. Se han dado cuenta que la viabilidad de tener
estructuras gubernamentales locales slidas es a menudo proporcional a la solidez
de su base gravable y al grado de control que las autoridades locales tienen sobre
la misma.
Por ello el Indetec, en ejercicio de las funciones que la Ley de Coordinacin Fiscal
le otorga, busca contribuir al desarrollo de la hacienda pblica municipal en Mxico,
organizando cursos y seminarios nacionales e internacionales sobre diversos
tpicos, especialmente sobre la administracin de las contribuciones inmobiliarias y
el Catastro, de tal manera que se propicie un desarrollo profesional de los servidores
pblicos mediante la disertacin y el intercambio de experiencias que han mostrado
su validez y xito en otras entidades o pases, a efecto de procurar su adaptacin
e implantacin en su propio estado o municipio.
Con el propsito de coadyuvar a explorar alternativas para la valuacin y cobro del
Impuesto Predial, adaptables a nuestro entorno y que mejoren su rendimiento, as
como incidir en la modernizacin de los catastros, se formula esta edicin especial,
en la cual se han conjuntado una seleccin de diversos documentos presentados
por expertos en estas materias en tres eventos internacionales y en una reunin
nacional de responsables de la administracin del Catastro y del Impuesto Predial,
organizados por el Indetec, en coordinacin con diversas instituciones nacionales e
internacionales, como, en el mbito internacional: el Lincoln Institute of Land Policy,
de Cambridge, Ma., USA, y el International Property Tax Institute (IPTI), de Toronto,
Ontario, Canad; y en el contexto nacional: la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico (SHCP), a travs de la Unidad de Coordinacin con Entidades Federativas,
las Secretaras de Finazas de las Entidades Federativas, por conducto de los titulares
11
de sus reas de ingresos y del Catastro, as como de los Municipios, tambin por
conducto de sus respectivas reas de ingresos y de los Catastros Municipales.
Esta publicacin se compone de tres partes, agrupadas de acuerdo a la temtica y
no al evento en que fueron presentadas, pudiendo existir cierta similitud en alguno de
ellos, pero formulados por el mismo o por otro autor bajo una perspectiva diferente,
que enriquece y ampla el tema abordado.
Con respecto a la parte I, titulada La Tributacin Inmobiliaria: Caractersticas
y Nuevas Tendencias, en ella se presentan 17 documentos en los cuales se
abordan temas de gran inters para los gobiernos locales, como: Los beneficios
econmicos y sociales que conlleva para la comunidad una estructura de gobierno
local slida; Las caractersticas del servicio profesional de carrera en Mxico y
la evolucin que ha tenido ste en el transcurso del tiempo en nuestro pas; La
experiencia que se ha tenido en Brasil con relacin al impuesto a la propiedad,
su origen y evolucin; El desarrollo de la tributacin a la propiedad inmobiliaria en
Norteamrica (Estados Unidos y Canad), la manera en que son utilizados estos
tributos dentro de la administracin pblica y las experiencias que se han tenido,
especialmente en Canad, respecto a los ciclos de valuacin; La imposicin a la
propiedad en el financiamiento de las ciudades, como una alternativa para el control
de la especulacin y el encarecimiento del suelo urbano; Recomendaciones sobre
el cmo lograr la aceptacin pblica y el cumplimiento de obligaciones fiscales de
la poblacin, mediante estrategias que brinden certeza a los contribuyentes en
cuanto a su equidad y aplicacin; La relacin existente entre los contribuyentes y
los gobiernos estatales y municipales, bajo una nueva perspectiva, con sus retos
y desafos; El Impuesto Predial y el Catastro en Mxico, su situacin actual y la
evolucin que han tenido estas dos funciones en el transcurso de los ltimos aos,
especialmente en lo concerniente a la recaudacin del citado impuesto; Una revisin
a la responsabilidad del sector pblico con relacin a determinados aspectos de los
impuestos a la propiedad inmobiliaria, como son las polticas pblicas y fiscales
implementadas, los rendimientos de las contribuciones a la propiedad inmobiliaria,
la carga fiscal y la equidad del impuesto, y algo muy importante, la transparencia y
rendicin de cuentas con relacin al origen y destino de los recursos pblicos; Un
anlisis de la funcin catastral en Mxico, en todos los elementos que la conforman;
La forma en que se financia el gasto de inversin en Norteamrica, mediante
contribuciones a la propiedad inmobiliaria y la colocacin de deuda pblica, pero
de manera especial, con la utilizacin de empresas o sociedades pblico-privadas;
Los riesgos y recompensas que implica la aplicacin del impuesto a la propiedad
en Amrica Latina; y La labor hacia una nueva relacin contribuyente-gobierno,
analizado en el entorno canadiense.
12
Introduccin
La parte II titulada Estrategias para la Optimizacin de la Gestin del Impuesto

Predial, incluye tambin 10 documentos encaminados a examinar las diferentes
estructuras y caractersticas de los sistemas de administracin de las contribuciones
a la propiedad inmobiliaria y del catastro vigentes en pases de todo el Continente
Americano, agrupados principalmente en dos grandes bloques: Norteamrica y
Amrica Latina, y de algunos otros de Europa y del frica Subsahariana, con sus
retos, perspectivas y estrategias para mejorar la gestin y rendimiento de estas
contribuciones, partiendo de los principios de equidad y eficiencia y de un anlisis
organizacional que permita visualizar el cmo estamos, a dnde queremos llegar, y
cmo habrn de lograrse estos objetivos.
Finalmente, en la parte III titulada Estrategias para la Optimizacin de la Gestin
Catastral, se analiza en 10 documentos el uso innovador de la tecnologa de la
informacin en la determinacin, administracin y recaudacin del impuesto a la
propiedad inmobiliaria. Se examinan en dichos documentos aquellos elementos
que integran el sistema de informacin y que permiten la administracin de la
informacin espacial, como: datos, gente, software y hardware. Adems, se incluyen
experiencias sobre los mtodos de valuacin utilizados en algunos estados de la
repblica mexicana y de otros pases participantes, resaltando la importancia que
reviste el uso de la informacin de los avalos de bienes inmuebles y su impacto en
la recaudacin del impuesto predial.
13
PARTE I:
LA TRIBUTACIN
INMOBILIARIA:
Caractersticas y Nuevas
Tendencias
15
Los Beneficios Econmicos y

Sociales de una Estructura de
Gobierno Local Slida*
Andy Anstett1
Traduccin: Rebeca Elizalde Hernndez2

Es verdad, sin duda, como observ sagazmente un ex presidente de la Cmara

de Representantes de los Estados Unidos, que toda la poltica es local.
Pero en la actualidad, tambin es igualmente cierto que toda la poltica local
es internacional.3
El mbito y la naturaleza del gobierno local

Qu son los gobiernos locales? No existe una definicin estndar del gobierno
local, y la literatura sobre la descentralizacin del gobierno se refiere a los gobiernos
subnacionales de todo tipo, incluyendo a los gobiernos provinciales o estatales,
as como a los gobiernos de nivel municipal, que son ms claramente locales. En
este documento, la discusin sobre los gobiernos locales se enfoca primordialmente
en los gobiernos municipales urbanos ciudades y poblaciones grandes, pero gran
parte de esta discusin tambin es aplicable a poblados y municipios rurales.
*
2
3
Ponencia presentada en la VII Conferencia Internacional de IPTI La Optimizacin de los Sistemas

del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamrica, evento organizado por el Indetec junto
con el International Property Tax Institute, IPTI, y el Lincoln Institute of Land Policy, llevada a cabo
en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 28 de septiembre al 1 de octubre de 2004
El Sr. Anstett ha cumplido con el cargo de Vicepresidente de Asuntos Corporativos en AEC
Internacional. Fue Jefe y Director General de del Despacho de Ontario de Revisin de la Valuacin
desde el ao 1992 al 1998 ha sido consejero tanto del Gobierno Estatal y Federal como de la
Administracin Municipal respecto a las polticas de valuacin a la propiedad y de impuestos y
sistemas legislativos, en los pases de Canad, Africa del Sur, Polonia, Macedonia y en la Repblica
de (Kyrgyz).
Egresada de la Licenciatura de Letras Hispnicas de la Universidad de Guadalajara, Mxico.
Actualmente se desempea como Consultor Investigador del Indetec
James Travers, columnista poltico, (Toronto Star, 10 de agosto del 2004), comentando el impacto
potencial sobre los agricultores canadienses de las negociaciones de la OMC respecto al subsidio
agrcola.
17
La estructura y el papel actual de los gobiernos locales en los pases desarrollados

es el resultado de una evolucin de siglos. En estos pases, los gobiernos locales
elegidos democrticamente juegan un papel importante en el suministro de diversos
servicios a los ciudadanos, y a menudo son considerados como parte de los
fundamentos de los valores democrticos y de las instituciones de la propia nacin.
En aos recientes, los gobiernos locales han sido cada vez ms considerados como
un componente esencial tanto del desarrollo democrtico como del crecimiento
econmico en los pases menos desarrollados, as como en los pases que estn
en una transicin de regmenes autoritarios anteriores.
Las ciudades son entidades complejas. Difieren considerablemente en trminos
de desarrollo urbano y dimensin. Su identidad, auque arraigada en la historia,
experimenta un cambio constante. A lo largo del tiempo, la mayora de las poblaciones
y ciudades han evolucionado a la luz de nuevos requerimientos, ideales, estilos de
vida, estndares de vida y una nueva calidad de la misma. Las ciudades a lo largo del
mundo son las responsables de una muy variada mezcla de servicios pblicos tales
como el suministro de agua, alcantarillado, trnsito y electricidad; la construccin y
mantenimiento de calles, alumbrado y limpia; la seguridad pblica y bomberos; los
servicios sociales, tales como salud pblica y asistencia social, y en ocasiones los
componentes del servicio de atencin a la salud y educacin primaria; mercados,
rastros, servicios tursticos, instalaciones recreativas y parques, y a menudo, la
construccin de infraestructura local.4
El fundamento del Gobierno Local y el Principio de Subsidiariedad
En 1985 el Consejo Europeo promulg la Carta Europea de Autogobierno Local. El
prembulo de la carta establece:

Considerando que el derecho de los ciudadanos de participar en la gestin de

los asuntos pblicos es uno de los principios democrticos que son compartidos
por todos los Estados miembros del Consejo Europeo; Considerando que es
en el nivel local en donde se puede ejercer este derecho ms directamente;
Teniendo la conviccin de que la existencia de autoridades locales con
responsabilidades reales puede proporcionar una administracin que sea tanto
efectiva como cercana a los ciudadanos;
En muchas partes del mundo, los gobiernos locales desempean un papel en el suministro de
servicios de educacin primaria y, en ocasiones, tambin secundaria. En los Estados Unidos
y Canad, la educacin es una responsabilidad de los estados/provincias que usualmente es
delegada por estatuto a las juntas escolares locales que son independientes de los gobiernos
locales, y comnmente tienen facultades tributarias utilizando la base gravable del impuesto
municipal a la propiedad.
18
PARTE I: LA TRIBUTACIN INMOBILIARIA: Caractersticas y Nuevas Tendencias
Consientes de que salvaguardar y reforzar el autogobierno local en los diferentes

pases europeos es una contribucin importante para la construccin de una
Europa basada en los principios de democracia y descentralizacin del poder,
Afirmando que esto implica la existencia de autoridades locales provistas de

organismos de toma de decisiones democrticamente constituidos, y de un
amplio grado de autonoma con respecto a sus responsabilidades, la manera
en que son ejercidas dichas responsabilidades y los recursos que se requieren
para su cumplimiento...5
La carta no establece ninguna de las responsabilidades especficas que deberan

ser asignadas a los gobiernos locales. Simplemente estipula que las facultades y
responsabilidades bsicas de las autoridades locales deben de ser prescritas por
la constitucin o por estatuto. Sin embargo, el artculo 4 (3) expresa el principio de
subsidiariedad de la siguiente manera:

Las responsabilidades pblicas, por lo general, deben de ser ejercidas preferentemente por aquellas autoridades que estn ms cercanas a los ciudadanos. Para
la asignacin de la responsabilidad a otra autoridad se debe evaluar el mbito y
naturaleza de la tarea y los requerimientos de eficiencia y economa.
En la Comunidad Europea, el principio de subsidiariedad tiene la intencin de asegurar

que las decisiones se tomen lo ms cercanamente posible a los ciudadanos y que se
revise constantemente si la accin a realizar a nivel comunidad se justifica, a la luz
de las posibilidades disponibles a nivel nacional, regional o local. Especficamente,
es el principio bajo el cual la Unin no acta (excepto en las reas que estn dentro
de su competencia exclusiva) a menos de que su accin sea ms efectiva que la
accin que se pueda ejercer a nivel nacional, regional o local. Aunque este principio
fue diseado primordialmente para proteger las competencias consideradas de
inters nacional de los distintos estados miembros de la Comunidad Europea, su
afirmacin en la Carta Europea de Autogobierno Local se ha vuelto importante en
la redefinicin de las responsabilidades que son adecuadas para el gobierno local
en los pases en transicin de Europa del Este tanto en las naciones que ya han
ingresado a la Unin Europea como en las que aspiran a hacerlo en el futuro.6
El fundamento del principio de subsidiariedad y la resultante distribucin de
jurisdicciones y responsabilidades a los gobiernos locales para distintas competencias,
5
6
European Charter of Self Government. Estrasburgo, 15 de Octubre de 1985.

European Treaty
Series, no. 122.
Por ejemplo, en Macedonia, tanto el gobierno nacional como los gobiernos locales citan
continuamente esta disposicin de la Carta como parte del fundamento de las iniciativas de
descentralizacin en curso, pero a menudo con diferentes interpretaciones de la intencin.
19
tiene implicaciones polticas y econmicas. El Informe sobre Desarrollo Mundial

1999-2000 sugiri que a pesar de los principios loables de algunos gobiernos y
organismos internacionales en apoyo del gobierno local, la delegacin de facultades
y responsabilidades hacia los gobiernos locales siempre est motivada por el
aspecto pragmtico: A menudo, su principal objetivo es mantener la estabilidad
poltica y reducir el riesgo de conflictos violentos, reuniendo a una amplia diversidad
de grupos en un proceso de negociacin regulado. Es irrelevante discutir si se
debe dar la descentralizacin o no; la manera en que se implemente determinar
qu tan exitosa ser.7 En trminos polticos, la percepcin de que la democracia
local es vital para el desarrollo de la democracia nacional est basada en diversos
argumentos. Los gobiernos locales tienden a incrementar la estabilidad poltica al
permitir a los ciudadanos tener ms control sobre los programas pblicos. Se puede
proporcionar a los ciudadanos y contribuyentes que no necesariamente son siempre
el mismo cuerpo de electores la oportunidad de participar en la toma de decisiones
de gasto e ingreso. Comnmente, los municipios tienen ms capacidad que los
gobiernos estatales o nacionales para atender a la diversidad demogrfica basada
en diferencias tnicas, religiosas o culturales. Los gobiernos locales pueden ser
creativos y experimentar nuevos modelos creativos o alternativos para el suministro
de los servicios pblicos.
El fundamento poltico reside, en gran medida, en el principio de subsidiariedad; al
trasladar la responsabilidad del suministro de los servicios a la entidad ms cercana
a las personas que los reciben, haciendo coincidir de mejor manera dichos servicios
con las preferencias de los ciudadanos, el gobierno local aumenta su calidad y
su capacidad de rendicin de cuentas. Cuando se busca y se toma en cuenta la
opinin o aportacin de los ciudadanos, la poblacin est ms dispuesta a pagar
por los servicios pblicos.
Desde el punto de vista econmico, el principio de subsidiariedad tiene una
dimensin diferente. Expresado de manera simple: la toma de decisiones con
respecto al gasto pblico y al suministro de servicios debe ocurrir en el nivel de
gobierno ms bajo, de manera congruente con la eficiencia en la distribucin. ... los
gobiernos ms cercanos a los ciudadanos pueden ajustar los presupuestos (costos)
a las preferencias locales de manera que llegue al suministro de un conjunto de
servicios pblicos que responda a las preferencias de la comunidad. ...los gobiernos
(locales) se vuelven agencias que proporcionan servicios a receptores identificados
hasta el punto en que el valor de los servicios que los receptores estn dispuestos
a pagar iguale al beneficio que reciben8
7
8
20
Banco Mundial, World Development Report 1999-2000, p. 8 y 9.

Robert D. Ebel. Democracy, Decentralization and Development, Intergovernmental Relations &
Local Financial Management Program, World Bank Institute.
Adems, la dimensin y jerarqua de las polticas del gobierno nacional y de los

gobiernos locales as como la burocracia de su implementacin, comnmente crean
cuellos de botella en la planeacin y el control, que obstruyen el suministro de
servicios e incrementan los costos. Los gobiernos locales evitan estos obstculos
complejos, simplemente minimizando cualquier necesidad programtica de
coordinacin entre niveles de gobierno. Sin embargo, existen otros aspectos de la
asignacin de responsabilidades e ingresos entre los distintos niveles de gobierno.
Desde la perspectiva de la eficiencia administrativa y la asignacin de los ingresos
tributarios, la delegacin de ciertos programas a los gobiernos locales puede causar
la prdida de economas a escala y la disminucin del control del gobierno central
sobre los recursos cuando son escasos. Los gobiernos centrales a menudo tratan
de reducir sus propios dficits reduciendo el financiamiento de los programas
desarrollados por, o encomendados a, los gobiernos estatales/provinciales o
locales. La mayora de los observadores describen que los programas del gobierno
local sufren un subfinanciamiento crnico.9 Un estudio reciente sobre las finanzas
de las seis ciudades ms grandes del oeste de Canad, realizado por la Canada
West Foundation (Fundacin del Oeste de Canad), concluy que: Las tensiones
fiscales que enfrentan las ciudades grandes apuntan ms hacia la direccin del
problema del ingreso que del problema del gasto: es comnmente sabido, entre los
responsables de las polticas, que los ingresos tributarios de las ciudades no han
mantenido el paso ni del crecimiento de la poblacin ni de la inflacin.10 As mismo,
en los pases en vas de desarrollo y en los pases en transicin, la falta de recursos
administrativos y tcnicos puede comprometer la eficiencia en el suministro de los
servicios.
En un interesante estudio del Banco Mundial,11 que intenta construir un ndice de la
calidad de gobierno en los distintos niveles, Jeff Huther y Anwar Shah examinaron la
premisa de que la calidad del gobierno aumenta al hacer corresponder servicios con
las preferencias de los ciudadanos, y al poner al gobierno ms cerca de las personas
a las que sirve, lo que asegura una mayor rendicin de cuentas por parte del sector
pblico. Su anlisis estadstico implica el uso de cuatro ndices compuestos como
indicadores de la capacidad de un gobierno para:
1.
2.
Asegurar la transparencia poltica y proporcionar voz a todos los ciudadanos.

Proporcionar servicios pblicos eficientes y efectivos.
Ver Ebel, ibid, p. 13; y Richar M. Bird, Setting the Stage; Municipal Finance and Inter-governmental
Finance; p.3:
Casey Vander Ploeg, Big Spenders? An Expenditure Profile of Western Canadas Big Six (Canada
West Foundation, junio 2004), p. 20.
Jeff Huther y Anwar Shah, Applying a Simple Measure of Good Governance to the Debate on
Fiscal Decentralization (1998, World Bank Country Economics Department). Este documento
hace referencia a muchos otros estudios que al parecer corroboran estos hallazgos.
10
11
21
3.
4.
Promover la salud y el bienestar de los ciudadanos.

Crear un clima favorable para el crecimiento econmico estable.
Los ndices midieron una serie de variables para cada uno: participacin ciudadana,
orientacin del gobierno, desarrollo social y gestin econmica. Los autores
concluyeron que existe una relacin estadsticamente positiva entre los cuatro
ndices y el grado de descentralizacin del gasto hacia los gobiernos locales. En
otras palabras, cuando los gobiernos locales desempean un papel substancial
en el suministro de servicios, suelen tener mayor capacidad de respuesta a las
preferencias de los ciudadanos y a hacer un mejor trabajo en el suministro de
servicios que el gobierno central.
Al mismo tiempo, con el alcance de la globalizacin afectando los gobiernos locales
en formas similares en las que afecta a las naciones estado, las relaciones localesglobales han sido encapsuladas en la frase Piensa globalmente, acta localmente.
Aunque algunos autores12 sugieren que estos supuestos acerca del papel de los
gobiernos locales en la construccin de la democracia y el fomento del desarrollo
econmico son quiz algo exagerados y substancialmente no comprobados, estas
conclusiones generalmente son aceptadas dentro de la comunidad internacional
ms amplia, incluyendo al Banco Mundial y otras instituciones internacionales.
El fundamento legal para la creacin de los municipios
El fundamento legal de la existencia de los gobiernos locales vara significativamente
entre las naciones. En algunos pases, la existencia de los gobiernos locales y de
sus facultades y responsabilidades estn establecidas en la constitucin, mientas
que en otros, los municipios son creados por leyes estatutarias. En Japn, la
constitucin dispone cierta medida de autonoma local garantizando los derechos
de los ciudadanos a elegir a los funcionarios locales. En los pases en donde existen
sistemas federales o confederados, y donde los municipios son creados por ley
estatutaria, los gobiernos locales comnmente son criaturas del segundo nivel de
gobierno, ya sea estado, provincia o cantn. En los estados unitarios, los municipios
son por lo general criaturas del gobierno nacional en la mayora de los aspectos,
excepto cuando la constitucin prev completamente la existencia de los gobiernos
locales. Sin embargo, la naturaleza de la estructura gubernamental del nivel de
gobierno superior federacin o estado unitariono parece ser un indicador de la
amplitud de las facultades asignadas al gobierno local, adems, algunas ciudades
tienen constituciones histricas en las que se establece la fundacin de la ciudad y
12
22
Profesor B.C. Smith de la Universidad de Dundee, Local Government and the Transition to
Democracy: a Review Article, en Public Administration and Development.
18: 85-92 (1998).
se garantizan sus facultades; comnmente, estas constituciones preceden al marco

constitucional nacional y a la divisin de facultades entre los distintos niveles de
gobierno.
La arquitectura legislativa para los gobiernos locales comnmente tiene dos niveles
y, en ocasiones, tres, cuando la constitucin s contempla a los gobiernos locales.
La constitucin puede establecer las facultades, los derechos y responsabilidades
de los gobiernos locales, sus relaciones con los niveles de gobierno superiores,
sus instituciones y la base sobre la cual se puedan establecer o modificar normas
detalladas. La legislacin estatutaria, por lo general, aborda las relaciones
intergubernamentales y tambin define los parmetros fiscales y operativos
especficos. Los reglamentos se utilizan generalmente para interpretar las leyes y
proporcionar una gua detallada para la implementacin de las mismas. Obviamente,
los peldaos en esta jerarqua de legislacin implicaran mucho ms detalle y
direccin especfica en la base de la escalera, que tiene mayor autoridad, y menos
detalle especfico hacia la parte superior de la misma.
Como se seala anteriormente, la estructura gubernamental de una nacin, sea
estado federal o estado unitario, afectar las relaciones entre los gobiernos locales
y los niveles superiores de gobierno. Por ejemplo, en los Estados Unidos, Canad
y la India, los gobiernos locales estn bajo la total jurisdiccin de los gobiernos
estatales o provinciales. Los gobiernos locales ni siquiera son mencionados en las
constituciones de los Estados Unidos y Canad. Los gobiernos federales en estos
pases, estn de alguna manera restringidos en lo que se refiere a su trato directo
con los gobiernos locales y, comnmente, deben procurar incidir en los gobiernos
locales a travs de los gobiernos estatales o provinciales. Como resultado, en
Canad, los programas de costos compartidos para propsitos tanto de gasto
programtico como de inversin implican usualmente tres vas para compartir los
costos. Las promesas recientes del gobierno federal de Canad, de permitir a los
municipios participar del ingreso generado por el impuesto a la gasolina, sin que las
provincias se involucren en igualar esta subvencin o determinar su distribucin,
podra indicar un cambio en las prcticas del pasado.
Los elementos del marco legal para los gobiernos locales
El marco legal y reglamentario de los gobiernos locales reflejar las circunstancias
individuales del pas, tales como historia, cultura, demografa y poltica. Sin embargo,
existen muchos componentes estndar que deben observarse para asegurar que
el marco legal sea el adecuado para facilitar el desarrollo de gobiernos locales
slidos. Estos componentes incluyen:
23
La clasificacin de los gobiernos locales en niveles establecidos por la

constitucin o por la legislacin estatutaria; estos niveles sern la base para
distinguir a los municipios de acuerdo con su tamao, ya sea en trminos
geogrficos o demogrficos, y con su capacidad administrativa.
Estructuras organizacionales extensas y un establecimiento claro de sus roles
y responsabilidades.
Periodos de funcin, facultades de operacin, procedimientos y lmites del
liderazgo poltico, como distinto del servicio civil.
El grado de autonoma de las polticas de personal y el grado de proteccin
para los servidores civiles profesionales y de la administracin de los gobiernos
locales; (esto incluye las polticas de gestin del sector pblico y las prcticas
que promueven la rendicin de cuentas como mrito basado en las polticas de
personal y en las normas claras respecto a la responsabilidad fiduciaria y las
medidas para restringir la corrupcin de los empleados).
Las facultades tributarias y de administracin fiscal de los gobiernos locales.
La facultad y capacidad de endeudamiento de los gobiernos locales y cualquier
restriccin sobre el endeudamiento impuesto por los niveles de gobierno
superiores.
La asignacin del presupuesto, la gestin del gasto, la contabilidad, los
requerimientos de presentacin de informes.
Los requerimientos de auditora.
Los mecanismos para la expresin y la participacin ciudadana
La autoridad para el suministro de servicios.13
Relaciones fiscales del gobierno local con los niveles

superiores de gobierno
Aparentemente, todos los gobiernos locales tienen una fuente inadecuada de recursos
propios para financiar los gastos requeridos para cumplir con sus responsabilidades.
Las transferencias de los gobiernos centrales son la principal fuente de ingresos de
los gobiernos locales en los pases en vas de desarrollo, y stas tambin comprenden
una porcin significativa del ingreso municipal en los pases desarrollados. Adems,
los recursos fiscales de los gobiernos locales son muy variados. En muchos pases
las ciudades ms grandes tienen ms ingresos propios per cpita que los municipios
ms pequeos o que los municipios rurales. Richard Bird seala que ...algunos pases
permiten a los gobiernos locales gravar impuestos que tienen la capacidad de producir
suficientes ingresos para cumplir con sus crecientes necesidades. Los ingresos bajo
su control directo son invariablemente menores que sus necesidades de gasto. En los
13
24
Adaptado de un apunte de James Ford del World Bank Institute con respecto a los marcos
constitucional, legal y regulatorio de los gobiernos locales.
Estados Unidos, por ejemplo, slo el 65% del gasto local fue financiado por el ingreso
local en 1989. El promedio no ponderado comparable entre 18 pases desarrollados
en ese mismo ao fue de 62%, con un rango entre el mnimo de 16 por ciento en los
Pases Bajos y el mximo de 87 por ciento en Suiza. La variacin encontrada en los
pases en vas de desarrollo es similar.14
La razn obvia que explica esta disparidad es que a los gobiernos locales les
asignan responsabilidades cuyos costos no estn en equilibrio con sus fuentes de
ingresos propios. En teora, este desequilibrio fiscal vertical puede ser solucionado
de diferentes maneras: la transferencia de ingresos adicionales al gobierno
local o la transferencia de la responsabilidad de la funcin a niveles de gobierno
superiores. O bien, los gobiernos locales pueden reducir su gasto programado y/o
recaudar ingresos adicionales, pero estas dos ltimas opciones comnmente tienen
limitaciones prcticas. Como resultado, los niveles de gobierno superiores restauran
el equilibrio transfiriendo fondos a los gobiernos locales. Sin embargo, el diseo de las
transferencias fiscales es complejo debido a que los niveles superiores de gobierno
se muestran renuentes a transferir el control sobre las porciones significativas de su
ingreso, por muchas razones que estn vinculadas con la eficiencia macroeconmica
y la estabilidad. Adems, tanto en los pases desarrollados como en los pases
en vas de desarrollo, las preocupaciones acerca de la equidad horizontal en el
otorgamiento de las prestaciones sociales mitigan la intencin de delegar algunas
responsabilidades y los ingresos que se les asocian.
La descentralizacin es elogiada por aumentar los niveles de participacin en la
toma de decisiones y por dar a la gente ms que una oportunidad para formar el
contexto en el que viven. Al descentralizar el gobierno de maneara que la mayora
de las decisiones se tomen a nivel subnacional, ms cercanamente a los electores,
la descentralizacin nutre al gobierno eficiente y con capacidad de respuesta. Pero
tambin puede poner en riesgo la estabilidad macroeconmica. Por ejemplo, el
gobierno nacional tiene que asumir la responsabilidad de los gobiernos locales que
se han endeudado excesivamente y que han gastado de manera irreflexiva. 15
En esta misma lnea, otro factor ha crecido en importancia en aos recientes la
globalizacin y el surgimiento de ciudades-estado econmicas. Aunque las grandes
ciudades han existido desde hace mucho tiempo, el politlogo Henry Tuene sugiere:
el desarrollo poltico ms destacable de las pasadas dcadas ha sido el crecimiento
de ciudades gigantes y otros centros urbanos de cerca de un milln de habitantes.
Algunas de estas megalpolis son ms grandes que la mayora de los pases del
mundo, con excepcin de los pases ms grandes; estas ciudades incluyen a la
14
15
Bird, Setting the Stage: Municipal Finance and Inter-governmental Finance, op cit. p. 4.
World Development Report, op. cit., p. 4.
25
Ciudad de Mxico, Nueva York Sao Paulo, Sel, Shangai, Singapur y Tokio. Algunas
reas urbanas... trascienden las fronteras nacionales y no tienen un centro de
gobierno poltico reconocible...(y) los vnculos han sido debilitados por la tecnologa
que permite a cada localidad tener lazos directos con las instituciones globales
as como con centros urbanos en otros pases.16 Teun escriba esto en 1995; sus
observaciones suenan ms convincentes en el 2004. De manera similar, Shahid
Yusuf argumenta: la globalizacin ha reforzado las tendencias descetralizantes,
alimentadas por una conciencia poltica mayor y por la toma de conciencia respecto
a que, para ser efectivos, los gobiernos deben de estar ms cerca de las personas.
La descentralizacin, a su vez, est fomentando el desarrollo espacial, lo que
favorece en gran medida a las reas urbanas que estn bien ubicadas y prontas
a aprovechar las oportunidades de negocios por medio de las buenas polticas y
de una regulacin efectiva pero no obstructiva. (y) ...los efectos de la globalizacin
sobre el estado han empezado a disminuir el papel del gobierno central. 17
El incremento de la urbanizacin y la resurreccin del concepto de ciudad estado,
al menos en el sentido econmico, desempean un papel en la definicin de la
necesidad de un gobierno local slido? Existe necesariamente una disminucin
consecuente de las facultades de los niveles superiores de gobierno? Si es as,
cul es el impacto sobre el papel desempeado por las naciones estado en una
economa global en crecimiento? Yusuf asevera que en la mayora de los pases
uno o dos centros urbanos sern el centro de la actividad econmica y poltica. La
poltica nacional se volver secundaria y el papel del gobierno nacional ser cuando
mucho cumplir con las funciones residuales de defensa y de desarrollo de polticas
internas, ser un intermediario entre las regiones urbanas, coordinar las polticas con
los impactos externos, regular las actividades clave y servir como interfaz entre las
regiones y los organismos. 18 Quiz es un escenario poco probable, no obstante,
es indicativo de un consenso en desarrollo entre los economistas de instituciones
internacionales, quienes pronostican un crecimiento significativo en la importancia
de los gobiernos locales con efectos concomitantes sobre la dinmica de la poltica
y la economa nacionales e internacionales.
Quin hace qu? La asignacin de funciones
Para las naciones que estn considerando la cuestin de la asignacin de las
funciones, Robet Ebel identifica cinco criterios que deben ser analizados y
16
17
18
26
Henry Teune, Local Government and Democratic Political Development (Annals, AAPSS, 540;
Julio, 1995).
Shahid Yusuf, Where the World is Heading Toward Globalization, Localization and the Pattern of
Development, Development Economics Research Group, (2000, Banco Mundial).
Ibid, p. 19.
considerados para ayudar a los niveles superiores de gobierno a determinar quin

hace qu:
1.
La responsabilidad de desempear una funcin o prestar un servicio debe ser

asignada a la jurisdiccin que est ms prxima al rea geogrfica que recibe
los beneficios proporcionados por la funcin.19 La recoleccin de basura o el
departamento de bomberos benefician a los residentes de reas geogrficas
definidas, mientras que las medidas para controlar la contaminacin del aire
o el agua benefician a regiones que son mucho ms amplias y comnmente
menos definibles.
2.
Se debe asignar la responsabilidad al nivel de gobierno que pueda suministrar

el servicio a ms bajo costo. En otras palabras, cul de los niveles de
gobierno puede realizar mejor economas a escala en la produccin de un
bien o servicio?20 Para muchos servicios que son generalmente considerados
como servicios tpicamente municipales, las posibles respuestas a esta
pregunta pueden implicar diferentes niveles dentro del propio gobierno local
tales como condados, regiones u otros tipos de nivel de gobierno local. Los
proyectos de inversin de capital tales como las plantas de tratamiento de
aguas residuales o los sitios para vertederos de basura son ms efectivos
en trminos de cotos cuando se construyen como proyectos regionales. (Por
su puesto, la capacidad de los municipios para construir tales instalaciones
de manera conjunta depende de la existencia de la autoridad legislativa para
realizar acuerdos para construir y financiar proyectos de costos compartidos
de este tipo).
3.
Las jurisdicciones deben tener una capacidad fiscal adecuada para financiar
los servicios pblicos y asegurar un grado razonable de equidad fiscal21 entre
el nivel de gobierno al cual se le asigna la funcin. Los factores econmicos
y geogrficos afectan a las bases gravables, las necesidades y los costos
de manera diferente en los municipios, regiones, y estados/provincias. Si los
gobiernos locales no son capaces de suministrar un servicio sin producir cargas
tributarias desiguales entre ellos, o bien, servicios desiguales con un esfuerzo
tributario similar, el servicio debe ser suministrado por un nivel de gobierno
superior, quien lo puede suministrar con cierta medida de equidad fiscal.
4.
Las funciones deben ser asignadas al nivel de gobierno al que pueden tener
mayor acceso y control los residentes con respecto a ese servicio. Por ejemplo,
19
20
21
Ebel, op. cit., p. 9.

Ibid, p. 10.
Ibid., p. 19.
27
tiene sentido que el nivel de gobierno ms bajo sea responsable de servicios

tales como bibliotecas y reas de juegos para los nios. Esto aumenta la
capacidad de respuesta, la legitimidad y la rendicin de cuentas.
5.
Los gobiernos deben tener la capacidad de realizar efectivamente las funciones

que les fueron asignadas lo que incluye asignar una autoridad legal apropiada
para todos los aspectos del servicio; un rea geogrfica de servicio suficiente
para justificar la gestin del tiempo y el esfuerzo; y, la autoridad y capacidad de
gestin para realizar convenios de servicios compartidos cuando sea necesario
suministrar servicios a travs de empresas cooperativas interjurisdiccionales.
El anlisis de estos criterios tendr como resultado la conclusin de que algunos

servicios deben ser suministrados por el nivel central o el estatal/provincial, y otros
servicios deben ser suministrados por el nivel local o Inter-municipal. Algunas de las
decisiones son evidentes, como la recoleccin de basura y la defensa nacional, en
los ejemplos antes mencionados. Otros son menos claros o pueden ser divididos en
la administracin (es decir, el aspecto operativo) y la formulacin de polticas. Por
ejemplo, la educacin puede se administrada a nivel regional (de varias comunidades)
o puede ser local o nacional. Lo ms comn, con respecto a la educacin, es que
las comunidades locales tienen que seguir la currcula nacional y asegurar que se
cumplan los estndares nacionales y la poltica del gobierno central. De manera
similar, las polticas de salud comnmente son determinadas por el gobierno central
y en ocasionas administradas localmente.
Tener una estructura slida de gobierno local no quiere decir que los gobiernos
locales tengan todo el poder y la autoridad que se puedan justificar o racionalizar
como de carcter local. Ms bien, la solidez radica en que los municipios se hagan
responsables slo de los servicios que puedan suministrar mejor, con base en
esos criterios. No existe un patrn que se amolde a todos los gobiernos locales.
Las responsabilidades asignadas a los municipios siempre sern diferentes, no
solo porque son de diferentes pases sino porque los municipios tambin difieren
dentro del un mismo pas en tipo y tamao, y a menudo tienen un caractersticas,
capacidades y necesidades muy diferentes.
La asignacin de las responsabilidades funcionales por parte de un nivel de
gobierno superior a veces reconoce implcitamente las distintas capacidades de los
municipios, lo ms comn es que todos los municipios sean gobernados por una
legislacin idntica aunque sean de diferentes tipos. Por ejemplo, en la mayora
de las provincias de Canad, todas las ciudades y poblados deben operar bajo el
mismo estatuto municipal general. Esta homogeneidad est basada en un acuerdo
general a nivel provincial acerca de la madurez de los gobiernos locales y por lo
28
tanto no refleja las diferencias en su la capacidad de gestin. Algunos observadores

en otros pases sugieren que se debe desarrollar un conjunto de indicadores de
desempeo para medir la capacidad con base en el desempeo a lo largo del
tiempo. El hacer coincidir el grado de autonoma y facultades con un conjunto de
indicadores de desempeo, que pueden incluir al gasto total, al grado relativo de
autosuficiencia respecto al ingreso, al desempeo en la gestin del presupuesto
(ausencia de dficit), al endeudamiento y al servicio de la deuda dentro de parmetros
establecidos ya sea dirigidos por el mercado o regulados y al desempeo en el
suministro de servicios, permitira que el marco legal y regulatorio se ajustara a los
cambios en la capacidad local.
En aos recientes, la cuestin de la asignacin de las responsabilidades funcionales
entre el gobierno central y los gobiernos locales ha sido considerada como un
asunto de inters primordial para las democracias emergentes en Europa del Este,
debido a su historia de planeacin y administracin centralizada y de gobiernos
locales dbiles o inexistentes. Estas naciones tienen poca experiencia con los
gobiernos locales que tienen una autoridad independiente y no son extensiones
administrativas del gobierno central o estatal/provincial. Esto explica la importancia
que tienen los principios de la Carta Europea de Autogobierno Local para muchas
de estas naciones. Estos principios son aplicados por medio de la promulgacin de
leyes que abordan la asignacin de competencias as como otras leyes relacionadas
con las elecciones, la tributacin, la relaciones fiscales intergubernamentales, la
administracin de la deuda y la quiebra del gobierno local. Muchos pases en vas de
desarrollo estn luchando con las mismas cuestiones de la asignacin de facultades
al pasar el gobierno local a primera plana como un nivel de gobierno importante que
antes era inmaduro.
En algunas naciones desarrolladas, tambin se est dando una reconsideracin de
la asignacin de responsabilidades. En los pases en los cuales los municipios son
criaturas de niveles de gobierno superiores, la historia de la asignacin funcional
de responsabilidades est llena de competencias conjuntas o superpuestas,
programas de costos compartidos, asignacin de programas duplicada,
superposicin administrativa y de cuestiones de financiamiento. Por ejemplo,
durante la pasada dcada, muchas provincias de Canad realizaron una revisin
a la asignacin de las funciones entre la provincia y los gobiernos locales, con
miras a realinear las responsabilidades del suministro de servicios. El objetivo
ms comn era eliminar las competencias conjuntas y las complejidades de los
costos compartidos, especialmente en programas en los cuales la demanda y
los requerimientos de financiamiento han cambiado substancialmente a lo largo
del tiempo. El trmino popular utilizado por algunos gobiernos provinciales de
Canad para describir este proceso fue disentanglement (simplificacin) pero
29
la mayora de los dirigentes municipales simplemente lo llaman downloading22

(transferencia).
El gobierno del Reino Unido tambin se est confrontando con la cuestin de la
reestructuracin de sus relaciones con los gobiernos locales. Desde el siglo XIX
hasta hace 50 aos aproximadamente, los gobiernos locales en la Gran Bretaa
desempeaban un papel significativo en el desarrollo de los servicios pblicos
principales y los financiaban con los impuestos y derechos locales. Pero la Gran
Bretaa ya no es el ejemplo de gobierno local slido que una vez fue. Desde finales
de la dcada de los cuarenta, los gobiernos locales han perdido la jurisdiccin sobre
los servicios de gas y electricidad, agua y alcantarillado, ambulancias, seguridad
pblica, escuelas mantenidas por subsidios, y otros servicios. Los municipios an
son responsables de algunas escuelas, algunos servicios sociales y otros servicios
locales y el control de la planeacin, pero cerca del 75 % del financiamiento del
presupuesto municipal viene del gobierno central. El gobierno central determina el
financiamiento de los ayuntamientos locales a travs de la determinacin del gasto
estndar que es descrita por los economistas como la ms compleja del mundo, con
excepcin, posiblemente, de Australia... De acuerdo con Chris Game, del Instituto
de Estudios del Gobierno Local de la Universidad de Birmingham, la idea de que el
gobierno central debera tratar de especificar cmo cada autoridad local debe gastar
su dinero es difcil de creer para los extranjeros.23 Los gobiernos locales en la Gran
Bretaa solamente recaudan 4% de los ingresos tributarios recaudados en todos los
niveles de gobierno, en comparacin con el 32% recaudado en Dinamarca, 12% en
los Estados Unidos, 10% en Francia y 8% en Alemania. El vnculo tradicional entre
los ayuntamientos y los electores con respecto a los servicios y los impuestos se
ha roto. Sin duda, ste ha sido un factor en el descenso de la participacin de los
electores, al 30-35 por ciento, en las elecciones locales recientes la mitad de la
participacin en las elecciones nacionales, y menos de la mitad de la participacin
en las elecciones locales en la Europa continental.
Los economistas critican enrgicamente tanto a los gobiernos del partido laborista
como los del partido conservador de las pasadas dcadas ya que han centralizado
el gobierno a un grado que no se conoce en otras partes del mundo democrtico...
Los gobiernos locales deben tener el control sobre muchas de las cosas por las
22
23
30
Los motivos de los niveles de gobierno superiores para reestructurar sus relaciones fiscales y
programticas con los gobiernos locales varan. Ciertamente, algunos gobiernos estn guiados por
polticas y objetivos administrativos legtimos, e intentan hacer que el ingreso y el gasto resultantes
de tal reestructuracin sean neutrales. Pero comnmente, el efecto neto sobre los gobiernos
locales ha sido un factor fiscal disminuido en la nueva ecuacin gasto/ingreso, lo que tiene como
resultado la necesidad de un recorte de los servicios y/o un incremento de los impuestos.
Economist, 2 de mayo del 2002.
cuales la gente se preocupa ms. Sin embargo, no lo pueden hacer a menos de que
recauden mucho ms dinero del que gastan... la democracia local es considerada
como una farsa. La mano muerta del centralismo tambin mata al mpetu de innovar
y mejorar que caracteriz al prspero municipalismo competitivo de finales del siglo
XIX y de la Amrica actual. Mientras que Liverpool ha dependido por ms de 30
aos de un sistema de apoyo de supervivencia alimentado desde Londres, Detroit,
en ausencia de un subsidio como tal, ha descubierto la determinacin y las ideas
necesarias para salvarse de casi de la extincin.24
A pesar del retrato pesimista de los economistas, Los municipios britnicos conservan,
de alguna forma u otra, algunos de los elementos importantes de los gobiernos
locales slidos que existen en los pases desarrollados. Sin embargo, en muchas
democracias emergentes, y sobre todo en las que estn experimentando la transicin
de un rgimen comunista anterior, prevalece el polo opuesto. La experiencia del
presente autor en Kyrgyzstan es ilustrativa. En la repblica de Kirgyz casi todas la
organizacin administrativa para el suministro de bienes y servicios pblicos a nivel
provincial, regional y municipal, son una simple extensin del gobierno nacional.
Aunque existen elecciones locales para designar los puestos en los gobiernos locales
(keneshes), el presidente nacional nombra a los gobernadores de las provincias y a
los jefes de los keneshes locales y regionales. Los funcionarios electos a nivel local
tienen una jurisdiccin limitada. Sus funciones son principalmente de asesora y, de
acuerdo con esto, la aportacin pblica a travs del proceso electoral no es muy
significativa.
Aunque los keneshes de los municipios auto gobernados en Kyrgyzstan son
responsables de establecer su propio presupuesto, los presupuestos son controlados
por el gobierno nacional, y la autoridad tributaria estatal es responsable de calcular y
recaudar la mayora del ingreso asignado a los gobiernos locales. La contratacin y el
salario de la mayora de los servidores pblicos son de la competencia del gobierno
nacional. La hacienda del gobierno local es considerada como un subconjunto de las
hacienda estatal y no como un distrito, sector o entidad. No hay una racionalizacin
entre la asignacin del ingreso y el gasto, ya que los niveles de gobierno superiores no
hacen corresponder a los ingresos con los gastos en los presupuestos locales. Esta
prctica hace a las ciudades, en particular, vulnerables respecto a las asignaciones
de gasto no financiadas. Ya que es ilegal que las ciudades incurran en un dficit, el
resultado es que muchos servicios simplemente no son financiados.25 En resumen
en Kyrgyzstan no existe casi ninguno de los elementos crticos para la solidez del
gobierno local.
24
Economist, 1 de mayo del 2003.
31
Los argumentos en contra de la descentralizacin en Kyrgyzstan reflejan la pobreza

general de la nacin, y los altos niveles de disparidad del ingreso en un pas que tuvo
un PIB per cpita anual de $1,600 dlares en el 2003. La estabilizacin econmica
es importante ya que las economas pequeas, de bajos ingresos, comnmente son
las menos diversificadas y por lo tanto las ms expuestas a los impactos externos.
Se argumenta que las polticas de crecimiento requieren de la centralizacin fiscal,
ya que la inversin de capital es escasa y debe ser controlada por el gobierno
central con el fin de elevar al mximo los rendimientos. Los argumentos relacionados
con la resdistribucin del ingreso tambin respaldan a la centralizacin fiscal. El
ms importante es que las disparidades entre las regiones (y entre las localidades
rurales y urbanas) en cuanto al ingreso y la riqueza pueden ser acentuadas por la
descentralizacin fiscal, ya que son los gobiernos urbanos con mayor riqueza quienes
se beneficiarn ms del incremento de las facultades tributarias del gobierno local.
(Curiosamente, en la Gran Bretaa se utiliza el mismo argumento para justificar la
centralizacin fiscal). Sin embargo, este argumento ignora el efecto de crecimiento
potencial que puede ser alcanzado por medio del uso prudente de transferencias
fiscales intergubernamentales destinadas a fines especficos. Un ltimo argumento
es que los gobiernos nacionales tienen capacidades superiores para administrar
los impuestos y el suministro de servicios pblicos, lo que es verdad en naciones
como Kyrgyzstan, en donde los gobiernos locales no han tenido la oportunidad de
desarrollar su capacidad de gestin.
Los ingresos de los gobiernos locales
La determinacin de cules impuestos son mejores como impuestos locales
es fuente de debate entre los expertos. Cuando los gobiernos locales son bien
administrados tienen la capacidad de acceder a ciertas bases gravables con mayor
eficiencia que el gobierno central. Algunos derechos, impuestos sobre las ventas
simples y el impuesto a la propiedad caben en esta categora. Los gobiernos
locales han demostrado una ventaja comparativa en lo que se refiere al impuesto
a la propiedad, ya que tienen una capacidad superior para identificar la propiedad
y cobrar los adeudos vencidos del impuesto. Cuando el gobierno central grava el
impuesto a la propiedad, ste tiende a tener menos rendimiento y a empobrecer
el desempeo de la recaudacin, puesto que la autoridad recaudadora estatal es
responsable de otros impuestos respecto a los cuales tiene una mejor relacin
costo/beneficio por los esfuerzos de determinacin, notificacin y cobranza del
impuesto. Mi experiencia en Macedonia demuestra este punto; las facultades
substanciales de la agencia de recaudacin nacional no son utilizadas para cobrar
los adeudos vencidos del impuesto a la propiedad, ya que la relacin costo beneficio
no es conveniente. La Oficina de Ingresos Pblicos dedica su esfuerzo para el cobro
coactivo de las actividades que tienden a producir un mayor rendimiento en relacin
32
con la inversin de pocos recursos especficamente, el cobro del IVA, del impuesto
sobre la renta de las empresas, derechos de aduana, e impuestos especiales
sobre produccin y servicios. Por supuesto, este es uno de los argumentos para
que municipios y niveles de gobierno superiores participen de estos impuestos de
manera que se asegure que el inters propio del nivel de gobierno superior tenga
efecto en la administracin tributaria.
Los gobiernos locales tienen jurisdiccin sobre reas geogrficas definidas en las que
suministran servicios; de acuerdo con esto, los municipios deben tener jurisdiccin
sobre impuestos cuya base gravable sea inmvil y geogrficamente identificable
y cuya carga impositiva no sea fcilmente exportada por las impresas o induzca
a ineficiencias en las operaciones de las empresas. Los costos administrativos
y de cumplimiento tambin son una consideracin importante, ya que muchos
municipios, en los pases en vas de desarrollo, tienen una capacidad limitada para
la administracin fiscal. Algunos observadores concuerdan en que los derechos y
tarifas se deben gravar, en cualquier caso, cuando el receptor del beneficio se pueda
identificar. Dichos gravmenes deben estar establecidos con base en un costo de
recuperacin, pero para los servicios bsicos, como agua y electricidad, muchos
gobiernos locales de pases en vas de desarrollo simplemente no pueden recaudar
de los usuarios el costo marginal del suministro del servicio. 26
El impuesto a la propiedad es considerado un impuesto local. Algunos expertos lo
consideran un substituto aproximado de un cobro de beneficios, mientras que otros
lo ven como un impuesto a la riqueza, especialmente, cuando la base gravable es
el valor determinado de la propiedad. La riqueza del propietario de un bien inmueble
es considerada una variable sustituta de su capacidad para pagar. El debate sobre
el impuesto a la propiedad como un impuesto sobre los beneficios y no como una
forma de impuesto sobre la renta basado en la riqueza se entiende ms fcilmente
si el concepto de beneficio es pensado como el pago por los servicios a la propiedad
mientras que el impuesto a la riqueza es considerado como un gravamen diseado
para aplicarse sobre los servicios a las personas. Desde esta perspectiva, el
impuesto a la propiedad puede tener ambas caractersticas, dependiendo de los
servicios que financia. 27
25
26
27
Aunque la ley de presupuesto establece que a una responsabilidad de gasto adicional asignada
a un gobierno local le debe corresponder una fuente adecuada de financiamiento, la intencin
legislativa no se lleva a la prctica.
Para un modelo innovador de recuperacin de costos de los sistemas de suministro de agua,
ver Sumila Gulyani, Demand-Side Approaches to Planning Water Supply Provisin, (World Bank
Insitute, 1999).
Esta diferencia fundamental en la percepcin de la base del impuesto a la propiedad y el papel que
desempea estuvo en el corazn del debate pblico en la recin amalgamada ciudad de Cape Town en
los aos 2000 y 2001, debido a que el nivel de los servicios era muy diferente entre las comunidades.
33
En muchos pases en vas de desarrollo los impuestos a la propiedad constituyen

una gran porcin del ingreso del gobierno local y se han establecido sistemas
administrativos eficientes para la identificacin de la propiedad, la valuacin ad
valorem, y la notificacin y cobranza. Cuando los valores se mantienen a niveles de
mercado relativamente actualizados, los rendimientos del impuesto sern sostenidos
y la reaccin del contribuyente a los cambios importantes en la carga tributaria se
vera disminuida. Debido a que los rendimientos son predecibles y sustentables, y que
los municipios tienen autoridad para determinar la tasa, el impuesto a la propiedad
es el elemento equilibrante, del lado del ingreso, del presupuesto municipal.
Los impuestos sobre la propiedad empresarial son otra cuestin. En muchos
pases desarrollados, las tasas del impuesto sobre la propiedad comercial
son substancialmente ms altas que las de la propiedad residencial. (Suecia
es la excepcin; los diferenciales de la tasa del impuesto a la propiedad estn
invertidos: las tasas son 1.5%, 1% y 0.5% del valor determinado de la propiedad
residencial, comercial e industrial respectivamente). En muchos pases en vas de
desarrollo, se ha considerado que la carga tributaria mayor sobre las empresas
es polticamente atractiva. Quienes abogan por la imposicin a la propiedad
comercial sealan que dicha propiedad recibe los beneficios de los servicios
generales municipales comnmente en mucho mayor medida que la propiedad
residencial y las empresas pueden deducir los impuestos a la propiedad como un
gasto de operacin del negocio, reduciendo as su impuesto sobre la renta o sobre
la utilidad. Quienes se oponen a que los gobiernos locales graven la propiedad
comercial sugieren que la imposicin a la propiedad comercial es una forma de
exportacin fiscal econmicamente ineficiente... (y) no existe mayor argumento
para dar mano libre a los ayuntamientos respecto a la imposicin a las empresas,
ya sea que los impuestos tomen la forma de impuestos sobre la propiedad no
residencial, impuestos sobre la renta de las empresas, o impuestos locales sobre
las empresas basados en las ventas brutas, en el tipo de actividad de las empresas
o en otros indicadores.28
Los impuestos a la propiedad comercial tambin son una fuente de quejas de parte
del sector empresarial, en algunos pases en vas de desarrollo debido a que se alega
que los impuestos altos sobre las empresas afectan negativamente la competitividad
en una economa cada vez ms globalizada. Algunos gobiernos, tales como el de
la provincia de Ontario, han establecido la poltica de disminuir gradualmente las
tasas del impuesto a la propiedad comercial hasta cerca o por debajo de las tasas
aplicadas a la propiedad residencial. Algunas jurisdicciones en los Estados Unidos
van ms all en lo que se refiere a los impuestos sobre la propiedad comercial,
28
34
Bird, Setting the Stage: Municipal Finance and Inter-governmental Finance, op cit. p. 14.
bajando los impuestos a las nuevas industrias como medio para atraer el desarrollo
econmico.29
Por lo general, quienes critican a los impuestos locales sobre las empresas abogan
por un mayor grado de uniformidad nacional en lo que respecta a dichos impuestos.
El impuesto al valor agregado, IVA, no es adecuado como impuesto local ya que
su tasa debe ser uniforme a nivel nacional; tampoco puede ser compartido con
base en su origen o derivacin debido a la complejidad administrativa que implica
atribuirle un origen y las disparidades que se crearan. De acuerdo con esto,
solo los niveles de gobierno superiores deben gravar ese tipo de impuestos. Los
mismos argumentos se aplican para los impuestos especiales sobre produccin
y consumo, aunque, en algunas federaciones, tanto el gobierno central como los
gobiernos estatales gravan productos tales como el tabaco, las bebidas alcohlicas
y la gasolina. Sin embargo, en los pases desarrollados, una alternativa comn al
impuesto sobre la propiedad, o un posible sustituto, es un impuesto municipal sobre
la renta de las personas fsicas. Cuando los gobiernos locales aaden como sobre
tasa un gravamen adicional al impuesto sobre la renta estatal o nacional, el impuesto
puede ser recaudado de manera eficiente. Sin embargo, este ingreso fluir ms
generosamente en los municipios ms ricos, mientras que las regiones ms pobres
y en las reas con mayor comercio informal recibirn menos rendimientos.
Las transferencias fiscales Intergubernamentales
La inequidad fiscal vertical es comn en la relacin entre los gobiernos nacionales,
estatales y locales. Esto no necesariamente significa que los gobiernos locales
son ms dbiles, como resultado de su disminuida capacidad fiscal. Sin embargo,
en lugar de ingresos provenientes de fuentes propias los municipios necesitan
garantas especficas de transferencias fiscales que cumplan con criterios objetivos.
Si se recibe el ingreso requerido, la fuerza del municipio y su capacidad para
cumplir sus obligaciones se mantienen y, en algunos casos, se aumentan, ya que
los gobiernos locales comnmente son amortiguados de las fluctuaciones cclicas
del ingreso. Debido a que, por lo general, se les prohbe a los municipios incurrir en
dficits presupuestarios, el papel positivo que desempean los niveles superiores
29
Sin embargo, un comprehensivo estudio reciente realizado por el Profesor Robert G. Lynch para
el Instituto de Poltica Econmica concluy que: Muy a menudo, los funcionarios pblicos primero
adoptan como principal herramienta para fomentar el desarrollo econmico a la disminucin de
impuestos y la creacin de incentivos fiscales, dejando comnmente a la inversin pblica en un
tercer lugar. Sin embargo, un anlisis de la literatura sobre la investigacin en la materia revel que
existen pocos argumentos que respaldan los recortes de impuestos y los incentivos especialmente
cuando ocurren a expensas de la inversin pblica como los mejores medios para expandir el
empleo y fomentar el crecimiento. Rethinking Growth Strategies; How State and Local Taxes and
Services Affect Economic Development, (Economic Policy Institute, Marzo 2004).
35
de gobierno al mitigar los declives cclicos del ingreso puede ser crtico para las
finanzas locales. Sin embargo, en los pases en vas de desarrollo, y en muchos
pases en transicin, la capacidad de los gobiernos nacionales para apoyar de
manera adecuada a los municipios o amortiguar las fluctuaciones en el ingreso est
restringida por la presin financiera severa bajo la cual operan.
El diseo de un sistema de transferencias intergubernamentales es crtico para
determinar si el respaldo financiero de los niveles superiores de gobierno refuerza o
merma la fortaleza de los gobiernos locales. Las transferencias fiscales en forma de
aportaciones condicionadas comnmente son diseadas como incentivos para el
gasto municipal en reas de prioridad nacional, pero a menudo pueden distorsionar
el establecimiento de prioridades por parte del gobierno local, especialmente en lo
que se refiere a la infraestructura. Las aportaciones o subsidios condicionados que
son diseados para equilibrar los gastos programados del suministro de servicios
entre los municipios ms pobres y los ms ricos, es decir, para promover la equidad
horizontal entre los gobiernos locales, pueden funcionar bien si las condiciones de
las aportaciones estn directamente relacionadas con objetivos programados y
vinculadas a criterios de desempeo especficos.
El derecho a obtener aportaciones de parte de los niveles superiores de gobierno
debe ser establecido utilizando criterios objetivos, y la aplicacin de las frmulas
debe ser transparente, desprovista de manipulaciones polticas ocultas. Las
aportaciones para los programas en curso deben ser relativamente estables y
predecibles, con pagos multi-anuales establecidos. En Brasil, los defensores del
gobierno local argumentaron, con xito, a favor de normas bsicas de distribucin
fiscal en la constitucin. Aunque los gobiernos centrales a menudo se reservan la
prerrogativa de la determinacin de las aportaciones, algunos utilizan organismos
cuasi-independientes tales como las comisiones de aportaciones, o establecen
comits junto con el gobierno local para dar recomendaciones con respecto a las
aportaciones o subsidios. Un mtodo simple que limita o evita la manipulacin es
la transferencia anual de un porcentaje fijo de los ingresos totales del gobierno
central. La otra opcin es participar de los ingresos producidos por los impuestos
especficamente nacionales o estatales, pero sta funciona mejor cuando los niveles
superiores de gobierno vinculan las participaciones a un indicador de capacidad fiscal
y/o a un indicador de esfuerzo tributario, tal como el valor determinado de los bienes
inmuebles en el municipio. Cuando la participacin tributaria se otorga con base en
el origen, las regiones ms ricas comnmente reciben mayores transferencias sobre
una base per cpita. Esta forma de participacin de los ingresos puede incrementar
las disparidades en los recursos fiscales de los gobiernos locales y contrarrestar el
efecto de equidad de las aportaciones condicionadas.
36
El acceso al capital para la inversin

en infraestructurasubsidios y endeudamiento
Un elemento clave de la fortaleza del gobierno local es su capacidad para adquirir
los fondos requeridos para construir la infraestructura esencial. Hablando en
general, los gobiernos locales no pueden, ni deben, financiar de sus presupuestos
anuales de operacin proyectos grandes de inversin de capital, incrementando los
ingresos anuales por impuestos y tarifas. Ya que los proyectos de infraestructura,
por lo general, tienen una vida til esperada de varias dcadas, se logra una mayor
equidad inter-generacional si los futuros beneficiarios participan en el pago del
costo de dichos proyectos. En los pases desarrollados, los niveles superiores de
gobierno a menudo ayudan a los municipios a financiar los proyectos de capital,
proporcionando aportaciones para la infraestructura que cumple con los objetivos
nacionales o estatales de desarrollo econmico o de servicios pblicos. En Amrica
del Norte, los niveles superiores de gobierno comnmente proporcionan programas
de aportacin de capital para proyectos de agua y alcantarillado, proyectos de
transporte municipal y trnsito pblico, instalaciones de cultura y recreacin.
Comnmente, estas aportaciones estn basadas en una frmula para compartir
costos, y a menudo requieren algn indicador que les asegure que el gobierno local
ya tiene en sus reservas su parte de los fondos necesarios, o que tiene la capacidad
para endeudarse y pagar los fondos requeridos. (En el caso del autofinanciamiento
de las empresas municipales tales como las de agua y electricidad, una porcin de
los derechos de uso est dedicada al pago de la deuda).
En los pases en vas de desarrollo, los niveles superiores de gobierno comnmente
no tienen la flexibilidad fiscal para ayudar a los gobiernos locales con aportaciones
para proyectos de capital. Estas aportaciones a menudo provienen de organismos
de asistencia internacionales o de agencias internacionales, pero en ausencia de
tales subsidios, los gobiernos locales necesitan tener la capacidad de endeudarse
para obtener todos los fondos requeridos, lo que, comnmente es una barrera
insuperable.
En los pases desarrollados, por lo general, los municipios tienen acceso suficiente
a los mercados de capital pero, en ocasiones, los gobiernos locales extienden
demasiado sus obligaciones de deuda y se meten en problemas que incluyen en
ocasiones a la receptora o la quiebra del municipio. En los Estados Unidos, la
Ley de quiebra municipal promulgada en 1937, protege de sus acreedores a los
municipios que tienen dificultades financieras, proporcionndoles la oportunidad de
remitir una solicitud para un plan de negociacin y reestructuracin de su deuda.
La ley no permite la liquidacin de los activos del municipio para satisfacer las
demandas de sus acreedores. Aunque la quiebra municipal no es comn en los
37
Estados Unidos, la remisin de una solicitud de quiebra por parte de un municipio

grande como el Condado Orange, California en 1994, enva ondas de choque a los
mercados de capital.
En Canad, los municipios comnmente incurren en deuda para pagar la porcin
de las obras de inversin de capital no financiada por subsidios de los niveles
superiores de gobierno, por las cuotas de uso o las reservas. Los municipios
deben obtener la aprobacin de la provincia para endeudarse, excepto en Alberta
y Ontario, en donde no se requiere aprobacin si la deuda propuesta no excede
ciertos lmites prescritos. Los gobiernos provinciales regulan de manera estricta
el endeudamiento con respecto al monto, tipo, plazo, y propsito de los fondos.
Los lmites de endeudamiento estn vinculados a la carga del servicio de la deuda
como porcentaje del ingreso del municipio o su base gravable.30 Por lo general,
las ciudades mas grandes son capaces de recaudar fondos para la inversin de
capital por medio de la colocacin de bonos; sin embargo, en muchas provincias,
las agencias financieras municipales sirven como colocadoras de bonos para las
unidades de gobierno local ms pequeas. El gobierno de Manitoba tiene un acuerdo
con la compaa de seguros propiedad del gobierno (MPCI, por sus siglas en ingls)
para comprar bonos emitidos por los municipios y distritos escolares, a tasas que
son competitivas en el mercado, pero no obstante favorables, para poblaciones
pequeas, pueblos y municipios rurales. La MPCI tiene estos bonos como parte de
sus reservas requeridas.
En los pases en vas de desarrollo, la falta de acceso de los gobiernos locales
a los mercados de capital a menudo es un obstculo para el financiamiento de
la infraestructura. Esta falta de acceso es principalmente atribuida a dos factores:
los gobiernos centrales estn renuentes a permitir a los municipios acceder a los
mercados de capital extranjeros, debido a las preocupaciones macroeconmicas y
a las consecuencias del incumplimiento del pago de la deuda. Como alternativas
al endeudamiento privado, el gobierno central en ocasiones establece y capitaliza
fondos de crdito o bancos de desarrollo municipal que controlan la dimensin y los
trminos del endeudamiento municipal. La preocupacin sobre el incumplimiento del
pago de la deuda est vinculada en parte al concepto de riesgo moral. Dicho concepto
est basado en que los otorgantes de crdito privados y los municipios asumen una
garanta implcita de parte del gobierno central para la deuda. Esto puede producir
incentivos para el otorgamiento excesivo de crditos por parte de los mercados
30
38
En el oeste de Canad, durante las dcadas de 1980 y 1990, muchas ciudades evitaron financiar
por medio de la deuda el gasto de inversin, prefiriendo financiarlo con los ingresos corrientes o
las reservas. Ya que el presupuesto de operacin de una ciudad no puede incurrir en dficit, y
recursos (de para gasto corriente) significativos se utilizaban en inversin.... Casey Vander Ploeg,
Big Spenders? An expenditure Profile of Western Canadas Big Six, op cit., p. 20.
financieros o el exceso de endeudamiento de parte de los gobiernos locales sobre la

premisa de que el gobierno central va a asumir las obligaciones de ambos, ya que el
municipio es demasiado importante econmica y/o polticamente como para que
fracase, o las implicaciones de un incumplimiento en el pago de la deuda por parte
del municipio son insostenibles para la estabilidad macroeconmica. Por ejemplo,
en Mxico, el gobierno federal ha intervenido en algunas ocasiones para rescatar
a los gobiernos subnacionales de sus dificultades financieras. Estas intervenciones
frecuentes (ya sea por medio de aportaciones extraordinarias ad hoc o por medio
de la reestructuracin general de la deuda) han alimentado las expectativas de
operaciones de rescate futuras y han fomentado un comportamiento de riesgo mora
de parte de los otorgantes de crdito y de los solicitantes.31 Incidentes similares
relacionados con el riesgo moral y el rescate de los gobiernos subnacionales
ocurrieron en Brasil en la dcada de 1990. Para poner un lmite al riesgo moral en
los pases en los cuales ocurre el endeudamiento de los municipios, los gobiernos
centrales a menudo instituyen restricciones presupuestarias rgidas, regulan los
umbrales de deuda, requieren la dedicacin de porciones especficas del ingreso
municipal para el pago de la deuda, y establecen claramente los trminos para la
quiebra pblica.
La capacidad para financiar los proyectos de inversin de capital es un elemento clave
de la fortaleza del gobierno local. El endeudamiento no slo depende la capacidad
del municipio para pagar el crdito con su propia base fiscal, sino tambin de un
conjunto de normas y procedimientos transparentes respaldados por la autoridad
legislativa. Esto asegura que los lmites de los montos totales de crdito disponible
estn bas.ados en indicadores especficos, en informacin financiera precisa, y en
definiciones del uso adecuado del financiamiento por medio de la deuda y los plazos
de la misma.
El alcance de la independencia del gobierno local
en la toma de decisiones
Como se ha discutido anteriormente, determinadas competencias son asignadas a
los gobiernos locales, de acuerdo con el principio de subsidiariedad y con base en un
anlisis que determine quin debe hacer qu. Sin embargo, los gobiernos estatales
y nacionales tienen ms que un inters pasajero en que los gobiernos municipales
tengan xito en el suministro de los servicios y la gestin de sus asuntos. Los
niveles superiores de gobierno, por lo general, tienen el derecho de recibir, de parte
31
Marcelo Giugale, Fausto Hernndez Trillo y Joao C. Oliveira, Subnational Borrowing and Debt
Management en Achievements and Challenges of Fiscal Decentralization: Lessons from Mexico,
(The World bank, May 2000) p. 253.
39
de los gobiernos locales, los informes financieros y de desempeo relacionados

con sus operaciones; pero existen otras reas legtimas de inters compartido. Las
estrategias de planeacin del uso de suelo municipal y desarrollo econmico tienen
un impacto en la distribucin de los recursos naturales y la relacionada planeacin
del uso de suelo y del agua, as como la contaminacin del aire, tierra y agua. En
algunos pases, se les requiere a los municipios tomar en consideracin las polticas
de los niveles superiores de gobierno con respecto al uso de estos recursos y su
alienacin. Evidentemente, surgen disputas. El cmo se resuelvan estas disputas es
un indicador del grado de jurisdiccin que se le otorga a los gobiernos municipales.
Las decisiones del municipio en esta rea son ignoradas o pasadas por alto
arbitrariamente por el gobierno estatal/provincia? o existe un tribunal experto,
cuasi-judicial, facultado para resolver estas diferencias?
Gobierno municipal
Los modelos para el gobierno municipal vienen en una variedad de formas y tamaos.
Las ventajas del gobierno municipal como gobierno ms cercano a las personas se
pueden perder fcilmente si el municipio es demasiado grande. Existe un conflicto
inherente, en todos los sistemas polticos, entre la necesidad de ser pequeo por
cuestiones de familiaridad y participacin, y de ser grade en cuestiones de recursos,
incluyendo talentos humanos y logros colectivos32 Aunque se considera que esta
dicotoma usualmente se aplica a las naciones, y se ofrece como una justificacin
de la estructura federal de muchos de los pases ms grandes del mundo, la misma
lgica aplica para el gobierno local. La estructura de dos niveles de muchas de
las ciudades metropolitanas grandes refleja la necesidad de la divisin de poderes
y responsabilidades entre los gobiernos locales y regionales por razones de
eficiencia administrativa, planeacin regional, y suministro econmico de servicios,
por una parte, y la rendicin de cuentas y la participacin ciudadana significativa
por la otra. En otras reas, los gobiernos de los condados desempean un papel
similar. Adems, algunos servicios locales son proporcionados por empresas cuasiindependientes del gobierno tales como juntas de bibliotecas, juntas de parques,
autoridades de conservacin, etc., as como empresas de suministro de agua,
electricidad, etc. Algunas de estas agencias operan Inter-municipalmente bajo
convenidos de servicios compartidos, especialmente en reas urbanas pequeas
o en reas rurales, en donde los departamentos de bomberos, los depsitos de
basura, las actividades de desarrollo econmico y actividades similares pueden ser
cumplidas ms eficientemente con base en la regin o el condado.
Sin embargo, en aos recientes, muchas provincias de Canad han visto reducido
el nmero de sus municipios debido a la fusin de algunos en aras de lograr
32
40
Tuene, op cit p. 18
economas a escala y mejores prcticas administrativas, lo anterior casi siempre

como imposicin de las provincias y no debido a propuestas de iniciativas locales.
Esto parece contradictorio en trminos de la repetida frase del gobierno local ms
cercano a las personas, pero algunos expertos sobre el gobierno local argumentan
que los gobiernos locales de un solo nivel, por muy grandes que sean, ofrecen una
mejor rendicin de cuentas, debido a que reducen la confusin de los ciudadanos
respecto a los roles de los distintos niveles de un mismo gobierno local y de sus
organismos para propsitos especiales. Esto no est en cuestin en Amrica del
Norte y el Reino Unido, especialmente cuando la participacin en las elecciones
municipales contina el lento declive que comenz hace algunas dcadas. Sin
embargo, mientras la urbanizacin contina a lo largo del mundo y las ciudades se
hacen mucho ms grandes, otros vehculos para la rendicin de cuentas poltica o
burocrtica, tales como el incremento de la transparencia en la toma de decisiones,
sern ms importantes.
Los diversos modelos de estructuras de dirigencia poltica del gobierno local tambin
reflejan la diversidad de formas de gobierno local. Algunos pases disponen de una
eleccin directa de todos los dirigentes ejecutivos y legislativos mientras que otros
pases slo eligen a los miembros del cabildo y designan o eligen indirectamente a los
alcaldes y vice-alcaldes. El elemento ms importante de la democracia local no es su
forma, sino su alcance y en algunos casos, su propia existencia.33 Los funcionarios
locales deben ser electos y tener la autoridad para designar a los servidores pblicos
locales, as como tener amplias responsabilidades con respecto a los presupuestos
de ingresos y gastos, incluyendo el establecimiento de las tasas impositivas. Por
ejemplo, aunque en Argentina tanto los regidores como los alcaldes son electos,
sus responsabilidades son muy limitadas y sus facultades para recaudar ingresos
son virtualmente inexistentes. La independencia en las reas de su competencia y
la autonoma en la toma de decisiones, son elementos democrticos clave para los
gobiernos locales; sin ellos, la democracia electoral puede verse grandiosa, pero en
realidad sera una farsa.
No parece haber una ventaja o desventaja abrumadora respecto a algn modelo de
dirigencia poltica en particular tal como el modelo combinado de alcalde y cabildo
electos, comn en Amrica del Norte o el modelo de poderes separados entre el
cabildo y el alcalde, del estilo legislativo ms comn en Europa, especialmente,
en Europa del Este. Los elementos de la democracia electoral que proporcionan
fortaleza al gobierno local son muy simples: elecciones libres y justas basadas en
el sufragio universal, con accesibilidad al proceso electoral tanto para todos los
33
Por ejemplo, en Amrica latina, en la actualidad, aproximadamente se eligen 13,000 gobiernos

locales en comparacin de los 3,000 que se elegan en 1973.
41
candidatos potenciales como para los electores, una tasa de participacin electoral
alta, y elecciones competitivas con base en las diferencias entre las polticas
planteadas y no en personalidades o en las agendas de los niveles de gobierno
superiores. Los partidos polticos no son esenciales en la poltica electoral local,
pero s pueden servir de escalera para los aspirantes a un puesto poltico de mayor
nivel. En ocasiones, debido a que estn vinculados con el aparato poltico en el
poder en los niveles de gobierno superiores, pueden ser una marcada desventaja.
Algunos observadores sugieren que la fortaleza de la democracia electoral depende
tanto de la participacin en las elecciones como en la movilidad, pero existe poca
evidencia de que una mayor duracin de los dirigentes locales en su puesto tenga
una influencia positiva o negativa.
Tal y como existen diversos modelos de estructura poltica municipal, tambin
existen diversos modelos de administracin municipal. En Amrica del Norte, en
dcadas recientes, se ha puesto de moda en muchas ciudades grandes el estilo del
administrador de la ciudad, reemplazando al modelo alcalde/cabildo o al de junta
de comisionados. En el sistema alcalde/cabildo el alcalde desempea las funciones
ejecutivas y el cabildo es el rgano legislativo. En el modelo de junta de comisionados,
un grupo de comisionados son designados para varias reas funcionales y se
reportan directamente a un cabildo o comit. (Una versin norteamericana previa
del modelo de la junta de comisionados implicaba elegir comisionados responsables
de servicios especficos, y en ocasiones evolucion para convertirse en un cabildo
municipal).
Las prcticas de gobierno, gestin y administracin efectivas pueden hacer la
diferencia para los ciudadanos y contribuyentes. El Informe del Banco Mundial sobre
el Desarrollo 1999-2000 concluye: Algunas veces se argumenta que la superacin
de la pobreza es responsabilidad nicamente del gobierno nacional. Aunque el
gobierno nacional debe desempear un papel prominente en el otorgamiento de
subsidios para los pobres, muchos de los servicios de los que carecen los pobres
agua, salud, educacin, transporte se administran mejor a nivel local, de manera
que respondan efectivamente a las necesidades locales.34 Cuando los gobiernos
locales tienen recursos suficientes, fiscales y de otro tipo, y la voluntad poltica
para actuar, pueden mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Pero no slo
es cuestin de dinero, la voluntad poltica tambin es un factor en muchos de los
elementos de la fortaleza del municipio que se han descrito. La calidad y la efectividad
del la dirigencia, tanto de poltica como de los servidores pblicos, tiene mucha
importancia. Por ejemplo, el profesor Bird seala que algunos gobiernos locales
tienen mejor desempeo que otros, aunque las ciudades tengan caractersticas y
34
42
Banco Mundial, World Development Report 1999-2000, p. 11.
recurso similares. En Brasil las ciudades producen resultados muy variables, unas
bien dirigidas y otras mal dirigidas. Bird sugiere que estas diferencias pueden ser
atribuidas a la historia la continuacin de buenas prcticas, o la existencia de un
lder carismtico y comprometido, u otras circunstancias benficas meramente
locales.35 La mayora de los observadores y practicantes del gobierno local en otros
pases pueden citar ejemplos comparativos similares.
Mecanismos para el acceso de los ciudadanos a la Informacin
y a la toma de decisiones
Histricamente, en los gobiernos locales de los Estados Unidos, han evolucionado
un nmero de herramientas de participacin ciudadana y de democracia directa
tales como las juntas ciudadanas en el ayuntamiento, el referndum y el plebiscito,
las reuniones e iniciativas. La tradicin de las juntas en el ayuntamiento data del
periodo colonial en los Estados Unidos en algunos estados, y las herramientas de
democracia directa, aunque ms recientes, datan de los movimientos populistas
del oeste medio y los estados de la llanura, a finales del siglo XIX. En Canad, la
tradicin de realizar referndum pblicos para el endeudamiento de los municipios
data de las prcticas previas a la confederacin, en algunas colonias originalmente
britnicas, y sta perdur hasta las dcadas de 1950 y 1960, en la mayora de las
provincias, como requerimiento estatutario.
En algunos pases en vas de desarrollo se est reconociendo cada vez ms que
las prcticas que promueven la respuesta poltica y la participacin pblica en
el gobierno local, son congruentes con los objetivos fiscales y econmicos cuyo
propsito es lograr un mejor uso de los recursos pblicos y una mayor disposicin
al pago de los servicios pblicos. Las tradiciones, los acuerdos tomados por la elite,
la corredura de intereses desde una perspectiva de lo superior a lo inferior se estn
invirtiendo. Los elementos de transparencia poltica, participacin pblica y rendicin
de cuentas que da fuerza a los gobiernos locales incluyen:

35
Estructuras de gobierno local que vinculen al financiamiento local y la capacidad

fiscal con las responsabilidades de suministro de servicios, de manera que
los polticos puedan cumplir sus promesas y asuman los costos de sus
decisiones.
Comunidades locales que sean informadas acerca de los costos del suministro
de servicios y de las opciones para el mismo, del paquete de recursos y su
origen, para permitir a los residentes contribuir de manera significativa al
establecimiento de prioridades y a la presupuestacin. En Brasil, el uso de un
Bird. Setting the Stage: Municipal Finance and Intergovernmental Finance, op cit. p. 7.
43
presupuesto participativo en la ciudad de Porto Alegre es un ejemplo de un

mecanismo como tal.
Comunidades locales que tengan mecanismos para asegurar que los polticos
respeten las preferencias expresadas por los residentes locales, de manera
que se creen incentivos crebles para la participacin ciudadana.
Informacin relevante acerca de los gastos en bienes y servicios que est
disponible y sea transparente para permitir a la comunidad vigilar el desempeo
y la capacidad de respuesta.
Un marco institucional y legal, una asignacin funcional y transferencias fiscales
intergubernamentales que sean transparentes y entendibles a los ciudadanos,
y diseadas para facilitar los objetivos polticos compartidos.36
Quienes proponen un gobierno local transparente y responsable en los pases en

desarrollo y en transicin de regmenes ms autoritarios, promueven el uso de
audiencias pblicas para diversos propsitos; por ejemplo, se recomiendan las
audiencias pblicas para el desarrollo del presupuesto las opciones tanto de gasto
como de imposicin, la planeacin de la comunidad, el desarrollo econmico y otras
iniciativas importantes. Pero el diseo de estos mecanismos de participacin es
crucial para su xito. Los ciudadanos que asisten a las reuniones pblicas pueden
no representar a la comunidad en su totalidad; pueden tener intereses comunitarios
o privados especficos que motivan su participacin. Las distinciones filosficas entre
las teoras de representacin y delegacin de la representacin democrtica
en ocasiones crean tensiones dinmicas muy reales entre los gobiernos locales
en las democracias occidentales. La democracia representativa puede alojar a
la participacin pblica y la asesora, pero las reuniones pblicas no deben ser
consideradas como eventos en los que se toman decisiones que comprometen a
los cabildos electos, a menos de que el proceso de distribucin sea delegado al
nivel de la comunidad, en donde ocurra una mayor participacin y se construya el
consenso.
En cualquier caso, en ciudades muy grandes, existen restricciones de informacin
y logstica respecto a la capacidad de los ciudadanos para desempear un papel
significativo en el proceso consultivo, a menos de que el proceso se aplique a
nivel de vecindario/comunidad. Cuando ese es el caso, como el del modelo de
presupuesto participativo de Porto Alegre, el proceso puede funcionar muy bien.37
En trminos de participacin ciudadana, Porto Alegre es lder en la innovacin para
36
37
44
Estos puntos estn ms desarrollados en James Ford. Rationale
for Decentralization. (World Bank

Institute, 1999).
William W Goldsmith y Carlos B. Vainer, Participatory Budgeting and Power Politics in Porto
Alegre, Land Lines: (Enero 2001, Volumen 13, nmero 1).
la democracia. En otros pases, los municipios estn experimentando, cada vez con
mayor frecuencia, con otras herramientas de participacin tales como las encuestas
de satisfaccin ciudadana, esquemas para presentar quejas o sugerencias, pginas
web interactivas, grupos de enfoque y pneles de consulta ciudadana.38
La investigacin acadmica confirma lo que muchos polticos han sabido por aos:
la capacidad de respuesta es la contribucin ms importante a la percepcin de los
ciudadanos acerca del desempeo del gobierno. Los ciudadanos deben percibir
que los gobiernos locales escuchan sus necesidades y que les dan seguimiento con
acciones adecuadas. Para saber qu est pasando en su comunidad, los ciudadanos
necesitan informacin confiable y precisa acerca del gobierno local. De acuerdo con
esto, las relaciones del gobierno local con los medios de comunicacin son cada vez
ms importantes como principal conducto para la difusin de la informacin de los
gobiernos locales.39 Los gobiernos locales tambin se deben comunicar directamente
con los contribuyentes, utilizando herramientas tales como los espacios informativos
en los recibos de pago de impuestos o de servicios pblicos.
Elementos que contribuyen al desarrollo Econmico
Los gobiernos locales tambin desempean un papel importante en el desarrollo
econmico, especialmente, cuando las estrategias locales son complementarias a las
prioridades y a los programas nacionales o estatales para el desarrollo econmico.
Shahid Yusuf40 sugiere que existen cinco factores importantes que contribuyen a
hacer a las ciudades y regiones urbanas dinmicas y competitivas:

38
39
Un entorno que apoye a la innovacin y al aprendizaje; un sistema universitario

de primer nivel, que aporte tanto funciones acadmicas crticas como
investigacin relacionada con las empresas vinculadas con los servicios, que
convierta la investigacin en un xito comercial;
Un entorno abierto que atraiga al talento;
La capacidad de generar y/o atraer capital para la creacin o expansin de
empresas;
La inversin en la tecnologa de la comunicacin ms novedosa para sostener
un alto nivel de conexin;
Un gobierno municipal efectivo que proporcione altos estndares de servicios
urbanos.
Para un resumen y anlisis excelente sobre el uso de las herramientas de participacin ciudadana
en el Reino Unido ver, Profesor Gerry Stoker. Participation in Local Government, ponencia
presentada en el Kuopion Kaupunkiforum, (junio del 2003).
Mark A. Glaser y Robert B. Denhardt, Local Government Performance Through the Eyes of
Citizens, Journal of Public Budgeting, Accounting and Financial Management, (Primavera del
2000, 12, 1 p. 49).
45
En una va similar, un estudio de 1996 en Ontario ofrece algunos elementos para

conocer el papel potencial que puede desempear el gobierno local en el desarrollo
econmico regional. En abril de 1995, se cre un Grupo de Trabajo para el Futuro
del Area Mayor de Toronto (GTA Task Force) para responder a las crecientes
preocupaciones relacionadas con la calidad de vida, el gobierno y la competitividad.
El informe de este grupo de trabajo concluy que:
Aunque los gobiernos provinciales y locales pueden ayudar a crear un entorno
competitivo para las empresas, hay lmites claros de su capacidad para impulsar
el crecimiento local en la economa. Est ms all del poder de la regin afectar
las tendencias econmicas generales o la racionalizacin global de las empresas.
La regin tambin tiene poco control sobre las reas que estn reguladas y son
gravadas por otros niveles de gobierno. Sin embargo, existen muchas decisiones
y polticas que estn bajo nuestra capacidad de control o influencia. Existen varias
formas en las cuales podemos impulsar el desarrollo econmico:

Inversin en infraestructura, incluyendo modernizacin de aeropuertos,

instalaciones de trnsito, construccin de ejes viales, y telecomunicaciones;
Inversin en capital humano, necesaria para respaldar a los sectores de
bienes y servicios de informacin que compiten en los mercados nacionales e
internacionales;
Sostenimiento de nuestra calidad de vida, en todas sus dimensiones, ya que
esto es fundamental para respaldar a los servicios financieros y empresariales,
as como al turismo;
Atraer y retener a la inversin de manera efectiva, por medio de polticas
enfocadas a los sectores de crecimiento; y
La organizacin del desarrollo econmico para la competitividad por medio de
la coordinacin de los esfuerzos nacionales y locales .41
El impacto del buen gobierno, del nivel de los servicios pblicos y de la infraestructura
son factores que influencian los prospectos para el desarrollo econmico de un
municipio o de una regin. En una ponencia presentada en la Conferencia del IPTI
en Hong Kong, en el 2002, Carol Beal, Vice-ministro de Obras Pblicas y Servicios
Gubernamentales en Canad, present un slido argumento a favor de la calidad
de los servicios locales y la infraestructura como alternativa a los incentivos fiscales
en el impuesto a la propiedad. Los municipios canadienses estn utilizando los
impuestos a la propiedad para financiar infraestructura, servicios y sistemas de
40
41
46
Where the World is Heading Toward Globalization, Localization and the Pattern of Development,
op cit. p 16 y 17.
Report of the GTA Task Force, (Queens Printer, Enero, 1996) p. 60.
transporte de clase mundial... (para) promover comunidades saludables, seguras

y con alta calidad de vida cartas fuertes para atraer la inversin extranjera... la
proporcin alta del impuesto a la propiedad como fuente de ingresos municipales
no significa automticamente que los municipios canadienses tengan desventaja en
forma alguna...42
Conclusin
No existen ciudades perfectas ni modelos universales ideales. Lo que funciona en
un pas no necesariamente funciona en otra parte. Ms significativamente, lo que
funciona en una ciudad puede no funcionar en otra, incluso en el mismo pas.
Las estructuras de gobierno local, su jurisdiccin, facultades, responsabilidades y
bases gravables difieren significativamente entre los pases. Las ciudades estado
como Singapur o Hong Kong son ejemplos de gobiernos locales slidos, pero son
tambin (o lo fueron, en el caso de Hong Kong) naciones estado. Los gobiernos
municipales en Canad y los estados Unidos son criaturas de las provincias y los
estados, respectivamente, sin proteccin constitucional respecto a las medidas
arbitrarias que puedan tomar las legislaturas provinciales o estatales, pero este
estatus no parece hacer a estos gobiernos locales ms dbiles que los de otros
pases. El grado de autonoma presupuestaria que poseen en combinacin con la
rendicin de cuentas y la transparencia del gobierno y de la toma de decisiones
hace a estos gobiernos locales ser ms slidos. Por otra parte, en el Reino Unido,
la rendicin de cuentas del gobierno local est ensombrecida por los complejos
acuerdos institucionales que tiene con el gobierno central, esto reduce la autonoma,
la rendicin de cuentas y la transparencia, refuerza la percepcin de un gobierno
local dbil. Sin embargo, las prcticas de buen gobierno, incluso cuando se trata de
una jurisdiccin circunscrita, contribuyen a la fortaleza del gobierno local. Cuando
dichas prcticas se combinan con un papel significativo del gobierno local, esta
fortaleza se reafirma y expande debido a la atraccin, hacia el servicio pblico
municipal, de gente talentosa y dedicada tanto servidores civiles como polticos.
El xito es la verdadera prueba de la fortaleza de cualquier gobierno local, y no
las responsabilidades o facultades estatutarias especficas o la autosuficiencia
respecto al ingreso. El xito se puede medir de diversas maneras, y cada pas
valorar los indicadores de manera diferente, pero ciertos indicadores clave deben
ser importantes en cualquier parte:
42
Carol Beal, The Role of Property Tax in Attracting International Real State Investment: The
Canadian Approach, (IPTI, Agosto del 2002), p. 10.
47
Los dirigentes municipales son elegidos de manera democrtica en un

proceso electoral libre, justo, independiente y accesible a todos?
Los ingresos municipales son adecuados, estables y predecibles?
El municipio suministra de manera eficiente y efectiva los servicios de los
cuales es responsables?
El municipio proporciona oportunamente a los ciudadanos la informacin
suficiente, de manera que puedan estar bien informados acerca de las
actividades del municipio?
El municipio ofrece a los ciudadanos la oportunidad de participar
significativamente en el proceso de toma de decisiones?
Existe la rendicin de cuentas de parte de los dirigentes polticos y
administrativos municipales, y los ciudadanos perciben que existe tal rendicin
de cuentas?
El papel de los gobiernos locales est cambiando y creciendo en muchas partes del
mundo, de alguna forma, como respuesta directa a la globalizacin. La capacidad,
tanto de los niveles de gobierno superiores como de los gobiernos locales, para
asegurar que dichos cambios sean beneficios para la nacin y los ciudadanos
locales, depender del reconocimiento y la implementacin de los elementos clave
para la fortaleza del gobierno local.
48
Los Impuestos a la Propiedad

Inmobiliaria en Polonia
y Esfuerzos de Reforma*
W. Jan Brzeski1
Traduccin: Lic. Vctor Manuel Hernndez Saldaa2
INTRODUCCION.3
Entre los pases en transicin de Europa Central, Polonia es el ms grande con una
poblacin de cerca de 40 millones, con 4.5 millones de construcciones de las cuales
4.3 millones son residenciales y contienen casi 11 millones de viviendas. Alrededor
del 60% de la poblacin de Europa Central vive en Polonia y de las 150 ciudades
de la regin con poblacin de ms de 50,000, un total de 92 se localiza en Polonia.
El pas tiene la segunda economa ms grande (despus de Rusia) de los pases
en transicin tanto de Europa Central como de Europa del Este. La imposicin a
la propiedad inmobiliaria juega un papel importante en el campo de las finanzas
locales y del proceso de descentralizacin fiscal, generando alrededor del 14% de
los ingresos municipales, que en 1998 sum cerca de 1,781 millones de dlares
americanos, pagados por 5.4 millones de contribuyentes del impuesto predial, 2
millones de contribuyentes del impuesto agrcola y 1.2 millones de contribuyentes
*
2
3

en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 28 de septiembre al 1 de octubre de 2004.
El autor es especialista urbano mayor en la divisin de infraestructura y energa. Trabaj como
consultor de reforma en Rusia, Lituania y Bulgaria con asuntos relacionados a impuestos a la
propiedad, poltica de vivienda y la administracin municipal de bienes. Fund dos NGO (siglas
en ingls):la Fundacin de Crdito Hipotecario y el Instituto Estatal de Bienes Races de Cracovia.
Actualmente es Jefe de Especialistas en Urbanismo, Departamento de Energa e Infraestructura,
Regin de Europa y Asia Central, Banco Mundial, Washington, USA.
Es Licenciado en Economa por la Universidad de Guadalajara, actualmente se desempea como
Consultor Investigador del INDETEC.
Este material es una compilacin de las contribuciones del autor a varios estudios, al igual que a
reportes profesionales preparados para el Gobierno de Polonia.
49
del impuesto forestal4. En consecuencia, los ingresos por impuestos a la propiedad

inmobiliaria son los mayores en Europa Central y en el caso de Polonia estos
impuestos proporcionan la experiencia relevante que se est llevando a cabo en
toda la regin, incluyendo los pases de la Comunidad de Estados Independientes.
Como pas grande europeo, Polonia reform en 1999 su sistema de gobierno
territorial de un sistema de dos niveles: municipal y gobierno nacional, hacia un
sistema de cuatro niveles con niveles subnacionales de gobierno en los niveles:
municipal, condado, regional, as como el nivel de gobierno nacional. Esto acerc
el patrn del sistema de gobierno de Polonia al de otros pases europeos como se
ilustra a continuacin:
No. de
Regiones
No. de
Condados
No. de
Municipios
Francia
22
96
36,559
Alemania
16
426
16,121
Italia
20
108
8,104
Espaa
17
50
8,082
135
319
16
373
2,489
PAS
Reino Unido
Polonia
El cambio fundamental de la divisin territorial del pas trajo consigo la muy deseada
devolucin de soberana y responsabilidad poltica con la intencin de generar
beneficios importantes de la descentralizacin5. Adems tambin se esperaba que
a la descentralizacin poltica / administrativa le seguira inmediatamente una fuerte
descentralizacin fiscal, proporcionando a los gobiernos subnacionales el suficiente
financiamiento que inclua una participacin importante de ingresos autnomos
recaudados localmente. La esperada descentralizacin fiscal, sin embargo, no ha
seguido a la par con la devolucin del control de gobierno territorial, y la participacin
de los gobiernos subnacionales del PIB permanece en slo un 8%, comparado con
el ms del 15% en la Unin Europea. Tambin, la deuda del gobierno subnacional
4
5
50
El nmero de propiedades gravadas es de alguna forma mayor debido a que los contribuyentes
reciben slo un cobro del impuesto sin tener en cuenta el nmero de propiedades que poseen.
Remy Prudhomme (1998) enumera entre los beneficios: (a) una mejor correspondencia entre
la oferta y demanda de servicios pblicos; (b) ganancias de eficiencia en la oferta de servicios
pblicos y (c) mayor estabilidad poltica. Los costos incluyen: (a) deterioro de las discrepancias
espaciales; (b) reduccin en la eficiencia de instrumentos presupuestarios para la administracin
macroeconmica y (c) incremento de los costos fijos de la administracin territorial.
en Polonia todava constituye slo el 1% del PIB, mientras que en la Unin Europea
est en el rango del 10-20%6, lo cual es indicativo de una baja actividad en el
campo de las inversiones de los gobiernos locales, tan necesitadas para vencer las
deficiencias generales de infraestructura local que fueron heredadas del anterior
sistema econmico.
Por otra parte, la comparacin con otros pases en transicin seleccionados muestra
que el papel fiscal de la imposicin a la propiedad inmobiliaria en Polonia es muy
importante, an en relacin con otros pases de la Unin Europea. Esto se muestra
a continuacin para la situacin de finales de los aos 907:
Impuestos a
la propiedad
inmobiliaria
respecto de la
economa: PIB
Impuestos a
la propiedad
inmobiliaria:
participacin de
los ingresos del
gobierno8
Impuestos a
la propiedad
inmobiliaria:
participacin del
total de ingresos
locales
Impuestos a
la propiedad
inmobiliaria:
participacin de
ingresos locales
autnomos
Polonia
1.2%
3.0%
13.9%
31.8%
Promedio para
la Comunidad
Europea9
0.6%
1.7%
8.1%
15.3%
Promedio para la
Unin Europea10
0.9%
2.2%
7.3%
32.5%
PAS
A principios de los aos 90, los impuestos a la propiedad inmobiliaria en Polonia

constituan ms del 20% del total de ingresos de los gobiernos subnacionales,
pero con el tiempo esta participacin disminuy por abajo del 15%. Esto se debi
a una reduccin del crecimiento de los impuestos a la propiedad inmobiliaria como
consecuencia de la indexacin por inflacin de los cambios en las tasas de estos
impuestos, mientras que los presupuestos locales siguieron creciendo con la
continua descentralizacin fiscal11.
6
7
8
9
10
11
Este problema se analiza por Buckley y Maurer (1999).

Ver Paugman (1999).
Incluyendo los gobiernos central y locales, los recursos de seguridad social y extra
presupuestarios.
Despus de Paugam (1999): promedio no ponderado para la Repblica Checa, Estonia, Latvia,
Lituania, Eslovaquia, Eslovenia y Hungra.
Despus de Paugam (1999): promedio ponderado par todos los pases de la Unin Europea. Cada
pas tiene la misma ponderacin.
El gobierno central index anualmente las tasas topes de impuestos a la propiedad inmobiliaria,
en tanto que devolvi ms responsabilidades a los gobiernos subnacionales, financindolas con
transferencias adicionales del gobierno central.
51
A. Principales Reforma Fiscales

Las reformas fiscales de los aos 90 se conformaron de tres fases principales. La
primera fase consisti en la introduccin de imposicin explcita a la renta a travs
del Impuesto sobre la Renta de las Empresas y del Impuesto al Ingreso Personal. La
segunda fase se centr en la introduccin de imposicin indirecta a travs del valor
agregado (IVA) y de impuestos al consumo. La tercera fase importante se centr
en acelerar la descentralizacin fiscal y reformar las finanzas locales del sistema
recientemente creado de tres niveles de gobiernos subnacionales. Esto empez con
el primer esfuerzo para reformar la imposicin a la propiedad inmobiliaria municipal
en 1995, que se retard por razones polticas y debido a los intereses arraigados que
favorecan continuar con la base vigente, sobre superficie, para gravar la propiedad
inmobiliaria. El segundo esfuerzo importante para la reforma de las finanzas locales
se dio con la introduccin de los gobiernos de condados y de regiones en 1999, y no
se haba completado an con soluciones permanentes a mediados del ao 2001.
Aunque el dficit del presupuesto general de efectivo del estado (incluyendo
presupuestos locales, servicios sociales y otros rubros extrapresupuestales) es
moderado (menos del 2% del PIB) y la proporcin de la deuda pblica, ligeramente
por arriba del 50% del PIB, ha estado decreciendo, las perspectivas fiscales siguen
siendo un reto, con problemas presupuestarios que resurgen de nuevo a mediados
de 2001. Se anticipan prdidas de ingreso significativas a partir de la eliminacin de
sobretasas importantes y de la reduccin de derechos de importacin, como resultado
de la convergencia comercial con la Unin Europea. La estrategia de mediano plazo
del gobierno se compromete a reducir el impuesto sobre la renta de las empresas y
el impuesto al ingreso personal con objeto de mantener el crecimiento de la inversin
y produccin. Esto requiere la ampliacin correspondiente de cobertura del IVA, la
reduccin de numerosas exenciones de impuesto, y el desarrollo de otras fuentes
de imposicin. Tambin requiere que el gobierno busque formas de recortar los
gastos a travs de la reorganizacin del sector pblico12. El cambio contemplado
hacia una frmula ad valorem en la imposicin a la propiedad inmobiliaria es parte
de la estrategia del gobierno para liberar una mayor capacidad de crecimiento de
los ingresos del gobierno local, asegurando al mismo tiempo mayor equidad fiscal
para los contribuyentes locales.
Polonia empez el desarrollo de la imposicin moderna a la propiedad inmobiliaria
mucho antes del gran avance democrtico de 1989. El impuesto a la propiedad
agrcola se introdujo en 1985 y el impuesto predial en 1986, en un intento por
12
52
Polonia introdujo en 1998 reformas considerables en los sectores de educacin, salud pblica y
seguridad social, as como la reorganizacin territorial en 1999.
ampliar la base fiscal hacia reas no relacionadas con la renta, para captar riqueza
que no estaba centrada en estas reas no gravadas, en una poca de ingresos
gubernamentales decrecientes y de deterioro de las condiciones macroeconmicas.
Debido a la falta de funcionamiento de los mercados inmobiliarios en esa poca, la
imposicin a la propiedad inmobiliaria se basaba en la superficie del suelo y de la
construccin13.
El nuevo gobierno basado en la Solidaridad y orientado hacia el mercado, que se
instal durante el verano del ao del gran avance de 1989, restituy los autogobiernos
locales (municipios) en 1990, design en 1991 a los impuestos a la propiedad
inmobiliaria como los ingresos autnomos de stos e introdujo un impuesto forestal
en 1992. En 1997, se aprobaron enmiendas para estos impuestos, principalmente
para cubrir lagunas fiscales y ampliar la base del impuesto14. Se aplic una mayor
racionalizacin de los impuestos a la propiedad inmobiliaria a principios de 2001
y se envi al Parlamento una nueva iniciativa de ley sobre la modificacin de la
imposicin a la propiedad inmobiliaria con elementos ad valorem.
B. Marco de Referencia Actual de la Imposicin a la Propiedad Inmobiliaria
Las leyes que norman la imposicin a la propiedad inmobiliaria se promulgan en el
Parlamento nacional, que anualmente aprueba el presupuesto del pas, estipulando
las tasas mximas permitidas del impuesto a la propiedad inmobiliaria a ser
establecidas por los municipios. Existen tres leyes que norman la imposicin a la
propiedad inmobiliaria: (a) Ley de Impuestos y Derechos Locales, que incluye al
impuesto predial; (b) Ley del Impuesto Agrcola; y (c) Ley del Impuesto Forestal. El
impuesto predial centrado en el mbito urbano es el ms importante, ya que genera
ms del 80% de los ingresos por impuestos a la propiedad inmobiliaria; el impuesto
agrcola contribuye con alrededor del 15% y el impuesto forestal con alrededor
del 2%. En consecuencia, centramos nuestra atencin en el impuesto predial. Los
municipios aprueban sus propios decretos de impuestos a la propiedad inmobiliaria
junto con sus presupuestos, estableciendo las tasas locales de impuestos especficas
y otorgando exenciones y descuentos adicionales.
13
14
Con excepcin del impuesto agrcola, que estaba vinculado a la fertilidad del suelo y as
implcitamente a la productividad.
Estas enmiendas aclararon y ampliaron los usos que se incluiran en las categoras de uso no
residencial o econmico sobre las que se grava una tasa mayor del impuesto. Se ampliaron
tambin las exenciones.
53
El Impuesto Predial
El impuesto predial se autoriza en la Ley de Impuestos y Derechos Locales cuya
ltima enmienda fue en 2001. Se grava sobre la base del rea especfica del suelo,
reas construidas utilizables y sobre los valores en libro de estructuras utilizadas
por los negocios15. La obligacin tributaria recae sobre individuos (personas fsicas),
empresas (personas jurdicas) y sobre unidades organizacionales no incorporadas16.
Bsicamente, el impuesto predial se paga por los propietarios o (en caso de que
stos estn ausentes) por los usuarios, al igual que por arrendatarios del suelo de
largo plazo17
El impuesto predial se divide en tres componentes:
1. Impuesto sobre el suelo;
2. Impuesto sobre la construccin; y
3. Impuesto sobre estructuras.
La base fiscal del impuesto sobre el suelo comprende:

El suelo usado para actividades residenciales y/o comerciales (excepto
agricultura y silvicultura);

El suelo para cultivo no incluido en granjas;

El suelo debajo de lagos, reservas para retencin de agua y estaciones de
energa; y

Otro suelo (con frecuencia suelo vacante sin mejoras).
La base fiscal del impuesto sobre construccin comprende:

Las construcciones residenciales (o sus divisiones);

Las construcciones para uso comercial (excepto agricultura y silvicultura);
Otras construcciones: como estacionamientos (o sus divisiones).
La base fiscal del impuesto sobre estructuras comprende:

Las estructuras (o sus divisiones) usadas en actividades comerciales y

reportadas como deducciones de depreciacin de capital.
15
Estas corresponden a mejoras del suelo, no construcciones, que son declaradas por los negocios
para efectos de depreciacin en el impuesto sobre la renta.
Generalmente se refieren a organismos gubernamentales extra presupuestarios que no estn
registrados como entidades legales independientes.
En Polonia, el suelo pblico puede mantenerse en posesin privada por un perodo de 40-99 aos
a travs del llamado usufructo perpetuo, que es un derecho de contrato de arrendamiento de largo
plazo que confiere al arrendatario el derecho de poseer separadamente las construcciones.
16
17
54
Exenciones del Impuesto Predial.

La propia ley objeto del impuesto, otras leyes y reglamentos, as como los decretos
de municipios particulares otorgan muchas exenciones para el impuesto predial.
Las exenciones bsicas legales establecidas en la Ley de Impuestos y Derechos
Locales comprenden:

las propiedades inmobiliarias, o partes de ellas, usadas por el gobierno local y

sus dependencias;
las propiedades inmobiliarias en posesin de pases extranjeros u
organizaciones internacionales y propiedades bajo contrato de arrendamiento
de suelo (usufructo), usadas para representacin diplomtica, actividades
consulares y otras misiones;
las estructuras en vas pblicas y el suelo de caminos incluyendo sus bordes
aledaos;
las estructuras usadas exclusivamente para transporte pblico de tren;
el suelo debajo de aguas corrientes y canales de navegacin, con excepcin
de lagos y el suelo debajo de reservas de retencin de agua o estaciones
hidroenergticas;
las construcciones, o sus divisiones, usadas para actividades silvcolas
relacionadas con produccin agrcola especializada, y construcciones usadas
en el cultivo (conforme a la ley del impuesto agrcola);
la propiedad inmobiliaria, o sus divisiones, usada por asociaciones para los
fines de actividades establecidas en ley, con nios y jvenes en las reas
de educacin, atencin infantil, ciencia y tecnologa, atletismo y deportes
(exceptuando fines comerciales), y el suelo usado en forma permanente, para
campos y centros de recreacin infantil y juvenil.
las construcciones y el suelo considerados en el registro de herencia cultural,
siempre y cuando se mantengan conforme los reglamentos de proteccin
cultural, exceptuando aquellos usados para fines comerciales;
las construcciones y el suelo en posesin de museos registrados.
Bsicamente no hay exenciones en la imposicin a la propiedad inmobiliaria para

propiedades en posesin del gobierno nacional, con excepcin de propiedades
exentas a travs de otras leyes o a travs de decretos de municipios particulares.
Para todos los otros bienes races en posesin del estado, la tesorera nacional hace
los pagos a los gobiernos locales sobre las mismas bases que otros contribuyentes.
An la propiedad en posesin de entidades extrapresupuestarias pertenecientes al
municipio, como servicios de agua, est sujeta al impuesto a menos que en forma
explcita se exente por el municipio.
55
Tasas del Impuesto Predial

Las tasas nacionales mximas del impuesto se revisan anualmente para la
imposicin del siguiente ao, en el mes de Diciembre, por el Ministerio de Finanzas,
usando el ndice de inflacin anual que deriva del desarrollo de los primeros nueve
meses del ao que termina. Las tasas de hecho adoptadas por los ayuntamientos
no pueden ser menores al 50% de estos techos mximos. Para el ao 2001, las
tasas del impuesto mximas permisibles para las principales bases del impuesto
predial son como siguen:
BASE DEL IMPUESTO
TECHO DE LA TASA DEL

IMPUESTO (DLARES
AMERICANOS)
rea utilizable de construccin residencial
0.11
rea utilizable de construccin comercial18
3.69
rea utilizable de la construccin relacionada con la

siembra19
1.72
Otras reas utilizables de la construccin20
1.23
Valor en libros de estructuras depreciables
2 %21
rea del suelo para uso comercial
0.13
rea de suelo para cultivo no en granja22
0.01
Suelo debajo de lagos, reservas y estaciones de energa
0.72
Suelo residencial y otro
0.02
18
19
20
21
22
56
Esta puede ser parte de la construccin residencial usada para actividades comerciales, excluyendo
fines agrcolas y silvcolas.
Construcciones o partes de construcciones usadas para el negocio de venta / compra de recursos
adecuados para la siembra.
Como estacionamientos.
En 2001, las exenciones del impuesto terminaron para las estructuras usadas para servicios
(generacin, almacenamiento, distribucin, eliminacin). Con objeto de suavizar el incremento
del impuesto, la tasa para 2001 se estableci temporalmente en 1%. En el caso de estructuras
totalmente depreciadas se establecern nuevos valores.
Suelo para cultivo no sujeto al impuesto agrcola o forestal, lo cual significa no incluido en
granjas.
Administracin del Impuesto Predial

La facultad final de la imposicin a la propiedad inmobiliaria descansa
constitucionalmente en los municipios, y el Ministerio de Finanzas acta slo como
un organismo legislativo que salvaguarda la interpretacin y controla funciones,
pero sin estructura de mando directa.
Aunque el impuesto a la propiedad inmobiliaria se basa en el rea de los bienes
races, el impuesto es aplicado por los municipios sobre los dueos o usuarios de
la propiedad. El estatus legal de esa persona, no el uso de la propiedad para fines
residenciales o comerciales, determina el mtodo de determinacin del impuesto
y la recaudacin del mismo. Dos procesos administrativos considerablemente
diferentes aplican a las personas jurdicas y a las personas fsicas.
Los contribuyentes que son personas jurdicas (incluyendo las organizaciones no
incorporadas) realizan una autodeterminacin para fines del impuesto a la propiedad
inmobiliaria, y sobre la base de esta autodeterminacin, hacen la suma global de
pagos mensuales que deben hacer al municipio, los das 15 de cada mes, para
todos los bienes races de su propiedad o en su posesin dentro del municipio.
Cada diciembre, el municipio enva por correo un nuevo formato de declaracin a
todos los contribuyentes que son personas jurdicas23 . En forma ms comn, estas
personas jurdicas son sujeto de impuestos a la propiedad inmobiliaria respecto
de propiedades usadas con fines comerciales. Como resultado, los trminos
contribuyentes comerciales y contribuyentes personas jurdicas se usan con
frecuencia en forma intercambiable.
Las personas fsicas no realizan la autodeterminacin, pero en cambio reciben del
municipio un cobro del impuesto. Este cobro del impuesto tambin muestra el uso
de la propiedad y la tasa del impuesto, ya sea residencial o comercial, para todas las
reas de suelo y construcciones en propiedad, para las que la persona fsica est
sujeta a pagar impuestos a la propiedad inmobiliaria. Las obligaciones del impuesto
de las personas fsicas pueden pagarse en cuatro plazos durante el ao.
Cuando el contribuyente es sujeto de impuestos a la propiedad inmobiliaria respecto
de ms de una propiedad, la obligacin total del impuesto de todas las propiedades
se aplica a nombre de esa persona, sin distincin de los impuestos atribuibles a
cada propiedad. Este cobro nico del impuesto para propiedades mltiples se basa
en el principio de que el contribuyente es el sujeto de la imposicin, sin tener en
cuenta el nmero de propiedades objetos de imposicin para las cuales est
23
Por lo general, el rea de determinacin del impuesto del departamento de finanzas municipal.
57
obligado a pagar los impuestos a la propiedad inmobiliaria. A travs de esta prctica,

el sistema actual est basado en el sujeto y no en el objeto, como en los sistemas
modernos ad valorem de impuestos a la propiedad inmobiliaria.
La obligacin tributaria se atribuye al contribuyente, aunque los impuestos no pagados
forman un gravamen annimo sobre la propiedad. An cuando los gravmenes no
pagados pueden registrarse contra el ttulo de la propiedad, el registro de ttulos
del suelo con frecuencia est incompleto o desactualizado respecto a muchas
propiedades. Esto hace que el registro de gravmenes no pagados sea ineficaz
cuando el ttulo de propiedad no es claro. La actividad de recaudacin puede
requerir la privacin del ttulo, el embargo de bienes muebles, el embargo de fondos
de cuentas bancarias del contribuyente y/o la retencin de sueldos / salarios.
Los procedimientos generales de recursos de apelacin para determinaciones y
cobros de impuestos en Polonia, estn regulados por el Cdigo de Procedimientos
Administrativos (KPA). Los recursos de apelacin se establecen primero con el
municipio y despus con un Consejo de Recursos de Apelacin del Gobierno Local
Regional (SKO). Sus decisiones pueden apelarse adicionalmente en la Suprema
Corte de Recursos de Apelacin Administrativos (NSA). El inicio de un recurso de
apelacin no pospone el pago de impuestos, pero el rgano de recursos de apelacin
puede decidir que se posponga el pago. Bsicamente, ningn dato fiscal est
disponible para el contribuyente, fuera de la notificacin del impuesto determinado y
del cobro del impuesto a menos que el caso est bajo un recurso de apelacin.
Impuestos a la Propiedad Agrcola y Forestal
Como ya se mencion, los impuestos agrcola y forestal contribuyen con menos
del 20% al total de ingresos por impuestos a la propiedad inmobiliaria, registrando
el impuesto agrcola alrededor del 15% de estos ingresos y el impuesto forestal
alrededor del 2%.
Impuesto a la Propiedad Agrcola
Este impuesto se aplica al suelo de casas de granjas y sus instalaciones que exceden
de una hectrea. La base del impuesto consiste en el rea de suelo utilizable,
expresada en trminos hectreas de conversin, que se calculan tomando el rea,
tipos y clases de suelos y sus usos (registrados en el catastro), y son asignadas
a una zona fiscal. Se han establecido cuatro zonas fiscales, que comprenden
localidades rurales, ciudades y distritos urbanos, dependiendo de las condiciones
econmicas y climticas de produccin. La asignacin a una zona fiscal dada se
realiza por el Ministerio de Finanzas. Hay dos tipos de suelo suelo arable, y prados
58
y pastizales y diez clases de uso. Para la tierra arable, hay ocho clases de suelo y
para prados y pastizales hay seis. Todas estas clasificaciones se usan para calcular
el nmero de hectreas de conversin, que constituyen la base fiscal sobre la que
se aplica un impuesto agrcola apropiado.
La exencin de este impuesto es el rea de suelo debajo de lagos, afluentes de
agua, reservas, diques, franjas fronterizas, o suelo daado por drenaje, as como
clases especficas de suelo de las que no se espera que generen ingreso agrcola24.
Los terrenos alrededor de casas de granjas y sus instalaciones que pertenecen a
ancianos tambin estn exentos. Varias deducciones del impuesto se aplican para
mejoramiento de la granja y por circunstancias personales, como servicio militar.
Las tasas anuales del impuesto se expresan en el dinero equivalente a 2.5 quintales
de centeno (una medida de cantidad) para cada hectrea de conversin. El
equivalente en dinero se calcula cada ao basndose en el precio promedio por
quintal de centeno, cotizado en el mercado mayorista durante los tres primeros
trimestres del ao anterior. Estos precios promedio se hacen oficiales a travs de la
Oficina Central de Estadstica25. En forma similar al impuesto predial, los municipios
pueden seleccionar una tasa del impuesto que est por debajo del techo.
Impuesto a la Propiedad Forestal
El impuesto forestal es aplicable a terrenos de por lo menos 0.1 hectrea que se
usan para la produccin de vegetacin forestal, constituyen una reserva natural,
son parte de un parque nacional o estn en el inventario de sitios patrimoniales. La
propiedad que se usa para fines silvcolas (construcciones, estructuras, instalaciones
de drenaje, caminos, el suelo debajo de lneas de energa, reas de almacn y
estacionamiento), as como las instalaciones relacionadas con parques tursticos,
tambin se incluyen como parte de esta base del impuesto.
La base del impuesto consiste en el rea de suelo forestal expresado en hectreas
de conversin, en el caso de bosques para los que existe un plan de administracin
forestal identificado, en tanto que se toman las hectreas reales en el caso del suelo
sin planes de administracin. La hectrea de conversin se calcula de acuerdo a los
tipos principales de especies de rboles que crecen en las reas forestales y sus
clases de calidad, tal como se incluye en el plan de administracin forestal del 1 de
enero del ejercicio gravable.
24
25
Parte del suelo exentado se capta por el impuesto predial. Por ejemplo: el suelo debajo de lagos,
reservas e instalaciones generadoras de energa.
La que los presenta en la publicacin oficial de gobierno El Monitor de Polonia, el vigsimo da
despus de la terminacin del tercer trimestre.
59
Las tasas del impuesto difieren para suelos forestados con planes de administracin
forestal y sin planes. Para suelos administrados, las tasas del impuesto que se aplican
a las hectreas de conversin se expresan como la suma de dinero equivalente a
0.2 m3 de madera de conferas que se usa en los aserraderos, calculada sobre la
base del promedio de precios de venta en los primeros tres trimestres del ao fiscal
anterior. Estos precios promedio se publican en el Monitor de Polonia oficial. En
el caso de suelos que carecen de plan de administracin y suelos que son parte
de reservas naturales y de parques nacionales, la tasa del impuesto se aplica al
nmero real de hectreas y se expresa como la suma de dinero equivalente a 0.3
quintales de centeno por hectrea por medio ao26.
C. Evaluacin de la Imposicin Actual del Impuesto Predial
La imposicin vigente del impuesto predial en Polonia en base a la superficie
es relativamente simple, transparente y fcilmente entendida tanto por los
administradores del impuesto como por los contribuyentes. Sin embargo, genera
distorsiones profundas en la economa urbana y constrie el desarrollo potencial de
la infraestructura y finanzas locales.
La actual estructura de la tasa (ver ms arriba) discrimina fuertemente en contra
de las propiedades comerciales y favorece excesivamente a las residenciales
y agrcolas. Y entre los usos comerciales el sistema discrimina en contra de las
propiedades industriales y favorece a las propiamente comerciales, puesto que las
anteriores generalmente tienen reas de suelo y construccin mucho ms grandes.
Tambin discrimina en contra de las divisiones de una construccin y favorece
porciones de suelo del bien raz. Finalmente, la estructura de la tasa vigente no
diferencia la carga fiscal por ubicacin y en consecuencia, discrimina en contra
de propietarios / usuarios de lugares no atractivos, tanto residenciales como
comerciales. Relativamente, se aplica una fuerte carga sobre los lugares perifricos
industriales y de almacenamiento y una pequea carga sobre los lugares principales
centrales del comercio.
Las tasas del impuesto basadas en superficie sobre propiedades residenciales
necesariamente se mantienen a niveles mnimos, igualando con frecuencia el
cargo anual al precio equivalente de una cena, pero pagadero en cuatro plazos27.
Por otra parte, las propiedades comerciales se estn gravando 35 veces ms
26
27
60
Que es el mismo precio que se usa para el impuesto agrcola.

Una casa de 120 m2 en un lote de 400 m2 paga en 2001 la siguiente cuenta: (a) impuesto sobre
el suelo = 400 x 0.02 = 8 Dlares Americanos, (b) impuesto sobre la construccin = 120 x 0.11 =
13.2 Dlares. Cuenta total anual = 21.2 Dlares Americanos o 5.3 Dlares por trimestre.
fuerte que las residenciales, lo que es consistente con la realidad poltica de los
contribuyentes comerciales de ser un pblico no votante, as como con la creencia
popular ampliamente sostenida de que los negocios tienen dinero y los individuos
(contribuyentes votantes) no.
La falta de relacin con la riqueza basada en el mercado crea inconsistencias
profundas. De acuerdo con un estudio reciente28 , las construcciones de uso
comercial en reas urbanas generan alrededor del 50% de los ingresos por
impuestos a la propiedad inmobiliaria, pero constituyen slo alrededor del 5% del
valor de la inversin total de los bienes inmuebles29. Por otra parte, las construcciones
residenciales acumulan ms del 70% del valor de la inversin total de los bienes
inmuebles en el rea rural, y sin embargo, contribuyen con menos del 10% a los
ingresos por impuestos a la propiedad inmobiliaria30 .
Estas distorsiones difieren entre ciudades pequeas y grandes. El estudio al que
arriba se hace referencia 27 ha demostrado que para ciudades ms chicas (menos
de 10,000 habitantes) el suelo residencial contribuye con 7.8% a sus ingresos por
impuesto a la propiedad inmobiliaria, mientras que el suelo comercial contribuye con
el 23%. Las construcciones residenciales contribuyen con 3.4% en tanto que las
comerciales con el 35.9%.
La conversin de la carga fiscal vigente, en la relacin equivalente de valores de la
inversin produce imgenes sorprendentes. Las construcciones de uso comercial
se gravan efectivamente al equivalente del 7.8% de su valor inversin y el suelo se
grava efectivamente al 1.4% de su valor de inversin. Esto es contrario al rango
tpico de imposicin de pases occidentales, con un suelo gravndose ms alto que
las construcciones. Mucho ms marcada es la diferencia en la imposicin real de la
inversin de inmuebles residenciales, con construcciones gravadas efectivamente
al equivalente del 0.062% del valor de la inversin y el suelo al equivalente de
0.046% del valor de la inversin.
En ciudades ms grandes (por arriba de 100,000 habitantes) la situacin es
diferente, con propiedades comerciales siendo mucho ms valoradas, de tal forma
que la carga impositiva relacionada con sus valores es menos notable. Pero an
as, el suelo residencial contribuye con el 2.1% de los ingresos por impuestos a
28
29
30
Ver USAID 2000.

Estos valores se basan principalmente en valores en libro depreciados, ms que en valores
de mercado, lo que refleja el nivel de obsolescencia del comercio en relacin con la oferta de
construcciones en una economa en transicin.
Las construcciones residenciales, con excepcin de la oferta en renta privada, no estn sujetas a
depreciacin, as que sus valores estn ms cercanos a los costos de sustitucin y a los valores
de mercado.
61
la propiedad inmobiliaria (7.8% en ciudades ms chicas) mientras que el suelo

comercial contribuye con el 11% (23% en ciudades ms chicas). Las construcciones
residenciales contribuyen con 3.7% (3.4% en ciudades ms chicas) mientras que
las construcciones comerciales contribuyen con el 64.1% (35.9% en ciudades ms
chicas). La sobreimposicin de construcciones comerciales es lo suficientemente
considerable como para provocar distorsiones profundas en las economas urbanas
y en los patrones de uso del suelo. La sobrepoblacin del espacio comercial y reas
del piso es un indicativo de ellas.
Los negocios no slo son sobregravados, sino que la carga fiscal que soportan est
distribuida en forma muy dispareja, no slo por la falta de relacin con la capacidad
de generacin de ingreso relacionada a los valores de los inmuebles. Las compaas
industriales, que hacen uso de grandes reas de suelo y construcciones, estn
pagando desproporcionadamente ms que las compaas de servicios comerciales,
que ocupan mucho menos suelo y espacio. Esto est relacionado inversamente con
la capacidad de pago, puesto que es el sector del servicio comercial el que ha sido
el ganador de los cambios del perodo de transicin31.
D. Esfuerzos de Reforma hacia la Frmula Ad Valorem
Aunque el sistema fiscal basado en superficie haba estado funcionando relativamente
bien a principios de los aos 90 desde una perspectiva fiscal, no estaba captando
el crecimiento de la base del impuesto que result del desarrollo emergente de
la economa de mercado, con crecientes valores de inversin y acumulacin. Los
reformadores fiscales estaban en el acuerdo general, en una perspectiva de largo
plazo, de que eran necesarias la renovacin del impuesto predial y la introduccin
de un sistema basado en el valor de mercado
Despus de una resolucin que aprob el Parlamento Polaco en marzo de 1994,
que daba la instruccin al gobierno de preparar un proyecto de ley de impuesto
predial ad valorem, el Consejo de Ministros adopt en junio de 1994, una estrategia
de desarrollo econmico de largo plazo llamada La Estrategia para Polonia. Esta
declaracin estratgica de largo alcance contena la visin de un catastro fiscal total,
que se utilizara para la valuacin masiva de inmuebles con fines de la imposicin
ad valorem a ms tardar, para el ao de 1999. El catastro fiscal se visualizaba como
el primer y ms lgico paso hacia un sistema nacional de informacin del suelo que
contendra un inventario completo de toda la informacin fsica, econmica y legal
sobre la propiedad inmobiliaria en Polonia.
31
62
Es costumbre en Polonia, referirse al pago del impuesto a la propiedad del Hotel Marriot de
Varsovia de 10 veces menos que en Occidente y ser adems un negocio altamente redituable con
tarifas por habitacin ms altas.
A principios de 1995, se form un Grupo de Trabajo interministerial bajo la

direccin del Ministerio de Finanzas, integrado por los Ministros de Justicia,
Construccin y Agricultura. Al mismo tiempo, el Ministerio de Finanzas cre un
grupo interno de trabajo para desarrollar los conceptos de reforma y preparar
propuestas legislativas. Al Grupo de Trabajo se le encomend la determinacin
de las premisas bsicas de la reforma y la resolucin de aspectos institucionales
y jurisdiccionales, incluyendo desacuerdos entre ministerios acerca de quien
controlara los diferentes elementos de registros y valuacin de los datos de la
propiedad inmobiliaria.
El Grupo de Trabajo desarroll y adopt los principios de un Memorndum sobre
el nuevo impuesto a la propiedad inmobiliaria, que incluira los impuestos agrcola
y forestal. El Memorndum estableca la necesidad de un impuesto ad valorem
como un paso indispensable para la continuacin en la reestructuracin del sistema
fiscal de Polonia, que empez en 1990, con el propsito de establecer un sistema
de financiamiento para los autogobiernos locales estable y eficaz. El Memorndum
listaba las siguientes premisas bsicas:

el nuevo impuesto a la propiedad inmobiliaria deber comprender todo tipo de

propiedad raz y sustituir a los impuestos vigentes basados en rea: predial,
agrcola, forestal;
se desarrollar un catastro de la propiedad raz, centrado inicialmente en
funciones fiscales, para usarse en la valuacin masiva de bienes races;
la base del impuesto para la imposicin ad valorem se compondr de valores
catastrales, determinados a travs de valuacin catastral nacional para toda
propiedad gravable en todo el pas;
la reforma propuesta ofrecer los beneficios adicionales de: promocin para
la aclaracin de ttulos de propiedad, desarrollo ordenado de los mercados
de propiedad inmobiliaria, inversiones en casa habitacin, y desarrollo de un
sistema financiero hipotecario; y
se deber crear una agencia central para desarrollar y administrar los sistemas
de informacin y registros de la propiedad inmobiliaria, as como llevar a cabo
valuaciones catastrales nacionales.
Un grupo especial de trabajo en el Ministerio de Finanzas prepar, a finales de 1995,

cinco nuevas leyes para establecer el marco de referencia legal para el sistema
de imposicin a la propiedad inmobiliaria ad valorem. Las propuestas incorporaron
recomendaciones del Grupo de Trabajo, as como aspectos tomados de la
experiencia moderna internacional ad valorem. Despus de largas discusiones y
presiones por parte de promotores del gobierno local, el Ministerio modific en 1996
las propuestas iniciales y dio a los municipios mayor papel en la autoadministracin
63
del impuesto ad valorem32. Las leyes preparadas proponan una fecha precisa de
2001 para la implementacin de la imposicin ad valorem, pero permita que sta se
llevara a cabo antes si lo solicitaba un municipio que probara ser capaz de cumplir
con ciertos prerrequisitos legales y tcnicos.
El paquete de proyectos de leyes ad valorem se detuvo en el proceso de consulta
intergubernamental, pues uno de los grupos de coalicin del gobierno que
representaba a los agricultores se opuso a la reforma. Al mismo tiempo, se provoc
una publicidad negativa en la prensa acerca del impuesto ad valorem, citando mal lo
expresado por el entonces subministro de finanzas, quien supuestamente deca que
las nuevas tasas anuales del impuesto estaran alrededor del 10% de los valores
de inversin.
En 1997, se form un nuevo gobierno con fuertes preferencias por el proceso de
descentralizacin, a travs del control de gobierno territorial y de medidas para la
descentralizacin fiscal. La cuestin de la frmula ad valorem del impuesto a la
propiedad inmobiliaria regres a la agenda y el trabajo reinici sobre la formulacin
de una estrategia de reforma gradual de largo plazo. La resolucin del Ministerio de
trabajar hacia esta reforma se reforz por las recomendaciones de las principales
organizaciones para el desarrollo, del mundo33 . Para organizar el trabajo hacia este
fin, el Ministerio de Finanzas cre un nuevo departamento de Impuestos Locales y
Catastro, encargado de supervisar el sistema vigente y desarrollar su modificacin
hacia la frmula ad valorem.
El grupo de reformadores del Ministerio de Finanzas, permanentemente falto de
personal, hizo viajes de estudio a varios pases para ver las cuestiones y retos al
moverse hacia un sistema ad valorem factible34 . Se contrataron varios estudios piloto
con expertos extranjeros para evaluar la factibilidad financiera y tcnica de migrar
hacia la frmula ad valorem. El Instituto Internacional de Impuestos a la Propiedad
Inmobiliaria (IPTI) fue invitado para organizar, en 1999, una conferencia internacional
sobre imposicin a la propiedad inmobiliaria en economas en transicin, con objeto
de discutir las diferentes tcticas estratgicas a considerar.
Dadas estas experiencias y el conocimiento acumulado, el equipo del Ministerio
de Finanzas adopt un mtodo cuidadoso, visualizando una estrategia de paso
32
33
34
64
La administracin de los impuestos locales se dejara totalmente a los gobiernos locales, sujeta slo
a leyes generales, mientras que las operaciones de la informacin catastral iban a supervisarse y
coordinarse por organismos nacionales catastrales.
La imposicin ad valorem a la propiedad inmobiliaria fue recomendada fuertemente por el Banco
Mundial, el Fondo Monetario Internacional, la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo
Econmico, el Banco Europeo, la Agencia de Estados Unidos de Desarrollo Internacional.
Estuvieron en Francia, Estados Unidos, Canad, Holanda y Alemania.
a paso de largo plazo en vez de realizarla de inmediato; modificando el sistema

vigente basado en la superficie en vez de desecharlo; y vinculando tcticamente
la estrategia de implementacin con las reformas de descentralizacin fiscal, en
ese momento en discusin. Puesto que el trabajo sobre descentralizacin fiscal
se retras, el proyecto de ley que modificaba el sistema vigente de impuesto a la
propiedad inmobiliaria fue forzado a esperar en el Parlamento hasta la preeleccin
de verano de 2001
El proyecto de ley preparado por el Ministerio de Finanzas iba a reemplazar a los
tres impuestos a la propiedad inmobiliaria existentes, en un impuesto a la propiedad
inmobiliaria. La parte de suelo de este impuesto se dej libre para modificarse por
los municipios, si ellos optaban adoptar ms de una zona de imposicin del suelo
en su jurisdiccin. Estas zonas de imposicin del suelo reflejaran diferenciales del
valor del suelo y los municipios impondran diferentes tasas del impuesto sobre el
suelo para cada zona. Las tasas diferenciales del impuesto tambin se permitiran
para el suelo vacante, dependiendo de la existencia de zonificacin y de la
infraestructura. El efecto sera como si coeficientes de ubicaciones se agregaran
al rea del suelo, lo que es un movimiento claro hacia el principio ad valorem,
aunque se mantiene la estructura formal del impuesto basado en superficie. Las
construcciones residenciales se continuaran gravando slo sobre la base de la
superficie, mientras que las construcciones de uso comercial y oficinas se gravaran
sobre sus valores en libro, en forma similar a la imposicin vigente de estructuras.
En etapas adicionales, se visualiza que las construcciones residenciales tambin
se gravaran sobre sus valores en libro, lo que posteriormente cambiara
hacia valores de mercado. La base del impuesto sobre el suelo tambin se
enriquecera mediante la adicin de otros coeficientes, que reflejaran zonificacin
e infraestructura. Finalmente, el suelo y las construcciones se reuniran en una
propiedad inmobiliaria gravable, sujeta a una tasa de impuesto, y se haran
valuaciones individuales basadas en el mercado. Se esperaba que el proceso
completo se llevara alrededor de 10 aos.
Las restricciones que enfrenta cada paso son que esta reforma debe ser
autofinanciable en el sentido de una recuperacin total del costo, adems la primera
etapa tambin debe ser neutral a los ingresos, puesto que se aplica a la carga
fiscal de los contribuyentes existentes (y as a los ingresos locales). Esto slo ser
factible si las propiedades anteriormente no descubiertas se agregan a la base del
impuesto y se eliminan algunas exenciones, que es lo que el nuevo proyecto de ley
est intentando estipular y promover.
No en forma inesperada, el Parlamente al prepararse por las elecciones generales
no estaba interesado en tratar la sensible cuestin de la imposicin a la propiedad
65
inmobiliaria durante la campaa electoral. En consecuencia, rechaz incluir el

proyecto de ley en su agenda, relegando as el tema a la nueva realidad poltica
despus de las elecciones, que se llevaron a cabo a fines de septiembre de 2001.
E.
Posibilidades y Retos Futuros
La simulacin de costos y de las variaciones de la carga fiscal ha demostrado

que tal estrategia de paso a paso es factible desde el punto de vista econmico
y tcnico. El gran reto que queda es la economa poltica para implementar las
reformas contempladas, como se demostr por el reciente rechazo del Parlamento
de tratar sobre el tema durante la campaa electoral.
Adems de los impuestos a la propiedad inmobiliaria, la mayora de los municipios
ha podido generar su ingreso a partir de transferencias del gobierno central, ventas
de activos y rentas, adems de gravar al comercio local. Estas fuentes estn
disminuyendo y los gobiernos locales necesitarn reducir las propias tambin, como
en el caso de la imposicin al comercio local, con el fin de fomentar el crecimiento
de las pequeas y medianas empresas. Tendrn que buscar entonces un mayor
alcance de la imposicin a la propiedad inmobiliaria e incrementar los ingresos
generados por este impuesto, que no pueden crecer sin cambiar la base actual del
impuesto que est orientada a la superficie, particularmente por lo que respecta
a la propiedad residencial. Con una frmula robusta ad valorem, el crecimiento
econmico generar el crecimiento de los ingresos locales y de los valores de
activos gravables, que estn correlacionados con el crecimiento de la renta y as
con la capacidad de pago del contribuyente.
La asombrosa necesidad de incrementar las inversiones en infraestructura
requerir que los gobiernos locales contraigan considerablemente ms deuda, y
con el fin de hacer esto, tendrn que ampliar su mrito crediticio con respecto a los
mercados de capital, que estn por financiar crditos copartidos y/o comprar bonos
municipales. Esto de nuevo, est relacionado con la imposicin a la propiedad
inmobiliaria ad valorem, la cual debiera ser preferible a incrementar la imposicin
de los comercios locales como fuente autnoma de financiamiento. El equilibrio
de los presupuestos locales necesitar asemejarse a la forma como se cumple en
las economas maduras ajuste anual de las tasas ad valorem del impuesto, en
vez de gastos de inversin.
Este imperativo tendr que enfrentar el escepticismo continuo en contra de la filosofa
de la imposicin ad valorem de la riqueza, de un amplio segmento de la sociedad
polaca. La amplia aceptacin de la imposicin recurrente de la riqueza todava
es un tema abierto con mucha gente que argumenta que ya pag una vez que
66
adquiri / construy sus bienes35. Muchos propietarios que obtuvieron (si no decir
que arrebataron) sus bienes relativamente baratos durante el temprano proceso
de transicin, simplemente no estn dispuestos a compartir con otros a travs de
la imposicin de su riqueza36. Algunos polticos locales no se sienten atrados por
los argumentos de una mayor rendicin de cuenta y transparencia. La inequidad
territorial del sistema ad valorem se argumenta, con frecuencia, por los oponentes
de esta frmula para la base del impuesto. Varios casos de contribuyentes ricos en
bienes y con bajos ingresos, muy posiblemente sobregravados circulan por la prensa.
Otros se preocupan por lo desconocido, pero potencialmente por los altos costos de
implementacin asociados con el sistema de informacin soporte y con los procesos
de valuacin, que son mucho muy altos debido a los mercados ineficientes y a la falta
de bases de datos confiables y sistemticas sobre transacciones. Muchas de estas
preocupaciones son lo suficientemente genuinas como para que los reformadores
las ponderen y las consideren seriamente, aunque se sabe de muchos instrumentos
justificativos para hacer frente a la mayora de estas preocupaciones.
La atraccin inicial del reto tecnolgico de modelar los mercados inmobiliarios
produjo muchos valuadores capaces de asegurar una valuacin apropiada. Los
elementos ms importantes eran la madurez y racionalidad necesarias de los
mercados locales inmobiliarios, que no existan al principio del perodo de transicin,
en los primeros aos de la dcada de 1990. Estos mercados, principalmente en las
ciudades grandes, donde la diferenciacin del valor garantiza la transicin hacia la
frmula ad valorem han desarrollado mercados inmobiliarios locales favorables para
reunir valuacin masiva factible. El caso de una ciudad grande (800,000 habitantes)
como Cracovia en la parte sureste de Polonia, apoyan este punto de vista como se
muestra a continuacin37:
35
36
37
Con frecuencia se escuchan quejas de que ya pagaron impuestos por traslado, impuesto por
donacin / herencia, impuesto sobre la renta e impuesto al valor agregado durante el proceso de
adquisicin de sus bienes.
Estos grupos supuestamente apoyan artculos de pnico en la prensa popular, en contra de la
imposicin ad valorem confiscatoria.
Ver D. Dale-Johnson y W. Jan Brzesky: Cifras del Precio del Suelo y Funciones del Valor del Suelo
en Cracovia, Lincoln Institute of Land Policy, 2001.
67
Funcin Estimada del Valor del Suelo en Cracovia 1998-99
Todos los tipos de suelo
Fuente: D. Dale-Johnson y W. Jan Brzeski: Cifras del Precio del Suelo y Funciones del Valor del Suelo
en Cracovia, Polonia, Lincoln Institute of Land Policy, 2001.
Esta figura es evidencia de la madurez de los mercados para aceptar y absorber

una frmula ad valorem del impuesto, con propietarios de altos valores del suelo (y
construcciones) que pueden soportar la carga fiscal. Los casos de falta de dinero
de contribuyentes de bajos ingresos y ricos en bienes atrapados por la transicin,
pueden suavizarse a travs de diferentes instrumentos ya desarrollados y probados
en pases maduros.
Y sin embargo, los gobiernos locales como los aparentes beneficiarios directos de
un sistema ad valorem, no han apoyado ni presionado lo suficientemente fuerte
esta reforma, en los aos recientes. Generalmente, la respuesta pudiera ser que el
actual sistema basado en la superficie ha probado ser tcnicamente simple, barato
para administrar, fcil de entender, transparente en trminos de una verificacin
68
objetiva de la base del impuesto y polticamente popular. Los funcionarios de los

gobiernos locales se han sentido cmodos con el gasto de recursos del gobierno
central, sin que los contribuyentes y votantes locales cuestionen la forma en que se
aplican los recursos.
Los cargos del impuesto se controlan fcilmente estableciendo tasas con base en
la superficie, las tasas de recaudacin proveen altamente de buena publicidad a la
administracin local fiscal. Las tasas bajas hacen posible ignorar los argumentos de
equidad, tan frecuentemente citados en las discusiones ad valorem en occidente.
Las tasas bajas de las propiedades residenciales no son un factor que se considera
en los clculos del costo de casas habitacin, por lo que hay poca razn para sugerir
inequidad entre los contribuyentes. Las inequidades en la imposicin de propiedades
comerciales ya se ha capitalizado en los precios, para que las propiedades ms
valiosas obtengan precios ms altos que con una carga fiscal alternativa ad valorem
ms alta. En consecuencia, las propiedades comerciales gozan los mejores precios
a expensas de las propiedades industriales.
Un argumento para mantener el actual sistema basado en superficie, que con
frecuencia se oye, est vinculado con el impacto de equidad interterritorial. Muchas
discusiones establecen que la imposicin a la propiedad es para financiar, a travs
de los presupuestos de los gobiernos locales, los servicios bsicos disponibles
para todos los habitantes de un municipio. Consecuentemente, las ciudades ricas y
pobres con el mismo tamao de poblacin debieran recaudar los mismos ingresos
con objeto de proporcionar la misma cantidad de servicios municipales. As, estos
argumentos siguen, el impuesto a la propiedad inmobiliaria debiera tratarse como
un derecho para el aprovisionamiento de la infraestructura bsica de servicios
municipales. Estas cuestiones son menos que legtimas.
La falacia de este argumento de inequidad, sin embargo, est oculta en el actual
sistema basado en superficie, que genera ingresos ms altos en las ciudades
con mayores suelo comercial y reas de construccin dominadas por plantas
industriales. Estas corresponden a algunos pueblos de tamao medio con gran parte
de su poblacin empleada en compaas industriales. Las ciudades ms grandes
con una concentracin de empleo en el sector servicios, recaudan relativamente
menos de los impuestos basados en superficie, debido a que suelos y reas de
construccin ms chicos son ocupados por estos negocios. Y son estas ciudades
las que necesitan proporcionar ms infraestructura para las empresas medianas y
pequeas basadas en servicios, que crean la mayora de los nuevos empleos.
A pesar de la existencia de argumentos bien fundamentados y de grupos de inters
a favor de mantener el actual sistema del impuesto a la propiedad inmobiliaria
69
basado en superficie, los generadores de poltica en Polonia estn cada vez ms

concientes de lo inevitable de cambiar hacia una u otra forma de imposicin a la
riqueza de la propiedad inmobiliaria ms explcita. Esto pudiera ser acelerado por
la amenazante crisis de las finanzas pblicas y la inminente toma de control del
gobierno. Es cada vez ms evidente que las soluciones de alta tecnologa, basadas
en modelos sofisticados de valuacin masiva, son principalmente apropiadas para
la imposicin de la propiedad inmobiliaria residencial, que genera slo alrededor
del 10% de los ingresos por impuestos a la propiedad inmobiliaria. Esto tendr que
cambiar si los ingresos fiscales van a financiar un segmento ms costoso de la
imposicin a la propiedad inmobiliaria, aunque ms eficiente. El reto real es dar
secuencia estratgicamente a las etapas de los elementos fiscales, financieros,
polticos y tcnicos de la reforma ad valorem.
Fuentes Citadas:
USAID (2000): Ayuda para la Implementacin del Impuesto a la Propiedad
Inmobiliaria Ad Valorem en Polonia, Informe para el Ministerio de Finanzas de
Polonia, preparado por el Grupo Barents de KPMG.
Buckley, Robert y Maurer, Robert (1999): Descentralizacin en Polonia: La
Creacin de la Capacidad para un Buen Gobierno y la Integracin de la Unin
Europea, Banco Mundial, Divisin de Infraestructura Europa y Asia Central.
Brzeski, W. Jan (2001): Europa en Transicin Los Retos del Impuesto a la
Propiedad Inmobiliaria en Europa Central y Europa del Este, IRRV y Conferencia
Internacional del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria de IPTI, Cambridge, UK,
Mayo de 2001.
Dale-Johnson, David y Brzeski, W. Jan (2001): Cifras del Precio del Suelo y
Funciones del Valor del Suelo en Cracovia, Polonia, Informe de Investigacin para
Lincoln Institute of Land Policy, 2001.
Instituto Internacional de Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria (1999): Los
Sistemas de Valor de Mercado del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria una
Anlisis Internacional, Informe para el Ministerio de Finanzas de Polonia, Diciembre
de 1999.
Ministerio de Finanzas (2000): Proyecto de Ley para la Reforma a la Ley de
Impuestos y Tarifas Locales, Parlamento de Polonia, Varsovia, Julio de 2000.
70
Ministerio de Finanzas (2001): Proyecto de Ley de Ingresos de los Gobiernos

Subnacionales, Varsovia, Parlamento de Polonia, Abril de 2001.
Paugam, Anne (1999): La Reforma hacia un Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria
Ad Valorem: Beneficios Fiscales y no Fiscales para las Economas en Transicin,
Banco Mundial, Divisin de Infraestructura Europa y Asia Central.
Prudhomme, Remy (1998): Sobre la Implementacin de Reformas de
Descentralizacin, Memomrndum para el Ministerio de Finanzas de Polonia,
1998.
71
Servicio Profesional
de Carrera en Mxico*
Ramn Castaeda Ortega1
1.
INTRODUCCIN
En Mxico, durante las ltimas dos dcadas, y el tpico del Servicio Profesional
de Carrera de los servidores pblicos en los tres mbitos de gobierno ha sido
objeto de estudio por acadmicos, polticos, y por los mismos funcionarios de la
administracin pblica de dichas instancias, tratando de disear una poltica pblica
que d respuesta a las exigencias en materia de provisin de servicios pblicos
de una ciudadana cada vez ms consciente y preparada que demanda calidad,
eficacia y eficiencia en su produccin y distribucin entre la poblacin. Por tal motivo,
en el contexto del ejercicio nacional de una mayor democracia, ha adquirido una
enorme importancia para la administracin pblica mexicana garantizar la atencin
a dichas demandas mediante el empleo de personal cada vez ms competente,
preparado y honesto, as como con medidas que aseguren estas caractersticas en
los servidores pblicos, tales como el control y la evaluacin del desempeo, y un
mejor y ms ptimo sistema de transparencia, fiscalizacin y rendicin de cuentas.
En este contexto, resulta importante el estudio del tema del Servicio Profesional
de Carrera, sistema que ha sido diseado para garantizar el desempeo ptimo
de la administracin pblica vinculado con el bienestar personal y profesional de
*

Es Licenciado en Economa y Maestro en Administracin por la Universidad de Guadalajara;
realiz la Especialidad en Preparacin y Evaluacin Socioeconmica de Proyectos en el Instituto
Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey (Campus Monterrey); efectu Estudios
de Doctorado en Economa, Especialidad del Sector Pblico, en la Universidad de Barcelona.
Actualmente es Director de Coordinacin Hacendaria, Indetec, Mxico.
73
los servidores pblicos, a fin de, satisfacer las demandas de la sociedad. Dicho
sistema, que como se dijo, est en boga, adopta del sector privado las prcticas de
la nueva gerencia, pero es indispensable que ste no sea visto como una moda que
al pasar el tiempo se olvida, pues por su naturaleza es un sistema que si bien debe
evolucionar para adaptarse a las circunstancias, es conveniente su permanencia.
El concepto, desde el punto de vista de la doctrina de la ciencia administrativa,
surge de la combinacin de los conceptos de Servicio Civil de Carrera y el de
Profesionalizacin, mismos que en las disciplinas de la administracin pblica y la
administracin de recursos humanos tambin han sido ampliamente estudiados y
practicados por diversas organizaciones pblicas, atribuyndoseles la generacin
de diversos beneficios. A esto dedicaremos nuestro anlisis en el apartado 2
Generalidades Sobre el Servicio Profesional de Carrera.
El Sistema de Servicio Profesional de Carrera tiene poco tiempo de haberse
formalizado en Mxico para la administracin pblica federal, as como en algunas
entidades federativas y municipios; sin embargo, a su gestacin le antecedi
un largo periodo de evolucin, cuyas bases histricas ms remotas datan de la
Etapa de La Reforma, y las ms recientes, del ao 1931. De tal manera, resulta
interesante conocer los antecedentes del Servicio Profesional de Carrera en Mxico;
el fundamento, organizacin y operacin del Sistema que se est implementando
en la Administracin Pblica Federal; as como las experiencias de algunas de las
entidades federativas que han aplicado esquemas de servicio civil de carrera y/o
profesionalizacin con xito. Estos aspectos se tratan en los apartados 3, 4 y 5,
Antecedentes del Servicio Profesional en Mxico, El Servicio Profesional de Carrera
en la Administracin Pblica Federal: una referencia para Estados y Municipios y El
Servicio Profesional de Carrera en Entidades Federativas y Municipios Mexicanos,
sucesivamente. Este estudio tiene la finalidad de servir de referencia a las entidades
federativas y municipios que quieran crear el Servicio Profesional de Carrera. Con
ese propsito, al final del apartado 5 se presentan algunas consideraciones bsicas
sobre el contenido de una Ley del Servicio Profesional de Carrera para Entidades
Federativas y Municipios.
2.
GENERALIDADES SOBRE EL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA.
El Servicio Civil de Carrera es un sistema formal que considera: el reclutamiento y

seleccin de servidores pblicos idneos para el desempeo de los puestos de la
administracin pblica; la eliminacin del clientelismo, nepotismo, compadrazgo y
patronazgo; la continuidad de las polticas y programas de gobierno; y reglas claras
y transparentes para que los servidores pblicos obtengan ascensos con base en los
principios de mrito, equidad, igualdad de oportunidades y productividad, estabilidad
74
en el empleo, dignificacin del servicio pblico y especializacin en el desempeo

de la funcin encomendada. Este sistema debe estar fundamentado en un conjunto
de disposiciones normativas que regulen su operacin y definan procedimientos
administrativos para llevar a cabo cada una de las anteriores consideraciones.
Por ende, podramos definir al servicio pblico de carrera como el sistema de
administracin de recursos humanos, en el que se efectan todas sus funciones:
planeacin, organizacin, direccin y control del personal, el cual se sustenta
en principios, valores, normas jurdicas y procedimientos administrativos, cuya
finalidad es modernizar y eficientar la administracin pblica para su funcionamiento
ptimo.
No obstante, el servicio civil de carrera ha sido criticado por considerar que genera
problemas tales como la rigidez de las estructuras burocrticas, la inamovilidad de
los servidores pblicos y la falta de rendicin de cuentas.
La profesionalizacin del servicio pblico consiste, en primer lugar, en garantizar
mediante un proceso de reclutamiento y seleccin, el ingreso de los individuos
idneos. En segundo lugar, a travs de la orientacin o induccin y la capacitacin
y desarrollo, habilitar al personal de la administracin pblica con los conocimientos
necesarios para mejorar su desempeo laboral, la certificacin de dichos
conocimientos, mismos que al incrementarse y complementarse con la experiencia,
los dota de medios para la innovacin y la toma de decisiones que contribuyan a
elevar los rendimientos de la accin gubernamental, al generar resultados favorables
para mejorar la calidad, efectividad, eficiencia y optimizacin de los recursos, y por
mrito, permitan a los servidores pblicos ascender, primero en la escala salarial
de su mismo nivel jerrquico, y posteriormente, en la estructura jerrquica de su
dependencia gubernamental. Finalmente, para que el desarrollo profesional basado
en el mrito se alcance con justicia e igualdad de oportunidades, los conocimientos,
capacidades, y buenos resultados y logros laborales, deben ser medidos mediante
mecanismos objetivos de certificacin de las habilidades y aptitudes profesionales,
y de evaluacin del desempeo.
Formalmente, la profesionalizacin se lleva a la prctica mediante el establecimiento
de catlogos de puestos que integren las estructuras administrativas de las
dependencias gubernamentales, organismos desconcentrados y, en su caso,
descentralizados de la administracin pblica, definiendo con claridad y certeza su
naturaleza, funciones, atribuciones, y los requisitos de calidad profesional y aptitudes
personales para ocuparlos. De tal manera, que con base en las citadas caractersticas
de los catlogos de puestos, se diseen los programas de capacitacin del personal,
a fin de que los servidores pblicos de carrera realicen con certidumbre su plan
75
individual de desarrollo profesional dentro de la administracin pblica, y compitan

por realizarlo, o que los aspirantes a formar parte del personal de carrera orienten
su formacin profesional para lograr ingresar al sistema.
Una vez reseados los conceptos de servicio civil de carrera y el de profesionalizacin,
podemos inducir, que el servicio profesional de carrera es la combinacin de ambos,
es decir, es un concepto ms completo y por lo tanto superior, y por sus componentes,
la prctica del mismo se debe traducir en mejores resultados de la gestin pblica
que los que se obtendran experimentando los anteriores conceptos de manera
aislada. Hay quienes califican al servicio profesional de carrera como la versin
moderna del servicio civil, pues incorpora elementos gerenciales a la gestin de
recursos humanos del sector pblico, esto es, transita de una conceptualizacin
tradicional de la administracin de personal con sentido burocrtico a una visin de
administracin estratgica en materia de capital humano, que como tal definido,
implica la inversin en capacitacin, salarios y prestaciones, con resultados rentables
en el corto, mediano y largo plazos.
De tal manera que los elementos bsicos para conformar un sistema de servicio
profesional de carrera en la administracin pblica son:
El reclutamiento y seleccin: el reclutamiento es el mecanismo utilizado por las
organizaciones para atraer talentos, y la seleccin es el proceso de evaluacin de
aspirantes para elegir aquel que cumpla mejor los requisitos del puesto vacante, y as
garantizar el ingreso al sistema de profesionistas adecuados para la organizacin.
Los mtodos de seleccin se basan en tres principios fundamentales:2

Ausencia de favoritismo e influencias de partidos polticos.
Seleccin fundada ante todo en las cualidades humanas y los conocimientos

generales de los candidatos.
Unidad del rgano de seleccin, cuyos poderes son cuasi-judiciales.
Y los criterios bsicos de seleccin, en principio pueden ser:3

Considerar ventajas adicionales a lo solicitado en el perfil del puesto,

ponderando su importancia.
Contreras Camarena, Jos Antonio, en http://www.joseacontreras.net/ServProfCarrUAEM/spcu.

htm, Mxico, 2004.
Ibidem.
76
Entrevistas con resultados altamente satisfactorios.
El resultado ms alto de los exmenes tcnicos y psicolgicos aplicados.
Desempeo en el trabajo de manera satisfactoria durante un periodo de tres

meses.
La capacitacin y desarrollo: la capacitacin consiste en otorgar al personal los

medios de aprendizaje de los conocimientos necesarios para cumplir, en la parte
que les corresponde, con los objetivos de la organizacin de una manera eficaz y
eficiente para producir servicios de calidad; pero adems de que el aprendizaje debe
contribuir a crear las habilidades para el correcto desempeo en las condiciones
actuales de la organizacin, tambin debe crear aquellas que posibiliten el diseo
de innovaciones que permitan hacer frente a condiciones cambiantes internas y
externas. En cuanto al desarrollo, es la posibilidad y oportunidad que tienen los
servidores pblicos de carrera de, por mrito, ascender en la estructura jerrquica
o en los tabuladores de sueldos y prestaciones, para mejorar su estatus profesional
y nivel de vida.
Ciertamente, un buen sistema de sueldos y salarios, as como de prestaciones,
incluyendo un sistema de pensiones que garantice un retiro digno, son muy
importantes para el xito del servicio profesional de carrera en la administracin
pblica, debido a que stos deben ser capaces de atraer, retener y motivar a los
empleados que requiere el sistema, pues no es posible aspirar a un personal
tcnicamente capaz y honesto sin un adecuado nivel de retribuciones. Adems, son
esenciales para otorgarles salud, seguridad y bienestar general, lo cual conviene
a la misma organizacin, ya que eso permitir que puedan cumplir con las tareas
encomendadas y ser fuertes factores de generacin de lealtad.
As mismo, como complemento a los factores para el desarrollo mencionados, es
importante contar con buenos programas de incentivos para promover o potenciar
ciertas actitudes deseadas de los trabajadores, que pudieran ser reconocimientos
con premios monetarios y no monetarios, formales e informales, individuales o de
grupo.
La evaluacin del desempeo: como proceso tcnico, sirve para valorar y medir
el cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades del personal, la ejecucin
de las tareas y funciones asignadas, y la contribucin al logro de los resultados
alcanzados y de los objetivos y metas institucionales esperadas. Esto es, la
evaluacin del desempeo consiste en comparar entre expectativas o parmetros de
acciones esperadas contra hechos o resultados logrados o alcanzados. Por lo tanto,
77
la evaluacin del desempeo junto con los sistemas de seleccin por concurso, son
el mecanismo bsico para asegurar la igualdad de oportunidades.
Como se puede percibir, la evaluacin del desempeo otorga certidumbre en funcin
del buen desempeo con enfoque a resultados, la certificacin de capacidades y el
empleo de las nuevas tecnologas. Con lo anterior se procura eliminar los problemas
tpicos que se generan con los servicios civiles tradicionales, tales como la rigidez
de las estructuras burocrticas y la inamovilidad de los servidores pblicos.
Efectivamente, la evaluacin del desempeo es una herramienta que concilia la
permanencia laboral con productividad, rigidez burocrtica del empleo con flexibilidad
y cambio; incentivos y castigos; e inamovilidad con estabilidad laboral.
Ma. del Pilar Conzuelo Ferreyra argumenta que un sistema de evaluacin del
desempeo que se considere integral deber atender por lo menos los siguientes
aspectos:4

Ser un instrumento a partir del cual sea posible mejorar la administracin

pblica, tanto en sus procesos de gestin interna como de resultados traducidos
en bienes y servicios que presta a la sociedad.
Proveer de informacin para una adecuada y moderna gestin de recursos

humanos y que motive e incentive a los trabajadores a mejorar su rendimiento
y productividad para el cumplimiento de los objetivos, metas y misin de la
institucin de la que formen parte.
Apoyar la operacin de los servicios de carrera y ser el factor fundamental para

valorar la estabilidad laboral de los servidores pblicos.
Aportar elementos de juicio para valorar factores exgenos a las aptitudes y

actitudes del servidor pblico y que deben ser mejorados para lograr un mejor
desempeo institucional (normativos-recursos).
Transparencia: consiste en que toda la informacin sobre implicaciones, costos y

resultados de las actividades y procesos realizados por toda la administracin pblica,
cada una de sus partes o los individuos, sea susceptible del conocimiento de la sociedad,
a fin de que los ciudadanos cuenten con los indicadores suficientes para valorar y
evaluar la gestin de los servidores pblicos, y los integrantes del sistema verifiquen
4
78
Conzuelo Ferreyra, Ma. del Pilar; La Evaluacin del Desempeo y su Situacin en las
Administraciones Estatales de Mxico, en http://www.e-local.gob.mx/work/resources/
LocalContent/2193/2/evaluacionMariaPilar.htm. Mxico, 2002, pg. 2.
que realmente exista un trato justo en el funcionamiento del servicio profesional de

carrera. Para lograr que el elemento de la transparencia se haga presente en el sistema,
se requiere del diseo e implementacin de mecanismos para la fiscalizacin de dicha
informacin y la obligacin de rendir cuentas de manera clara y efectiva.
Un marco jurdico - normativo: Para que en la prctica se logre realmente el xito de un
sistema de servicio profesional de carrera, garantizando certidumbre, seguridad y el
buen funcionamiento del mismo, se requiere establecer los derechos y obligaciones,
facultades y atribuciones, premios y sanciones, y reglas claras y definidas para el
funcionamiento del sistema y los procesos que implican cada uno de los elementos
bsicos para conformarlo, mencionados anteriormente, y as garantizar la transparencia
y objetividad del sistema Y por consiguiente, otro de los elementos bsicos sera
contar con bases jurdico - normativas firmes que impartan justicia al sistema.
Por todo esto, en mucho, el xito de un sistema de servicio civil de carrera se logra
cuando en l se fomenta el desarrollo profesional de los servidores pblicos y se
promueve efectiva e imparcialmente su desempeo, protegiendo al personal pblico
del abuso y discrecionalidad en las designaciones de puestos, y garantizndoles su
empleo con certidumbre y estabilidad, siempre y cuando los resultados de su trabajo
sean por lo menos lo satisfactorio que se esperaban en el puesto que se ocupe.
En conclusin, podramos decir en este apartado, que con un sistema de servicio
profesional de carrera en la administracin pblica, se obtienen diversos beneficios
en el desempeo de la funcin pblica, que se traducen en beneficios para la
sociedad, entre los que podemos mencionar:

Da oportunidad de que los servidores pblicos se proyecten a niveles

superiores dentro de la administracin pblica, al otorgar reglas claras para
que asciendan en los escalafones del servicio profesional de carrera, con base
en los principios de mrito, eficiencia, equidad, igualdad de oportunidades,
productividad, estabilidad en el empleo, dignificacin del servidor pblico,
especializacin en el desempeo de la funcin encomendada y transparencia de
la gestin pblica; otorgando a la sociedad una administracin de profesionales
competentes, honestos, seguros de servir al estado, cuyo esfuerzo se traduce
en utilidad colectiva, y se ve reflejada en una mejor atencin a la ciudadana y
mejor imagen de los funcionarios pblicos ante los ciudadanos.
Se garantiza la estabilidad y seguridad en el empleo de los servidores pblicos,

sin representar inamovilidad, y fomenta la lealtad hacia las instituciones
pblicas y la vocacin de servicio.
79
Busca enlazar los intereses del estado con los de los trabajadores, y permite la
planeacin de vida y carrera de los servidores pblicos.
Se optimizan los recursos pblicos por un mejor uso de los mismos.
Separa la funcin pblica de la actividad partidista y de los intereses particulares,

protegiendo al personal de los cambios polticos y de las arbitrariedades laborales.
Posibilita la planeacin estratgica de largo plazo, as como la continuidad y

seguimiento de los programas y proyectos pblicos, a fin de llevarlos hasta su
total conclusin, sin importar los relevos polticos de funcionarios.
Propicia la transparencia en todos los puestos de la administracin pblica

y contribuye al abandono y erradicacin de vicios que han identificado a la
corrupcin como caracterstica de la funcin pblica; ya que existe el argumento
de que hay una relacin directa entre la presencia de un servicio profesional
de carrera en la administracin pblica y la disminucin de la corrupcin, bajo
la hiptesis de que cuando no hay estabilidad de los servidores pblicos y no
est garantizada su permanencia ante cualquier cambio de titular o de gobierno,
stos son proclives al mal uso de su cargo, e inclusive a utilizar ste para obtener
recursos adicionales al sueldo que perciben y que al existir reglas claras del
juego en la gestin de recursos humanos y la promocin de valores, el servidor
pblico encuentra como incentivo el elegir una carrera profesional de largo plazo,
en lugar de elegir el botn en lo inmediato o en el corto plazo.5
3.
ANTECEDENTES DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA EN

MXICO.
Lo que en la actualidad concebimos como servicio civil de carrera, en Mxico data

desde el Imperio Azteca, pues en la Ciudad de Mxico (Tenochtitln) el rgimen
poltico se conformaba por instituciones religiosas, militares y administrativas, y
para formar parte de las altas clases sociales guerrera, sacerdotal, comerciante
o artstica, haba de demostrarse habilidad en combate, culto, comercio o arte,
sucesivamente; es decir, el ascenso en el estatus social estaba abierto para aquellos
que sobresalieran en dichas disciplinas, solo quienes no descollaran en esas
actividades se mantendran en las clases bajas (macehualli, vasallo, sirviente).6
5
6
80
Secretara de la Funcin Pblica, Servicio Profesional de Carrera, en http://www.funcionpublica.

gob.mx/spc/. Mxico, 2004.
Diccionario Breve de Mexicanismos, en http://www.academia.org.mx/dbm/DICAZ/m.htm.
Para la seleccin de cualquier servidor pblico, los aztecas, que siempre buscaron
que sus funcionarios pblicos fueran hombres preparados, consideraban como
requisito imprescindible tener las siguientes caractersticas:7

Espritu de servicio.
Honestidad.
Capacidad fsica e intelectual para el puesto a desempear.
No tener vicios.
Un inters por el mejoramiento de la comunidad.
As mismo, dichas cualidades deban ser reforzadas con la capacitacin, misma

que se les imparta en el Calmcac (escuela azteca en la que se preparaban
para ser sacerdotes o jefes)8 o en el Telpochcalli (casa de los jvenes, centro de
conocimiento)9 o en las escuelas dedicadas a las artes.
Durante la Colonia prcticamente no existi el servicio civil de carrera, pues no
exista una clasificacin de puestos en donde se definieran las funciones de los
trabajadores, ya que stos realizaban diversas actividades. Para la seleccin de los
puestos ms importantes (virrey, alcalde, delegado, etc.) era requisito indispensable
ser espaol de nacimiento, y los criollos solo podan acceder a posiciones de
gobierno de menor importancia; as mismo, el aprendizaje o capacitacin de los
servidores pblicos se daba en forma emprica.
En la poca del Mxico independiente, que se caracteriz por la agitacin blica,
tampoco existi un servicio civil de carrera, pues adems de que no haba una
clasificacin de puestos, ni sistemas de capacitacin, los ascensos o promociones
se daban por cambios de poder que generalmente se llevaban a cabo por los golpes
de Estado, de tal manera que los empleados pblicos carecan de proteccin jurdica
debido a la inestabilidad poltica.
En tanto que en el periodo de Reforma, el Presidente Benito Jurez inici la
reestructuracin de la administracin pblica tratando de establecer orden y
racionalidad a la funcin pblica. En 1871 se da inici a lo que podramos denominar
los orgenes del sindicalismo mexicano, ya que se organiza el Gran Crculo de
Obreros y posteriormente surge la Asociacin Mutualista de Empleos Pblicos,
las cuales propugnaban peticiones laborales.
7
8
9

htm. Mxico, 2004.
Diccionario Breve de Mexicanismos, en http://www.academia.org.mx/dbm/DICAZ/m.htm.
Marn, Guillermo; Los Guerreros del Espritu en http://www.toltecayotl.org/monografias/guerreros/
sld007.htm.
81
Despus, a principios del Porfiriato, el sistema de reclutamiento de funcionarios

pblicos se efectuaba mediante recomendaciones de amistades personales, y
exista una influencia, en la prctica jerrquica entre los titulares de los diferentes
mbitos de gobierno, los gobernadores estaban ligados al presidente, los jefes
polticos a los gobernadores y los presidentes municipales a los jefes polticos.10
Posteriormente, Porfirio Daz se rode de intelectuales, quienes influyeron en
las decisiones y actividades de su gobierno y en la administracin del personal;
se hicieron intentos por instaurar la capacitacin de los servidores pblicos, y se
estableci para el proceso de seleccin la Escuela de Contadura y Administracin
en la que deban entrar los aspirantes a empleos pblicos; y se public una Gua
Prctica del Empleado de la Repblica Mexicana, en la que se establecan
lineamientos para una especie de sistema de mritos como base para los ascensos
y promociones, as como para las pensiones y jubilaciones.
En 1911 se formul el Proyecto de Ley del Servicio Civil, el cual fue presentado en la
Cmara de Diputados por Justo Sierra y Toms Berlanga, y fungi como precedente
para que en 1917 se establecieran en el artculo 123 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, los derechos de los trabajadores, en el que se dispona
que el congreso de la unin y las legislaturas de los estados debern expedir leyes
sobre el trabajo, fundadas en las necesidades de cada regin, sin contravenir a las
bases de los obreros, jornaleros, empleados domsticos, artesanos y de una manera
general, todo contrato de trabajo, pero en virtud de que dicho ordenamiento tuvo
consecuencias negativas debido a que las legislaturas locales daban tratamiento
diferente a los trabajadores de cada entidad federativa, en 1931 se expidi la Ley
Federal del Trabajo, en la que en su artculo segundo se estipul que las relaciones
entre el estado y sus servidores pblicos se regirn por las leyes de Servicio Civil que
se expidan, lo cual estableci una diferenciacin entre los trabajadores al servicio del
estado y los empleados del sector privado, pero las citadas leyes nunca se expidieron,
y fue la federacin, la que en 1938, siendo Presidente Lzaro Crdenas, expidi el
Estatuto Jurdico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unin.
Pero la burocracia estatal impugn el nivel estatutario de dicho ordenamiento, y
solicit su elevacin a rango Constitucional, y en aprobacin a esta demanda, en
1960 se adicion al artculo 123 de la Constitucin un apartado especial para los
trabajadores al servicio de los Poderes de la Unin y del Gobierno del Distrito Federal,
reforma sta, por la que se expide en 1963 la Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado; por su parte, varias entidades federativas expidieron, conforme
al artculo 124 Constitucional, sus leyes del servicio administrativo, las cuales
regulaban la relacin de los Estados y Municipios con sus trabajadores.
10
82
Chvez Alcazar, Margarita; El Servicio Civil de Carrera, en la Administracin Pblica Mexicana.

Primera Edicin, Mxico, 1985, pg. 57.
En el ao 1965 se cre en la Secretara de la Presidencia la Comisin de

Administracin Pblica (CAP), la cual tuvo como encomienda el estudio sistemtico
e integral de la organizacin y funcionamiento de la administracin del gobierno
federal, a fin de detectar y resolver deficiencias y garantizar un crecimiento ms
organizado y racional del aparato burocrtico. Como resultado, el informe sobre el
estado que guardaba la administracin pblica federal, destac la necesidad de
depurar y actualizar el sistema de administracin del servicio pblico y recalcando
la importancia de establecer una poltica general acerca de las normas y criterios
rectores de la relacin del estado con sus trabajadores, que abarca todas las
situaciones de ingreso, promociones, traslados, compensaciones, estmulos y
desarrollo;11 de tal manera, que dichas recomendaciones sirvieron de base para la
formulacin del Programa de Reforma Administrativa del Poder Ejecutivo Federal
1971-1976; y con el propsito de llevar a cabo tales planteamientos, se cre en
1972 la Comisin de Recursos Humanos del Gobierno Federal.
En el gobierno de Jos Lpez Portillo se llev a cabo el Programa de Reforma
Administrativa del Poder Ejecutivo 1976-1982, el cual tena como objetivo Establecer
un sistema de administracin y desarrollo de personal que al mismo tiempo garantice
los derechos de los trabajadores, propicie el ejercicio honesto y eficiente de sus
funciones, para contribuir con la consecucin de los objetivos y metas del gobierno
federal.12 Adems, en este sexenio se emprendi el reordenamiento de la estructura
y funcionamiento para reformular las relaciones con la sociedad, mediante la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal, los planes nacionales y sectoriales,
la poltica de presupuestos pblicos y programas.
Por su parte, el gobierno de Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988), emprendi
un proceso de Modernizacin Administrativa, y entre las acciones efectuadas para
realizarlo estuvieron: en 1983, la creacin de la Direccin General de Servicio Civil
adscrita a la entonces Secretara de Programacin y Presupuesto, la cual tena
facultades para fijar las polticas sobre gestin de recursos humanos en la Administracin
Pblica Federal, y para formular un programa de servicio civil en coordinacin con
las otras dependencias del gobierno central, en ese mismo ao, se instaur la
Comisin Intersecretarial del Servicio Civil de Carrera de la Administracin Pblica
Federal; la reorganizacin de la estructura ocupacional y las relaciones laborales en
el sector central, proceso que dur tres aos, e incluy la cancelacin en 1985 de
plazas de confianza, la desaparicin de un nmero importante de Subsecretaras,
Coordinaciones Generales, Direcciones Generales, reduccin de puestos de asesora,
y la reubicacin de puestos de base. As mismo, se crearon programas de jubilacin,
11
12
Thomea Domnguez Eduardo R.; Proyecto de Investigacin: El Servicio Civil de Carrera,

Universidad Abierta. Mxico, 2004, pg. 6.
Op.Cit. pg. 8.
83
pensionatorio y de renuncias voluntarias; y se aplic un nuevo catlogo de puestos y

un nuevo tabulador, con lo cual se generalizaron los despidos de personal.
En tanto que en el sexenio de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), se efectu
un proceso de Modernizacin y Reforma del Estado, siendo a travs de la
Direccin General del Servicio Civil como se llevaron a cabo las tareas bsicas
para la modernizacin administrativa en el contexto de la reforma del Estado, las
cuales consistieron en: Reestructuracin de estructuras orgnicas y ocupacionales,
compatibilizacin de empleos, optimizacin de estructuras administrativas
existentes, descentralizacin, reubicacin, reasignacin, traslado y permuta de
personal, revisin de los procedimientos de reclutamiento y seleccin de personal,
reestructuracin y actualizacin de los catlogos de puestos y de los manuales de
sueldos y prestaciones, eleccin de los niveles de sueldos y productividad de los
servidores pblicos a travs de la reestructuracin organizacional de programas
de capacitacin, premios y estmulos; aumentos salariales y de prestaciones, la
conformacin tendencial de un Servicio Civil de Carrera en el mediano y largo
plazo, a travs de la reestructuracin de personal y la conformacin de burocracias
paralelas (con personal de confianza y con carcter eventual), para dar respuesta a
las necesidades de emergencia.13
Con el gobierno del Presidente Ernesto Zedillo se inici la conformacin del Servicio
Profesional de Carrera a travs de la Unidad de Servicio Civil de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico y el Programa de Modernizacin de la Administracin
Pblica Federal 1995-2000 encomendado a la entonces Secretara de la Contralora
y Desarrollo Administrativo. De tal manera, en 1998 se present la iniciativa de ley
para la profesionalizacin y evaluacin del desempeo de los servidores pblicos del
gobierno federal, la cual contena las siguientes premisas: basado en determinantes
de mrito, igualdad de oportunidades, separacin de servidores pblicos de la poltica,
y preservar criterios de calidad en la seleccin y reclutamiento de personal.14
En este contexto histrico, con el actual gobierno del Presidente Vicente Fox
Quesada, se dan las condiciones para que se inicie la consolidacin del Sistema de
Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal en Mxico, y
es as como el 10 de abril de 2003 se public en el Diario Oficial de la Federacin
el Decreto con el que se expidi la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la
Administracin Pblica Federal. Esta contempl la transformacin de la Secretara
de la Contralora y Desarrollo Administrativo en la Secretara de la Funcin Pblica,
en cuya adscripcin se cre la Unidad de Servicio Profesional y Recursos Humanos
13
14
84
Ibidem. pg. 10.

Riquelme Arriola, Leticia; Propuesta metodolgica para la creacin de un servicio civil de carrera
en la administracin pblica, en http://asimancas.com/sercivil.htm. Mxico, 2004, pg. 8.
de la Administracin Pblica Federal encargada de coordinar la implantacin del

sistema. La Ley entr en vigor el 7 de octubre del mismo ao, y su operacin inici en
forma gradual a partir del 5 de abril de 2004, con la expedicin de su Reglamento.
Ya antes de la creacin del Sistema de Servicio Profesional de Carrera en la
Administracin Pblica Federal, en Mxico algunas dependencias y entidades
haban impulsado y formalizado con xito el establecimiento del servicio civil de
carrera. La primera experiencia fue la del Servicio Exterior, que data de 1934, y
posteriormente se fue instaurando en otros organismos especializados, teniendo
como caractersticas comunes: 1) son instituciones con funciones especficas
(claridad en fines y en medios); 2) son instituciones que, en mayor o menor medida,
gozan de autonoma respecto al gobierno federal, lo que les permite escapar del
laberinto jurdico de la administracin central, el cual restringe las posibilidades de
innovacin. En la Tabla N 1 se muestran las instituciones que han implementado
el servicio de carrera en Mxico y su denominacin. 15
Tabla No. 1
Servicios Civiles en Mxico
INSTITUCIN
SERVICIO DE CARRERA
Comisin Nacional del Agua
Sistema de Especialistas en Hidrulica
Instituto Federal Electoral
Servicio Profesional Electoral
Instituto Nacional de
Geografa e Informtica
Estadstica, Sistema Integral de Profesionalizacin
Procuradura Agraria
Servicio Profesional Agrario
Procuradura General de Justicia del Instituto de Formacin Profesional

Distrito Federal
Procuradura General de la Repblica
Carrera de Agente del Ministerio Pblico

Federal
Secretara de Educacin Pblica
Carrera Magisterial
Secretara de Relaciones Exteriores
Servicio Exterior Mexicano
Servicio de Administracin Tributaria Servicio Fiscal de Carrera

(Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico)
15

htm. Mxico, 2004.
85
As mismo, hay otros casos como el Banco de Mxico o el Instituto para el Desarrollo
Tcnico de las Haciendas Pblicas (INDETEC), que si bien no han implementado
formalmente un servicio civil de carrera, en la prctica se consideran como valores
la experiencia, la formacin profesional y el mrito, con lo cual estos organismos tan
especializados han logrado buenos resultados.
4.
EL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA EN LA ADMINISTRACIN

PBLICA FEDERAL: UNA REFERENCIA PARA ESTADOS Y MUNICIPIOS.
Segn lo define la Unidad de Servicio Profesional de Carrera y Recursos Humanos

de la Administracin Pblica Federal de la Secretara de la Funcin Pblica, el
Servicio Profesional de Carrera es un sistema que sirve para garantizar la igualdad
de oportunidades en el acceso a la funcin pblica con base en el mrito y con el
fin de impulsar el desarrollo de la funcin pblica para beneficio de la sociedad.
De igual forma, el SPC sirve para atraer, retener, motivar y formar a las mejores
mujeres y hombres en el servicio pblico, garantizando que la administracin pblica
transite en los distintos cambios de gobierno con el mnimo trastorno y la mxima
eficacia, asegurando que siendo polticamente neutra, sea un factor estratgico de
la competitividad del pas.16 De tal manera que con dicho sistema, en un escenario
de gobernabilidad democrtica, se garantice que la administracin pblica cuenta
con servidores pblicos profesionales, y as responder a la necesidad de garantizar
a los ciudadanos la prestacin de servicios pblicos de calidad, la continuidad de
polticas y programas, y sobre todo, la seguridad jurdica.
Las bases para el servicio civil en nuestro pas se establecen en el apartado B,
fracciones VII y VIII, del artculo 123 Constitucional, que dispone:
Entre los Poderes de la Unin, el gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores:
............
VII. La designacin del personal se har mediante sistemas que permitan apreciar
los conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El Estado organizar escuelas
de administracin pblica.
VIII. Los trabajadores gozarn de derechos de escalafn a fin de que los ascensos
se otorguen en funcin de los conocimientos, aptitudes y antigedad. En
igualdad de condiciones, tendr prioridad quien represente la nica fuente de
ingresos en su familia.
16
86
Secretara de la Funcin Pblica, Servicio Profesional de Carrera, en http://www.funcionpublica.

gob.mx/spc/. Mxico, 2004.
Y como se dijo en el apartado anterior, el Servicio Profesional de Carrera tiene

su fundamento en la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administracin
Pblica Federal, cuya naturaleza es la de un ordenamiento jurdico administrativo
que tiene por objeto establecer las bases de organizacin, funcionamiento y
desarrollo del Sistema de Servicio Profesional de Carrera en las dependencias de la
Administracin Pblica Federal Centralizada, y en su caso, las entidades del sector
paraestatal que podrn establecer sus propios sistemas con base en dicha Ley, con
el propsito de garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la funcin
pblica con base en el mrito y con la finalidad de impulsar el desarrollo de sta.
Para ello, la Ley establece como principios rectores del sistema para el ingreso,
desarrollo y permanencia de los servidores pblicos en el Servicio Profesional
de Carrera, la legalidad, eficiencia, objetividad, calidad, imparcialidad, equidad, y
competencia por mrito.
As mismo, la Ley contempla disposiciones de carcter presupuestal y laboral, en las
que se prev la implementacin del sistema, lo correspondiente a poltica salarial,
prestaciones, estmulos, recompensas e incentivos, y las causas de separacin de
los servidores pblicos de carrera.
El servidor pblico de carrera es definido por la Ley como la persona fsica
integrante del Servicio Profesional de Carrera de la Administracin Pblica Federal,
que desempea un cargo de confianza en alguna dependencia, el cual ingresar
al sistema a travs de un concurso de seleccin, y solo podr ser nombrado y
removido en los casos y bajo los procedimientos que prev la Ley. El sistema
comprende los siguientes niveles de puestos: Director General, Director General
Adjunto, Director de rea, Subdirector de rea, Jefe de Departamento y Enlace, y
su mbito de aplicacin comprende todas las Secretaras de Estado y los rganos
desconcentrados que las integran; adems, se prev la suscripcin de Convenios
de Adhesin con otros rdenes de gobierno, paraestatales u organizaciones
privadas.
Por otra parte, se excepta del sistema a: la Secretara de la Defensa Nacional,
personal que preste sus servicios en la Presidencia de la Repblica, Secretarios
de Despacho, Jefes de Departamento Administrativo, Subsecretarios, Oficiales
Mayores, Jefe o Titular de Unidad y cargos homlogos, los miembros de las Fuerzas
Armadas, los del sistema de Seguridad Pblica y Seguridad Nacional, del Servicio
Exterior Mexicano y asimilado a ste; personal docente de los modelos de educacin
preescolar, bsica, media superior y superior; de las ramas mdica, paramdica y
grupos afines, los gabinetes de apoyo, as como aquellos que estn asimilados a un
sistema legal de servicio civil de carrera; y los que presten sus servicios mediante
contrato, sujetos al pago de honorarios en las dependencias.
87
As mismo, existe la posibilidad de cargos de libre designacin en las dependencias,

pero para su determinacin, la Secretara de la Funcin Pblica emitir los criterios
generales y, aunque no estarn sujetos a los procedimientos de reclutamiento y
seleccin que establece la Ley, s lo estarn a los de evaluacin del desempeo.
Fue a partir de la publicacin el 2 de abril de 2004 del Reglamento de la Ley del
Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal, cuando toda
persona que ingrese a la Administracin Pblica Federal en los puestos previstos,
lo debe hacer mediante su participacin en un concurso por convocatoria pblica
y abierta, en donde acrediten contar con el perfil y las capacidades que el puesto
en concurso requiere. Dicho reglamento explica tambin la forma de implantar el
sistema y la manera en que la Secretara de la Funcin Pblica se coordinar con
las dems dependencias.
Como ya se mencion, el sistema depende del Titular del Poder Ejecutivo Federal,
y a travs de la Secretara de la Funcin Pblica con apoyo de la Unidad de
Servicio Profesional y Recursos Humanos de la Administracin Pblica Federal,
se ejerce la programacin, direccin, coordinacin, evaluacin, y seguimiento
de la operacin y funcionamiento del sistema. Corresponde la implementacin,
operacin y evaluacin en cada una de las dependencias (secretaras y rganos
desconcentrados) a los Comits Tcnicos de Profesionalizacin y Seleccin, que
son rganos especializados instalados en cada dependencia, los cuales se integran
por un funcionario de carrera representante del rea de recursos humanos de la
dependencia, un representante de la Secretara de la Funcin Pblica y el Oficial
Mayor o su equivalente, quien lo presidir.
As mismo, se cre un Consejo Consultivo compuesto por el Secretario de la
Funcin Pblica, quien lo preside, por los responsables de cada subsitema (se ven
enseguida), por los presidentes de los Comits Tcnicos de cada dependencia, y
por los representantes de la Secretara de Gobernacin, de Hacienda y Crdito
Pblico y del Trabajo y Previsin Social. Cuenta adems, con un representante de
los sectores social, privado y acadmico, el cual funge como rgano de apoyo y
consejo para el sistema, cuyo propsito es efectuar recomendaciones generales,
opinar sobre los lineamientos, polticas, estrategias y lneas de accin que aseguren
y faciliten el desarrollo del sistema.
El sistema se compone de los siete subsistemas que a continuacin se mencionan
y explican brevemente:
Subsistema de Planeacin de Recursos Humanos: en coordinacin con las
dependencias de la administracin pblica federal, determina las necesidades
88
cuantitativas y cualitativas de personal para el eficiente ejercicio de sus funciones.

Para sistematizar la informacin relativa a la planeacin de recursos humanos,
ingreso, desarrollo profesional, capacitacin y certificacin de capacidades,
evaluacin del desempeo y separacin de los miembros del sistema, se cre el
Registro nico del Servicio Pblico Profesional, el cual es un padrn que contiene
informacin bsica y tcnica de todo el personal de la administracin pblica federal,
con la finalidad de apoyar el desarrollo de los servidores pblicos de carrera dentro
de las dependencias.
Subsistema de Ingreso: regula los procesos de reclutamiento y seleccin de
candidatos, as como los requisitos para su incorporacin al sistema.
El procedimiento para ingresar al Servicio Profesional de Carrera es:17
1.
2.
3.
4.
5.
Se genera una vacante o plaza de nueva creacin.

Se emite una convocatoria pblica y abierta, para concursar la plaza vacante.
Los aspirantes se registran en el concurso, a travs de los medios que se
establezcan.
Se cubren las fases del concurso que comprenden la acreditacin de la
revisin curricular, la acreditacin de las revisiones sobre capacidades y las
entrevistas.
Se define al finalista y se emite su nombramiento.
Los aspirantes deben cumplir, adems de lo que seale la convocatoria, los

siguientes requisitos:18
1.
Legales: (artculo 21 LSPCAPF)

a)
b)
c)
d)
e)
f)
17
18
Ser ciudadano mexicano en pleno ejercicio de sus derechos.

En caso de ser extranjero, que su condicin migratoria permita la funcin
a desarrollar.
No haber sido privado de la libertad a causa de delito doloso.
No pertenecer al estado eclesistico, ni ser ministro de algn culto.
Tener aptitud para el desempeo del servicio pblico.
No estar inhabilitado para el servicio pblico, ni encontrarse con algn
otro impedimento legal.
Op. Cit.
Ibidem.
89
2.
Escolaridad: Cumplir con el nivel de estudios requerido en el rea solicitada, as

como contar con certificado de estudios completo, ttulo de grado acadmico,
cdula profesional o en su caso carta de pasante.
3.
Capacidades referidas a: Visin del servicio pblico (valores ticos); y

las capacidades gerenciales y tcnicas que determinen los Comits de
Profesionalizacin respectivos, como las ms importantes para el desempeo
del puesto de que se trate, de acuerdo con la descripcin del mismo.
Subsistema de Desarrollo Profesional: es para determinar los procedimientos de

los planes individualizados de carrera de los servidores pblicos sobre las posibles
trayectorias de promocin y desarrollo, considerando sus intereses, las necesidades
de la dependencia y los recursos presupuestarios. Dichos planes individualizados
de desarrollo se representan en objetivos y se concretan a travs de cursos de
capacitacin y formacin, para que el servidor pblico adquiera las capacidades y
conocimientos que le permitan competir por futuros puestos.
Los movimientos de personal pueden ser laterales, cambiar a otra plaza con las
mismas caractersticas y perfil; horizontales, promociones o trayectorias en los
niveles del tabulador de percepciones dentro del mismo puesto; y verticales,
promociones o trayectorias hacia un puesto jerrquicamente superior, para el cual
se debe resultar seleccionado, estando sujetos a los procesos de reclutamiento y
seleccin correspondientes.
Subsistema de Capacitacin y Certificacin de Capacidades: son los procesos
mediante los cuales se induce, prepara, actualiza y certifica a los servidores pblicos
de carrera, para desempear un puesto en el sistema.
La capacitacin tiene como objetivos: (artculo 46 LSPCAPF)
I.
Desarrollar, complementar, perfeccionar o actualizar los conocimientos y

habilidades necesarios para el eficiente desempeo de los servidores pblicos
de carrera en sus cargos;
II. Preparar a los servidores pblicos para funciones de mayor responsabilidad o
de naturaleza diversa, y
III. Certificar a los servidores profesionales de carrera en las capacidades
profesionales adquiridas.
Las capacidades en el sistema son de cuatro tipos: 1) de visin del servicio pblico,
esto es, los valores ticos de integridad, transparencia, rendicin de cuentas y
bien comn; 2) gerenciales o directivas, tales como visin estratgica, liderazgo,
90
orientacin a resultados, negociacin, y trabajo en equipo; 3) tcnicas transversales,

que son tiles para la generalidad de los puestos del sistema; y 4) tcnicas
especficas, que son requeridas para el desempeo de un puesto en el sistema.
Por otra parte, la certificacin de capacidades sirve para demostrar de manera
objetiva los conocimientos, habilidades y actitudes, con independencia de la manera
en que hayan sido adquiridas. Esta es requisito indispensable para permanecer
en el cargo y dentro del sistema, por ello, los servidores profesionales de carrera
sern sometidos por lo menos cada cinco aos a una evaluacin para certificar sus
capacidades profesionales.
Subsistema de Evaluacin del Desempeo: es el proceso a travs del cual se
miden en un periodo especfico, tanto individual como colectivamente, los aspectos
cualitativos y cuantitativos del cumplimiento de las funciones y metas asignadas a
los servidores pblicos, as como el logro de los objetivos y metas institucionales. El
objetivo de este subsistema es valorar el comportamiento de los servidores pblicos
de carrera en cuanto al cumplimiento de las metas programticas establecidas,
la capacitacin adquirida, y las aportaciones destacadas realizadas; determinar
el otorgamiento de estmulos al desempeo destacado; retroalimentar al sistema
y a los servidores pblicos de carrera con informacin para mejorar en trminos
de eficiencia, efectividad, honestidad, calidad del servicio y aspectos financieros;
detectar necesidades de capacitacin; e identificar casos de desempeo no
satisfactorio para adoptar medidas correctivas.
Cada Comit formula, conforme al Reglamento y los lineamientos que emita la
Secretara de la Funcin Pblica, los proyectos de otorgamiento de reconocimientos,
incentivos y estmulos al desempeo destacado de los servidores pblicos de su
dependencia, siendo sujetos de mrito aquellos que hayan realizado contribuciones
o mejoras a los procedimientos, al servicio, a la imagen institucional o que destaquen
por la realizacin de acciones sobresalientes.
Subsistema de Separacin: se entiende por separacin del servidor pblico de
carrera, la terminacin de su nombramiento o las situaciones por las que ste deje de
surtir sus efectos por las siguientes causas: renuncia, defuncin, sentencia ejecutoria
que implique la privacin de la libertad, incumplimiento reiterado e injustificado de
cualquiera de las obligaciones, hacerse acreedor a sanciones establecidas en la
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos que
impliquen separacin del servicio o reincidencia, no aprobar en dos ocasiones
la capacitacin obligatoria o la segunda evaluacin del desempeo, y cuando el
resultado de la evaluacin del desempeo sea deficiente.
91
Por lo anterior, se observa que la pertenencia al servicio no implica la inamovilidad

de los servidores pblicos, pero s garantiza que no podrn ser removidos de su
cargo por razones arbitrarias cuando su desempeo sea satisfactorio.
Subsistema de Control y Evaluacin: se establecen por la Secretara de la Funcin
Pblica y las dependencias los mecanismos de evaluacin sobre la operacin del
sistema, a fin de contar con elementos para su perfeccionamiento. Los Comits son
los encargados de desarrollar la informacin necesaria mediante la cual se evalen
los resultados de la operacin del sistema y se puedan emitir reportes sobre el
comportamiento observado en cada uno de los subsistemas.
Finalmente, cabe mencionar que la Secretara de la Funcin Pblica con apoyo
de las dependencias, tiene considerados mecanismos para la participacin de la
sociedad civil en el control y evaluacin del Servicio Profesional de Carrera, tales
como encuestas, estudios de opinin, ndice de satisfaccin de servicios pblicos,
participacin directa como observadores en los procedimientos de ingreso,
evaluacin del desempeo, manifestando sus quejas y participando en diversos
foros, entre otros.
5.
EL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA EN ENTIDADES FEDERATIVAS

Y MUNICIPIOS MEXICANOS.
En la actualidad se han aprobado pocas leyes en el tema del servicio civil o

profesional de carrera en entidades federativas, pero ante el escenario manifiesto
se hace imperiosa la necesidad de concretar un servicio profesional de carrera en la
administracin pblica de los tres mbitos de gobierno. Por ello, en este apartado se
describen algunos logros y caractersticas relevantes de los sistemas formales de
Servicio Profesional de Carrera en entidades federativas y municipios, a fin de que
estas puedan servir de referencia a otras entidades y/o municipios.
A continuacin se enlistan las entidades federativas que cuentan con Ley aprobada
en la materia:
92
Aguascalientes
Distrito Federal
Baja California
Chiapas
Jalisco
Morelos
Nuevo Len
Oaxaca
Quintana Roo
10
Sonora
11
Veracruz
12
Zacatecas
Logros y caractersticas ms relevantes de los sistemas de Servicio Civil de Carrera

en entidades federativas
1. Aguascalientes.
El Objeto de la Ley establece las bases y lineamientos necesarios para lograr el
ptimo funcionamiento del sector pblico a travs del desarrollo, especializacin,
profesionalizacin, control y evaluacin del desempeo de los servidores pblicos.
Los Sujetos a los que se aplica la Ley son: los servidores pblicos del Ejecutivo y
Organismos Descentralizados del Estado.
El servicio Civil de Carrera es el proceso de seleccin, capacitacin y profesionalizacin
de los servidores pblicos para lograr una autntica carrera dentro del servicio
pblico, optimizando los recursos humanos.
En la actualidad se encuentra en proceso de implementacin el modelo de Servicio
Civil de Carrera. En cuanto a la etapa de incorporacin de los servidores pblicos
se ha venido desarrollando en dos fases:
1. Fase. Capacitacin y evaluacin en competencias genricas.
Esta primera fase tuvo como fin homologar los conocimientos esenciales que
todo servidor pblico debe tener independientemente de la funcin y el cargo
desempeados y para ello se les capacit y evalu en cinco grandes categoras:
1)
2)
3)
4)
5)
Habilidades Directivas,
Valores y tica Profesional,
Conocimientos Administrativos,
Conocimientos Jurdicos, y
Conocimientos Informticos.
En esta fase participaron 768 servidores pblicos del Gobierno Central y 14

Organismos Descentralizados, representando 35,880 horas de capacitacin. Del
total de los participantes, el 97% aprob la evaluacin correspondiente, acreditando
su incorporacin.
2 Fase. Capacitacin y evaluacin en competencias especficas.
Su fin consiste en certificar a los servidores pblicos que son competentes en los
cargos que actualmente laboran. Esta fase se proces de la siguiente forma: primero
se identifican las competencias necesarias para el logro de la misin del puesto,
93
enseguida se evalan y certifican dichas competencias y, en su caso, se capacita

a los servidores pblicos para desarrollar las mismas. Es importante mencionar
que para la Certificacin se selecciona un rgano externo, el cual puede ser una
institucin certificadora o educativa y de formacin tcnica profesional debidamente
acreditadas por la autoridad competente.
Una fase posterior corresponder a la Evaluacin del Desempeo y tendra como objeto
generar la informacin pertinente para el otorgamiento de incentivos y promociones.
2. Distrito Federal.
El objeto de la Ley es establecer y normar el Servicio Pblico de Carrera de la
Administracin Pblica del Distrito Federal, y son sujetos de la Ley los servidores
pblicos de carrera de la Administracin Pblica del D.F. y personal de confianza. La
implementacin de este modelo se inici el mes de julio de 2004.
3. Quintana Roo.
La Ley del servicio Pblico de Carrera del Estado de Quintana Roo tiene por objeto
establecer el Servicio Pblico de Carrera de los trabajadores y las trabajadoras
de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, as como de los municipios de la
entidad. Los sujetos de la Ley son los trabajadores de base o de confianza que
hayan cumplido con el proceso de ingreso previsto en la Ley.
El modelo del sistema est enmarcado en dos procesos, 1) proceso de ingreso,
que incluye las fases de registro o reclutamiento, seleccin, emisin de dictamen,
y emisin del nombramiento; 2) proceso de profesionalizacin, permanencia y
desarrollo, en el que la profesionalizacin se llevar a cabo a travs de los programas
de actualizacin y el de especializacin, y en cuanto a la permanencia y desarrollo,
que constituyen los ejes fundamentales del sistema, tienen por objeto garantizar la
estabilidad administrativa y la promocin de los Servidores Pblicos, sustentadas
en la profesionalizacin y en la evaluacin del desempeo.
Los avances en su implantacin han sido frenados, dado que est detenida por
cuestiones constitucionales, pues como se seal, su mbito de aplicacin sera en
los tres poderes de gobierno.
4. Veracruz.
La Ley del Servicio Pblico de Carrera en la Administracin Pblica Centralizada del
Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, tiene por objeto establecer las bases de
94
organizacin, funcionamiento, control y evaluacin del Servicio Pblico de Carrera

para la Entidad, conforme a los principios de legalidad, honradez, responsabilidad,
confidencialidad, eficacia e institucionalidad. Son sujetos del citado ordenamiento
las personas que ocupen puestos o cargos de confianza en las dependencias de la
administracin pblica centralizada.
Los programas en materia de Servicio Pblico de Carrera, conforme a los criterios
de ingreso, permanencia, capacitacin, desarrollo profesional y evaluacin,
comprendern las siguientes acciones:
1.
2.
3.
4.
Convocatoria, seleccin y nombramiento;

Fortalecimiento de la tica profesional;
Capacitacin y desarrollo administrativo, con el fin de incentivar la productividad
permanente, el desempeo honrado, la estabilidad laboral, y la consecucin de
una carrera en el Servicio Pblico; y
Desarrollo de aptitudes, habilidades y actitudes.
El sistema se integra por los procesos siguientes:

1.
2.
3.
4.
5.
Ingreso al Servicio Pblico, mediante la evaluacin, seleccin, los tiempos

autorizados y los requisitos indispensables para adquirir la calidad de servidor
pblico de carrera;
Planeacin de carrera, que establece las trayectorias de ascenso y promocin,
adems de las reglas y requisitos que debern cumplir los servidores pblicos
de carrera;
Profesionalizacin y desarrollo administrativo, mediante modelos de enseanza
aprendizaje, capacitacin y formacin institucional;
Evaluacin del desempeo; y
Separacin del Servicio Pblico de Carrera conforme a las causas de cesacin
previstas en la Ley.
La ley se public a fines de 2003 y su proceso de implementacin inici

recientemente.
5. Jalisco.
Esta entidad ha iniciado un proceso de institucionalizacin del Servicio Civil de
Carrera, en el que se ha observado que con la dinmica que se ha impulsado,
el manejo de los recursos humanos ha permitido el desarrollo de los servidores
pblicos; como resultado hay una mejora de los servicios otorgados en esta
administracin.
95
Al cierre de 2003 se haban llevado a cabo 21,216 horas/hombre de capacitacin

dentro del programa de Profesionalizacin para el personal de carrera, tratando
con ello de eficientar la tarea gubernamental; as mismo, se evalu a 75 servidores
pblicos a fin de obtener su certificacin.
Se ha continuado con un esfuerzo continuo en el anlisis organizacional de las
dependencias a fin de obtener informacin sobre las ramas de profesionalizacin y
capacitacin a las cuales debern dirigirse los esfuerzos de formacin y desarrollo
para los servidores pblicos. Durante 2003 se tuvo un avance de 80% de la meta
propuesta para este ao en la materia.
Adems, con el propsito de fortalecer administrativamente a los municipios, en 2003 se
dio capacitacin a un total de 456 servidores pblicos municipales, mediante 28 talleres
municipales y regionales, en especial en materia de calidad en el servicio, la elaboracin
de manuales de puestos, hacienda pblica municipal y servicio pblico de rastro.
A travs de la Direccin de Catastro del Estado, se realizaron 64 talleres y cursos
de capacitacin enfocados a proporcionar una mejor administracin catastral, con
la participacin de 722 servidores pblicos de los 124 municipios, con el fin de
coadyuvar a que los ayuntamientos cuenten con mayores ingresos propios para
satisfacer la dotacin de servicios a la poblacin.
Descripcin de logros y caractersticas relevantes de esquemas del Servicio
Profesional de Carrera en los Municipios.
La Agenda Municipal Latinoamericana realizada por la Federacin Latinoamericana
de Ciudades, Municipios y Asociaciones (FLACMA), seala que en los municipios
Debe aplicarse una poltica de desarrollo de los recursos humanos municipales
e instaurarse la carrera administrativa por calificacin y mritos. Sin perjuicio del
derecho de las nuevas autoridades locales de contratar personal de confianza
tcnica y poltica, los gobiernos locales deben contar con una planta profesional y
tcnica estable que asegure la continuidad de funcionamiento y la memoria histrica
institucional de largo plazo.
A partir de un anlisis organizacional realizado en varios municipios mexicanos, se
encontraron los siguientes aspectos con relacin a la profesionalizacin:
Debilidades
1.
96
Las funciones que realizan diversas reas administrativas no estn claramente

definidas ni delimitas, lo que genera duplicidades e ineficiencias.
2.
3.
4.
5.
Con frecuencia los perfiles del servidor pblico no son compatibles al cargo
que desempean.
Es comn que los funcionarios no cuenten con la autoridad, los recursos, ni la
informacin suficiente para un eficiente desempeo de sus funciones.
El sistema organizacional y la operacin administrativa es muy centralizada.
Existe una alta rotacin y salida de los funcionarios pblicos.
Fortalezas
1.
2.
3.
4.
Existe una constante comunicacin entre la Presidencia Municipal y las

dependencias de la administracin local.
Se trabaja de forma directa con la ciudadana.
Existe la factibilidad de establecer una coordinacin y colaboracin con
dependencias federales y estatales para la atencin de diversas necesidades.
Las acciones de los gobiernos municipales tienen un impacto directo en las
condiciones de vida de su comunidad.
Oportunidades
1.
2.
3.
4.
Los municipios tienen potestad para aprobar las bases generales de su

administracin pblica.
Existe un ambiente propicio para impulsar la profesionalizacin de los
municipios.
Existen diferentes tecnologas y herramientas para impulsar la profesionalizacin
y modernizacin de los gobiernos municipales.
La ciudadana demanda una mayor eficacia y eficiencia de sus gobiernos que
slo ser factible con gobiernos profesionales.
Obstculos
1.
2.
3.
4.
El perodo tan corto del gobierno municipal y la falta de planes municipales de

desarrollo con una visin de largo plazo.
La cultura clientelar de algunos partidos polticos y autoridades municipales.
La dificultad que implica establecer por primera vez sistemas profesionales de
carrera.
La debilidad social como contralora de las acciones gubernamentales.
Los municipios mexicanos ms avanzados en experiencias de profesionalizacin

y/o servicio civil de carrera, son los que se enuncian en la Tabla N 2:
97
Tabla N 2
Experiencias Municipales Exitosas en Materia de Profesionalizacin
y/o Servicio Civil de Carrera
Entidad Federativa
Experiencias Municipales
Aguascalientes
Cuenta con un programa de certificacin de competencias

laborales en los niveles operativos.
Veracruz
En 2003 se llev a cabo el Programa de Instalacin y Capacitacin

del Sistema de Informacin para la Administracin Municipal
(SIAM); as como un Diplomado en Gobierno y Administracin
Municipal 2002-2003, organizado en coordinacin con el Instituto
Nacional de Administracin Pblica (I N A P) y el Instituto de
Administracin Pblica de Veracruz (I A P).
Tambin en coordinacin con el I A P Veracruz, en mayo de 2004
se inici la Maestra en Administracin Pblica, con Especialidad
en Gobierno y Administracin Municipal; y a travs del Programa
Estatal de Capacitacin a Servidores Pblicos se realizaron 15
talleres regionales y 5 conferencias.
Baja California Norte
El municipio de Tijuana se centra en la aplicacin del nuevo

concepto de gerencia pblica.
Coahuila
El Municipio de Coahuila ha implementado un esquema de

servicio civil de carrera a travs de la creacin del Comit de
Servicio Civil de Carrera Municipal y su Reglamento.
Estado de Mxico
Los municipios de Naucalpan y Tlalnepantla estn implementando

un modelo de servicio civil de carrera.
Guanajuato
El municipio de Guanajuato est desarrollando un modelo de

profesionalizacin basado en competencias.
Guerrero
El municipio de Acapulco cuenta con un sistema de

profesionalizacin.
Michoacn
Los municipios de Morelia, La Piedad, Uruapan, Zitcuaro y

Zamora, trabajan conjuntamente en un modelo de reglamentacin
de tipo servicio civil de carrera (relacionado con el proyecto de
la Entidad).
Morelos
Los municipios de Jiotepec, Yecapixtla, Telaltizapan y Ciudad

Ayala han establecido estructuras organizacionales en base a
competencias.
Quertaro
Los municipios de Quertaro y Corregidora estn implementando

un modelo de profesionalizacin en base a competencias.
98
Consideraciones Bsicas Sobre el Contenido de una Ley del Servicio Profesional de

Carrera para Entidades Federativas y Municipios19
A continuacin se desglosan los elementos que debera contener toda legislacin
normativa para la implantacin de un sistema de servicio profesional de carrera para
entidades federativas y municipios, en el entendido que puede haber acomodos
derivados de circunstancias y/o preferencias especficas.
1.
INGRESO
1.1 Basado en capacidades.
1.2 Existencia de convocatorias abiertas y pblicas.
1.3 Para las convocatorias: definicin clara del perfil de la persona buscada,
sealamiento de requisitos claros y precisos.
1.4 Consideracin de la trayectoria y experiencia.
1.5 Evaluaciones integrales: del ser, conocer, poder y del inters.
1.6 Decisin por jurados o grupos colegiados.
2.
DESARROLLO PROFESIONAL
2.1 Existencia de movilidad. sta puede ser horizontal y vertical.
2.2 Garantizar el intercambio entre dependencias, mbitos de gobierno y de
instituciones sociales.
2.3 Trayectoria de ascenso y promocin, basados en desempeo y/o
evaluacin.
2.4 Conexin al sistema de capacitacin y/o formacin.
3. CAPACITACIN
3.1 Incluye la induccin.
3.2 Vinculada al desempeo y a la trayectoria deseable para cada servidor
pblico.
3.3 Sistemas de evaluacin en las acciones de capacitacin.
3.4 Que tenga una orientacin integral.
19
Tomado del documento titulado Propuesta de un Marco Referencial para proyectos de Ley
de Profesionalizacin del Servicio Pblico en las Entidades Federativas de Mxico, direccin
electrnica: www.redservicioprofesional.org, Coordinador: Jos Meja Lira, Mxico, D.F., octubre
2003.
99
4. EVALUACIN DEL DESEMPEO

4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
Orientada al cumplimiento de metas y funciones.

Valorar el comportamiento de los servidores.
Permita tomar acciones coercitivas.
Vinculacin al sistema de estmulos y recompensas.
Requisitos para la permanencia.
5. REMUNERACIN
5.2 Otorgada por los sistemas ya instituidos.
5.3 Disponer de remuneracin fija y variable. Esta ltima vinculada al
desempeo.
5.4 Transparencia y claridad en la remuneracin.
6. SEPARACIN
6.1 Sealar claramente las razones de separacin.
6.2 Separar a quien no apruebe evaluaciones de desempeo o proceso de
capacitacin.
6.3 Proporcionar medios administrativos de defensa.
BIBLIOGRAFA:
Agera Ibez, Roberto Enrique; El servicio profesional en el estado de Puebla,
Mxico. Mxico, s/f.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Contreras Camarena, Jos Antonio,
ServProfCarrUAEM/spcu.htm, Mxico, 2004.
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http://www.joseacontreras.net/
Conzuelo Ferreyra, Ma. del Pilar; La Evaluacin del Desempeo y su Situacin

en las Administraciones Estatales de Mxico, en http://www.e-local.gob.mx/work/
resources/LocalContent/2193/2/evaluacionMariaPilar.htm. Mxico, 2002.
Chvez Alcazar, Margarita; El Servicio Civil de Carrera, en la Administracin Pblica
Mexicana. Primera Edicin, Mxico, 1985.
Diccionario Breve de Mexicanismos, en http://www.academia.org.mx/dbm/DICAZ/
m.htm.
100
Gobierno del Estado de Aguascalientes; Propuesta presentada ante la Primera

Convencin Nacional Hacendaria: Profesionalizacin del Servicio Pblico con Base
en un Enfoque Estratgico de Recursos Humanos por Competencias y nfasis en el
Servicio Civil de Carrera. Mxico, 2004.
Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal.
Marn, Guillermo; Los Guerreros del Espritu en http://www.toltecayotl.org/
monografias/guerreros/sld007.htm.
Mascott Snchez, Mara de los ngeles; Sistemas de Servicio Civil: una comparacin
internacional, Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmara de
Diputados del H. Congreso de la Unin, LVIII Legislatura. Mxico.
Meja Lira, Jos (Coordinador); Propuesta de un Marco Referencial para Proyectos
de Ley de Profesionalizacin del Servicio Pblico en las Entidades Federativas
de Mxico, direccin electrnica: www.redservicioprofesional.org. Mxico, D.F.,
octubre 2003.
Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin
Pblica Federal.
Riquelme Arriola, Leticia; Propuesta metodolgica para la creacin de un servicio
civil de carrera en la administracin pblica, en http://asimancas.com/sercivil.htm.
Mxico, 2004.
Secretara de la Funcin Pblica, Servicio Profesional de Carrera, en http://www.
funcionpublica.gob.mx/spc/. Mxico, 2004.
Thomea Domnguez Eduardo R.; Proyecto de Investigacin: El Servicio Civil de
Carrera, Universidad Abierta. Mxico, 2004.
101
El Impuesto a la Propiedad en
los Pases Latinoamericanos
Nuevas y Viejas Noticias*
Claudia M. De Cesare
Traduccin: Rebeca Elizalde Hernndez
1. Introduccin
Como en otras partes del mundo, se ha observado en los pases latinoamericanos
una presin global hacia la descentralizacin poltica. En la agenda de los gobiernos
locales ha estado presente la intencin de lograr ms autonoma. Una tendencia
emergente ha sido el surgimiento de una conciencia de la importancia de alcanzar
una mejor rendicin de cuentas fiscal. La falta de un equilibrio sano entre el gasto y
la recaudacin en el sector pblico es la principal causa de preocupacin.
Como consecuencia de la descentralizacin fiscal, es evidente cierta presin
por explorar el potencial real del los impuestos locales como fuente de ingresos,
as como por explorar otras fuentes de ingresos locales. En lo que concierne al
impuesto a la propiedad, en general, su recaudacin en los pases latinoamericanos
es considerada insuficiente para cumplir con las necesidades de la creciente
urbanizacin. El presente documento proporciona una breve perspectiva de
las experiencias innovadoras, los esfuerzos importantes, y las oportunidades
interesantes de la imposicin a la propiedad en Argentina, Brasil, Chile, Colombia,
El Salvador y Mxico. Tambin se reporta la reciente implementacin de una red
*
Ponencia presentada por parte del Lincoln Institute of Land Policy en el Seminario Internacional
Sobre Contribuciones Inmobiliarias y el Catastro: Municipios mejorando la gestin de su impuesto
predial, organizado por Indetec, con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, llevado a cabo
en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 25 al 27 de septiembre de 2002. Reproduccin autorizada
por el Lincoln Institute of Land Policy.
BSc, MSc, PhD. Asesora en temas relacionados con el Impuesto a la Propiedad en el ayuntamiento
de Porto Alegre Secretara de Finanzas- y catedrtica en el Curso de Postgrado en Valuacin de
la Universidad Federal de Rio Grande do Sul (UFRGS), en Brasil. Coorganizadora de cursos sobre
imposicin a la propiedad para el programa de Amrica Latina y el Caribe del Lincoln Institute of
Land Policy.
Actualmente se desempea como Consultor Investigador del Indetec.
103
latinoamericana organizada por el Instituto Lincoln de Poltica de Suelo (Lincoln

Institute of Land Policy). Ciertamente, sta es un esfuerzo substancial hacia la
diseminacin de la informacin acerca del impuesto a la propiedad en los pases
sudamericanos y centroamericanos.
2. Una perspectiva de los Impuestos a la Propiedad en los
Pases Latinoamericanos
La presente seccin proporciona una perspectiva de los impuestos a la propiedad
en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador y Mxico.

Argentina
Serravalle (2001) proporciona una perspectiva del impuesto a la propiedad

en Argentina. El impuesto es administrado por las Provincias, las cuales son
responsables de establecer la legislacin del impuesto a la propiedad y de recaudar
el impuesto. Algunas provincias han transferido parte del ingreso recaudado por el
impuesto a la propiedad a los municipios.
Como consecuencia de la escasez de recursos para la inversin en el sector
pblico, se identific la necesidad de recuperar ingresos derivados de impuestos y,
desde principios de la dcada de los noventa, Argentina se involucr en proyectos
de reforma fiscal. Tales proyectos se dividen bsicamente en dos reas principales
el catastro y la administracin tributaria.
Se invirtieron cerca de 120 millones de dlares en las reformas y las revisiones
del catastro y el proyecto se complement en aproximadamente 50% de las
jurisdicciones solamente.
Debido a la alta heterogeneidad de las provincias, se han adoptado modelos no
estndar para los sistemas catastrales. Aunque se desarrollaron algunas actividades
bsicas en todos los proyectos concernientes al catastro, tales como la obtencin
de fotos areas o imgenes satelitales y la confeccin de mapas digitales, se han
desarrollado actividades especficas de acuerdo con las condiciones existentes en
los catastros de cada municipio. Por ejemplo, se tuvo que llevar a cabo un censo
general en los municipios en los cuales no exista informacin catastral o en las
situaciones en las cuales la informacin era muy pobre. En otros casos, la tarea
estuvo mucho ms relacionada con la compilacin de la informacin existente.
A fines de la dcada de 1980, el impuesto a la propiedad representaba menos del
15% de los ingresos tributarios totales en las jurisdicciones. Despus de concluir la
104
reforma fiscal, el ingreso recaudado por el impuesto a la propiedad se incremento

en cerca de 35.65 de 1993 a 1999.
El siguiente paso de la reforma fue la transferencia de la tecnologa catastral
utilizada por los estados a los municipios. Serravalle (2001) explica que existen
aproximadamente 2000 municipios en Argentina con diferente grado de desarrollo.
l cree que el acceso a los datos catastrales administrados por las provincias es
esencial para mejorar la recaudacin de los impuestos cuya base est relacionada
con el valor de la propiedad en el nivel del gobierno local. Para compartir el catastro
administrado por las provincias, los municipios necesitan invertir en tecnologa
moderna y equipo, as como tener un personal bien capacitado.
Los planes para el futuro tambin incluyen mejorar el proceso de valuacin de la
propiedad , y registra los datos sobre el uso de la propiedad con el fin de disear
un impuesto a la propiedad que pueda se utilizado para promover y estimular el
desarrollo econmico y un comportamiento social deseable, tal como la preservacin
ambiental (Serravalle 2001).

Brasil
El impuesto a la propiedad en Brasil es un impuesto anual sobre el terreno y las

construcciones urbanas administrado por el gobierno local. La Constitucin brasilea
y el Cdigo Tributario Nacional establecen sus principios fundamentales, es decir,
define la base gravable, quin es el contribuyente y las exenciones generales. Las
autoridades locales son responsables de establecer las tasas, administrar el catastro,
y llevar a cabo la determinacin y la recaudacin del impuesto a la propiedad en
Brasil.
La justa distribucin de la carga del impuesto a la propiedad y el suministro de un
alto estndar de servicios pblicos son metas comunes a ser alcanzadas por el
nivel de gobierno local. Las iniciativas gubernamentales pioneras, observadas en
Brasil en la ltima dcada, incluyen a la implementacin del llamado Presupuesto
Participativo (Oramento Participativo) y el uso del impuesto a la propiedad como
un instrumento para impedir la especulacin de terrenos y/o promover el desarrollo
racional del suelo urbano.
Sin embargo, los obstculos polticos, legales y prcticos han sido responsables de
la persistencia de las inequidades e ineficiencias de los impuestos a la propiedad
en la mayora de los casos. La interpretacin divergente por parte los principales
poderes de gobierno judicial, legislativo y ejecutivo de los aspectos bsicos de la
imposicin a la propiedad, tal como la discusin acerca de la constitucionalidad de
105
adoptar tasas progresivas, pone en evidencia la necesidad de una mayor integracin

entre los diferentes agentes involucrados en la imposicin. Las situaciones en las
cuales no existe una interpretacin comn de las normas tributarias puede generar
una falta de confianza en el sistema tributario y puede tener como resultado severas
prdidas financieras para el sector pblico si, por ejemplo, un procedimiento aplicado
es declarado inconstitucional en los tribunales.
Adems, en una extensa serie de estudios en Brasil, se reconoce la exploracin
ineficiente del impuesto a la propiedad como fuente de ingresos. A nivel nacional,
el ingreso derivado del impuesto a la propiedad representa menos del 0.4% del
PIB. De hecho, el ingreso recaudado es simblico en muchas partes del pas. Una
encuesta llevada a cabo recientemente por la Fundacin Getlio Vargas (Fundaao
Getlio Vargas), ha identificado que el impuesto a la propiedad, en promedio, fue
de aproximadamente $8.00 por propiedad en 1998. A pesar del pobre desempeo
en la recaudacin, el impuesto a la propiedad ha sido implementado en 90% de los
municipios (Fundaao Getlio Vargas, 2000). En la gran mayora de los casos, existe
un amplio espacio para mejorar la recaudacin del ingreso derivado del impuesto a
la propiedad.
Una encuesta reciente llevada a cabo en 1999 por IBGE(Instituto Brasileo de
Geografa y Estadstica), similar a un censo que involucra a los municipios, ha
investigado diversos aspectos concernientes al desempeo de los gobiernos a nivel
local. En solo el 13 por ciento de los municipios la evasin fiscal, considerando
solo las propiedades incluidas en el catastro, fue menor al 20% (Folha Cotidiano
2001). En uno de cada cinco municipios, el ingreso recaudado represent menos
del 20% de las propiedades incluidas en el catastro. Debido a la alta visibilidad del
impuesto a la propiedad, los alcaldes no han hecho un mayor esfuerzo por recaudar
el impuesto a la propiedad en los municipios pequeos debido al riesgo poltico de
disminuir su popularidad.
Una de las principales preocupaciones es la de los catastros, comnmente
incompletos y desactualizados, pues resultan en prdidas irremplazables en la
recaudacin del ingreso. Por ejemplo, la Secretara de Finanzas de la ciudad de
Salvador cree que el factor crtico para el pobre desempeo en la recaudacin es la
poca cobertura del catastro de bienes inmuebles. La inexistencia de registros para
un amplio nmero de propiedades no debe ser tolerada, ya que los contribuyentes
que s estn pagando el impuesto a la propiedad son expuestos a una carga
tributaria desproporcionadamente pesada. Esto tambin afecta la confianza en el
sistema tributario. Esta falta de confianza en el sistema tributario tiende a fomentar
a su vez la evasin fiscal.
106
Otras desventajas frecuentes de la imposicin a la propiedad en Brasil incluyen a las

prcticas de valuacin deficientes, la falta de uniformidad en la determinacin de la
base gravable, as como la alta influencia de los valores histricos, no solo debido a
que las valuaciones son poco frecuentes, sino tambin porque la aprobacin de una
nueva lista de valores depende de las decisiones de la Cmara de Concejales.
Tal como se reconoce ampliamente, un requisito fundamental en la valuacin
para propsitos del impuesto a la propiedad es que exista una uniformidad en la
valuacin. Durante un panel sobre imposicin a la propiedad llevado a cabo en el
Congreso Brasileo sobre Valuacin en 1999, delegados de muchas partes de Brasil
admitieron la falta de un control sistemtico sobre el desempeo de la valuacin.
En Brasil no existen estndares nacionales ni locales para evaluar el desempeo
de la valuacin. En la gran mayora de los casos en los cuales se ha examinado y
reportado indicadores de uniformidad en la valuacin, se identific un sesgo y se
observ que las propiedades de alto valor estaban subvaluadas en comparacin
con otras propiedades.
Las crisis financieras recientes del sector pblico han estimulado a las autoridades
locales a mejorar sus sistemas tributarios. Sin embargo, debido a la visibilidad del
impuesto a la propiedad, los esfuerzos por recuperar ingresos y alcanzar a la equidad
en la valuacin a menudo resultan en revueltas fiscales y tensin poltica. Adems,
el requisito de la aprobacin de una nueva lista de valores por parte de la Cmara
de Concejales es frecuentemente un obstculo, incluso en situaciones en las cuales
la inequidad en la valuacin se reduce. Con el fin de proteger a los pobres y a los
contribuyentes pensionados del impacto de la volatilidad de los precios, a menudo
promueven la adopcin de sistemas de lmites impositivos. La medida contribuye al
incremento de su popularidad entre la comunidad local. Sin embargo, lo sistemas
de lmites tienden a reducir la uniformidad en la valuacin y a menudo pueden
proporcionar beneficios innecesarios a los contribuyentes con altos ingresos.
La situacin descrita crea crculos viciosos. Las autoridades locales estn conscientes
de las inequidades e ineficiencias de los sistemas del impuesto a la propiedad.
Tambin estn conscientes de que los esfuerzos y las inversiones realizados para
mejorar el desempeo de la valuacin podran no ponerse en vigor aunque tengan
el fin de reducir los problemas citados. Por lo tanto, las inversiones reales en este
campo raramente se llevan a cabo.
Consiente de las dificultades de las autoridades locales para administrar los impuestos
establecidos a nivel local, el Banco Nacional de Desarrollo (Banco Naiconal de

Un grupo de polticos elegidos por la comunidad local, responsable de tomar decisiones en materia
concerniente a la legislacin local.
107
Desenvolvimento) ha abierto una lnea de crdito especial que ofrece fondos para
que los gobiernos locales modernicen sus sistemas tributarios. Utilizando esta
oportunidad, muchas autoridades locales tales como las de los municipios de Belm,
Betim y Recife han invertido en un sistema catastral para propsitos mltiples.
Las crecientes limitaciones de los ingresos disponibles asociados a las crecientes
demandas de servicios pblicos por parte de la poblacin, generadas por la explosin
demogrfica y la rpida expansin del rea urbana, ponen en evidencia que el
potencial del impuesto a la propiedad como fuente de ingresos no debe ser pasado
por alto. En este sentido, algunas buenas iniciativas merecen ser mencionadas.
La ciudad de Ribeirao Pires en el estado de Sao Paulo ha llevado a cabo una
amplia revisin de la legislacin del impuesto a la propiedad, incluyendo aspectos
concernientes a la valuacin, la definicin de las tasas y los procedimientos de
cobro. Con un mtodo participativo que involucr a la comunidad local as como a
organismos no gubernamentales [ONGs], se pudieron discutir en el dominio pblico
las cuestiones crticas concernientes a la determinacin y a la administracin del
impuesto a la propiedad y, en consecuencia, se llevaron a cabo acciones reales
que resultaron en un incremento de 40 por ciento en la recaudacin. De manera
sorprendente, las medidas tambin contribuyeron al incremento de la popularidad
de los gobiernos locales. La ciudad de Santana do Paraiba, tambin en el estado
de Sao Paulo, a travs de la utilizacin del catastro fue capaz tanto de mejorar la
recaudacin en un 80% de 1996 a 1999 como de reducir las inequidades del sistema
del impuesto a la propiedad. El incremento en el nmero de propiedades registradas
en el catastro fue de 250% de 1996 a 1999. Los costos de las mejoras llevadas
a cabo representaron menos del 15% del incremento anual en la recaudacin
alcanzado en 1998.
Con el fin de lograr la equidad en la determinacin de la base gravable, la ciudad
de Tiete en el estado de Sao Paulo, ha llevado a cabo una valuacin general para
propsitos impositivos. El incremento en el ingreso fue de 400 % en un ao. Aunque
los administradores locales hicieron nfasis en que la nueva lista de valores no
es la nica causa del mejor desempeo en la recaudacin, ya que se tambin se
tomaron otras medidas, la nueva valuacin fue claramente un elemento esencial en
este proceso.
En el sector pblico en Brasil nada ha tenido mayor impacto que la Ley de
Responsabilidad Fiscal (Lei de Responsabilidade Fiscal). Es un cdigo de conducta
para los administradores pblicos en todos los niveles de gobierno, que trabajan en
los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, que se aprob recientemente. Esta ley
tiene el fin de mejorar la administracin de las cuentas pblicas, esto es, demanda
a los administradores pblicos ser responsables de los compromisos asumidos y
108
aprobados por la legislatura en trminos de los presupuestos y las metas de gobierno.

La ley establece lmites de gasto pblico, de endeudamiento y de deuda pblica
de acuerdo con la capacidad de recaudar ingresos. En aos electorales, existen
restricciones adicionales impuestas, incluyendo la imposibilidad de comprometer
gastos a ser pagados por el prximo gobierno electo y de incrementar el gasto en
empleados pblicos en los ltimos seis meses de gobierno. Se imponen sanciones
severas a nivel personal e institucional si las restricciones establecidas no se
satisfacen. A nivel personal, las sanciones incluyen la prdida del mandato poltico,
la prohibicin para asumir una funcin pblica, el pago de multas y la prisin.
En el nivel del gobierno local, el papel del impuesto a la propiedad es vital en el
proceso de lograr un equilibrio sano entre el gasto y la recaudacin de ingresos del
sector pblico. Por lo tanto, incluso teniendo que enfrentar diferentes obstculos,
la atmsfera descrita parece favorecer la promocin de las mejoras y revisiones
necesarias a la imposicin a la propiedad.

Chile
De acuerdo con Acua (2001), el impuesto a la propiedad en Chile es una fuente

de ingresos para los gobiernos locales, una de las ms importantes fuentes de
ingresos tributarios a nivel local. Aunque el impuesto a la propiedad es tpicamente
un impuesto establecido a nivel local, en Chile el Gobierno Central es el responsable
de la administracin del catastro, la determinacin y el cobro del impuesto a la
propiedad as como de resolver las demandas de los contribuyentes contra el monto
a pagar establecido en el recibo del impuesto (Acua 2001). Las tasas de impuesto
a la propiedad residencial pueden ser de 1.2% o 1.4%, dependiendo del valor de
la propiedad. La propiedad rural es gravada con una tasa del 2% de su valor, y las
tasas para los sitios vacantes varan del 1.4 al 1.8%. Los municipios, el Registro de
la Propiedad (registro pblico de los derechos sobre la propiedad inmobiliaria) y los
contribuyentes, ayudan a mantener un catastro actualizado.
Acua (2001) observa el incremento del uso de la Internet en el proceso impositivo.
Actualmente, la Internet puede ser usada para obtener los valores determinados
por los avalos, una copia de los recibos del impuesto, la informacin sobre las
caractersticas de la propiedad, as como para pagar el impuesto. Se llevan a
cabo ciclos de nuevas valuaciones generales en intervalos de entre tres y cinco
aos. Los precios de mercado se utilizan como base referencial para llevar a cabo
las valuaciones, y se pone una atencin especial en mantener la uniformidad
de la valuacin y la determinacin del impuesto. El dueo de la propiedad es el
responsable de acuatizar la informacin sobre su propiedad. La auto-valuacin se
utiliza para sitios vacantes. Los planes para el futuro incluyen la adopcin del valor
109
del terreno como base impositiva y para simplificar el proceso de determinacin del
impuesto.

Colombia
Uribe (2001) proporciona una perspectiva del impuesto a la propiedad en Colombia.

El impuesto a la propiedad en este pas se introdujo en 1887, es un impuesto
administrado a nivel local. Ella destaca la poca importancia del impuesto a la
propiedad como fuente de ingresos hasta 1983. Por ejemplo, el ingreso derivado del
impuesto a la propiedad representaba solo el 0.22% del PIB en 1970. En 1994, el
ingreso recaudado represent aproximadamente 0.91% del PIB. El incremento en la
recaudacin se explica en parte por una legislacin que demand la implementacin
y actualizacin del catastro en todo el pas. La fuerte presin en contra de la
actualizacin de valores (Uribe 2000) asociada a las dificultades administrativas de
llevar a cabo avalos para propsitos impositivos result en el establecimiento del
mtodo de auto-valuacin para la determinacin de la base impositiva a partir de
1990.
Los contribuyentes declaran el valor de su propiedad que no puede ser menor al valor
existente en el catastro. El valor declarado se actualiza de acuerdo con un ndice de
inflacin. La informacin sobre las caractersticas de la propiedad es proporcionada
por los contribuyentes. Los valores declarados tambin son utilizados en caso de
expropiaciones y para propsitos del impuesto sobre la renta, con el fin de impedir la
declaracin de valores por debajo de lo real (Villela 2001). De manera adicional, se
han implementado algunos esquemas para facilitar el pago, tales como la posibilidad
de pagar el impuesto utilizando tarjeta de crdito, as como otras medidas para el
cobro.
Las cuestiones que an quedan por resolverse incluyen al hecho de que el esquema
de auto-declaracin para establecer la base impositiva no es ms efectivo. Como
consecuencia se han identificado un nmero de inequidades visibles en el sistema.

El Salvador
El Salvador es el nico pas en Amrica Central en el cual no se ha introducido un

impuesto a la propiedad. Los terremotos recientes, ocurridos en enero y febrero
de 2001, han destruido prcticamente a todo el pas. Las prdidas financieras se
estiman en $2,000 millones de dlares, esto es 16 por ciento del producto interno
bruto. Aunque la cooperacin internacional ha ofrecido $1,300 millones de dlares,

110
$300 millones de dlares en donacin, $700 millones en crdito de inversin y $300 millones para
la reasignacin de la aplicacin de crdito de inversin previamente contratado.
esta ayuda estuvo condicionada a la adopcin de un pacto fiscal que establece un

esfuerzo interno por explorar el potencial real de los impuestos existentes como
fuente de ingresos, as como introducir nuevas fuentes recaudatorias. La ingresos
tributarios en el pas representan slo el 11% del PIB.
La necesidad de financiar la reconstruccin del pas ha motivado a los organismos
no gubernamentales, a las instituciones educativas y a los partidos polticos a
preparar una propuesta para mejor el sistema impositivo en El Salvador (Caas
2001). Entre otras iniciativas, la propuesta incluye la introduccin del impuesto a
la propiedad. El ingreso a ser recaudado por este impuesto se calcula en $102
millones de dlares.
Por lo tanto, el desastre que tuvo lugar en El Salvador podra representar una
oportunidad para establecer una poltica fiscal ms efectiva. En lo que concierne
al impuesto a la propiedad, se deben tomar decisiones importantes que incluyen
la definicin de la base gravable, las tasas y las exenciones. Las preocupaciones
administrativas incluyen la implementacin y administracin del catastro, el avalo
de las propiedades, la definicin de las formas para lograr que el cobro del impuesto
sea eficiente.
Un mtodo participativo que involucre al gobierno, a la comunidad y a organismos
no gubernamentales, mediante el cual se investiguen las preferencias, podra ser
importante dentro del proceso de introduccin de nuevos impuestos, ya que la
aceptacin del pblico en general es esencial, lo mismo que la voluntad poltica.

Mxico
Aunque en Mxico, el impuesto a la propiedad es un impuesto a ser gravado en

el nivel local, los estados han implementado los catastros y han desempeado la
valuacin en la mayora de los casos (Pea, 2001). El papel de las autoridades
locales se limita al cobro del impuesto.
De acuerdo con Pea (2001), el mtodo utilizado para el avalo de las propiedades
inmobiliarias para propsitos fiscales es el mtodo de costo. El valor del terreno por
unidad de rea del terreno y el costo de la construccin por unidad de rea y los
diversos tipos y estilos de construccin, se utilizan para estimar la base gravable
que debe ser publicada anualmente. El uso de un ndice para actualizar los valores
es muy comn. Los valores determinados a travs de ese mtodo se estiman en
alrededor del 40% del valor de mercado de las propiedades. Las tasas del impuesto
a la propiedad se fijan anualmente y deben ser aprobadas por la legislatura estatal.
No existen criterios especficos para establecer las tasas que oscilan entre el 0.1%
111
y el 5%. En promedio, las tasas se acercan al 1%. En la dcada de los noventa, a

travs de un programa de modernizacin fiscal, el catastro se actualiz en cerca de
130 ciudades.
Pea (2001) observa la falta de datos confiables sobre la importancia del impuesto
a la propiedad como fuente de ingresos en Mxico. Los registros oficiales destacan
que el impuesto a la propiedad representa del 0.7 al 11% del total del ingresos
recaudados por los municipios.
Los retos actuales incluyen el lograr el balance entre el gasto pblico y el ingreso
recaudado y recobrar la importancia del impuesto como fuente de ingresos, ya que
el ingreso recaudado ha disminuido progresivamente.
Cohen (1999) reporta un caso exitoso de reforma del impuesto a la propiedad que
tuvo lugar en Mexicali, la capital del estado de Baja California, en la dcada de
1990. La ciudad fue pionera en la adopcin de la imposicin al valor del terreno.
El gobierno local fue capaz de simultneamente aumentar los ingresos asociados
al impuesto a la propiedad, fortalecer las finanzas municipales, modernizar los
sistemas catastrales y los sistemas de cobro, y ganar la aceptacin pblica para
todos estos cambios.
3. La Red de Amrica Latina para el Impuesto a la Propiedad
Smolka y Mullahy (2000) observan que el Lincoln Insitute of Land Policy (Instituto
Lincoln de Poltica de Suelo) ha contribuido activamente a mejorar el debate sobre
las polticas de imposicin a la propiedad en Amrica Latina. Ellos explican que
la estrategia del Instituto dirigida a Amrica Latina se basa en establecer redes
entre funcionarios pblicos, profesionistas y acadmicos de todos los pases, que
se organicen en torno a temas especficos. Uno de esos temas especficos es la
imposicin a la propiedad.
La Red de Amrica Latina para la Imposicin a la Propiedad tuvo recientemente
su primera reunin despus de un Seminario Internacional sobre Imposicin a la
Propiedad, en el cual se promovi la discusin sobre la equidad y la eficiencia en la
administracin del impuesto a la propiedad. El Seminario, llevado a cabo en Porto
Alegre, Brasil, en Mayo del 2001, fue organizado y promovido en conjuncin con el
Ayuntamiento de Porto Alegre y el Lincoln Institute of Land Policy (E.U.). Algunos
detalles sobre la red de Amrica Latina para el impuesto a la propiedad se discuten
a continuacin.
112
Los componentes de la Red de Amrica Latina para la Imposicin a la

Propiedad
Como se observa en la tabla siguiente, los miembros iniciales de la Red de Amrica

Latina para la Imposicin a la Propiedad provienen de Argentina, Brasil, Chile,
Colombia, Ecuador y El Salvador. Hay dos delegados del Lincoln Institute of Land
Policy, que son los responsables de los programas para Amrica Latina y el Caribe
de dicho instituto, y un delegado del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que
han estado trabajando con las finanzas locales en los pases latinoamericanos.
Nombres
Alejandra Mortarini
Carlos Fernando O. Acua
Cintia Estefnia Fernandes
Claudia M. De Cesare
Claudia Puentes
Hector Serravalle
Luiz Arruda Villela
Maria Camila Uribe Snchez
Mario Eduardo Recalde Maldonado
Martim Smolka
Mauro Luiz F. Lunardi
Roberto Caas Lpez
Sergio A. Flores Pea
Sol Garson Braule Pinto
Institucin de Procedencia
Lincoln Institute of Land Policy
Servicio de Impuestos Internos
Ayuntamiento de Curitiba
Ayuntamiento de Porto Alegre
Secretara de Finanzas de Bogot
Consultor Externo [BID]
Banco Interamericano de Desarrollo [BID]
Secretara de Finanzas de Bogot
Distrito Metropolitano de Quito
Lincoln Institute of Land Policy
Ayuntamiento de Porto Alegre
Consultor Externo FESPAD
Universidad Nacional Autnoma de Mxico UNAM
Consultor Independiente
Pas
E.U.A.
Chile
Brasil
Brasil
Colombia
Argentina
E.U.A.
Colombia
Ecuador
E.U.A
Brasil
El Salvador
Mxico
Brasil
Razones para implementar la Red de Amrica Latina para la Imposicin a la

Propiedad.
Con excepcin de algunos pases, tales como El Salvador, el impuesto a la propiedad

ha sido implementado en casi todos los pases en Amrica Latina. No obstante,
basados en su experiencia, los pases miembros de esta red consideran que existe
un amplio potencial para mejorar la eficiencia y la equidad de los sistemas actuales.
Adems, uno de los principales problemas es la falta de informacin disponible
sobre los sistemas del impuesto a la propiedad en Amrica Latina, y la falta de
comunicacin entre estos pases. Los pases vecinos no acostumbran compartir
experiencias en este campo.
113
La misin de la red
La misin de esta red es contribuir hacia el mejoramiento de los sistemas del

impuesto a la propiedad existentes en Amrica Latina, que necesitan volverse ms
efectivos. Adicionalmente, la red pretende reforzar la adopcin del impuesto a la
propiedad como una alternativa para la imposicin a la propiedad en los pases
latinoamericanos.

reas Prioritarias de Operacin
En el primer ao, la red dar prioridad a las siguientes actividades:

o
o
o
o
o
o
o
o

Desarrollo profesional
Identificacin de temas relevantes
Socializacin, organizacin y diseminacin de la informacin
Los sistemas del impuesto a la propiedad en Amrica Latina
Bibliografa y Referencias
Casos (experiencias)
Instituciones y profesionales en el rea
Programas de Capacitacin Existentes.
Productos de la Red
Los planes para la Red de Amrica Latina para la Imposicin la Propiedad incluyen
el desarrollo de los siguientes productos:

114
Indicadores Preparacin de un anlisis comparativo de los sistemas del

impuesto a la propiedad en los pases latinoamericanos, incluyendo datos
cualitativos y cuantitativos. Parte de los indicadores sern utilizados para
medir y comparar el desempeo de los sistemas existentes. La idea bsica es
comenzar a recabar los datos en los pases que estn participando activamente
en la red y motivar a otros pases para tomar parte en el proceso.
Bibliografa Comentada Preparacin de una lista de literatura bsica sobre
imposicin a la propiedad clasificada de acuerdo con los principales aspectos
de la misma y comentada.
Una base de datos de institutos y profesionales (acadmicos, practicantes,
consultores y administradores pblicos) que desempean actividades en el
campo de la imposicin a la propiedad.
Base de datos sobre los programas educativos y de capacitacin existentes
informacin sobre los cursos sobre imposicin a la propiedad que se ofrecen
de manera regular
Intercambio intelectual de conocimiento y experiencia tcnica El proyecto

implica identificar experiencias relevantes y las mejores prcticas en varios
pases latinoamericanos. Se realizaran convenios para permitir a visitantes
pasar un corto periodo aprendiendo activamente a travs de la participacin en
las experiencias prcticas.
Desarrollo de Currculum Un curso educativo bsico dirigido a la preparacin
de profesionales para laborar en actividades relacionadas con la determinacin
y la administracin del impuesto a la propiedad.
4. Resumen y Conclusiones
Recientemente se ha llevado a cabo en Brasil un gran debate sobre la imposicin
a la propiedad, que involucr a varios delegados de Amrica Latina. El impuesto a
la propiedad, al parecer, es bien aceptado como alternativa para financiar servicios
pblicos en todos los pases representados. En El Salvador, pas en el cual el
impuesto a la propiedad no ha sido an implementado, su introduccin ha sido
seriamente considerada.
Existe un sentimiento generalizado de que Amrica Latina podra mejorar su
imposicin a la propiedad, esto es, creemos que se pueden alcanzar mejores
resultados. Se han observado recientemente en estos pases un gran nmero
de iniciativas aisladas para mejorar el desempeo de los sistemas del impuesto
a la propiedad. Aunque se han realizado algunos esfuerzos para mejorar los
sistemas catastrales y los procedimientos de determinacin y cobro del impuesto,
los resultados concretos no son tan buenos como se esperaba. Sin duda alguna,
el lograr un sistema ms efectivo se encuentra actualmente en la agenda de los
pases latinoamericanos. Tambin se puede observar una tendencia hacia utilizar el
mtodo participativo para llevar a cabo revisiones a los sistemas del impuesto a la
propiedad, ya que la aceptacin del impuesto tiende a incrementar si las revisiones
son discutidas con seriedad en el dominio pblico.
La red para la imposicin a la propiedad, organizada por el Lincoln Institute of
Land Policy, podra representar la primera iniciativa para promover un esfuerzo
coordinado para identificar cuestiones relevantes y concentrar esfuerzos en
programas educativos de capacitacin relacionados con el impuesto a la propiedad
en los pases latinoamericanos. Adems, la difusin de informacin y de datos
comparativos sobre los sistemas del impuesto a la propiedad en Amrica Latina
tienden a ser ms accesibles, permitiendo la realizacin de anlisis comparativos
internacionales, as como el intercambio de lecciones y experiencias.
115
Referencias
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Moderniz-lo. Seminrio Internacional sobre Tributao Imobiliria. Porto Alegre,
Brazil.
116
Impuesto a la Propiedad,
la Experiencia de Brasil:
Lecciones y Retos*
Claudia M. De Cesare1
Traduccin: Rebeca Elizalde Hernndez.2
RESUMEN
El presente documento proporciona informacin sobre el impuesto a la propiedad
en Brasil, abarcando la legislacin, las prcticas y las posturas. El impuesto a la
propiedad en Brasil es un impuesto anual sobre los terrenos y construcciones
urbanos administrado por el gobierno local. Se discuten los obstculos polticos,
legales y prcticos que han sido los responsables de la permanencia de la inequidad
e ineficiencia de los impuestos a la propiedad de muchas localidades en Brasil y, a
partir del conocimiento obtenido sobre cmo hacer un anlisis de los sistemas del
impuesto a la propiedad actuales, se hacen algunas sugerencias.
1. Origen y Evolucin del impuesto a la propiedad en Brasil
De acuerdo con Cavalcanti (1948), el primer impuesto sobre construcciones se cre
en Brasil en 1808. En ese tiempo, la propiedad gravable inclua construcciones
urbanas localizadas en ciudades y poblaciones de ms de 100 propiedades. El
impuesto sobre las construcciones estaba basado en el valor de renta anual con
*
Ponencia presentada por parte del Lincoln Institute of Land Policy en el Seminario Internacional
Sobre Contribuciones Inmobiliarias y el Catastro: Municipios mejorando la gestin de su impuesto
predial, organizado por Indetec, con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, llevado a cabo
en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 25 al 27 de septiembre de 2002. Reproduccin autorizada
por el Lincoln Institute of Land Policy.
BSc, MSc, PhD. Asesora en temas relacionados con el Impuesto a la Propiedad en el ayuntamiento
de Porto Alegre Secretara de Finanzas- y catedrtica en el Curso de Postgrado en Valuacin de
la Universidad Federal de Rio Grande do Sul (UFRGS), en Brasil. Coorganizadora de cursos sobre
imposicin a la propiedad para el programa de Amrica Latina y el Caribe del Lincoln Institute of
Land Policy.
117
una tasa del 10%. De manera adicional, tambin se gravaba un impuesto sobre el
terreno. Tambin seala que el impuesto sobre terreno no tena una estructura legal
uniforme. Por ejemplo, la base de este impuesto poda ser el rea del terreno, el
valor del terreno o el valor de renta anual.
Con el fin de proporcionar cierta autonoma a las autoridades locales, la Constitucin
brasilea de 1934 les garantiz el derecho de gravar sus propios impuestos,
incluyendo el impuesto a la propiedad. Las siguientes constituciones, promulgadas
en 1937, 1946 y 1967, mantuvieron el impuesto a la propiedad como un impuesto
a ser gravado por el gobierno local, probablemente debido a sus caractersticas.
De hecho, el carcter del impuesto es esencialmente local ya que el incremento en
el valor de la propiedad puede asociarse fcilmente a una mejora en los servicios
pblicos. As mismo, para gravar tal impuesto se requiere la organizacin de un
catastro. Ciertamente, las autoridades locales estn en mejores condiciones para
implementarlo y mantenerlo actualizado que cualquier otro nivel de gobierno.
Tambin se podra gravar un impuesto adicional a nivel estatal, sobre el terreno
rural, excluyendo las mejoras.
La reforma 18 a la Constitucin brasilea de 1946, aprobada en 1965, estandariz
las caractersticas bsicas de los impuestos a la propiedad, que se incorporaron al
Cdigo Tributario Nacional (CTN) aprobado en 1966 (ver Cdigo Tributario Nacional
CTN, 1990).
Como las constituciones anteriores, las Constitucin de 1988 mantuvo el impuesto
a la propiedad como un impuesto municipal.3 Existen aproximadamente 5,507
Municipios en Brasil y el impuesto a la propiedad ha sido implementado en el 89.4%
de ellos (FGV, 2000). Aproximadamente 4,500, esto es, 81.7% de los municipios
tienen menos de 30,000 habitantes. Actualmente, existen otros impuestos sobre la
propiedad inmobiliaria, tales como el impuesto sobre las transferencias de bienes
inmuebles (ITBI) y el impuesto sobre terreno rural (ITR) administrados a nivel local
y central, respectivamente.
La constitucin recomienda que los impuestos deben ser graduados de acuerdo
con la capacidad de pago, siempre que sea posible, y demanda que se establezca
una legislacin complementaria a nivel municipal, estatal y federal como marco
regulatorio de las definiciones y procedimientos concernientes a los impuestos.
Las exenciones generales del impuesto tambin estn establecidas en la
constitucin.
118
En este artculo autoridades locales se refiere al gobierno municipal.
2. Perspectiva General del Sistema

El impuesto a la propiedad en Brasil es un impuesto anual sobre el terreno y
construcciones urbanos administrado por el gobierno local. Como se discuti
anteriormente, la Constitucin brasilea y el Cdigo Tributario Nacional establecen
sus principios fundamentales. El impuesto a pagar resulta de multiplicar el valor de
mercado, determinado para cada propiedad, por una tasa de impuesto a la propiedad.
La legislacin local define otras especificaciones con respecto a los impuestos a la
propiedad, tales como la metodologa para estimar los valores de la propiedad y las
tasas del impuesto. Por lo tanto, los procedimientos para establecer la base gravable
y las tasas varan considerablemente. Un cabildo, grupo de polticos electos por los
residentes de la comunidad, es el responsable de tomar las decisiones en asuntos
concernientes a la legislacin local, incluyendo la relacionada con el impuesto a la
propiedad.
2.1 Propsito del impuesto
Los ingresos derivados del impuesto a la propiedad se gastan de manera integrada
con los ingresos de otras fuentes administradas por el gobierno local. Las autoridades
locales son responsables de financiar un numero extenso de servicios pblicos.
Proporcionan y dan mantenimiento a los sistemas de agua y alcantarillado, sanidad,
alumbrado pblico, y vialidad. Son responsables de la recoleccin y disposicin
de desechos, y del servicio de limpia. Adicionalmente, controlan y administran los
servicios de transporte pblico. Sus responsabilidades incluyen el proporcionar
y mantener reas pblicas tales como parques, reas recreativas, centros de
entretenimiento, deportes, y actividades culturales. Tambin son parcialmente
responsables de los servicios de educacin, salud, control ambiental y servicios
sociales. As mismo, tienen la difcil tarea de proporcionar asistencia a las familias
de bajos ingresos en el rea de vivienda. La legislacin municipal establece los
lmites de gasto mnimo en educacin y servicios de salud.
La diferencia entre el ingreso total y el gasto total en personal y mantenimiento de la
infraestructura y servicios urbanos esenciales se destina a la inversin pblica. En
1989, la autoridad local de la ciudad de Porto Alegre implement un tipo de esquema
de presupuesto participativo (Orcamento Participativo). El plan de gasto del ingreso
destinado a la inversin es definido en conjuncin con la comunidad. Esto significa que
la comunidad se organiza para su discusin, definiendo las prioridades y decidiendo
las actividades que el gobierno local tiene que proveer. Esta ciudad fue la pionera
en adoptar este esquema en Brasil, y la iniciativa ha alcanzado gran popularidad a
nivel nacional e internacional. Despus de decidir el esquema de gasto junto con la
comunidad, el presupuesto pblico es aprobado anualmente por el cabildo.
119
De 1990 a 1999, la distribucin del ingreso total de acuerdo con los tres nivel de
gobierno en Brasil sigui el modelo ilustrado en la Grfica 1 (Secretaria da Receita
Federal 2000). Las autoridades locales a menudo argumentan que esta divisin no
es justa y que el ingreso administrado a nivel local es insuficiente para cubrir sus
responsabilidades constitucionales hacia la comunidad.
Adicionalmente, no ha existido ninguna diferencia significativa en trminos del ingreso

administrado a nivel local en la ltima dcada: los municipios administraron el 14.84%
y el 14.09% del total de los ingresos pblicos en 1990 y 1999, respectivamente.
2.2. Importancia del Impuesto
El impuesto a la propiedad en Brasil es importante por dos razones principales.
Primero, el impuesto es la segunda fuente de ingresos ms importante derivada
de impuestos gravados a nivel local. Cuando se administra de manera eficiente, el
impuesto a la propiedad puede proporcionar a las autoridades locales un importante
rendimiento que les garantice cierta independencia de los otros niveles de gobierno.
Segundo, el impuesto a la propiedad puede ser utilizado en Brasil como instrumento
de poltica urbana, para impedir la especulacin de terrenos y para promover el
desarrollo urbano y el uso racional del suelo urbano.

Importancia como fuente de ingreso
El impuesto a la propiedad es la segunda fuente de ingresos ms importante de los

impuestos que se gravan a nivel local, representando en promedio cerca del 30%
120
del ingreso derivado de los impuestos recaudados a nivel local (Smolka y Furtado
1996; FGV 2000). Esto tiende a representar cerca del 10% del ingreso total de las
ciudades ms importantes de Brasil. En 1993, represent 19% del ingreso local
(FGV 2000). Esto demuestra la creciente importancia del impuesto a la propiedad a
nivel del gobierno local.
Sin embargo, una extensa serie de estudios seala que el impuesto a la propiedad
es la fuente de ingresos explorada con menor eficiencia a nivel local (ver Alonso
1991; Smolka y Furtado, 1996; De Cesare, 1998). En 1999, la tributacin en Brasil
represent aproximadamente 30% del producto interno bruto (PIB), esto es, $171
mil millones de dlares (Secretaria de Receita Federal 2000). A nivel nacional, el
ingreso derivado del los impuestos a la propiedad representa solamente 0.36%
del PIB. La necesidad de explorar el potencial del impuesto a la propiedad para
incrementar los ingresos es bien reconocida por las autoridades gubernamentales,
los economistas, acadmicos y expertos fiscales.
De hecho, los montos recaudados a travs del impuesto son an simblicos en
muchas partes del pas. A nivel nacional, el impuesto a la propiedad fue menor a
$8.00 por ao [sic] en promedio en 1998. La Tabla 1 resume el ingreso derivado del
impuesto a la propiedad en algunas de las principales ciudades de Brasil. Aunque
el impuesto en las ciudades ms importantes es mayor al promedio nacional, existe
evidentemente un amplio espacio para mejorar el ingreso recaudado a travs del
impuesto a la propiedad.
Tabla 1. Impuesto a la Propiedad en 1999 o 2000
Cicudad
Ao-base
Impuesto a
la Propiedad
(dlares)
Propiedades
Impuesto por
propiedad
(dlares)
Recife
1999
50,673,398
332,240
152
Porto Alegre
1998
100,716,068
496,000
203
Curitiba
1998
118,793,310
455,000
261
Belo Horizonte
1998
197,128,030
581,000
339
Salvador
1998
157,530,260
489,000
322
Rio de Janeiro
1998
724,811,361
1,624,000
446
Los factores histricos pueden ayudar a explicar el uso ineficiente del

a la propiedad como fuente de ingresos en Brasil. Durante la dcada
grandes transferencias de ingresos de los gobiernos central y estatal
municipios complementaron los ingresos recaudados por el gobierno
impuesto
de 1970,
hacia los
local. En
121
consecuencia, las autoridades locales no estaban interesadas en recaudar sus

propios impuestos, y los contribuyentes se acostumbraron a pagar recibos de
impuesto a la propiedad cuyos montos eran insignificantes. El logro de un buen
desempeo en trminos de valuacin de las propiedades y de un grado aceptable
de equidad en la determinacin de la base gravable era una cuestin secundaria.
Las crisis econmicas recientes en combinacin con una urgente necesidad de
inversin pblica en infraestructura, equipo y servicios, han estimulado a algunas
autoridades locales a mejorar sus sistemas del impuesto a la propiedad, no
obstante, debido a la gran visibilidad del tal impuesto, los esfuerzos para recuperar
el ingreso y lograr la equidad en la determinacin de la base gravable, a menudo
resultaron en rebeliones tributarias.

Importancia como instrumento de poltica urbana
Adicionalmente, la Constitucin brasilea de 1998 garantiza la posibilidad de utilizar

al impuesto a la propiedad como instrumento de poltica urbana para impedir la
especulacin del suelo y para promover el desarrollo urbano mediante un uso
racional del suelo, a travs de la aplicacin de tasas progresivas, a lo largo del
tiempo, sobre terrenos vacantes en reas en las cuales es necesario el desarrollo.
Desafortunadamente, pocas autoridades locales en Brasil estn utilizando este
poderoso instrumento. En una iniciativa pionera, la ciudad de Porto Alegre comenz a
utilizar el impuesto a la propiedad en este sentido. Recientemente, otras autoridades
locales han promovido esquemas similares.
2.3 Base impositiva y su determinacin por medio de la valuacin
La base para la determinacin del impuesto es el valor de mercado de cada propiedad
inmobiliaria individual. El impuesto cubre toda clase de usos de la propiedad, incluyendo
terreno vacante, propiedad residencial y no residencial. Las clases de propiedad
exentas del impuesto a la propiedad sern discutidas ms adelante. El cdigo tributario
nacional establece la base del impuesto a la propiedad, que est definida como el valor
de mercado de la propiedad, considerando el terreno y las mejoras aadidas. Por lo
tanto, la base impositiva no vara de acuerdo con cada autoridad local de Brasil.
En relacin con la valuacin, el mtodo de costo es el que se emplea tradicionalmente
en los avalos para propsitos fiscales en Brasil. Desde la dcada de 1980, el anlisis
de regresin mltiple (ARM) se ha utilizado de manera difundida en la valuacin
para propsitos generales en Brasil. Sin embargo, el nmero de autoridades locales
que aplican este mtodo para propsitos de valuacin para el impuesto predial es
an pequeo. En la mayora de los casos la tcnica se utiliza para estimar el valor
del terreno que luego se suma al costo de la construccin.
122
No existen requerimientos legales concernientes a los intervalos entre las valuaciones

generales. La valuacin para propsitos del impuesto a la propiedad puede ser muy
porco frecuente. El tiempo transcurrido entre las valuaciones pueden exceder los
10 aos. En estos casos, el impuesto a la propiedad se determina de acuerdo con
los valores histricos, que nunca han reflejado el valor de mercado, y son ajustados,
en la mayora de los casos, a la fecha en que se determina el impuesto a pagar, de
acuerdo con la tasa de inflacin.
Cualquier cambio en la lista de valores que resulte de una valuacin debe ser
aprobado por el cabildo, que est especialmente preocupado por proteger a
la comunidad del impacto de la volatilidad de los precios sobre el impuesto a la
propiedad. Frecuentemente, defiende la adopcin de un sistema de lmites al
impuesto a pagar, en nombre de la proteccin de los contribuyentes pobres y
jubilados. Sin embargo, los sistemas de lmites tienden a reducir la uniformidad en la
determinacin de la base gravable y a menudo proporciona beneficios innecesarios
a los contribuyentes de altos ingresos.
Como se ha reconocido, un requisito fundamental de la valuacin para propsitos
impositivos es la uniformidad de los avalos. Recientemente, durante un panel sobre
el impuesto a la propiedad que tuvo lugar en un congreso nacional, los delegados
de muchas partes de Brasil admitieron la falta de un control sistemtico sobre el
desempeo de la valuacin. En Brasil no existen estndares nacionales que evalen
el desempeo de la valuacin. En la gran mayora de los casos en los que se han
examinado y reportado los ndices de uniformidad en la valuacin, se identific un
sesgo y se observ que las propiedades de mucho valor estaban subvaluadas en
relacin con las propiedades de poco valor. El sesgo en la valuacin puede ser
atribuido a la imprecisin de las tcnicas y procedimientos utilizados para la misma,
tales como las incongruencias con el modelo de costos estndar aplicado. Otras
causas incluyen a los largos periodos de tiempo transcurridos entre cada valuacin
y los sistemas de lmites.
2.4. El Catastro de Bienes Inmuebles
Con excepcin de algunas ciudades pequeas, los sistemas de catastro adoptados
para propsitos impositivos se han desarrollado utilizando recursos computacionales.
Sin embargo, un sistema de informacin geogrfica (GIS, por sus siglas en ingls)
ha sido implementado por completo en un pequeo nmero de ciudades de Brasil,
incluyendo la ciudad de Curitiba. Actualmente, el Banco Nacional de Desarrollo
(Banco Nacional de Desenvolvimento) ha abierto una lnea de crdito especial que
ofrece fondos para que los gobiernos locales modernicen sus sistemas impositivos.
Existe un grupo de autoridades locales, tales como las de Belm do Par, Recife y
123
Betim, que estn utilizando este programa para implementar un catastro basado
en un GIS.
En las ciudades grandes como Sao Paulo y Ro de Janeiro se han observado
problemas importantes concernientes al catastro de bienes inmuebles. Sao Paulo
es el centro industrial y financiero ms importante de Brasil, pues representa casi
el 30% del producto interno bruto. Es la ciudad ms grande de Sudamrica, con
aproximadamente 18 millones de habitantes. Los administradores locales del
impuesto a la propiedad en Sao Paulo argumentan que la rpida extensin y rpido
desarrollo del rea urbana es el principal problema de la administracin del impuesto
a la propiedad. Como resultado, un gran nmero de inventarios se registran en el
catastro del impuesto a la propiedad. Se podra alcanzar un gran incremento en el
ingreso si simplemente se registraran estos inventarios.
En la ciudad de Ro de Janeiro, aproximadamente una de cada tres propiedades
residenciales no es registrada en el catastro del impuesto a la propiedad (Smolka
y Furtado, 1996). Menos del 40% de estas propiedades son seudo viviendas en
malas condiciones. El resto de las propiedades estn ubicadas en reas provistas
de equipo y servicios urbanos, y las ocupan familias de altos ingresos.
2.5 Tasas del impuesto a la propiedad
Las autoridades locales son las responsables de definir las tasas del impuesto
a la propiedad. Con excepcin de las tasas progresivas aplicadas a lo largo del
tiempo para promover el desarrollo urbano racional no hay mencin de las tasas
del impuesto a la propiedad en la Constitucin brasilea de 1988. En trminos
generales, la constitucin recomienda que los impuestos deben ser graduados de
acuerdo con la capacidad para pagar, siempre que sea posible.
Se han establecido diferentes tasas de acuerdo con las diferentes clases de uso
de la propiedad. En este sentido, se aplican tasas ms altas al suelo vacante
con el fin de estimular el desarrollo e impedir la especulacin. Adems, las tasas
para la propiedad no residencial son ligeramente mayores que las tasas para la
propiedad residencial. Por ejemplo, en la ciudad de Porto Alegre, las tasas para el
terreno vacante pueden alcanzar el 6.0% del valor determinado por el avalo de la
propiedad, mientras que la propiedad residencial y no residencial es gravada con
tasas de 0.85% y 1.1% del valor, respectivamente.
A principios de la dcada de 1990, en ciudades grandes como Belo Horizonte, Porto
Alegre, Recife, Ro de Janeiro y Sao Paulo, se introdujeron tasas progresivas para el
impuesto la propiedad, que variaban de acuerdo con el rango de valor determinado
124
por el avalo. Lo anterior con el fin de incluir un elemento para identificar la capacidad
de pago del impuesto a la propiedad, puesto que las propiedades mejor valuadas (de
mayor valor) seran gravadas con tasas ms altas. Esto es de particular importancia
en este pas puesto que la distribucin del ingreso es extremadamente inequitativa.
Recientemente, la Suprema Corte de la Nacin ha declarado que este procedimiento
es inconstitucional. La corte considera que este procedimiento es inequitativo.
Como resultado, las autoridades locales tienen que presentar nueva legislacin
que introduzca tasas uniformes. Como cualquier otra legislacin local, el cabildo
debe estar de acuerdo con las nuevas tasas propuestas. Belo Horizonte fue la
primera ciudad que se ajust a las determinaciones de la Suprema Corte en 1996,
cambiando de sistema a uno en el cual se aplicaran tasas uniformes.
La transicin de las tasas progresivas a la tasa uniforme ha sido extensamente
debatida ya que es probable que una mayor carga del impuesto a la propiedad se
pase a los contribuyentes de bajos ingresos. As mismo, el proceso de aprobar las
nuevas tasas no ha sido derecho en muchas partes del pas. Por ejemplo, en la
ciudad de Porto Alegre, despus de un periodo muy estresante de negociaciones,
la autoridad local fue capaz de aprobar tasas uniformes de 0.85% y 1.1% para la
propiedad residencial y no residencial, respectivamente, junto con una nueva lista
de valores. Las tasas progresivas variaban de 0.2 a 1.2 por ciento y 0.6 a 1.4 por
ciento para propiedad residencial y no residencial, respectivamente. Con el fin de
obtener la aprobacin del cabildo, se tuvo que introducir en la legislacin un sistema
de lmites que estableca que, sin importar qu monto a pagar resultara del valor
del inmueble determinado por el avalo multiplicado por la tasa uniforme, el monto
del impuesto estara limitado al impuesto anterior ajustado de acuerdo con una tasa
de inflacin anual. Como resultado, la ciudad est recaudando menos ingresos que
en aos previos. Adems, para la gran mayora de las propiedades, el impuesto
no est correlacionado con los valores determinados por los avalos, esto es, los
nuevos valores no tienen efecto en la determinacin del impuesto a la propiedad.
2.6 Obligaciones y Exenciones
El dueo de una propiedad es el responsable en primera instancia de pagar el
impuesto a la propiedad. Se le puede exigir al ocupante o usuario realizar el pago
del impuesto, an cuando no tenga autorizacin legal para usar la propiedad. En
todas las localidades de Brasil son comunes las exenciones generales del pago del
impuesto a la propiedad, las cuales incluyen a las siguientes:

Las propiedades usadas para propsitos gubernamentales (propsitos

administrativos);
125
Las propiedades utilizadas para propsitos de defensa e infraestructura;

Las propiedades utilizadas por organismos polticos no lucrativos;
Las propiedades utilizadas para el inters pblico o social sin fines de lucro;
Escuelas pblicas y propiedades utilizadas para propsitos culturales y
cientficos;
Parques nacionales, zonas de reserva, etc.; y
Propiedades utilizadas para servicios de salud (por ejemplo, hospitales), con
propsitos religiosos o de caridad.
3. Breve anlisis del sistema actual

Los frecuentes inconvenientes del la imposicin a la propiedad en Brasil incluyen a
las prcticas de valuacin deficientes; la falta de uniformidad en la determinacin de
la base gravable, la valuacin, y la poca frecuencia con que se realizan valuaciones
subsecuentes; la gran influencia de los valores histricos, no slo debido a que
las valuaciones son infrecuentes sino tambin al hecho de que la aprobacin de
una nueva lista de valores depende de las decisiones del cabildo. Adems, la
divergencia entre los distintos poderes de gobierno el judicial, el legislativo y el
ejecutivo respecto a su concepcin de los aspectos bsicos del impuesto a la
propiedad, tales como la constitucionalidad de adoptar tasas progresivas, evidencia
la necesidad de una mayor integracin entre los distintos agentes implicados en la
tributacin. Finalmente, la creciente demanda de servicios pblicos asociada con
las crecientes limitaciones en los ingresos disponibles pone en evidencia que el
potencial del impuesto a la propiedad como fuente de ingresos se debe explorar de
manera ms eficiente.
Como ejemplo, relacionado con la propiedad residencial, una investigacin previa
que abarca un periodo de tres aos ha identificado las siguientes debilidades en el
sistema del impuesto a la propiedad de la ciudad de Porto Alegre, Brasil (De Cesare
1998; De Cesare y Ruddock 1996 y 1998):

126
Avalos por debajo del valor real: la mediana del valor determinado de los
departamentos residenciales fue de slo 34 por ciento de su precio de venta en
el periodo analizado. El nivel real de los valores determinados por los avalos
es mucho menos que el nivel estatutario (100 por ciento) en la ciudad de Porto
Alegre.
La falta de uniformidad en la valuacin: Utilizando como medida de variabilidad el
coeficiente de dispersin (COD), con respecto a la mediana del valor determinado
por el avalo en relacin con el precio de venta, se observ un bajo grado de
uniformidad en la valuacin. El COD calculado fue de aproximadamente 36
por ciento. En los Estados Unidos, la Asociacin Internacional de Funcionarios
Valuadores (IAAO, por sus siglas en ingls) recomienda que, para la propiedad
residencial unifamiliar, un grado aceptable de uniformidad estara indicado por
un coeficiente de hasta 10 o 15 por ciento.
El gran nmero de factores causantes de las diferencias sistemticas en los
niveles de los valores determinados por los avalos incluyen a los atributos
relacionados con la ubicacin de la propiedad, la calidad de la construccin
y el ao de la misma, la presencia de elevadores y variables similares.
Adicionalmente, se observ una regresividad vertical en la valuacin. La falta
de control sistemtico sobre el desempeo de la valuacin parece haber
contribuido a la alta imprecisin de los valores determinados por los avalos
en el periodo examinado.
Reduccin de la base gravable causada por la falta de valuacin: el mtodo utilizado
para realizar un ajuste general a los valores determinados por los avalos, basado
en las tasas inflacionarias prevalecientes durante esos aos sin realizar una nueva
valuacin, ha contribuido evidentemente a la reduccin de la base gravable. Por
ejemplo, la mediana de los valores determinados por los avalos fue de 38% del
precio de venta de la propiedad en 1993, pero la mediana del nivel de valuacin fue
solamente 27 por ciento en 1995. Por lo tanto, el hecho de que la ltima valuacin
general se llev a cabo en 1991 ha contribuido a tener prdidas significativas en el
ingreso derivado del impuesto a la propiedad.
Rechazo del mtodo utilizado para valuar las propiedades: se identificaron
incongruencias con respecto al modelo de costo estndar, tales como el
hecho de que las tablas de costo y los factores determinsticos aplicados para
ajustar los valores no estn vinculados con el desempeo del mercado de
bienes inmuebles. El anlisis tambin indic poca corelacin entre las tasas de
depreciacin ad hoc adoptadas y la reduccin en los precios causada por los
aos, la obsolescencia o el deterioro de las construcciones.
Poca exploracin del impuesto como fuente de ingresos: El ingreso real
recaudado por el impuesto predial en el periodo de 1993 a 1995 represent solo
el 25 por ciento del ingreso potencial a ser recaudo si los valores determinados
por la valuacin fueran iguales a los precios de venta.
Demasiada influencia poltica sobre las medias de imposicin y valuacin:
cualquier cambio en las listas de avalos debe de ser aprobado por el cabildo,
un grupo de polticos elegidos por los residentes locales. Ellos han estado
promoviendo varios sistemas de lmites, y han rechazado dos propuestas
para una nueva ablucin general desde 1991 a 1998. Como se discuti
anteriormente, los sistemas de lmites tienden a reducir la uniformidad en la
valuacin y pueden proporcionar beneficios a contribuyentes de altos ingresos
y acaudalados que no los necesitan. Adems, la inequidad vertical existente
en la valuacin implica que las propiedades altamente valuadas son las que se
benefician de una administracin del impuesto a la propiedad deficiente.
127
La divergencia en entendimiento de los reglamentos tributarios entre

las distintas dependencias gubernamentales, como en el caso de la
constitucionalidad de adoptar tasas progresivas, ha sido la responsable de
la reduccin del ingreso del impuesto a la propiedad. Adems, de acuerdo
con la legislacin brasilea, la autoridad local tambin tendr que rembolsar,
por los ltimos 5 aos, a los contribuyentes que apelaron en la corte contra
las tasas progresivas.
Investigacin reciente, llevada a cabo a nivel nacional, que investiga las
prioridades de concentrar los esfuerzos en trminos del impuesto a la
propiedad en Brasil, ha identificado las principales preocupaciones en la
materia. La modernizacin del catastro, la exploracin de mejores prcticas de
valuacin, el desarrollo de mtodos para valuar propiedades sin la evidencia del
mercado, el anlisis de la equidad de la valuacin y el desarrollo de estndares
para la valuacin con propsitos tributarios, han sido los principales temas
seleccionados en la investigacin. El cuestionario se aplic a aproximadamente
60 participantes, incluyendo a autoridades gubernamentales, economistas
especializados en urbanismo, polticos, acadmicos y expertos fiscales.
4. RECOMENDACIONES A PARTIR DEL ANLISIS DE PRCTICAS Y

ACTITUDES
El logro de la equidad en el impuesto a la propiedad y el suministro de servicios
pblicos que cumpla con un alto estndar de calidad son metas comunes. Aunque
se han llevado a cabo algunas iniciativas buenas en Brasil en la ltima dcada, tales
como la implementacin de un esquema de presupuesto participativo que permite la
transparencia y la rendicin de cuentas a nivel del gobierno local, existen an varias
medidas que deben ser tomadas en Brasil respecto al impuesto a la propiedad:

128
La modernizacin del sistema utilizado para considerar los atributos de la

propiedad, posiblemente utilizando un catastro basado en un GIS. El catastro
debe reflejar la ciudad real y las condiciones actuales de las propiedades. Se
debe adoptar un mecanismo para mantener actualizado dicho sistema.
Una nueva valuacin de las propiedades con base en los valores de mercado
actuales, utilizando el mtodo de comparacin de precios de venta para
valuar la propiedad residencial, tal como el anlisis de regresin mltiple. El
desempeo de la valuacin podra mejorar si se aplicaran otras tcnicas tales
como la minera de datos, las redes neurales artificiales, o el desarrollo de
modelos multinivel (modelos lineales jerrquicos). Esto se debe analizar con
mayor profundidad.
Control sistemtico sobre los valores determinados por los avalos, incluyendo
una evaluacin del desempeo del proceso de valuacin antes de la publicacin
de las tablas de valores, con el fin de identificar y ajustar eventuales sesgos en

la estimacin de la base gravable.
Asegurar a travs de la legislacin que se actualice regularmente la
valuacin.
Una definicin de estndares mnimos para el desempeo de la valuacin a
nivel local o nacional.
Transparencia en la administracin del impuesto a la propiedad, especialmente
en la gradacin del tamao de la carga tributaria.
Los funcionarios pblicos necesitan aprovechar las nuevas tecnologas para la

valuacin con fines tributarios, y para la recoleccin de datos con el fin de que los
sistemas tributarios operen tanto de manera ms eficiente como justa. Sin embargo,
las mejoras tcnicas son slo parte del proceso. Un paso importante es fomentar
el dilogo entre la autoridad local, los residentes de la comunidad y los polticos,
mostrando los inconvenientes del sistema actual y las consecuencias de mantener
esta estructura. La confianza en el sistema del impuesto a la propiedad tienden a
incrementar si su anlisis se discute con seriedad y se hace del dominio pblico.
Adicionalmente, los esquemas tales como el presupuesto participativo tienden a
facilitar la aceptacin del impuesto. Adems, las ramas principales de gobierno el
poder judicial, el legislativo y el ejecutivo deben comprender la legislacin tributaria
de la misma manera.
Se debe llevar a cabo un debate sobre el impuesto a la propiedad en el cual los
participantes que desarrollan actividades en este campo pueden examinar las
dificultades y definir las direcciones principales para la operacin del sistema. Se
puede llevar a cabo un programa nacional para promover una mayor eficiencia en
la administracin del impuesto a la propiedad en Brasil, y contribuir a la equidad
general del sistema tributario, mejorando tambin la recaudacin del ingreso. Si
los municipios trabajan juntos de forma cooperativa, a travs de un programa
nacional, se puede lograr una mayor confianza en el sistema y se tiende a reducir la
inversin en capacitacin y educacin. Adicionalmente, se deben definir estndares
mnimos para el desempeo de la valuacin. As, el primer paso en este sentido es
exactamente lograr que los municipios trabajen juntos.
Al buscar un sistema ms efectivo, aprender de la experiencia internacional puede
ser una forma de solucionar los problemas comunes. Finalmente, la voluntad poltica
es esencial para revisar los sistemas impositivos.
129
REFERENCIAS
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Alegre. Indicadores Econmicos da FEE: Anlise Conjuntural 19-3: 138-145.
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130
El Desarrollo de la Tributacin
a la Propiedad Inmobiliaria
en Amrica del Norte*
Jerry Grad1
INTRODUCCION
Los ciudadanos desean siempre un buen gobierno, pero detestan tener que pagar
por ello. La dcada de los 90 testific una creciente antipata pblica hacia cualquier
forma de tributacin. Consecuentemente, el reemplazar el impuesto a la propiedad
con un impuesto sobre las ventas o sobre la renta no servira para disminuir la
creciente preocupacin pblica sobre el nivel de la carga tributaria. Los tericos
argumentaran que el impuesto a la propiedad es parte de una estructura tributaria
equilibrada que involucra al ingreso, al consumo (ventas), y al patrimonio.
Desde la perspectiva municipal, existen ventajas con respecto al impuesto sobre
la propiedad. Existe un alto grado de control local sobre el impuesto a la propiedad
que no podra ser alcanzado en el caso del impuesto sobre las ventas o sobre
la renta. El producto de la recaudacin es relativamente predecible, el impuesto
a la propiedad tambin responde al crecimiento debido a que la base para su
determinacin incrementa en proporcin al crecimiento.
*
Ponencia presentada en el II Seminario Internacional Sobre el Impuesto Predial, el Catastro y

Contribuciones Alternativas para el Financiamiento Urbano: Hacia la Innovacin Hacendaria
Municipal, organizado por el Indetec, con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, el International
Property Tax Institute, IPTI, y otros patrocinadores, llevado a cabo en la Ciudad de Guadalajara,
Jal., los das 25 y 26 de septiembre de 2003.
Presidente del Instituto Internacional del Impuesto a la Propiedad, Toronto, Canad. El seor Grad
tiene una experiencia profesional de 30 aos en el rea de evaluacin municipal e impuesto sobre
la propiedad, incluyendo evaluacin de las polticas, valuacin, recaudacin del impuesto predial,
litigio y gestin.
Actualmente se desempea como Consultor Investigador del Indetec
131
El tributo, o la tributacin hablando en trminos generales, es un gravamen

obligatorio impuesto con el fin de financiar las operaciones de uno o varios niveles
de gobierno. Ciertos principios de justicia y equidad deben ser aplicables para
todo tipo de impuestos, ya sea el impuesto sobre el consumo, el impuesto sobre
la renta, o algn impuesto sobre la propiedad. Esto incluye el minimizar los efectos
de los impuestos en el proceso de distribucin de los recursos, as como minimizar
los costos administrativos en los que se incurre al gravar, recaudar y asegurar el
cumplimiento de las obligaciones tributarias.
En todo sistema tributario debe privar la equidad tanto horizontal como vertical. La
equidad horizontal implica que quienes estn bajo las mismas condiciones deben
ser gravados de la misma manera. Cuando dos predios tienen el mismo valor de
mercado y son sujetos del mismo tratamiento, deben ser valuados y gravados con
la misma cantidad. La equidad vertical significa que aquellos que se encuentran en
condiciones diferentes deben ser gravados de diferente manera.
El sistema tributario debe ser lo ms simple posible, fcil de entender, y debe facilitar
el cumplimiento por parte del contribuyente. El gasto de cumplimiento es un costo
para la sociedad, y la tributacin complicada socava el cumplimiento voluntario.
El impuesto a la propiedad posee muchos de los atributos que los municipios buscan
en una fuente de ingresos. Es predecible, ya que su base gravable es inmvil y
estable. Es sumamente visible, lo que permite la rendicin de cuentas. Es sencillo
de calcular y recaudar, y se caracteriza por un nivel razonable de cumplimiento por
parte de los contribuyentes. As mismo, responde en gran medida al crecimiento
fsico en una comunidad.
La capacidad de respuesta es una caracterstica en particular deseable para un
impuesto local, ya que la capacidad financiera de los municipios para crear espacio
para el crecimiento representa un reto importante para muchos gobiernos locales en
Canad y los Estados Unidos.
SITUACIN ACTUAL DE LA TRIBUTACIN A LA PROPIEDAD INMOBILIARIA
La tributacin a la propiedad, de alguna forma u otra, se realiza en la mayora de los
pases del mundo. En Canad, para el ejercicio fiscal de 1999, aproximadamente
40 billones de dlares canadienses, o el 10% de la recaudacin total, fue originado
por la tributacin a la propiedad. La mayora de las jurisdicciones en Canad
estaban recaudando del 45% al 70% de sus presupuestos municipales a travs de
la tributacin a la propiedad. La siguiente tabla ilustra los rangos de recaudacin de
varios sistemas de impuestos a la propiedad en lugares seleccionados del mundo.
132
Tabla 1: Un Estudio de los Impuestos a la Propiedad a lo largo del Mundo

Pas
OECD
Australia
Canad
Alemania
Proceso de Tributacin a la propiedad
Impuesto sobre el suelo, tarifas municipales1

Impuesto a la propiedad
Impuesto sobre suelo
Contribucin Municipal (CT) e Impuesto
R. Unido
sobre la propiedad no local (NDR)2
Europa Central y Oriental
Impuesto a la propiedad; impuesto sobre
Hungra
terreno; impuesto comunal; impuesto sobre
el turismo
Impuesto sobre la propiedad inmobiliaria
Polonia
urbana; impuesto agrcola; impuesto forestal
Impuesto sobre suelo; impuesto sobre la
Rusia
propiedad personal; impuesto sobre las
empresas3
Amrica Latina
Argentina
Impuesto a la propiedad4
Chile
Impuesto a la propiedad5
Nicaragua Impuesto a la propiedad
Mxico
Impuesto predial
Asia
India
Impuesto a la propiedad 6
Indonesia
Impuesto sobre suelo y construccin
Impuesto sobre suelo y construccin;
Tailandia
impuesto sobre el desarrollo del suelo7
frica
Sudfrica
Tarifas sobre la propiedad
Impuesto sobre el valor de la renta de la
Guinea
vivienda; impuesto sobre empresas locales
Impuesto sobre el valor renta de la vivienda;
Tnez
impuesto sobre suelo construido; impuesto
sobre empresas locales
Impuesto local sobre construcciones; rentas
Tanzania
de suelo nacional
Impuesto a
Impuesto a
la propiedad
la propiedad
como % de la
como % del
recaudacin local
PIB
60.0%
53.3%
15.5%
2.49%
4.07%
1.05%
28.0%
1.43%
2.2%
0.30%
9.7%
1.11%
8.1%
1.24%
35.0%
35.1%
6.4%
13.0%
0.92%
0.61%
0.13%
0.31%
7.0%-41.0%
10.7%
0.10%
0.32%
1.2%
0.14%
21.0%
0.65%
32.0%
n.a.
21.0%
n.a.
18.0%
n.a.
1 Incluye slo tributacin local y no al impuesto estatal sobre el suelo

2 Incluye slo contribucin municipal y la participacin local del impuesto nacional sobre la propiedad no local.
3 Incluye la participacin local del impuesto regional sobre la propiedad empresarial y del impuesto federal
sobre la sucesin u obsequio de bienes.
4 Los impuestos sobre la propiedad provinciales se aplican tanto a predios urbanos como rurales; los
impuestos municipales slo a predios urbanos.
5 El impuesto a la propiedad es un impuesto nacional cuyos recursos se destinan especficamente a
los gobiernos locales; el 40% de la recaudacin se destina a los municipios en donde est ubicada la
propiedad gravada.
6 El rango depende de cada estado.
7 Ese es un porcentaje de la recaudacin gubernamental total neta.
133
Como lo seala la Tabla 1, existe un rango tanto en el monto del impuesto recaudado
como en los procesos utilizados como base para la recaudacin del impuesto. En
un extremo de la escala se encuentran pases como Australia y Canad, en donde
los impuestos a la propiedad representan un monto significativo de recursos y un
porcentaje significativo de los presupuestos locales. Es de inters sealar que, en
estos pases, la mayor recaudacin del impuesto a la propiedad se est realizando
con un alto nivel de aceptacin por parte del contribuyente. En el otro extremo de la
escala estn pases como Hungra y Tailandia, en donde an existe lugar para la
expansin del sistema tributario del impuesto a la propiedad.
El Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Unin Europea,
USAID, y otros organismos de financiamiento internacionales, consideran benfico
el crecimiento de la capacidad fiscal de los gobiernos locales. Estos organismos
financian y promueven activamente programas de reforma a la tributacin local.
El rcord de tales reformas no ha sido particularmente impresionante a la fecha,
sin embargo, se han aprendido lecciones y actualmente se estn desarrollando
programas y expectativas ms realistas para tales iniciativas.
La campaa para mejorar la tributacin a la propiedad tambin surge del incremento de
las necesidades financieras de los gobiernos locales en las economas cada vez ms
descentralizadas, as como del deseo de un mayor crecimiento econmico local.
Hace diez aos, el enfoque de muchos programas de reforma del impuesto a la
propiedad se centraba en la construccin de los valores de la propiedad necesarios
y de la experiencia en la valuacin. Si bien esto sigue siendo una parte importante
de la funcin de la tributacin a la propiedad, las agencias de desarrollo estn
conscientes actualmente de que existen muchos otros aspectos del proceso que
requieren igual o mayor atencin, incluyendo:

Marco Legislativo
Construccin de la voluntad poltica
Programas de relaciones pblicas
Aspectos administrativos y de informacin de la tributacin a la propiedad
Decisiones acerca de la definicin de las responsabilidades para los programas
y financiamientos de varios niveles de gobierno
Recaudacin y capacidad de fiscalizacin
SITUACIN DE LA TRIBUTACIN A LA PROPIEDAD EN NORTE AMRICA

Canad y los Estados Unidos son pases federales en los que la facultad para gravar a la
propiedad reside en las provincias y los estados. En ambos pases, los gobiernos locales
134
tienen una autonoma fiscal considerable. Esto incluye la determinacin de cunto dinero
quieren recaudar a travs del impuesto a la propiedad y el establecimiento de las tasas.
Aunque en aos recientes han proliferado otros impuestos, el impuesto sobre la
propiedad sigue siendo el pilar de las finanzas de los gobiernos locales, en la mayora
de las jurisdicciones de Norte Amrica. Dicho impuesto significa una importante
fuente de recaudacin para la mayora de los gobiernos locales, y continuar siendo
importante para ellos en el futuro previsible.
El impuesto a la propiedad les da a los contribuyentes locales una medida de control
sobre sus autoridades o gobiernos locales, los gobiernos locales conservan en mayor
medida su autonoma cuando pueden apoyarse en los impuestos a la propiedad. Este
impuesto tiene relacin con los servicios recibidos, tales como polica y bomberos,
calles, parques y actividades recreativas, y a menudo, educacin.
Todos pagan este impuesto, ya sea de manera directa o indirecta, y la recaudacin
que genera sera difcil de reemplazar con otras fuentes de ingreso. Los siguientes
son algunos ejemplos de la situacin de los impuestos a la propiedad en algunas
jurisdicciones canadienses y estadounidenses.
PROVINCIA DE ALBERTA, CANAD
En Alberta, los gastos del gobierno local son financiados primordialmente a travs
de una combinacin de tributacin, subsidios condicionados y no condicionados
(principalmente provinciales), venta de servicios como agua, alcantarillado, gas y
electricidad, y deuda. La Tabla 2 muestra la distribucin de la fuente de ingresos
para los municipios de Alberta en el 2001.
Tabla 2 Fuentes de Ingreso municipal 2001*
Impuestos municipales sobre la propiedad
Derechos de Uso
Transferencias Provinciales
Impuestos sobre las empresas
Rendimiento de Inversiones
Licencias, permisos, y multas
Transferencias Federales
Contribuciones locales de mejoras
Contribuciones para el desarrollo
Otros Ingresos
Total de Ingresos Municipales
Monto
$1,773803,111
1,180239,672
652675,975
215741,235
233503,630
164705,299
25331,791
43797,589
154015,374
510134,815
$4,954948,487
% del Presupuesto Total

35.81%
23.82%
13.17%
4.35%
4.71%
3.32%
.51%
.88%
3.11%
10.32%
100.00%
*Fuente: Asuntos Municipales de Alberta

Cabe sealar que las cifras de recaudacin excluyen el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria
recaudado para propsitos de educacin.
135
Utilizar los impuestos a la propiedad tambin ayuda a asegurar una fuente de

financiamiento estable para la educacin en Alberta. Alberta pone mucho nfasis en
la inversin en educacin para asegurar que su economa contine prosperando. Los
impuestos a la propiedad gravados para este propsito financian cerca de un tercio de los
costos de educacin bsica en Alberta, utilizando lo que podra considerase como una
frmula de compensacin. La Tabla 3 muestra el desglose para el 2001. La proporcin
entre el impuesto a la propiedad para la educacin y el impuesto a la propiedad para
propsitos municipales puede variar significativamente en cada municipio.
Tabla 3 Total del impuesto sobre la propiedad por uso para el 2001*
Para propsitos Municipales
Para requisiciones de Educacin
Otras Requisiciones
$1,773704,208
1,196459,859
19320,084
59.33%
40.02%
0.65%
2,989484,151
100.00%
Total de Impuesto a la propiedad recaudado
*Fuente: Asuntos Municipales de Alberta
ESTADO DE ALASKA, E.U.A.

Total de Ingresos tributarios locales generados en el 2002
Tipo de Impuesto
Ingresos del impuesto sobre las ventas
Ingresos del impuesto especial
Ingreso del Impuesto local a la propiedad
Impuesto a la propiedad de petrleo y gas
Total de ingresos tributarios locales
Monto
$129260,245
40411,441
523868,642
220236,372
913776,707
Porcentaje del total

14.0%
4.5%
57.5%
24.0%
100.00%
PROVINCIA DE NUEVA ESCOCIA, CANAD

Fuente de Ingresos
Transferencias Incondicionales
Transferencias condicionadas
Otras transferencias
Cobro de servicios
Subsidio en lugar de Impuestos*
Otros Ingresos
Venta de Servicios
Impuestos a la Propiedad
3.6%
1.0%
2.0%
1.2%
4.8%
5.0%
9.7%
72.7%
100.00%
*Subsidio otorgado por la provincia a los municipios en lugar de los impuestos que stos hubieran recaudado
de ciertas propiedades exentas, que pertenecen de instituciones cuyas actividades no tienen fines de lucro.
136
PROVINCIA DE NUEVA ESCOCIA

El 12% de las cuentas generan el 45% de la recaudacin total.
137
Servicios Municipales Suministrados en Nueva Escocia

Servicios Gubernamentales Generales

Proteccin Policiaca
Proteccin de Bomberos
Cumplimiento de la ley / Tribunales
Medidas de Emergencia
Calles y carreteras
Drenaje y Alcantarillado
Recoleccin y disposicin de desechos
Salud Pblica
Planeacin ambiental
Desarrollo Comunitario
Vivienda
Parques Industriales
Instalaciones Recreativas
Instalaciones y Eventos Culturales
Escuelas y Educacin
Crdito y Servicio de la Deuda.
ADMINISTRACIN DEL IMPUESTO A LA PROPIEDAD

En Canad y en los Estados Unidos, la responsabilidad de la administracin del
impuesto a la propiedad a menudo se divide en varias unidades y departamentos
gubernamentales. La determinacin de la base y el cobro son funciones tpicamente
separadas. Usualmente existe una organizacin jerrquica para atender las
apelaciones. Cuando la valuacin es una funcin ejercida por el gobierno local,
tpicamente, existe una agencia estatal o provincial que es responsable de supervisar
a los valuadores locales y a menudo, compensar las valuaciones determinadas a
nivel local.
La valuacin para el impuesto predial se realiza en varias fases que se superponen:
valuacin original, generalmente bajo la responsabilidad de valuadores locales;
revisin y apelaciones; y, cuando sea aplicable, la supervisin por parte de la
provincia o estado. Ya que la revisin, la apelacin, la supervisin y la compensacin
a menudo son utilizados indistintamente, puede ser til mencionar sus definiciones
tradicionales: Apelacin se refiere el proceso mediante el cual los contribuyentes
expresan su inconformidad con la valuacin. Una agencia de apelaciones tienen la
facultad de alterar solamente las valuaciones que han sido apeladas. La Revisin
tcnicamente se refiere a la facultad que otra agencia gubernamental tal como
una agencia supervisora o de apelaciones pudiera tener para examinar las
valuaciones y revisarlas bajo su propia iniciativa. La Supervisin se refiere a la
vigilancia, la asistencia, la coordinacin, y las actividades para hacer cumplir con su
obligacin al contribuyente. La Compensacin describe al proceso que una agencia
supervisora o de revisin puede utilizar para hacer ajustes generales a travs del
uso de factores al total de los valores determinados o valuaciones, de los distritos de
valuacin completos. En la compensacin directa, los factores se usan para ajustar
los totales del registro.
138
Los gobiernos y sus empleados generalmente han proporcionado la mayora

de los servicios de valuacin originales. Sin embargo, algunos gobiernos han
apoyado en empresas contratadas para las re-valuaciones, la cartografa, el
desarrollo de software, y la auditora a la valuacin de la propiedad personal. Se
han venido explorando de manera creciente nuevos caminos para proporcionar
servicios de valuacin. Muchas provincias canadienses, incluyendo la Columbia
Britnica, New Brunswick, Newfoundland, Ontario y Saskatchewan, han
establecido corporaciones semigubernamentales para proporcionar servicios
de valuacin, en un intento por incrementar la calidad de la valuacin, lograr
economas a escala, y aislar la valuacin de las cuestiones polticas. Algunas de
las localidades de los Estados Unidos estn contratando a empresas privadas
para que proporcionen servicios de valuacin de rutina. El estado de Colorado
contrata la realizacin de estudios de relacin entre el valor determinado por el
avalo y el valor de mercado , y la Universidad de Delaware realiza este tipo de
estudios para el estado.
RESPONSABILIDAD RESPECTO AL PAGO
Tcnicamente, la responsabilidad con respecto al pago de los impuestos sobre la
propiedad generalmente recae sobre la propiedad, tanto en Canad como en los
Estados Unidos, prcticamente, los requerimientos de pago de impuesto se envan
a los propietarios, a menos de que stos lo hayan dispuesto de otra manera, por
ejemplo, en ocasiones se envan los requerimientos de pago del impuesto a quienes
poseen la hipoteca de la propiedad. El dueo o propietario permanece como
responsable.
PROCESO TPICO DE DETERMINACIN DE LA BASE Y TRIBUTACIN*
Aunque el proceso puede variar de jurisdiccin a jurisdiccin, el proceso tpico puede
describirse de la siguiente manera:

Determinacin del Impuesto a la Propiedad.
El monto a pagar de impuesto a la propiedad por cualquier contribuyente es

determinado con base en dos factores:
1.
2.
El valor gravable de la propiedad, determinado por el valuador local, y

El total de las tasas que hayan sido establecidas por los diversos cuerpos
gubernamentales de los gobiernos locales en donde la propiedad est
ubicada.
139
Al establecer los valores, el valuador est sujeto a leyes y reglamentos diseados

para asegurar que la valuacin sea lo ms uniforme posible. Una vez que el valuador
determina el valor total de la propiedad gravable del contribuyente, debe calcular
la porcin que es el valor gravable, multiplicando el valor total por el porcentaje
establecido en la ley para cada tipo de propiedad.
Las tasas establecidas por los gobiernos locales para gravar la propiedad son
multiplicadas por el valor gravable y divididas entre 100. El resultado es el monto a
pagar de impuesto a la propiedad.
El valor gravable de la propiedad es determinado con diferentes porcentajes del valor
total, segn el tipo de propiedad o su uso. Por ejemplo, en el estado de Missouri,
los estatutos establecen que toda la propiedad mejorada por una estructura que
sea utilizada como residencia, debe ser clasificada como residencial. La propiedad
agrcola es la que se destina primordialmente a la siembra, al ganado, establos
etc.
La base gravable de la propiedad inmobiliaria se determina:
Residencial
19% del Valor Total
Agrcola
12%*
Otros
32%
La base gravable de la propiedad personal se determina:
Casas preconstruidas
Maquinaria agrcola, ganado
Autos antiguos, Aviones
Cosechas (granos)
Vehculos, otros
19% del Valor Total

12% del Valor total
5% del Valor
0.5% del Valor
33.3% del Valor
Ejemplo: Requerimiento de pago de impuesto a un propietario en Missouri.

Para un propietario de una casa con un valor de $50,000 dlares, y dos automviles
que valen en total $15,000 dlares, que vive en un rea en donde las tasas gravadas
por los gobiernos locales (incluyendo el gravamen estatal de 3 centavos) son de un
total de $5.70 por cada $100.00 dlares de la base gravable, el impuesto a pagar se
calculara de la siguiente manera:
*
140
El suelo agrcola que es activamente explotado es valuado de acuerdo con la capacidad productiva,
con un valor especfico por acre asignado a cada grado de suelo. Los estatutos requieren que el
suelo agrcola que est vacante u ocioso sea gravado con base en el 12% del valor de mercado.
Casa
Carros
Base Gravable total
Por la tasa, por $100
Impuesto a pagar

Valor total
$50,000 x 19%
=
$15,000 x 33.33% =
x
$9,500
$5,000
$14,500
.0570
$826.50
El ciclo de valuacin y determinacin de la base gravable.
El propsito de la determinacin de la base gravable para el impuesto a la propiedad

es asegurar que el total del impuesto requerido por la jurisdiccin sea distribuido de
una manera equitativa. Debido a que el uso y los valores del suelo son dinmicos,
la equidad prevista se deteriorar rpidamente despus de haberse determinado
la base gravable. Mientras ms tiempo pase para una nueva valuacin, es mucho
mayor el grado de inequidad e injusticia. Para complicar el proceso, mientras sea
mayor el grado de inequidad, es ms difcil solucionar el problema. La razn para
esto es simple. Aquellos que se benefician de la inequidad se unirn para oponerse
a la reforma, mientras que los que son afectados adversamente son mucho menos
bulliciosos, ya que no estn conscientes de la reduccin que vendr con la reforma.
Debido a esto, el ciclo ideal sera un ciclo anual, llevado a cabo en concertacin con
el ciclo del requerimiento del pago del impuesto. Los valores y, por lo tanto, la base
de distribucin, son exactos y actuales. Sin embargo, existen muchos ejemplos de
ciclos de determinacin de la base bianuales o trianuales en Amrica del Norte.
Cuando el ciclo excede estos parmetros de tiempo, podemos enfrentarnos a una
revuelta fiscal, a la incapacidad para corregir y a la inequiedad.
Por ejemplo, Ontario, en donde el tiempo para una nueva valuacin excedi los
50 aos, el gobierno instituy una reforma y actualiz los valores. Sin embargo, las
correcciones fueron tan grandes, y los cambios tan dramticos, que la reforma fue
totalmente socavada por cambios en la poltica fiscal que neutralizaron el incremento
en el valor de la propiedad. Esta es una leccin para aquellos que utilizan el impuesto
sobre la propiedad inmobiliaria como fuente de ingresos.

Mtodo de Valuacin de la Propiedad Inmobiliaria.
Se utilizan diversos mtodos en el mundo para determinar el valor de la propiedad

raz para el propsito de la distribucin de la carga tributaria.

Un monto monetario aplicado a los metros de suelo y mejoras
La cifra 0.570 es el mismo resultado de multiplicar por $5.70 y luego dividir entre 100, ya que la
tasa es por cada $100 de la base gravable.
141
La determinacin del valor de mercado de todos los inmuebles gravables

Una serie de bandas basadas en un anlisis del valor de mercado
En Amrica del Norte, el estndar es aplicar el valor de mercado tanto al suelo

como a las mejoras.

Quin es sujeto del impuesto?
El estndar en Amrica del Norte es que los impuestos grabados se vuelven una
carga en la propiedad valuada y si la propiedad cambia de manos, el adeudo del
impuesto sigue la transferencia de propiedad a los nuevos propieatarios
Establecimiento de las tasas
Las tasas son establecidas anualmente por las autoridades tributarias locales de acuerdo
con los lmites establecidos en los estatutos. Usualmente, la tasa es un resultado de
contemplar el ingreso que se requiere para proporcionar los servicios necesarios en ao
fiscal venidero. Debido a esto, el incremento en la determinacin de la base, causado
por el movimiento del mercado, no dicta un incremento similar en los impuestos. El
incremento en el impuesto es causado por el incremento en los requerimientos de
ingresos recaudados, no en un incremento en el valor de la propiedad.
Las nuevas construcciones y el desarrollo resultar en un incremento de la base
de clculo, pero tambin incrementar el costo del suministro de servicios. Estos
son usualmente excluidos del anlisis para la determinacin de la tasa, y aadidos
despus de que se estableci la tasa.
Ejemplo:
Recaudacin Autorizada en el Ejercicio Anterior
Incremento necesario en la Recaudacin
Recaudacin requerida en el Ejercicio Actual
Clculo de la base total actual
Menos Nuevas Construcciones
Base utilizada para el clculo de la tasa
Recaudacin requerida en el Ejercicio Actual
Dividida entre la base ajustada
Tasa Permitida (por $100 de base)
Por la base total:
Recaudacin Total del Ejercicio Actual
142
$500,000
2%
$510,000
$25000,000
800,000
24200,000
$ 510,000
24,200,000
$2.11
25000,000
$527,500
RESUMEN
La recaudacin del impuesto a la propiedad permanece como el principal vehculo
para el financiamiento de los gobiernos locales en Amrica del Norte. En esta era de
transicin hacia el comercio electrnico, en el que el punto de venta y la jurisdiccin
que habr de beneficiarse con el impuesto al consumidor o al ingreso generado
por la venta es imputable o imposible de rastrear, los gobiernos locales continuarn
apoyndose en el sistema impositivo ms estable y recaudable. Por esta razn,
es muy probable que el impuesto a la propiedad permanezca en una posicin
dominante.
La continua discusin sobre la regresividad, justicia, metodologa de valuacin
para la distribucin del impuesto, exenciones, descuentos, etc., son colocados
bajo el microscopio poltico. La capacidad del impuesto a la propiedad para
asegurar la cobertura del incremento en los costos; la complejidad del movimiento
de Norte Amrica hacia la urbanizacin; la creacin de ciudades estado con
mayores poblaciones que las de algunos estados y jurisdicciones provinciales; el
reconocimiento de muchos contribuyentes de la regresividad del impuesto sobre el
consumo (o sobre las ventas) y la resistencia de los mismos a mayores niveles de
tributacin al ingreso; la capacidad del contribuyente para continuar financiando el
nivel actual de los costos de educacin y salud todos estos factores interactan
mientras se discute el financiamiento de los servicios proporcionados por el gobierno
a los contribuyentes. Estas discusiones conducirn al cambio. A pesar de esto y
de los cambios forjados, la tributacin a la propiedad continuar siendo la base
substancial de la generacin de ingresos para los gobiernos locales que permita el
suministro de servicios y la realizacin de programas para los ciudadanos.
La leccin a ser aprendida de la experiencia de Amrica del Norte y de las experiencias
de las economas en transicin es que no es el nivel de tributacin lo que crea
el malestar, sino el cambio en dicho nivel. El cambiar de un impuesto que es un
poco ms que una molestia anual, a un verdadero requerimiento substancial sobre
los recursos financieros del contribuyente promedio, siempre originar grandes
discursos y quejas. Si habr de haber un cambio hacia este nivel en los servicios
financiados por el impuesto a la propiedad, se necesita una verdadera voluntad
poltica fuerte y dedicada.
143
REFERENCIAS
Brad Pickering- The role of Property Assessment and Taxation in Provinding a
Stable Revenue Stream for Local Government
Jerry Grad, Don Davies- Current State of Property Taxation Evolution and
Revolution
Peter MacLellan- Property Tax in Transition Countries Seminar Prague, Czech
Republic
Missouri State Tax Comission The Property Tax in Missouri
144
Innovaciones en la Tributacin
Inmobiliaria en Nuevo Len*
Marcela Guerra Castillo
INTRODUCCIN
Nos convoca este da la necesidad de reflexionar sobre las innovaciones introducidas
a la tributacin inmobiliaria. Es deseable que el intercambio de experiencias que
este seminario nos permite, nos brinde positivos frutos no slo a la administracin
pblica en cuanto ente recaudadora, sino sobre todo para la economa de los
habitantes como sujeto de los impuestos inmobiliarios.
EL MEJOR SISTEMA TRIBUTARIO SERA aquel que pudiera combinar que
los ciudadanos no sean objeto de imposiciones fiscales injustas A LA VEZ QUE
PERMITA A LAS administraciones pblicas obtener mayores recursos para
solventar las necesidades que impone la dinmica social. Sera ideal un sistema
fiscal en el que los contribuyentes aporten en funcin de sus capacidades y las
administraciones ejerzan el gasto en las mejores condiciones, utilizando en forma
ptima los recursos.
Ese ha sido siempre el objetivo de los sistemas fiscales. Las dificultades a que se
enfrenta ese ideal son muchas y muy variadas. En este Seminario se han tratado
algunas de ellas, baste sealar que en gran parte la ineficacia en la gestin tributaria
de las administraciones pblicas, incide en sistemas fiscales que suenan injustos
porque recarga el peso de la recaudacin sobre pocos contribuyentes ante la
*
Ponencia presentada en el Seminario Internacional Sobre Contribuciones Inmobiliarias y el

Catastro: Municipios mejorando la gestin de su impuesto predial, organizado por Indetec, con el
apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, llevado a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 25
al 27 de septiembre de 2002.
Es Licenciada en Administracin de Empresas por el Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores
de Monterrey. ( ITESM), realiz estudios de Lengua y Civilizacin Francesa en la Universidad de
Pars Sorbone y en el Instituto Catlico de Pars y de Historia y Conservacin en la cole du
Louvre en Pars. Fue Diputada local en la LXIX Legislatura, Distrito VIII Electoral y Presidenta de
la Comisin Primera de Hacienda y Desarrollo Municipal durante el segundo ao legislativo.
145
imposibilidad de incrementar el nmero de ellos, con el objeto de repartir mejor las

cargas tributarias.
Qu bueno que el tema principal de este foro sea precisamente el de mejorar la
eficiencia y la eficacia y se logre ampliar el nmero de contribuyentes cumplidos.
El impuesto predial y otros impuestos relacionados con la propiedad inmobiliaria,
como el de Adquisicin de Inmuebles, son por su propia naturaleza una de las
principales o quizs la principal fuente de recursos propios para los municipios;
siendo slo superados por las transferencias que se reciben por concepto de
participaciones en impuestos federales u estatales. En esta circunstancia se apoya
la tendencia -por fortuna generalizada- de hacer ms eficientes los sistemas de
recaudacin y mantenerlos en condiciones aceptables.
No obstante la importancia que reconocemos que estos impuestos tienen en la vida
municipal, no podemos dejar de considerar que las reformas introducidas en los
ltimos aos no siempre han favorecido a los causantes cumplidos, y en algunos
sectores queda la percepcin de que se han enfocado contra ellos.
No han sido suficientes las determinaciones legales que premien a quienes tradicional
y puntualmente cumplen su obligacin fiscal, toda vez que las reformas prcticamente
se traducen en un incremento a las contribuciones, en lugar de propiciar que sea
mayor el nmero de contribuyentes que cumplan sus obligaciones.
La ampliacin de la base de contribuyentes y la eficiente recaudacin fiscal son
los principales elementos para introducir el criterio de justicia en las relaciones
autoridad-contribuyente.
ADMINISTRACIN URBANA Y FISCALIDAD INMOBILIARIA
Antes de iniciar el recuento y anlisis de las medidas que se han tomado en Nuevo
Len para hacer efectivas las reformas federales al artculo 115 Constitucional
en esta materia convendra hacer un breve repaso por los antecedentes en esta
materia en Nuevo Len.
Enunciamos la siguiente hiptesis:
El xito de cualquier poltica en materia de impuestos a la propiedad inmobiliaria
est en ntima relacin con la LEGISLACIN EN MATERA DE DESARROLLO
URBANO.
146
Antecedentes de la legislacin de desarrollo urbano.

En 1975 -an antes de las reformas al artculo 115 en sus fracciones V y VI a la
Constitucin Federal que se realizaron en 1976, mediante las cuales se precisaron
las competencias y, sobre todo, la concurrencia de los tres rdenes de gobierno
en esta materia- en Nuevo Len se expidi en el estado una moderna y completa
legislacin en la materia.
Esta ley contemplaba la creacin de una Comisin Estatal de Desarrollo Urbano con
competencia para autorizar el fraccionamiento de la propiedad y en general para
determinar los usos y destinos del suelo.
Si bien la ley en cuestin estableca la competencia para esos efectos a un organismo
estatal, tambin lo es que en ella se determinaban atribuciones especficas a los
ayuntamientos y dems autoridades involucradas en esta importante materia.
Al centralizar en un slo organismo, de alcance estatal, las competencias para
el fraccionamiento de terrenos, a la vez que se supervisaba el rpido crecimiento
urbano que an persiste en el estado, se posibilit que se tuviera un adecuado
control de la propiedad inmobiliaria, condicin ineludible para el correcto diseo y
funcionamiento, de un sistema fiscal sobre propiedad eficaz y rentable.
La autorizacin para modificar el uso, destino y ocupacin de la tierra urbana
se control permitiendo que a cada predio que se fraccionaba se le asignara un
nmero de expediente catastral y a la vez se le hiciera sujeto de la fiscalizacin
de los impuestos que la afectan; particularmente del predial y del impuesto
entonces llamado de cambio de propietario, hoy conocido como de Adquisicin
de Inmuebles.
En la Comisin Estatal de Desarrollo Urbano participaban adems los organismos
responsables de abastecer los servicio de agua y drenaje, electricidad, gas y en
general los que inciden en el suelo urbano.
De esta manera la expansin urbana, desde hace casi treinta aos, que coinciden
con los de mayor crecimiento, se han venido dando con orden y con regulacin de
las diversas autoridades involucradas.
En la Junta Central Catastral los ayuntamientos tenan un asiento y participaban
en las discusiones y autorizaciones de nuevos desarrollos urbanos, as como en la
adjudicacin de valores a los mismos.
147
De esta manera, al expedirse en 1976 las reformas al artculo 116 en materia urbana
mismas que fueron ratificadas en la Reforma Municipal de 1983- el Estado de
Nuevo Len ya haba transitado un amplio camino en esta materia.
A esas reformas sucedi otra Ley de Desarrollo Urbano (1986) que se caracteriz
por ampliar las atribuciones municipales en materia del control del suelo urbano.
En 1998 se expidi la ley vigente de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos
Humanos y del Desarrollo Urbano, mediante la cual se concret la autonoma plena
de los Municipios en materia de desarrollo urbano.
Desde esa fecha, un ao antes de que se realizaran las reformas federales al
artculo 115 constitucional de 1999, Nuevo Len se volvi a anticipar a las reglas
constitucionales en esta materia fundamental.
Estar a la vanguardia en materia de derecho urbano, ha permitido tambin estar a
la vanguardia en materia de fiscalidad inmobiliaria.
Este binomio Derecho Urbano-Imposicin Tributaria sobre la tierra, ha sido felizmente
concluido en el Estado. Por eso podemos afirmar que Nuevo Len ha sido desde
hace aos vanguardia en estas materias desde hace varias dcadas.
Eso facilit que, en el caso de las reformas estatales para cumplir con lo dispuesto por
el artculo 115, pudieran establecer en definitiva el absoluto control de la propiedad
inmobiliaria en manos municipales.
Entrando a la situacin presente de Nuevo Len, la actual administracin estatal
ha podido mantener esta tendencia. Si bien es cierto que se ha incrementado la
recaudacin, se han incrementado en nmeros absolutos, si se atiende a una
comparacin entre lo recaudado por el impuesto predial contra los ingresos en
general, se puede advertir que antes bien ha disminuido.
Es de reconocerse que en los casos en que la recaudacin ha aumentado, esto
ha sido posible, ms por el espritu de responsabilidad de los causantes cumplidos
que efectan sus pagos puntuales a pesar de que muchos consideran injustas las
reformas introducidas.
Entre los ciudadanos existe la percepcin de que las innovaciones introducidas a
la tributacin inmobiliaria no son del todo justas y prueba de ello es el creciente
nmero de juicios de amparo iniciados por causantes y que independientemente
148
de las resoluciones que sobre ellos recaigan, son un elemento de cuestionamiento

sobre las nuevas disposiciones.
El caso Monterrey, cuenta con 320,000 expedientes catastrales de los cuales 184,139
corresponden al pago total del impuesto, arrojando un 43% de rezago en expedientes a
pagar en su totalidad, los que realizan pagos parciales mueven el rezago en un 27%.
Monterrey utiliza tecnologa como el internet, recauda mviles, bancos y 8
delegaciones para pago y con ello fomenta la cultura del pago.
En Monterrey la recaudacin ha aumentado, mediante la modernizacin catastral y
la fiscalizacin; se dan descuentos en recargos, gastos y sanciones a los morosos;
tambin tarifas especiales a grupos vulnerables.
Monterrey actualiz hasta el ltimo momento sus valores catastrales, al igual que la
mayora de los municipios del estado, con excepcin del municipio de San Pedro,
Garza Garca, quien actualiz sus valores gradualmente desde ao 2000.
En matera de Catastro Urbano, conviene recordar que en diciembre de 1999, el
Constituyente Permanente introdujo reformas sustanciales al artculo 115 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que en sntesis otorgaban
mayores facultades a los municipios en diversos aspectos, entre ellos el asumir
integralmente las funciones catastrales.
La reforma prevea un plazo mximo para entrar en vigor y llama la atencin que por
lo menos en Nuevo Len las autoridades estatales y municipales esperaron hasta el
lmite para aplicarlas y an as dio la impresin de que se hizo atropelladamente.
Tambin conviene recordar que durante el proceso legislativo en el que se
introdujeron las innovaciones que ms adelante se enumerarn, no hubo consenso
y solo imper el criterio de la mayora que evit un anlisis ms a fondo.
En el diario de debates de la sesin en que se aprob el llamado paquete fiscal se
puede leer que diputados opositores a la mayora (incluyendo a la de la voz) en
incrementar la carga tributaria.
Sealaban textualmente: No estamos de acuerdo en la modificacin que se pretende
imponer a la tasa del impuesto predial, sobre todo porque hasta el momento no
se conocen los alcances que tendrn las tablas de valores catastrales, pero que
seguramente aunadas a las tasas previstas en el dictamen, representan un impacto
a la economa de las familias nuevoleonesas. (Caso Anhuac).
149
Por lo que se refiere a las innovaciones introducidas para el ejercicio 2002 y en las
que se supone se ha dado cauce a las reformas constitucionales de diciembre de
1999 encaminadas a fortalecer la autonoma municipal, destacan:

Se dispone que sea cada Ayuntamiento el que proponga al Congreso del

Estado la aprobacin de las cuotas y tarifas aplicables, as como las tablas de
valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro
de todas las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
La Junta Municipal Catastral adquiere el carcter de rgano tcnico encargado

del anlisis y opinin respecto de los estudios que, para proponer valores
unitarios de suelo y construccin, realice el municipio; en su defecto, este
papel se prev sea desempeado por la Junta Central en los municipios que
no cuenten con rgano propio.
Se redefinen los elementos de la valorizacin catastral, que deber considerar

nicamente suelo, construcciones o cualquier otro tipo de mejoras;
El avalo de la tierra urbana se simplifica considerando nicamente como elemento

esencial la unidad de superficie, ya que el resto de los elementos sern considerados
en las propuestas de los municipios; igual se aplica para el avalo de la tierra rstica,
donde se considerar la unidad de superficie por hectrea o excepcionalmente por
metro cuadrado tratndose de predios con colindancia a carreteras.
Se modifica el procedimiento de valorizacin catastral, estableciendo que el

valor catastral para cada predio ser el resultado de la multiplicacin de las
unidades de suelo de dicho predio por el valor unitario de su suelo, adicionado
con el producto que resulte de multiplicar las unidades de construccin de
dicho predio por el valor unitario que corresponda a su construccin. En su
caso, el resultado de la operacin anterior ser desmeritado por el coeficiente
de profundidad que le corresponda conforme a la tabla que para tal efecto se
dispone en artculo 17 de la Ley.
El valor catastral que resulte de aplicar lo dispuesto en el Decreto, ser

equiparable al de mercado en calidad de presuncin de jure. Previndose un
medio de inconformidad para impugnar el valor correspondiente a su predio,
otorgando un plazo de 30 das hbiles, contados a partir del da siguiente a la
publicacin del Decreto, para hacerlos valer.
Las Juntas Municipales Catastrales determinarn los valores unitarios de suelo

y construccin, tratndose de nuevos fraccionamientos, urbanizaciones o
150
desarrollos en regmenes condominales, cindose al principio de uniformidad

que deber prevalecer en relacin con los valores autorizados por el Congreso
en las reas adyacentes, o en predios con caractersticas similares, sin dejar
de lado las posibilidades de reconsiderar esta determinacin a solicitud de la
parte interesada.

Adems de las medidas relacionadas con la reforma constitucional, se

establecen otras, para precisar la aplicacin de las diversas tarifas del impuesto
predial, especificndose conceptos como regin catastral, manzana y lote,
adems de predio baldo.
Se establece que Registro Pblico de la Propiedad y del Comercio sea la fuente

automtica del aviso de las modificaciones que sufra el Padrn Catastral con
motivo de los actos de transmisin de dominio de bienes inmuebles que se
registren.
En la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado, se incluye una frmula
de desgravacin que pretende amortiguar la mayor parte del impacto que
ocasionara la elevacin de los valores catastrales para equipararlos a los de
mercado. Dicha frmula se aplicar para los aos 2002 a 2006 a todos los
predios que hayan sufrido incremento en el impuesto a pagar del ao 2001 al
2002.
A MANERA DE CONCLUSIONES
Podemos afirmar que en el estado de Nuevo Len, el control fiscal de la propiedad
inmobiliaria es cercano al 100 por ciento, gracias al trabajo que desde hace muchos
aos viene realizando las administraciones estatales y municipales. La base de
contribuyentes est casi en su totalidad asegurada, por eso la eficacia en la
recaudacin en grande.
Pero tambin es justo y necesario remarcar que sigue existiendo evasin
fiscal, provocada sobre todo por la precaria situacin de miles de familias que
cotidianamente se enfrentan a la disyuntiva de o como o pago. Las cargas sobre
el contribuyente se agravan por las altas tarifas en servicios pblicos; electricidad,
agua, y gas fundamentalmente.
Las administraciones tributarias compiten en desventaja ante estos servicios. La CFE
o la compaa que abastece el gas, pueden suspender su suministro sin mayores
dificultades ante la falta de pago. Eso provoca que el grado de cumplimiento de
estas obligaciones sea superior al que alcanza la captacin fiscal. Desde luego, no
151
es difcil identificar que el espritu de la reforma y las innovaciones que introduce

se orientan a incentivar la recaudacin y coadyuvar con la autoridad municipal para
abatir el rezago.
Qu bueno que los municipios y el estado se preocupen por incrementar sus
ingresos, sin embargo quienes tenemos a cargo la representacin popular debemos
considerar tambin la defensa de los intereses de los ciudadanos y en este sentido
debemos ponderar que los ingresos de las administraciones no deriven en perjuicio
a los ciudadanos.
No repetir aqu las referencias sobre los criterios de la oposicin para votar en
contra, sin embargo, deseo citar algunas opiniones de ciudadanos que han visto
afectados sus intereses por estas innovaciones, algunos de los cuales han promovido
recursos en contra de las mismas. Estimo que estas voces deben ser atendidas a fin
de que en la ya prxima reforma para el ao 2003, se mejore el contenido legislativo
en esta importante materia.
La Ley de Catastro viola la garanta de legalidad tributaria expuesta en el artculo
31 de la Constitucin Federal que establece los principios de Proporcionalidad y
Equidad en los tributos, donde el principio de Proporcionalidad radica medularmente
en que los sujetos pasivos deben contribuir a los gastos pblicos en funcin de su
respectiva capacidad econmica debiendo aportar una parte justa y adecuada de
sus ingresos, utilidades o rendimientos.
La reforma no cumpli la exigencia constitucional en el sentido de que las tasas
se adecuaran para cumplir los principios de proporcionalidad y equidad tributarias,
limitndose a modificar las normas relativas a la determinacin de los nuevos
valores catastrales pretendiendo en esta parte cumplir con los trminos previstos en
el artculo 115 de la Constitucin Federal:
Asimismo no se modific el artculo 21 bis-8 de la Ley de Hacienda para los
Municipios, con lo que se mantienen las mismas tasas que ahora son aplicadas
a los nuevos valores catastrales que como resultado a la reforma de la Ley de
Catastro son equivalentes a los valores de mercado de los inmuebles, con lo
que tasas antes destinadas a aplicarse a valores catastrales inferiores ahora se
utilizarn para gravar valores superiores, lo que arrojar una mayor recaudacin
en perjuicio de los contribuyentes que tendrn un incremento desproporcionado en
dicha contribucin.
La Ley del catastro y la de Hacienda para los Municipios, no consider la garanta de
Legalidad Tributaria expuesta tambin en el artculo 31 Fraccin IV, de la Constitucin
152
Federal, segn la cual se establece la obligacin ciudadana de contribuir para los

gastos pblicos, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes,
es decir que al facultar a las legislaturas estatales el constituyente quiso garantizar
que los valores fueran determinados por un acto legislativo y consecuentemente
no deben ser sujetos a discrecin de autoridades administrativas, lo cual no se
cumple cabalmente en las innovaciones legislativas en esta materia, pues se
faculta a autoridades administrativas como son las juntas municipales catastrales y
la Junta Central Catastral para en determinadas circunstancias emitir opinin, fijar
criterios y determinar los valores catastrales, contraviniendo la garanta de legalidad
tributaria.
La Ley de Catastro entre sus innovaciones incluy la aplicacin de un Coeficiente
de Demrito de valor por profundidad establecido en una tarifa que seala rangos de
metros de profundidad de terrenos la cual resulta desproporcionada e inequitativa,
pues una variacin mnima en la superficie de profundidad del predio da origen a
una disminucin desproporcionada en la Base Gravable.
Tambin hay quien seala que la innovada Ley de Catastro de Nuevo Len viola el
principio de legalidad tributaria al introducir un procedimiento para inconformarse,
que por las condiciones en que se establece privan a quien quiera quejarse de la
oportunidad de que se le escuche y se tome en consideracin su reclamo y por otra
parte, dicho procedimiento puede culminar con una determinacin del valor catastral
por una autoridad administrativa que como antes se seal, tambin es violatorio de
la garanta de legalidad tributaria.
Hasta aqu las referencias a algunas observaciones de ciudadanos que se sienten
afectados negativamente por las innovaciones introducidas en la legislacin tributaria
inmobiliaria de Nuevo Len.
Seoras y Seores:
Al margen de esas consideraciones de carcter legal tributario, es necesario insistir
en que la facultad otorgada a los ayuntamientos para adecuar los valores de la tierra
equiparables a los del mercado, tiene amplios criterios discrecionales que pueden
violentar el principio de sujecin de la autoridad al derecho.
Pongamos por caso, el de miles de familias que en el curso del tiempo pudieron
adquirir una propiedad en la que tienen su vivienda, pero pasaron de trabajadores
activos a pensionados y por ende disminuyeron sus ingresos; ahora con los nuevos
criterios su casa vale ms, en consecuencia pagan ms impuesto predial, sin tomar
en cuenta que sus ingresos pudieron haber disminuido como en efecto sucedi en
153
muchos casos. Me parece muy importante la realizacin de un Seminario como

ste que nos rene, por la trascendencia que esta temtica tiene tanto para la
administracin pblica como para la sociedad.
La legislacin fiscal por su propia dinmica tiene la capacidad de adecuarse
continuamente a las cambiantes condiciones sociales y econmicas, por ello, estimo
que sera conveniente introducir en el proceso de formacin de la legislacin fiscal
algn sistema mediante el cual los ciudadanos puedan expresarse con oportunidad
y que sus puntos de vista fueran valorados y tomados en cuenta, a fin de que
se pueda plasmar en la legislacin, no solo las necesidades gubernamentales de
incrementar la recaudacin y eficientar su servicio, sino tambin considerar la opinin
de los contribuyentes, que finalmente son el elemento esencial de la tributacin.
Con esta reflexin y reiterando mi felicitacin por la iniciativa y la gran organizacin
de este evento, agradezco a ustedes la generosidad de su atencin.
154
La Imposicin a la Propiedad
en el Financiamiento
de las Ciudades Frente
a la Globalizacin*
Carlos Morales Schechinger1
INTRODUCCION2
Una de las manifestaciones que parece caracterizar a la globalizacin es la de
que las ciudades del da de hoy tienen que competir entre ellas como espacios
para albergar capitales que vuelan por el mundo para ver dnde les conviene ms
aterrizar y emprender uno o varios ciclos ms de acumulacin. Hoy en da el mundo
parece estar formado cada vez ms por una constelacin de ciudades, y diversos
estudiosos analizan la manera como stas buscan acomodarse en este nuevo
escenario mundial3. As, las ciudades se ofrecen en el mercado como espacio
rentable con buenos atributos a precios accesibles para que sean compradas por
las empresas que rondan por el mundo.
Para alguna ciudad, buenos atributos querr decir recursos humanos muy
calificados, muchas veces logrados por una alta densidad de escuelas tcnicas y
universidades en la ciudad; recursos humanos que tienen resueltos sus medios de
*
1
2
3
Trabajo presentado en el II Seminario Internacional Sobre el Impuesto Predial, el Catastro y

Jal., los das 25 y 26 de septiembre de 2003. Reproduccin autorizada por el Lincoln Institute of
Land Policy.
Secretario Acadmico del Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad (PUEC) y profesor
de la Facultad de Arquitectura (FA) de la UNAM. Participacin Auspiciada por el Lincoln Institute
of Land Policy (LILP).
El presente ensayo forma parte de una investigacin ms amplia denominada La renta del suelo,
las finanzas urbanas y el municipio mexicano que el autor lleva a cabo en la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico (UNAM).
Ver entre otros a Borja y Castells (1997), Sassen (2002) y Marcusen y Van Kempen (2000).
155
reproduccin bsicos, es decir, los de vivienda, salud y servicios urbanos. Para esa
ciudad precio accesible puede querer decir precios bajos del suelo.
Para otra ciudad buenos atributos querr decir conectividad, va internet, telefona,
carreteras y/o aeropuertos; o lneas de energa, como gasoductos, oleoductos y
lneas de alta tensin. Para esa ciudad precio accesible puede querer decir tasas
bajas del impuesto predial.
Desde luego que otras ciudades ms, se encontrarn en algn lugar intermedio
entre estos dos puntos. No obstante, el entorno de competencia entre ciudades
creado por la globalizacin ha hecho que las ciudades se inclinen por estrategias
que parece ubicarlas ms cerca de la segunda que de la primera ciudad. En efecto,
el nfasis parece ser el de reforzar los atributos que alimentan la infraestructura
fsica de la produccin reduciendo los costos operativos de radicar en la ciudad, en
lugar de invertir en la infraestructura social de la produccin, es decir, los recursos
humanos reduciendo los costos iniciales de instalarse en la ciudad.
La diferencia de enfoque es crtica para la ciudad, y es relevante para la imposicin
a la propiedad en el financiamiento que las ciudades hacen frente a la globalizacin.
Veamos por qu.
Por un lado, est la ciudad que decide competir invirtiendo en capital humano,
pensemos simplificadamente en buenos servicios urbanos para las familias
trabajadoras y buenas escuelas para que los nios de dichas familias tengan cada
vez un futuro mejor, un atributo que muchas empresas de computacin buscan al
decidir su instalacin en una ciudad; conforme ms empresas se automatizan este
es un atributo que ms empresas buscan.
Para que la ciudad sea ms tractiva, el precio del terreno para instalarse debe
ser bajo; pero eso no depende de la ciudad a menos que sta entienda cmo
funciona el mecanismo de formacin del precio del suelo y acte en consecuencia.
Regresaremos a este punto ms adelante. Por lo pronto, mencionemos dos de las
prcticas usuales que las ciudades adoptan para hacer que el precio de terrenos
para las empresas sea bajo, o aparentemente bajo:
a)
156
Dotar de infraestructura a los terrenos de manera gratuita. Este es un

expediente socorrido con frecuencia. La infraestructura es introducida gratis
a pesar de que las ciudades cuentan con la figura de contribucin de mejoras
o incluso a veces de impuesto a la plusvala, pero que no es aplicado para no
encarecer el precio del suelo.
Este es un error, pues esta gratuidad no impide al propietario del terreno el

incrementar su precio y con ello apropiarse no slo del monto de la inversin
que hizo la ciudad, que a fin de cuentas es un capital social regalado a un
particular, sino la ganancia ordinaria de dicho capital, equivalente a los intereses
del crdito que muy probablemente la ciudad tuvo que contratar para poder
hacer la inversin y que tampoco recuper del propietario beneficiado.
Si la ciudad no recupera este capital y la ganancia ordinaria, mucho menos

recupera la que coloquialmente se conoce como plus-vala, es decir, cualquier
ganancia extraordinaria que el propietario obtiene aun por encima del capital
y la ganancia ordinaria que le regalaron. En suma, la ciudad cree que con ello
atrae a empresas, pero lo nico que hace es regalarle al propietario capital
social y plusvalas que ella misma gener.
La historia de las ciudades est llena de ejemplos de esta naturaleza. Habra

que preguntarse si no incurren los funcionarios en responsabilidades al no
aplicar al menos el cobro de la figura de contribucin por mejoras.
b)
Subsidiar la adquisicin de terrenos. Esta prctica opera de diversas

maneras. Una frecuente, es la expropiacin del terreno a valor del uso corriente,
es decir al que actualmente est dedicado el terreno para ser vendido a la
empresa que se desea atraer a ese mismo valor.
Este tipo de operaciones suele aprovechar imprecisiones de las leyes, donde el

valor comercial puede interpretarse como el valor comercial del uso actual, en
un mercado de terrenos agrcolas, o el valor comercial del mismo terreno en un
mercado urbano que se presentar en un futuro y que los propietarios anticipan
por encontrarse en la frontera con la ciudad. Al final del da la diferencia entre
ambos valores queda a favor de la empresa a la que se le entreg la tierra, y
desde luego que depende de que la fuerza relativa que el entorno poltico, jurdico
e institucional otorgue a favor de los empresarios y en contra de los propietarios.
Cuando el resultado es a favor del propietario, entonces el subsidio acaba por

anularse y el atractivo del precio bajo se vuelve inexistente. Cuando eso sucede
la ciudad puede verse tentada a hacer un subsidio directamente a la adquisicin
del terreno; es decir a adquirir el terreno a un determinado precio y enajenarlo
a uno ms bajo. Adems de la responsabilidad que como funcionarios tendran
los involucrados, lo nico que se logra en trminos econmicos es beneficiar al
propietario de los terrenos que en nada est contribuyendo con el esfuerzo que
est haciendo la colectividad para atraer al empresario para que se asiente en
la ciudad.
157
Como vemos, estas prcticas probablemente s atraigan a las empresas para que
se ubiquen en la ciudad. Sin embargo, esto ser en ambos casos en beneficio
del propietario de los terrenos y en perjuicio de la ciudad que contar con menos
recursos para la inversin productiva y que en este ejemplo hemos escogido que
sea inversin social en las familias que trabajarn en las empresas atradas.
A partir de lo anterior surge la pregunta Habr alguna manera de bajar el precio
del suelo sin distraer recursos pblicos? Pero antes de intentar contestarla, veamos
el caso de una ciudad que escoge una estrategia opuesta. En efecto, retomemos el
ejemplo de la ciudad que invierte en infraestructura productiva fsica y los precios
atractivos no son los iniciales sino los de operacin de la ciudad, en nuestro caso un
impuesto predial bajo. Veamos los efectos.
a)
Para la infraestructura fsica, la ciudad invierte en obra pblica. Esa

inversin pblica beneficia a los propietarios de los terrenos, que como
explicamos arriba lo reflejan en el precio de los mismos, indistintamente si
la ciudad recupera o no la inversin por la va de contribucin de mejoras, o
incluso la plus-vala digamos a travs de un impuesto a la plus-vala.
Pero, el efecto no queda solamente all. El propietario va a incrementar el

precio de su terreno, por una razn adicional y es la que proviene de la relativa
escasez de terrenos con infraestructura en la ciudad, y que ser aun ms si
las ciudades con terrenos servidos con infraestructura fsica en la regin son
pocos, pues la situacin de monopolio del propietario le va a permitir cobrar un
precio monoplico aun mayor.
Se necesita que haya abundancia de terrenos con infraestructura en la ciudad

para que los propietarios no impongan un precio monoplico, pero aun ms,
se necesita que un gran conjunto de ciudades tengan abundancia de predios
con infraestructura para que ninguna de ellas pueda imponer un precio de
monopolio.
Esta es la paradoja de la inversin pblica en infraestructura fsica para la

produccin en cantidad insuficiente y en pocas ciudades, pues slo redunda en
un incremento en el precio de los terrenos y en una mayor inaccesibilidad de las
empresas a dichos terrenos. Es decir, que la inversin en infraestructura fsica
para las empresas no necesariamente implica una atraccin de empresas.
b)
Un impuesto predial bajo, con la pretensin de atraer a las empresas para

que se instalen en la ciudad. Este es un instrumento de negociacin para
atraer empresas que ha resultado muy tentador para varias ciudades en el
158
marco de la competencia impuesta por la globalizacin. Muchas ciudades ceden

a la tentacin y ofrecen reducciones, sea por la va de bases disminuidas, de
tasas ms bajas, de descuentos al impuesto o cualquier medida que las leyes
atingentes les permitan a la ciudad. Cuando las leyes no le permiten mucho,
entonces las ciudades recurren a sub-valuaciones, a sub-clasificaciones de los
tipos de construccin o a una cobranza intencionalmente deficiente.
Desde luego que ste no es el nico costo de operacin de la ciudad que se puede
poner en ganga; lo hemos escogido porque no slo por ser el tema de este ensayo,
sino para contrastar lo que a continuacin explicaremos, es decir, el hecho de que el
impuesto predial presenta caractersticas nicas que son la clave para lograr lo que
ms arriba nos preguntbamos; recordemos la pregunta y amplimosla:

Habr alguna manera de bajar el precio del suelo sin distraer recursos pblicos,
y que adems permita incrementar los recursos de la ciudad que se puedan
invertir en infraestructura social productiva que no resulte en incremento en los
precios de acceso al suelo para las empresas?
Pareciera un planteamiento imposible, sin embargo es factible que el impuesto

predial encierre los atributos necesarios que nos permita lograr estos objetivos
aparentemente complejos. Tanto el impuesto como el objeto del mismo, la propiedad
inmobiliaria, tienen caractersticas nicas que probablemente no tenga ningn otro
bien ni ninguna otra tributacin y que adems tiene la virtud de que ha logrado hacer
coincidir a las diversas corrientes de pensamiento econmico que en muchos otros
temas divergen, pero no en el de la naturaleza del comportamiento econmico del
suelo y de su tributo principal el impuesto predial.
Antes de intentar contestar cada uno de los componentes de nuestra pregunta,
debemos hacer una aclaracin fundamental. El impuesto predial en muchos pases
tiene como base el valor del suelo y las construcciones adheridas al suelo; sin
embargo cada uno de esos dos componente tiene un comportamiento econmico
diferente, y por ello en las lneas que siguen mantendremos una separacin entre
ambos componentes y a lo largo de nuestra lnea de argumentacin esperaremos
que resulte evidente las razones para ello. Incluso, esperamos establecer por qu
nos inclinamos fuertemente a separar lo que significa gravar al suelo de lo que
significa gravar a la construccin.
LA FORMACIN DEL PRECIO DEL SUELO
El suelo no tiene un costo de produccin y por consiguiente su precio no se
forma ms que exclusivamente a partir del tirn de la demanda. En virtud de las
159
caractersticas nicas de ubicacin que cada terreno tiene respecto del resto de los
terrenos en una ciudad, stas le permiten a su propietario contar con condiciones
nicas, de escasez, que le facilitan exigir un precio de tipo monoplico. Es decir,
que el propietario puede poner a competir a todos los usuarios posibles hasta que
aquel con la mayor posibilidad de compra est dispuesto a pagar hasta el tope de
su capacidad, es decir que imperar lo que en la jerga valuatoria se denomina el
mximo y mejor uso.
Para entender el tirn de la demanda pensemos en un constructor que construye,
por ejemplo una vivienda. Este constructor parte de un precio en el que la vivienda se
establece a partir de la capacidad de pago de las familias de un determinado nivel de
ingreso al cual se plantea venderle la unidad. Dentro de dicho precio el constructor
debe considerar que una parte representa el capital necesario para pagar los costos
de construir la vivienda con sus servicios, ms la ganancia ordinaria de dicho capital.
El residuo, en esencia representa para el constructor una sobre-ganancia potencial
que tiene que compartir con el propietario del suelo para que ste le permita el uso
del mismo; la sobre-ganancia con que obtenga cada uno depender de la fuerza
relativa que cada uno tenga al enfrentar la negociacin, y estar condicionada por
la informacin con que cuenten y el entorno cultural, jurdico y poltico en el que se
desenvuelva la operacin.
No sern pocos los casos en que el propietario se quede con la totalidad de la
sobre-ganancia, que en estricto sentido pasa a denominarse renta del suelo. El
propietario lograr lo anterior en virtud de que lleva la ventaja, fundamentalmente
por que comparativamente su terreno tiene una ubicacin nica o cuasi-nica dentro
de la ciudad, situacin que el constructor y el capital que lo respalda no tienen, pues
en el ltimo de los casos son sustituibles por otros constructores con capital.
Es as como el precio del suelo se forma a partir del tirn de la demanda y tiene un
carcter residual, es decir, que a partir del precio del inmueble completo, el suelo
surge de descontar el capital invertido en l, incluyendo la ganancia ordinaria de
dicho capital.
Entendido lo anterior podemos comprender que si la ciudad regala parte de la
inversin en capital al propietario en la forma de una obra pblica de infraestructura
fsica para la produccin (carreteras, telefona, electricidad), este ahorro slo se
traducir en una sobre-ganancia aun mayor, que el propietario tendr la posibilidad
de hacer suya, es decir, de sumarla a su renta, particularmente si dicha infraestructura
no abunda, sino todo lo contrario, escasea en la ciudad.
160
Detengmonos un momento para destacar la naturaleza distinta entre el suelo y el

capital invertido en l, es decir, las construcciones y la infraestructura. En trminos
econmicos, el suelo es inamovible y condensa en su valor las ventajas creadas
colectiva e individualmente, eso le da un gran poder al propietario si es que el
entorno cultural-poltico y jurdico se lo permite, su nica desventaja es que como
base gravable no puede migrar a otra ciudad, incluso ello la hace la base gravable
ms idnea para el financiamiento de la ciudad.
En cambio, el constructor y el capital que invertir en el suelo, hasta antes de
invertirse, slo puede obtener una ganancia media, pero tiene a su favor el que
puede decidir aterrizar en otra ciudad si las condiciones no le son favorables en
una primera. Es decir, que antes de anclarse al suelo, el capital de la construccin
y desde luego que la mano de obra que la acompaa s pueden migrara a otras
ciudades y por consiguiente los gravmenes que se le impongan s pueden ser
ahuyentados pro una poltica fiscal equivocada.
Esta es la esencia para considerar seriamente establecer polticas fiscales
separadas respecto de impuestos que gravan al suelo, de impuestos que gravan
a la construccin. En un medio de fuerte competencia entre ciudades, gravar el
suelo no implica migracin de sus propietarios de una ciudad a otra, pero gravar la
construccin si puede implicar que el capital y el trabajo involucrados (que en reas
de la simplificacin hemos subsumido, tal vez demasiado libremente al capital)
pueden estimularse o inhibirse ya sea si se gravan poco o mucho.
Lo anterior puede redundar en una poltica de impuesto predial donde se grave
slo al suelo y quede totalmente exenta la construccin o que se grave con una
tasa mayor al suelo que a la construccin. Una estrategia a la que han recurrido
ciudades de muy diversos pases, entre ellos Australia, Nueva Zelanda, Jamaica,
Dinamarca, Ucrania, Kenia, Estados Unidos4 e incluso Mxico5. Otra manera, muy
usual en Mxico, es la de imponer una sobre-tasa a los terrenos baldos; al final del
da, si la sobre-tasa es significativa, generalmente tres veces la tasa normal, resulta
en una manera indirecta, pero tortuosa, cara de administrar e inexacta, de gravar
slo al suelo de la ciudad.
LA REDUCCIN DEL PRECIO DEL SUELO A TRAVS DE UN IMPUESTO
PREDIAL ALTO
Supongamos a un propietario de dos terrenos colindantes de igual superficie, que
los arrienda a una empresa para que los utilice como estacionamiento para sus
4
5
Ver Andelson (2000) y Bird y Slck (2002).

Ver caso de Mexicali y otros en Baja California Norte reportados por Perl (2000).
161
trileres. Ambos terrenos son prcticamente idnticos, de 5,000 m2 con cupo de

25 trileres cada uno. El propietario percibe la misma renta peridica, supongamos
$100,000 anuales por cada terreno. Si la empresa quisiera comprar los terrenos, el
propietario pedira como precio de venta, una cantidad equivalente que le permitiera
invertirla en algn instrumento de inversin que le d el mismo rendimiento de
$100,000 por cada terreno. Si la tasa real media de ganancia de los capitales en
el mercado es de 4% anual, el capital requerido sera de $2,500,000, por lo que el
propietario pedira como precio de venta por cada uno de los terrenos $2,500,000,
es decir, a razn de $500 m2.
Esta conexin entre la renta del suelo y el precio de venta, a travs de la tasa
media de ganancia de los capitales, que se convierte en una tasa capitalizacin,
fue reconocida de tiempo atrs por los economistas de diversas escuelas de
pensamiento y constituye de hecho la base de la tcnica de capitalizacin de rentas
ampliamente reconocida en la prctica valuatoria.
Ahora bien, supongamos que la nica diferencia entre cada uno de los dos terrenos
de este ejemplo es que se encuentran en municipalidades diferentes, situacin que
no es poco frecuente en las ciudades actuales, por consiguiente, cada uno de los
terrenos est sujeto a un impuesto predial a una tasa anual diferente.
Para efectos de contrastar, supongamos que el primer terreno se encuentra en un
municipio donde la tasa del impuesto es baja, digamos 0.2% anual, lo que resulta en
un impuesto de $5,000 anuales. En este caso el propietario recibira una renta anual
neta ya no de $100,000 sino de $95,000 que capitalizada al 4% anual resulta en un
precio de venta ya no de $2,500,000 sino de $2,375,000 a razn de $475 m2.
El segundo terreno, se encuentra en otro municipio donde la tasa del impuesto
predial es alta, digamos de 0.8% anual, luego entonces, el impuesto sera de $20,000
anuales; en este caso, el propietario recibira una renta anual neta por $80,000, que
capitalizada al 4% anual resulta en un precio de venta de slo $2,000,000 a razn
de $400 m2.
Este ejemplo hipottico no dista mucho de la realidad. Los terrenos industriales en
el nor-poniente de la zona metropolitana del Valle de Mxico, donde encontramos
zonas industriales que requieren terrenos para acomodar sus trileres pueden llegar
a encontrarse en territorios de jurisdicciones con regmenes fiscales independientes.
Es as como, por ejemplo en el Municipio de Ecatepec, el primer terreno de nuestro
ejemplo pagara a una tasa efectiva6 de 0.258% anual, mientras que en la Delegacin
6
162
La relacin entre el impuesto anual y el valor en el mercado del inmueble.
colindante de Gustavo A. Madero, el segundo terreno pagara una tasa de 0.876%

anual, es decir 3.4 veces superior, ello redundara en que el primer terreno afectado
por un impuesto bajo tendra un precio de $467.70 m2 mientras que el terreno
afectado por el impuesto alto tendra una precio de $390.39 m2 7.
El efecto del impuesto predial en el precio del suelo es uno de las posibles
explicaciones del porqu, como lo seala Smolka, ste es ms alto en pases
subdesarrollados que en pases desarrollados, a pesar de que en estos ltimos la
capacidad de ingresos es superior que en los primeros8.
En los pases desarrollados el impuesto predial es mucho ms significativo que en
pases subdesarrollados, en Estados Unidos la tasa efectiva del impuesto predial
es en promedio del 1.2% para vivienda, de 1.7% para industria y del 2.3% para
comercio9. Por otro lado, para Colombia es apenas de 0.07%, Filipinas de 0.01%
e Indonesia se encuentra entre 0.01% y 0.41%10. En un estudio que efectuamos
en 2000, sobre el impuesto predial y la vivienda de inters social en Mxico, que
abarc las 32 entidades federativas, encontramos que la tasa efectiva en 2000 era
en promedio de 0.17%, fluctuando entre 0.02% y 0.94%11.
El efecto que el impuesto predial tiene sobre el precio del suelo, lo hace un impuesto
diferente a cualquier otro que grava al capital o al trabajo, sea va la produccin o
el consumo, donde generalmente el impuesto es trasladado hacia el consumidor
final o en su caso es compartido con el productor que sacrifica parcialmente su
utilidad, dependiendo de la interaccin de la elasticidad de la oferta y demanda
de las mercancas en juego. Sin embargo, en el caso del suelo, el propietario no
encuentra ms remedio que absorber el impuesto, porque la naturaleza monoplica
del suelo, explicada arriba, hace que el precio exigido ya se encuentre al tope de lo
que el usuario pagara, es decir, que est dedicado al mximo y mejor uso. Como
ello va en detrimento de los ingresos peridicos que puede obtener del suelo, es
decir, la renta, el precio que podr obtener en el mercado disminuir en proporcin
inversa al aumento del impuesto predial.
8
9
10
11
El impuesto en el caso de Ecatepec resultara en $6,460.99 anuales de conformidad con el Art.

109 del Cdigo Financiero del Estado de Mxico y el valor unitario capitalizado de la renta neta
resultara en $467.70 m2. El impuesto en el caso de Gustavo A. Madero resultara en $21,921.62
anuales de conformidad con el Art. 152 del Cdigo Financiero del Distrito Federal y el valor unitario
capitalizado de la renta neta resultara en $390.39 m2.
Ver Smolka (2003).
Segn Minnesota Taxpayer Association (1999), citado por Bird y Slack (2002).
Ver Bird y Slack (2002).
Ver Morales (2001), caso ms alto DF base renta y caso ms bajo en Mrida base valor, promedio
para los cinco cajones de vivienda de inters social.
163
AUMENTO DE RECURSOS PBLICOS A TRAVS DE UN IMPUESTO

PREDIAL ALTO
A partir de lo que hemos sealado, una mayor tasa del impuesto redundar en
ingresos mayores para la ciudad. Desde luego que no ignoramos la importancia
de contar con padrones actualizados, valores catastrales que reflejen el 100% del
valor de mercado, y de una recaudacin efectiva y a bajo costo, sino que estamos
centrando nuestra discusin en aquel componente importante del impuesto que es
la tasa del mismo. Adems, estamos hablando desde luego de una tasa efectiva
alta, es decir, de la relacin entre la tasa del impuesto y el valor de mercado del
inmueble, una vez hechas las correcciones por distorsiones por descuentos a la
base, al impuesto o a cualquier exencin que acostumbren contener los cdigos
financieros.
Los recursos que se obtienen por el impuesto predial en pases desarrollados tienden
a representar una proporcin superior a la de los pases en desarrollo. Segn Bird y
Slack (2002)12 en la dcada de los 90 los pases miembro de la OCED el 1.44% de
su PIB representaba impuestos a la propiedad, en tanto los pases en transicin13
representaba 0.54% y en los pases en desarrollo el 0.42%, es decir, menos de un
tercio que los primeros.
Del mismo estudio, con informacin sobre diversos pases, hemos graficado la
posicin que Mxico guarda respecto del ingreso por impuestos a la propiedad de
los gobiernos del nivel subnacional con relacin al PIB comparado con el PIB per
cpita del pas. Tambin hemos graficado el mismo indicador comparndolo con el
nivel de urbanizacin. En la primera grfica14 se observa cmo Mxico se encuentra
entre los pases con los ms bajos ingresos por impuestos a la propiedad, 0.31%
del PIB, a menos de un tercio de la media de 0.99% de los 15 pases estudiados,
aun y cuando su producto interno per cpita era de 9,100 usd en 2000 apenas 23%
inferior a la media de 11,780 usd de dichos pases. A simple vista se puede observar
que Mxico se encuentra alejado y por debajo de la lnea de tendencia dibujada en
la grfica.
En la segunda grfica15, se compara el mismo porcentaje de ingreso por impuestos
a la propiedad, pero ahora con el nivel de urbanizacin, que permite observar que
Mxico tiene un alto nivel de urbanizacin de 74%, por encima de la media de los
15 pases estudiados cuya media es de 66%. Este indicador permite suponer que
12
13
14
15
164
Que recogen de un estudio realizado por Bahl (2001)

En transicin de economa de planificacin central a economa de mercado.
Ver grfica A.
Ver grfica B.
Mxico cuenta con una base gravable amplia, pues los valores inmobiliarios son
substancialmente ms altos en la ciudad que en el campo. No obstante lo anterior,
Mxico desaprovecha dicha base gravable de manera notoria, a simple vista se
puede ver que es el pas que se encuentra ms alejado de la lnea de tendencia
dibujada en la grfica.
Grfica A: Porcentaje de impuestos a la propiedad del nivel
subnacional respecto del producto interno bruto, versus
ingreso per cpita (usd anuales). Elaboracin propia con
base en Bird y Slack (2002).
165
Grfica B: Porcentaje de impuestos a la propiedad del nivel

subnacional respecto del producto interno bruto, versus
poblacin urbana. Elaboracin propia con base en Bird y
Slack (2002).
LA INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA PRODUCTIVA SOCIAL.

La precariedad de los ingresos por impuestos a la propiedad en Mxico, desde luego
que redunda en una baja inversin en infraestructura social, es decir, en servicios
urbanos a las familias trabajadoras. En muchos pases desarrollados, los impuestos
inmobiliarios adems de financiar los servicios urbanos, sirven para financiar la
educacin. ste no es el caso de Mxico, pues la educacin se financia a travs
de impuestos nacionales a los ingresos y al comercio que son transferidos a los
gobiernos estatales bajo la figura de las participaciones.
166
Sin embargo, en los pases desarrollados tambin los gobiernos nacionales apoyan
la educacin a travs de transferencias que complementan los recursos locales.
Desde luego que las proporciones son diferentes; no obstante, el nfasis que
queremos hacer se refiere a la importancia que para las ciudades de esos pases
tiene la inversin en infraestructura productiva de tipo social, es decir, aquella que
apoya a las familias trabajadoras en la educacin, que es en su mayora gratuita y
universal, y en sus servicios bsicos, que son generalizados para toda la poblacin
y no slo para unos cuantos de la ciudad.
Uno de los rasgos dominantes del financiamiento de esos pases es el del cobro de
impuestos prediales altos para ser invertidos fundamentalmente en desarrollo de la
propia comunidad a travs de servicios bsicos y educacin. Por el contrario, lo que
caracteriza al financiamiento de las ciudades mexicanas es un impuesto predial muy
bajo con el que se financian unas pocas obras de infraestructura que a veces se dirigen
a la zonas de poblacin de ingresos bajos pero tambin se dirigen a las colonias de
poblacin de ingresos medios y altos que reclaman obras bajo el principio del beneficio
recibido cuando el impuesto predial debera operar fundamentalmente bajo el principio
de la capacidad contributiva. Aun ms, existe el riesgo de que con la competencia a que
se ven sujetas las ciudades mexicanas, dichos recursos no se apliquen a inversiones
en infraestructura social para la poblacin en absoluto, sino en obras de infraestructura
fsica para atraer a empresas para que aterricen en sus territorios.
El incremento de los recursos por va del impuesto predial en todo caso debe
regresarse a la ciudad pero en inversin productiva social, es decir, de apoyo a las
familias trabajadores en servicios urbanos y educacin que les permiten reproducir
su fuerza de trabajo de una manera provechosa para ellas mismas. La reinversin
de este tipo genera una derrama en los habitantes de la ciudad ms que en los
inmuebles mismos, o si lo hace en los inmuebles como indudablemente sucede con
el incremento en la calidad de los servicios urbanos, sta impacta en el patrimonio
de las familias trabajadoras. Las propiedades dedicadas a actividades productivas
pueden encontrar en el sector privado la fuente de su financiamiento para la
infraestructura en lugar de distraer fondos pblicos.
Adicionalmente, con flujos sostenidos de impuesto predial que permitan un
incremento sostenido en la inversin pblica en servicios urbanos que cada vez
ms generalicen su disponibilidad en las distintas tierras de la ciudad, menor ser
la escasez de tierra servida y menor ser la posibilidad de que los propietarios
impongan un precio monoplico por sus tierras. Con esta accin se cierra por este
otro lado el crculo vicioso de pocos recursos para servir tierras que implica tierra
servida escasa, que a su vez redunda en precios altos del suelo, que slo beneficia
a los propietarios de la tierra.
167
Contestando la pregunta
Tal y como hemos tratado de ir argumentando a lo largo de este ensayo, un
impuesto predial alto tiene como efecto presionar los precios del suelo a la baja,
ello hace ms atractiva a la ciudad para las empresas que quieran establecerse en
ella, pues los costos iniciales podrn llegar a ser sensiblemente ms bajos. Por otro
lado, un impuesto predial alto, en lugar de implicar sacrificios fiscales, redundar en
incrementos en los ingresos de la ciudad; esta poltica resultar a todas luces ms
sana que las guerras fiscales suicidas en las que se involucran las ciudades que
compiten sacrificando sus ingresos en aras de una falsa expectativa de lograr que
una empresa u otra decida establecerse en su territorio.
Adicionalmente, los recursos incrementados provenientes del impuesto predial,
deben invertirse en infraestructura social en la forma de ms servicios urbanos
generalizados y en educacin que beneficie a las familias trabajadoras. Con esta
plataforma la ciudad competir mejor frente a otras, pues ofrecer un mejor capital
humano, antes que una infraestructura fsica para las empresas que estarn
gustosas de solventarlas por su cuenta pues, habrn encontrado suelo barato en
esa ciudad. Adems, al capital le resulta menos difcil organizarse para producir la
infraestructura fsica que necesite y pagar por ella, que producir buenos recursos
humanos.
Advertencia final
Sentimos importante advertir, aunque sea brevemente, tres circunstancia que
pueden jugar en contra de lo que aqu hemos planteado:
a)
La realidad metropolitana de nuestras ciudades. La Secretara de

Desarrollo Social de Mxico, reconoce actualmente 14 reas metropolitanas
y 30 aglomeraciones urbanas16. A lo largo de nuestro ensayo hemos estado
hablando deliberadamente del financiamiento de las ciudades y no de los
municipios. La razn es que hoy en da la unidad jurisdiccional del municipio
est resultando obsoleta para la mayora de la poblacin del pas.
Sin embargo, el impuesto predial es el tributo asignado a dicho nivel de

gobierno y es el instrumento que hemos argumentado como idneo para
que las ciudades se inserten de manera positiva en la competencia dentro
del marco de la globalizacin. Si el predial se maneja a este nivel en reas
metropolitanas formadas por diversos municipios y stos cuentan con la
16
Ver Sedesol (2003)
168
posibilidad de proponer su propia tasa del impuesto, como de hecho se los

garantiza la Constitucin17, podemos encontrarnos con una competencia
encarnecida entre jurisdicciones de una misma ciudad que puede desembocar
en la polarizacin entre zonas ricas y pobres de la ciudad. Por ello se requiere
concebir esquemas de solidaridad y cooperacin metropolitana que impidan
que esto suceda.

Es decir, que cuando hemos hablado en nuestro ensayo de ciudades, no

necesariamente nos hemos referido a municipios, sino al menos en estos
44 casos mexicanos de algo ms que municipios, hemos hablado de alguna
suerte de coordinaciones intermunicipales que son necesarias de crear para
que lo propuesto tenga realmente coherencia con la realidad espacial sobre la
cual se est trabajando.
b)
Las sentencias judiciales en contra de gravar ms al suelo que a la

construccin. En muchas de las entidades federativas de Mxico las leyes
prevn una tasa superior para los terrenos que se encuentren baldos. Esto
existe de tiempo atrs, sin embargo en la ltima dcada esta tasa ya no es
una sobre-tasa apenas simblica, sino dos tres o hasta seis veces mayor que
la tasa normal, hecho que prolifer a partir de que el DF introdujo en 1990 una
sobre-tasa a los baldos que llevaba a su propietarios a pagar el triple de lo
que pagaban los inmuebles construidos de igual valor. Subyaca en esa sobretasa, como explicamos arriba, escondido un impuesto con base en el valor del
suelo, que buscaba recuperar para la ciudad el valor que ella le agrega a los
inmuebles y que se refleja en el suelo, situacin que es ms evidente en el
caso de terrenos baldos al interior de la ciudad sujetos a especulacin.
Sin embrago, el Poder Judicial ha emitido fallos en contra de dicha tasa en

algunas entidades18, desde luego porque la legislacin fiscal mexicana tiene
imbuida la miopa de que los impuestos no deben pretender ningn objetivo
extra-fiscal y por consiguiente no tienen por qu aceptar cualquier argumento
recuperador de rentas del suelo, o de plus-valas, mucho menos de induccin
de conductas para que el propietario deje de retener el baldo. No obstante,
ello crea un entorno judicial adverso para la poltica fiscal que hemos planteado
aqu, y que es necesario tomar en cuenta para las polticas fiscales que los
gobiernos de las ciudades adopten.
17
18
Artculo 115.
En los municipios de Playas de Rosarito, Baja California (ver Tribunal Colegiado de Circuito A), de
Apodaca, Escobedo, Guadalupe, Monterrey, San Nicols de los Garza, San Pedro Garza Garca,
y Santa Catarina en Nuevo Len (ver Tribunal Colegiado de Circuito B) y Jos Azueta en Guerrero
(ver Tribunal Colegiado de Circuito D).
169
Para ser ms concretos, si hemos logrado armar un caso convincente en el

sentido de que el meollo del asunto est en gravar el suelo ms que a la
construccin, porque gravar el suelo redunda en atraer empresas, mientras
que gravar las construcciones tender a ahuyentarlas, entonces la estrategia
recomendable es la de introducir de una vez por todas un impuesto predial
basado slo en el valor del suelo.
c)
La jurisprudencia en contra de la base renta del impuesto predial en el

DF. Es difcil dejar de reconocer las enormes inequidades del doble mtodo de
clculo de la base gravable en el Distrito Federal (DF) y que algn da llevara
al Poder Judicial a dictaminar en contra de ella19. Como lo advertimos en otra
ocasin20, la situacin haba llevado al Gobierno del DF (GDF) a depender
de un pequeo grupo de cuentas con un valor actualizable automticamente,
los inmuebles arrendados, que implic que una parte substancial de la
recaudacin acabara por concentrarse en ese grupo. El GDF debi tomar
cartas en el asunto e ir igualando paulatinamente los dos mtodos de clculo
para reducir la inequidad a la vez que mantener el alto nivel de recaudacin
en esa entidad y que representa cerca de la mitad de los ingresos que por
concepto de impuesto predial se recaudan en todo el pas.
Al no tomar medidas a tiempo, el GDF corri el riesgo de que los propietarios

en conjunto acabaren pagando bastante menos impuesto predial que el que
pagaban antes de que se sentara jurisprudencia en junio de 200321. Este
hecho es trascendente, pues el GDF es la entidad donde el impuesto predial
de los inmuebles arrendados estaba a niveles similares a los de otros pases
en desarrollo y adems tena el efecto demostrativo de que a pesar de existir
un impuesto tan elevado, ello no desincentiv la construccin de una cantidad
importante de inmuebles en arrendamiento, particularmente edificios de
oficinas. Es de notar que esa actividad constructiva continu incluso a lo largo
de la prolongada recesin inmobiliaria que experiment el pas despus de la
crisis financiera que lo embisti en 1995.
Hemos querido cerrar nuestro ensayo destacando el impacto que puede tener la
jurisprudencia en el DF porque este caso puede generar un entorno de declinacin
de la importancia que el impuesto predial haba alcanzado en uno de los pocos
gobiernos locales donde este tributo era realmente significativo. Es importante no
encontrar desnimo en ello, sino en todo caso inspiracin para aprender de los
errores y adoptar estrategias de largo alcance para fortalecer al impuesto predial
19
Ver Tribunal Colegiado de Circuito (C).
20 Ver Morales Schechinger (2002).
21 Ver Suprema Corte de Justicia (2003).
170
como una de las recursos de poltica tributaria fundamentales para la competencia

sana de las ciudades en un entorno globalizado.
Por ello, repetiremos nuestra tesis para concluir puntualmente. Las ciudades deben
buscar la manera de bajar los costos de instalacin de empresas para atraerlas y la mejor
manera de hacerlo no ser sacrificando sus fuentes fiscales sino aplicndolas sabiamente
para que baje el precio de los factores clave de la produccin, como es el caso del suelo.
Reiteramos que un impuesto predial alto tiene como efecto una baja en los precios
del suelo, con el efecto virtuoso de que con ello los ingresos de la ciudad aumentarn
con base en una fuente de riqueza que fue creada por la misma colectividad, la
ciudad, es decir, el valor del suelo. Esos recursos debern dirigirse a la colectividad
aumentando los servicios urbanos y educativos que se traduzcan en inversin
productiva social, en recursos humanos que resultan uno de los principales atractivos
que busquen las empresas para establecerse.
Estamos convencidos de que las empresas con suelo barato y recursos humanos
capacitados que vivan en ciudades con buena calidad de vida porque sus servicios
urbanos son buenos, estarn dispuestas a invertir en la infraestructura fsica que
requieran sin distraer recursos de la comunidad, sino al contrario, acrecentndolos
en un crculo virtuoso.
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Ventolo, William y Williams, Martha (1997), Tcnicas de avalo inmobiliario, ed. Real
Estate Education Company, Chicago.

172
Educacin y Cultura Fiscal:

Cmo Lograr la Aceptacin
Pblica y el Cumplimiento*
Richard N. Poole1
Traduccin: Rebeca Elizalde Hernndez.2
Existe una realidad econmica tanto en los pases en transicin como en los pases
desarrollados. El Estado debe recaudar ingresos para poder hacer su trabajo.
Tambin cada vez es ms evidente en aos recientes, que la imposicin a la
propiedad puede ser una herramienta importante del Estado para recaudar los
fondos que necesita.
El sistema del impuesto a la propiedad puede ser utilizado para beneficio de todos
los involucrados, dado que es aceptado por el pblico, y el Estado tiene la capacidad
de recaudar el dinero.
Por lo tanto, es importante establecer los elementos bsicos de cualquier sistema
de impuesto a la propiedad propuesto, que puedan ser necesarios para alcanzar
dicha meta.
Cabe recordar que el impuesto a la propiedad es una base legtima sobre la cual
el estado puede recaudar ingresos. Proporciona una fuente de ingreso segura y
estable. Un sistema de impuesto a la propiedad seguro y estable es entendible y
*

Socio de la firma legal de Poole Milligan en Toronto, Notario en Canad. Tiene una Licenciatura del
Trinity Collage y un Doctorado de la Escuela de Leyes de la I Universidad de Toronto. El seor Pool
es exPresidente de la Asociacin de Impuesto a la Propiedad de Canad, un miembro del Consejo
Americano del Impuesto a la Propiedad y el Instituto Internacional del Impuesto a la Propiedad.
173
permite una distribucin justa de la carga entre los involucrados. Puede ser simple
y eficiente en trminos administrativos.
Con el fin de alcanzar un buen nivel de aceptacin pblica y mejorar la capacidad
para recaudar el gravamen, no slo debe haber un fundamento firme sobre el cual
est basada la valuacin de la propiedad, sino que tambin debe haber un sistema
de recaudacin y cobranza de calidad. Se deben hacer esfuerzos para asegurar
la integridad en el cobro, con el fin de evitar que el sistema adquiera una mala
reputacin.
Tambin es importante que los intereses especiales no se beneficien de manera
injusta del sistema del impuesto a la propiedad, ya que cualquier distorsin como tal
del sistema disminuye la confianza del pblico en el mismo.
Habiendo expuesto lo anterior, es imperativo que todos los involucrados en el
sistema lo entiendan y que el Estado les comunique sus intenciones. El impuesto a la
propiedad puede ser una fuente de ingresos significativa, pero debe ser presentado
a los involucrados como verdaderamente necesario. Tambin se les debe asegurar
que los ingresos van a ser bien gastados.
En el desarrollo de un sistema de imposicin a la propiedad es importante que
se establezca un vnculo directo entre los impuestos gravados y los beneficios
consecuentes a la recepcin de los recursos.
Con el fin de alcanzar un buen nivel de aceptacin pblica, el ingreso recaudado
por el impuesto a la propiedad debe usarse primordialmente para el financiamiento
de los servicios que proporciona el gobierno local y no como una herramienta para
la redistribucin del ingreso o el financiamiento de iniciativas de poltica social
amplias.
En muchas jurisdicciones, el impuesto a la propiedad est restringido al financiamiento
de aquellos servicios locales necesarios y directamente relacionados con el
beneficio del dueo o ocupante de la propiedad responsable del pago de impuesto.
Ejemplos de dichos servicios son los de agua, alcantarillado, parques, seguridad
pblica, bomberos y recoleccin de basura. Por otra parte, en algunas jurisdicciones
tales como la provincia de Ontario en Canad, el impuesto a la propiedad se est
utilizando para financiar la redistribucin de la riqueza y los servicios sociales, ms
all de lo que se requiere para los servicios del gobierno local. Dos ejemplos son el
bienestar y la vivienda social. Esto ha conducido no solamente a desproporcionar
la carga fiscal entre las propiedades comerciales e industriales dentro de ciertas
regiones en la provincia, sino que tambin ha generado cierta reticencia general de
174
parte de los contribuyentes respecto a la aceptacin del sistema del impuesto a la

propiedad como una herramienta adecuada para el financiamiento de los servicios
proporcionados por el gobierno.
El impuesto a la propiedad debe permanecer como una herramienta til para el pago
de los servicios locales y el financiamiento del gasto municipal. Si se quiere alcanzar
un nivel significativo de confianza por parte del pblico, no debe desarrollarse como
una fuente de ingresos de base ms amplia.
Habiendo dicho esto, debemos considerar el uso del impuesto a la propiedad como
una herramienta para el desarrollo urbano. Con una administracin adecuada, los
incentivos del impuesto a la propiedad pueden ser una herramienta adecuada para
fomentar el desarrollo. Por lo general, no existe la suficiente flexibilidad en la base
gravable del impuesto a la propiedad como para permitir iniciativas especficas para
mejorar el entorno econmico. De hecho, el desarrollo y la renovacin urbanos
pueden ser revitalizados a travs de esquemas tributarios. Por ejemplo, en Amrica
del Norte la revitalizacin del superavit de terrenos industriales contaminados, a
menudo est vinculada a iniciativas relacionadas con el impuesto a la propiedad que
fomenta la limpieza y desarrollo de las reas contaminadas. Esto se conoce a menudo
como brownfields legislation (legislacin para propiedades contaminadas).
El impuesto a la propiedad est basado sobre la determinacin y gravamen de un
impuesto de acuerdo a la propiedad. Es importante que cualquier sistema a la propiedad
se vincule a iniciativas de poltica tributaria adecuadas desarrolladas por el estado. Las
iniciativas de poltica tributaria pueden impactar significativamente el uso del suelo.
Por ejemplo, la valuacin y la imposicin del suelo agrcola en Ontario est sujeta a
normas especiales. Mientras que el terreno sea utilizado para propsitos agrcolas,
se aplican estas normas especiales de baja imposicin, independientemente del
valor que tenga el terreno para otros propsitos. De esta forma, el terreno continuar
siendo cultivado hasta que exista un nuevo desarrollo, satisfaciendo as a la poltica
gubernamental de mantener lo ms posible el terreno para la produccin agrcola.
Aquellas jurisdicciones que tratan de separar el sistema del impuesto a la propiedad
de cualquier poltica tributaria realista, corren el riesgo de no lograr la aceptacin
pblica, y no sern capaces de recaudar los ingresos necesarios.
Desafortunadamente, los polticos locales estn renuentes a considerar el impacto
de la poltica del impuesto a la propiedad. Generalmente, esos polticos locales
prefieren recibir subsidios de parte del gobierno central para el financiamiento de sus
iniciativas. Se debe hacer un esfuerzo por dar a dichos polticos la responsabilidad
de gravar los impuestos que produzcan el ingreso necesario para financiar sus
iniciativas.
175
Este concepto puede no ser bien aceptado, dada la tendencia de los polticos
locales de esperar las fuentes de financiamiento centrales. De esta forma, evaden
el tener que hacerse responsables de financiar sus proyectos. En muchos pases,
son los polticos locales quienes ms se oponen al establecimiento de un sistema
de impuesto a la propiedad, prefiriendo mejor quejarse ante otro nivel de gobierno
que ser responsables de sus acciones.
Una vez ms, observamos esta dicotoma en las actividades recientes del Gobierno
Federal en Canad. Dicho gobierno se ha dado cuenta de que es necesario
dirigir recursos a las ciudades dentro de Canad. Ha anunciado iniciativas para
tal propsito. El debate ahora es que si las ciudades deben ser financiadas por
subsidios de parte del gobierno federal o si, alternativamente, se les deben dar las
herramientas para recaudar los ingresos de manera local. Por ejemplo, deben los
municipios urbanos participar de una porcin del impuesto a la gasolina gravado
actualmente por el gobierno federal?
Con el otorgamiento de la facultad para recaudar impuestos viene el derecho al
poder poltico. Esto origina cuestiones polticas reales con respecto a la distribucin
del poder entre los distintos niveles de gobierno. Si los polticos locales desean
ejercer el poder poltico, quiz se les debera otorgar responsabilidad poltica.
Cualquiera que sea el resultado de este debate, es importante que al desarrollar
estas iniciativas exista una comunicacin efectiva con los involucrados de manera
que puedan estar conscientes completamente, tanto del debate como de sus
consecuencias. Desde un punto de vista ms prctico, la buena comunicacin
conduce a la estabilidad financiera de un sistema de impuesto a la propiedad, y
crea confianza en el sistema, lo que fomenta el cumplimiento.
Sin embargo, la comunicacin no debe ser frvola. Desde la perspectiva del
contribuyente, el sistema del impuesto a la propiedad debe ser abierto, oportuno,
transparente, y debe crear equidad entre los contribuyentes.
La integridad del sistema del impuesto a la propiedad se puede probar de mejor
manera a travs de un sistema de informacin disponible oportunamente, que
pueda ser mantenida eficientemente y a bajo costo. Al lograr que la informacin
est disponible ms oportunamente, las distorsiones injustas se pueden identificar
fcilmente y se hace posible la rendicin de cuentas del sistema.
Por otra parte, al establecer tal apertura es importante proteger la confidencialidad
de la informacin recibida de forma necesaria por la autoridad valuadora en el
curso de sus deberes. El hacer pblica la informacin confidencial, particularmente
176
la recibida de parte de los contribuyentes comerciales e industriales, puede poner

en serio peligro a la eficiencia del sistema del impuesto a la propiedad. Aquellos
contribuyentes que estn obligados a cumplir con el requisito de proporcionar la
informacin necesaria, slo cumplirn si estn seguros de que no se har un uso
inapropiado de la informacin, que comprometa los intereses de su empresa.
Se debe establecer un equilibrio entre el acceso a la informacin y la proteccin de la
confidencialidad de la misma. El equilibrio de intereses debe ser genuino y protector.
El motivo de cualquier requerimiento para revelar informacin debe ser comunicado
de manera apropiada a los involucrados. Slo se puede equilibrar de esta forma la
transparencia del sistema con la necesidad de proteger la privacidad de los individuos.
Un elemento clave para cualquier sistema de impuesto a la propiedad es la necesidad
de proporcionar herramientas clave adecuadas para el cobro coactivo. Por su
propia naturaleza, el impuesto a la propiedad se presta para el cobro coactivo. El
establecimiento del embargo precautorio y de recargos en contra de la propiedad
sujeta al impuesto es una herramienta de cobro coactivo importante. Sin embargo,
otras iniciativas hacen el cobro ms prctico.
Muchas propiedades estn sujetas a hipoteca o algn otro tipo de cargo. Al incluir el
impuesto a la propiedad como parte del pago de la hipoteca, el impuesto se cobra
junto con los cargos que se cobran regularmente a la propiedad. La falta de pago de
estos cargos desencadena el cobro coactivo de la hipoteca sin la necesidad de que
exista un cobro coactivo independiente para el pago del impuesto a la propiedad.
La programacin del pago del impuesto tambin es una herramienta importante
para asegurar el pago. En Canad quienes sugieren que una de las principales
preocupaciones relacionadas con la imposicin a la propiedad residencial es la
tendencia de los gobiernos locales a gravar el impuesto en una sola cantidad total y no
en pagos programados regularmente. La necesidad del contribuyente de la propiedad
residencial de pagar de esa manera, proyecta al impuesto como un gravamen no
razonable cuando, si se gravara peridicamente, la cantidad no sera tan llamativa.
Evidentemente, para que un gravamen peridico sea prctico, el impuesto a la
propiedad recaudado debe ser lo suficientemente substancial como para solventar
los costos administrativos asociados con el cobro de los pagos peridicos. Un sistema
de impuesto a la propiedad que no recauda los fondos suficientes como para costear
dichos costos es una prdida absoluta de tiempo, de cualquier modo.
Sin embargo, evidentemente, en los pases en transicin, con el fin de establecer
herramientas de cobro coactivo adecuadas, es necesario crear una infraestructura
legal para dichos propsitos.
177
De manera similar, con respecto al fundamento bsico del sistema del impuesto a la
propiedad, es decir, la valuacin de la propiedad inmobiliaria, existe la necesidad de
crear un entorno en el cual se pueda instalar un sistema como tal.
Existe la necesidad de mtodos de estandarizacin para crear un mercado de
bienes races transparente que pueda ser utilizado para establecer un sistema de
valuacin entendible.
Todo ello comienza con un pequeo sistema de registro a travs del cual se pueda
identificar cada propiedad para propsitos de su valuacin. Es necesario tener un
criterio de mercado para crear el fundamento a travs del cual se pueda considerar
una base de valuacin equitativa y justa. Existe la necesidad de estndares de
valuacin que se puedan aplicar de manera uniforme, de modo que el sistema sea
entendible. Se requieren expertos en el campo para implementar este sistema.
Una vez ms, al considerar el desarrollo de un sistema de impuesto a la propiedad
y su utilizacin para recaudar fondos significativos para financiar los servicios
proporcionados por el gobierno local, existe la necesidad de una continua
comunicacin con todos los involucrados en el sistema.
Siempre es importante considerar la implementacin de un sistema del impuesto
a la propiedad desde una perspectiva a largo plazo. Los arreglos a corto plazo
no funcionan. Solo es necesario observar la debacle en la provincia de Ontario
para comprender que los arreglos a corto plazo no funcionan. La base de valuacin
de propiedades comerciales e industriales dentro de la provincia de Ontario est
probablemente entre las peores desarrolladas del mundo.
En 1998, el gobierno provincial de Ontario determin que los valores no actualizados
necesitaban ser actualizados para obtener el valor actual de base para la
determinacin del impuesto. El gobierno procedi a implementar la determinacin
del impuesto con base en valor actualizado. Al enfrentar reacciones enrgicas
de ciertos propietarios dentro del sector comercial, el gobierno entr en pnico y
estipul un sistema por medio del cual el incremento o disminucin del impuesto
resultante de la nueva valuacin de la propiedad sera amortiguado.
Estas medidas temporales establecidas originalmente para un periodo de tres
aos, ahora se han vuelto permanentes. Seis aos despus de la nueva valuacin
de la propiedad comercial e industrial dentro de la provincia de Ontario, ahora existe
una total discordancia entre la valuacin para la determinacin del impuesto y el
impuesto a la propiedad realmente gravado.
178
El sistema no es entendible; no existe una distribucin justa; no es administrativamente

simple y eficiente; no existe un sistema de calidad para la determinacin del
impuesto.
Lo disparatado del sistema se puede describir mejor a travs de un ejemplo.
En 2003, la ciudad de Toronto, Canad, sufri una serie de percances econmicos
serios. Fue golpeada por los efectos del atentado del 11 de septiembre; la epidemia
del SRAS; y un apagn de electricidad de gran magnitud. Como resultado la
industria del turismo fue devastada. La ocupacin hotelera cay a un 20 por ciento.
La receptora estaba en boga. Respecto a valores actualizados que se usaran de
base para el clculo del impuesto para 2004, la autoridad reconoci una prdida de
valor en este sector y redujo los valores.
Desafortunadamente, el arreglo apresurado de 1998 previ cualquier tipo de reduccin
en el impuesto a la propiedad. De hecho, en lugar de pagar una cantidad de impuesto
justa sobre el valor reducido de sus propiedades, los hoteleros continuaron pagando
una sobretasa de 25 por ciento basada en cierto clculo histrico del valor previo.
Lo que hizo posible continuar con el cobro del impuesto fue solamente la
predisposicin de los canadienses a aceptar de manera sumisa las indicaciones de
su gobierno.
Es importante, al considerar la implementacin de un sistema de impuesto a la
propiedad, evitar que la valuacin y la determinacin del impuesto tengan una
naturaleza adversa al contribuyente. Tradicionalmente, las autoridades tributarias
son consideradas como opuestas al contribuyente. El contribuyente es considerado
como el enemigo de la autoridad tributaria.
Estas circunstancias se deben evitar lo ms posible. Al asegurar la transparencia y
crear un sistema justo y equitativo, se puede evitar esta confrontacin.
Desde la perspectiva del contribuyente, el acceso a la informacin le debe permitir
estar satisfecho de la justicia del sistema. La autoridad tributaria debe garantizar los
derechos de los contribuyentes y que dichos derechos correspondan a estndares
comunes y entendibles.
El esquema de apelacin al valor de la propiedad determinado por la autoridad
valuadora tiene que afianzarse como un recurso equitativo y transparente. Muy a
menudo, los tribunales de revisin de la valuacin estn predispuestos a apoyar
a la autoridad valuadora. Esta predisposicin se ha interpretado tendenciosa. Las
conductas tendenciosas destruyen el sistema.
179
A corto plazo, el establecimiento de herramientas de apoyo al contribuyente puede

causar cierto desajuste, pero a largo plazo, es imperativo que dichas herramientas
funcionen para que haya aceptacin pblica y cumplimiento.
Todos los involucrados se deben integrar en el sistema. La autoridad valuadora
no debe ser adversa a los dems involucrados. Los gobiernos locales deben
trabajar de manera muy cercana con los grupos de contribuyentes para facilitar la
implementacin de un sistema apropiado de impuesto a la propiedad. As mismo, se
debe identificar a todos los involucrados.
El quines son los involucrados permite una comunicacin adecuada con ellos. Es
importante incrementar la conciencia sobre la importancia que tiene el impuesto a la
propiedad para el funcionamiento del estado.
El vincular los ingresos con los gastos crea un entorno por medio del cual el beneficio
que produce el pago del impuesto pueda ser percibido por el contribuyente.
El impuesto a la propiedad debe ser considerado como lo que es. Es un impuesto
sobre la propiedad inmobiliaria que sirve para el financiamiento de los servicios que
proporciona el gobierno.
Comnmente, la naturaleza del impuesto a la propiedad no ha sido comunicada al
contribuyente. Muchos contribuyentes, considerando slo el beneficio directo sobre
la propiedad, se quejan de que el impuesto a la propiedad es un impuesto regresivo
inapropiado en el siglo XXI. Al identificar al impuesto por lo que es y al vincularlo con
los servicios no especficos a la propiedad, puede ser difundido en una mbito ms
amplio, como un impuesto viable a partir del cual se pueden acumular beneficios.
El dar los pasos adecuados para lograr la aceptacin pblica del sistema del
impuesto a la propiedad es esencial para su implementacin.
Manteniendo la integridad del sistema, utilizando las habilidades de comunicacin
adecuadas, incluyendo a todos los involucrados, minimizando los procesos adversos,
y colocando todas las herramientas necesarias para su implementacin, se puede
establecer un sistema de impuesto a la propiedad como fuente segura y estable de
ingresos.
180
Hacia una Nueva Relacin

entre los Contribuyentes
y los Gobiernos Estatales
y Municipales*
Elas Alfonso Rea Azpeitia1
1.- DEMANDAS DEL ENTORNO DE LA ADMINISTRACIN TRIBUTARIA
Hoy en da la administracin tributaria enfrenta las secuelas de un entorno dinmico
que ha venido sufriendo transformaciones radicales en el mbito poltico social, en
el econmico y en el espacio organizacional de las instituciones pblicas.
El entorno poltico -social ejerce fuertes presiones a la administracin para que se
transforme en un ente ms eficiente; la poblacin ha incrementado sus demandas
de servicios, infraestructura y de mejor calidad en la atencin que le brindan las
instituciones pblicas; aunado a ello, las actuales tendencias democrticas que
han permitido la incorporacin de participantes de las mas diversas ideologas,
han abierto espacios de intervencin en la vida comunitaria que no se haban visto
en nuestro pas; por otra parte, el proceso de descentralizacin, particularmente
el relacionado con la redistribucin de funciones y competencias entre niveles
de gobierno, tambin empuja a una mejora en la capacidad de gestin para dar
respuesta a estas nuevas exigencias.
*

El autor es Licenciado en Economa y Master en Administracin por la Universidad de Guadalajara;
actualmente es Director de Desarrollo Administrativo de la Hacienda Municipal de Indetec, Mxico.
Las reas de especialidad que domina son las finanzas pblicas, la administracin tributaria, el
anlisis estratgico y organizacional y el diseo de sistemas para la administracin tributaria; su
ejercicio profesional ha estado dedicado a la investigacin, la asesora, la edicin de publicaciones,
la capacitacin y apoyo al desarrollo profesional de funcionarios de mandos medios y superiores
de las haciendas publicas.
181
El entorno econmico de la administracin tributaria, caracterizado por un irregular

comportamiento de finanzas nacionales que no permite vislumbrar el contar con
una capacidad de generacin de recursos suficientes ante las crecientes demandas
sociales; as como el auge de la economa subterrnea con toda la problemtica de
la disminucin de la capacidad de pago de contribuyentes que genera morosidad y
evasin; son elementos que deben provocar una reaccin de las reas hacendarias
de los gobiernos locales hacia una optimizacin de sus procesos de generacin de
recursos y de control de cumplimiento tributario.
Por ltimo, si los factores anteriores presionan a la administracin tributaria, las
nuevas tendencias organizacionales tambin constituyen un elemento a considerar
por las autoridades. Sobre este particular, comento a manera ejemplificativa los
siguientes aspectos.

El agotamiento del modelo burocrtico tradicional de administracin. Hoy en da

existe una fuerte tendencia para su transformacin en un modelo de servicio y
calidad en la gestin de los entes pblicos;
La irracionalidad en las estructuras orgnicas que impiden responder con
prontitud a las exigencias operativas actuales, en las que varias reas deben
participar en la ejecucin de programas concretos de gestin;
La rigidez y lentitud de la gestin administrativa y la preocupacin modernizadora
e innovadora de algunos directivos que intentan mover la anquilosada
maquinaria de las reas de ingresos en el sentido ya comentado.
Estos elementos nos llevan a replantear cules son los desafos actuales de la
administracin pblica en general y de la administracin tributaria en particular.
2.- DESAFOS DE LOS ESTADOS Y MUNICIPIO2
La atencin a las demandas del entorno gubernamental implica convertirlas en los
retos a enfrentar por la administracin pblica ; estos retos no solo impactan a la
administracin tributaria, sino a toda la institucin gubernamental, por lo que habr
que visualizarlos desde una perspectiva de impacto general y sistmica.
Un primer reto es el de enfrentar con eficacia el proceso de descentralizacin.
Una de las consecuencias en la modernizacin del Estado Mexicano, es
2
182
La estructura de los desafos ha sido presentada por Ricardo Arraigada, en un excelente trabajo de
investigacin Diseo de un sistema de medicin de desempeo para evaluar la gestin municipal:
una propuesta metodolgica, Serie Manuales 20, ILPES-CEPAL, Direccin de Gestin del
Desarrollo Local y Regional, Santiago de Chile, julio 2002. Los comentarios particulares referidos
al caso de Mxico son del autor de este artculo.
la descentralizacin y la desconcentracin de la administracin pblica. La

descentralizacin se ha gestado a travs del fortalecimiento de los gobiernos
estatales y municipales mediante el traspaso de atribuciones y recursos, buscndose
adems, su modernizacin y el refuerzo progresivo de su autonoma. As, los
gobiernos estatales y los municipios mexicanos asumen hoy en da atribuciones
en materia de gasto pblico; en materia de administracin de fuentes de ingreso
federal; en materia de programas de inversin federal; en materia de vigilancia y
regulacin y de ordenamiento territorial que antes eran exclusivas de la Federacin,
entre otros aspectos de igual importancia.
Ese desafo demanda de la administracin pblica un categrico y creciente cambio
de su gestin interna, orientada a satisfacer estas atribuciones, esto es, impulsar los
cambios en la normatividad, las funciones, procesos y estructura necesarios para
asumir, con una capacidad de respuesta aceptable las funciones y atribuciones que
se les transfieran; la administracin tributaria debe responder en el mismo sentido
en su propio mbito de accin.
Un segundo reto conduce a plantear que los gobiernos estatales y los municipios
requieren generar una operacin desconcentrada, esto es, acercar la
administracin al ciudadano. La desconcentracin es el traspaso de las
competencias resolutivas desde los rganos superiores de la administracin
pblica, entindase Secretarios de finanzas estatales o tesoreros y su equipo de
primer nivel, a los rganos inferiores sometidos jerrquicamente, jefes de unidades
desconcentradas y de departamentos. La gestin tributaria actual requiere de un
proceso de desconcentracin que le permita otorgar una mayor capacidad de
respuesta a las demandas de la ciudadana, en lo territorial, en lo funcional y en
la capacidad de resolucin (delegacin de autoridad). Vale la pena aclarar que el
manejo integrado de la informacin es un asunto aparte, pero tiene que ver con los
procesos internos de la gestin, no con la atencin directa al contribuyente.
Pero no basta con delegar atribuciones a rganos desconcentrados; si no se
instrumentan los mecanismos de seguimiento y evaluacin; cualquier accin
emprendida est destinada al fracaso y a promover prcticas indeseables que hoy
en da no son admisibles, como lo es la corrupcin y la ineficiencia gubernamental.
Este reto conduce a redisear los actuales esquemas de operacin que no facilitan el
cumplimiento de obligaciones de los ciudadanos en general y de los contribuyentes
en materia fiscal; desconcentrar la toma de decisiones facultando a funcionarios
para que puedan dar respuesta a la problemtica que los ciudadanos les planteen,
lo que implica una revisin del marco jurdico, pero sobre todo una nueva visin de
los directivos.
183
Un tercer reto es el de considerar la inclusin del concepto de ciudadano cliente

en la gestin, lo cual implica romper un paradigma vigente en las instituciones
pblicas que es el rompimiento del estilo de gestin burocrtico. La administracin
publica es, hoy en da, una entidad cuya funcin principal es prestar servicios a
los ciudadanos; esta nocin deja atrs la vieja concepcin que consideraba a la
administracin pblica como una organizacin detentadora de amplios poderes y
potestades que poda actuar sin tomar en cuenta las necesidades e intereses de
los ciudadanos.
Los cambios sealados en el entorno han tenido un impacto significativo en el
ciudadano, hoy est ms preparado; se inconforma e interpone recursos, exige
calidad en la atencin, respeto y transparencia; por ello, el trmino cliente debe
entenderse desde una perspectiva en la que los individuos, grupos y organizaciones
de cada localidad son los beneficiarios y sustentadores de los procesos, productos o
servicios que las instituciones pblicas proporcionan. Esta nueva realidad enfrenta a
las instituciones pblicas, particularmente de los gobiernos estatales y municipales,
con un cliente polifactico, que se encuentra en su comunidad, al interior de su
organizacin y en los niveles superiores de Gobierno.
Por ltimo, es plausible mencionar un conjunto de retos que se han denominado los
nuevos roles en la gestin pblica. Hoy, los estados y municipios deben cambiar
algunos paradigmas de su gestin, esto es, deben virar hacia un nuevo concepto de
servicio y calidad en su actuacin. La administracin pblica de hoy se concibe ms
como una organizacin de servicios que como una entidad encargada de promover
la cultura de cumplimiento. Este nuevo enfoque de servicio y calidad centra su
atencin en el cliente; los estados y municipios deben hoy, ver al ciudadano como su
cliente, esto es, como el destinatario y sustentador de sus productos y servicios.
Ante estas nuevas condiciones, las organizaciones estatales y municipales
necesariamente requieren de una mayor capacidad para predecir los resultados de
su actuacin; una administracin ms rigurosa de la informacin de sus procesos ms
importantes; una capacitacin ms especializada y una actuacin ms profesional
de sus funcionarios; una mejora sustantiva de la administracin de la informacin al
interior de cada dependencia y la adopcin ms formal y comprometida de un nuevo
estilo y una nueva cultura de gestin. Entre estos nuevos roles de la gestin pblica
se destacan los siguientes:
a)
El nuevo valor de la planificacin.
En materia de planeacin, estados y municipios enfrentan actualmente una

paradoja que hemos denominado del cambio; esta consiste en que, para hacer
184
frente a las transformaciones econmicas, polticas y sociales que se han descrito,

la administracin enfrenta dos situaciones paradjicas: por un lado, la urgencia
de planificar para el desarrollo y elevar la coordinacin poltica e institucional y la
unificacin de esfuerzos entre dependencias hacia fines preestablecidos en los
planes de desarrollo; y por otra parte, es claro que existe una subvaloracin de la
importancia de la planificacin como herramienta para ordenar el proceso de cambio.
Actualmente, esta funcin est dispersa o poco regulada en varias instituciones
El uso de la planificacin, hasta ahora ha estado dirigido ms a cumplir formalidades
exigidas por las autoridades superiores o por la legislacin y reglamentacin, que a
utilizar su potencialidad para adquirir capacidad de anticipacin y de estructuracin
y sistematizacin de sus procesos.
El aprendizaje de una organizacin se apoya fundamentalmente en la capacidad
de organizar y sistematizar su experiencia para acceder a ella las veces que sea
necesaria, y particularmente para apoyar sus decisiones.
Por ello es necesario reasumir el papel de rectora del proceso de desarrollo en todos
los niveles de gobierno, para lo cual, se requiere reasumir con toda la formalidad
necesaria (legal, orgnica, funcional y tecnolgica) la funcin de planificacin,
profesionalizando su gestin, particularmente en el nivel de gobierno municipal.
b)
La coordinacin y la articulacin de esfuerzos.
Ahora es cuando ms se hace vigente la necesidad de abordar los compromisos

de la organizacin estatal y municipal, mediante la formacin de equipos de trabajo
(comits, coordinaciones, etc.), integrando los niveles de decisin y los sectores
comprometidos. Este nuevo estilo de hacer las cosas mejorar significativamente
la coordinacin, aplanando funcionalmente las estructuras, produciendo sinergia y
estimulando el liderazgo.
c)
La funcin reguladora e intervencin.
El desarrollo y el crecimiento territorial enfrenta a los municipios ante importantes

retos regulatorios, en su inminente rol protagnico. Igualmente las concesiones,
cumplidos sus plazos, demandarn eficientes administradores, mantenedores y
desarrolladores de infraestructura. Esta realidad de corto plazo, debe motivar a
las organizaciones de gobierno a generar desde ahora, las mejores condiciones
para asumir estas tareas. Por su parte los gobiernos estatales tambin enfrentan la
necesidad de replantear su rol intervencionista hacia un modelo ms de regulacin
y verificacin del cumplimiento.
185
d)
La capacitacin y profesionalizacin.
Desde hace mucho tiempo las organizaciones privadas estn dando seales
inequvocas de que la capacitacin es un importante factor para mejorar las
capacidades y las competencias de las organizaciones para el cumplimiento de sus
fines. Las organizaciones estatales y municipales no pueden estar ajenas a estas
seales y deben anticiparse en flexibilizar sus estructuras, estimular la diferenciacin
y fomentar el liderazgo. Ello implica generar un nuevo modelo de desarrollo del
personal, identificando las habilidades de cada puesto y estableciendo los programas
de apoyo para que cada funcionario las posea; de igual forma se demanda la
generacin de un proceso de profundizacin en los conocimientos especializados
que demanda la gestin hacendaria en general y la tributaria en particular.
e)
La nueva cultura y los estilos.
La integracin de las nuevas demandas organizacionales conducir necesariamente

a la adopcin de un estilo de hacer las cosas ms definido hacia el logro de resultados.
Esta nueva condicin recomendar buscar apoyo en las teoras modernas de gestin
y en la implementacin ms formal de una corriente especfica de administracin al
interior de la organizacin (Gestin de calidad, Balanced Scorecard, Just in Time,
EVO, Project Management, etc.). Este cambio originar un fuerte impacto en la
cultura de la organizacin, ya que ste ocurrir no slo en los niveles de tareas, sino
tambin en los de diseo del sistema organizacional y directivo.
3.- PERSPECTIVAS DE LA ADMINISTRACIN TRIBUTARIA
Ante estos retos que plantea el entorno de la administracin pblica, las secretaras
de finanzas y las tesoreras municipales, que plantearse en perspectiva, en el mbito
de la gestin de los tributos que les ha sido encomendada, desde nuestro particular
punto de vista, tendrn, en mayor o menor medida, dependiendo de las condiciones
particulares de cada una de ellas, alcanzar las siguientes metas:
a)
Generar una nueva relacin con el contribuyente; en donde el servicio y la

eficacia en la respuesta constituyan el fin.
b)
Alcanzar un alto grado de desarrollo organizacional; donde la calidad,

eficiencia, productividad y la minimizacin de costos son los desafos.
c)
Posibilitar el control tributario integral; en el que la reduccin de la evasin

fiscal sea el reto fundamental.
186
d)
Fortalecer la imagen y el papel de la administracin tributaria, como rea

prioritaria de la administracin pblica.
e)
Actuacin con base en esquemas formales de planeacin - programacin

- control de gestin.
f)
Incorporar avances en tecnologa informtica; para potenciar la

automatizacin de operaciones y el intercambio de informacin con los
contribuyentes.
4.- REPLANTEAMIENTOS EN LA DIRECCIN DE LA ADMINISTRACIN DE

TRIBUTOS
Un primer aspecto a considerar est relacionado con el enfoque o visin de los
directivos de la hacienda estatal y municipal, (el secretario de finanzas, el presidente
municipal y el tesorero respectivamente); en este sentido, la propuesta se centra en
la integralidad de la atencin que habr que otorgar a la materia tributaria estatal o
municipal, esto es, debiera tenderse un puente para pasar de la modelo parcelario
actual hacia una visin integral de la administracin de tributos.
El asunto entonces es qu debe entenderse por esta visin integral? Decirlo es
fcil, hacerlo no lo es tanto; sin embargo, hay que precisarlo. Lo que pretendo decir
es que los directivos tendrn que realizar los esfuerzos necesarios para centrar
los cambios institucionales en concordancia con la misin, objetivos y estrategias
planteadas en su propio plan de desarrollo institucional, evitando en lo posible,
objetivos y programas de accin por fuentes de ingreso aisladamente.
Este proceso de vinculacin de las actividades de la administracin de ingresos
con la misin, la visin y los objetivos estratgicos del gobierno estatal o municipal
se denomina alineamiento e involucra a todos los elementos organizacionales
para convertirse en el eje en el que deben sustentarse las acciones a emprender;
entonces, el proceso de alineamiento involucra a los responsables y su personal e
impacta su:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
Funciones directivas;
Funciones de coordinacin de los jefes de departamentos y oficinas;
Funciones operativas del personal de base;
Sistemas de informacin para toma de decisiones;
Procesos administrativos y tecnologa de cada nivel de funciones;
El entorno de la tesorera y del ayuntamiento;
La normatividad que rige la gestin hacendaria;
187
h)
i)
Los recursos humanos y tecnolgicos;

Estructura organizacional.
El esquema siguiente intenta reflejar la necesidad de embonar todos estos elementos

para armar el rompecabezas.
5.- MISIN DE LA ADMINISTRACIN TRIBUTARIA, CIAT

Compatibilizar objetivos recaudatorios con un enfoque de servicio y calidad en la
gestin de las reas de ingresos de las secretaras de finanzas y de las tesoreras
municipales, a primera vista parece un asunto contradictorio, dada la naturaleza
coercitiva implcita en el cumplimiento forzoso de las obligaciones fiscales por parte
del contribuyente y el proceso tradicional de captacin de impuestos, derechos y
contribuciones especiales.
El asunto no estriba en cambiar la normatividad para suavizar el tratamiento a contribuyentes incumplidos, ms bien se trata de cmo mejorar la relacin entre la administracin
tributaria y sus clientes dado el modelo de recaudacin establecido en la norma; ello
implica, considerando la visin integral mencionada, revalorar todo el espectro de
actividades necesarias para que todos los elementos organizacionales y funciones sean
redireccionados hacia la mejora en el servicio y la calidad en la gestin.
188
Para el efecto de ejemplificar este asunto, es necesario considerar una serie de

hiptesis que hemos tomado de planteamientos formales de algunas instituciones.
Como se mencionaba, los esfuerzos necesarios para centrar los cambios
institucionales deben estar en concordancia con la misin, objetivos y estrategias
planteadas en el plan de desarrollo institucional. En este caso se ha tomado como
referencia la misin propuesta por el Centro Interamericano de Administraciones
Tributarias (CIAT) para las dependencias encargadas de la administracin de
tributos, la cual establece lo siguiente:
La misin de la administracin tributaria es Aplicar eficazmente el sistema
tributario, con equidad y eficiencia, logrando la confianza pblica en su actuacin
y promoviendo el cumplimento espontneo de las obligaciones tributarias, para
contribuir al bienestar de la comunidad.
Esta misin tiene implcito un objetivo que es: aplicar eficazmente el sistema
tributario, el cual conduce a la ejecucin de la legislacin tributaria, logrando los
efectos fiscales y extra-fiscales perseguidos por el sistema tributario.
Tambin contiene dos principios implcitos: equidad, que se refiere a la Igualdad
de tratamiento en la ejecucin de las leyes tributarias a todas las personas en igual
situacin, y; eficiencia: que implica minimizar los costos de la administracin y de
los contribuyentes para el cumplimiento.
De igual forma, hay en ella un planteamiento de estrategia, referida a que es
necesario lograr la confianza pblica y promover el cumplimento espontneo
de las obligaciones, misma que invoca a las administraciones tributarias a:

Actuar con transparencia, integridad y brindar un servicio de calidad.

Facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias asistiendo al contribuyente,
reduciendo sus costos de cumplimiento y simplificando procedimientos.
Generar una percepcin de riesgo en los contribuyentes de que en caso de
incumplimiento, estarn sujetos a un costo significativamente ms oneroso
(cumplimiento coactivo integral de la obligacin omitida, pago de accesorios y
sanciones).
Por ltimo, la misin tiene un finalidad precisa, establecida de la siguiente forma:

Contribuir al bienestar de la comunidad, esta conduce a tener presente al
bienestar general como finalidad trascendente de la actuacin de la administracin
tributaria, con lo cual se promueve la vocacin de servicio de sus funcionarios y de
la organizacin como un todo.
189
6.- ALINEACIN DE OBJETIVOS

Ahora bien, la administracin tributaria no est ajena al resto de actividades de la
administracin pblica estatal o municipal y necesariamente, sus acciones deben
insertarse dentro del proceso de planeacin del desarrollo estatal o municipal. Este
asunto conlleva a un indispensable alineamiento entre el propio plan tributario de la
secretara de finanzas estatal o de la tesorera municipal y las grandes estrategias
y objetivos que seale el plan de cada nivel de gobierno.
Dado que esta actividad es propia y especfica de cada tesorera, nicamente sealar,
que la estrategia de eficiencia y calidad en la gestin tributaria es un planteamiento
aplicable a toda la administracin pblica y compatibiliza perfectamente con las
demandas ciudadanas. Basta echar un vistazo a los planteamientos cotidianos que
presentan los ciudadanos a presidentes municipales y gobernadores.
Considerando todos los elementos que han sido establecidos hasta este punto, se
ha intentado redactar, a manera ejemplificativa, algunas frases que pudiesen ser
consideradas como los objetivos en materia de ingresos para avanzar en el cambio
hacia una nueva relacin entre contribuyentes y el gobierno estatal y municipal;
stos son:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Lograr la consolidacin de una organizacin de servicio;

Elevar la calidad de la administracin tributaria;
Hacer ms eficiente la toma de decisiones;
Optimizar el control tributario;
Aplicar estrictamente las leyes tributarias;
Lograr que la Secretara de Finanzas o la Tesorera, en su caso, merezca el
ms alto grado de respeto y confianza ciudadana.
7.- ESTRATEGIAS PARA LA ADMINISTRACIN TRIBUTARIA INTEGRAL

Cada uno de estos objetivos demanda una serie de estrategias que orienten la
actuacin de los funcionarios de las reas de ingresos y sirvan de referencia a los
directivos para el control de la gestin.
En los cuadro siguientes se plantean algunas ideas sobre estrategias para cada
objetivo, aclarndose que en cada rea de ingresos de cada nivel de gobierno,
el planteamiento debe hacerse tomando en consideracin sus particulares
requerimientos y necesidades de desarrollo.
190
Objetivo 1: Consolidar una administracin orientada a la atencin del contribuyente

Tipificacin de Estrategias:
Profesionalizar la atencin a contribuyentes con un concepto integral
Modernizacin tecnolgica para atencin y servicios al contribuyente
Simplificacin
Calidad en la gestin de servicios al
contribuyente
Objetivo 2: Elevar la calidad de la administracin tributaria

Desconcentrar en el mbito territorial
la operacin, como funcin y como
decisin
Eficientar procesos y optimizacin de
recursos
Aplicacin de tecnologa de punta en
materia de informtica y comunicaciones
Cambio en la cultura organizacional
Objetivo 3: Eficientar la toma de decisiones directivas
Optimizacin en la explotacin de los
recursos informticos para lograr un
mejor aprovechamiento de la informacin
Perfeccionar sistemas de planeacin
y definicin de objetivos y prioridades, actuando con base en planeacin estratgica
Instrumentacin de programas operativos
Instaurar sistemas efectivos de control de gestin y de medicin de resultados
Objetivo 4: Optimizar el control tributario

Identificar y registrar a quienes estn obligados a efectuar pagos peridicos al fisco
municipal.
Identificar oportunamente a contribuyentes
omisos, aplicando las medidas de apremio
correspondientes.
Fortalecer la planeacin, programacin, seleccin y deshago de acciones de fiscalizacin.
Seguimiento completo de procesos que inhiban conductas de incumplimiento y aplicacin del rgimen sancionatorio
Recaudar coactivamente los crditos fiscales exigibles.
Objetivo 5: Aplicar estrictamente las leyes
tributarias
Lograr mayor autonoma de gestin en la
aplicacin de las leyes fiscales de manera
general y sin discriminaciones
Promocin de la tica profesional en la administracin tributaria
Promocin del conocimiento de la legislacin tributaria
Objetivo 6: Actuar de manera que la administracin tributaria merezca el ms alto grado

de respeto y confianza ciudadana
Lograr una mayor respetabilidad en la actuacin de la autoridad fiscal
Generar y mantener una imagen positiva
de la administracin tributaria, caracterizada por el profesionalismo, espritu de servicio, diligencia, eficiencia, eficacia, integridad, honradez, transparencia y justicia en
la actuacin de sus funcionarios
191
8.
CONCLUSIONES
Hoy, hay una premisa muy clara que los ciudadanos estn aprendiendo, que es
el derecho a elegir a sus gobernantes. Si una administracin estatal o municipal
no cumple las expectativas de la sociedad a la que sirve, seguramente el partido
por el cual contendi y obtuvo la eleccin, no ser vuelto a elegir. Los gobiernos
que no estn dispuesto a subsanar las deficiencias estn cimentando su
estancamiento, y olvidan que es la poblacin la que est pagando el precio
de la ineficiencia.
Aquellas organizaciones pblicas que por la capacidad y visin de su directivos
abandonaron la actitud pasiva tradicional, dejaron de interpretarse como simples
ejecutores de polticas y directrices pblicas e iniciaron procesos de gestin
estratgica, que han venido logrando resultados sobresalientes como:

Optimizar sus recursos.

Mejorar su tecnologa.
Reducir o controlar su dficit.
Incrementar la capacitacin y profesionalizacin en la actuacin.
Se imponen objetivos propios que redundan en beneficios tangibles para la
sociedad.
Dejan a los clientes (ciudadanos, usuarios, contribuyente) satisfechos.
Mejoran las relaciones laborales.
Esperemos pues que esta tendencia tome auge y arraigue en todas las instituciones
pblicas del pas. Como ciudadanos lo disfrutaremos, y como servidores pblicos
estaremos satisfechos de nuestra contribucin a la sociedad. Muchas gracias.
192
Anlisis Organizacional
de las reas de Catastro
e Ingresos Municipales*
Elas Alfonso Rea Azpeitia
Seores funcionarios responsables de las reas de catastro e ingresos de los
municipios y de las entidades federativas de Mxico: Me ha correspondido platicar
con ustedes acerca de este tema, tan importante en los procesos de conduccin de
los programas que buscan la modernizacin y la mejora de las condiciones actuales
en que se desenvuelve la administracin de ingresos pblicos.
La relevancia del tema, radica en una premisa fundamental, cualquier objetivo,
cualquier meta o cualquier cambio que nos planteemos, debe partir del anlisis de
las condiciones en que se encuentran los distintos elementos de la organizacin en
que pretendemos introducir mejoras.

Algunas interrogantes comunes.
As pues, iniciar mi exposicin planteando algunas interrogantes comunes que

enfrentamos cuando iniciamos la gestin en la dependencia que nos han pedido
conducir.
De manera anecdtica comento que cuando asumimos el cargo de director, en este
caso de catastro o de ingresos o ms an, el de tesorero municipal, lo primero que nos
*
1
Ponencia presentada en la I Reunin Nacional de Responsables de Catastro y de las Contribuciones

Inmobiliarias: Modernizando la gestin para optimizar la recaudacin, organizada por el Indetec
y llevada a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 17 al 19 de agosto de 2005.
El autor es Licenciado en Economa y Master en Administracin por la Universidad de Guadalajara;
actualmente es Director de Desarrollo Administrativo de la Hacienda Municipal de Indetec, Mxico.
Es especialista en finanzas pblicas, administracin tributaria, anlisis estratgico y organizacional
y en diseo de sistemas para la administracin tributaria. Su ejercicio profesional ha estado
dedicado a la investigacin, la asesora, la edicin de publicaciones, la capacitacin y apoyo al
desarrollo profesional de funcionarios de mandos medios y superiores de las haciendas publicas
estatales y municipales de Mxico.
193
planteamos es revisar las condiciones en que recibimos la dependencia; posteriormente,

y previo anlisis, la mayora de las veces apresurado y sin mucho mtodo, ya estamos
pensando en hacer cambios significativos en la forma de operar de la dependencia.
Entonces nos surgen cuestionamientos y nos planteamos aspectos tales como:
Cul es la mejor tecnologa?
Cul es la mejor forma de lograr la profesionalizacin?
Cul es el mejor sistema?
Cul es la mejor metodologa de valuacin?
Cul es el mejor modelo organizacional?

Los intentos por mejorar.
Y con estas ideas preguntamos a los expertos, asistimos a seminarios y conferencias,

incluso nos atrevemos a visitar a otros municipios o dependencias que aseguran
haber alcanzado el xito con alguna determinada medida o sistema.
La informacin que obtenemos es solo una referencia para nuestro caso particular,
muy vlida, por cierto; prueba de ello es que la mejora por referencia es la base del
benchmarking.
Lo cierto es que no hay recetas mgicas, tampoco hay modelos aplicables a todas
las realidades, y por lo tanto, cualquier modelo o regla funciona en forma distinta en
cada organizacin.
Cualquier modelo, sistema, proceso o norma que haya demostrado su vala en otra
organizacin, habr de adaptarse a nuestra propia realidad.

Que hace la diferencia.
La razn principal de esta necesidad de adaptacin especfica a cada realidad,

a cada contexto, radica en una sencilla premisa: los seres humanos reaccionan
de distinta forma ante eventos similares, de acuerdo con sus propias vivencias,
creencias y contextos culturales, polticos y sociales.
Por ello, la gente, entindase los ciudadanos y nuestro recursos humanos; la
tecnologa con que contamos; el marco normativo que tenemos; la forma en que
dirigimos; y otras caractersticas propias harn que si implantamos cambios de igual
forma que fueron hechos en otras dependencias, sin una necesaria adaptacin,
seguramente enfrentaremos problemas de instrumentacin.
194
El asunto fundamental Qu queremos?
Intentando centrar la pltica en el objetivo de esta magna reunin, ahora fijara el

tema en un aspecto de primordial importancia para la gestin del impuesto predial
y de los catastros, el cual tiene que ver con la definicin del rumbo que como
responsables de estas reas buscaremos para las mismas.
En las sesiones previas seguramente se han planteado problemas de diversa
ndole que inciden en un bajo nivel recaudatorio, deficiente capacitacin, sistemas
obsoletos, legislacin desactualizada, altos porcentajes de incumplimiento, entre
otros.
Aqu planteara a ustedes los siguientes cuatro objetivos supuestos; creo que a
ninguno de ustedes les disgustarn:

Incrementar la recaudacin del impuesto predial.

Avanzar en el proceso de modernizacin.
Un enfoque de gerencia pblica.
Reducir al mnimo el porcentaje de evasin.
Estos objetivos pretenden lograr un cambio en la problemtica detectada; entonces

ser cierto que queremos ms recaudacin y reducir la evasin? y que queremos
modernizacin y un enfoque de gerencia pblica en nuestras dependencias?

Dnde est nuestro problema real para aumentar la recaudacin y

reducir la evasin?
Si queremos aumentar la recaudacin y reducir la evasin, debemos partir de

nuestros problemas reales; y cules son stos, especficamente? Ya que en cada
uno de ellos es donde debemos actuar.
Una forma de visualizar el problema est en determinar dnde estn los segmentos
de incumplimiento y las causas de los mismos; en este sentido, el problema tiene
varias aristas que implican a ambas reas: ingresos y catastro:
1.- Universo de predios: La primera cuestin es saber cuntos son los predios
existentes en el municipio. Conocemos solo los que tenemos inscritos en el
padrn del impuesto predial; la diferencia entre los inscritos y los que realmente
existen representa una recaudacin potencial si realizamos las acciones
necesarias para identificarlos. Es un problema de registro de contribuyentes
potenciales.
195
2.- Registrados que no pagan: Un segundo aspecto tiene que ver con el hecho
de que de los contribuyentes registrados en el padrn, solo una parte de ellos
paga dentro de las fechas previstas en ley; la diferencia entre los registrados y
los que realmente pagan representa otra recaudacin potencial si realizamos las
acciones necesarias para cobrales. Es un problema de cobranza a morosos.
3.- Contribuyentes que pagan correctamente: Existe una serie de problemas
en la informacin que sirve de base para la determinacin del impuesto, que
ocasiona que contribuyentes que estn cumpliendo con su obligacin fiscal, no
lo hacen en forma correcta porque su predio no esta bien valuado y por lo tanto
la base del impuesto es incorrecta, o bien tributan como predio sin construir y ya
tiene construcciones; solo por mencionar algunos problemas. La identificacin
de estas inconsistencias y su correccin representa otra recaudacin potencial
si realizamos las acciones necesarias para corregirlas. Es un problema de
verificacin, de coordinacin entre reas o bien de normatividad.
El diagrama siguiente muestra grficamente un ejemplo de las situaciones
descritas; lo que deseo resaltar es que al final de cuentas solo un pequeo grupo de
contribuyentes pagan correctamente.
196
La meta: obtener la recaudacin potencial del impuesto predial.
Si en cada municipio se realiza el anlisis de la recaudacin del impuesto en los

trminos planteados anteriormente, es factible obtener la recaudacin potencial
del impuesto predial. El cuadro siguiente muestra los distintos tipos de formas de
incumplimiento que generan una determinada recaudacin potencial y las funciones
administrativas que impacta.
Rec.
Potencial
Forma de incumplimiento
Funciones administrativas que impactan

Levantamientos, inspeccin de campo, etc.
Actividad Catastral y de regulacin normativa:
Funcin Registro de Contribuyentes
RP1
Predios No Registrados, Contribuyentes Potenciales
RP2
Acciones de promocin del cumplimiento, de

control de obligaciones y de cobro coactivo:
Predios que no pagan ContribuyFunciones de Control de Obligaciones, de
entes Evasores
Atencin y Servicios al Contribuyente, Cobranza Coactiva
RP3
Predios subvaluados
Actualizacin de Valores; Regulacin Normativa: Funcin de Valuacin catastral
RP4
Predios que tributan incorrectamente
Revisin de la poltica fiscal del impuesto, Mejoramiento de la imagen de la administracin

Municipal: Funcin de Poltica de ingresos
RP5
Rezago
Funciones de Cobranza coactiva y de atencin

y servicios al contribuyente
La informacin anterior constituir los elementos bsicos para el diseo de un

programa para optimizacin de la recaudacin, en el que las recaudaciones
potenciales detectadas constituirn las metas del programa, y los proyectos estarn
constituidos por cada accin de cambio que haya que implementar para lograrlas.
Para vislumbrar el alcance posible que puede tener este enfoque en el incremento
de la recaudacin del impuesto predial, que nos sea suficiente analizar un solo dato
a nivel nacional:
En 2004, de acuerdo con cifras reportadas por 24 entidades federativas, las cuentas
que no pagaron el impuesto fueron 14485,697.
Recaudacin pendiente por cuentas no pagadas, esto es, la diferencia entre lo pagado
y la facturacin anual en esas 24 entidades, en ese ao fue de $12027,999,582;
hoy esta cifre es un rezago pendiente de cobro.
197
Dnde est nuestro problema real para modernizacin y un enfoque de

gerencia publica?
De los cuatro objetivos planteados abordamos ya dos; ahora hablaremos de los

restantes, que son sobre: Avanzar en el proceso de modernizacin y lograr Un
enfoque de gerencia pblica.
Desde mi perspectiva, ambos conceptos tienen que ver con cuatro cualidades
bsicas. de la gestin: la eficacia, la eficiencia, el alcanzar resultados y una interaccin
efectiva con los elementos del entorno de la gestin del impuesto predial.
1.- La eficacia: si queremos dar una mayor eficacia a la gestin de nuestras dependencias
debemos actuar en nuestra forma de hacer las cosas, esto es, en la revisin de
nuestros procesos internos y de nuestra tecnologa disponible, eliminando todos los
desperdicios de tiempo y recursos que merman el obtener resultados ptimos.
2.- La eficiencia: tiene que ver con la forma en que estamos organizados para
hacer las cosas y entonces nos provoca la revisin de facultades y atribuciones
de la capacidad de delegar para resolver, de la comunicacin y coordinacin
entre reas, particularmente en materia de intercambio de informacin, entre
otros aspectos de igual importancia.
3.- Lograr resultados: las instituciones las mueven las personas, los miembros
de cada dependencia son los que alcanzan o no los objetivos planteados; en
este sentido, si queremos resultados debemos actuar sobre nuestro recurso
humano; qu necesidades de capacitacin tiene; cmo lograr un mayor
estmulo y compromiso; qu habilidades es necesario desarrollar para que
cumpla de mejor forma su cometido, etc.
4.- Interaccin con el entorno: un elemento que hoy en da toma cada vez ms
importancia relativa, es la capacidad para visualizar nuestras dependencias
como entes prestadores de servicios de calidad a sus usuarios; esto nos lleva a
la revisin de cmo est la red interna y externa de conexiones en la que nuestra
dependencia debe aportar o recibir informacin, datos, productos informativos,
recursos, etc. As, es necesario analizar el tipo y forma de relaciones con
contribuyentes, con otras dependencias que nos proporcionan algo y las que
atendemos. El buen funcionamiento de este contexto de relaciones puede
garantizar u obstaculizar el xito de cualquier programa a emprender.
Por ltimo, no quisiera dejar sin destacar la importancia de los procesos internos de
planeacin de actividades, particularmente si se cuenta con un enfoque que garantice
198
la participacin y el involucramiento de todos los integrantes de las dependencias,

principalmente del nivel directivo y mandos medios en la determinacin de objetivos
y metas.
El esquema siguiente refleja la interaccin de estos elementos.
El anlisis estratgico de la organizacin.
Siempre ser difcil identificar con claridad la naturaleza de la problemtica que

enfrenta una organizacin para alcanzar los objetivos y metas propuestas. Qu
parte del proceso est siendo un obstculo para contar con datos actualizados y a
tiempo?, Qu tanto est influyendo el personal en los problemas con contribuyentes?,
Cules son las causas por las que la gente no paga y est creciendo el nmero de
evasores y aumentando el rezago?
Todas estas preguntas requieren una respuesta directa e implican un ejercicio de
auto evaluacin, que sea sistemtico y congruente con los que reflejan los resultados
recaudatorios en cada municipio.
En este contexto es necesario contar con una herramienta que facilite el proceso
de diagnstico y que adems est inmersa en un proceso ms amplio como lo
es la tcnica de la planeacin estratgica. Para este fin proponemos a ustedes
utilizar el anlisis estratgico de la organizacin como instrumento rector para el
diagnstico.
199
Qu es el anlisis estratgico de la organizacin? Es un proceso ordenado y

sistemtico que utilizan los directivos de las instituciones para:

Identificar problemas y soluciones.

Definir acciones a emprender, sean stas correctivas o de nueva
implantacin.
Jerarquizar y dar prioridades.
Definir estrategias y polticas operacionales.
Precisar objetivos; y
Fortalecer o sentar las bases de un sistema de planeacin - programacin evaluacin.
El anlisis estratgico, en dnde?
La metodologa de anlisis estratgico es muy verstil y puede ser utilizada

para diagnosticar funciones, dependencias, reas de stas, impuestos, etc. Sin
embargo, en este caso la referiremos al diagnstico de la Direccin de Catastro y
de la Direccin de Ingresos Municipales.
El siguiente esquema muestra cmo el enfoque de anlisis que he venido comentando
puede contribuir al logro de mayores niveles de eficiencia y efectividad.
200
El anlisis estratgico qu elementos organizacionales hay que

diagnosticar?
Buscando integrar lo expuesto hasta este momento, el proceso de anlisis estratgico

tiene las siguientes fases:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

Realizar el anlisis de recaudacin y del incumplimiento para determinar los

puntos de recaudacin potencial y una primer visualizacin del problema
general.
Realizar el diagnstico del entorno o Medio ambiente de las reas de ingresos
y de Catastro.
Analizar las caractersticas y problemtica del sistema de planeacin de
actividades en cada rea.
Analizar el sistema de medicin del desempeo.
Analizar la legislacin y normatividad catastral y del impuesto predial.
Analizar los procesos clave y la tecnologa que se est utilizando.
Analizar los aspectos relacionados con la estructura orgnica y relaciones
entre dependencias.
Analizar los problemas y requerimientos relacionados con los recursos
humanos de ambas reas.
La propuesta.
Es claro que cualquier planteamiento para establecer las bases de un programa de

optimizacin de la recaudacin del impuesto predial debe partir de un diagnstico
organizacional de las dependencias involucradas en los procesos recaudatorios.
Por ello proponemos a ustedes lo siguiente:
1.
Caracterizar la problemtica organizacional especfica de los catastros y de las

reas de ingresos. Un mecanismo complementario puede ser, realizar talleres
regionales de anlisis estratgico.
2.
Definir entre ustedes los especialistas que definan y operen la formulacin del
diagnstico por rea de especialidad: legislacin, administracin, valuacin y
tecnologa; y diseen estrategias de accin para avanzar en la instrumentacin
de programas de optimizacin de la recaudacin.
201
El Impuesto Predial
y el Catastro en Mxico*
Salvador Santana Loza1
1.- INTRODUCCIN
Los municipios mexicanos tienen escasas fuentes tributarias propias, la tributacin
inmobiliaria es una de ellas, casi en forma exclusiva, no obstante que en algunos
casos, la Federacin tambin tiene la facultad de establecer contribuciones que
incidan en los inmuebles.
Cuando se reitera al federalismo como la forma de estado en Mxico, lo cual
acontece en la Constitucin de 1917, que fue la culminacin de las demandas
manifestadas a travs de la Revolucin Social Mexicana, el Constituyente se da a la
tarea de organizar el sistema de gobierno mexicano, reconoce en consecuencia dos
rdenes jurdicos: el federal y el estatal; de este ltimo, hace del municipio la base
de su organizacin poltica y administrativa. Queda entonces el gobierno mexicano
organizado en dos rdenes jurdicos y en tres niveles de gobierno, subordinando el
gobierno municipal al orden jurdico de los estados (entidades federativas). En la
actualidad, y en virtud de la reforma de 1999, podemos hablar de tres rdenes de
gobierno.
*
Ponencia presentada en el Seminario Internacional Sobre Contribuciones Inmobiliarias y el

Catastro: Municipios mejorando la gestin de su impuesto predial, organizado por Indetec, con el
apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, llevado a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 25
al 27 de septiembre de 2002.
El autor es Abogado y Contador Pblico por la Universidad de Guadalajara. Actualmente es
Director General Adjunto de la Hacienda Municipal, Indetec, Mxico. Investigador en materia de
Hacienda Municipal ha escrito varios libros en materia de Finanzas Municipales y ms de 40
artculos sobre la misma materia. Ha participado en programas de apoyo a los Municipios de
distintas Entidades Federativas de Mxico en la aplicacin de sus cuerpos normativos en materia
Fiscal y, en el acercamiento de sus valores catastrales a valores de mercado, tal como lo establece
la Constitucin Poltica de Mxico en virtud de una reciente reforma (ao 2000) al artculo 115 de
la misma.
203
Una necesidad en la organizacin del gobierno mexicano era definir las facultades,
potestades y competencias, que cada nivel de gobierno deba tomar, concluyendo que
algunas de stas se otorgaran exclusivamente a la federacin, otras se reservaran
a los estados, y otras fueran responsabilidad compartida entre los diferentes niveles
de gobierno, lo que hemos dado en llamar, facultades concurrentes.
Actualmente, le corresponde a la Federacin imponer las contribuciones suficientes
para solventar su gasto pblico. La soberana de los estados permite a stos hacer
lo propio en su mbito; y a las legislaturas locales imponer las contribuciones para
solventar el gasto pblico de los municipios, pudiendo concurrir a las mismas
fuentes.
Hasta antes de la reforma de 1983, los tres niveles de gobierno perciban diferentes
tipos de contribuciones inmobiliarias; el impuesto a la propiedad era recaudado
por los gobiernos estatales, los derechos (conocidos como tasas en otros pases)
por permisos de construccin eran percibidos principalmente por los gobiernos
municipales y el impuesto sobre adquisicin de inmuebles era percibido por el
Gobierno de la Repblica.
Los municipios tenan una mnima o casi nula participacin en la aplicacin de
gravmenes inmobiliarios, ya que sta se constrea a los permisos de construccin
y a la autorizacin de fraccionamientos, fusin o divisin de lotes, alineamiento y
designacin de nmero oficial, y eventualmente, a las contribuciones especiales (de
mejoras).
El 1 de enero de 1980, entra en vigor en el mbito federal, la Ley del impuesto Sobre
Adquisicin de Inmuebles y se deroga la Ley del Timbre. Este impuesto coexisti
de manera concurrente con los establecidos por los congresos estatales para los
estados y municipios.
A raz de una reforma al artculo 115 Constitucional, en 1983 se crea en el mbito
local un espacio tributario exclusivo para los municipios: el de las contribuciones
inmobiliarias. En el mbito federal, se mantiene esta potestad sin limitacin, lo
que hace concurrente, entre la Federacin y los municipios este espacio tributario,
excluyendo a los estados.
Con la reforma se determina que la hacienda municipal se forma, entre otros
ingresos, por las contribuciones que los congresos locales establezcan a favor
de los municipios, pero en todo caso, aquellas sobre la propiedad inmobiliaria, su
fraccionamiento, su divisin, consolidacin, traslacin y mejoras, as como las que
tengan como base el cambio de valor de los inmuebles.
204
Cada uno de estos espacios tributarios independientes se relaciona con un gravamen

especfico, de la siguiente manera:

La propiedad o posesin de inmuebles, con el Impuesto Predial;
El fraccionamiento, la divisin, la consolidacin de predios, con el Impuesto

Sobre Fraccionamientos, Divisin, Fusin y Consolidacin de Inmuebles.
La translacin de la propiedad, con el Impuesto sobre Adquisicin de Inmuebles

o sobre Transmisiones Patrimoniales;
Las mejoras que reciban los propietarios de los inmuebles con la ejecucin
de determinadas obras, realizadas por consenso y aportacin de todos los
beneficiarios de las mismas; con las contribuciones de mejoras. Dentro de este
gnero, la edificacin, la cual es objeto del pago de los derechos por licencias
de construccin, reconstruccin, demolicin y reparacin de Inmuebles.
El aumento de valor que sufran los inmuebles con motivo de la realizacin de

obras pblicas, con el Impuesto de plusvala;
Dado que hasta la reforma de 1983, el Impuesto Predial era de competencia estatal,
y adems algunos estados perciban tambin un impuesto sobre Adquisicin de
Inmuebles o Transmisiones Patrimoniales, este nivel de gobierno haba implementado
y desarrollado el control de los predios que conforman su territorio mediante el rea
de catastro, rea generalmente adscrita a las entonces Tesoreras Generales de los
Estados o su equivalente, por su estrecha relacin con los impuestos citados. Los
municipios permanecieron ajenos a esta funcin porque no era indispensable para
el ejercicio de sus atribuciones, en aquella poca.
Estos antecedentes impidieron en la prctica que los municipios administraran desde
su etapa inicial las nuevas contribuciones que el Constituyente Permanente les
reasignaba, e hicieron uso de la facultad que el propio artculo 115 estableca para
celebrar convenios con el gobierno estatal, a fin de que ste continuara administrando
dichos impuestos, fijndose en los convenios respectivos un porcentaje sobre la
recaudacin por el servicio de administracin proporcionado, mismo que oscilaba
entre el 20 y el 30%, en los diferentes estados.
La transferencia del nivel estatal al municipal del Impuesto Predial y del ISAI en
cierta medida cre desinters por parte del estado por mantener actualizados los
valores catastrales, que son la base para la aplicacin de los gravmenes, por lo
que su recaudacin comenz a bajar ostensiblemente. Tal decrecimiento en las
205
percepciones del Impuesto Predial se dio a partir de la reforma constitucional de

1983 y permaneci hasta principios de los 90s.
Esto preocup al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, donde se tomaron
medidas a fin de revertir tal comportamiento, al incluir la recaudacin por concepto
de Impuesto Predial y por Derechos de Agua Potable como variables del coeficiente
para la determinacin de participaciones de ingresos federales del Fondo de
Fomento Municipal, cuyos destinatarios son precisamente los municipios.
En lo particular, los estados incluyeron la recaudacin de estos mismos gravmenes
como variables en sus frmulas internas para la distribucin de las participaciones de
los ingresos federales a los municipios de la entidad, no slo del Fondo de Fomento
Municipal, sino del mismo Fondo General de Participaciones.
2.- LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1999
Como todos sabemos, durante 1999 se dio el proceso de aprobacin de una nueva
reforma constitucional municipal, entrando en vigor en 2000.
Como ya se dijo aqu en relacin a las contribuciones inmobiliarias, cuatro son los
puntos de que se ocupa esta reforma:
1.
Limita la exencin que se haba otorgado en forma genrica a todos los bienes
de dominio pblico de la federacin, estados o municipios relacionados con
las contribuciones inmobiliarias, en un afn de fortalecer los ingresos de los
municipios por dichos conceptos, ya que son stos sus principales renglones
de ingresos propios. De tal forma que el Constituyente excluy de la exencin
otorgada a los bienes de dominio pblico a aquellos que sean utilizados
por entidades paraestatales (empresas de participacin estatal mayoritaria,
organismos descentralizados y fideicomisos) o por particulares, bajo cualquier
ttulo, para fines administrativos o propsitos distintos a los de su objeto
pblico.
2.
Establece la obligacin de que los ayuntamientos propongan ante el Congreso

estatal respectivo las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones
que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad
inmobiliaria.
Antes de la reforma, se presentaban dos fenmenos relacionados con esta

funcin: por una parte haba desinters de un gran nmero de los ayuntamientos
por participar en la formulacin de las tablas de valores, y por otra a los
206
ayuntamientos que s tenan ese inters legalmente no les era permitida su

participacin en las funciones catastrales. As que el proceso de formulacin y
aprobacin de las tablas de valores catastrales era ajeno a los ayuntamientos, y
solamente se les entregaba un producto terminado. Con esta nueva obligacin,
los ayuntamientos se involucrarn directamente en las funciones catastrales,
an cuando stas no estn a su cargo, en forma integral.
3.
El Constituyente dispuso que las legislaturas de los estados en coordinacin

con los municipios respectivos, adoptaran las medidas conducentes a fin de
que los valores unitarios de suelo que sirven de base para el cobro de las
contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores
de mercado de dicha propiedad. Con esta medida el Constituyente toma cartas
en un asunto que requera de solucin. Histricamente los valores unitarios,
tanto de suelo como de construcciones han estado muy por debajo de los
valores de mercado, siendo una de las causas del bajo rendimiento de las
contribuciones inmobiliarias. Cabe aclarar que el Constituyente solamente se
refiri a los valores unitarios de suelo, no as a los de construcciones.
Esta reforma tambin seala2 que si al equiparar los valores unitarios de suelo
a los valores de mercado de la propiedad, resultare un impuesto muy elevado,
se deben hacer las adecuaciones correspondientes a fin de garantizar su
apego a los principios de proporcionalidad y equidad.
4.- Se otorg a los municipios la facultad para proponer tasas, cuotas, y

tarifas,
relacionadas con sus contribuciones; particularmente, tratndose
de las contribuciones inmobiliarias, esta facultad permite la posibilidad a los
municipios de avanzar hacia tener mayor ingerencia en la generacin de
ingresos propios.
3.- IMPUESTO PREDIAL
Las tasas aplicables a las bases para la determinacin del impuesto predial varan
de estado a estado, incluso entre los municipios de un mismo estado. Por lo general
los predios se han clasificado en tres grandes grupos: predios urbanos construidos,
predios urbanos sin construcciones y predios rsticos. En cuanto a las tasas
aplicables a los predios urbanos construidos, los cuales tomamos solo a manera de
ejemplo, se encuentran en un rango entre el 1.2 al millar y 20 al millar. En los casos
que las tasas son ms altas se debe principalmente a que las bases, es decir los
2
Artculo 5 transitorio de la reforma publicada el 22 de Diciembre de 1999, en el Diario Oficial de la

Federacin.
207
valores catastrales, son ms bajos porque se encuentran desactualizados. De las

32 entidades federativas, 21 aplican una tasa nica; 9 aplican tasas progresivas y 2
aplican cuotas progresivas.
Consideramos que el problema sustancial en la recaudacin del impuesto predial no
radica en las tasas, ya que por lo general stas tienden a ser estticas al paso de
los aos, sino en la base a la que se aplican y que est representada por el valor
catastral de los predios, la cual es dinmica y requiere de mecanismos, igualmente
dinmicos, para mantenerla equiparable a valores reales de mercado.
En materia de polticas tributarias implementadas por las legislaturas locales de
las entidades federativas para favorecer a grupos vulnerables o para fomentar
determinadas actividades, los distintos gobiernos de los estados han utilizado
diferentes instrumentos, en relacin con el impuesto predial. En congruencia con
la Constitucin General de la Repblica solamente se han exentado del impuesto
predial a los bienes de dominio pblico de la Federacin, Estados y Municipios. En
cambio ha sido frecuente que apliquen cuotas especiales -menores a las comunesa predios utilizados por planteles escolares o por instituciones de beneficencia, as
como a predios propiedad de discapacitados o de pensionados o jubilados. En otros
casos, han establecido deducciones a la base, para universidades o habitaciones
de inters social.
A efecto de poder tener una referencia para compartir a ustedes en este evento,
nos dimos a la tarea de circular entre los Directores de Catastro y Directores de
Institutos Catastrales o sus equivalentes por cada una de las entidades federativas
de Mxico, un cuestionario que nos permitiera tener datos frescos, (aprovecho la
ocasin para agradecer su colaboracin a quienes estn presentes).
Habremos de aclarar que la informacin proporcionada, en ocasiones se deriva
de estimaciones hechas por quienes nos hicieron el favor de contestarnos los
cuestionarios; de igual manera, esta informacin que obtuvimos con datos a la
fecha, la tenamos con datos al 2000, de manera que podemos ver los avances
logrados en estos dos aos.
Con dicho documento obtuvimos informacin relacionada tanto con el Impuesto
Predial como con el Catastro, separando las funciones bsicas de ambos. En
materia del Impuesto Predial, encontramos lo siguiente:
La administracin del impuesto predial ha sido trasladada en forma paulatina de los
estados a los municipios. Actualmente las principales funciones administrativas se
realizan de la siguiente manera:
208
En cuanto a registro de contribuyentes, funcin que depende bsicamente de los

registros catastrales, en el 35% de los municipios (838), se lleva a cabo por el
estado; en 805 municipios (33%), lo realizan stos; en el 27% (656 municipios),
lo realizan organismos descentralizados; y en el 5% restante (130 municipios), se
realiza en forma mixta.
Por lo que ve a la recaudacin, en el 90% de los municipios (2,184), son stos

quienes las realizan; mientras que en el 9% (212 municipios), esta funcin se lleva a
cabo por el estado y en el 1% restante (33 municipios), se realiza en forma mixta.
209
El control de obligaciones es llevado a cabo en el 70% de los casos (1,697) por los
municipios; en tanto que, en el 22% (534 municipios) lo realiza el estado; y, en el 8%
(198 municipios) es llevado a cabo en forma mixta.
En 1,802 municipios que representan el 74%, la fiscalizacin es practicada por ellos

mismos; en tanto que en 534 (22%) es llevada a cabo por el estado; y, en 93 (4%)
se hace en forma mixta.
210
La funcin liquidacin se realiza por los municipios en 1,967 de ellos (81%); en tanto
que, en el 18% (429) es el estado quien la realiza; y slo el 1% (33) lo hace en forma
mixta.
La cobranza se lleva a cabo principalmente por los municipios en el 90% de los

casos(2,184); en el 9% (212) participa el estado y en los 33 municipios restantes
(1%) se realiza en forma mixta.
211
El comportamiento recaudatorio del impuesto predial puede apreciarse en las

siguientes grficas.
De esta grfica se puede apreciar que la recaudacin del Impuesto Predial en

los estados, a partir del 83, sufre una cada debido a lo que comentbamos con
anterioridad de que fueron los primeros aos en que dicho impuesto pas de ser
estatal a municipal; a partir del 87 inicia una leve recuperacin que se acelera a
partir de 1989 y se mantiene en ascenso hasta 1994; sin embargo debido a la crisis
de finales de este ao, se inicia otra cada, pronunciada al principio y posteriormente
lenta hasta 1998, iniciando una leve recuperacin para 1999, misma que se acelera
de manera importante para el 2000, tendencia que permanece en el 2001. Si le
sumamos a la recaudacin de los estados la del Distrito Federal puede apreciarse
un comportamiento semejante, aunque ms acelerado en el ascenso.
212
Al comparar la recaudacin del impuesto predial de los estados con el Producto

Interno Bruto (PIB) es posible observar que inicia en 1989 con un incremento que
se acelera en 1991, para decrecer en 1992, ao en que inicia una recuperacin
lenta que alcanza su mayor nivel en 1995 (.19%), para 1996 inicia un desplome
que contina en 1997; para 1998 sube, para 1999 baja y para 2000 inicia una ligera
recuperacin.
Agregando la recaudacin del D.F. a partir de 1989 puede apreciarse que el
incremento es ms acelerado, para alcanzar casi 0.26% hasta 1994; iniciando un
descenso hasta 99 para luego iniciar un repunte en el 2000 quedando en el 0.21%.
Es importante comentar que en pases como Argentina, Paraguay y Uruguay esta
relacin es superior al 1.00%.
Como un elemento adicional que nos permita mayor informacin en cuanto al
rendimiento del Impuesto Predial hemos comparado la recaudacin del mismo en
casi la totalidad de las Entidades Federativas (no se incluye Puebla), en el ejercicio
fiscal de 2001, que fue de $ 13,677,076,359.00 con el nmero de predios de las
mismas Entidades Federativas, que segn datos de los Directores de Catastro son
21,048,710, con lo que encontramos que el rendimiento del impuesto predial por
predio, en el pas es de $ 649.78 ($499.23 en 2000).
213
Por otra parte si comparamos la recaudacin total de las Entidades Federativas en el

ao 2000, que fue de $ 11,447,432,077.00 con los datos de habitantes actualizados
por el INEGI para ese mismo ao, que fue 97,483,412, resulta que el rendimiento
promedio por habitante es de $ 117.43 anuales (79.23 en 2000).
4.- ADMINISTRACIN DEL CATASTRO
Nuestra Carta Magna no menciona de manera expresa si le corresponde al Estado
o al Municipio ejercer la funcin catastral, por lo que se entiende que tal funcin es
o puede ser concurrente, dados los intereses de ambas autoridades de contar con
toda la informacin relativa al territorio que abarcan sus respectivas jurisdicciones,
las personas que detentan la propiedad o uso de los predios que lo integran; as
como las caractersticas de dichos predios y las condiciones socioeconmicas y de
servicios en que se ubican. Lo que es incuestionable es que el catastro constituye
la piedra angular de las Contribuciones Inmobiliarias
En el pas son muchos los municipios que no participan activamente en las funciones
catastrales. Sin embargo, es digno de mencionarse que en varias entidades
federativas, como Campeche, Coahuila, Estado de Mxico, Oaxaca, Puebla,
Sinaloa y Sonora, se han creado Institutos Catastrales, en los cuales participan
activamente los municipios en el ejercicio de diversas actividades vinculadas con
el padrn catastral, adems de otras entidades cuyos principales municipios han
asumido, en forma directa, la funcin catastral.
Fue precisamente en el transcurso de la dcada de los 90s cuando tom mayor
auge la creacin de los Institutos Catastrales o la transferencia directa de la funcin
catastral a los municipios.
En la encuesta formulada por el INDETEC a los Directores de Catastro de todo
el pas, pudimos observar cmo cada vez ms los Municipios, ya sea solos o a
travs de los Institutos Catastrales se han hecho cargo precisamente de la funcin
catastral. Los resultados de la encuesta en materia catastral son los siguientes:
Con respecto a la funcin del registro y actualizacin del padrn catastral, encontramos
que en 572 municipios que representan el 24%, dicha funcin es realizada por el
estado; en 590 municipios, que son el 24%, ellos mismos realizan la funcin; en
1,015, que son el 42%, est la funcin en manos de Institutos Catastrales; y, en 252
casos, que son el 10%, la funcin es realizada en forma mixta.
214
En cuanto a la formulacin de tablas de valores catastrales, encontramos que para

el 28% de los municipios (673), es el estado el que realiza esta tarea; en el 26%
de los casos (629), lo hacen los propios municipios; en el 17% (413), la funcin
est en manos del Instituto Catastral; y se realiza en forma mixta en el 29% de los
municipios (714).
215
Respecto a la determinacin de valores catastrales, nos encontramos con que

en 791 municipios, que representan el 33%, es el estado el que la lleva a cabo;
mientras que slo 462 municipios, es decir, el 19%, lo hacen directamente; en 954
municipios, que son el 39%, intervienen los Institutos Catastrales; y en 222, que
representan el 9%, esta funcin se hace en forma mixta.
Finalmente, y como resultado de la encuesta mencionada anteriormente, nos

encontramos que la relacin valor catastral / valor de mercado vara, de manera
muy significativa, siendo el 10% la representacin menor y el 90% la ms elevada,
segn estimaciones de los funcionarios encuestados, siendo la media el 46%. Como
consecuencia de esta situacin, se aprecia la magnitud del esfuerzo que habrn de
realizar, juntos, estados y municipios para aadir el 54% que an hace falta.
216
5.- PERSPECTIVA DEL IMPUESTO PREDIAL Y EL CATASTRO EN LOS INICIOS

DEL SIGLO XXI
Es incuestionable la necesidad de los municipios de incrementar los rendimientos
del Impuesto Predial, como factor importante en el fortalecimiento de las finanzas
municipales, en ese sentido los municipios habrn de asumir diferentes retos, entre
los que se encuentran participar ms activamente en las funciones catastrales, sobre
todo para cumplir cabalmente con su obligacin constitucional de proponer a las
legislaturas estatales las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que
sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria,
en ese sentido, es claro que se est avanzando.
Desde luego, deber cumplirse el mandato constitucional de equiparar los valores
catastrales del suelo con los valores de mercado, y se prev en ese marco, la
necesidad de mantenerlos permanentemente actualizados. Probablemente se
avance hacia buscar mecanismos para que tambin permanezcan actualizados los
valores unitarios de construcciones, sobre una base que contemple las circunstancias
econmicas particulares de cada municipio.
217
Habrn de seguir pugnando los municipios porque los organismos pblicos

paguen sus contribuciones inmobiliarias y, principalmente deber lucharse fuerte
por convencer a la ciudadana de la necesidad de elevar los ingresos municipales
inmobiliarios, como una de las formas de fortalecer la dignidad de este orden de
gobierno, el municipal.
Seguramente se explorarn los mecanismos de imposicin del Predial base-suelo
y base-renta como alternativas distintas en los casos que los municipios consideren
viable.
Muchas gracias.
218
Revisin de la Responsabilidad
del Sector Pblico con Relacin
a Aspectos de los Impuestos
a la Propiedad Inmobiliaria*
Salvador Santana Loza1
INTRODUCCIN
En nuestro pas, la responsabilidad de los gobiernos con relacin a la definicin
de los impuestos a la propiedad inmobiliaria y a los objetivos de poltica fiscal que
pretenden con ellos, se divaga y prcticamente no se exige su cabal cumplimiento
ante la ausencia de un documento rector especfico sobre polticas pblicas en
materia hacendaria.
En el conjunto de contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, destaca por sus
caractersticas y por su rendimiento recaudatorio, la figura del Impuesto Predial, que
constituye la principal fuente de ingresos propios de los municipios, no obstante que
su recaudacin a nivel nacional siga siendo relativamente baja en comparacin con
los resultados que por este mismo concepto tributario se observan en otros pases
de condiciones econmicas semejantes al nuestro.
El rendimiento fiscal de las contribuciones inmobiliarias y en particular del Impuesto
Predial es en gran medida responsabilidad del poder pblico, toda vez que es ste
*

El autor es Abogado y Contador Pblico por la Universidad de Guadalajara. Actualmente es
Director General Adjunto de la Hacienda Municipal, Indetec, Mxico. Investigador en materia de
Hacienda Municipal ha escrito varios libros en materia de Finanzas Municipales y ms de 40
artculos sobre la misma materia. Ha participado en programas de apoyo a los Municipios de
distintas Entidades Federativas de Mxico en la aplicacin de sus cuerpos normativos en materia
Fiscal y, en el acercamiento de sus valores catastrales a valores de mercado, tal como lo establece
la Constitucin Poltica de Mxico en virtud de una reciente reforma (ao 2000) al artculo 115 de
la misma.
219
quien define los elementos que conforman la estructura del impuesto, realiza las
funciones que implica su administracin y contribuye firmemente a una cultura
tributaria positiva o negativa, segn sea su desempeo ante la sociedad en
general.
Con respecto al primer aspecto, es importante conocer la configuracin de los
elementos fiscales del impuesto, as como los diversos objetivos de poltica fiscal
y de planeacin urbana que se pretendan alcanzar con base en dicho instrumento
tributario. La administracin del impuesto, es el otro aspecto que invita a la reflexin
y anlisis de los sistemas y procedimientos que son utilizados en su recaudacin,
en el entendido de que este ltimo aspecto comprende adems la evaluacin de la
capacidad y desempeo de los servidores pblicos relacionados con la administracin
del Impuesto Predial. Finalmente, el tercer aspecto que en nuestra consideracin
influye tambin en el rendimiento del tributo en cuestin, es el que tiene que ver
propiamente con la cultura tributaria de la sociedad, cultura que en gran medida
es inducida ms que por la instrumentacin de programas de concientizacin
ciudadana sobre la importancia del cumplimiento en el pago de los impuestos, por
el desempeo mismo del gobierno como entidad administradora de los recursos de
la poblacin.
En este contexto, los ingresos que el municipio obtiene va Impuesto Predial, sean
o no significativos, se destinan a formar un fondo comn, cuya derrama en servicios
se realiza a travs del presupuesto de egresos, lo cual aunado a la ausencia de
un documento rector de polticas pblicas en materia de tributacin inmobiliaria,
hace que se pierda la relacin entre el origen y destino especfico de los recursos
que genera esta importante fuente de ingresos, y que se divague adems, la
responsabilidad ineludible que el gobierno tiene con respecto a los resultados que
alcance o deje de alcanzar en la materia.
Ante este panorama, una de las grandes interrogantes a resolver consistira en
identificar y determinar cul es el mnimo deseable que debe satisfacer la
recaudacin del Impuesto predial?; o si debemos pensar en figuras tributarias
distintas al predial para lograr un mayor impulso en el rendimiento de la tributacin
inmobiliaria.
La respuesta a dicha interrogante indudablemente tiene que ver con el volumen de
la carga fiscal que debe representar el impuesto, con el principio bsico de equidad,
y sobre todo con la identificacin de los renglones mnimos de gasto que debieran
de atenderse con base en la recaudacin que, en este caso, genere el Impuesto
Predial.
220
En virtud de lo anterior, el presente trabajo tiene como propsito esencial puntualizar

bajo un rgimen de equidad tributaria, qu polticas pblicas en materia de predial
son susceptibles de instrumentarse para incrementar los niveles de recaudacin
correspondiente y contribuir a lograr una cultura tributaria ms positiva.
1.
POLTICA FISCAL DEL IMPUESTO PREDIAL
La poltica fiscal de todo impuesto refleja en s los grandes propsitos que se

pretenden alcanzar con su aplicacin, una vez que en las leyes fiscales se determina
su estructura y operacin.
De acuerdo con la naturaleza de los gravmenes inmobiliarios, stos pueden
permitir alcanzar objetivos no slo de carcter fiscal sino tambin urbanstico,
e incluso administrativo. Los primeros tienen que ver fundamentalmente con el
rendimiento que se espera del impuesto y consecuentemente con el volumen de
carga fiscal que debe de representar; los objetivos de carcter urbanstico, tienen
que ver en cambio, con aspectos vinculados a la planeacin urbana, esto es, al
desarrollo y programacin de obras y servicios pblicos de infraestructura urbana, y
a la regulacin del uso del suelo.
Por su parte, los propsitos administrativos del impuesto tienen que ver con
la simplificacin misma del tributo y con el apoyo a programas especficos de
regularizacin de predios, entre otros aspectos.
1.1. Objetivos de carcter fiscal

Financiar la prestacin de servicios pblicos de carcter urbano.
El Impuesto Predial es por excelencia la principal fuente de ingresos tributarios

propios de los municipios, su rendimiento deriva de manera indirecta, por la calidad
y suficiencia de los servicios pblicos de infraestructura urbana y rural que los
gobiernos municipales proporcionan, toda vez que stos influyen en gran medida
en los valores catastrales y de mercado que observan los predios.
En razn de lo anterior, uno de los objetivos bsicos del Impuesto Predial debiera
consistir en canalizar su rendimiento (ingresos) hacia la ampliacin, mantenimiento
y mejoramiento de dichos servicios pblicos, buscando un equilibrio financiero
entre el costo de los servicios y los ingresos que por los mismos se deban de
obtener. Creemos sin embargo, que no todos los servicios pblicos municipales
que tienen ese carcter son los que deban financiarse a travs del predial, eso
sera pedirle demasiado a este instrumento tributario, ms an si se considera que
221
existe la facultad de establecer derechos por la prestacin de los servicios pblicos

municipales. Bajo esta poltica, los servicios a que debe responder el predial seran
los no divisibles, los que no tienen un cobro directo va derechos, y los que no
son financiados explcitamente por otras vas: como los fondos de aportaciones
federales.

Equidad tributaria.
El Impuesto Predial debe responder como cualquier otro tributo, al principio

constitucional de equidad, para cuyo efecto, la estructura del tributo debe tener
como base el principio de capacidad de pago, en donde cada persona pague lo
que deba pagar, evitando que la carga fiscal correspondiente llegue a causar su
ruina o a lesionar seriamente su economa a grado tal que le impida atender sus
necesidades bsicas de salud y bienestar general.

Redistribucin de la riqueza.
Alcanzar una justa distribucin del ingreso y de la riqueza es quizs el objetivo

fundamental de pases como el nuestro, es decir, donde la riqueza se concentra
en un pequeo grupo de personas, en contraste con el grueso de la poblacin
que vive en condiciones de pobreza extrema. Lograr dicho propsito no es nada
sencillo, pues involucra conceptos tales como la igualdad, la equidad, el ingreso a
distribuir, el tratamiento de ingresos y gastos, la capacidad de las personas, etc.,
lo que significa que son varios los instrumentos financiero-tributarios que pueden
emplearse para tal efecto.
En el caso del impuesto predial, la estructura del mismo contribuye a la redistribucin
del ingreso o de la riqueza en la medida en que en trminos de igualdad pague ms
quien ms tiene, y pague menos quien menos tenga. Al parecer, las estructuras
progresivas son las que ms favorecen esta poltica, misma que debe revisarse y
complementarse con mucho cuidado, con esquemas que respondan a las distintas
capacidades o condiciones de las personas.
1.2. Objetivos de carcter urbanstico
El Impuesto Predial constituye una herramienta fundamental no slo para propsitos
de ndole fiscal, sino tambin de carcter urbanstico, ya que a travs de su estructura
y manejo, dicho gravamen puede ser utilizado para impulsar y regular el desarrollo
urbano del municipio, otorgando apoyos que estimulen las inversiones productivas,
el uso potencial del suelo, la generacin de nuevos y mejores servicios pblicos en
donde participa directamente el sector privado, y en general para:
222
Incentivar el desarrollo urbano (fraccionamientos, centros comerciales y de

servicios, urbanizacin de predios, etc.)
Apoyar la realizacin y programacin de obras y servicios pblicos de
infraestructura urbana proporcionando informacin sobre las caractersticas del
suelo: hidrolgicas, climatolgicas, dimensionales, legales, vocacionamiento,
usos de suelo, etc.
Promover la realizacin de obras y servicios de beneficio social
Desestimular la especulacin inmobiliaria
Incentivar el uso y mantenimiento de los inmuebles
Favorecer las inversiones en el ramo de la construccin de vivienda
1.3. Objetivos de carcter legal y administrativo

Los ingresos prediales no dependen slo de una estructura adecuada de las bases
y de su tasas del impuesto, o de la cultura tributaria de las personas; dependen
tambin de la capacidad que refleje la administracin en incorporar a sus registros
a todos los contribuyentes que daban de estarlo y de establecer los mecanismos
idneos que faciliten el cumplimiento en los pagos; en este sentido, la poltica del
impuesto predial puede orientarse a:

2.
Apoyar la regularizacin de predios mediante la aplicacin de disposiciones

que favorezcan la inscripcin de predios en el padrn y el cumplimiento de sus
obligaciones fiscales, independientemente de su situacin legal.
Simplificar el pago del impuesto y de las obligaciones fiscales inherentes al
mismo; por ejemplo cuando se realizan modificaciones fsicas a las propiedades
con base en permisos o licencias municipales, deben ser las dependencias
respectivas y no los propietarios o poseedores, quienes tengan la obligacin
principal de informar a los catastros acerca de los cambios efectuados.
RENDIMIENTO FINANCIERO DEL IMPUESTO PREDIAL
El Impuesto Predial constituye hoy por hoy, la principal fuente de ingresos propios de
los municipios; sin embargo, la recaudacin que se genera sigue siendo baja si se
analiza por ejemplo, cunto representan los resultados recaudatorios del predial en
los ltimos aos respecto del Producto Interno Bruto (PIB) nacional o incluso si se
comparan con los resultados recaudatorios que en la misma materia se observan en
otros pases con condiciones econmicas y de desarrollo semejantes al nuestro.
En los ltimos 10 aos la recaudacin predial respecto del PIB nacional ha
representado en promedio tan slo el 0.24 %; mientras que el promedio en pases
miembros de la OCDE es hasta tres o cuatro veces ms dicho porcentaje. Otro caso
223
que refleja el bajo rendimiento recaudatorio del predial en Mxico es Latinoamrica,

en donde la recaudacin predial en pases como Brasil, Argentina Chile y Bolivia, con
respecto del PIB superan fcilmente los resultados que arroja el caso mexicano.
En los puntos subsiguientes se establece en pesos corrientes cul ha sido la
recaudacin del impuesto predial a nivel nacional durante los aos de 1994 a 2003,
y se ilustra grficamente la tendencia que muestra dicha recaudacin a precios
constantes (cifras deflactadas) base 2002. Asimismo se presenta una grfica que nos
muestra el porcentaje que representa la recaudacin del impuesto predial respecto
del PIB para, finalmente presentar una grfica que nos ilustra el comparativo que
representan los ingresos prediales de varios pases respecto a su PIB, lo cual permite
observar el bajo ndice que Mxico tiene en la materia, lo que obliga precisamente a
redoblar esfuerzos y a replantear y optimizar las polticas que hasta la fecha se han
instrumentado para apoyar la recaudacin del impuesto.
2.1. Recaudacin del Impuesto Predial a nivel nacional
Recaudacin Predial Nacional 1994 2003
(Miles de pesos constantes)
AO
224
RECAUDACIN PREDIAL
1994
$13,080,460
1995
$11,294,879
1996
$11,334,528
1997
$10,730,227
1998
$10,825,998
1999
$10,940,566
2000
$12,760,323
2001
$14,310,994
2002
$14,906,571
2003
$15,856,095
2.2. La recaudacin del predial y el PIB nacional

PORCENTAJE DE LA RECAUDACION NACIONAL DEL PREDIAL
SOBRE EL PIB NACIONAL
Recaudacion
Predial
Ao
PIB Nacional
Porcentaje
1993
4,850333,553.84
11533,042.12
0.24
1994
5,126332,605.68
13080,460.46
0.26
1995
4,911925,132.91
11294,879.06
0.23
1996
5,025379,909.82
11334,527.56
0.23
1997
5,236169,795.66
10730,226.71
0.20
1998
5,473032,846.35
10825,377.27
0.20
1999
5,606547,233.57
10940,565.76
0.20
2000
6,121170,897.93
12760,322.52
0.21
2001
6,108115,274.27
14332,994.81
0.23
2002
6,139057,384.52
14906,570.60
0.24
225
2.3. Relacin ingresos prediales-PIB de varios pases
226
Las medidas constitucionales y de apoyo tcnico administrativo que se han

implementado aos atrs, para impulsar la recaudacin derivada del Impuesto
Predial, han tenido un efecto positivo de muy corto plazo, por ejemplo, a fines de los
aos 80s (1987-1988) BANOBRAS inicia con un programa de apoyo a los gobiernos
de los estados y municipios para fortalecer sus sistemas de catastro y de registro
pblico de la propiedad, asimismo, se suscribe un acuerdo interinstitucional en apoyo
a la construccin de vivienda de inters social y popular, a su comercializacin y
al cumplimiento de sus obligaciones prediales; igualmente se clarifica en la Ley
General de Bienes Nacionales que los bienes de los organismos descentralizados
dedicados a propsitos administrativos o a fines distintos a los de su objeto pblico,
no se considerarn como bienes de dominio pblico para los efectos del Artculo 115
Constitucional en materia de exenciones a la propiedad inmueble.
El impacto de dichas medidas en los resultados recaudatorios fue leve y prcticamente
no ha causado impacto a partir de su establecimiento (1989); lo mismo ocurri en
1991, cuando la recaudacin predial, al igual que la de los derechos de agua potable,
se incorpora como una variable para la distribucin del Fondo de Fomento Municipal
del Sistema de Participaciones Federales, medida que motiva la realizacin de
esfuerzos recaudatorios, pues busca propiciar la obtencin de mayores recursos
va directa (recaudacin predial) y va indirecta (mayor porcentaje del FFM).
En 1999 se reforma el Artculo 115 Constitucional, y entre otros aspectos pretende
clarificar el tratamiento fiscal que en materia de contribuciones inmobiliarias locales
debe aplicar los inmuebles de la federacin, de los estados o de los municipios, que
son utilizados por entidades paraestatales, toda vez que en la prctica los municipios
han hecho esfuerzos infructuosos por exigir a los organismos descentralizados el
cumplimiento de sus obligaciones prediales. Esta reforma constitucional, habr que
juzgarla a la luz de los resultados alcanzados al respecto, los cuales desde nuestro
punto de vista an no han sido del todo satisfactorios.
3.
CARGA FISCAL Y EQUIDAD DEL IMPUESTO PREDIAL
Mucho se ha dicho sobre la importancia que tiene el Impuesto Predial como fuente de
ingresos de los municipios, as como del hecho de que los resultados recaudatorios
siguen siendo bajos en comparacin no slo con los resultados que en esta misma
materia se observan en otros pases, sino tambin del propio potencial recaudatorio
que puede ofrecer la riqueza inmobiliaria de nuestro pas.
En este contexto, en donde se aprecia un bajo rendimiento del Impuesto Predial,
se hace necesario determinar en primer lugar, cules debieran ser los parmetros
de recaudacin del impuesto, considerando los propsitos del predial, el mnimo de
227
recaudacin deseable, la equidad en el impuesto, la capacidad socio-econmica de

los contribuyentes, y el potencial inmobiliario.
Realmente es preocupante que el rendimiento del impuesto predial no alcance
ni siquiera para solventar los gastos de servicios pblicos tales como recoleccin
de desechos slidos o el de dotacin del alumbrado pblico, entre otros. Estamos
convencidos de que en torno del Impuesto Predial, a lo largo de los aos se ha
construido un mito en el sentido de considerar que si se adoptan medidas realistas
de poltica fiscal tendientes a fortalecer la recaudacin de este tributo, se da un
rechazo social absoluto. La realidad, el caso de varios municipios, demuestra
lo contrario. La verdad de las cosas es que un gran sector de la gente entiende
perfectamente y est consciente de que paga muy poco predial; basta sealar los
siguientes ejemplos:
Una persona propietaria de un vehculo automotor nuevo con valor de $ 90,000.00
pagara de tenencia (Impuesto de Tenencia = Valor total del vehculo X 2.6% de
acuerdo con la tarifa correspondiente) $ 2, 340.00; mientras que una persona
propietaria de un departamento o inmueble con ese mismo valor ubicado en el
municipio de Guadalajara, Jalisco, pagara en el ao, la cantidad de $149.00, o de
$ 160.00 en Zapopan , Jal.; en Aguascalientes $ 130.00; $ 210.00 en el municipio
de Len Guanajuato.
Incluso existe un sinnmero de servicios domsticos como el de la televisin por
cable, en donde un gran nmero de usuarios, sujetos a la cuota bsica de este
servicio, pagan alrededor de $200.00 mensuales. Tan slo en el Municipio de
Zapopan Jal., la empresa Telecable de Zapopan ofrece dicho servicio a razn de $
185.00 mensuales; es decir, que en un mes de servicio de TV por cable, el usuario
paga ms de lo que paga por todo el ao un contribuyente en la mayora de los casos
antes sealados. Esta situacin le debe quedar muy claro tanto a los contribuyentes
como a las autoridades fiscales municipales, as como a los legisladores y polticos
que toman el Impuesto Predial como una bandera sin rumbo, y lo ms lamentable es
que en ocasiones dicho rumbo obedece ms bien a fines polticos individuales o de
partido, que a las necesidades colectivas que deben ser financiadas con recursos
fiscales emanados de la propia poblacin.
3.1. Los rubros de gasto susceptibles de financiarse con el impuesto predial
Por tradicin, la recaudacin que generan los impuestos se destina a formar un
fondo comn que sirve para solventar el gasto pblico del gobierno conforme
lo dicte su presupuesto de egresos autorizado; de tal forma que no existe una
relacin directa entre lo que se obtiene por cada una de las fuentes de ingresos del
228
gobierno, y los distintos rubros de gasto que ste ejerce para dar cumplimiento a
sus responsabilidades.
Consideramos que este principio presupuestario podra se modificado en el mbito
municipal para transparentar su destino, para lo cual se hace necesario una mayor
claridad y vinculacin entre los recursos que las personas aportan va contribuciones
y los gastos que el gobierno ejerce en los distintos rubros que conforman la estructura
de su presupuesto de egresos. Dicha claridad y vinculacin constituye un factor
que da certidumbre y confianza a la ciudadana sobre el manejo de los recursos
econmicos que la propia sociedad aporta va contribuciones.
Generalmente los rubros de ingresos municipales son: impuestos, derechos,
contribuciones especiales, productos, participaciones federales y estatales,
aportaciones federales y crdito pblico. Por su parte, los rubros de gasto segn
el objeto a que estn destinados (clasificacin por objeto del gasto), son: servicios
personales, servicios administrativos, servicios generales, mantenimiento de los
servicios pblicos de seguridad e infraestructura urbana y de los servicios pblicos
sociales y asistenciales, obra pblica, adquisiciones (activos fijos), y deuda
pblica.
Tratndose de ingresos, los impuestos constituyen la principal fuente de ingresos
propios de los municipios, destacando como ya se dijo, la contribucin del Impuesto
Predial; los derechos generalmente se establecen en funcin de un servicio pblico
o de un servicio administrativo a cargo de este nivel de gobierno, servicio que puede
ser general y obligatorio (agua potable) o bien a peticin de parte (rastro, registro
civil, certificaciones, etc.).
No obstante lo dispuesto por el artculo 115 Constitucional en el sentido de que
los municipios pueden obtener ingresos derivados de la prestacin de los servicios
pblicos a su cargo, muchos de ellos no son objeto de cobro alguno, lo cual se debe
ms que a razones de autosuficiencia financiera, a razones de carcter poltico,
e inclusive razones de carcter tcnico, ya que en ocasiones resulta complejo
determinar individualmente una cuota o tarifa que sea equitativa sobre todo en los
casos de servicios no divisibles.
De las contribuciones especiales podramos sealar que stas se establecen con
motivo de la realizacin de una obra pblica o de la introduccin de un nuevo servicio
pblico que adems de representar un beneficio general para la poblacin, generan
un beneficio adicional diferenciado para cierto ncleo poblacional ubicado dentro
del rea de influencia especfica de la obra o servicio de que se trate.
229
Dentro de las contribuciones especiales encontramos las figuras del Impuesto de

Plusvala, la Contribucin por Mejoras y las Obras por Cooperacin, las cuales no
obstante constituir una fuente importante de recursos, stas son poco utilizadas
en nuestro pas, sobre todo la contribucin por plusvalas. Lo anterior debido a la
complejidad tcnica de su determinacin y a la escasa aceptacin por parte de la
sociedad, entre otros factores.
Sobre este ltimo punto, es pertinente comentar lo lamentable del hecho consistente
en que los gobiernos locales de Mxico regalan graciosamente el plusvalor que
genera la propiedad inmobiliaria en las ciudades, cuando el costo de las obras que
generan dichas plusvalas es solventado por todos los ciudadanos.
Este fenmeno ha llamado mucho la atencin de los municipios de muchos pases,
que desde hace varios aos se ocupan de crear cultura con sus ciudadanos y de
crear y mejorar los instrumentos jurdicos necesarios para lograr que las plusvalas
que genera la propiedad inmobiliaria pasen parcial o totalmente a los erarios
municipales. En Mxico estamos muy a la zaga en esta materia.
Los recursos que derivan de los productos, bsicamente estn en funcin de la
disposicin, uso y aprovechamiento de los bienes patrimoniales del municipio, donde
de entrada consideramos que ha sido poco explotada esta fuente de ingresos, cuyos
recursos bien podran destinarse a la adquisicin y mantenimiento de dichos bienes
patrimoniales
Las participaciones federales y estatales representan para los municipios, el mayor
monto de sus ingresos presupuestarios; estos recursos, al igual que el resto de los
ingresos, forman un fondo comn cuya aplicacin se realiza conforme al presupuesto
de egresos autorizado; sin embargo, estos recursos bien podran canalizarse
especficamente a los rubros de servicios personales(sueldos y salarios), al gasto en
servicios administrativos y generales, as como al pago de obligaciones crediticias
derivadas de emprstitos obtenidos para la realizacin de obras productivas cuya
inversin no es recuperable al cien por ciento.
En cuanto a las aportaciones federales, cabe sealar que stas representan un
monto altamente significativo para los municipios; basta sealar que los montos
federales a distribuir son equiparables y en ocasiones hasta mayores, a los montos
que representan las participaciones federales.
Finalmente, los recursos crediticios a los que acceden algunos gobiernos municipales,
se destinan fundamentalmente a la realizacin de proyectos de inversin productiva
generalmente autorecuperables.
230
De conformidad con lo anterior, consideramos pertinente que el mantenimiento de

los servicios pblicos de infraestructura urbana deben ser financiados con recursos
derivados tanto del Impuesto Predial como de otras contribuciones inmobiliarias
(Impuesto sobre Adquisicin de Inmuebles, Derechos por la expedicin de licencias
de construccin, etc.) que no tienen destino especfico alguno. Obviamente los
conceptos de gasto correspondientes tampoco deben ser aquellos que sean
solventados va aportaciones federales
3.2. El mnimo de recaudacin deseable
En este orden de ideas, los recursos que como mnimo debe generar el Impuesto
Predial deben ser suficientes al menos para sufragar los gastos que el gobierno
municipal realice con motivo de la prestacin de servicios bsicos de infraestructura
urbana, que no son financiados va fondos especiales de aportaciones federales, ni
tampoco va derechos tributarios.
Para tal efecto, es necesario que las administraciones municipales lleven un registro
y control presupuestal por servicios (funciones) y/o por programas que faciliten la
identificacin precisa de los gastos en que se incurre en cada servicio pblico tanto
en materia de sueldos y salarios como en servicios generales y administrativos, en
su operacin y mantenimiento as como en la adquisicin de activos e inversiones.
Dicha base financiera debe constituir entonces, el parmetro con base en el
cual habra que disear la poltica fiscal del impuesto en cuestin, definiendo
consecuentemente los elementos fiscales (tasa, base, objeto, exenciones, etc.)
respectivos; obviamente considerando los aspectos socioeconmicos de la poblacin
como tambin su capacidad contributiva.
3.3. La equidad en la estructura del impuesto, y la equidad derivada de su
administracin
El concepto de equidad tributaria no es en s un aspecto terico que debe pretenderse;
en nuestro pas, la equidad tributaria constituye un principio constitucional que debe
permear en todo tributo, sea ste federal, estatal o municipal. La equidad implica
que cada persona contribuya para el gasto pblico de una manera justa, es decir,
que pague lo que le corresponda.
Sin embargo, la equidad no es algo fcil de determinar, pues involucra muy diversos
aspectos: condiciones socioeconmicas de las personas, nivel de ingresos, nivel
de consumo, edad, estado de salud, status laboral, etc. En este sentido, la doctrina
hacendaria nos seala que para alcanzar la equidad en los impuestos, stos deben
231
responder ya sea al principio de capacidad de pago de las personas, o bien al principio

de beneficio. En ambos casos, lo que finalmente se busca es un tratamiento igual
para los iguales y desigual para quienes se encuentran en situacin diferente.
Con respecto del principio de capacidad de pago, debe pagar ms quien ms tiene;
sin embargo habr que cuidar que la carga fiscal impuesta no cause la ruina de las
personas ni las lesione econmicamente a tal grado que no puedan sufragar los
bienes y servicios indispensables para su subsistencia y desarrollo.
Por su parte, el principio de beneficio implica que las personas paguen sus
contribuciones en funcin de los servicios que reciben; en cuyo caso, los parmetros
a considerar en su determinacin deben en gran medida responder al costo que
representa la dotacin o prestacin del servicio pblico de que se trate.
Un aspecto diferente a lo sealado anteriormente, pero que tambin desempea un
rol importante en tratndose de la equidad tributaria, es el referente a la administracin
misma de los impuestos, pues la eficiencia o ineficiencia de la misma conllevar a
que contribuyan todos los que deben de contribuir o en su caso, que slo en unos
cuantos recaiga todo el peso de la recaudacin.
3.4. Tasas y bases del impuesto
La tasa y la base de los impuestos son los principales elementos tributarios que
reflejan la poltica fiscal que el gobierno pretende implementar para alcanzar sus
fines en la materia. En Mxico, el impuesto a la propiedad, es por excelencia, el
Impuesto Predial, cuya base est dada fundamentalmente por el valor catastral del
inmueble, salvo algunas excepciones, en donde dicho elemento se constituye por
el valor ms alto de entre los siguientes: valor catastral, valor de operacin, valor de
avalo bancario o practicado por perito independiente.
El valor catastral se integra tanto del valor del terreno como del valor de las
construcciones adheridas a l. Hoy en da, los valores catastrales deben mantenerse
actualizados y ser equiparables a los valores de mercado.
Respecto de la tasa fiscal del Impuesto Predial, sta generalmente es de tipo
proporcional-diferencial, es decir, se trata de un porcentaje o factor al millar X fijo
que aplica a la base (valor catastral), de tal forma que a mayor valor del inmueble,
proporcionalmente tambin mayor ser el impuesto a cargo de los contribuyentes.
Dichos porcentajes o factores si bien son fijos, stos tambin suelen ser diferentes
en funcin del tipo de predio (urbano, semi-urbano, rstico, y ejidal o comunal,) o en
funcin del uso que se le da: habitacional, comercial, industrial, turstico, etc.
232
Existen algunas entidades federativas como el Distrito Federal, Chihuahua, Sinaloa,

Sonora, Tabasco, entre otras, que manejan un Impuesto Predial Progresivo, es
decir, en lugar de manejar tasas nicas proporcionales, manejan una estructura
escalonada de tasas que est en funcin de rangos de valor; con este tipo de
esquemas se grava un poco ms al que ms tiene, de tal forma, que un impuesto
de estas caractersticas no slo resulta ser ms equitativo en comparacin con un
impuesto predial cuya tasa sea proporcional, sino que tambin responde mejor a
uno de los propsitos esenciales de los impuestos: la distribucin de la renta.
3.5. Exenciones Fiscales
Explcitamente, el Artculo 115 Constitucional en su Fraccin IV establece que
Las leyes federales no limitarn la facultad de los estados para establecer las
contribuciones a que se refieren los incisos a) se refiere a las contribuciones
inmobliarias locales- y c) refirase a los ingresos derivados de la prestacin de
servicios pblicos a cargo del municipio-, ni concedern exenciones en relacin con
las mismas. Las leyes estatales no establecern exenciones o subsidios en favor
de persona o institucin alguna respecto de dichas contribuciones. Solo estarn
exentos los bienes de dominio pblico de la Federacin, de los Estados o los
Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por
particulares, bajo cualquier ttulo, para fines administrativos o propsitos distintos a
los de su objeto pblico.
Este mandato constitucional seala tres aspectos de suma importancia:
Uno en el sentido de conferir al Estado plena capacidad legal (facultades tributarias)
para establecer las contribuciones y tasas adicionales que estime pertinente sobre
la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisin, etc. prohibiendo el que las
leyes federales condicionen dicha facultad o que establezcan exencin en relacin
con las mismas.
Otro que determina que las leyes estatales no establecern exenciones o subsidios
a favor de persona o institucin alguna respecto de dichas contribuciones.
Y otro ms que precisa que slo estarn exentos los bienes de dominio pblico
de la Federacin, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean
utilizados.
Respecto del primer punto y en concordancia con lo explicitado en la Fraccin IV
inciso a) del Artculo 115 Constitucional, podramos sealar que efectivamente se
otorga facultad plena a las legislaturas de los estados para establecer contribuciones
233
sobre la propiedad inmobiliaria, sin que ello quiera decir que no deba existir la
concurrencia impositiva en la materia, puesto que actualmente el gobierno federal
a travs de sus impuestos (IVA) e (ISR),que gravan en alguna forma conceptos
vinculados con la propiedad inmueble, como sucede con los actos de transmisin
de la propiedad.
De lo estipulado en ese mismo punto tambin se desprende que ninguna ley
federal habr de limitar dicha facultad que la Constitucin General otorga a los
estados, teniendo prohibido adems, el establecer exenciones con respecto a
las contribuciones inmobiliarias que fijen los estados (Predial, ISAI, derechos de
Construccin, Impuesto de Plusvala, etc.).
Con relacin al segundo aspecto, la disposicin constitucional establece la
prohibicin de que las leyes estatales puedan determinar exenciones o subsidios a
favor de persona o institucin alguna.
De acuerdo con lo anterior, y al igual que las leyes federales, las estatales tampoco
deben establecer prerrogativa alguna a favor de personas o instituciones, toda
vez que se trata de fuentes de ingresos de competencia municipal en cuanto a su
administracin y rendimiento tributario.
Finalmente, y con relacin a lo estipulado en el sentido de que slo estarn exentos
los bienes de dominio pblico de la Federacin, Estados o los Municipios, salvo que
tales bienes ...
Cabe sealar que si bien es cierto que se define una exencin general slo para
los bienes de dominio pblico (con las reservas o excepciones que el propio
dispositivo contempla); tambin cierto es la posibilidad de que las leyes municipales
s puedan, como de hecho lo es en la prctica, establecer subsidios o sus
equivalentes(descuentos, bonificaciones, estmulos fiscales traducidos en tasas
o cuotas preferenciales, etc) de conformidad con la poltica fiscal que al efecto
determinen las propias autoridades municipales.
Por otra parte, y con relacin a los bienes inmuebles propiedad de las entidades
paraestatales, cabe sealar que el texto constitucional referido anteriormente es claro
al establecer a contrario sensu que cuando los bienes de la federacin, estados o
municipios, sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares (nota: el
precepto constitucional no nos dice que se trate de bienes que sean propiedad de
dichas entidades o de particulares) para fines administrativos o propsitos distintos
a los de su objeto pblico s debern quedar gravados por las contribuciones
inmobiliarias locales.
234
Esto significa que los bienes de dominio pblico de la federacin, estados o

municipios, independientemente de que sean o no utilizados en su objeto pblico,
quedan exentos de los impuestos de referencia; no as el caso de ese mismo tipo
de bienes que son utilizados bajo cualquier ttulo, por entidades paraestatales o por
particulares, en donde para gozar de las exenciones correspondientes tendran que
ser destinados al objeto pblico que seale la declaratoria que emita al respecto
la institucin de gobierno que tenga esas facultades, y que en el caso federal, es
la Secretara de la Funcin Pblica y las dems dependencias administradoras de
inmuebles dentro de sus respectivas competencias: Secretara de Gobernacin,
Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Secretara de Comunicaciones
y Transportes, Secretara de Educacin Pblica y la Secretara de la Reforma Agraria;
lo anterior segn lo dispuesto por los Artculos 2, fracciones II y IX, 28 fraccin IV, y
29 fraccin IV, de la Ley General de Bienes Nacionales vigente.
4.- POLTICAS PBLICAS
4.1. Formulacin de un documento rector de polticas pblicas en materia
inmobiliaria
Al principio del presente trabajo fue sealado que la responsabilidad del gobierno
respecto a la definicin de los impuestos inmobiliarios y de los objetivos de poltica
fiscal que se pretenden con ellos, se divaga y prcticamente no se exige su
cumplimiento por quienes tienen la facultad de hacerlo (Congreso del Estado). Lo
anterior debido en gran parte a la ausencia de un documento rector de polticas
pblicas que precise las estrategias y lneas de accin que habrn de desarrollar las
autoridades competentes a fin de alcanzar las metas y objetivos predeterminados.
En nuestra opinin, el documento macro en cuestin podra constituir un anexo del
denominado Plan de Desarrollo Municipal, que normalmente se presenta dentro de los
primeros meses de gobierno; si consideramos el perodo constitucional de gobierno de
los municipios, que es de tres aos, sera recomendable que para los aos segundo
y tercero, las polticas pblicas sean revisadas y replanteadas en su caso, en funcin
de las nuevas circunstancias y de los resultados obtenidos parcialmente.
De acuerdo con la situacin que priva en la tributacin inmobiliaria en nuestro pas, y
particularmente del Impuesto Predial, algunas polticas susceptibles de ser consideradas
para alcanzar determinadas metas y objetivos sobre la materia, podran ser:

Analizar la estructura tarifaria del impuesto predial e implementar en su caso,

un impuesto progresivo que fortalezca la recuperacin de ingresos derivados
de esta fuente de ingresos, bajo un esquema de mayor equidad tributaria.
235
Aplicacin de tasas proporcionales diferentes, segn sea el tipo de predio

(urbano, rstico o rural, ejidal), y segn sea el uso o destino de la propiedad.
Revisin y aplicacin de topes o factores de descuento predial que atiendan en

mayor medida a los propietarios o poseedores de inmuebles de menor valor,
como por ejemplo a la vivienda de inters social y popular, entre otras.
Revisar los procedimientos actuales para la regularizacin de predios ante la

CORETT o ante el propio Ayuntamiento, a fin de simplificar stos y de crear
mecanismos alternos que permitan su inscripcin y registro para efectos del
pago predial, al margen del seguimiento administrativo y legal que implique el
cambio de rgimen de propiedad o la incorporacin de los predios al municipio
para efectos del aprovechamiento de la infraestructura urbana.
Revisin de los predios ejidales y comunales, para efectos de insertarlos en un

esquema efectivo de cobro de sus impuestos prediales de acuerdo con la ley.
Disear un proyecto especfico encaminado a la recuperacin del impuesto predial

de los inmuebles del sector paraestatal que no son considerados como del dominio
pblico y que tampoco son propiedad de la federacin, estados o municipios.
Revisin y actualizacin constante de los valores catastrales.
Creacin de consejos, comisiones u organismos de evaluacin de valores

catastrales y de mercado de los inmuebles, donde la sociedad est debidamente
representada por especialistas de la materia.
Impulsar la coordinacin y colaboracin intergubernamental entre las diversas

dependencias e instituciones que de acuerdo a sus atribuciones tienen injerencia
en asuntos relacionados con la propiedad inmueble: Dependencias responsables
del patrimonio pblico de los tres mbitos de gobierno respectivamente; Direccin
de Obras Pblicas Municipales, Direccin de Desarrollo Urbano, Catastros,
Registro Pblico de la Propiedad, Infonavit, Notaras Pblicas, Asociaciones o
Cmaras de Propietarios Rurales y Urbanos, etc.
Analizar y disear un programa especial de recuperacin de crditos fiscales

(cobranza coactiva), dando prioridad a los adeudos cuantiosos y a los crditos
a punto de prescribir.
Revisar y en su caso adecuar los sistemas y procedimientos de administracin

del impuesto.
236
Llevar a cabo un programa de desregulacin y simplificacin administrativa.
Modernizar la infraestructura tcnica y tecnolgica del catastro y de los sistemas

de administracin del impuesto predial.
Instrumentar un programa permanente de capacitacin de los servidores

pblicos vinculados a las reas de recaudacin y catastro.
Fortalecer los mecanismos internos de control y seguimiento de acciones y

resultados.
Compatibilizar los registros fiscales y los registros cartogrficos mediante un

programa de depuracin de las cuentas prediales, que contemple cruces de
informacin digital, acciones administrativas y acciones de campo necesarias
para el efecto.
Revertir en forma ms clara a travs de servicios pblicos, los ingresos que se

obtienen va impuesto predial en los diversos sectores o colonias del municipio.
Establecer mecanismos que faciliten el pago del impuesto y de adeudos vencidos.
Establecer un sistema que replantee los perodos de pago de los contribuyentes,

a fin de graduar la obtencin equilibrada de recursos prediales durante el ao,
y evitar las tradicionales colas o filas para el pago predial que normalmente
se observan a principios de ao en las oficinas recaudadoras.
Diversificar las reas receptoras de impuestos: Bancos, Tiendas de auto

servicio, Internet, etc.
Simplificar los mecanismos de revisin de liquidaciones prediales para que los

contribuyentes puedan con relativa facilidad ejercer sus derechos al respecto
sin verse en la necesidad de tener que recurrir en una primera instancia a la
interposicin de recursos legales.
4.2. Importancia de la revisin y seguimiento de las polticas pblicas

Un factor importante que contribuye a garantizar en buena medida las metas y
objetivos que se determinen, consiste en hacer de la revisin y seguimiento de las
polticas pblicas y de las metas y objetivos, una prctica cotidiana tanto del gobierno
como de la sociedad en general; pues ello dar pauta para que oportunamente se
corrijan acciones y replanteen prioridades.
237
Por el lado del gobierno municipal, dicha funcin debe recaer en las reas de
contralora o de control de la gestin pblica y desarrollo administrativo; mientras
que por el lado de la sociedad, la revisin y seguimiento de las polticas pblicas
puede ejercerse libremente por todos y cada uno de los ciudadanos ya sea a manera
individual o bien en forma organizada o colectiva (Cmaras, Asociaciones, Colegios
de profesionistas, organizaciones de vecinos, etc.), quienes podran tener como
base los elementos informativos que el gobierno proporcione en congruencia con la
ley de transparencia y rendicin de cuentas.
4.3. La supervisin y auditora como factores que apoyan la consecucin de
objetivos
Normalmente estas funciones son poco desarrolladas en el mbito municipal con
relacin a la administracin tributaria ms an con relacin a sus propios procesos
y sistemas, y a sus metas y objetivos, toda vez que estos ltimos si acaso se
identifican someramente en los planes de desarrollo municipal (cada tres aos) y
en los informes de gobierno (cada ao), en donde es hasta cierto punto comn que
no se guarde la vinculacin entre lo planeado, lo ejercido y lo alcanzado, y que se
maticen algunos resultados poco favorables para la imagen del gobierno en turno.
5.
INFORMACIN Y RENDICIN DE CUENTAS
El manejo eficiente de los recursos, antes que un propsito es una obligacin de

todo gobierno; por tanto, la evaluacin de sus resultados no solamente debe quedar
a nivel interno sino que debe exteriorizarse hacia la sociedad en general, pues ante
esta ltima es con quien se tiene la obligacin primordial de rendir cuentas claras
sobre el desempeo de su gestin.
En razn de lo anterior, consideramos de vital importancia para los propsitos de una
buena recaudacin predial, el que las autoridades hacendarias brinden informacin
que permita que al contribuyente sepa quien paga y quin no paga el impuesto
predial, que conozca con toda claridad en cunto contribuyen los ingresos prediales
a los servicios por ejemplo de seguridad social, o de infraestructura urbana; que
el contribuyente se d cuenta de cunto ms aporta el municipio donde vive con
respecto a otros; pero que tambin conozca cunto recauda el municipio y cunto
debi de recaudar, porque a veces la recaudacin que se obtiene es hasta cierto
punto aceptable o buena e incluso el porcentaje de contribuyentes cumplidos puede
ser muy significativo; sin embargo un anlisis ms profundo nos puede arrojar que un
segmento pequeo de contribuyentes (10 o 15% del padrn) que no est cumpliendo
con sus obligaciones de pago, pudiera representar quizs un potencial recaudatorio
capaz de rebasar incluso hasta en un 50% la recaudacin que se viene generando.
238
En razn de lo anterior, el contenido del presente punto se enfoca a describir el

tipo de informacin y de resultados que relacionados con la administracin de los
impuestos a la propiedad, deben generar y transparentar los rganos responsables
de su administracin.
5.1. Polticas Pblicas
Una de las informaciones bsicas que en materia hacendaria debe presentar un
gobierno municipal en los primeros meses del inicio de su gestin, es la referente
a las polticas pblicas que pretende implementar a fin de alcanzar las metas y
objetivos trazados en su plan de gobierno, mismas polticas que deben constituir en
la prctica, el eje rector de las acciones relacionadas con la obtencin de ingresos,
el ejercicio del gasto, el manejo de la deuda pblica y el uso y aprovechamiento de
los bienes que conforman su patrimonio pblico.
Algunos conceptos que con relacin a los impuestos a la propiedad deben formar
parte del contenido del documento de polticas pblicas, son:

Definicin de los montos de recaudacin que se pretenden alcanzar con base

en el potencial que se tiene, a los recursos disponibles y a las estrategias a
desarrollar.
Descripcin sucinta de las condiciones que privan en la materia impositiva de

que se trata.
Determinacin de las metas y objetivos que se pretenden alcanzar.
Descripcin de las estrategias y lineamientos (polticas pblicas) a implementar

para lograr los objetivos deseados.
Establecimiento de los tiempos estimados en que se alcanzarn las metas y

objetivos predeterminados.
5.2. El origen de los recursos, los montos de recaudacin, los procesos de

recaudacin y los objetivos de poltica de ingresos
Generalmente, los estados financieros municipales que muestran el origen y la
aplicacin de recursos, constituyen los documentos que expresan, por un lado, los
resultados (montos) recaudatorios de las distintas fuentes de ingresos de este nivel
de gobierno, y por el otro, los montos de recursos ejercidos en cada rubro de gasto
(generalmente atendiendo a la clasificacin contable o por objeto del gasto) y los
239
recursos en administracin. Dicho estado financiero se complementa con el detalle

de los conceptos especficos que comprende cada fuente de ingresos o rubro de
gasto correspondiente.
Dicho estado financiero que normalmente se formula y publica cada mes, para
efectos de la cuenta pblica, tiene un carcter cuantitativo ms que cualitativo, ya
que refleja nica y exclusivamente los resultados recaudatorios y de gasto; pero
no explica los aspectos ms relevantes de los procesos de recaudacin que se
llevaron a cabo ni de las metas y objetivos que se determinaron en un principio y
los resultados finales que se alcanzaron a la luz de las polticas de ingresos que se
instrumentaron. De igual manera no explica lo conducente en materia de gasto.
Creemos que manifestar ese tipo de informacin dara mayor claridad a las labores
de gestin que el gobierno realiza y a los resultados que ste alcanza o deja de
alcanzar; y ms an, sera como un aliciente o factor que impactara en el nimo
de los contribuyentes con relacin a la importancia de cumplir cabalmente con sus
obligaciones fiscales vinculadas al impuesto en cuestin.
5.3. Aplicacin de los ingresos: obras, servicios pblicos, funciones de
gobierno y administracin
Para la poblacin es muy importante tambin conocer qu es lo que el gobierno
realiza con los recursos que obtiene, ms an si ste logra establecer un vnculo
directo entre la fuente del recurso y el destino especfico del mismo.
En este sentido, habr que entrar al detalle de cunto Impuesto Predial se genera
en una comunidad, y cuntos recursos se le revierten a sta mediante obras y
servicios pblicos de infraestructura urbana, servicios de seguridad social, servicios
administrativos y de gobierno, entre otros conceptos de gasto relacionados con la
responsabilidad pblica del gobierno.
Esta poltica de informar a la ciudadana debe convertirse en una prctica cotidiana
siendo saludable incluso la instrumentacin de un programa relativo a Conoce lo
que el municipio hace por tu colonia, mediante el cual se ilustren los proyectos de
obras, nuevos servicios y mantenimiento de los mismos, que habrn de significar
el manejo pulcro de los recursos y la aglutinacin de esfuerzos por parte de las
autoridades locales; el propsito de este programa sera el informar a la gente de lo
que el gobierno hace o pretende realizar en el barrio o colonia de cada vecino.
Lo anterior contribuira a un clima de mayor certidumbre y claridad de las acciones
del gobierno, generando una mayor confianza en la poblacin y sobre todo creando
240
una mayor conciencia ciudadana en cuanto a la importancia de contribuir para el

gasto pblico con los impuestos que marca la ley.
5.4. Cumplimiento de objetivos a la luz del documento rector de polticas
pblicas, del programa de gobierno municipal y de indicadores
econmicos y de servicios reconocidos oficialmente
Para un mayor xito en la recaudacin de los impuestos, en particular del Predial,
es muy importante que la ciudadana conozca del cumplimiento de los objetivos
del gobierno y consecuentemente de las causas o factores que incidieron en los
mismos, las cuales pueden se atribuibles a la propia administracin o ajenos a
la misma. Sabemos que esto no es fcil porque a pocos les gusta reconocer sus
errores, sobre todo tratndose de servidores pblicos municipales, pues ello podra
ocasionarles consecuencias desagradables; no obstante lo anterior, la honestidad
y la claridad en el actuar tiene su valor y si esto se da en congruencia a decisiones
que conlleven al establecimiento y consolidacin del servicio civil de carrera, se
dara mayor certeza y confianza al servidor pblico en cuanto al ejercicio de la
funcin pblica que tiene encomendada.
Concluyendo con este punto, y para los efectos correspondientes, sera muy
significativo el que toda rendicin de cuentas o informe de gobierno guarde una
estricta relacin con lo planeado; esto es, que las cuentas pblicas, que los
informes de gobierno y dems informacin que se provee a la ciudadana, guarde
congruencia absoluta con el Plan de Desarrollo Municipal que es el instrumento
rector por excelencia de los propsitos y acciones del gobierno, y de la atencin a
las necesidades de la sociedad, lo anterior para que dichos ordenamientos dejen de
ser documentos de carcter poltico.
241
La Funcin Catastral en la
Legislacin Fiscal en Mxico*
Cecilia Sedas Ortega1
Buenos das. El da de ayer en la tarde, se nos dio un panorama de cmo estn los
catastros tanto en Amrica Latina como en Norteamrica y Espaa, lo que nos da la
pauta para poder comparar la funcin catastral en Mxico.
As pues, hoy tratar de darles el panorama de dicha funcin, a travs de la
legislacin existente en nuestro pas, para lograr llevar a cabo en un ejercicio
posterior el comparativo que ya sealaba.
Si bien aqu todos son conocedores y expertos en la materia, es importante comentar
la relevancia que tiene en nuestro pas el catastro, ya que constituye un instrumento de
gran apoyo para la Hacienda Municipal, debido a que su funcin aporta la descripcin
de las caractersticas cualitativas y cuantitativas de la propiedad raz en un territorio
determinado; y es con base en esta informacin como se realizan innumerables
acciones de tipo socioeconmico, geogrfico, urbanstico, estadstico, histrico, legal
y fiscal, siendo esta ltima de particular importancia para los municipios mexicanos, ya
que facilita la determinacin objetiva de algunos elementos tributarios, principalmente
la base imponible de los gravmenes que inciden en la propiedad raz, as como en las
operaciones y trmites que sobre stos se realicen (traslacin, fraccionamiento, etc.).
*
Ponencia presentada en el II Seminario Internacional Sobre el Impuesto Predial, el Catastro y

Jal., los das 25 y 26 de septiembre de 2003.
La autora es Abogada por el Institituo Tecnolgico de Estudios Superiores de Occidente (ITESO),
tiene Maestra en Direccin y Gestin Pblica Municipal, expedida por la Universidad Carlos III de
Madrid, UIM y Cvitas. Actualmente es Consultor-Investigador del Indetec, Mxico. Desde hace
11 aos es investigador en materia de Hacienda Pblica en el Institudo, por lo que cuenta con un
gran nmero de artculos publicados en la Revista Hacienda Municipal e INDETEC, en materia de
ingresos municipales, catastro y coordinacin y colaboracin intergubernamental.
243
Es decir, que el rendimiento de los gravmenes sobre la propiedad inmobiliaria

depende en gran medida de la eficiencia de la funcin catastral, la cual deber estar
determinada por la adecuada conjugacin de diversos factores de ndole tcnico,
administrativo y jurdico en cada una de las funciones catastrales bsicas.
El Catastro es un organismo multifinalitario, el cual, para efectos de esta disertacin se
compone principalmente de tres funciones especficas: la valuacin de la propiedad
raz; la identificacin de los predios y su registro, as como de la vinculacin de los
inmuebles con sus propietarios.
La funcin catastral debe poseer, en su conjunto, un marco legal que le proporcione
vida jurdica, en virtud de que como sabemos vivimos en un Estado de derecho;
de tal forma que el supuesto de origen de la funcin catastral es la normatividad
especfica, la cual en casi todos los Estados se encuentra contenida en una Ley de
Catastro.
La Ley de Catastro, en trminos generales, pretende la organizacin de las funciones
catastrales y la validez legal de los actos resultantes del ejercicio de dicha funcin.
Obviamente, las funciones catastrales debern ir evolucionando en la medida en
que los requerimientos de la sociedad exijan tales transformaciones en los mtodos
utilizados, los servicios prestados y los fines perseguidos; lo cual a su vez debe
reflejarse necesariamente en la legislacin respectiva, ya que la modernizacin
funcional para ser vlida, requiere de la modernizacin jurdica.
As pues, vayamos directamente al anlisis comparativo de la legislacin catastral
en Mxico, donde encontramos actualmente tres tipos de normatividad:
1.
2.
3.
27 Leyes de Catastro Estatales.

3 Leyes de Catastro Municipales; y
5 Reglamentos de Catastro Municipal.
Slo el Estado de Guanajuato no cuenta con una ley especfica o disposiciones

relativas al catastro.
Ahora bien, al realizar el anlisis de dicha normatividad nos encontramos
precisamente con los tres aspectos especficos que sealaba como prioritarios
dentro de la funcin catastral, aspectos a los que ir haciendo mencin tanto en el
elemento tcnico como en el administrativo y el jurdico.
244
Comencemos con la parte relativa a la valuacin.

En la parte tcnica de la valuacin, los procedimientos de sta reflejan cierta
uniformidad respecto de la forma de operar la valuacin en las entidades. Sin
embargo, si bien existe similitud en cuanto a que para la fijacin de valores indicativos
se toman en cuenta una serie de factores que se especifican expresamente en
la misma Ley y que son coincidentes en la mayora de los ordenamientos, stos
presentan ciertas variantes.
De manera general, los elementos a considerar para efectuar los valores tipo son:
a)
Para Zonas Urbanas:

1. Los Servicios Municipales existentes,
2. Las Vas de Comunicacin,
3. La vecindad con zonas comerciales,
4. El valor derivado de las operaciones de Compra-Venta,
5. Etc.
b)
Tratndose de zonas rsticas se tomarn en cuenta:

1. La calidad,
2. El tipo de tierra,
3. La clase de explotacin,
4. Las condiciones hidrolgicas,
5. La cercana a centros poblacionales o vecinales,
6. Etc.
En este contexto, cabe hacer algunos comentarios especficos, ya que

De la legislacin catastral del Estado de Mxico, se puede determinar que la

valuacin catastral tiene como base las caractersticas predominantes en una
circunscripcin territorial y tomar como referencia los valores de mercado del
suelo y de la construccin, as como la delimitacin que realicen las autoridades
competentes del municipio y las caractersticas de infraestructura y nivel socio
econmico de una determinada circunscripcin territorial.
Mientras que en algunas otras entidades federativas no se hace alusin a

los factores de valoracin para la elaboracin de los valores unitarios, sino
que se mencionan directamente, sin especificar los elementos cualitativos y
cuantitativos que les dan origen.
As tambin, se encuentran otros ordenamientos en los que, al parecer, la

ausencia de estos elementos valorativos y en conjuncin con las disposiciones
245
relativas al procedimiento de valuacin, hacen inferir que la valoracin de

los predios no se lleva a cabo mediante parmetros globalizadores, sino que
sta corre a cargo de otra instancia cuyo sistema no se ve reflejado en el
ordenamiento catastral, como es posible observarlo en el Estado de Tlaxcala.
Con relacin a la elaboracin de los valores unitarios de tierra y construccin y
factores de incremento y demrito, puede calificarse de uniforme, segn el contenido
de las disposiciones respectivas de las leyes de catastro, a excepcin de aquellas
legislaciones que emiten sus procedimientos valorativos.
Cabe hacer mencin que gran parte de las legislaciones analizadas reflejan que, a
la par de la fijacin de los valores unitarios o indicadores diferenciales, se lleva a
cabo tambin la sectorizacin de la propiedad raz.
Posterior a la elaboracin de valores unitarios, es la fijacin del valor catastral de
los predios, punto coincidente en la gran mayora de los ordenamientos, con las
variantes de que el organismo catastral puede determinar directamente los valores
catastrales o bien, nicamente asentar en sus registros los valores catastrales
determinados por otra instancia. El valor asentado en los registros catastrales tiene
un carcter multifinalitario segn se desprende de los fines y funciones catastrales
insertos en la legislacin respectiva, salvo algunos casos, en que la sectorizacin
tiene fines exclusivamente fiscales (Impuesto predial).
En cuanto a los avalos provisionales, stos surgen como una manera de valuacin
preventiva en tanto no se cuente con los elementos tcnicos, administrativos
y jurdicos para efectuar la operacin catastral formal; sin embargo stos no se
encuentran previstos en todos los ordenamientos, omisin que hace inferir que, de
hecho en dicha entidad no se llevan a cabo los avalos provisionales, o bien, que
llevndose a cabo, la prctica carece de sustento jurdico.
La inclusin de disposiciones especficas referentes a la valuacin de fraccionamientos
y condominios en las leyes de Catastro no resulta muy comn; en general, son
indicaciones precisas dentro del captulo correspondiente a fraccionamientos y
condominios o menciones particulares dentro del apartado relativo a la valuacin,
referidas bsicamente a la valuacin individualizada o global tratndose de
condominios, a los cambios de valor de la propiedad en caso de fraccionamientos,
as como valores sustitutos en tanto se practica la operacin catastral definitiva,
forma de actualizar los valores catastrales, etc.
Por lo que respecta a las disposiciones referentes a la revaluacin previstas en
los diferentes ordenamientos catastrales, el procedimiento reflejado en las normas
246
es similar en las diferentes entidades, en cuanto a los supuestos previstos como

principales motivadores de la revaluacin, siendo esta operacin catastral comn
en casi todos los procedimientos de valuacin revisados.
La prctica de avalos distintos a los realizados por las autoridades catastrales y que
tengan incidencia en el valor catastral de los predios no es comn; sin embargo se podr
tomar en cuenta el mtodo general de determinacin de valor de la propiedad raz,
segn las disposiciones legales citadas en las leyes de catastro, por lo que es posible
ubicar algunos casos en los que el avalo fsico practicado a cargo del contribuyente
ser considerado como valor catastral, o bien, el avalo tcnico realizado a peticin
de parte, repercutir en la valoracin catastral del bien inmueble.
En cuanto a la valuacin en el mbito administrativo

Las disposiciones concernientes a las manifestaciones que deben rendir al

Catastro los particulares, funcionarios, fedatarios y autoridades judiciales y
administrativas; y
El asentamiento de los valores catastrales en los registros correspondientes.
Cabe hacer hincapi en que, de las manifestaciones a que se refieren las Leyes de
Catastro, se ubican dentro de la valuacin aquellos avisos que por su naturaleza
refieran algn cambio sustancial en los elementos materiales o legales de la
propiedad raz, es decir, que propicien en consecuencia una modificacin del valor
asentado en los registros catastrales; as pues, adems de que estos avisos inciden
en la valuacin predial, es posible ubicarlos, por extensin, dentro de la esfera
administrativa correspondiente a la valuacin.
Los registros catastrales son parte estructural de la funcin catastral en su conjunto,
y al hacer referencia a estos registros, en algunos de los Estados como en Durango,
se hace mencin a los diferentes registros que se llevan y la informacin que
corresponde asentar en cada uno de ellos.
As pues, existe una infinidad de registros o padrones como en algunas leyes
se denominan, los cuales en general son el grfico; el numrico y el alfabtico o
alfanumrico; el documental; el de ubicacin, el estadstico; etc.
Se da el caso que en la misma Ley se disponga el procedimiento de actualizacin de
tales registros, como sucede en el Estado de Hidalgo; o bien, que de forma genrica
se haga mencin a la inscripcin del valor catastral sin abundar en las modalidades
de operacin del registro.
247
Otro punto importante es la regulacin de los Organismos Auxiliares del Catastro es,
asimismo, materia de la Ley de Catastro, ubicndose estas disposiciones dentro del
gnero correspondiente a la valuacin, ya que del anlisis legislativo se desprende
que la funcin principal de los organismos auxiliares (comnmente denominados
Juntas Catastrales) es coadyuvar en la elaboracin de los valores unitarios,
efectuar la revisin de los mismos e incluso, formular los avalos individuales de
los predios.
Se da tambin el caso en el que ser el propio organismo auxiliar el que resuelva
los recursos interpuestos ante el rgano Catastral, cuando sean impugnados los
avalos practicados, y la resolucin emitida nicamente surta efectos administrativos
dentro del Organo Catastral. Como ejemplo de esto, encontramos que en el Estado
de Morelos se confieren facultades resolutorias en este sentido a la Junta Central
Catastral, la que se reputa como autoridad catastral dentro de la misma Ley.
De manera general, y segn se observa en los ordenamientos catastrales, los
organismos auxiliares son entes de composicin eclctica cuya organizacin interna
y funciones deben ser reguladas en la legislacin catastral a fin de conferir validez
jurdica a los actos emanados de stas.
El siguiente punto a considerar derivado de la revisin efectuada, es la aprobacin
de los valores unitarios como un paso previo a la aplicacin de los mismos. Cabe
sealar que en lo que respecta a este punto, se hace la distincin de administrativo
y jurdico, atendiendo nicamente a la naturaleza de la autoridad que, en el caso
particular, lleva a cabo la citada aprobacin.
De lo referido al respecto en los ordenamiento catastrales, se desprende que la
aprobacin de los valores unitarios se prev en las legislaciones catastrales como
una forma de avalar jurdicamente la aplicacin de los valores unitarios, en la
inteligencia de que esta prctica afectar la esfera jurdica del particular y por lo tanto
debe tener una justificacin legal suficiente. As las cosas, vemos que la aprobacin
corre a cargo, en la mayora de los casos, del Ejecutivo del Estado, del titular de
la Secretara de Finanzas o incluso del mismo rgano catastral o sus organismos
auxiliares. Esta determinacin de la autoridad encargada de la revisin debe estar
concatenada con las facultades y el carcter que el ordenamiento catastral confiera
a la autoridad encargada; asimismo, es en la Ley donde se hace referencia al
procedimiento de aprobacin a seguirse.
La actualizacin de los valores catastrales es otro elemento sujeto a regulacin en
las Leyes de Catastro analizadas; sin embargo, y a pesar de las reformas hechas
en 1999 a nuestra Carta Magna en este sentido, es decir, que la mayora de las
248
legislaciones slo establecen los perodos de vigencia de los valores unitarios y la

revisin de los registros, posterior a la cual se proceder a la formulacin de nuevos
valores. Sin embargo en el Estado de Nuevo Len, se sealan procedimientos
especficos y automticos de actualizacin peridica.
La legislacin catastral algunas veces, prev tambin los procedimientos de
designacin de peritos valuadores y las funciones de stos, generalmente en los
casos en que, en el propio ordenamiento se establezca la prctica de avalos fsicos
y tcnicos con incidencia en la determinacin del valor catastral de la propiedad raz.
En la clasificacin jurdica de las disposiciones correspondientes a la valuacin,
se vuelve a incluir como primer punto la aprobacin de valores, zonificacin y
factores de incremento o demrito, cuando esta aprobacin corresponde efectuarla
al Congreso Local; nicamente con el fin de hacer la distincin de la naturaleza de
la autoridad que aprueba conforme a lo dispuesto en la legislacin catastral.
Parte importante dentro del procedimiento de valuacin es la notificacin, mediante la
cual se hace del conocimiento del interesado alguna resolucin o acto, en este caso
concreto de carcter administrativo, que afecta su esfera jurdica. La notificacin
representa una garanta de seguridad jurdica para los particulares, por lo que
requiere, por parte de la autoridad, formalidades especficas que deben constar
expresamente en la ley de la materia de cuyos actos o resoluciones se deba hacer
partcipe al particular.
Por lo que en la mayora de las leyes en comento, se contiene el detalle de las
resoluciones o actos que por afectar directamente a los particulares, deben ser
notificadas a stos as como la forma especfica de notificacin que corresponda.
De lo observado en los ordenamientos catastrales vistos dentro del procedimiento
de valuacin, las notificaciones generalmente corresponden a:

La realizacin de las operaciones catastrales.

El establecimiento de los valores unitarios de tierra y construccin, zonificacin
y factores de incremento o demrito.
El valor individual de los predios.
Las citaciones dentro del procedimiento de aclaracin.
Etc.
El punto siguiente que para efectos de identificacin hemos nombrado

Reglamentacin, tiene el nico fin de hacer referencia a aquellas legislaciones
catastrales que disponen la reglamentacin de determinados aspectos
249
correspondientes al procedimiento de valuacin en el ordenamiento diferente que

fungir como Reglamento de la Ley de Catastro.
En algunas legislaciones catastrales se prevn medios de apremio y sanciones
onerosas para los casos en que los particulares incurren en el incumplimiento de
las disposiciones previstas en la Ley de Catastro, principalmente de los avisos que
deben manifestarse al rgano catastral y la atencin a los requerimientos y citatorios
que efecte la autoridad catastral. No obstante la supletoriedad del Cdigo Fiscal
de la entidad respectiva, no puede calificarse de excesiva la previsin de medios de
apremio y sanciones en la Ley de Catastro.
En cuanto a los medios de impugnacin, por lo general se establece el recurso
administrativo procedente contra las resoluciones catastrales, el cual se denomina
de revisin, de queja o de revocacin, dependiendo de la entidad, procedimiento
que se establece en casi todas las leyes. Sin embargo, an cuando es poco comn,
es importante sealar que algunos de estos ordenamientos como son las Leyes
de Catastro de los estados de Puebla y Zacatecas, establecen un Procedimiento
Administrativo al que denominan de aclaracin, el cual tiene como fin la correccin
de los datos asentados errneamente en los registros catastrales a travs de trmites
breves que el aclarante lleva a cabo ante el rgano catastral con el fin de proteger
la veracidad de la informacin asentada en el propio catastro sobre la propiedad
inmueble de su inters. Obviamente, la resolucin que sobre el procedimiento de
aclaracin se emita es recurrible mediante el Recurso Administrativo que la propia
normatividad prev como medio de impugnacin de las resoluciones catastrales.
As pues, el Recurso Administrativo previsto en la Ley de Catastro (llmese como
se llame) puede ser extensivo a todo tipo de resoluciones catastrales, o bien, se
establece para recurrir especficamente un acto o resolucin particular, en este
caso, principalmente, en lo que respecta al procedimiento de valuacin.
En los ordenamientos revisados puede observarse que algunas entidades prevn
ste Recurso, exclusivamente procedente para la impugnacin de los avalos,
por lo que, para la impugnacin de resoluciones diferentes a stos se recurre a
la supletoriedad del Cdigo Fiscal de la entidad, del mismo modo que la citada
supletoriedad se hace efectiva en el caso de que la Ley de Catastro no prevea
ningn medio de impugnacin contra los actos o resoluciones emanadas del Organo
Catastral.
Como segundo punto tenemos la identificacin de los predios y registros (inventario);
que en el aspecto tcnico del procedimiento correspondiente al inventario de la
propiedad raz se establece de manera general, en las Leyes de Catastro haciendo
250
mencin de las etapas que implica efectuar el censo y registro de la propiedad

raz, sin profundizar en los pormenores de las etapas, materia que por lo general
corresponde regular a los reglamentos de estas leyes.
Es decir que se aborda de una manera meramente enunciativa dentro del apartado
correspondiente a las funciones que compete otorgar al organismo catastral. Estas
facultades, en lo que respecta al inventario, pueden constreirse nicamente
a la realizacin de la localizacin, del deslinde y de la mensura de los predios,
determinacin de los permetros divisorios del Estado y sus Municipios y elaboracin
de planos y cartografa; actividades bsicas contempladas en las Leyes de Catastro,
que son incluso reguladas en aquellas entidades cuyo sistema catastral presenta
diferencias significativas como por ejemplo, en el Estado de Mxico, o bien, puede
hacerse extensiva a la planificacin urbana a travs de estudios y de trabajos
tcnicos de nomenclatura y numeracin de los predios, actividades en las que el
organismo catastral funge, en la mayora de los casos, como auxiliar u ostentando
de manera individual la titularidad de la obligacin.
Las variantes observadas en relacin al aspecto tcnico, se refieren a la precisin
de actividades diversas de las enunciadas dentro del procedimiento, como por
ejemplo, aquellas disposiciones relativas al estudio de la informacin aportada por
otras entidades para la integracin del catastro y la realizacin de la sectorizacin
catastral, que privan en las legislaciones de algunas entidades sin que los
procedimientos relativos sean discordantes en la estructura bsica.
Segn se infiere de la revisin efectuada, la parte medular del inventario en lo que ve
al aspecto tcnico, la constituyen las disposiciones concernientes a la localizacin,
deslinde y mensura de los predios, si bien, no es objeto de la ley de catastro
pormenorizar sobre los medios tcnicos y cientficos con que esta operacin ha de
llevarse a cabo, s proporciona los aspectos bsicos que regirn la realizacin de la
operacin, los objetivos a que se dirige, otorga el respaldo jurdico de la operacin
como una facultad de la autoridad catastral, as tambin regula la intervencin del
rgano catastral y de los particulares en la realizacin de la operacin del inventario.
No obstante, tales disposiciones de suyo no pueden ser calificadas como totalmente
tcnicas, s corresponden a esta fase del procedimiento de inventario regulado en
la Ley de Catastro.
Las disposiciones que regulan los aspectos administrativos del inventario en la
legislacin catastral consisten en:
La clasificacin de los predios, segn la legislacin catastral en Mxico, se lleva a
cabo en la mayora de las entidades mediante la asignacin de un nmero de clave,
251
cuenta o cdula que identificar de manera individual a cada predio para efectos
de ubicacin dentro de la organizacin del propio organismo catastral. El registro
particular de cada predio constituye asimismo, un indicativo de las caractersticas
del predio, pues en la mayora de los casos, el registro se configura a partir de los
datos relativos a la localizacin geogrfica del predio (municipio, zona, sector, etc.).
A manera de clasificacin de los predios, se integran expedientes individuales para
los mismos efectos de ubicacin interna.
Parte importante del inventario es la configuracin de los registros que para la
descripcin de las caractersticas cualitativas de los predios se integran en el rgano
catastral.
Suele haber ms de un registro para efectos de inventariar la propiedad, pues junto
a los registros descriptivos donde se asienta la informacin fsica de los predios,
coexisten los registros grficos en los que constan los medios grficos de descripcin
de la propiedad (planos y cartografa).
Las leyes de catastro hacen mencin de los diversos registros que integran el acervo
del organismo catastral y algunas especifican la informacin que contendr cada
registro. Al respecto, en la mayora de las legislaciones se dispone el manejo de tres o
ms registros con los pormenores correspondientes, o se hace alusin a los registros
catastrales sin mayor detalle. As tambin dicha normatividad establece los intervalos
de tiempo de actualizacin y revisin de los registros catastrales, coincidiendo por lo
general con los perodos de actualizacin de los valores catastrales.
La actualizacin y vigencia de los registros catastrales es un factor importante en la
operacin de los Organos de Catastro y de trascendencia en los actos que derivan o
se apoyan en la funcin catastral; as pues, las leyes de catastro no deben descuidar
las disposiciones relacionadas con la movilidad de la informacin contenida en los
registros.
Para efectuar el registro de fraccionamientos y, en casos determinados de
condominios, las leyes de catastro en su mayora prevn una tramitacin especial en
virtud de las diversas implicaciones sociales y econmicas que comporta la creacin
de proyectos de urbanizacin y unidades habitacionales y, en concordancia con la
ley de la materia, se establecen disposiciones referentes a las comunicaciones que
deben efectuar al Organismo Catastral las autoridades encargadas de la aprobacin
de la realizacin de tales proyectos aunado a la informacin descriptiva, documental
y grfica que los propios constructores deben aportar a la entidad catastral para la
descripcin cualitativa y cuantitativa de los predios, la realizacin de las operaciones
catastrales sobre los predios en cuestin y su inscripcin al Catastro.
252
El ordenamiento contiene la relacin de los actos que deben manifestarse y el lapso

temporal en que debe efectuarse la manifestacin as como las sanciones a que se
harn acreedores los sujetos omisos de su obligacin.
En el caso particular del inventario, las manifestaciones versarn sobre los cambios
de extensin de los inmuebles, su desaparicin, modificacin, divisin y creacin de
nuevos inmuebles.
Las disposiciones catastrales tendientes a la regulacin de los aspectos del registro
e identificacin de los predios que pueden ubicarse dentro de la esfera jurdica,
se establece la previsin en las Leyes de Catastro de las formalidades a seguir
en la realizacin de las operaciones catastrales del inventario se presentan de
manera similar en la mayora de los Estados, si bien en algunos ordenamientos se
mencionan las formalidades como la notificacin, la participacin de los propietarios,
el asentamiento de los pormenores de la operacin en un acta circunstanciada,
as como los requisitos que sta deber contener, el requerimiento hacia los
ingresados que no atiendan al llamado de la autoridad catastral para la prctica de
las operaciones; el personal encargado de las operaciones y, en fin, todas aquellas
circunstancias formales que revestirn la operacin.
Por lo general, la mayora de las legislaciones no otorgan demasiada formalidad
a la realizacin de las operaciones, pues se limitan a regular la notificacin de
las operaciones catastrales, sin abundar en la realizacin de la operacin misma
ni delimitar la participacin de la autoridad catastral y la de los particulares que
detenten derechos sobre las fincas inventariadas.
As tambin en algunas legislaciones, por lo general en aquellas en que se lleva
a cabo la regulacin de las formalidades, se establece un procedimiento interno
de avenimiento entre la autoridad catastral y los particulares relativo a las
inconformidades que resulten de la prctica de las operaciones de localizacin,
deslinde y mensura de los predios; como sucede en el Estado de Quertaro.
Tambin dichas inconformidades resultantes pueden ventilarse mediante la
aclaracin; siendo ambos procedimientos similares con la variante de que el
avenimiento se aboca exclusivamente a la conciliacin de las diferencias entre la
autoridad y los particulares respecto de la realizacin de las operaciones catastrales
de localizacin, deslinde y mensura de los predios, mientras que la aclaracin es un
procedimiento mediante el cual se puede solicitar la modificacin de cualquier clase
de informacin incorrecta asentada en los registros catastrales, y no obstante en
este caso, la aclaracin se lleva a cabo, una vez que los resultados de la operacin
han sido asentados.
253
La avenencia por lo general se lleva a cabo en una audiencia del particular con la
autoridad catastral, es un paso inmediato posterior a la realizacin de la operacin y
previo al asentamiento de sta en los registros, a fin de que la informacin asentada
cuente con la aprobacin del particular.
Tanto la resolucin de la avenencia como de la aclaracin pueden ser recurridos
mediante los Recursos Administrativos que al efecto prevea la Ley de Catastro, o
supletoriamente el Cdigo Fiscal de cada una de las entidades.
La reglamentacin de la operacin, al igual que en la valuacin, se refiere al soporte
legislativo que tendrn ciertos puntos tcnicos especficos en el ordenamiento
reglamentario de la Ley de Catastro al que se hace relacin en la propia
legislacin.
As tambin, las infracciones y sanciones previstas se refieren al incumplimiento de
los ordenamientos catastrales en que incurran los particulares y los funcionarios de
catastro.
En el caso del inventario se hace referencia de manera principal a la veracidad de
la informacin relativa a la operacin de localizacin, deslinde y mensura de los
predios asentada en los registros, cuyo falseamiento intencional es motivo de la
sancin administrativa que al efecto prevea el ordenamiento catastral sin perjuicio
de las acciones judiciales que procedan.
Como un tercer punto tenemos a la vinculacin de los inmuebles con los
propietarios, conforme a lo estipulado en los ordenamientos catastrales analizados,
en su gran mayora prescinde de mtodos tcnicos definidos, pues, la obtencin
de la informacin correspondiente a este aspecto se obtiene mediante mtodos
derivados de funciones administrativas.
De cualquier forma, la parte del procedimiento de vinculacin en la que interviene
el aspecto tcnico en cuanto a los medios utilizados para llevarla a cabo, es la
clasificacin de la propiedad, misma que se efecta mediante mtodos puramente
descriptivos o empleando tcnicas grficas que se reflejen en el sealamiento de la
propiedad pblica y privada.
Algunos ordenamientos catastrales prevn la clasificacin de la propiedad del
Estado en pblica y privada atendiendo al carcter de la persona fsica o moral
que detente la propiedad del inmueble, reputndose pblica o privada conforme lo
dispuesto por las leyes de la materia.
254
As vemos que algunas de las leyes establecen la elaboracin de una estadstica

clasificadora; mientras que otras disponen la realizacin de planos de sealamiento
de la propiedad pblica y privada, o se establece la realizacin de trabajos tcnicos
de fijacin y rectificacin de la propiedad pblica y privada, como sucede en el
Estado de Veracruz.
Es importante hacer la aclaracin de que si bien, tales mtodos se establecen en las
leyes de catastro, las modalidades de elaboracin de los mismos no son materia de este
ordenamiento, sino ms bien, de su parte reglamentaria; sin embargo, y no obstante
la conveniencia de ubicar perfectamente la propiedad pblica y privada (delimitacin
importante para efectos fiscales, principalmente por la exencin y excepciones a sta que
se sealan en el artculo 115 Constitucional, entre otros), la mayora de las legislaciones
catastrales no establecen disposiciones al respecto, por lo tanto, no puede determinarse
con precisin que la clasificacin sea una prctica generalizada o especfica de las
entidades; aunque tambin vale sealar que sta clasificacin generalmente es materia
de otro tipo de normatividad como las leyes de bienes locales, entre otras.
Ya comentaba que en la vinculacin del inmueble con sus propietarios, el aspecto
administrativo, es el ms importante.
De tal forma, que la principal fuente de informacin y control de la vinculacin
de los predios con los propietarios lo constituye la ministracin al Catastro de los
datos correspondientes por parte de las personas fsicas o morales detentadores
de derechos sobre los predios. Es por ello que en la mayora de las legislaciones
catastrales se establece especficamente la obligacin de manifestar al catastro
determinada informacin y los plazos para efectuar tales avisos y declaraciones.
La obligacin se establece abarcando todos aquellos sujetos que con determinado
carcter se vean involucrados de diversas maneras en los actos que motiven un
cambio de propiedad en los inmuebles.
Puede observarse tambin en los ordenamientos catastrales, que el control de la
propiedad de los inmuebles se lleva a cabo, bien, en un registro conjunto con la
dems informacin, en un registro especfico para ese fin, o constituirse diversos
registros con el fin de separar la informacin en comento.
Es as, como puede apreciarse la existencia de registros alfabticos, jurdicos,
administrativos o de exenciones, entre otros, en los que se registrar, segn
corresponda, aquellos datos relativos al nombre de los propietarios o poseedores,
su inscripcin en el Registro Pblico de la Propiedad y del Comercio, domicilio,
clasificacin de la propiedad en pblica o privada, tributacin correspondiente y,
255
en fin, todos los datos caractersticos de la propiedad del inmueble, y los diversos
efectos resultantes del rgimen de propiedad.
Por lo que se infiere de la revisin del ordenamiento catastral del Estado de
Hidalgo, por ejemplo se utiliza en su sistema de informacin catastral diversos
registros clasificatorios de la informacin segn su naturaleza, a saber, cuenta con
los siguientes registros: fsico y tcnico, administrativo, geogrfico, econmico y
estadstico, jurdico y social; de tal suerte que, la informacin correspondiente a las
operaciones catastrales se distribuye en los diferentes registros.
Por lo que respecta a estos puntos, no son disposiciones ubicables en la mayora de
los ordenamientos, ya que son pocas entidades las que los contemplan, sobre todo
lo referente a la especificacin de la integracin y funcionamiento del apndice del
Organo Catastral encargado de llevar el control de la propiedad de los predios.
Con respecto a lo jurdico, el asentamiento de las operaciones de traslado de
dominio deriva de las manifestaciones efectuadas por los sujetos que obliga la Ley
de Catastro, y la ubicamos dentro del aspecto jurdico para efectos de distinguir
el carcter de la informacin asentada. Al respecto, las leyes de catastro hacen
hincapi en el registro oportuno y correcto de tales actos jurdicos y sealan en
qu registro corresponder asentar estas operaciones, as tambin como el debido
cumplimiento de los gravmenes que haya originado la operacin.
El control de la propiedad comparte con las dems funciones catastrales la
regulacin en cuanto a los procedimientos administrativos, recursos e infracciones
y sanciones, ya que generalmente estos mecanismos se establecen de forma
extensiva a todas las funciones catastrales, y respecto a la vinculacin de los
inmuebles con los propietarios en particular, las leyes de catastro revisadas no
contemplan procedimientos o funciones especiales.
De cualquier forma, respecto de los errores en que se haya incurrido en el registro de
la propiedad del inmueble y de los actos jurdicos de traslado de dominio efectuados
sobre ste, se puede hacer valer el Procedimiento Administrativo de Aclaracin
cuando la legislacin catastral, lo prevea dentro de los supuestos de procedencia
respectivos el relativo a la aclaracin de la propiedad registrada en el catastro;
siendo recurrible la resolucin resultante de la aclaracin mediante el recurso que al
respecto provea la Ley de Catastro siempre y cuando la propia ley, o en su defecto,
el Cdigo Fiscal de la entidad otorguen el marco de impugnacin pertinente.
Las infracciones y sanciones previstas, en su mayora, respecto al control de la
propiedad, tienden sobre todo a la proteccin de la veracidad de la informacin
256
registrada en el organismo, establecindose la obligacin por parte de los sujetos

manifestantes de obrar con veracidad en sus informes, y por parte de los funcionarios
del rgano catastral, de asentar con fidelidad la informacin que se les proporcionen,
cuyo incumplimiento ocasionar la imposicin de las sanciones previstas en el
ordenamiento catastral.
La funcin catastral est encargada, a un rgano catastral, que en la mayora de los
estados es una Direccin o Departamento dependiente de la Secretara de Finanzas
o su homnima.
En algunas entidades, el Estado y el Municipio coadyuvan en el manejo del
Organismo catastral, an cuando ste dependa del Ejecutivo Estatal, como es el
caso de Hidalgo.
Algunos estados han evolucionado en instrumentar Institutos Catastrales, ya
sean stos descentralizados o desconcentrados, ya que participan en igualdad de
circunstancias el Estado y los Municipios, con lo cual se le ha dado una mayor
modernizacin y agilidad al propio Catastro como sucede en el Estado de Mxico o
en el Estado de Sonora, donde adems el Catastro se ha combinado con el Registro
Pblico de la Propiedad.
En otro afn de evolucin y modernizacin hay algunos estados, que ya han
delegado integralmente, los catastros hacia los Municipios como sucede en Baja
California Sur y Jalisco, donde cada municipio tiene su propio Catastro Municipal;
mientras que en otras entidades, se cuenta con juntas o consejos municipales que
coadyuvan con la Direccin o Departamento de Catastro del Estado.
Directamente relacionados con el nivel de gobierno del que depende el Organismo
Catastral, se sealan en las leyes de catastro las autoridades catastrales, fungiendo
como tales en forma general, adems de los funcionarios encargados de la direccin
interna del organismo catastral, el encargado de la Tesorera del Estado o Municipio,
el Ejecutivo del Estado y/o Presidente Municipal, y en algunos casos las juntas
catastrales u organismos auxiliares, cuando stos tienen adems de funciones
tcnicas de apoyo al Organismo Catastral, facultades resolutivas respecto de
controversias relacionadas con sus funciones que afectan la esfera jurdica de los
particulares.
257
El Financiamiento Municipal
del Gasto de Inversin
en Infraestructura
en Norteamrica*
Enid Slack1
INTRODUCCIN
La infraestructura municipal es esencial para la salud econmica, social y ambiental
de las ciudades. Para ser competitivas dentro de la nueva economa basada en
el conocimiento, la ciudades necesitan construir y mantener su infraestructura y
proporcionar servicios que atraigan a los individuos capacitados y a las empresas.
Esto significa que las ciudades no slo tienen que proporcionar calles, vialidad,
agua, drenaje y otros servicios de infraestructura, tambin tienen que proporcionar
servicios que eleven la calidad de vida, tales como parques, bibliotecas, vivienda
social e instalaciones recreativas.3 Las ciudades necesitan apropiarse de instrumentos
financieros para realizar las inversiones en infraestructura necesarias.
*
2
3

en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 28 de septiembre al 1 de octubre de 2004. Reproduccin
de Financiamiento Municipal de Infraestructura de Capital en Norteamrica de E. Slack, 2004,
Boletn de Valuacin y Administracin del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria, Vol. 2, Nmero 1.
2005 Asociacin Internacional de Funcionarios de Valuacin (IAAO) y el Instituto Internacional
del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria (IPTI), Reproducido con la autorizacin.
Economista, egresada de la Universidad de York (Facultad Glendon) Consultora econmica en la
Ciudad de Toronto, especialista en finanzas municipales, de educacin e intergubernamentales.
Consejera de gobiernos y compaas privadas de asuntos pblicos de finanzas en Canad y al
exterior.
Para una discusin sobre el impacto de la calidad de vida en la atraccin de trabajadores calificados,
ver Richard Florida, Meric Gertler, Gary Gates y Tara Vinodrai Competing on Creativity: Planning
Ontarios Cities in the North American Context Reporte preparado para el Ontario Ministry of
Enterprise, Opportunity and Innovation y el Institute for Competitiveness and Prosperity, 2002.
259
El propsito de este documento es describir y evaluar los diferentes instrumentos

utilizados por las ciudades de Amrica del Norte para financiar la infraestructura: los
impuestos a la propiedad (incluyendo gravmenes especiales), cuotas o derechos
de uso, contribuciones por desarrollo y otras exacciones, aportaciones federales y
estatales, endeudamiento, financiamiento a travs del incremento de impuestos y
sociedades pblico privadas.
El documento expone las ventajas y desventajas de cada una de estas herramientas.
Tambin sugiere cundo se deben usar. El uso de cualquiera de estas herramientas
depende no solo del tipo de infraestructura (por ejemplo, calles, drenajes, bibliotecas,
etc.) sino tambin de la naturaleza de la inversin. Por ejemplo, puede ser necesario
invertir en nuevos desarrollos (proporcionar infraestructura para el desarrollo de
reas verdes, o su intensificacin dentro de reas urbanas), proporcionar nuevos
servicios en desarrollos ya existentes (en donde las comunidades no tienen un acceso
completo a los servicios, o stos no han sido proporcionados), dar mantenimiento o
reemplazar las instalaciones viejas de los servicios (que se requiere debido a que la
capacidad excedida o al aumento de la densidad de poblacin en reas urbanas),
o la inversin en proyectos de gran magnitud (por ejemplo un sistema de vialidad o
una planta de tratamiento de aguas que afecta a ms de una jurisdiccin).4 Distintos
instrumentos son adecuados para cada tipo de inversin en infraestructura.
1. CRITERIOS PARA EVALUAR LOS INSTRUMENTOS DE FINANCIAMIENTO
Para evaluar los distintos instrumentos para el financiamiento de la infraestructura
es til comenzar con el modelo de financiamiento local orientado al beneficio. De
acuerdo con este modelo, la funcin econmica esencial del gobierno municipal
es proporcionar a los residentes locales los servicios pblicos por los cuales
estn dispuestos a pagar.5 En la medida de lo posible, todos los instrumentos de
financiamiento deben estar basados en los beneficios producidos por los servicios
que financian. En otras palabras, quienes se benefician de la infraestructura deben
pagar por ello.
En realidad, no es posible cobrar los precios e impuestos correctos para todo tipo de
infraestructura. Es difcil cobrar cuando los beneficiarios no pueden ser identificados
4
5
260
Esta categorizacin est tomada de Almos Tassonyi, Financing Municipal Infrastructure in Canadas
City-Regions en Paul Hobson y France St-Hilaire (eds.)
Urban Governance and Finance: A Question
of Who Does What. Montreal: Institute For the Research on Public Policy, 1997, p. 175.
No es adecuado que los gobiernos locales lleven a cabo polticas fiscales y monetarias diseadas
para alcanzar el pleno empleo, precios estables y un nivel razonable de crecimiento econmico.
Tampoco es apropiado que se enfoquen en programas dirigidos a la redistribucin del ingreso
entre individuos; estas funciones son desempeadas de mejor manera por los gobiernos estatales
y provinciales.
y los no-usuarios no pueden ser excluidos de disfrutar del servicio, cuando los
beneficiarios se extienden ms all de los usuarios inmediatos (externalidades),
o cuando el bien es de naturaleza resdistributiva. Por ejemplo, no sera adecuado
cobrar una cuota por la asistencia social.
Es posible cobrar con base en los beneficios recibidos por los servicios de agua
y drenaje, por ejemplo, debido a que se puede identificar a los beneficiarios
especficos, se pueden medir los costos, y no hay externalidades. Sin embargo es
difcil cobrar por la realizacin o mantenimiento de calles, con base en los beneficios
recibidos, pues es difcil (o costoso) identificar a los beneficiarios y tiende a haber
externalidades.
Dentro del contexto del modelo orientado al beneficio, se pueden utilizar los
siguientes criterios para evaluar a los distintos instrumentos de financiamiento:

7
8
La eficiencia econmica6 se concentra en destinar los escasos recursos

existentes a la produccin de bienes y servicios, logrando que la sociedad
obtenga el mayor conjunto de servicios posible. La eficiencia se alcanza cuando
el cargo o impuesto por unidad (que los consumidores estn dispuestos a pagar
por el servicio) iguala a su costo marginal (el costo de los recursos necesarios
para producir una unidad de servicio adicional).7
La equidad con base en los beneficios recibidos significa que quienes se
benefician de los servicios deben pagar por ellos.8 La equidad intergeneracional
significa que cada generacin de usuarios debe pagar las instalaciones
que requiere (y no las instalaciones requeridas por otras generaciones de
usuarios).
La rendicin de cuentas significa que los impuestos y gastos deben ser
diseados de manera que sean claros para los contribuyentes para que los
responsables de realizar las polticas respondan ante los contribuyentes por
los servicios que proporcionan y los costos en los que incurren. Mientras ms
La eficiencia econmica va ms all de la eficiencia tcnica. La eficiencia tcnica se alcanza
cuando el resultado por unidad de insumo se eleva al mximo o cuando el costo por unidad de
servicio ser reduce al mnimo. La eficiencia tcnica no se ocupa que si el bien o servicio genere
ms (o menos) beneficios que otro bien o servicios. Ver Harry Ktichen, Physical Infraestructure and
Financing, investigacin preparada Panel sobre el Papel del Gobierno, Government of Ontario,
Research Paper 44, 2003, p. 37 http://www.law-lib.utoronto.ca/invsting/reports/rp44.pdf
Para una buena discusin sobre la determinacin del costo marginal, ver Richard M. Bird, User
Charges in Local Government Finance, en The Challenge of Urban Government; Policies and
Practices, editado por Mila Freire y Richard Stren, Washingron, DC: The World Bank, 2001.
La equidad basada en la capacidad de pago significa que los que tienen mayor capacidad de pago
deben pagar ms. Desde la perspectiva del modelo orientado al beneficio, las preocupaciones
relacionadas con la carga sobre los hogares de bajos ingresos se abordan de forma ms adecuada
a travs de las transferencias de ingresos en vez de modificar cuotas o impuestos.
261
directa sea la relacin entre los beneficiarios de un servicio y el pago que

hacen por el mismo, mayor es el grado de rendicin de cuentas.
La facilidad de administracin se refiere al tiempo y a los recursos dedicados
a administrar el impuesto. Mientras ms simple sea el diseo de sistema, ms
fcil ser administrarlo.
2. LOS IMPUESTOS A LA PROPIEDAD

Los impuestos a la propiedad son una fuente importante de ingresos para los
municipios en Amrica del Norte. Incluso, estos impuestos representan una
proporcin mayor, en relacin con los ingresos locales, en las jurisdicciones
municipales de Canad que en las de los Estados Unidos, en parte porque las
ciudades estadounidenses tienen acceso a distintas fuentes de ingresos tributarios
y, en parte debido a que muchos estados tienen restricciones sobre los impuestos
a la propiedad.9
Este impuesto es gravado sobre la propiedad residencial, comercial e industrial.
La base del impuesto a la propiedad es el valor determinado de la propiedad.
En la mayora de las jurisdicciones norteamericanas, el valor determinado es
una estimacin de mercado del valor de la propiedad. La tasa del impuesto a la
propiedad (o serie de tarifas por tipo de propiedad) se aplica al valor determinado
de la propiedad para determinar el impuesto pagable.10
El impuesto a la propiedad es considerado adecuado para el financiamiento de
los servicios locales al menos por dos razones: la primera; los bienes inmuebles
son inmviles no puede cambiar de ubicacin en respuesta al impuesto y esta
caracterstica lo hace fcil de recaudar. La segunda: existe una conexin entre los
tipos de servicios financiados a nivel local y el beneficio que repercute sobre el
valor de la propiedad. El impuesto a la propiedad es como un impuesto vinculado
al beneficio porque su pago se aproxima al costo os beneficios producidos por los
servicios locales. En particular, el impuesto sobre la propiedad residencial es el
ms adecuado para financiar a los gobiernos locales, puesto que recae sobre los
residentes locales. A quienes se benefician de los servicios se les requiere pagar
por ello. Algunas demandas de infraestructura, sin embargo, se derivan personas
que no contribuyen al impuesto a la propiedad del municipio, por ejemplo, quienes
9
10
262
Ver Enid Slack, Are Ontario Cities at a Competitive Disadvantage Compared to U.S. Cities? A
Comparison of Responsibilities and Revenues in Selected Cities. Informe preparado para el
Institute for Competitiveness and Prosperity, Junio 2003 (www.competeprosper.ca).
Para una revisin a la imposicin a la propiedad en 25 pases, ver Bird, Richard, M. Y Enid Slack
Land and Property Taxation Around the World: A review Juournal of Property Tax Assesment and
Administration, Volumen 7, Nmero 3, 2002.
slo van a laborar, los turistas y los viajeros de negocios. Bajo estas circunstancias,
otros impuestos (tales como el impuesto sobre la renta o un impuesto sobre las
ventas) pudieran ser ms apropiados.
No obstante, otras caractersticas del impuesto pueden dificultar que se aumente
peridicamente. Primero, el impuesto a la propiedad es un impuesto visible, ya
que, a diferencia de los impuestos sobre la renta no es retenido en la fuente. A
los contribuyentes se les requiere pagar directamente a los gobiernos locales, ya
sea en un monto total o a plazos, lo que los hace claramente concientes de su
magnitud. Tambin es visible porque financia servicios que son visibles, tales como
calles, recoleccin de basura, parques e instalaciones recreativas. La visibilidad del
impuesto propicia la rendicin de cuentas de los gobiernos locales, pero tambin
dificulta incrementar o reformar el impuesto.
Un segundo problema potencial del impuesto a la propiedad es que es una fuente
de ingresos inelstica; no incrementa automticamente con el paso del tiempo
junto con el crecimiento de la economa. La necesidad de infraestructura se deriva
del crecimiento econmico y del crecimiento de la poblacin, pero el impuesto a
la propiedad crece slo marginalmente con el crecimiento econmico.11 Adems,
gran parte de la infraestructura requerida necesita estar instalada antes de que el
municipio reciba cualquier ingreso del impuesto a la propiedad generado por dicho
crecimiento.
Los impuestos a la propiedad son utilizados principalmente para financiar el gasto
corriente municipal, pero tambin pueden ser utilizados para financiar el costo de
la deuda que se derive del gasto de inversin previo, y tambin financiar proyectos
de inversin a futuro para los cuales una porcin del impuesto es destinada a las
reservas para inversiones posteriores (los llamados fondos de reserva). En las
poblaciones y ciudades ms pequeas, as como en los municipios rurales, los
impuestos a la propiedad son utilizados principalmente para financiar el gasto de
inversin. Una de las razones que explican lo anterior es que el endeudamiento
puede resultar costoso para estos municipios, ya que los mercados de capital los
consideran como de alto riesgo. Otra razn es que estos municipios prefieren utilizar
el financiamiento al contado que el endeudamiento.
El impuesto a la propiedad es adecuado para el financiamiento del gasto de inversin
en la medida en que los beneficios de ese gasto se acumulen para quienes pagan
los impuestos (es decir, los usuarios actuales). Esto significa que el impuesto a la
11
Casey Vander Ploeg, No time to be Timid: Addressing Infrastructure Deficits in the Western Big
Six Calgary: Canada West Foundation, Febrero 2004.
263
propiedad es ms adecuado para un proyecto en el que la vida til esperada del

activo es muy corta (por ejemplo, patrullas o computadoras) o si el gasto es de
mantenimiento (por ejemplo, mantener y actualizar calles y banquetas). Es menos
apropiado para financiar infraestructura con una vida til esperada larga (por ejemplo,
obras de agua y drenaje) que beneficiarn en gran parte a las generaciones futuras.
As mismo, el utilizar el impuesto a la propiedad para el gasto de inversin implica
que la infraestructura est compitiendo con las demandas de gasto corriente por los
fondos limitados generados por dicho impuesto.
3. GRAVMENES ESPECIALES Y CONTRIBUCIONES POR MEJORAS
Los gravmenes especiales (e impuestos locales por mejoras) son cargos que la
propiedad residencial, comercial e industrial debe pagar por adiciones o mejoras a
las instalaciones de infraestructura existentes que circundan dichas propiedades.
Este mtodo de financiamiento es utilizado en gran medida para proporcionar nuevos
servicios en desarrollos existentes. Aunque el monto del gravamen est basado en
un gasto de inversin determinado a realizar en un ao determinado, los costos
pueden ser distribuidos en un periodo de aos. Estos gravmenes son cobrados
con base en la fachada, dimensiones del lote, una base gravable, o por zona. Los
gravmenes especiales han sido muy utilizados por los municipios canadienses
para financiar el gasto de inversin en pavimentacin o repavimentacin de calles,
instalacin o reemplazo de redes de suministro de agua y de drenaje, construccin
de banquetas, e instalacin de equipo de alumbrado pblico.
La base ms comn para estos gravmenes especiales es la fachada. Esta base
es adecuada en casos en los que el costo de suministro del servicio incrementa
segn la fachada. El costo por conexin a la red de suministro de agua incrementa
segn los metros de tubo necesarios entre cada conexin. Cuando los costos estn
relacionados con las dimensiones del lote, es ms adecuado tomarlas como base.
Finalmente, cuando los beneficios estn distribuidos en todo el vecindario, como en
el caso de un parque, por ejemplo, el mtodo de zona es el ms adecuado.
Muchas obras pblicas incrementan el valor de la propiedad aledaa proporcionando
un beneficio financiero potencial a los propietarios. Con un gravamen especial, el
municipio construye las obras y luego recupera el costo a travs de un gravamen
especial o una contribucin por mejoras sobre las propiedades que se benefician
directamente del gasto gubernamental. En teora, el prorrateo de los costos
entre los propietarios beneficiados reflejara el valor de los beneficios adicionales
recibidos por cada propiedad, en donde el valor es medido por el incremento en
el valor de la propiedad. Por ejemplo, una red de suministro de agua en una calle
residencial presumiblemente la hara ms atractiva. Para una oferta de propiedades
264
residenciales dada, en esa calle, el incremento en la demanda resultante elevara

los precios. Por lo tanto, si permanece igual todo lo dems, el beneficio de la red
de suministro de agua se reflejara en el valor de las propiedades. En la realidad,
sin embargo, es difcil aislar el impacto del gasto de inversin de otras influencias
sobre el valor de la propiedad. Por esta razn, las medidas de la fachada o de las
dimensiones del terreno son utilizadas en lugar del valor de la propiedad.
Un problema relacionado con los gravmenes especiales es que, en ocasiones,
pueden dificultar la determinacin de las fronteras geogrficas del rea beneficiada.
Por ejemplo, puede ser difcil determinar qu tanto se extienden los beneficios de un
parque y en qu medida es menor el beneficio para las propiedades que estn ms
alejadas del mismo. As mismo, los gravmenes especiales slo pueden ser utilizaos
para financiar un rango limitado de infraestructura, financiamiento que puede ser
recuperado a partir de las propiedades circundantes. No pueden ser utilizados para
financiar infraestructura mayor tal como sistemas de vialidad, o arterias viales, por
ejemplo.
4. DERECHOS Y CUOTAS DE USO
Actualmente, los ingresos provenientes de los derechos y cuotas de uso proporcionan
parte de los fondos necesarios para financiar el gasto de inversin en los municipios
de Amrica del Norte. Las cuotas son utilizadas para pagar por servicios de agua
y vialidad, pero tambin para recoleccin de basura, recreacin y otros servicios.
Aunque la principal razn para el incremento de la dependencia que tienen los
municipios de estas cuotas son las presiones presupuestarias, las cuotas pueden
tener un papel importante en el financiamiento municipal al asegurar que el gobierno
haga lo que las personas quieren y por lo que estn dispuestas a pagar.12
Las cuotas conducen a la eficiencia en dos formas: primero, proporcionan
informacin al sector pblico acerca de cuntos usuarios estn dispuestos a pagar
por un servicio en particular. Segundo, aseguran que los ciudadanos valoren lo que
les suministra el sector pblico, al menos en su costo marginal. El establecer el
precio de un servicio por debajo de su valor (al no cobrar por l) puede tener como
resultado un consumo excesivo. Tambin puede tener como resultado subsidios
que sean regresivos. Por ejemplo, subsidiar el suministro de agua puede beneficiar
a los hogares de altos ingresos ms que a los de bajos ingresos, porque los hogares
de altos ingresos utilizan ms agua (tienen ms baos, ms autos que lavar, etc.).
12
Ver Richard M. Bird y Thomas Tsiopoulos, User Charges for Public Servicies: Potentials and
Problems. Canadian Tax Journal, Vol. 45, No. 1, pp. 25-86, 1997 para una discussion comprensiva
de los derechos de uso.
265
Existen casos, sin embargo, en los que cobrar cuotas o derechos de uso puede no
ser lo adecuado. Cuando un bien o servicio exhibe externalidades, establecer un
precio de acuerdo al costo marginal puede no ser la mejor opcin. Las externalidades
son beneficios o costos de los servicios que no estn reflejados en el precio y por lo
tanto pueden no ser tomados en cuenta por el usuario. Por ejemplo los programas
recreativos dirigidos la juventud en riesgo, tienen beneficios externos en trminos
de xito escolar, tasas de criminalidad bajas, etc. Cuando la sociedad pone un valor
alto a estas externalidades positivas, entonces se garantiza un suministro por debajo
del costo o subsidios.13
La preocupacin pblica ms importante relacionada con las cuotas de uso es que
tienen un impacto adverso en la equidad: las familias de bajos ingresos no pueden
pagar las cuotas y, por lo tanto, no utilizarn el servicio o reducirn su consumo. Las
cuotas o derechos de uso pueden desalentar el consumo pblico, especialmente,
en casos en los que el uso de estos servicios es deseable desde el punto de vista de
las polticas pblicas. En estos casos los subsidios a los usuarios seran adecuados.
Las opciones incluyen esquemas de establecimiento de precios de acuerdo al nivel
de vida que da acceso a todos a una cantidad bsica inicial del servicio a bajo
costo o sin costo. Estos esquemas son utilizados para el suministro de agua, por
ejemplo, y para programas bsicos de recreacin como los programas de natacin
para nios y jvenes.
Las cuotas de uso deben ser utilizadas siempre que los beneficiarios especficos
de la infraestructura puedan ser identificados y los no contribuyentes excluidos del
beneficio. Las cuotas o derechos de peaje tambin son adecuadas para financiar
las carreteras principales. De hecho, se debe fomentar el uso de estas cuotas para
financiar la rehabilitacin o expansin de dichas carreteras. Las cuotas o derechos
de uso no deben ser utilizadas para financiar servicios para los cuales es difcil o
costoso excluir a las personas que no pagan (como calles, parques y seguridad
pblica).
5. CONTRIBUCIONES POR DESARROLLO
Los municipios en Amrica del Norte gravan contribuciones por desarrollo
(tambin conocidas como contribuciones por costos de desarrollo o exacciones).
Una contribucin por desarrollo es un gravamen que se cobra una sola vez a los
constructores para financiar los costos relacionados con el crecimiento asociados
a un nuevo desarrollo o, en algunos casos, a la ampliacin o renovacin de un
desarrollo. Estos cargos son gravados por las obras construidas por el municipio
13
Ibid, p. 39.
266
y los fondos recavados tienen que ser utilizados para la infraestructura que es
necesaria como consecuencia del desarrollo.14 Las contribuciones por desarrollo son
adecuadas para financiar la infraestructura en las reas que estn experimentando
un crecimiento. Son menos aplicables para el financiamiento de nuevos servicios en
desarrollos existentes o paral mantenimiento o reemplazo de servicios existentes.
Histricamente, los municipios han requerido a los desarrolladores proporcionar
o pagar por servicios tales como calles, alumbrado pblico, banquetas, y
otras instalaciones pblicas dentro de los fraccionamientos. Los convenios
entre los desarrolladores y el municipio para fraccionar zonas requieren que el
desarrollador se haga responsable de proporcionar (o financiar) estos servicios
para cumplir con las especificaciones municipales que condicionan la aprobacin
del fraccionamiento. Ms recientemente, los municipios han extendido la
responsabilidad de los desarrolladores al pago de los costos de las instalaciones
que estn fuera del fraccionamiento y que estn asociados al nuevo desarrollo.
Estos costos relacionados con el crecimiento tradicionalmente incluyen costos por
construccin de calles, sistemas de suministro de agua y drenajes, y en algunas
jurisdicciones tambin incluyen costos por servicios tales como bibliotecas, centros
recreativos y escuelas. La razn para cobrar a los desarrolladores por los costos
de la infraestructura exterior relacionada al crecimiento es que el crecimiento debe
pagar por s mismo y no ser una carga para los contribuyentes existentes.15
Algunos estudios han investigado la cuestin de quin paga en ltima instancia las
contribuciones por desarrollo.16 Estos estudios concluyen que quien lleve la carga
14
Ver Enid Slack, Municipal Finance and the Pattern of Urban Growth., Toronto: C.D. Howe Istitute,
2002.
15 Existen otras exacciones (formales o informales) que tiene que pagar el desarrollador como parte
de la aprobacin para el proceso de fraccionamiento, pero no son estrictamente contribuciones
por desarrollo. stas incluyen, por ejemplo, requerimientos de donacin de terreno o espacios,
que exigen a los desarrolladores apartar terrenos para calles, otras obras pblicas, escuelas o por
razones ambientales. Requerimientos de donacin de terreno para reas verdes, que requieren
que una parte del terreno sea apartado para reas verdes o que en lugar de esto, se haga un
pago en efectivo. Bonificaciones por densidad por medio de las cuales se les permite a los
desarrolladores construir con mayor densidad (que la permitida en el Plan Oficial) a cambio de
cumplir con condiciones tales como proporcionar guarderas, preservar un edificio histrico, etc.;
cuotas de conexin para permitir a los desarrolladores el acceso a las instalaciones de agua
y drenaje existentes; y disposiciones que requieren a los desarrolladores proporcionar ms
infraestructura de la que es requerida para su desarrollo. El municipio, en algunos casos, acuerda
recuperar de los beneficiarios futuros parte de los costos de dicha infraestructura en nombre del
desarrollador.
16 Ver, por ejemplo, Enid Slack Development Charges in Canadian Muncipalities: an Analysis,
documento preparado para el Intergovernmental Committee on Urban and Regional Research,
Toronto, 1994 y Thomas P. Snyder y Michael A. Stegman, Paying for Growth Using Development
Fees to Finance Infrastructure, Washington, D.C.: Urban Land Institute, 1986.
267
de las contribuciones por desarrollo sea el comprador de una casa nueva, los
desarrolladores, o los propietarios del terreno en donde se ubicar el desarrollo
depende en gran medida de las condiciones de oferta y demanda del mercado de
vivienda nueva. La mayora de los estudios concluyen que, a largo plazo, la carga
de las contribuciones por desarrollo recae sobre el comprador de la vivienda nueva.
En algunos casos pueden asumir el costo el propietario del terreno del desarrollo, o
bien, en combinacin el comprador, el propietario del terreno y el desarrollador. En
la medida en que sea el comprador de la vivienda nueva el que asuma el costo, los
beneficios de la infraestructura sern pagados por quien los recibe.
Si se implementan de manera adecuada, las contribuciones por desarrollo pueden
conducir a patrones de desarrollo eficientes (es decir, inhibir la expansin urbana
descontrolada). Para ello, estas contribuciones tienen que estar diferenciadas de
acuerdo con la ubicacin con el fin de que reflejen la diferencia de los costos de la
infraestructura. Por ejemplo, los costos tienden a ser mayores para los desarrollos
ms alejados de las instalaciones principales, y para los desarrollos de baja densidad.
Las contribuciones por desarrollo tendran que ser ms altas en estas zonas, para
lograr la eficiencia deseada.
Una de las diferencias entre cobrar contribuciones por desarrollo y el impuesto
a la propiedad para financiar el gasto de inversin radica en quin adquiere en
prstamo los fondos. En el caso del impuesto a la propiedad es el municipio quien
adquiere en prstamo los fondos; en el caso de las contribuciones por desarrollo,
son los desarrolladores y los compradores de vivienda nueva quienes adquieren en
prstamo los fondos. Probablemente sea ms barato para los municipios adquirir
prstamos de fondos que para los desarrolladores. Las contribuciones por desarrollo
seran entonces menos eficientes que el endeudamiento municipal.
6. APORTACIONES FEDERALES Y ESTATALES/PROVINCIALES
Las aportaciones del gobierno federal o de los gobiernos de los estados o provincias
pueden tomar la forma de subsidios condicionales y subsidios incondicionales. Las
aportaciones condicionales como su nombre lo indica, imponen condiciones. En
particular, estas aportaciones tienen que ser gastadas en rubros especficos de
gasto. Algunas veces son de cofinanciamiento a partes iguales el municipio tiene
que aportar un monto igual a los fondos aportados por el donador. Algunas veces
son subsidios absolutos. Las aportaciones incondicionales pueden ser gastadas en
cualquier funcin de gasto, o bien, pueden ser utilizadas para reducir los impuestos
a la propiedad. Generalmente, no existen condiciones para el uso de estos fondos;
en algunos casos, el monto recibido est en funcin de la dimensin de la base
gravable y/o de la poblacin del municipio.
268
El fundamento econmico de las aportaciones o subsidios condicionales de

cofinanciamiento es que los beneficios de algunos servicios municipales (por
ejemplo, de las calles) se extiende ms all de las fronteras del municipio.17 El
resultado de esta externalidad es la sub-asignacin de recursos a ese servicio
debido a que el municipio que lo proporciona basa sus decisiones de gasto slo en
los beneficios capturados dentro de su jurisdiccin. Por ejemplo, un municipio que
proporciona parques o programas recreativos no necesariamente tomar en cuenta
los beneficios que reciben quienes residen fuera de su jurisdiccin. Una forma de
proporcionar incentivos para asignar ms recursos al servicio que genera beneficios
externos es una transferencia de parte de gobierno estatal o federal para cubrir
parte del costo del suministro de dicho servicio.
Aunque existe un fundamento para que los niveles de gobierno superiores financien
cierto tipo de infraestructura, existen algunas desventajas de la dependencia de las
transferencias: 18

Los subsidios de financiamiento no siempre son estables o predecibles como

fuente de ingresos para los municipios. Los subsidios son poco fiables ya que
dejan a los municipios a merced del cambio discrecional de prioridades y fortuna
fiscal a nivel federal y estatal/provincial.19 Cuando los subsidios disminuyen,
los municipios tienen que compensar la prdida de ingresos aumentando el
impuesto a la propiedad, las cuotas y derechos de uso, u otros ingresos, o
bien, reduciendo el gasto.
Las transferencias pueden distorsionar la toma de decisiones local. Las

transferencias condicionales exigen a los municipios gastar los recursos
de acuerdo con los lineamientos estatales/provinciales (o federales), y a
menudo requieren que el municipio aporte un monto igual de recursos en
cofinanciamiento. Las transferencias, al disminuir el precio de algunos servicios,
incita a que los municipios gasten ms en dichos servicios. Comnmente, esto
significa que los municipios estn gastando en reas que no necesariamente
son prioritarias para ellos. As mismo, los subsidios de cofinanciamiento a partes
iguales pueden ser un problema para los municipios que no tienen los recursos
suficientes para igualar el monto aportado por el estado o la federacin.
17
Richard, M. Bird y Enid Slack. 199e. Urban public Finance in Canada, Segunda edicin, Toronto:
John Wiley and Sons, p. 129.
Harry Kitchen and Enid Slack, Special Report: New Finance Options for Municipal Governments,
Canadian Tax Journal, Volume 51, Number 6, 2003.
TD Economics, Mind the Gap: finding the Money to Upgrade Canadas Aging Infrastructure,
Totonto, mayo 2004, p. 13.
18
19
269
Las transferencias pueden conducir a decisiones ineficientes sobre el ingreso

local. En particular, no existe incentivo para establecer precios adecuados
cuando los subsidios cubren una gran porcin de los costos operativos y de
inversin. Los subsidios grandes en el pasado para plantas de tratamiento de
aguas en algunos municipios, significa que no tuvieron un incentivo para utilizar
un precio por volumen para reducir la demanda de agua o para involucrarse en
la administracin de los activos.20 Es importante que los gobiernos cobren por el
servicio siempre que se pueda y que establezcan bien los precios para asegurar
un suministro eficiente del servicio. Las transferencias intergubernamentales
no deben alejar al municipio de ese objetivo.
Las transferencias tambin pueden tener como resultado problemas de

rendicin de cuentas debido a que son dos o ms niveles de gobierno los que
estn financiando un servicio. Cuando los usuarios o contribuyentes se quieran
quejar acerca del servicio, puede no quedarles claro qu nivel de gobierno es
el responsable del problema. As mismo, el nivel de gobierno que realiza el
gasto no es el mismo que recauda el ingreso.
El apndice de este documento proporciona una descripcin de los subsidios

federales para infraestructura que actualmente se utilizan en Canad. Cada gobierno
provincial tambin hace aportaciones a los municipios.
El gobierno federal y los gobiernos estatales en los estados Unidos proporcionan
subsidios importantes para la inversin en infraestructura. El ms grande de ellos es
proporcionado bajo la Ley de Equidad del Transporte para el Siglo 21 (TEA-21). Bajo
este programa de subsidio, se asegura un nivel de fondos federales para la superficie
para transporte. El financiamiento para las obras de vialidad est garantizado a un
monto fijo determinado. Gran parte del financiamiento de este programa proviene
del impuesto federal sobre el combustible de automotores.21
7. ENDEUDAMIENTO
Los municipios utilizan el financiamiento a travs de la deuda para pagar al menos
parte de los costos de las obras pblicas de mayor importancia. El repago del monto
de la deuda proviene de ingresos operativos como los provenientes del impuesto a
20
21
270
Como seala Vander Ploeg, 2004, supra, p 15. los fondos verdes se otorgaron premiando a
ciudades en el oeste de Canad que no haban atendido sus principales agencias de servicios
pblicos y no favorecieron a los municipios que s financiaron sus sistemas de agua y drenaje
como una empresa con ingresos autosuficientes.
Ver Bruce Katz, Robert Puentes, y Scott Bernstein. 2003. TEA-21 Reauthorization. Getting
Transportation Right for Metropolitan America, Washington, DC: The Bookings Institution.
la propiedad y de las cuotas y derechos de uso. Las ciudades norteamericanas se

endeudan ms que las ciudades Canadienses, en promedio.22
El endeudamiento a nivel municipal es muy diferente del endeudamiento de los
gobiernos estatales o el federal. A diferencia de stos, que pueden endeudarse,
y de hecho lo hacen, para cumplir con requerimientos de gasto operativo (como
pagar sueldos y salarios, comparar materiales, etc), los municipios slo pueden
endeudarse para financiar el gasto de inversin. De acuerdo con las normas
provinciales en Canad, no est permitido que los gobiernos incurran en dficit en
sus presupuestos operativos, y estn restringidos en trminos de cunto pueden
pedir prestado mientras esperan la recaudacin de los ingresos tributarios.23
El endeudarse para realizar gasto de inversin permite a los municipios sincronizar
los costos y beneficios de la infraestructura a lo largo del tiempo. Un proyecto
construido el da de hoy podra tener como resultado beneficios a lo largo de, digamos
25 aos. Si los fondos son adquiridos a travs del endeudamiento, el proyecto es
pagado durante los 25 aos siguientes a travs del repago del capital e intereses.
Esto significa que quienes se benefician de la infraestructura (los usuarios de los
prximos 25 aos) son quienes pagan el costo a travs del impuesto a la propiedad
y las cuotas y derechos de uso. El endeudamiento es ms equitativo y eficiente
cuando pagan los servicios quienes obtienen el beneficio de los mismos.
As mismo, el endeudamiento permite al municipio disfrutar de beneficios inmediatos
de las mejoras consecuentes al gasto de inversin, lo que no es siempre posible
cuando se depende del ingreso corriente. El ingreso corriente (del impuesto a la
propiedad y los derechos de uso), por lo general, no es suficiente para financiar
gastos grandes en pago inmediato. El patrn del gasto de inversin tiene altibajos
y un municipio puede necesitar millones de dlares para financiar un proyecto de
infraestructura en un ao de terminado y luego la necesidad disminuye por varios
aos. El endeudamiento permite a los municipios evitar fluctuaciones ao con ao
en el impuesto a la propiedad.
La principal desventaja del endeudamiento desde la perspectiva municipal es que los
ingresos potenciales sean dedicados al repago de la deuda y, por lo tanto, no estn
22
23
De acuerdo con TD Economics, las ciudades estadounidenses tienen 1.9 billones de dlares en
bonos pendientes de pago en comparacin con slo 30 mil millones de dlares canadienses de
los municipios de Canad. (TD Economics, supra, 2004, p. 16). Incluso tomando en cuenta la
diferencia en el tamao de la poblacin, las ciudades estadounidenses se endeudan ms, en
promedio, que las canadienses.
Richard M. Bird y Almos T. Tassonyi, Constraints on Provincial and Municipal borrowing in Canada:
Markets, Rules, and Norms, Canadian Public Administration, Vol. 44, No. 1, 2001, pp. 84-109.
271
disponibles para otros usos. Cuando los costos se distribuyen a lo largo del tiempo,
una porcin significativa del presupuesto local se convierte en una obligacin fija y
los cargos de la deuda pueden restringir la flexibilidad fiscal local. As mismo, los
gobiernos menos endeudados tienden a obtener mejor calificacin por parte de las
agencias calificadoras de riesgo y por lo tanto enfrentan costos de crdito menores.
Un municipio con poca deuda tambin tiene ms flexibilidad para responder a los
eventos futuros imprevistos.24
Ciertamente se justifica el endeudamiento de los gobiernos locales para cumplir
con, por lo menos, algunos requerimientos de gasto de inversin. Como seala
Vander Ploeg: tener una ciudad completamente libre de deuda no debe ser la meta
ltima de la poltica fiscal, no importa qu tan bien se vea polticamente. Este es
especialmente el caso si la consecuencia es un capital en acciones subfinanciado.25
El endeudamiento es adecuado para la infraestructura de la polica y cuerpo de
bomberos, de vialidad y trnsito, de calles, de agua y drenaje e instalaciones
recreativas.
7.1 Deuda municipal en forma comn
Como se seala anteriormente, una de las desventajas del endeudamiento municipal
es que el costo del crdito puede comprometer el gasto operativo a futuro. As mismo,
el costo del endeudamiento puede ser particularmente alto para los municipios ms
pequeos. El adquirir deuda en comn es una de las formas para disminuir el costo
del endeudamiento.
Cuando los municipios adquieren deuda en comn, los gobiernos locales emiten
bonos que son comprados por un banco de bonos, que comnmente es una autoridad
independiente establecida por estatuto estatal o provincial. El banco puede reunir
las emisiones y realizar una sola emisin mayor combinada en el mercado interno
de valores, con un costo mucho menor que si los municipios emitieran los bonos
individualmente.
En la mayora de las provincias canadienses se han establecido entidades financieras
municipales (como la Autoridad Financiera Municipal de la Columbia Britnica. La
Junta de Endeudamiento Municipal de New Brunswick, la Corporacin de finanzas
municipales de Nueva Escocia y la Corporacin de Financiamiento Municipal de
Newfoundland). En algunas provincias, como Nueva Escocia y Newbrunswick, todos
los municipios tienen que adquirir deuda a travs de la entidad provincial. En otras
24
25
272
TD Economics, 2004, Supra, p. 14.

Vander Ploeg, 2004, supra, p. 17.
provincias, no se les exige a las ciudades ms grandes adquirir deuda a travs de

la entidad provincial. Por ejemplo, las ciudades de Winnipeg, Regina, Saskattoon,
Edmonton, Calgary, y Vancouver emiten su propia deuda en vez de utilizar a sus
agencias provinciales.
El propsito de las entidades financieras es ganar mayor acceso a los mercados de
capital nacionales e internacionales y obtener el beneficio de mejores calificaciones
crediticias. El riesgo crediticio de todos los municipios combinados es casi siempre
menor que el que tienen cada municipio en forma individual. Las entidades
financiamiento municipal generalmente emiten bonos en forma regular; algunas slo
para dependencias municipales, pero otras tambin emiten bonos para escuelas,
hospitales, empresas de servicios pblicos y otros organismos municipales, los
costos administrativos estn financiados por el gobierno provincial o por las ganancias
de los fondos de reserva, de los participantes o una combinacin de ambos.26 En
la mayora de las provincias, el gobierno provincial garantiza directamente los
crditos.
La principal ventaja del las entidades de financiamiento es disminuir los costos del
endeudamiento como resultado de la emisin de deuda de los gobiernos locales de
manera conjunta. El costo menor de endeudamiento refleja principalmente el costo
reducido del capital pero tambin costos administrativos ms bajos para la emisin
de deuda. Una autoridad financiera municipal substituye con un solo contrato con
un suscriptor, al contratos individuales entre cada prestatario y emisor de deuda.
Tambin debe ser capaz de economizar en costos de transaccin, ya que emite
obligaciones ms frecuentemente que la mayora de los prestatarios municipales
individuales y opera en un mercado de capital voltil que est sujeto a un alto grado
de incertidumbre. Puede ejercer un mayor grado de flexibilidad sobre los trminos y
costos de emisin a los clientes municipales.
Un estudio compara el costo de los fondos municipales de emisiones en comn versus
emisiones individuales utilizando datos de Ontario (previo al establecimiento de una
entidad de financiamiento municipal en esa provincia). Los autores encontraron que
el financiamiento conjunto a travs de una entidad financiera municipal hipottica en
Ontario disminua significativamente los costos para los prestatarios municipales,
en comparacin con el costo real del capital para las emisiones municipales de
dicha provincia.27 Los autores concluyeron que los beneficios para los municipios de
Ontario que participaron en una entidad de financiamiento municipal hipottica, que
emite obligaciones a diez aos a travs de agentes de inversin, variaron de manera
26
Ver. M. Gilbert and R. Pike, Financing Local Government debt in Canada: pooled versus standalone issues an empirical study Canadian Public Administration, Vol. 42, 1999, p. 531.
27
Ibid.
273
inversamente proporcional al tamao de su poblacin y su calificacin crediticia. El

tamao de la emisin no fue un factor. En otras palabras, las unidades municipales
ms pequeas, con menores calificaciones crediticias y que tienen deudas de plazos
ms largos tuvieron un ahorro mayor.
Los bancos de infraestructura estatal en los Estados Unidos operan bajo los mismos
lineamientos de las entidades financieras provinciales de Canad, emitiendo
deuda en nombre de muchos municipios, para asegurar tasas de inters ms
bajas. Estos bancos, operados como bancos privados por los estados y creados
con aportaciones federales, proporcionan a los municipios recursos iniciales para
comenzar proyectos y proporcionan un rango de prstamos de inters bajo y
productos para el mejoramiento del crdito.28 Como la asistencia es pagada, los
fondos se destinan a otro propsito. Esto son conocidos como fondos revolventes.
Los fondos provenientes de estos bancos de infraestructura han sido utilizados para
transporte, suministro de agua y drenajes. A diferencia de las entidades financieras
de Canad, los bancos estatales de infraestructura estn respaldados por las
reservas del banco y no por el crdito del municipio.
7.2 Bonos de Ingreso
Los municipios de los Estados Unidos tienen permitido emitir bonos de ingreso pero
los municipios canadienses no. Los bonos de ingreso, a diferencia de los bonos
de obligacin general, son asegurados legalmente por una fuente especfica de
ingresos. Por ejemplo, un bono de ingreso emitido por una compaa de servicio
de suministro de agua estara respaldado por los ingresos especficos de dicha
empresa y no de los ingresos generales del municipio. La ventaja es que estos
bonos promueven el establecimiento de precios de acuerdo al costo del servicios y
trasladan el riesgo al inversionista. La desventaja es que a menudo se cobran tasas
ms altas porque no estn respaldados por los ingresos generales del gobierno y,
por lo tanto, se consideran riesgosos.
7.3 Bonos exentos de impuestos
Los municipios en los Estados Unidos emiten bonos exentos de impuestos, pero
stos no se utilizan en Canad. Los bonos exentos de impuestos permiten a los
municipios emitir bonos con tasas de inters menores, ya que el inters est libre de
impuesto. El ingreso por intereses no es gravable bajo el impuesto sobre la renta de
las empresas. Un ejemplo puede ilustrar cmo funcionan estos bonos. Supongamos
que la tasa de inters de un bono es de 5%. Un bono de $1,000 producira, por
28
274
TD Economics, 2004, supra, P. 16.
lo tanto, $50. Si la tasa impositiva marginal del contribuyente (estatal y federal

combinada) es 40%, entonces el impuesto sera de $20 y el inters posterior a
impuestos sera $30. La tasa de inters real sera entonces de 3%. Si el municipio
pudiera emitir un bono libre de impuestos, podra pagar 3 por ciento de inters y
proporcionar el mismo rendimiento posterior a impuestos a inversionistas.
Los municipios en los Estados Unidos han utilizado bonos libres de impuestos
desde hace mucho tiempo. stos ofrecen una ventaja directa al tenedor del bono.
Para el municipio que emite el bono libre de impuestos significa que puede adquirir
fondos con una tasa de inters mas baja que con los bonos regulares, ya que
los inversionistas desearn recibir una menor tasa de inters si no es gravable.
Los bonos exentos de impuesto tienden a funcionar mejor en municipios grandes
que tienen acceso a los mercados de capital pero su aplicacin a los municipios
pequeos ha sido limitada. Sin embargo, el utilizar una de las entidades financieras
municipales descritas anteriormente en este reporte para emitir bonos exentos
de impuestos podra solucionar problemas asociados al endeudamiento de los
municipios pequeos.
La principal crtica a los bonos exentos de impuestos es que son regresivos, ya que
las personas de mayores ingresos se benefician ms con este incentivo fiscal que
las personas con menores ingresos.29 Es ms probable que se beneficien ms los
contribuyentes con altos ingresos puesto que tienen los fondos necesarios para
invertir en bonos. As mismo, para un monto de inversin dado, los beneficios son
mayores para los contribuyentes con una tasa impositiva marginal ms alta.
Los bonos exentos de impuestos tambin han sido criticados porque requieren que
el gobierno federal y los gobiernos estatales/provinciales, renuncien a una parte
del ingreso tributario. En otras palabras, los municipios (en particular las grandes
regiones urbanas en donde el gasto en infraestructura tiende a ser mayor) se
beneficiaran a expensas de la poblacin en general que pagara impuestos sobre
la renta ms altos para compensar dficit de ingresos tributarios del impuesto sobre
la renta.30 Otro problema con los bonos exentos de impuestos es que el monto de
ingresos al que deben renunciar los gobiernos federal y estatales excede al monto
ahorrado por los gobiernos locales en pago de menores tasas de inters debido a
las cuotas de transaccin pagadas a los corredores de bonos.
29
TD Economics Special Reporte. 2002. A Chocice Between Investing in Canads Cities or
Disinvesting in Canadas Future. TD Financial Group, p. 13.
30 Ibid. P. 13
275
8. Aumento de Impuestos para Financiar Distritos Determinados

El financiamiento a travs de un Incremento de Impuestos (TIF, por sus siglas en
ingls), es un mecanismo de financiamiento utilizado en ciudades de los Estados
Unidos para revitalizar reas urbanas deterioradas, ubicadas generalmente en el
centro de la ciudad. Las ciudades designan un rea TIF para realizar inversin de
capital en mejoras y luego designan cualquier incremento futuro del impuesto a la
propiedad para pagar la inversin en infraestructura y otras iniciativas de desarrollo
econmico.
Cuarenta y siete estados y el Distrito de Columbia tienen legislacin que permite
este tipo de financiamiento , pero en Canad31 ya no se utilizan. El TIF es utilizado
para atraer a la inversin privada hacia los centros de las ciudades o para ayudar a
estas reas a competir con las reas suburbanas perifricas. El TIF se ha aplicado
a reas del centro de las ciudades que necesitan revitalizacin, rescate de sitios
abandonados,32 y pagar por la rehabilitacin de infraestructura deteriorada.33 El
fundamento de los distritos financiados por incremento de impuestos est basado
en la nocin de la revitalizacin puede tener un impacto positivo en la calidad de
vida urbana y del ingreso tributario futuro.34
El TIF se aplica de diferente manera en cada jurisdiccin en los E.U. pero por lo
general siguen un mtodo similar:

Se propone un distrito para mejorar, con base en criterios de planeacin y en lo

que est permitido por la legislacin. Las fronteras geogrficas reflejan el rea
31
La nica ciudad canadiense a la que se le permite utilizar los TIF es Winnipeg, pero en la actualidad
no los est utilizando.
Los sitios abandonados o brownfields son sitios urbanos subutilizados, a menudo bacantes, y
a veces contaminados. Debido a su proximidad a las reas del centro de la ciudad que tienen
infraestructura, estos sitios tienen un gran potencial de desarrollo. La realizacin de este potencial
se dificulta por los costos de limpieza de las reas contaminadas, los costos de actualizacin o
reemplazo de infraestructura existente pero vieja, y la responsabilidad. En muchos casos, las
fuentes tradicionales de financiamiento privado dudan sobre el invertir en estos sitios debido a los
riesgos asociados con su redesarrollo. Aunque existe un potencial para futuras recompensas estos
terrenos o propiedades a menudo permanecen sin utilizarse debido a la falta de financiamiento
para el redesarrollo.
Existe una extensa literatura sobre el Financiamiento por Incremento de Impuestos (TIF) en
los Estados Unidos. Para un anlisis del mismo ver, por ejemplo, Robert Wassmer, Can Local
Incentives Alter a Metro Citys Economic Develpment? Urban Studies, 1994, pp. 1251-1278 y
John Anderson, Tax Increment Financing: Muncipal Adoption and Growth, National Tax Journal,
1990, 155-164.
En el contexto de los Estados Unidos, los distritos TIF a menudo se benefician de subsidios
e incentivos fiscales estatales y federales. Estas fuentes adicionales de fondos les ayudan a
alcanzar el objetivo de la revitalizacin
32
33
34
276
que necesita redesarrollo. Se lleva a cabo una consulta pblica y se genera un

plan de redesarrollo.

Una vez que se le da estatus oficial de TIF al rea, el ingreso anual del impuesto
a la propiedad que se acumula para todas las autoridades dentro del distrito
(el municipio, el condado, juntas escolares, etc) se congela en el nivel previo
a la revitalizacin. Este se toma como nivel base del impuesto a la propiedad.
Por un periodo de tiempo, generalmente de 15 a 35 aos, todo o alguna parte
del ingreso generado por el incremento de ese impuesto base se acumula
en la dependencia de redesarrollo (o el municipio) para ser usado para el
redesarrollo de dicha rea. En algunos casos, la legislacin estatal limita el
monto de ingresos del impuesto a la propiedad que puede ser desviado al rea
TIF.
Con el fin de impulsar el desarrollo, se lleva a cabo la inversin en infraestructura

(por ejemplo calles, construccin de edificios expansin de drenaje) y/o la
adquisicin de terreno. En algunos estados el TIF es utilizado para compensar
el gasto de la iniciativa privada en desarrollo tal como el de preparacin y
construccin del sitio. La fuente de financiamiento para de estos costos
peridicos usualmente es el endeudamiento o la emisin de bonos contra los
incrementos de impuesto esperados. En esta forma prestando con base en
incremento de impuesto esperado del plan del distrito el plan es financiado a
travs de la oferta pblica.
Cuando expira el periodo del TIF, los ingresos tributarios generados por la base
gravable expandida fluyen de nuevo a las autoridades tributarias.
Dentro de un distrito TIF, los desarrolladores se benefician de obtener sitios ms

adecuados o ms econmicos. Pero son gravados con la misma tasa que los otros
propietarios de la ciudad. El financiamiento a travs del Incremento de Impuestos no
es lo mismo que emitir garantas para el pago de impuestos o que las deducciones
de impuestos. Bajo el esquema TIF el desarrollo es financiado a partir del incremento
de ingreso que se genera, no por un subsidio. Esto significa que no hay transferencia
de fondos del municipio a las empresas ni de una empresa a otra. Los impuestos
de la base tributaria aumentada son utilizados para financiar mejoras pblicas en el
distrito. Si se utiliza para estimular el desarrollo del centro de la ciudad y el rescate
de sitios abandonados, el TIF puede mejorar el desarrollo compacto y desincentivar
la expansin urbana.
El uso difundido del Financiamiento a travs del Incremento de Impuestos se debe en
parte a que ofrecen a los municipios una forma de evitar los lmites de endeudamiento;
277
los bonos respaldados por el incremento de impuestos no estn sujetos a lmites de

deuda municipal a requerimientos de referndum pblico en la mayora de los estados.35
Este mtodo de financiamiento tiene como resultado ms capital para infraestructura
del que estara disponible con los bonos de obligacin general tradicionales.
Sin embargo, existen algunos problemas potenciales asociados con este mecanismo
de financiamiento: puede no tener la capacidad de generar los ingresos tributarios
predichos y la falta de recursos resultante podra poner en riesgo los esfuerzos
para revitalizar el rea designada. Otras autoridades tributarias (como las juntas
escolares) resienten que sus impuestos sobre la renta estn congelados mientras que
experimentan un crecimiento de sus demandas como resultado de la revitalizacin.
Puede ser que los el TIF simplemente acelere el desarrollo que de cualquier forma
habr de ocurrir. El TIF destina los fondos a una sola rea designada, y esto puede
resultar en detrimento de las reas de la periferia del distrito TIF o del crecimiento
del municipio en general. Este tipo de financiamientos es caro porque el riesgo de
no cumplimiento es transferido a los tenedores de bonos en vez de al municipio.36 El
repago de la deuda depende de los incrementos futuros de los ingresos del impuesto
a la propiedad, y el municipio no tiene obligacin de pagar a los tenedores de los
bonos si no se genera suficiente incremento de impuestos.
Otro aspecto controversial de este tipo de financiamiento es la definicin de
deterioro. En algunos estados no existe definicin, mientras que en otros estados,
la legislacin el TIF establece condiciones especficas tales como hacinamiento,
edificios desgastados o deteriorados, etc.37 En este contexto, un estudio reciente
sugiere que los cambios legislativos en 16 estados han debilitado los el TIF
permitiendo que sea utilizado en reas no deterioradas. Siete estados fortalecieron
sus programas de TIF.38
9. SOCIEDADES PBLICO-PRIVADAS
Las sociedades pblico-privadas (conocidas como, PPP o P3s, por sus siglas en
ingls) son sociedades entre un organismo gubernamental y una entidad del sector
privado, por medio de la cual el sector privado proporciona infraestructura o servicios
que tradicionalmente eran proporcionados por el sector pblico. Aunque han sido
muy recomendadas y utilizadas en los E.U. y en el Reino Unido, las P3s no son muy
utilizadas en Canad.39
35
36
37
38
39
278

Ibid, p. 31
Alyssa Talanker y Kate Davis with Greg LeRoy, How States are Weakening Enterprise Zone and
Tax Increment Financing Programs State Tax Notes, Octubre 6, 2003.
Ibid.
Las P3s pueden tomar distintas formas para:

Operar: El sector privado opera las instalaciones por una cuota. El sector
publico conserva la responsabilidad de los costos de capital.
Arrendar/Comprar y Operar: El sector pblico arrienda o compra las instalaciones
al sector pblico, las opera, y cobra cuotas de uso.
Arrendar/Comprar, Construir y Operar: Este contrato es similar al anterior solo
que se le requiere a la empresa del sector privado construir o desarrollar una
nueva instalacin, o agrandar o renoval las instalaciones existentes y luego
operarlas por cierto nmero de aos.
Construir: sociedad en la cual se le paga al sector privado un monto fijo para que
construya una instalacin de acuerdo con las especificaciones del gobierno, y
la entrega al sector pblico cuando est terminada.
Construir, Operar, Transferir: El sector privado desarrolla y construye la
infraestructura requerida, opera la instalacin durante un periodo especfico de
tiempo y luego la transfiere de vuelta al gobierno.
Construir y Operar: El sector privado construye y opera la instalacin y es
responsable por el financiamiento de capital. La operacin es regulada y
controlada por el sector pblico.
Construir y Transferir: El sector privado construye la infraestructura, y luego
transfiere la propiedad al sector pblico.
En cada uno de los casos mencionados, existe una sociedad entre el gobierno
y el sector privado. Ninguno de estos casos implica una privatizacin; la entidad
gubernamental retiene la propiedad de los activos y establece las polticas y el nivel
del servicio.
Una de las principales ventajas de este tipo de sociedades es que, relevan a los
municipios de la responsabilidad financiera del gasto de inversin, permiten la
construccin de infraestructura en tiempos en que el financiamiento del gobierno est
restringido.40 Ya que a muchos municipios no les gusta endeudarse, sta es una forma
de hacer construir infraestructura sin que el municipio incurra en deuda. Adems,
el sector privado tiene acceso a un rango ms amplio de instrumentos de crdito
tales como los bonos de ingreso. La operacin de las instalaciones y programas por
parte del sector privado o de operadores con fines no lucrativos tambin reduce los
costos operativos municipales y permite la recaudacin a partir de fuentes de ingresos
adicionales. Dentro de las instalaciones tambin se pueden ofrecer productos o
servicios complementarios que son una fuente de ingresos extra. Finalmente, el sector
pblico recurre a la experiencia y capacidad del sector privado.
40
Almos Tassonyi, 1997, Supra, pp. 193-4.
279
Sin embargo, existen riesgos potenciales asociados con las sociedades pblicoprivadas.41 Para el sector privado, existen riesgos de que el marco regulatorio pueda
cambiar y causar retraso en el proyecto. Para el sector pblico, existe el riesgo de
que la naturaleza de los servicios pblicos proporcionados no sea la que el pblico
quiere. El xito de la sociedad depende de cmo se estructuren los contratos y cmo
se compartan los riesgos. Los municipios necesitan asegurarse de que se cumplan
los objetivos. Por ejemplo, en el caso de las instalaciones recreativas, el municipio
puede querer asegurarse de que se proporcionen algunos programas para usuarios
especficos en periodos especficos de tiempo. Las empresas pblico privadas
pueden ser apropiadas para, calles, carreteras, puentes, instalaciones recreativas,
instalaciones de suministro de agua y drenaje. Estos tipos de infraestructura son
de gran escala, tienen un flujo de ingreso identificable (cuotas o derechos de uso)
y resultados medibles.42 Estos factores aumentan la viabilidad comercial y facilitan
relativamente valorar los riesgos y recompensas potenciales.
10. RESUMEN Y CONCLUSIONES
Este reporte ha analizado los diversos instrumentos de financiamiento que utilizan
actualmente los municipios en Amrica del Norte para pagar la infraestructura: los
impuestos a la propiedad, las cuotas o derechos de uso, contribuciones por desarrollo,
endeudamiento, aportaciones federales y estatales o provinciales, financiamiento a
travs de incremento de impuestos y sociedades pblico-privadas. La discusin en
este reporte expone las ventajas y desventajas de cada uno de estos instrumentos
de financiamiento de la infraestructura y sugiere cules instrumentos son adecuados
para determinado tipo de infraestructura.
Siempre que sea posible, el instrumento de financiamiento debe relacionar los
beneficios consecuentes a la infraestructura municipal con los costos asociados
con la misma. Es importante que los municipios establezcan bien los precios
de productos y servicios. Habiendo dicho esto, no existe un instrumento de
financiamiento que sea mejor que otro. El instrumento o instrumentos adecuado(s)
depende, en gran medida, de la naturaleza de la infraestructura. Por ejemplo, si
estamos interesados en calles y drenajes necesarios para un nuevo desarrollo,
entonces es adecuado aplicar contribuciones por desarrollo para cubrir la mayora
del gasto de inversin relacionado con el crecimiento. Si estamos hablando
de la renovacin de infraestructura en desarrollos existentes, sin embargo, las
contribuciones por desarrollo no son adecuadas y tenemos que considerar otros
instrumentos tributarios para el financiamiento (tal como la valuacin especial o los
41
Para una discusin de los riesgos potenciales de las sociedades pblico privadas, ver Almos
Tassonyi, 1997, Ibidm p. 195.
42 TD Economics, 2004, supra, p. 22
280
gravmenes locales por mejoras) o bien, el endeudamiento municipal. Las cuotas

o derechos de uso funcionan bien para servicios tales como suministro de agua
y drenaje o el peaje de carreteras principales, ya que podemos identificar bien a
los beneficiarios. Estas cuotas proporcionan informacin valiosa al sector pblico
acerca de qu tantos usuarios estn dispuestos a pagar por el servicio. La cuotas
de uso son menos adecuadas para los servicios cuyos beneficiarios no se pueden
identificar o que tienen consecuencias serias de redistribucin.
Los impuestos a la propiedad son una importante fuente de ingresos para los
municipios en Canad y en los Estados Unidos. Sin embargo, como instrumento
para financiar el gasto de inversin en infraestructura estn limitados. La necesidad
de infraestructura se deriva del crecimiento econmico y de la poblacin, pero los
impuestos a la propiedad solo crecen marginalmente con el crecimiento econmico.
As mismo, los beneficios de la infraestructura se extienden a generaciones
futuras mientras que los impuestos a la propiedad son pagados por la generacin
actual. Esto hace que los impuestos a la propiedad sean adecuados para financiar
solamente los proyectos cuyos activos tienen una vida til ms corta. Los grandes
proyectos (por ejemplo, sistemas de vialidad, instalaciones de tratamiento de
agua) pueden requerir una combinacin de instrumentos de financiamiento.
Debido a las externalidades asociadas a las obras de vialidad, por ejemplo, las
aportaciones federales y estatales o provinciales desempean un papel importante.
El financiamiento a travs del incremento de impuestos, utilizado en los Estados
Unidos, tambin es una forma de financiar la inversin en infraestructura lo mismo
que el endeudamiento municipal, en trminos ms generales. Las sociedades
pblico-privadas, si se estructuran de manera adecuada, tambin pueden ayudar
a los municipios a proporcionar infraestructura, liberndolos de la responsabilidad
financiera del gasto de inversin inmediato. Esto es particularmente til en tiempos
de financiamiento gubernamental restringido.
Apndice A: Programas Federales de Infraestructura en Canad

Programa de Infraestructura de Canad: Este programa se introdujo en el

ao 2000 y estar en operacin hasta el 2007. Se destin un financiamiento
federal de $2,050 millones de dlares para saneamiento de agua y aire,
transporte, y vivienda de inters social. Este programa implica la participacin
de los tres niveles de gobierno con un monto equivalente por parte de cada
uno.
Fondo de Infraestructura Estratgica de Canad: Este programa opera
desde el ao 2001 al 2013. El financiamiento federal e de $4 mil millones de
dlares. El convenio implica que los fondos federales tienen que ser igualados
por fondos municipales, provinciales y/o del sector privado. El programa
281
financia proyectos nacionales o regionales grandes tales como los de mejora

de la calidad del agua, corredores comerciales, introduccin de infraestructura
para la conexin de banda ancha.
Fondos Ecolgicos: El gobierno federal tambin inici un Fondo Ecolgico
de Inversin Municipal (GMIF) con $100 millones de dlares y un Fondo
Ecolgico de Habilitacin Municipal (GMEF) con $25 millones para operar
desde el ao 2000 al 2007. En el presupuesto de diciembre del ao 2001
estos montos aumentaron a $200 millones y $50 millones respectivamente.
Estos subsidios estn diseados para ayudar al gobierno municipal a mejorar
la eficiencia ecolgica de sus operaciones. Aunque esta es una iniciativa del
gobierno federal, el Consejo Directivo Nacional de la Federacin de Municipios
Canadienses aprueba el financiamiento de proyectos.
Fondo de Infraestructura Fronteriza: El programa opera desde el ao 2002
hasta el 2013. Fondos federales por un total de $600 millones para reducir la
congestin en las fronteras, aumentar la seguridad, y expandir la capacidad
para la infraestructura. Los fondos federales son compartidos con los gobiernos
municipales y provinciales y con el sector privado.

Programa de Vivienda Accesible: El programa opera del ao 2002 al 2007.
Monto de Fondos Federales de $1,000 millones. Los fondos son de costos
compartidos a travs de convenios individuales con las provincias y territorios.
El propsito es incrementar la oferta de vivienda accesible.

Programa de Asistencia a la Rehabilitacin Residencial: El programa se
extiende desde 1994 hasta el 2006. Fondos federales por un total de $1,019
millones. El programa es un esquema voluntario de costo compartido con
ocho provincias/territorios, pero los municipios son los agentes de entrega. El
propsito es reparar y mejorar la vivienda de los hogares de bajos recursos.

Programa Estratgico de Infraestructura de Carreteras: El programa opera
desde el 2002 hasta el 2006. Un Fondo Federal total de $600 millones. Una
porcin es dedicada a la construccin de carreteras (compartiendo los costos
con las provincias) y otra porcin al sistema de integracin de carreteras (en
esquema de costo compartido con provincias, municipios y otros).

Programa para caminos rurales: El programa opera desde el 2001 hasta el 2005.
El financiamiento federal total es de $175 millones. Los trminos de los convenios
de costos compartidos varan de provincia en provincia. El propsito es acuatizar
los caminos rurales municipales y las carreteras secundarias provinciales.
Fondo de Infraestructura Rural Municipal: Este programa se anunci en el
2003. Fondos federales totales por $1,000 millones, el esquema de sociedad es
el mismo que en el Programa de Infraestructura de Canad pero con proyectos
de menor escala.
Fuente: Casey Vander Ploeg, No Time to be Timid: Addressing Infrastructure Deficits in the Western Big
Six, Calgary: Canada West Foundation, Febrero 2004, p. 14.
282
Los Riesgos y las

Recompensas de la Aplicacin
del Impuesto a la Propiedad
en Amrica Latina*
Melton L. Spivak1
INTRODUCCIN
Perspectiva Histrica
A lo largo de los pasados cinco siglos, acontecieron dos eventos importantes
compartidos por todos los pases de Amrica del Sur, Amrica Central y Norte
Amrica. El primero fue el descubrimiento del Nuevo Mundo realizado por
Cristbal Coln en 1492. Coln encabez la empresa exploratoria de la Reina
Isabel la Catlica de Espaa para encontrar una ruta ms eficiente a las riquezas
de las Indias Orientales. Aunque fall en esta misin, Coln cre la base para la
difusin global de la cultura y la arquitectura espaolas. Sus empresas y las que
le siguieron tambin fortalecieron la situacin militar y el dominio econmico de
Espaa en el mundo durante cerca de trescientos aos.
El segundo evento, ms sutil, fue la Doctrina Monroe en 1823. Los libertadores
como Jos de San Martn en Argentina, Simn Bolivar en Venezuela, y Bernardo
OHiggins en Chile establecieron nuevas repblicas entre 1815 y 1822. Los Estados
Unidos acababan de comprar la Florida al gobierno espaol por alrededor de 4.1
*

El autor es Vicepresidente en gestin financiera en JPMorgan Chase, una compaa global de
servicios financieros. Tiene una licenciatura en economa y maestra en finanzas por la Universidad
de Hartfor. Ha impartido ctedras extensamente en gestin Internacional del impuesto a la
propiedad. .
283
millones de dlares, y tomaron conciencia de la necesidad de cerrar las puertas

a la colonizacin europea de las Amricas. La doctrina, que tom el nombre del
presidente estadounidense James Monroe, propuso una poltica que declaraba que
los Estados Unidos tenan como deber el buscar que todos los poderes europeos
permanecieran fuera de las Amricas. Esto proporcion el escenario para que los
nuevos pases latinoamericanos desarrollaran sus propios gobiernos y sistemas
econmicos.
Sin embargo, al transcurrir el tiempo, la propiedad de la tierra en las Amricas pas
a manos de los inmigrantes europeos y dej a los nativos con muy poco terreno frtil
para la agricultura o la crianza de ganado. As mismo, la inestabilidad poltica, los
ciclos econmicos y los desastres naturales (por ejemplo, inundaciones, incendios
forestales) continuaron creando desequilibrios en los mercados. Incluso con el
acontecimiento de la creacin de naciones, la brecha de distribucin de la riqueza
entre ricos y pobres se hizo ms grande en Centro y Sudamrica.
Luego, en los siglos XIX y XX, los pases comenzaron a industrializarse. Hubo
una explosin demogrfica en las grandes ciudades, alcanzando altas densidades
de poblacin. Los municipios, condados y provincias comenzaron a enfrentar
retos relacionados con los servicios de agua, drenaje y saneamiento. Las
cuestiones relacionadas con la seguridad pblica, y la proteccin policial y contra
incendios demandaban el escrutinio de los polticos. Los pases progresivamente
democrticos buscaron proporcionar educacin pblica, as como infraestructura
de calles, parques, hospitales y bibliotecas. Sin embargo, los gobiernos federales,
que seguan la tendencia de implementar impuestos al consumo, el impuesto sobre
la renta y/o los impuestos especiales sobre produccin y consumo, se inclinaron
hacia dedicar los ingresos recaudados por dichos impuestos a intereses nacionales
preferentemente.
El papel de los impuestos a la propiedad
Para afrontar sus propias necesidades, las localidades en los Estados Unidos y
Canad desarrollaron sistemas de impuesto a la propiedad, para los cuales tomaron
prestado el concepto de tasacin de la propiedad de sus ancestros britnicos,
utilizando una imposicin estndar relacionada a un valor. En trminos simples, el
sistema fue establecido para fijar un valor equitativo a los dueos de una propiedad,
de manera que todos los contribuyentes fueran tratados de manera justa, con una
tasa impositiva que todos pudieran pagar.
Sin embargo, dada la estructura de la propiedad de la tierra, el uso del suelo y
las cuestiones relacionadas con la tenencia de la tierra, los pases de Centro y
284
Sudamrica no tuvieron la disposicin de tomar la iniciativa de implementar sistemas

de impuesto a la propiedad equivalente a los de sus vecinos. La poltica tributaria
no centr su enfoque en impuestos basados en la propiedad, ya que stos eran
susceptibles de ser interpretados como impuestos a la riqueza, y la inflacin y/o
la devaluacin de la moneda hacan inmanejable el proceso de su aplicacin, sin
ningn sentido real de la equidad. Los impuestos sobre la transferencia de bienes
inmuebles eran ms atractivos en trminos de administracin y fcil recaudacin.
As mismo, la preocupacin por el alto nivel de endeudamiento nacional y los altos
ndices de pobreza en estos pases subdesarrollados, dejaba a las personas sin
la capacidad de pagar cualquier impuesto sobre la propiedad. La mayora de los
gobiernos en Centro y Sudamrica slo estaban dispuestos a tolerar un impuesto a
la propiedad que tuviera un nivel de valuacin de la propiedad mucho menor que el
justo valor de mercado, y una tasa efectiva menor al punto cinco por ciento.
LOS RETOS DE LA POLTICA DEL IMPUESTO A LA PROPIEDAD
EN EL ENTORNO GLOBAL
La necesidad del ingreso
Avancemos rpidamente hacia el siglo XXI. Aunque los pases subdesarrollados
y en transicin tenan histricamente la inclinacin de tratar con precaucin a la
imposicin a la propiedad para los gobiernos locales, la necesidad actual de obtener
ingresos es tan importante como en los pases industrializados. Adems el dficit de
gasto ha creado una necesidad cada vez mayor de obtener ingresos tributarios.
Un papel ms significativo de la imposicin a la propiedad
El avance de la tecnologa, el abaratamiento de las telecomunicaciones, los
acuerdos favorables para el comercio internacional, as como las reformas fiscales
y monetarias han pavimentado el camino para lograr un uso ms eficiente de la
imposicin a la propiedad. Adems, la informacin catastral de calidad as como
la informacin sobre construcciones/mejoras tienen otras aplicaciones en el
gobierno local, en reas tales como la planeacin y zonificacin del uso del suelo, la
proteccin policiaca y contra incendios, y la administracin de los servicios pblicos
(electricidad, gas, agua, etc.).
La globalizacin como fuente de ingresos
El factor ms grande para el cambio puede ser la tendencia hacia la globalizacin,
algunos ejemplos de esta rpida tendencia los proporcionan empresas tales como Royal
Dutch Shell (Holanda), Vivendi (Francia), Nokia (Finalandia), Sony (Japn), Volkswagen
285
(Alemania), Fiat (Italia), British Airways (Reino Unido), Cemex (Mxico), Nestl (Suiza),
Evergreen (Taiwan), Petrobras (Brasil) y General Electric (Estados Unidos).
Los balances de muchas de estas empresas transnacionales son mucho mayores
que los de pases individuales, lo que permite a los gobiernos locales acceder a
ellas como fuente de ingresos. De hecho, estas empresas buscan continuamente
expandirse a otros mercados. Al hacerlo, compran, construyen y/o arriendan
propiedades para resolver sus necesidades. Tambin emplean millones de personas
a lo largo del mundo. Aunque el motivo de su expansin global sea incrementar el
ingreso marginal, reducir el costo marginal, e incrementar la utilidad, en algunos
casos la expansin de las empresas incrementa significativamente el valor de la
propiedad, tanto directa como indirectamente, en la jurisdiccin que residen.
La necesidad de sistemas honestos y eficientes
Los impuestos a la propiedad funcionan mejor en un entorno en el que el estado,
la provincia o el gobierno local, que administre el impuesto a la propiedad y utilice
los ingresos que recauda, est libre de corrupcin. Si los contribuyentes sienten
que estn siendo tratados de una manera equitativa y que el ingreso recaudado
est siendo utilizado de manera honesta para proyectos pblicos constructivos y
servicios comunitarios que beneficien a la seguridad de las personas y al bienestar
econmico, existir una mayor voluntad o disposicin al pago del impuesto. El
ingreso tributario que es reciclado a la economa local ayuda a incrementar los
valores de los bienes inmuebles, as como el empleo. El ingreso recaudado por el
impuesto a la propiedad que es destinado a la educacin local, ayuda a eliminar
el analfabetismo y a mejorar la calidad de vida, el capital intelectual y los valores
de las personas. El ingreso recaudado por el impuesto a la propiedad destinado a
los hospitales y a la salud pblica disminuye la mortalidad infantil y permite a las
personas tener vidas ms saludables y prolongadas.
Por otra parte, cuando los contribuyentes ven que otros contribuyentes defraudan
o evaden a la obligacin tributaria, se convierte en un juego para las personas y
empresas el lograr pagar poco o nada sin ser atrapados. Las empresas globales
tratan de evitar este tipo de entornos puesto que pierden confianza en el gobierno
y consideran que sus inversiones estn en riesgo. De hecho, un impuesto a la
propiedad inestable inhibe la inversin y, en ltima instancia, provoca que el valor
de la propiedad se deteriore. As, los inversionistas extranjeros temen una reduccin
o prdida de la utilidad y un deterioro del valor de su inversin.
El reto de eliminar la corrupcin puede se fcilmente superado con un sistema de
imposicin a la propiedad bien planeado, implementado, administrado y auditado.
286
As mismo, el tener una legislacin que permita el cobro coactivo, con el derecho de
embargo fiscal por falta de pago, disuadira a los peores evasores.
Los Programas de incentivo como impulsores econmicos
Comnmente, las empresas transnacionales buscan programas de incentivos
fiscales, tales como descuentos en impuestos, programas de pago en lugar de
impuestos (denominados programas PILOT, siglas en ingls para payment in lieu
of taxes), o los programas de financiamiento al incremento de impuestos (TIF por
sus siglas en ingls). Estos programas son cuidadosamente evaluados por las
dependencias gubernamentales para mejorar el empleo local y la inversin en la
comunidad. Un proyecto multimillonario en dlares es una inversin a largo plazo, y
se convierte en un contribuyente importante en el momento en el que el programa
de incentivos expira. La mayora de las empresas estn acostumbradas a negociar
programas de incentivos de diez a quince aos. Las dependencias gubernamentales
requieren un monto especfico de dlares en inversin, un nmero de empleos
mnimos establecidos a ser creados para la comunidad, y el derecho de cobrar
retroactivamente los anteriores beneficios de impuestos a las empresas en caso
de que la empresa no cumpla con los trminos del acuerdo. El verdadero reto aqu
es cuando diferentes dependencias y/o jurisdicciones gubernamentales compiten
para lograr que una misma empresa se site en su comunidad.
Los impuestos a la propiedad para reducir la carga de la deuda
Finalmente, pases tales como Brasil, Argentina, Uruguay, Colombia y Bolivia,
que enfrentan una gran deuda externa pblica y privada, pueden intentar utilizar
a los impuestos a la propiedad como fuente de ingresos para reducir la carga de
la deuda pblica. Esta estrategia de la reduccin de la deuda tiene mrito, pero
debe ser evaluada cuidadosamente, considerando las necesidades locales de los
contribuyentes del impuesto a la propiedad y los constituyentes de la jurisdiccin
que aplica el impuesto.
LA PERSPECTIVA DEL BANQUERO
El Financiamiento Municipal y los Impuestos a la Propiedad
Los bancos quieren prestar dinero a prestatarios con buena capacidad crediticia.
stos pagan sus crditos de acuerdo con el convenio de crdito firmado por el
prestamista y el prestatario. De la misma forma, los prestatarios tienen que cumplir
ciertos criterios, dependiendo del propsito del crdito. El concepto es simple, y ha
funcionado bien durante los ltimos quinientos aos. El hecho de otorgar crditos
287
a los gobiernos a travs del mecanismo en el que el impuesto a la propiedad es

la fuente de ingresos para pagar el capital y el inters del crdito se conoce como
financiamiento municipal. Los bonos municipales, que son valores de deuda emitidos
por el gobierno local o por una dependencia del gobierno local, son comnmente
utilizados para obtener capital para la construccin de hospitales, escuelas, calles,
estacionamientos pblicos y otros proyectos de infraestructura pblica.
Estos bonos municipales son suscritos y emitidos a travs de los bancos y sociedades
de inversin. Las agencias calificadoras independientes como Estndar & Poors
y Moodys califican la calidad de estos bonos. Existe una relacin inversamente
proporcional entre la tasa de inters pagado por el deudor y la calificacin del
bono. Mientras ms alta sea la calificacin del bono, ms baja ser la tasa de
inters que el deudor debe pagar.
Otro concepto relacionado con el otorgamiento de crdito a los municipios es el
hecho de que mientras ms corto sea el plazo del prstamo, ms alta ser la tasa
de inters. La lgica aqu es que la duracin del flujo de ingreso proveniente de un
bono se vuelve menos predecible mientras ms largo sea el periodo del prstamo.
Los pases latinoamericanos han recibido bajas calificaciones en sus bonos
gubernamentales y, por lo tanto, han pagado intereses significativamente mayores
por sus bonos. Las dos razones principales para esta baja calificacin son los altos
ndices inflacionarios y los altos ndices de incumplimiento de los bonos. Existe una
interaccin entre estos dos factores, pero esencialmente, ponen a Amrica Latina
en desventaja financiera. Este ao, Brasil, Mxico y Venezuela estn otorgando
crditos a otros pases latinoamericanos. Las tasas de inters promedian 8.5 por
ciento aproximadamente, ms del doble que las de Estados Unidos. As mismo,
estas tasas han bajado del 12.75 aproximadamente que tenan el ao pasado.
El punto aqu es que existe la necesidad de que los gobiernos provinciales, estatales
y municipales de Amrica Latina mejoren su calificacin crediticia. Un sistema
de impuesto a la propiedad adecuadamente administrado, eficiente y con buena
reputacin, debera facilitar el proceso de adquirir crditos con menores tasas. Esta
reduccin en el inters (costo del crdito) permite tener ms recursos financieros
para pagar el monto del crdito y para proporcionar ms fondos para ser destinados
a realizar mejoras futuras en la infraestructura, creando ms empleos para los
ciudadanos locales.
Ya que la imposicin est basada en el valor de la propiedad, la inflacin o la
apreciacin real incrementara los valores de la propiedad y podra generar ms
ingresos tributarios, incluso si la tasa impositiva permanece sin cambio. As mismo,
288
un bajo incumplimiento y una baja inflacin atraen a las corporaciones globales a

hacer negocios en los pases en los que existe estabilidad y crecimiento econmicos
genuinos. Estas corporaciones globales proporcionan oportunidades de empleo en
las comunidades latinoamericanas al desarrollar bienes inmuebles gravables. Las
personas de la localidad, quienes obtienen empleos en estas empresas, tienen mayor
ingreso para consumir ms bienes y servicios. Esto crea un efecto multiplicador del
poder adquisitivo para la economa local.
El pago y el Cobro de los Impuestos
Al consolidarse los bancos internacionales a travs de fusiones y adquisiciones,
tendrn ms capital y recursos para proporcionar ms servicios a diversos
gobiernos, empresas e individuos. Adems, estas instituciones financieras pueden
asumir un papel activo en el cobro de impuestos a los propietarios extranjeros de
bienes inmuebles. Las empresas estaran ms receptivas a pagar los impuestos
a travs de bancos internacionales. Por ejemplo, E.I. DuPont de Nemours and
Company, una dinmica empresa global de productos qumicos, con valor de 27
billones de dlares, tiene plantas y equipo en todo el mundo. En Amrica Latina,
DuPont tiene sitios importantes en Mxico, Brasil y Argentina. Sera ms eficiente
para esta empresa pagar sus obligaciones del impuesto a la propiedad a travs de
un banco internacional que pudiera: (a) realizar la conversin de moneda para el
pago de impuestos en moneda local, (b) asegurar el pago oportuno a la jurisdiccin
que grava el impuesto, de manera que la empresa no tenga que pagar recargos e
intereses moratorios, (c) rastrear de manera colectiva todos los pagos de impuestos,
y (d) transferir electrnicamente los fondos de manera directa a la cuenta bancaria
de la jurisdiccin que grava el impuesto.
Existen otros ejemplos de empresas que podran beneficiarse de administrar el
pago de sus impuestos desde sus sedes. Una de ellas, la empresa AMB con sede
en los Estados Unidos, construye grandes almacenes para arrendar cerca de los
aeropuertos. Recientemente, ha estado comprando y construyendo en la Ciudad
de Mxico y Guadalajara. Espera incrementar su portafolio externo del tres al
quince por ciento de su portafolio total de inversiones. Otro ejemplo es la empresa
de administracin de bienes Brascan, con sede en Canad, que adquiri grandes
extensiones de terreno en Brasil como inversin a largo plazo.
Los bancos tambin pueden asumir un papel ms significativo para facilitar el cobro
del impuesto a la propiedad a las jurisdicciones que lo aplican. Esto ya se est
dando en al menos un pas sudamericano. Existen muchas ventajas de contratar
el cobro de impuestos a travs de los bancos. Primero, libera a los gobiernos
locales de la carga administrativa. Segundo, puede expedir el cobro de impuestos
289
electrnicamente y tercero, fomenta a los promotores internacionales de bienes

races y a los inversionistas a transferir fondos de manera electrnica a travs del
sistema de banca por Internet.
Los Casos en Amrica Latina
Los bancos con sede en Espaa han incrementado su presencia en Amrica
Latina. Por ejemplo, Banco Santander, el banco ms grande de Espaa, tiene
acciones mayoritarias de bancos en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,
Mxico, Paraguay, Puerto Rico, Uruguay y Venezuela. Tambin el Banco Bilbao
Vizcaya Argentaria S.A. (BBVA), el segundo banco ms grande de Espaa, tiene
el control del Grupo Financiero BBVA-Bancomer, el banco ms grande de Mxico.
Ms recientemente, BBVA adquiri Valley Bank, un banco pequeo con seis
sucursales en California (Estados Unidos). Este banco ha observado el potencial de
crecimiento del mercado de consumo hispano en Amrica, y los Estados Unidos son
considerados como un mercado hispano de gran crecimiento.
Dada la competencia y las limitadas oportunidades de crecimiento en Europa, los
bancos espaoles se han enfocado en Amrica Latina. Adems existen caractersticas
comunes que favorecen a los bancos espaoles, tales como el compartir la lengua
espaola, la religin y la cultura con Amrica Latina. Por lo tanto, es justo decir que
los bancos espaoles podran tener una influencia significativa en la implementacin
de sistemas de impuesto a la propiedad que fomenten la estabilidad econmica en
las jurisdicciones locales a lo largo de Amrica Latina.
LA NECESIDAD DE EQUIDAD Y FLEXIBILIDAD
Cuando los valores de la propiedad son muy altos en un mercado de bienes races
exuberante, las personas no tienden a criticar el aumento de los valores de la
propiedad en las valuaciones para propsitos fiscales ni de las tasas impositivas.
Sin embargo, cuando las burbujas de bienes races revientan y los valores de la
propiedad se caen, los impuestos a la propiedad son sujetos a grandes crticas.
Parte de este problema es, literalmente, cuestin de tiempo. Los valuadores
fiscales establecen valores basados en datos empricos de las ventas de los bienes
inmuebles; la mayora de las veces existe un rezago mayor que el deseado en la
recoleccin, el anlisis y la aplicacin de estos datos de ventas para determinar
el impuesto, causando que los datos de las ventas de ayer sean utilizados para
determinar los impuestos de hoy. Adems, las distorsiones entre los valores de la
propiedad pueden ser causadas por las dinmicas de cambio de los vecindarios,
la renovaciones y zonificaciones. Estas distorsiones deben ser corregidas para
mantener la equidad, y cada contribuyente debe ser tratado de manera justa.
290
Los mercados de bienes races que se colapsan como resultado de las recesiones
o depresiones econmicas a menudo dejan a las personas sin la capacidad de
pagar sus hipotecas y/o sus obligaciones del impuesto a la propiedad, lo que tiene
como resultado embargos y reducciones en los precios de venta, que resultan
significativamente ms bajos que los valores determinados en la valuacin. Si
las tasas impositivas no bajan de manera correspondiente con esta situacin, el
contribuyente observa una relacin inelstica entre los impuestos a la propiedad y
los valores de los bienes inmuebles.
Las valuaciones deben tener mayor capacidad de respuesta a los ciclos del mercado
los bienes inmuebles. Las jurisdicciones que aplican el impuesto deben tener la
liquidez suficiente para sobrevivir a estas situaciones. En periodos econmicos
extremadamente malos, tienen que recortar el presupuesto, recurrir al endeudamiento
y bajar las tasas impositivas. Cualquiera que sea el caso, los administradores
tributarios deben tener recursos propios para enfrentar tales cambios extremos.
Las corporaciones globales son sensibles a los climas econmicos cambiantes,
y necesariamente tienden a tomar decisiones en el mejor inters de proteger su
rentabilidad, liquidez, y sus activos. Las condiciones econmicas severas pueden
conducir al cierre de plantas, a la liquidacin de propiedades, y/o a embargos. Las
empresas presupuestan los gastos y dejan reservas para circunstancias negativas.
El cierre de una fbrica, mina, molino o centro comercia podra tener un impacto
dramtico en la base gravable local.
Finalmente, los expertos en tributacin deben considerar las implicaciones de las
leyes ambientales para preservar los ecosistemas. Cuando la expansin urbana
comienza a infringir reas como parques, bosques, terreno agrcola y tierras
hmedas se debe considerar la aplicacin de exenciones de impuestos para este
tipo de usos de suelo.
LECCIONES POR APRENDER
Al continuar el impacto de la globalizacin en la economa mundial, los pases
latinoamericanos se deben adaptar a un entorno de negocios que est siempre en
constante cambio y que representa un desafo continuo. Para alcanzar la estabilidad
econmica, los funcionarios del gobierno y los expertos en tributacin deben trabajar
junto con los lderes empresariales en la planeacin, la evaluacin y la mejora de
sistemas del impuesto a la propiedad que sean aceptados por los ciudadanos y
empresas que residan en la jurisdiccin los aplica. Esto demanda que los lderes
de la comunidad se capaciten a travs de dilogos y foros inteligentes con expertos
tributarios de todo el mundo.
291
Hay lecciones por aprender que van desde los sistemas del impuesto a la propiedad
de Hong Kong hasta los sistemas de recaudacin de Sudfrica. Existen diferencias
en el uso de los descuentos tributarios, la exenciones tributarias y los inventivos a las
empresas que tendrn un impacto en las economas locales. Cada procedimiento
y poltica tributaria debe ser cuidadosamente analizada y probada para asegurarse
de tomar la decisin correcta.
Evidentemente, la implementacin adecuada de sistemas de impuesto a la
propiedad que funcionen bien mejorar el gobierno local en las jurisdicciones
latinoamericanas y aumentar la conciencia de la administracin tributaria juiciosa.
Al hacerse ms accesible la tecnologa para la administracin tributaria, muchos
pases latinoamericanos podran desarrollar comunidades modelo con los ms
avanzados sistemas de imposicin a la propiedad.
Los expertos en impuesto a la propiedad a nivel internacional han aprendido
a mantener la mente abierta a las nuevas ideas, as como a tener en mente las
diferencias y retos de los diferentes pases, culturas, y economas. Tambin estn
conscientes de que el proceso de aprendizaje es continuo en todos los aspectos de
la profesin tributaria.
CONCLUSIN
Los pases latinoamericanos tienen vastos recursos naturales y diversas poblaciones
con la necesidad comn de mejorar la calidad de vida de las personas y al mismo
tiempo fomentar el desarrollo econmico y emprendedor. Los expertos en imposicin
a la propiedad pueden ayudar a enriquecer a las comunidades locales con la
administracin de polticas tributarias y procedimientos equitativos para generar los
ingresos necesarios para mantener y mejorar los servicios y la infraestructura del
gobierno local. Esto puede minimizar los riesgos y elevar al mximo las recompensas
a los gobiernos locales. El avance de la imposicin a la propiedad, junto con el
respeto de los derechos del contribuyente, ostensiblemente asegura un brillante
futuro.
292
La Labor Hacia
una Nueva Relacin entre los
Contribuyentes y el Gobierno*
Jack Walker1
Traduccin: Lic. Vctor Manuel Hernndez Saldaa2
INTRODUCCIN
El problema inicial con la hiptesis surge con el uso de la preposicin entre dos,
que en la gramtica inglesa se establece como estar en medio de dos, esto es, entre
la vida y la muerte. Sin embargo, si hay ms de dos, la preposicin entre dos no
puede ser apropiada; la preposicin que debe usarse es entre varios. No hay un
grupo homogneo conocido como contribuyentes. Existen grupos independientes
y distintos de contribuyentes, que tienen objetivos, recursos, educacin y riqueza
diferentes. Suponer que cualquier relacin sera aceptable para todo contribuyente
sera falaz en su concepcin.
Cuando uno trata con esta materia, slo puede ser, en un extremo, en sentido
genrico o en el otro, bajo una perspectiva totalmente especfica. Realmente, no
parece haber ningn argumento predominante. Es mi intencin proceder en este
ensayo tratando el tema en el primer sentido, estableciendo algunos aspectos
fundamentales que deben tomarse en cuenta por cualquier gobierno y ubicando la
perspectiva en el sistema de gobierno Canadiense y de Ontario.

Es socio de la firma legal Walker Fox, LLP, donde se especializa en tasacin municipal y litigacin
de impuestos. Es miembro legal de la Asociacin Internacional de Oficiales de Impuestos, jefe
y miembro fundador del Instituto Internacional de Impuesto Sobre la Propiedad Inmobiliaria; fue
consejero facultativo en el Instituto de suelo Lincoln.
Es Licenciado en Economa por la Universidad de Guadalajara, actualmente se desempea como
Consultor Investigador del INDETEC.
293
1.
CARACTERSTICAS DE UN SISTEMA DE IMPUESTO A LA PROPIEDAD

INMOBILIARIA
a)
Generales
El impuesto a la propiedad inmobiliaria es un impuesto ad valorem, que literalmente

significa al valor de la propiedad. Asigna el costo del gobierno de acuerdo con
el valor de la propiedad. Es una de las pocas instancias de las finanzas pblicas
en que los ingresos se recaudan sobre la riqueza en vez de sobre la renta. Por
consiguiente, es un buen complemento de otros impuestos gravados localmente o
en las provincias, que pueden estar basados en ingresos, tarifas de usuarios o en
el consumo (impuestos a las ventas, al consumo o al valor agregado). Debido a que
no son tan susceptibles a cambios cclicos, los valores de la propiedad inmobiliaria
proporcionan una fuente de ingresos ms estable que los niveles de ingreso o
consumo.
El impuesto a la propiedad inmobiliaria est de alguna forma entre los impuestos
al consumo que se consideran regresivos, y el impuesto sobre la renta, que por lo
general es progresivo. Los impuestos al consumo se consideran regresivos porque
los individuos con ingresos ms bajos consumen una gran proporcin de su renta y
por consiguiente se les impone en una mayor proporcin. Alternativamente, puesto
que las tasas del impuesto sobre la renta generalmente se incrementan con los
niveles de ingreso, los hogares con ms bajos ingresos se les impone en una mayor
proporcin de su ingreso bruto, con una tasa menor. Ha habido un amplio debate
acadmico sobre si el impuesto a la propiedad inmobiliaria es progresivo o regresivo.
Sin embargo, el debate es sobre la cuestin del grado en que sea ligeramente
regresivo o ligeramente progresivo. En el nivel prctico, los estudios han demostrado
que el proceso del avalo catastral puede tener una fuerte influencia sobre qu tan
regresivo o progresivo sea en realidad el impuesto a la propiedad inmobiliaria. La
circulacin y precisin de los datos tienen un impacto directo sobre la incidencia del
impuesto. En Ontario, este aspecto se traduce en: Qu tanto del incremento de
una cuenta del impuesto se debe a las variaciones del mercado y qu tanto se debe
a los registros de datos de la propiedad que contienen caractersticas ms precisas
de la misma?
Los avalos catastrales y los impuestos de la propiedad deben estar disponibles
en forma inmediata para la inspeccin pblica. A diferencia del impuesto sobre la
renta, los contribuyentes pueden verificar inmediatamente los avalos e impuestos
de sus vecinos y compararlos con los suyos propios para efectos de consistencia.
Tambin pueden comparar los avalos catastrales con las ventas de mercado para
comprobar la precisin.
294
Una de las ironas del impuesto a la propiedad es que su premisa bsica, el valor,
es tambin la fuente de su crtica ms fuerte. Una viuda rica en capital y corta en
efectivo, sin importar el pas, es la oponente ms vociferante y de hecho el smbolo
de oposicin al sistema ad valorem. Junto con el hecho de que generalmente es
una imposicin no frecuente, parece mayor que los impuestos a las ventas o los
pagos del impuesto sobre la renta, que en forma individual pueden ser menores,
pero cuyos pagos anuales son mayores. El pblico confunde con frecuencia el
impuesto sobre el patrimonio con el ingreso o capacidad de pago del contribuyente.
Con frecuencia, las crticas relacionan errneamente el impuesto a la propiedad
inmobiliaria con los servicios que proporciona el municipio como consecuencia de su
imposicin por parte de los municipios. Este concepto a menudo es promovido por
polticos que cuando son criticados por servicios decrecientes, responden que los
servicios adicionales no pueden financiarse sin impuestos a la propiedad inmobiliaria
adicionales. Por consiguiente, en la mente de los contribuyentes, los impuestos a la
propiedad inmobiliaria y los servicios estn unidos en forma inextricable. La relacin
entre los impuestos a la propiedad inmobiliaria y los servicios tambin hace mucho
ms fcil la posicin de la crtica. Recorre el lmite superior, del patrimonio subjetivo
e individual hacia el tema universal de servicios adicionales.
Con objeto de asegurar la equidad general dentro del sistema del impuesto a la
propiedad inmobiliaria, es fundamental que, puesto que se basa en el valor, ste
debe mantenerse constantemente actualizado. Este proceso de modernizacin
tambin asegurar que los ajustes se atenuarn.
b)
Cambios atenuantes en la carga de imposicin
Los cambios en la carga del impuesto a la propiedad inmobiliaria ocurren con reavalos
catastrales que se retrasan por largos perodos. La presin poltica desarrolla lo
que busca mantener el status quo de la carga fiscal o desarrollar las polticas que
favorecen a un grupo frente a otro. Tales enfoques pueden reducir la transparencia,
separando el avalo catastral de una propiedad de la carga fiscal. Adems, algunos
enfoques de ayuda pueden ocultar los subsidios que ofrece una clase para apoyar a
otra. Cuando esto sucede, tambin puede abrir la Caja de Pandora como resultado
de que ms y ms grupos buscan obtener ventajas similares a las que gozan los
pocos favorecidos, o el sistema se vuelve tan complicado que resulta totalmente
indefendible. El reavalo catastral de Ontario a valores corrientes de 1996 haba sido
prometido por varios gobiernos desde 1970 y finalmente fue implementado en Enero
1 de 1998. En Junio de 1998, era obvio que haba un descontento considerable
con el sistema nuevo. La reaccin automtica origin un sistema, complicado y con
frecuencia incomprensible, de topes mximos al impuesto y de recuperacin de
recursos por parte del gobierno. Era el ejemplo perfecto del nio que intenta detener
295
la fuga de un dique con los dedos de las manos y los pies. Cada nueva medida
originaba otro problema que tena que ser rectificado con otra medida que creaba
un problema adicional. En 1998, cuando publicamos por primera vez el compendio
Legislacin sobre Avalo Catastral en Ontario, ste se conformaba de 225 pginas.
La edicin 2004 2005, publicada siete aos despus del reavalo catastral, tiene
627 pginas. El incremento se debe a decretos y reglamentos promulgados despus
de la revaluacin catastral. Los Municipios, los contribuyentes residenciales y la
industria estn unidos en oposicin al nuevo sistema. Pero esa unin termina cuando
a cada grupo se les pide soluciones. La Asociacin de Contribuyentes Municipales
de Ontario, recientemente aplicaron un sondeo de opinin a sus miembros para que
dieran cometarios con respecto al sistema existente en Ontario y a la modificacin del
mismo. Los comentarios de los miembros se muestran a continuacin.

La estructura fiscal municipal completa, como est actualmente, ha eliminado,

en mi opinin, an la ms mnima apariencia de que todas las personas son
iguales ante y bajo la ley.
Todos las medidas de atenuacin castigan a alguien ms.
El promedio de avalos catastrales slo agravar el problema e incrementar

la necesidad de consultores que aborden las complicaciones del proceso de
imposicin, as como la mayor confusin del contribuyente.
La determinacin del promedio depende fundamentalmente de avalos

catastrales correctos, hechos todos y cada uno de los aos, algo que an no
se ha logrado.
Se deben eliminar los topes al impuesto si se van a llevar a cabo reavalos

catastrales anuales, slo crean ms problemas con prdidas.
MPAC (la autoridad valuadora) sencillamente no puede llevar a cabo reavalos

catastrales anuales, junto con la identificacin de aquellos comparables, la
presentacin de distribuciones y divisiones, el mantenimiento al corriente de
avalos complementarios, la defensa de apelaciones de avalos y la respuesta
a peticiones de informacin por parte de OPTA con relacin al sistema de topes
al impuesto. Algo tiene que hacerse, empecemos con los comparables y los
topes al impuesto e implementemos reavalos catastrales bianuales.
Un programa de topes al impuesto sin lmites superiores no funciona. Mi

pequeo municipio tiene que llevar a cabo clculos complicados de topes al
impuesto para un ajuste de 100 dlares.
296
La mayor preocupacin es la estabilidad de la base del avalu catastral.

MPAC necesita el tiempo necesario para reunir y analizar adecuadamente los
datos requeridos para generar un registro que sea preciso y estable. Avalos
catastrales de cada tres aos lograran esto.
Buscamos un programa de salida que sea simplificado y transparente.
Algunas formas de ayuda conducirn a sistemas extremadamente complejos de

administrar y a cargas fiscales que los valuadores no podrn defender. Cuando
las autoridades aplican altas tasas reales de impuesto a categoras cautivas de
propiedad, colocan a los valuadores bajo presin para que otorguen concesiones
fiscales informales. Un estudio de Chicago, por ejemplo, no encontr relacin
entre el avalo catastral de edificios de oficinas del centro y las rentas de edificios.
De hecho, los crticos del estudio comentaron sobre el programa de descuento no
oficial para propiedades del centro. Esto plantea el tema de si las altas tasas reales
de impuesto llevan a mayores iniquidades dentro de las categoras, conocidas como
iniquidades horizontales.
c)
Preparacin y publicacin adecuadas
Ontario promulg leyes que puso en operacin en 1997 para llevar a cabo, al
100%, un reavalo catastral a valores corrientes con objeto de corregir iniquidades
supuestas y reales dentro de su sistema de avalo catastral. Esto est costando
a la Provincia un monto que sobrepasa los 60 millones de dlares. Los cambios
propuestos para evitar las variaciones e iniquidades supuestas y reales invalidarn
considerablemente el efecto del reavalo y continuar la mayor parte del status
quo. Un estudio de impacto anterior a la aprobacin de la legislacin habra evitado
los costos y molestias del reavalo si la Provincia no est dispuesta a implementar
los resultados. El pblico debe estar totalmente informado del impacto de todos los
cambios del impuesto con el fin de tener una participacin significativa en la toma
de decisiones democrtica.
La confianza en la precisin y equidad del avalo catastral slo puede generarse
mediante la publicacin de estadsticas de los resultados del avalo y de los datos
que las soportan. Al retener la informacin slo se crea desconfianza. Un estudio
riguroso reportara los cocientes de los avalos respecto de las cifras relativas de
las venta de propiedades (PAVs) por categora de propiedad, barrio, antigedad y
tipo de edificio y por valores estratificados. Las mediciones de resultados podran
incluir el as denominado coeficiente de dispersin (CD), el coeficiente de variacin
(CV), la media y mediana de los PAVs. Si se hubieran realizado estos estudios
en Ontario, habran indicado si la distribucin preexistente de cargas fiscales era
297
consecuencia de prcticas de avalo catastral deficientes, (demostradas a travs

de altos CDs y CVs) o de la clasificacin de facto.
Las quejas sobre favoritismos o de prcticas punitivas generalmente acompaan
cualquier reforma o programa de reavalo catastral. La exposicin total al pblico
del proceso de reavalo y la publicacin completa de los datos y estudios que
el proceso haya recabado slo pueden servir para desacreditar al programa. En
muchos casos, los esfuerzos para moderar las transferencias de carga fiscal que
resultan del proceso de reavalo catastral sirven para debilitar los principios de la
imposicin ad valorem, disminuir la capacidad del pblico para entender y verificar
el avalo y para aumentar la complejidad y costo de administracin del avalo.
2.
CONSIDERACIONES CONSTITUCIONALES
La Constitucin de Canad se compone en esencia de dos elementos: el histrico

derecho comn y la Carta de Derechos y Libertades, que se aprob en 1982 y est
contenida en el Decreto de la Constitucin de 1982.
a)
El derecho comn
A diferencia de la mayora de los pases cuya ley fundamental deriva de otro

documento, la ley fundamental de Canad deriva no slo de un conjunto de
documentos conocidos como Decretos Constitucionales, sino tambin de un
conjunto no escrito de leyes y convenciones. Estas leyes y convenciones no escritas
se conocen como Derecho Comn.
Parte del derecho comn de Canad comprende los principios de la justicia
natural que tiene dos objetivos fundamentales: (1) ninguna persona ser afectada
adversamente sin un juicio; y (2) cualquier decisin que afecte a una persona debe
ser hecha por un tribunal que sea imparcial e insesgado.
Existe por lo menos acuerdo parcial en Canad respecto a la importancia
fundamental de la necesidad de fortalecer la relacin que existe entre los derechos
y responsabilidades del contribuyente dentro del ms amplio sistema fiscal
Canadiense. Por ejemplo, los comisionados que escribieron el Informe Carter
consideraron que los Canadienses estaban de acuerdo en los siguientes cuatro
objetivos fundamentales interrelacionados de la imposicin:
1.
2.
298
Maximizar la produccin actual y futura de bienes y servicios deseados por los

Canadienses;
Asegurar que este flujo de bienes y servicios se distribuya equitativamente
3.
4.
entre individuos y grupos;

Proteger las libertades y derechos de individuos a travs de la preservacin
de un gobierno responsable y representativo y el mantenimiento del estado de
derecho; y
Mantener y fortalecer la federacin Canadiense, (Informe de la Comisin Real
sobre Imposicin, Vol. 2: El Uso del Sistema Fiscal para lograr los Objetivos
Econmicos y Sociales, (Ottawa: Queens printer, 1966)).
Si la legislacin es establecida por el Gobierno Povincial, eso tiene el efecto de

eliminar la oportunidad de una participacin significativa en el proceso de revisin
de avalos catastrales, no hay duda que esto sera una desviacin del gobierno
responsable y representativo que hemos llegado a esperar y apreciar en este
pas.
b) Ninguna facultad de los tribunales para contener la legislacin
El derecho comn se ha desarrollado en Canad a travs de los aos mediante
incontables decisiones de muchos juicios y tribunales. Un principio general del
derecho comn de Ontario y del resto de Canad es el hecho de que una Ley
provincial que trate sobre derechos civiles y de la propiedad dentro de la provincia
y sea de carcter confiscatorio, no causa que sea ultra vires. Ver el ejemplo de
Florence Mining Co. v. Cobalt Lake Mining Co.(1909), 18 O.L.R. 275, donde la
suprema facultad de la Legislatura se discute con relacin a asuntos dentro de su
jurisdiccin:

La prohibicin, No robareis no tendra obligacin jurdica sobre el rgano

soberano. No tenemos ninguna restriccin sobre la facultad de la Legislatura.
Es lamentable pero cierto que una Legislatura provincial puede eliminar derechos
privados dentro de la provincia si y cuando lo considera adecuado, y puede legalmente
autorizar otros, para eliminar derechos privados dentro de la provincia. Aunque la
facultad de la suprema legislatura en relacin con cualquier materia siempre est en
posibilidad de caer en abuso, no se supone que se usar inadecuadamente: si as
sucede, la nica solucin es una apelacin a aquellos por quienes la Legislatura se
elige. Los siguientes comentarios de J. Riddell en Scandwich East v. Union Natural
Gas Co. (Scandwich del Este contra la Compaa Unida de Gas Natural) [1925] 2
D.L.R. 707 (C.A.) ilustran esta situacin en forma muy sucinta:

Toda propiedad, inmobiliaria o personal, dentro de Ontario, est a disposicin

de la gente de Ontario. Se considera que lo mejor para la gente es que la
propiedad est en manos de personas individuales, corporaciones, etc., pero
299
con la condicin implcita de que si se considera mejor para la gente, se

puede quitar, y si se considera mejor, drsela a otro. Dado que dos millones
de personas no pueden actuar juntas, se hace la previsin de representantes
para una Asamblea y estos representantes deciden sobre todas estas
cuestiones.
c) La legislacin fiscal debe interpretarse estrictamente
Desde 1949 cuando se eliminaron las apelaciones al Consejo Real, el nivel ms alto
de tribunal en Canad ha sido la Suprema Corte de Canad. Una de las resoluciones
ms importantes que se han originado en la Suprema Corte de Canad sobre
el tema de avalo catastral e imposicin de la propiedad inmobiliaria es el caso
de Morguard Properties Ltd. V. Winnipeg (City), [1983] 2 S.C.R. 493 (Inmobiliaria
Morguard S.R.L. contra el Municipio de Winnipeg) (de aqu en adelante en este
documento Morguard).
La resolucin Morguard implic la solicitud por parte del Municipio de Winnipeg al
Tribunal de Manitoba de la Magistratura de la Reina, de una orden que prohibiera
al Consejo de Revisin considerar varias apelaciones de demandantes de bajar los
avalos catastrales de 1981 de sus propiedades. El Municipio sostena que en virtud
de cierta legislacin recientemente promulgada, se prohiba al Consejo revaluar
las propiedades de los demandantes. El Tribunal aprob la solicitud del Municipio,
concluyendo que el efecto de la legislacin era congelar el avalo catastral de la
propiedad para los aos de 1981 y 1982 al avalo establecido para el ao de 1980.
Este juicio se confirm en el Tribunal de Apelaciones.
Inmediatamente despus de una nueva apelacin por parte de los demandantes
a la Suprema Corte de Canad, las resoluciones de los tribunales menores fueron
anuladas. El escrito de Estey J. a nombre de un tribunal unnime sostena que:

Durante siglos, las leyes que gravan impuestos y tributos similares al ciudadano,
han sido interpretadas estrictamente en el sentido de que la Legislatura debe,
con objeto de reducir un derecho en el contribuyente, establecerlo as sin lugar
a dudas, en trminos claros.
La legislacin en cuestin para el caso Morguard no slo impuso un congelamiento

de los valores de avalo catastral, sino tambin, conforme al Municipio, elimin un
recurso de apelacin importante de los contribuyentes. El tribunal no pudo llegar a la
misma conclusin que el Municipio respecto a esto. Ms bien, el Tribunal sostena el
principio general de que una ley que impone la tributacin deba siempre interpretarse
estrictamente, debe ser an ms fuertemente apegada cuando los derechos del
300
ciudadano son afectados. El siguiente comentario de J. Ritchie respecto de Nicholls

and Robinson v. Cummings (1877), 1.S.C.R. 395 se cit con la correspondiente
aprobacin:

Cuando una ley deriva de un derecho del derecho comn y priva una parte
de la propiedad del individuo o le impone una carga, toda previsin de la ley
que beneficie a la parte, debe observarse. Por lo tanto, con frecuencia se ha
sostenido que las leyes que imponen un cargo o derecho al sujeto deben ser
interpretadas estrictamente y.... es igualmente claro que ninguna previsin en
beneficio o proteccin del sujeto puede ignorarse o rechazarse.
El principio de interpretacin enunciado en Morguard es an ms importante

y generalmente ms operativo en pocas actuales, cuando las legislaturas
provinciales son guiadas y asistidas por un Poder Ejecutivo con empleados capaces
y generalmente muy articulado.
Desde el caso Morguard, muchos juicios y tribunales han contribuido al evolutivo
derecho comn de este pas en apoyo al principio de que una ley que impone una
carga fiscal debe hacerlo claramente. Por ejemplo, en Canadian Marconi v. Regina,
[1986] 2 S.C.R. 522 el caso implicaba la determinacin de si el ingreso de una
cartera de inversiones era el ingreso de la propiedad o el ingreso de un negocio
activo. Se sostuvo que puesto que el trmino Negocio Activo no se restringa en
ninguna forma a un negocio de manufactura o de proceso, el contribuyente poda
aprovecharse de ciertas previsiones benficas de la Ley del Impuesto sobre la Renta.
El Tribunal adopt y aplic el mismo principio de interpretacin que se estableci en
el Caso Morguard.
Adems del principio establecido en Morguard de que cuando los derechos de los
ciudadanos son afectados, las leyes que imponen tributacin deben interpretarse
estrictamente, otro aspecto importante del derecho comn con respecto a la
imposicin es que el gobierno no debe modificar o afectar la declaracin positiva de
la ley misma, dando origen a la imposicin a travs de reglamentacin.
Por ejemplo, R. v Wright (1927), 59 N.S.R. 443 (C.A.) implicaba una reglamentacin
departamental expedida bajo la facultad de una ley impositiva. Se sostena que
la reglamentacin no poda extender la aplicacin de la ley de tal forma que se
impusiera una obligacin no impuesta de otra forma, y que si pretende hacer eso,
en ese grado no surte efectos.
Cualquier objecin a la legislacin provincial no debe iniciarse en forma prematura
porque los tribunales no supondrn que el supremo poder legislativo residente en la
301
Provincia ser utilizado para violar los derechos del derecho comn. Aunque parece
haber amplias facultades del Gobierno Provincial para decretar las enmiendas
propuestas al sistema de avalo e imposicin en Ontario, existen algunas
precauciones que necesitarn seguirse.

Los cambios al rgimen de imposicin no deben privar a las personas o a la

justicia natural eliminando la oportunidad de un juicio comprensible respecto
del fundamento para esa imposicin;
Cualquier legislacin que establezca la provincia debe ser interpretada
estrictamente, particularmente porque afecta los derechos individuales.
d) La carta canadiense de derechos y libertades

Una constitucin es la ley de leyes de una nacin. Al decretar la Ley de Canad,
1982 (U.K.) c. 11, a peticin del Parlamento de Canad, el Reino Unido autoriz
a los tribunales evaluar si la accin legislativa, administrativa o ejecutiva viola los
derechos garantizados. Este evento cambi el sistema legal de Canad en una
forma sin precedentes.
El Decreto de la Constitucin de 1982, que es un paso previo a la Ley de Canad de
1982, contiene la Parte I, que es sin lugar a dudas la adicin ms importante de las
leyes constitucionales Canadienses: la Carta de Derechos y Libertades. Ya exista
una Ley de Derechos en los registros desde 1960, pero se limitaba en su aplicacin
a las leyes del gobierno federal. La Carta de Derechos y Libertades aplica a todas
las leyes de las provincias Canadienses y a las del gobierno federal.
Las objeciones a la validez constitucional o aplicabilidad constitucional de la
legislacin o de reglamentos generalmente surgen en dos contextos diferentes:

302
La primera y ms comn ocurre cuando surge una cuestin constitucional en el

curso normal del litigio, cuando una de las partes objeta la validez constitucional
de una ley como defensa o escudo. Por ejemplo, un acusado en un proceso
civil puede objetar la validez constitucional de la ley sobre la que el demandante
basa su causa o accin.
En el segundo contexto, una persona se presenta ante los tribunales con el
slo propsito de objetar la validez constitucional de una ley, utilizando, por
consiguiente, la Carta como una arma. Por ejemplo, una persona que cree
que la legislacin del Ministerio de Finanzas en relacin con una reforma del
impuesto a la propiedad viola sus derechos puede iniciar un procedimiento
para solicitar al tribunal que declare esa legislacin invlida.
Antes de iniciar cualquier tipo de objecin constitucional directa, el primer aspecto

a considerar es si el demandante/solicitante tiene el estatus para objetar la ley
impugnada o la accin del gobierno. La cuestin de estatus ha surgido con mayor
frecuencia en casos donde las empresas han tratado de confiar en la S. 15 de
la Carta, que garantiza derechos igualitarios para todo individuo, excluyendo
por tanto de su alcance a las personas artificiales. Varias objeciones a la S.15
de la Carta se han perdido porque fueron formuladas por una corporacin que
el tribunal encontr que no tena estatus para promover derechos de propiedad.
(Por ejemplo, The Queen v. Paul Magder Furs Ltd. (1989), 1969 O.R. (2d) 172
(C.A.)).
En general una objecin directa a la legislacin buscar la declaracin de que la
legislacin impugnada es invlida. Tradicionalmente, la validez de la legislacin
puede atacarse mediante una accin en contra del Procurador General (Ver Dyson
v. Attorney General Dyson contra el Procurador General [1911] 1 K.B. 410 (C.A.)).
No es necesario reunir las otras partes porque una declaracin de la ley realizada
en procedimientos en contra del Procurador General obliga, y es aplicable para
todas las dependencias de la Corona o gobierno.
Dependiendo de la forma en que la legislacin de la reforma fiscal sea decretada por
el Gobierno Provincial, existe una variedad de argumentos de la Carta que pueden
estar disponibles. La autorizacin de la legislacin puede:
1.
Privar a los dueos de la propiedad de, o afectar significativa y adversamente

sus ingresos y seguridad hasta un grado desproporcionado e injusto, contrario
a la S. 7 de la Carta de Derechos y Libertades;
2.
Generar intensa presin econmica y personal a los dueos de la propiedad,

forzndolos con la opcin de retener sus propiedades valuadas en forma no
equitativa y pagar impuestos a la propiedad a tasas ms altas que propiedades
similares en las inmediaciones, o de vender sus propiedades con prdidas
significativas en un mercado que estara informado y consciente de la carga
fiscal no equitativa sobre la propiedad. Un tratamiento tal como resultado
de una accin legislativa, es contrario a la S.7 de la Carta de Derechos y
Libertades;
3.
Hacer una distincin arbitraria y discriminatoria entre dueos de propiedades

valuadas en forma equitativa y no equitativa en Ontario, y se opone a la S.
15(1) de la Carta de Derechos y Libertades.
303
3. OBJETIVOS DE UN SISTEMA DE IMPUESTO A LA PROPIEDAD

INMOBILIARIA
Desde sus inicios el Instituto Internacional del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria
ha propuesto en forma consistente el concepto de un sistema de impuesto a la
propiedad objetivo y personalizado, a travs de sus seminarios y publicaciones.
Este sistema objetivo se establece a travs de un sistema que cumple con varios
estndares objetivo, los cules estn interrelacionados y son componentes
esenciales del sistema general. Estos estndares objetivo son los siguientes:
a)
Transparencia de metodologa
Los contribuyentes necesitan poder entender cmo fue valuada su propiedad y si lo

desean, poder reproducir el clculo del valor usando la metodologa de la autoridad
valuadora. Si la metodologa se relaciona con el mercado, entonces la tarea es ms
sencilla. Mientras ms se desve el resultado del mercado, ms difcil es la tarea.
b)
Consistencia, claridad y certidumbre
La aplicacin consistente de la metodologa general genera equidad entre dos y

entre varias propiedades. En forma similar, la aplicacin de un impuesto debiera ser
clara y confiable. Cuando la aplicacin de los impuestos es incierta y arbitraria, el
pblico puede no tener confianza en el sistema.
El siguiente ejemplo de una propiedad real en uno de los municipios contiguos a la
Ciudad de Toronto muestra este punto.
Hechos:

La Propiedad A tena en 1997 una cuenta de impuesto a la propiedad

inmobiliaria de $23,943 (dlares canadienses).
En 1998 se introdujo en Ontario el Avalo a Valor Corriente (AVC)
El tope lmite al impuesto entra en vigor en Ontario en 1998, fue del 10%

En 1999 fue del 5%

En 2000 fue del 5%
Con excepcin de la Ciudad de Toronto, donde la tasa vari.
304
Junto con el tope lmite al impuesto se dio la recuperacin de recursos por

parte del gobierno, que fue un proceso con el cual el municipio poda financiar
el tope lmite al impuesto, mediante la retencin de devoluciones de aqullos

que histricamente se les haba aplicado una sobreimposicin.

En 2001 el tope lmite al impuesto y la recuperacin de recursos por parte del

gobierno se convirtieron en permanentes. Un 5% de incremento mximo sobre
los impuestos del ao anterior.
Ao
AVC
1997
IMPUESTO IMPUESTO
DEL AVC $
REAL $
$ 23,943
$ 23,943
RETENCIN RETENCIN
DEL
DEL GOBIERNO
GOBIERNO $
%
1998
145,000
$ 4,914
$ 22,949
-$
994
$ 18,035
88.90%
1999
145,000
$ 4,915
$ 18,899
- $ 4,050
$ 13,984
68.90%
2000
145,000
$ 4,895
$ 15,481
- $ 3,418
$ 10,586
52.40%
2001
145,000
$ 4,257
$ 13,564
- $ 1,917
$ 9,307
81.20%
2002
145,000
$ 4,294
$ 13,021
-$
543
$ 8,727
92.40%
2003
145,000
$ 4,055
$ 13,198
-$
177
$ 9,143
100%
$ 51,273
$ 121,055
TOTALES
Esta es la cantidad que

debi haberse pagado
c)
CAMBIO DEL
IMPUESTO $
Esta es la
cantidad
pagada
$ 69,782
El 100% de la
retencin del
gobierno ms
incrementos
presupuestales
estn causando
ahora que los
im-puestos se
in-crementen.
Esta es la
can-tidad
sobrepa-gada
para fi-nanciar
los l-mites al
im-puesto.
Equidad en el avalo y la imposicin
Histricamente la equidad en el avalo significaba equidad en la imposicin. Sin

embargo, en las jurisdicciones donde los avalos ya no tienen ninguna relevancia
305
para la imposicin, la equidad debe existir en la imposicin.

La Asociacin Internacional de Funcionarios de Valuacin describe la equidad
horizontal como sigue:

La equidad horizontal existe cuando los contribuyentes en situacin similar

soportan la misma carga fiscal una vez que la traslacin se toma en consideracin.
Con frecuencia, la situacin similar implica tener el mismo ingreso. As, un
sistema con equidad horizontal asegurara que dos contribuyentes con el
mismo ingreso soporten la misma carga fiscal. Con respecto a la imposicin a
la propiedad, el valor de la propiedad se convierte en el sustituto del ingreso y
determina si los contribuyentes estn en situacin similar.
d)
Justicia objetiva
Generalmente los contribuyentes perciben la justicia en la imposicin a la propiedad

cuando la carga de imposicin recae en igual proporcin para todos los contribuyentes
en situaciones similares. En tanto que el primer elemento de justicia percibida es
la equidad, el diseo del componente de imposicin tambin es importante. Por
ejemplo, la existencia de exenciones parciales o completas del impuesto, de
devoluciones especiales, de medidas atenuantes temporales o de tasas variables
del impuesto, trasladan todas ellas la carga fiscal de un contribuyente o grupo de
contribuyentes a otros contribuyentes. A menos que el diferencial en la carga fiscal
sea considerado por el pblico como razonable en magnitud y requerido para lograr
algn objetivo de poltica pblica ampliamente apoyado, no se percibir como justo.
En otras palabras, el impuesto no se ver como que tiene equidad horizontal.
e)
Estabilidad
Las polticas de imposicin deben disearse para asegurar que el flujo de ingresos
para los gobiernos locales sea confiable ao tras ao. Igualmente, los contribuyentes
deben estar en situacin de estimar con precisin sus respectivas cargas fiscales
venideras. Esto requiere que se lleven a cabo reavalos catastrales generales y
en muchos casos, las medidas atenuantes colaterales, y al mismo tiempo, que
se adece la carga fiscal para reflejar los cambios del valor de la propiedad, para
que no se afecte la capacidad de los gobiernos locales para generar los ingresos
requeridos ni que se interrumpa arbitrariamente para el contribuyente, el proceso
normal. Por ejemplo las limitaciones legales sobre las tasas del impuesto para una
clase particular de contribuyentes, pueden arraigarse con el tiempo. Esto podra
limitar el espacio fiscal que el gobierno tiene con respecto a otros contribuyentes de
la propiedad. En forma similar, un impuesto uniforme tiene limitaciones porque la tasa
306
slo puede establecerse tan alta como puedan pagar los negocios de menor valor.
Por consiguiente, los negocios con valuaciones mucho ms altas pagan menos de
lo que pueden pagar y los ingresos del gobierno local decrecen con el tiempo.
f)
Eficiencia
Un sistema fiscal debe estructurarse de tal forma que pueda ser administrado en
forma eficiente y econmica. Los impuestos a la propiedad inmobiliaria pueden ser
una de las formas ms simples de imposicin para calcular y recaudar. Mientras
ms exenciones al avalo o la imposicin se permitan, o mientras ms se mitigue el
cambio de la carga fiscal, ms complejos se convierten los sistemas. Los impuestos
que son costosos o difciles de administrar desvan recursos a partir de la valuacin
para la administracin y recaudacin, lo que resulta en un proceso costoso e
ineficiente.
El ejemplo perfecto de esta realidad sucedi en Ontario.

Un reavalo catastral a lo largo de toda la provincia tuvo lugar en 1988, cambiando

en forma significativa el rgimen de avalo e imposicin municipal en Ontario.
Inicialmente, se intentaba que toda la propiedad inmobiliaria de Ontario se
gravara con base en su avalo a valor corriente, multiplicado por la tasa del
impuesto de la categora en que se encontrara la propiedad. Al enfrentarse con
un panorama de grandes traslaciones de imposicin para las propiedades en
las categoras del impuesto comercial, industrial y multirresidencial, el gobierno
provincial estableci la legislacin que puso un tope lmite para los impuestos
de estas categoras.
De hecho, los topes lmite congelaron el nivel de imposicin que estaba vigente
al 31 de Diciembre de 1997, sujeto a incrementos permisibles conforme la
legislacin. Por ejemplo, en la ciudad de Toronto, una propiedad que tena
una obligacin fiscal de $100 (dlares canadienses) en 1997 y conforme al
reavalo de 1998 hubiera visto un incremento del impuesto a $150 (dlares),
tendra sus impuestos con un tope lmite mximo del 2.4 por ciento sobre los
$100 (dlares), o $102.40.
De acuerdo con el rgimen de tope lmite, aquellas propiedades que hubieran

recibido reducciones en sus impuestos a la propiedad conforme al reavalo
catastral general, no recibiran todo lo que hubieran tenido derecho si la Fraccin
XXII.1 de la Ley no hubiera sido aprobada. Las reducciones del impuesto
fueron retenciones del gobierno con objeto de financiar los impuestos que no
se recibieron en virtud del tope lmite.
307
Conforme la Fraccin XXII.1 de la Ley, se requiri que los municipios mantuvieran

un listado de avalos congelados para la imposicin de propiedades para las
cuales aplicaba la Fraccin. El listado de avalos congelados representaba la
obligacin fiscal total de una propiedad vigente al 31 de Diciembre de 1997. El
listado congelado constituy el ao base a partir del cual iban a calcularse los
impuestos en 1998, 1999 y 2000.
Esto requiri enmiendas adicionales para hacer posibles las modificaciones al

padrn de avalos catastrales.

Dado que fundamentalmente los impuestos se congelaron a sus niveles

previos a 1997, se requiri un mecanismo para modificar el padrn de avalos
catastrales, a fin de capturar los impuestos generados por el incremento en
el avalo que resultaba de cambios en una propiedad. La Fraccin 447.10
de la Ley estableci los cambios que deban hacerse al listado de avalos
congelados para los aos 1999 y 2000, como resultado de cambios hechos
al padrn de avalos catastrales debido, entre otras cosas, al levantamiento,
construccin, modificacin, agrandamiento o mejora de una construccin, que
se llevaron a cabo durante el ao anterior.
Las nuevas propiedades, es decir, aquellas que se erigieron despus de

1997, deban gravarse con un factor previsto por la reglamentacin (factor
previsto). Cuando se aplica este factor, el valor de avalo genera un impuesto
a la propiedad que se aproxima al avalo a valor corriente multiplicado por la
tasa del impuesto; a estos impuestos algunas veces se les llama impuestos
AVC. En otras palabras, las propiedades recin construidas no deban recibir el
beneficio de la previsin de tope al impuesto de la Fraccin XXII.1 de la Ley.
La seccin 447.10(2) de la Ley prev que el avalo catastral total se incrementar

para que iguale al avalo establecido en el padrn de avalo, multiplicado por
un factor previsto en los reglamentos, a menos que la seccin (3) aplique, en
cuyo caso el avalo total se incrementar en la cantidad determinada conforme
a la seccin.
La seccin 447.10(3) prev una norma especial para modificaciones,

agrandamientos o mejoras de propiedades existentes. Cuando aplica la seccin
(3), el avalo catastral total se incrementa al nivel de avalo (e imposicin)
existente de la propiedad.
Un momento! El concepto original era la simplicidad misma: avalo a valor corriente

X tasa del impuesto. Ahora hemos emigrado, conforme un nivel se construye sobre
308
otro, al sistema impositivo ms complicado, no equitativo e ineficiente en Norte

Amrica.
Al llevar a cabo estas enmiendas a la Legislatura, el Asistente Parlamentario del
Ministro de Finanzas declar, a nombre de ste:

En conclusin, hemos recorrido un largo camino en los ltimos aos hacia la

justicia fiscal. En 1998, nuestro gobierno reform el sistema del impuesto a la
propiedad inmobiliaria en toda la provincia y llev a cabo el avalo catastral a
valor corriente. Antes de la reforma, los impuestos a la propiedad en toda la
provincia podan describirse adecuadamente como un desorden, un sistema
que era poco prctico para administrar y difcil, si no imposible de entender.
La respuesta en palabras del Sr. Justice Pitt fue:

Se esperaba que los cambios requeriran ajustes dolorosos en el corto plazo....

La Legislatura prevea que en el largo plazo, se alcanzara la equidad.
Todo se reduce a la definicin de uno mismo para corto plazo.
309

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Nuevas Tendencias

Primera edicin, diciembre 2006

Impreso en Mxico - Printed in Mexico

Impuesto a la Propiedad: los Retos que Enfrentan

Retos en la Valuacin Catastral: La Experiencia de Veracruz, Mxico.................. 581

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estudio y anlisis de la tributacin inmobiliaria y su administracin, procedentes

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European Charter of Self Government. Estrasburgo, 15 de Octubre de 1985.

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tiene implicaciones polticas y econmicas. El Informe sobre Desarrollo Mundial

Banco Mundial, World Development Report 1999-2000, p. 8 y 9.

PARTE I: LA TRIBUTACIN INMOBILIARIA: Caractersticas y Nuevas Tendencias

Adems, la dimensin y jerarqua de las polticas del gobierno nacional y de los

Asegurar la transparencia poltica y proporcionar voz a todos los ciudadanos.

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Promover la salud y el bienestar de los ciudadanos.

PARTE I: LA TRIBUTACIN INMOBILIARIA: Caractersticas y Nuevas Tendencias

se garantizan sus facultades; comnmente, estas constituciones preceden al marco

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La clasificacin de los gobiernos locales en niveles establecidos por la

Relaciones fiscales del gobierno local con los niveles

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considerados para ayudar a los niveles superiores de gobierno a determinar quin

La responsabilidad de desempear una funcin o prestar un servicio debe ser

Se debe asignar la responsabilidad al nivel de gobierno que pueda suministrar

Ebel, op. cit., p. 9.

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tiene sentido que el nivel de gobierno ms bajo sea responsable de servicios

Los gobiernos deben tener la capacidad de realizar efectivamente las funciones

El anlisis de estos criterios tendr como resultado la conclusin de que algunos

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tanto no refleja las diferencias en su la capacidad de gestin. Algunos observadores

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la mayora de los dirigentes municipales simplemente lo llaman downloading22

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Economist, 1 de mayo del 2003.

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