Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Adrian Miroiu
INTRODUCERE
N ANALIZA POLITICILOR PUBLICE
Editura Punct
Bucureti
2001
Coperta:
ISBN:
CUPRINS
Prefa
1. Ce sunt politicile publice?
a. Sectorul public
b. Politicile publice
c. De ce este nevoie de politici publice?
2. Ce este analiza politicilor?
a. Analiza politicilor
b. Statul i politicile publice
c. Modele ale politicilor
3. Stabilirea agendei
a. Sursele problemelor
b. Modele ale stabilirii agendei
c. Respingerea agendei
d. Definirea problemelor
4. Formularea politicilor
a. Ce determin formularea politicilor?
b. Stabilirea criteriilor
c. Analiza alternativelor
d. nvarea i transferul de politici
5. Raionalitate i decizie
a. Conceptul de decizie raional
b. Critici ale modelului deciziei raionale
c. Modele alternative ale deciziei
6. Implementarea politicilor
a. Cum se implementeaz o politic
b. Instrumentele politicilor
c. ncheierea politicilor
7. Evaluarea politicilor publice
a. Ce este evaluarea?
b. Tipuri de evaluare
c. Metode de evaluare
8. Bibliografie
PREFA
ncercarea mea de a propune o introducere n analiza politicilor publice a fost
motivat n primul rnd de lucrul cu studenii nscrii n programe postuniversitare de
politici publice i administraie public, de guvernare i dezvoltare instituional. Dac n
urm cu patru sau cinci ani nsi expresia "politici publice" era nu doar ignorat, dar
chiar blamat, astzi sunt bucuros s tiu c primele programe de politici publice, la nivel
universitar sau postuniversitar, sunt mbriate de universitile noastre. De aceea,
prezentarea ntr-o lucrare de sine stttoare a temelor de baz ale analizei politicilor mi-a
aprut ca un obiectiv important nu numai n plan personal, dar i n cel al construciei
instituionale n tiina politic de la noi.
Am urmrit prezentarea ntr-o form ct mai simpl (chiar dac, pesemne, uneori
simplificatoare) a problematicii elaborrii i aplicrii politicilor publice (cu un termen
mai tehnic: a procesului de nfptuire a politicilor publice). Obiectivul meu s-a concentrat
asupra principalelor mecanisme ce intervin n acest proces. Aa cum va putea observa cu
uurin un cititor atent, n fiecare context n parte am ncercat s m raportez la trei
aspecte (Kingdon: 1995): la caracteristicile problemelor care intr pe agend; la
mecanismele care in de procesul efectiv de nfptuire a politicilor publice; la cadrul sau
contextul politic n care sunt formulate i sunt implementate politicile publice.
Accentul pe cele trei dimensiuni ale politicilor publice are i un alt obiectiv. De
foarte multe ori, cei care ncep s studieze politicile publice sunt mai mult sau mai puin
contient, mai mult sau mai puin explicit influenai de o imagine raionalist asupra
aciunii sociale. Ei tind s i ntemeieze susinerile pe ideea c aciunile actorilor politici,
modalitile n care se iau deciziile se pot caracteriza n mare apelnd la modelul
actorului individual raional. Altfel zis, ei admit c n procesul de nfptuire a politicilor e
important s detectm actorii implicai i s i caracterizm ca raionali: ei posed
informaie credibil asupra situaiei n care se afl; au capacitatea i resursele de analiz a
tuturor alternativelor relevante; reuesc s i formeze preferine consistente asupra
tuturor alternativelor relevante; i aleg alternativa cea mai bun alternativa care le
permite s ating cel mai bine obiectivele pe care le au. ntr-o msur deloc neglijabil,
lucrarea de fa va putea fi citit ca un efort de a pune sub semnul ntrebrii aceast
supoziie. Miezul ei este analiza critic a ideii c procesul de formulare i de
implementare a politicilor publice poate fi caracterizat ca unul raional. Ideea pe care o
susin este c lucrurile nu stau astfel: pentru a nelege modul n care se formuleaz
politicile publice, n care se iau decizii importante, care ne afecteaz viaa fiecruia dintre
noi, e nevoie s renunm la imagini simplificatoare asupra a ce nseamn c procesul
politic este unul raional. De aceea, discuiile asupra ideii de raionalitate limitat, asupra
modelului incrementalist sau asupra celui al coului de gunoi de luare a deciziilor au nu
numai rolul de a accentua asupra trsturilor unei etape sau ale unui stadiu al procesului
de nfptuire a politicilor publice. Ele spun ceva mai mult: cum ntreg acest proces este
5
ncrcat de constrngeri sociale, politice, economice, care fac ca el s nu poat fi uor pus
n chingile strmte ale unui sau altui model raional.
Mai este un fapt care se cuvine subliniat, chiar dac nu am zbovit mult asupra lui
n cadrul lucrrii. Anume, pentru a nelege cum se desfoar procesul de elaborare i de
implementare a politicilor, accentul trebuie s cad asupra aciunilor, motivaiilor i
intereselor diverilor actori individuali implicai. Pentru a construi un model al politicilor
publice, e necesar s nelegm felul n care se agreg aceste aciuni, motivaii i interese
individuale. n spatele ntregii abordri se afl problemele care se ridic din necesitatea
de a produce aciuni colective. Cum este posibil aciunea colectiv, atunci cnd
interesele diverilor participani la o practic social sunt numai parial convergente?
Problema are o modalitate de expresie care e foarte bine cunoscut i am
accentuat asupra ei nc din primul capitol al lucrrii. Anume, cum se produc bunurile
publice? Am analizat mai multe abordri ale acestei chestiuni, punnd-o n corelaie cu
cea a naturii, dimensiunilor i mrimii sectorului public. Necesitatea de elaborare i de
implementare a politicilor publice este privit n acest cadru, ca mecanism de aciune a
statului n contextul i n cadrul sectorului public.
Cel de-al doilea capitol al lucrrii se concentreaz asupra ideii de analiz a
politicilor. Sunt menionate dou dimensiuni ale acesteia: pe de o parte, faptul c tipurile
de analiz a politicilor se pot diferenia n funcie de modul n care ele se raporteaz la
procesul nsui de nfptuire a politicilor mergnd de la o analiz a politicilor (cu
interes mai accentuat de cercetare) pn la o analiz pentru politici (caz n care interesul
practic-politic predomin). Pe de alt parte, ideea de politic public este dependent de
concepia general asupra rolului statului i al grupurilor organizate de interese n
procesul de formulare i de aplicare a politicilor. Sunt menionate trei mari paradigme de
abordare a acestei chestiuni: cea pluralist; cea elitist; i cea marxist.
Lectura lucrrii va indica faptul c nu sunt adeptul modelelor secveniale de
nelegere a procesului de nfptuire a politicilor. Dimpotriv, n multe contexte vor fi
indicate raiuni puternice mpotriva unei astfel de nelegeri. Cu toate acestea, pentru a
face mai accesibil materialul aadar din raiuni didactice acesta a fost aranjat pe
urmtoarele teme: stabilirea agendei; formularea politicilor; decizia; implementarea;
evaluarea politicilor. Analiza celor cinci teme (care au luat forma unor capitole distincte)
reprezint partea cea mai extins a lucrrii.
Vreau s subliniez cteva din opiunile fcute i care e important s fie reinute:
cci problemele respective ar fi putut fi abordate i n alte modaliti. Mai nti, problema
instrumentelor politicilor este abordat relativ la contextul implementrii unei politici.
Evident ns c nu putem vorbi despre formularea politicilor sau despre compararea
politicilor fr a avea n minte o discuie asupra instrumentelor care ar urma s fie
utilizate. n al doilea rnd, problematica nvrii politicilor i a transferului de politici
este discutat relativ la contextul formulrii politicilor; dar e important s accentuez nc
de pe acum c aceast problematic sparge distincia dintre cele cinci diviziuni pe care leam stabilit pentru a prezenta procesul de nfptuire a politicilor publice.
Elaborarea acestei lucrri nu ar fi fost posibil fr posibilitatea de a m informa
asupra literaturii existente i de a intra n contact cu profesori care au lucrat n diverse
domenii ale analizei politicilor. Am beneficiat de sprijinul oferit prin TEMPUS JEP
12516-97 i 12517-97, precum i prin proiectul Guvernare i administrare local,
finanat prin CNCSIS. Pe de alt parte, mrturisesc c fr experiena administrativ i
6
politic pe care am avut-o n ultimii ani nu a fi putut s neleg i s simt din interior
politicile publice cum se elaboreaz i cum se aplic ele.
Cu toat dragostea, dedic aceast carte fiului meu Andrei Miroiu, coleg i critic
avizat al lucrrilor mele.
A.M.
3 mai 2001
CAPITOLUL 1:
Dar, dac avem dou sfere att de diferite ale unei societi, se ridic dou
ntrebri legitime: 1) Care sunt relaiile dintre ele; exist ntre ele compatibilitate sau,
dimpotriv, o tensiune de neaplanat? 2) Care este temeiul acestei distincii?
Pentru liberalii clasici, rspunsul la prima ntrebare este acela c interesul public
nu este opus celui privat: dimpotriv, atunci cnd acioneaz pentru a-i urma propriul
interes, oamenii l servesc i pe cel public; forele pieei libere nu numai c nu se opun
binelui sau interesului societii, ci l promoveaz. Probabil c cea mai cunoscut
formulare a acestui punct de vedere condensat n metafora minii invizibile i
aparine lui Adam Smith, marele economist englez din secolul al XVIII-lea:
n mod obinuit, ce e drept, el [individul] nu intenioneaz promovarea interesului public
i nici nu tie cu ct contribuie el la aceast promovare... el urmrete numai s-i asigure
capitalul su; iar ndrumnd acea activitate aa nct s produc cea mai mare valoare
posibil, el urmrete numai ctigul su; astfel ... el e condus de o mn invizibil, ca s
promoveze un scop care nu face parte din intenia lui. Urmrindu-i interesul su, el
adeseori promoveaz interesul societii mai efectiv dect atunci cnd intenioneaz s-l
promoveze. (Smith, 1964: IV, 2)
Cum putem deosebi ntre sfera public i cea privat? La mijlocul secolului trecut,
J.St. Mill a formulat rspunsul considerat clasic astzi: sfera privat este cea n care
aciunile noastre nu cauzeaz vtmarea altcuiva. Eu pot s fac orice aciune care nu l
vatm pe altul Dac ns ceea ce fac interfereaz cu interesele altcuiva, atunci aciunea
mea este una public. Or, dac aciunile din sfera privat nu ncalc libertile altcuiva,
nseamn c aciunea statului nu este legitim n cadrul ei; ea devine legitim numai n
sfera public, pentru a asigura protejarea celorlali ceteni (Mill, 1993).
Este procesul de elaborare i de aplicare a politicilor publice dependent de felul n care
brbaii au conceput distincia dintre public i privat? Dac rspunsul este afirmativ, atunci n
expresiile politici publice, sfer public i sector public publicul la care se face referire este
unul brbtesc, din care femeile sunt excluse.
Opoziia liberal dintre public i privat este mai mult dect o distincie ntre dou genuri
de activiti sociale. Sfera public i principiile care o guverneaz sunt vzute ca separate de sau
independente de relaiile din sfera privat Feminitii argumenteaz c liberalismul este
structurat n funcie de relaii de clas dar i patriarhale i c distincia dintre public i privat pune
n umbr raportul dintre femei i brbai n cadrul unei aparente ordini universale, egalitare i
individualiste. (Pateman, 1983: p. 283.)
Rspunznd liberalilor, care vorbesc de public i de privat ca i cum acestea ar fi
categorii fixe care constrng o guvernare bun, criticii argumenteaz uneori c publicul i privatul
sunt contingente, sunt concepii care se pot schimba cu privire la felul n care puterea poate fi
atribuit ntre indivizi, grupuri i guvernare. Criticii feminiti ai liberalismului insist c distincia
public/privat este i o unealt ideologic de subordonare n societile n care brbaii albi,
posesori de proprietate, domin alte grupuri. Privatitatea justific monopolurile exclusive
asupra resurselor sociale i indiferena societii fa de violena i srcia care caracterizeaz
viaa privat a multor femei i copii O relaie printe/copil poate fi una n care un copil este
abuzat sexual sau un printe vrstnic este neglijat. O cstorie poate fi una n care unul dintre
parteneri este btut sau violat. Guvernarea nu poate s protejeze cetenii si vulnerabili de
violena domestic dac ziduri nalte de privatitate legal nconjoar familia. (Allen, 1998: p.
463.)
a) Sectorul public
Sectorul public are un impact uria asupra fiecruia dintre noi: este o prezen
cotidian i de neocolit. S ne gndim numai la unele dintre bunurile care sunt oferite
prioritar de ctre acesta: educaia (educaia de baz, n primul rnd); asistena sanitar;
aprarea naional i a ordinii publice; sau televiziunea i radioul public.
Ce este sectorul public? Desigur, sectorul public cuprinde acele instituii i
organizaii care produc astfel de bunuri i servicii. Dar el este mai mult dect att (Lane,
1995: pp. 15 17). Anume, sectorul public vizeaz:
instituiile i organizaiile prin care se iau deciziile statului, precum i consecinele
acestora;
consumul, investiiile i transferurile fcute de guvernare. Consumul i investiiile
privesc mecanismele de alocare a resurselor i se leag deci mai mult de preferinele
consumatorilor; transferurile privesc mecanismele de distribuire a resurselor i
depind de concepiile dominante n societate despre echitate i dreptate social;
producia de ctre stat a bunurilor: a) statul deine n proprietate mijloace de
producie i produce direct unele bunuri; b) statul furnizeaz anumite bunuri (nu
neaprat producndu-le; el poate s realizeze acest lucru prin mecanismul comenzilor
de stat); c) statul angajeaz for de munc: el este, n societile moderne, cel mai
mare angajator.
Cum se observ, definiia sectorului public se face pe ase dimensiuni: 1) deciziile
instituiilor i organizaiilor guvernamentale; 2) alocrile guvernamentale (consumul i
investiiile); 3) transferurile guvernamentale; 4) proprietatea public; 5) contractrile
publice; 6) angajrile de for de munc guvernamentale. E important de notat c cele
ase dimensiuni pot evolua diferit. Astfel, dei pe o anumit dimensiune sectorul public
poate s scad, el poate s se menin la acelai nivel sau chiar s creasc pe o alta. De
exemplu, n rile post-comuniste proprietatea public a sczut foarte mult, n primul rnd
datorit privatizrii. Dar n unele dintre ele angajrile fcute de stat au crescut, deoarece a
crescut birocraia. Sau, ntruct taxele au crescut, statului n revine o proporie mai mare
dect n trecut din produsul intern brut.
10
1960
27,5
33,1
28,7
11,5
11,4
1970
30,3
33,2
37,1
16,2
14,1
1980
33,4
42,2
57,2
20,4
18,0
1985
33,2
42,8
51,9
30,1
25,2
1990
34,1
41,9
48,8
32,2
24,0
Cum se vede, n pofida eforturilor unor administraii din rile dezvoltate, ceea ce
s-a reuit a fost nu o reduce radical, ci o stopare a tendinei de cretere a cheltuielilor
publice ca procent din produsul intern brut; procent care continu s rmn ns foarte
ridicat. Observm, de asemenea, c n rile mai puin dezvoltate cheltuielile publice au
crescut mai repede, ajungnd n anii '90 la un nivel comparabil cu cel din rile
dezvoltate. Aceasta pentru c n astfel de ri guvernarea a avut un rol deosebit de
important ca surs a creterii economice: cheltuielile publice au avut ca destinaie nu
numai funcionarea instituiilor statului, aprare i protejarea cetenilor, dar i
dezvoltarea nvmntului, a asistenei sanitare i, de asemenea, proiecte economice
precum autostrzi, ci ferate, aeroporturi.
Aceast cretere uria a sectorului public n perioada contemporan se poate
explica apelnd la factori de naturi foarte diferite (a se vedea Peters, 1995: cap. 1):
1. Programele de asisten. n perioade n care economia prospera, guvernele au
aplicat programe precum cele de pensii, de burse, de asigurri de sntate, de subsidii
pentru construciile de locuine; diverse categorii de angajai au primit avantaje exprimate
n sporuri de salarii, reduceri ale vrstei de pensionare etc. Odat obinute, avantajele pe
care le creeaz astfel de programe se transform n ndreptiri care sunt foarte greu
apoi de retras; un drept obinut nu poate fi anulat e o fraz rostit des de reprezentanii
sindicatelor. Aceste programe au fost aplicate ntr-o perioad n care societile au
mbtrnit i un tot mai mare procent din populaie este pensionar; iar ctre aceste
persoane se ndreapt o mare parte a unor astfel de programe. Combinate, cele dou
procese au condus la creterea mrimii sectorului public.
2. Factori financiari. Cel puin trei factori de natur financiar au impulsionat
creterea sectorului public. Mai nti, acioneaz aa-numita lege a lui Wagner: pe msur
ce economia se dezvolt, o proporie tot mai mare din produsul intern brut se ndreapt
spre sectorul public. Cci atunci nevoile de baz ale cetenilor sunt satisfcute, iar o
cretere mai mare de utilitate se obine prin programe publice. n al doilea rnd, exist
efectul de dislocare: n timp de rzboi, de pild (dar i n cazuri de recesiune economic
sau chiar de dezastre naturale), cetenii accept mai uor taxe ridicate. Dar dup
ncheierea rzboiului, aceste taxe creeaz guvernrii fonduri pentru a finana noi
programe. n sfrit, apare aa-numitul efect al preului relativ: atunci cnd se cheltuiesc
bani de ctre guvernare, productivitatea nu crete mult. n activiti precum educaia,
pota, sntatea, activitatea poliiei, introducerea unor tehnici noi duce la o scdere mic
12
a costurilor. n timp, pentru a produce aceeai activitate (aceleai bunuri sau aceleai
servicii), costurile cresc.
3. Procesul politic. Toate partidele politice susin c e necesar s se micoreze
cheltuielile publice i s se reduc taxele. Dar n practic situaia se prezint cu totul
altfel: sectorul public crete i pentru c cetenii cer tot mai multe servicii din partea
guvernrii. Grupuri de presiune, sindicate, asociaii profesionale, patronale toate solicit
avantaje (fie c ele se cheam pensii mai mari, salarii mai mari pentru personalul din
nvmnt ori sntate, sau subsidii pentru agricultur etc.). Mai mult, costurile pe care
le antreneaz aceste avantaje sunt dispersate n ntreaga societate (sunt pltite de ctre toi
contribuabilii) i de aceea opoziia acestora fa de ele este redus i neorganizat.
4. Birocraia. Funcionarii publici sunt una dintre forele care au dus la creterea
sectorului public. Cea mai cunoscut analiz n acest sens i aparine lui W. Niskanen
(1994). Potrivit lui, ntruct birocraii nu i pot mri profiturile, aa cum fac managerii
dintr-o firm privat, ei urmresc altceva anume maximizarea bugetului pe care l
primesc pentru biroul lor. Ei cer tot mai mult pentru a produce serviciile care le cad n
sarcin; i au succes, ntruct ei posed informaia necesar privind costurile reale ale
biroului, ns pot s o ascund fa de cei care le stabilesc bugetele (fa de legislativ:
parlamentul). Ca urmare, birocraia tinde s consume o proporie tot mai mare din
produsul intern brut n propria ei activitate.
Birourile moderne au, potrivit lui Max Weber, urmtoarele caracteristici:
Birourile sunt organizaii mari; ntr-o organizaie mare persoanele aflate pe poziii nalte
nu au relaii directe cu cele mai multe persoane aflate pe poziii mai joase (i uneori nici
nu le cunosc direct).
Cei mai muli angajai din birouri lucreaz n ele cu norm ntreag, cea mai mare parte a
vieii lor active i obin de aici cea mai mare parte a veniturilor lor.
Angajaii sunt numii, meninui i promovai n primul rnd pe baza performanei lor i
nu pentru c au fost numii sau pe baza vreunor caracteristici a priori.
Birourile sunt conduse prin structuri de autoritate ierarhice ntre superior i subordonat,
drepturile i obligaiile fiind formulate prin norme scrise.
Exist o separaie strict ntre poziia n cadrul biroului i persoana care o deine.
Superiorii nu au n proprietate acea poziie; subordonatul este subiect al autoritii numai
n rolul su de angajat.
Activitatea birocratic este caracterizat prin complexitatea administraiei, prin specializare
funcional a sarcinilor i prin secretul operaiunilor desfurate. Specializarea crete importana
pregtirii formale anterioare a birocratului i a numirii sale iniiale ca rezultat al unui concurs
(apud W. Niskanen, 1994: p. 21). S observm c, potrivit lui Max Weber, termenii birocrat i
birocraie nu au o conotaie negativ; dimpotriv, dup Weber organizarea birocratic a
societii moderne exemplific autoritatea raional, spre deosebire de autoritatea tradiional i
de cea charismatic.)
14
de trei feluri: a) comune; b) vmuite; c) publice. Prin intermediul sectorului public statul
poate s aloce astfel de bunuri.
Exclusivitate /
Rivalitate
Exclusivitate
Rivalitate
Nerivalitate
BUNURI PRIVATE
BUNURI VMUITE
Neexclusivitate
BUNURI COMUNE
BUNURI PUBLICE
Problema alocrii bunurilor care nu sunt private este un caz particular al aanumitei probleme a aciunii colective (Olson, 1965). Atunci cnd un bun este alocat prin
aciunea comun a membrilor unui grup, fiecare membru al grupului beneficiaz dac
acel bun se produce. S lum exemplul nclzirii globale. Dac toate rile cad de acord
privind reducerea emisiunilor de dioxid de carbon, atunci pericolul nclzirii globale
devine cel puin mai mic. Dar, pe de alt parte, fiecare membru al grupului tie c
dac el nu acioneaz n vederea producerii acelui bun, ns toi ceilali procedeaz astfel,
atunci el i mrete beneficiile: cci aciunea tuturor celorlali membri ai grupului
permite totui s se produc bunul respectiv, la care el are acces fr s l fi costat
producerea lui. Dac majoritatea rilor iau msuri de reducere a emisiunilor de gaze,
totui unele pot s nu fac astfel, pentru a-i dezvolta economia. La fel, dac toi
conductorii auto ar reduce poluarea produs de propria main, atunci n general aerul ar
fi mai puin poluat. Dar dac toi fr mine ar proceda astfel, eu a beneficia de aer curat
fr s fi avut partea mea de costuri. (M comport ca un blatist: beneficiez de un bun
fr s pltesc pentru el n timp ce toi ceilali pltesc.) n cazul bunurilor publice,
aceast situaie face ca respectivul bun s se produc ntr-o cantitate mai mic dect cea
necesar. n cazul bunurilor comune, accentul cade pe protejarea lor. C lucrurile stau
astfel este limpede odat ce ne gndim la felul n care arat la noi spaiile publice: pline
de gunoaie; cu toalete publice mizere; sau, n cminele studeneti, o continu degradare.
E ceea ce s-a numit tragedia bunurilor comune (Hardin, 1968).
15
Existena bunurilor care nu sunt private este aadar o cauz a creterii alocaiilor
de stat; n acelai timp, este stimulat redistribuirea de ctre guvernare a bunurilor, astfel
nct aceste bunuri s se produc sau s fie protejate.
Problema aciunii colective poate fi neleas ca o generalizare a unei situaii
cunoscute n teoria jocurilor sub numele de dilema prizonierului. S presupunem c
dou persoane, A i B au fost surprinse de poliie avnd asupra lor echipament care le
putea folosi pentru un jaf. Cei doi sunt separai i li se comunic urmtoarele: dac unul
dintre ei mrturisete c urmau s fac un jaf, dar nu i cellalt, atunci el este condamnat
la un an nchisoare (deoarece a colaborat cu poliia), n timp ce cellalt e condamnat la
ase ani. Dac amndoi mrturisesc, fiecare e condamnat la patru ani de nchisoare. Dar
dac nici unul nu mrturisete, atunci fiecare e condamnat la doi ani de nchisoare pentru
posedarea ilegal de echipament pentru jaf.
Schematic, situaia poate fi descris ca n tabelul urmtor:
B: mrturisete
B: nu mrturisete
A: mrturisete
-4
-6
-4
-1
A: nu
-1
-2
mrturisete
-6
-2
Am notat anii de nchisoare cu minus, pentru a evidenia faptul c beneficiile
fiecruia sunt negative.
Cum se vor comporta cei doi? Desigur, fiecare va dori s fie condamnat ct mai
puini ani. i fiecare va raiona astfel: dac mrturisesc, atunci dac cellalt nu
mrturisete, voi lua un an de nchisoare rezultatul cel mai favorabil; dar dac i cellalt
se comport ca mine, voi lua patru ani. Atunci poate c ar fi mai bine s nu mrturisesc.
Dac nici cellalt nu mrturisete, voi lua numai doi ani deci mai bine dect n cazul n
care mrturisesc. Dar dac cellalt mrturisete (i va face aa, pentru c atunci el va
primi nu doi, ci un singur an de nchisoare), eu voi ajunge s fac ase ani de nchisoare!
Ca urmare, cel mai bine este s mrturisesc: cci rezultatul cel mai ru la care m pot
atepta este de patru ani, nu de ase ct m pot atepta dac nu voi mrturisi. Cum i
cellalt prizonier raioneaz la fel, fiecare va ajunge la concluzia c va mrturisi. Ca
urmare, fiecare va primi cte patru ani de nchisoare.
Problema care apare e urmtoarea: exist o situaie care e mai bun pentru
amndoi cea n care nici unul nu mrturisete (i n care fiecare primete o pedeaps de
doi ani). ns raional este ca cei doi s mrturiseasc (deci s nu coopereze ntre ei).
Aadar, comportamentul raional nu duce la cel mai bun rezultat.
Acum s presupunem c avem o situaie de acest tip n care sunt implicate n
persoane (unde n e un numr mare), care vor s produc mpreun un anumit bun. Dac n
1 persoane coopereaz, atunci bunul se produce; dar cea care nu coopereaz nu pltete
pentru a se produce bunul respectiv, de care ns beneficiaz. Aceast problem privind
aciunea colectiv e aadar o generalizare a dilemei prizonierului.
b) Politicile publice
Ideea c instituiile guvernamentale au ca obiect principal de activitate formarea i
aplicarea politicilor publice a ptruns cu dificultate la noi n ar n contiina comun;
astzi ns ea este luat, de cele mai multe ori, ca evident: auzim de politicile de
16
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
starea de fapt care va fi atins odat cu realizarea scopului propus. Dac studiem
Strategia naional de dezvoltare economic a Romniei pe termen mediu, adoptat
de ctre Guvernul Romniei n martie 2000, avnd consensul tuturor partidelor
politice reprezentative, vom vedea c acesta este sensul n care este folosit termenul
politici acolo.
Politicile ca propuneri specifice. De multe ori, termenul e folosit pentru a descrie
unele aciuni specifice pe care organizaiile politice (grupuri de interese, partide,
guvernul nsui) ar dori s le vad realizate. Astfel de propuneri pot fi ad hoc, pot fi n
mod necesar legate de alte propuneri, sau pot constitui mijloacele pentru obinerea
unor scopuri mai generale ale acestor organizaii. Spunem, de exemplu, c primria
are o politic de susinere a colilor, sau c guvernul are o politic clar de susinere a
ntreprinderilor mici i mijlocii etc.
Politicile ca decizii ale guvernului. De cele mai multe ori, cercettorii se apleac
asupra analizei unor situaii specifice: sunt celebre analize precum cea a lui Allison
(1971) a crizei cubaneze din 1962; dup cum se vorbete de politica guvernului n
cazul Bancorex sau F.N.I. sau Sidex etc.
Politicile ca autorizare oficial. Atunci cnd se spune c guvernul are o politic n
ce privete o anumit problem, de multe ori susinerea se face n sensul c exist legi
votate n parlament sau o hotrre a guvernului care ngduie sau solicit derularea
unei activiti. Sau, de asemenea, se poate spune c atunci cnd o anumit legislaie n
domeniu a intrat n vigoare, politica a fost deja implementat.
Politicile ca programe. Mai puin familiar, se spune totui uneori c avem o politic
a unei organizaii guvernamentale atunci cnd aceasta are sau aplic un anumit
program. Un program implic existena, ntr-o sfer de activitate guvernamental
definit i relativ specific, a unui pachet de msuri care cuprind: reglementri,
organizare i resurse. Astfel, putem vorbi despre un program privind bursele
studeneti sau recalificarea personalului disponibilizat dintr-un anumit domeniu etc.
Programele sunt privite de regul ca mijloace prin care guvernele ncearc s ating
nite scopuri mai generale.
Politicile ca produse. n acest caz politicile sunt vzute ca ceea ce guvernul ofer,
spre deosebire de ceea ce a promis sau a autorizat prin intermediul legislaiei: livrarea
de bunuri sau servicii, aplicarea regulilor sau colectarea de taxe sau impozite. Forma
acestor produse difer de la o un domeniu al politicilor la altul, iar cteodat este
dificil de hotrt care este produsul final al unei politici guvernamentale ntr-un
anumit domeniu. n cazul serviciilor de sntate, de pild, mai multe fonduri, un
numr mai mare de personal pregtit sau creterea numrului de paturi sunt condiii
necesare, dar nu suficiente, pentru mbuntirea serviciilor medicale; ele sunt ns
altceva dect produsul dorit: creterea strii de sntate a populaiei (sunt ci sau
mijloace pentru a-l obine).
Politicile ca rezultate. Un alt mod de a privi politicile este din punctul de vedere al
rezultatelor acestora, adic ceea ce este practic obinut. Abordarea politicilor din
perspectiva rezultatelor acestora ne poate ajuta s evalum dac scopul declarat al
acelei politici este reflectat n ceea ce se obine efectiv n urma implementrii
politicii.
Politicile ca teorii sau modele. Toate politicile implic anumite presupoziii cu
privire la ceea ce poate un guvern s fac i care sunt consecinele aciunilor sale.
18
Aceste presupoziii sunt rareori explicite, dar cu toate acestea politicile implic o
teorie (sau un model) privind relaia cauz-efect ntre fenomenele i procesele
implicate, ori corelaiile semnificative dintre ele. Una dintre sarcinile analistului
politicilor este s detecteze teoriile sau modelele care sunt implicite n politici i s le
examineze n ceea ce privete consistena intern sau validitatea presupoziiilor lor.
10. Politicile ca procese. Politicile implic un proces care se ntinde pe o perioad lung
de timp. O politic apare atunci ca exprimnd ntreaga micare de schimbare ntr-un
anumit domeniu. Spunem: politica de restructurare a sectorului minier; sau politica de
reform a educaiei etc.
ncercnd s sintetizm, vom avansa urmtoarele dou definiii:
O politic public este o reea de decizii legate ntre ele privind alegerea
obiectivelor, a mijloacelor i a resurselor alocate pentru atingerea lor n situaii
specifice.
Procesul de nfptuire a politicilor este procesul de formulare i de aplicare a
politicilor publice.
19
Stabilirea
agendei
Formularea
politicilor
Evaluarea
politicilor
Implementarea
politicilor
Luarea
deciziilor
n acest model, stabilirea agendei privete procesul prin care problemele ajung n
atenia publicului i a instituiilor guvernamentale; formularea politicilor privete
procesul prin care sunt definite, evaluate, acceptate sau respinse politici alternative de
soluionare a unei probleme aflate pe agend; luarea deciziilor este procesul prin care
instituiile guvernamentale adopt o anumit alternativ pentru soluionarea unei
probleme; implementarea este procesul prin care instituiile guvernamentale aplic
politica, fac trecerea de la decizie la practic; iar evaluarea este procesul prin care
rezultatele politicilor sunt monitorizate i evaluate, rezultatele sale putnd consta n
reconceptualizarea problemei i a soluiilor propuse. (A se vedea i Howlett, Ramesh,
1995: p.11.)
Ciclul politicilor publice a primit i alte conceptualizri. Iat dou dintre ele:
a) Stadiile ciclului politicilor, dup Hogwood i Gunn (1984; 2000):
(1) A decide s decizi (identificarea problemelor sau stabilirea agendei)
(2) A decide cum s decizi (sau filtrarea problemelor)
(3) Definirea problemelor
(4) Prognoza
(5) Stabilirea de obiective i prioriti
(6) Analiza opiunilor
(7) Implementarea, monitorizarea i controlul politicilor
(8) Evaluarea i revizuirea
(9) Meninerea, succesiunea i ncheierea politicilor.
b) Stadiile ciclului politicilor, dup Brewer (1974):
20
1.
2.
3.
4.
5.
Iniierea politicii
Estimarea alternativelor
Selecia opiunii
Implementarea politicii
Evaluarea politicii
6. Terminarea politicii.
21
Mediul intern
societii
(sistemul ecologic;
sistemul biologic;
sistemul social)
Mediul extern
societii
(sistemul
politic
internaional;
sistemul ecologic
internaional;
Sistemul politic
Feedback de
informaii
I
N
F
L
U
E
N
T
E
Solicitri
Producerea
rezultatelor
Sprijin
Feedback
de informaii
22
A
U
T
O
R
I
T
R
E
Z
U
L
T
A
T
E
23
comunitilor locale respective i, uneori, prin cooperarea acestora cu instituiile statului. Dac
lucrurile stau astfel, atunci consecinele pentru politicile publice sunt deosebit de importante. ntradevr, ele vor trebui s stimuleze aceste comuniti s gseasc modaliti de a gestiona aceste
bunuri.
Monopolurile naturale. Acestea exist atunci cnd fie competiia nu exist, fie
cnd ea nu este eficient: o singur firm, de exemplu, poate produce un bun la un cost
mai mic dect dac ar exista competiie. Astfel, costul produciei de electricitate ntr-un
sistem integrat este mai mic dect dac fiecare locuin ar avea propriul su generator de
energie electric. n astfel de cazuri, firmele mari produc mai ieftin, domin piaa; cele
mici dau faliment i se instaureaz monopolul asupra producerii sau furnizrii unui bun.
consecina este c preul acelui bun crete, iar producia lui e mai mic dect cea
dezirabil social.
E rolul guvernrii ca, prin politicile sale, s corecteze aceste situaii. Desigur, n
unele cazuri, cnd puterea monopolului este redus sau cnd exist substitute pentru acel
bun, nu e necesar o intervenie direct (de exemplu, operatorii de televiziune prin cablu
tind s formeze monopoluri naturale; dar exist substitute pentru acestea: televiziunea n
sens obinuit etc.). Soluia tradiional a fost aceea de a nfiina o ntreprindere public al
crei scop era producerea bunului respectiv. Supoziia era c aceasta va produce bunul
ntr-o cantitate mai mare i la un pre mai mic cci, ca ntreprindere public, obiectivul
su central nu este obinerea de profit. O alt soluie este aceea de a reglementa
activitatea ntreprinderilor private care produc acel bun: n cazul telefoniei, al asigurrii
cu ap potabil sau cu gaz a locuinelor, al cureniei n ora; sunt formulate standarde de
producere a bunului, este reglementat preul acestuia etc. O alt soluie este cea de
franchise: producerea bunului este cedat prin competiie unor ntreprinderi private
(cele care ofer cel mai mic pre la cea mai bun calitate); supoziia este c astfel va
scdea preul acelui bun.
Externalitile. O externalitate este un impact (pozitiv sau negativ) care rezult
dintr-o aciune (privitoare la producerea sau la consumul unui bun) i care afecteaz pe
cineva care nu a consimit la ea prin participarea ntr-un schimb voluntar. (Creterea
preurilor la un produs nu e aadar o externalitate, fiindc att cei care cumpr ct i cei
care vnd se angajeaz n mod voluntar n acest schimb). O externalitate negativ este de
pild poluarea aerului sau a apei (a Tisei, Siretului sau Jiului, ca s lum exemple
binecunoscute), fcut de o firm prin activitile ei productive; sau depozitarea gunoiului
n spaii publice (n spatele unor buticuri amplasate pe domeniul public); sau fumul de
igri al celor care fumeaz n sli de edin n care exist i nefumtori etc. O
externalitate pozitiv este, de pild, vaccinarea care reduce riscul mbolnvirii pentru toi,
sau plcerea resimit cnd trec printr-un parc frumos amenajat sau pe lng o cas bine
ngrijit.
De la productor la
productor
Externaliti pozitive
parcuri de distracii create,
care faciliteaz comerul de
buturi rcoritoare
Externaliti negative
poluare chimic a rurilor,
care aduc pagube pescarilor
din aval
De la productor la
consumator
24
natur
De la consumator la
consumator
fumul de igar de la o
persoan care reduce
plcerea comeseanului
De la consumator la
productor
scrisori trimise de
consumatori privind
calitatea produselor
25
Oamenii sunt de asemenea mai puin grijulii cu ei nii atunci cnd nu urmeaz s
sufere de consecinele propriilor aciuni: pe osea oferii tind s mearg cu o vitez mai
mare dect cea legal, dac tiu c nu exist radar sau un echipaj al poliiei; aceasta, chiar
dac limita de vitez este impus pentru securitatea lor proprie. Hazardul moral este lipsa
de stimulente de a avea grij atunci cnd nu urmeaz s suferim consecinele aciunilor
noastre. Societile de asigurri, nefiind sigure c clienii lor au un comportament
adecvat, tind s ofere mai puin i s mreasc primele de asigurri. Politicile cele mai
mult practicate de instituiile guvernamentale au fost acelea de a promova informaiile
relevante; de a oferi subsidii (pentru ieftinirea centurilor de siguran n automobile); de a
ridica taxele pentru igri i alcool (descurajnd astfel consumul acestora).
Necesitatea interveniei statului prin politicile publice decurge din existena unor nempliniri,
imperfeciuni sau limitri ale pieei. Totui, aa cum vom vedea n capitolele urmtoare,
intervenia statului nu nseamn c ele sunt automat eliminate sau rezolvate. Aciunea
guvernamental creeaz propriile ei probleme.
Piaa
eficien
libertatea alegerii
creativitate
Supoziii idealizante
Statul
dreptate
democraie
tratament egal
segregare
formare de carteluri
monopoluri
(Dup Rothstein, B., 1998: p. 201)
birocraie
corupie
cozi
Probleme reale
Politica 1
Politica 2
Politica 3
80
70
100
80
70
80
C
40
50
30
Alegerea propus:
Evaluri alternative
Utilitarism Rawls
Nash
(suma)
(minimul)
(produsul)
200
40
256000
190
50
245000
210
30
240000
Politica 3
Politica 2
Politica 1
Vom discuta trei modaliti alternative de evaluare a acestor politici. Prima este
cea utilitarist. Potrivit utilitaritilor (printre cei mai cunoscui utilitariti sunt J. Bentham
i J. St. Mill, n secolul trecut; J. Harsanyi, n secolul nostru), fiecare politic trebuie
evaluat innd seam numai de consecinele aplicrii ei asupra tuturor persoanelor
afectate. Politica cea mai bun e cea care produce cea mai mare utilitate (cum spuneau
utilitaritii clasici, cea mai mare fericire pentru cei mai muli). Comparnd cele trei
politici din exemplul nostru, observm c a treia produce cea mai mare utilitate (vedem
acest lucru dac nsumm utilitile fiecrei persoane) i ca urmare ea este cea care
potrivit utilitarismului trebuie s fie adoptat. Utilitarismul este democratic: cci sunt
luate n considerare, cu aceeai pondere, utilitile fiecrui membru al societii.
Problema este ns c el nu ofer o protecie cetenilor: cum observm, politica 3 este
aleas de utilitariti chiar dac prin aplicarea ei persoana C obine cea mai mic utilitate
dintre toate rezultatele posibile.
Criteriul pe care l-a propus J. Nash este mai egalitarist: dintre dou distribuii ale
utilitilor, el prefer pe cea care nu permite discrepane mari ntre persoanele implicate.
J. Rawls (1971) consider c utilitarismul, dar i criteriul modificat al lui Nash, nu
reuesc s dea seam de valoarea fundamental a societilor moderne: cea a echitii sau
a dreptii sociale. ntr-o societate trebuie s se acorde cea mai mare consideraie acelor
membri ai ei care sunt cei mai dezavantajai. Att prin adoptarea politicii 3, ct i prin
adoptarea politicii 1 (care rezult prin acceptarea criteriului utilitarist, respectiv a celui al
lui Nash), persoana cea mai dezavantajat, anume C, nu obine cea mai mare utilitate care
i este accesibil. Dac ns aplicm principiul celui mai mare beneficiu pentru cel mai
dezavantajat, atunci politica acceptabil este a doua. Rawls ajunge la aceast concluzie
apelnd la urmtorul experiment imaginar. S presupunem c fiecare dintre noi ne-am
afla n situaia de a alege cea mai dreapt form de organizare a societii n care trim
(ne-am afla, zice el, ntr-o poziie originar). S lsm deoparte toate modalitile pe
care moral nu le acceptm ca fiind relevante pentru a diferenia ntre oameni: faptul c au
o anumit poziie social, c au o anumit avere sau un anumit venit, c au sau nu talente
etc. Cci noi acceptm c aceste caracteristici ale persoanelor nu sunt semnificative moral
i nu trebuie s conteze atunci cnd tratm pe altcineva ca persoan. Rawls spune c neam gsi sub un vl de ignoran, n care fiecare dintre noi nu ar ti ce astfel de
caracteristici are: ce poziie avem n societate, ce talente avem, ce avere sau venit avem
etc. Atunci cum am gndi o societate dreapt? Dup Rawls, de teama riscului ne-am
gndi la o societate n care cel mai slab situat are cea mai bun poziie posibil. Nu am
dori, de pild, o societate sclavagist: cci, dei poate c multora le-ar place s fie stpni
de sclavi, nu au cum s tie dac n acea societate nu vor fi cumva slavi; i, pentru a
elimina acest risc, ei vor prefera o societate n care nu exist sclavie. n exemplul nostru,
politica pe care va trebui s o alegem este 2, cci ea maximizeaz utilitatea persoanei C,
cea mai dezavantajat din societatea descris aici.
Valoarea dreptii este fundamental pentru societile moderne; promovarea
politicilor publice trebuie s se raporteze necontenit la ea ca o constrngere esenial.
Cci ea nseamn, n fond:
a respecta libertatea individual;
a respecta egalitatea de anse;
a respecta demnitatea uman, dreptul fiecruia la un trai decent.
27
28
29
CAPITOLUL 2:
a) Analiza politicilor
Studiul sau analiza politicilor reprezint o preocupare relativ nou (chiar dac,
desigur, guvernrile se confruntaser i nainte cu problemele privind nfptuirea
politicilor); originile sale se afl n anii imediat urmtori celui de-al doilea rzboi
mondial. Cel puin dou surse au contribuit la dezvoltarea analizei politicilor:
a) Scala tot mai mare a problemelor cu care, n ri diferite, s-a confruntat
guvernarea. Creterea sectorului public, complexitatea tot mai mare a problemelor
au fcut necesar utilizarea n elaborarea i n implementarea politicilor a unor
tehnici i abiliti care presupuneau o nelegere specializat.
b) Creterea preocuprilor cercettorilor, n special a celor din universiti, pentru
studiul politicilor publice: n cazul multor cercettori din tiinele politice i
administrative, ideea de a aplica teoriile formulate n rezolvarea problemelor
sociale nu numai a celor economice a motivat n mare msur ncercarea lor
de a gsi puni ntre tiin i guvernare, ntre cunoatere i practic.
Desigur, procesul nu a fost unul lin, i nici nu a existat o explozie imediat a
cercetrilor de acest tip. Abia n anii '70 i mai cu seam n anii '80 domeniul a cptat o
identitate bine definit (prin dezvoltarea programelor de studii n special de master ,
prin publicarea de studii de specialitate n reviste dedicate acestor teme sau a unor
manuale, prin formularea tipurilor principale de abordri teoretice). S-a putut astfel vorbi
cu sens despre existena unei tiine a politicilor.
Aa cum sugera unul dintre pionierii ei, H. Lasswell (1951), tiina politicilor are
trei trsturi definitorii:
este multidisciplinar: aplic metode i cunotine din domenii diferite, precum
studiul instituiilor politice, tiinele economice, teoria organizaiilor, drept,
administraie, statistic etc.;
este orientat spre rezolvarea de probleme: ea nu are un caracter pur academic (i
adesea steril), ci se orienteaz spre problemele lumii reale, cutnd soluii
acestora;
este explicit normativ: e o tiin care i asum explicit faptul c nu poate fi
absolut obiectiv; n analiza aciunii guvernamentale ea face apel la valori alturi
de tehnici, la scopuri alturi de mijloace. Dup Lasswell, tiina politicilor are ca
direcie mbuntirea cunoaterii necesare mbuntirii practicii democraiei.
ntr-un cuvnt, accentul cade pe tiina politicilor ntr-o democraie, n care scopul
fundamental este demnitatea uman, n teorie ca i n practic (Lasswell, 1951:
p. 15).
Ce este analiza politicilor? Ca n orice domeniu al cunoaterii, e foarte greu de dat
o definiie care s acopere toate preocuprile pe care le au specialitii recunoscui. Pentru
nceput, uneori e mai cu folos s indicm mai multe definiii. Avantajul este acela c
30
astfel ne putem face o imagine mai general asupra domeniului. Astfel, analiza politicilor
este:
o disciplin care folosete multiple metode de cercetare i de argumentare pentru
a produce i a transforma informaia relevant pentru politici care poate fi utilizat
n contexte politice pentru a rezolva probleme publice (Dunn, W.N., 1986: p. 60);
o recomandare fcut clientului, relevant n deciziile publice i ntemeiat pe
valori sociale (Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: p. 27);
un proces prin care identificm i evalum politici i programe alternative care
urmresc s diminueze sau s rezolve probleme sociale, economice sau politice
(Patton, C.V., Sawicki, D.S., 1986: p. 21);
o art i un meteug: e o art, pentru c solicit intuiie, creativitate i imaginaie
pentru a identifica, defini i construi soluii la probleme; i este un meteug,
pentru c solicit stpnirea unei cunoateri metodologice, tehnice i
interdisciplinare n domenii care merg de la economie la drept i la politic, la
comunicare, administraie i management. Pe scurt, este o abordare orientat spre
client (Geva-May, I., Wildavsky, A., 1997: p. xxiii).
O modalitate folositoare pentru a nelege ce este o anumit disciplin intelectual
este aceea de a o compara cu altele, mai mult sau mai puin apropiate: nvm mai bine
ce este ea dac tim ce nu este. S comparm aadar analiza politicilor cu 1) cercetarea
academic n tiinele sociale; 2) planificarea; 3) administraia public tradiional; 4)
jurnalismul (a se vedea i Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: cap. 2).
Obiectivul
major
Clientul
Stilul
comun
Cercetarea
academic n
tiinele
sociale
Elaborare de
teorii pentru a
nelege
societatea
Adevrul, aa
cum e definit
el n cadrul
disciplinei; ali
cercettori
Metode
riguroase
pentru a
construi i
evalua teoriile
rare
adesea este
irelevant n
deciziile pe
care le iau
guvernanii
Planificarea
definirea i
atingerea unei
stri dezirabile
viitoare a
societii
interesul
public
reguli i norme
profesionale;
specificare a
obiectivelor de
atins
presiune mic,
atunci cnd se
are n vedere un
viitor mai
ndelungat
Administrai
a public
tradiional
realizarea
eficient a
programelor
stabilite n
procesul
politic
interesul
public, aa
cum apare
acesta n
programele
stabilite
managerial i
legal
Jurnalismul
concentrarea
ateniei
publicului
asupra
problemelor
societii
publicul
descriptiv
constrngeri de
timp (de
exemplu, n
stabilirea i
executarea
bugetelor),
alturi de
decizii rutiniere
termene foarte
precise
atunci cnd
procesul
politic e
ignorat, e mai
degrab o
sum de
dorine
excluderea
alternativelor
care nu se
ncadreaz n
program
31
Constrnger
i de timp
Slbiciuni
lips de
analiz i de
moderaie
33
Analiz a politicilor
Analiz
a
modului n
care
e
determinat
o politic
Analiz a
coninutului politicii
Monitorizarea i
evaluarea
politicii
Informaii
n
susinerea
politicii
Analistul ca actor
politic
Susinerea
politicii
Actorul politic ca
analist
n captul din stnga avem analize ale modului n care e determinat o politic:
cum este fcut o politic; de ce; cnd; pentru cine. Urmeaz analize ale coninutului
politicilor: descrieri ale unei politici particulare, ale felului n care ea se leag de alte
politici, sau critica ei.
Monitorizarea i evaluarea politicilor este activitatea de examinare a modului n
care politicile sunt aplicate, prin comparaie cu scopurile, obiectivele propuse i prin
impactul lor asupra problemei.
nspre dreapta, analizele pentru politici cuprind, mai nti, informaii folositoare
pentru susinerea politicii: rolul lor este acela de a sprijini formularea i aplicarea
politicii, de exemplu prin cercetarea situaiei (a problemei nsei i a contextului politic n
care e formulat politica), prin examinarea i compararea alternativelor sau prin
propunerea de alternative noi. n sfrit, susinerea politicii cuprinde cercetri, argumente
elaborate cu scopul direct i precis de a influena agenda politicilor din interiorul sau din
exteriorul guvernrii. Analistul de politici devine astfel un actor politic (la fel cum actorii
politici pot n acest caz s acioneze ca analiti de politici).
Dezvoltarea cercetrilor de acest tip a fost motivat de un ideal (iluminist) potrivit
cruia tiina n particular tiina politic aplicat poate sprijini (dac nu chiar nlocui
n unele contexte) luarea unor decizii sociale. Ideea fundamental aflat n spatele lor era
aceea c putem aplica metodele tiinifice n nelegerea problemelor sociale; c,
folosindu-le, putem analiza opiunile posibile; i c, aplicndu-le, putem decide ntr-o
modalitate raional (i, de aceea, eficient), sprijinindu-i pe cei care aplic politicile.
Desigur, nc de la sfritul secolului al XIX-lea guvernele au nceput s foloseasc
datele privind realitatea economic i social ntr-o manier sistematic. n anii '50 i '60
n principal n S.U.A., dar i n rile foste socialiste (care dezvoltaser mecanisme de
planificare) metodele elaborate n tiinele politice i economice au fost utilizate mai
mult. Aa cum sperau promotorii lor, ele urmau s sprijine i s simplifice metodele de
elaborare a politicilor publice. Dar, privind n urm, nu se poate spune c acele sperane
au fost mplinite. Complexitatea uria a problemelor cu care s-au confruntat guvernrile
n aceast perioad, lipsa unor metode ndeajuns de bine elaborate au mpiedicat
realizarea acestor obiective. n anii '80 s-a produs de aceea o translaie n privina
sarcinilor pe care i le pot asuma analitii de politici i a obiectivelor analizei politicilor.
34
Ideea care a predominat este aceea c analiza politicilor nu are rolul de a nlocui deciziile
politice, ci mai degrab ea are rolul de a le facilita. Nu are rolul de a propune soluii
(soluia optim sau cea mai bun), ci de a oferi informaii, de a face analize specifice i n
momente bine determinate ale procesului de nfptuire a politicilor, chiar dac formularea
de recomandri, pe care decidenii sunt liberi s le accepte sau nu, rmne un obiectiv
important.
Cu aceasta, putem s trecem acum de la discuia privind analiza politicilor ca
activitate la cei care o desfoar: analitii de politici. Cine sunt ei, ce fac, unde lucreaz,
cum ajung s lucreze n acest domeniu? Analitii de politici trebuie s posede dou mari
tipuri de abiliti: tiinifice i facilitatoare. Cele tiinifice vizeaz: 1) capaciti de
structurare a informaiei (abilitatea de a clasifica ideile legate de politici i de a examina
corespondena lor cu lumea real); 2) capaciti de colectare a informaiei (de a face
observaii corecte privind persoanele, evenimentele, procesele care privesc politicile
publice); 3) capaciti de analiz a informaiei, pentru a putea trage concluzii pe baza
datelor empirice disponibile. Abilitile facilitatoare sunt importante pentru sprijinirea
managementului unei politici politice (n ceea ce privete elaborarea dar i aplicarea i
evaluarea ei).
Ce i preocup pe analitii de politici?
sunt preocupai de probleme i de relaiile politicilor publice cu acestea;
sunt preocupai de coninutul politicilor publice;
sunt preocupai de ceea ce decidenii asupra politicilor fac sau nu fac. Sunt interesai de ceea
ce determin domeniul politicilor;
sunt preocupai de consecinele politicilor, n termeni de produse i de rezultate.
Ce fac analitii de politici?
fac recomandri (clienilor: agenii guvernamentale sau neguvernamentale): pe baza unor
analize preliminare a problemelor; pe baza unor analize detaliate, care implic modelare i
cercetare;
ghideaz deciziile: produc informaii; sprijin alegerile ntre politici;
alte contribuii: descrierea problemei; modelarea problemei; cercetare relativ la politici;
suport indirect (prin intermediul ziaritilor sau al altor analiti).
Unde pot fi ei gsii?
n universiti: universitari interesai de probleme i de procesul de nfptuire a politicilor;
n institute de cercetare independente i n think-tanks: fie ca personal permanent, fie ca
angajai prin contract;
n instituii guvernamentale: persoane responsabile cu cercetarea n guvern, parlament,
ministere, agenii guvernamentale etc.
n grupuri de presiune i lobby: grupuri de interese care ncearc s influeneze politicile fie
formuleaz unele politici, fie monitorizeaz politicile existente;
partide politice, care au departamente implicate n cercetri privind politicile sau n sprijinirea
activitilor partidului.
n calitate de consultani liber-profesioniti: ei se angajeaz n analiz pe baz de contract.
n ce domenii sunt implicai?
asisten sanitar;
educaie; transporturi;
mediu;
35
politici sociale;
politici economice;
planificare urban etc.
36
37
publice exprim interesele unor grupuri de interese clasele sociale care au o poziie
dominant n societate i care prin intermediul lor i asigur meninerea dominaiei.
Pluralismul. Concepia pluralist este pesemne cea care, n mod intuitiv, ne apare
ca cea mai apropiat de ideea despre o societate democratic modern. Pentru pluraliti,
diversitatea este o caracteristic a societilor moderne i e bine c este aa. ntr-un stat
modern democrat, nici un grup sau organizaie sau clas nu poate domina societatea:
societatea civil nu este supus statului; puterea economic i cea politic nu se suprapun;
n diverse domenii, reuesc c influeneze politicile publice grupuri diverse. Puterea este
dispersat, necumulativ i de aceea statul, prin instituiile sale, mai degrab
reglementeaz conflictele n societate, mediaz, balanseaz i armonizeaz interesele
diferitelor grupuri dect domin procesul de nfptuire a politicilor, urmrind anumite
interese particulare.
Pluralismul poate fi definit ca un sistem de reprezentare a intereselor n care
unitile constitutive sunt organizate ntr-un numr nespecificat de categorii
multiple, voluntare, competitive, neierarhic ordonate, autodeterminate, care nu au
primit din partea statului o licen special, nu au fost recunoscute, subsidiate,
create sau controlate n vreun alt fel n selectarea conducerilor lor sau n interesele
pe care le reprezint i care nu exercit monopolul de repezentare n categoriile
respective. (Schmitter, 1974: pp. 93- 94.)
Potrivit pluralitilor, grupurile reprezint principalul element al procesului politic.
Prin asociere n grupuri, cetenii i pot avansa i promova propriile interese n faa
statului. Politicile publice care ajung s fie promovate rezult din interaciunea dintre
aceste grupuri i instituiile guvernamentale. Procesul de nfptuire a politicilor este unul
de negociere ntre o gam larg de interese organizate n grupuri.
Pluralitii nu consider, de bun seam, c puterea este distribuit uniform n
societate. Dar, susin ei, chiar dac este inegal, ea este larg distribuit ntre diferitele
grupuri din societate. Aa nct fiecare grup i fiecare individ i pot face auzit vocea la
un moment al procesului de nfptuire a politicii. Aa cum a artat R. Dahl, n cartea sa
clasic Cine guverneaz? (1961), chiar dac ntotdeauna un grup este mai influent dect
altul, n diferite probleme de pe agenda politicilor sunt mai influente grupuri diferite i
niciodat un singur grup sau o singur persoan nu posed influena cea mai mare n
orice problem. (A se vedea de asemenea n Capitolul 3 discuia privind conceptul de
putere. Criticile formulate la adresa punctului de vedere al lui Dahl sunt din perspectiv
elitist.)
Aceast descriere pluralist a modului n care funcioneaz societile moderne
democratice ridic ns unele dificulti. Prima problem este aceea rolului instituiilor
statului n procesul de nfptuire a politicilor. Cci, se poate argumenta c statul nu este
un simplu mediator al intereselor organizate din afara sa i c el are un rol independent n
elaborarea politicilor publice. Politicile publice nu sunt rezultatul balansrii numai a
intereselor grupurilor, ci mai degrab rezultatul negocierii dintre aceste grupuri i
instituiile statului. Mai departe, statul nu se comport ca un monolit; el nu reprezint un
singur interes: i n structurile guvernamentale autoritatea este dispersat. O problem
important este aceea a influenei relative a diferitelor grupuri n societate. Ct de mare
este aceast diferen?
38
Guvernarea Grupurile
Puterea
Democraia
Societatea
civil
Pluralismul
clasic
Stat sensibil la
presiunea
grupurilor;
statul
reglementeaz
conflictele n
societate,
mediaz,
balanseaz i
armonizeaz
interesele
diferitelor
grupuri.
Grupuri care se
formeaz uor,
cu resurse
diverse;
conflicte
continui; nici
un grup nu
domin.
Dispersat i
observabil
prin cercetarea
deciziilor
concrete.
Exist suficient
de multe
grupuri care
controleaz
guvernarea
Distinct i
nepolitic
Neopluralismul
Statul se
centreaz pe
interesele de
afaceri i spre
politicile
economice
Rolul
intereselor de
afaceri este
crucial; puterea
structural
limiteaz
comportamente
le grupurilor
Foarte
concentrat n
problemele
mari i mai
puin n cele
secundare;
uneori nu este
observabil
este structural
i ideologic.
Control
democratic
redus asupra
problemelor
mari.
Distinct i cu
influen
redus.
39
Potrivit lui V. Pareto, membrii clasei conductoare sunt de dou tipuri: sunt vulpi
(conduc prin iretenie i sunt capabili s manipuleze consimmntul maselor sau lei
(domin prin coerciie i prin violen). Un alt elitist clasic, R. Michels, a produs un
argument de tip diferit. Dup el, n orice organizaie, orict de democratic ar prea (iar
cea pe care a studiat-o el era Partidul Social-Democrat German), se manifest tendina de
concentrare a puterii n minile membrilor unui grup de oameni care iau deciziile. El
numea aceasta legea de fier a oligarhiei; cci cine zice organizaie, zice oligarhie.
Pentru elititii clasici, democraia nu era mai mult dect un mit, o iluzie naiv.
Elititii moderni s-au concentrat asupra msurii n care sistemele politice particulare se
ndeprteaz de idealul democrat. Astfel, C. W. Mills (1956) a argumentat c distribuia
puterii n S.U.A. nu corespunde imaginii de dispersare, ntre grupuri distincte, oferite de
pluraliti. Dimpotriv, argumenta el, S.U.A. erau dominate de o ncrengtur de grupuri
conductoare: un triumvirat compus din reprezentanii lumii mari a afacerilor (n
particular, industriile legate de aprare), ai armatei i ai grupurilor din jurul preedintelui.
Suprapunerea dintre aceste grupuri face s ia natere o putere relativ coerent a elitei. Ea
se bazeaz pe puterea economic, pe control birocratic i pe accesul la cele mai nalte
nivele ale executivului.
Unii elititi (M. Weber, J. Schumpeter, A. Downs) adepi ai elitismului
democratic au propus un model diferit de nelegere a organizrii societii. Dup ei,
elita nu este un corp coerent, unit, ntotdeauna unit de interese comune sau care se
suprapun. Dimpotriv, elita este fracturat, exist o rivalitate ntre elite diferite. Pe plan
politic, aceast rivalitate se manifest prin competiia electoral ntre elitele diferite
pentru a dobndi accesul la deciziile politice; democraia liberal apare astfel ca o metod
40
de guvernare care const n aceea c dou sau mai multe grupuri de lideri sunt n
competiie pentru a obine sprijinul electoral al maselor.
Care este rolul statului n elaborarea politicilor publice? Exist dou mari tipuri de
rspunsuri pe care le dau elititii (Dunleavy, P., O'Leary, B., 1987: pp. 184 197). Primul
(elitist democratic) este acela c instituiile statului sunt controlate de elitele alese n mod
democratic: statul este ca un automobil fr ofer, iar partidele politice sunt n competiie
pentru a ajunge s l conduc. Un instrument important n acest sens este acela al
subordonrii birocraiei. Aa cum am vzut, n modelul tradiional al birocraiei (M.
Weber), oficialii alei stabilesc obiectivele, scopurile, iar funcionarii publici au rolul de a
gsi cele mai bune mijloace de a le atinge; oficialii alei stabilesc politicile publice, iar
birocraii le aplic.
Cel de-al doilea model e cel al statului corporatist. Termenul corporatism a fost
asociat cu multe nelesuri: ntre acestea se afl i cel de a caracteriza regimul autoritar
din Italia lui Mussolini, n care se ncerca integrarea n procesul de guvernare att a
managerilor ct i a muncitorilor din ntreprinderi. Astzi ns el are un alt sens, aplicabil
societilor democratice moderne. Ideea fundamental a corporatismului este aceea c
ntre instituiile statului i grupurile organizate din societate nu exist o distincie ferm;
c n principal marile firme, dar i asociaiile profesionale i sindicale intr n negocieri
cu instituiile statului, fac unele concesii dar n schimb sunt sprijinite, finanate i
recunoscute de ctre stat, dobndesc un rol n elaborarea i aplicarea politicilor publice.
Corporatismul poate fi definit ca un sistem de reprezentare a intereselor n care
unitile constitutive sunt organizate ntr-un numr limitat de categorii singulare,
obligatorii, necompetitive, ordonate ierarhic i funcional difereniate, care sunt
recunoscute sau primesc o liceniere special din partea statului (dac nu chiar
sunt create de el) i crora li se garanteaz un monopol reprezentaional n cadrul
categoriilor respective n schimbul acceptrii unui control asupra selectrii
liderilor i formulrii cererilor i sprijinului. (Schmitter, 1974: p. 94.)
Spre deosebire de perspectiva pluralist, potrivit corporatismului grupurile nu se
formeaz liber, voluntar fiindc depind de recunoaterea lor de ctre stat pentru a avea
un rol n procesul de nfptuire a politicilor. Politicile publice sunt formulate aadar n
procesul interaciunii dintre grupurile de interese i instituiile statului. Chiar i
interaciunile i dintre aceste grupuri sunt mediate de ctre stat. S lum un exemplu: cel
al stabilirii unei politici de restructurare ntr-o industrie precum cea minier sau cea
metalurgic. Cum ne amintim din felul n care s-a procedat la noi n ar, au avut loc
negocieri ntre organizaiile patronale i cele sindicale (recunoscute de stat ca fiind
reprezentative la nivel de ramur), precum i ntre acestea i ministerele de resort.
Rezultatul negocierilor nu depinde numai de caracteristicile grupului, ci i de raporturile
dintre organizaiile lui i stat; dup cum nici instituiile statului nu acioneaz ca un
monolit: exist divergene ntre ele, ceea ce se reflect n modul n care sunt formulate
politicile.
Aa cum se vede din chiar exemplul dat, corporatismul este o teorie care se acord
destul de bine cu realitatea i cu practicile din unele ri europene (precum Austria, Italia,
Suedia sau Romnia; i la noi n ar trsturile corporatiste sunt destul de puternice).
41
Explicaia
inevitabilit
ii elitelor
Natura
elitelor
Structura
elitelor
Circulaia
elitelor
Rolul elitelor
Elitismul
clasic (ex.: R.
Michels)
Funciile
tehnice i
administrative
ale
organizaiilor
(de ex., partide
politice).
Cine spune
organizaie,
spune
oligarhie.
Fundamentul
dominaiei
elitelor este
incompetena
maselor.
Orice sistem de
conducere e
incompatibil cu
idealurile
democratice.
Elitismul
democratic
Politica
implic o lupt
pentru putere.
Elitele
concurente
dobndesc
sprijinul
maselor prin
mijloace
electorale.
Legea de fier
a oligarhiei
asigur
dominaia
conductorilor
asupra
celorlali
membri
Accentul cade
pe dominaia
elitelor n
structurile de
stat; dar
elitismul
caracterizeaz
organizaiile
din orice
domeniu.
Elitele
charismatice au
reprezentat
fora creativ
n istorie;
astzi un rol tot
mai mare l au
structurile
instituionale.
Corporatism
ul
Fuziunea
dintre
interesele
statului i ale
sectorului
privat
(patronat,
sindicate).
Parteneri
sociali.
Monopol al
reprezentrii
intereselor n
procesul de
nfptuire a
politicilor.
Dup Weber,
de exemplu,
exist trei
forme de
autoritate:
tradiional,
charismatic,
raional, care
produc tipuri
diferite de elite
i de circulaie
a acestora.
Depinde de
rolul n
negociere al
intereselor din
acel domeniu.
Structuri
instituionale
pentru
legitimarea
dominaiei
elitelor (de ex.,
prin structuri
tripartite
(stat, patronat,
sindicat).
Scderea
rolului
democraiei
liberale;
dezvoltarea
structurilor
ierarhice n
toate formele
de asociere.
43
Un al treilea mod de a nelege din punct de vedere marxist rolul statului este cel
funcional (Marx l-a dezvoltat n operele sale trzii, de exemplu n al treilea volum din
Capitalul). Statul are dou tipuri de funcii: unele sunt comune oricrei comuniti umane
(meninerea ordinii sociale, economice etc.), altele rezult din nevoie de a promova
interesele burgheziei i de a mri capacitatea acesteia de extrage plusvaloarea de la
muncitori. Caracterul capitalist al statului nseamn c funciile care contribuie mai mult
la satisfacerea intereselor capitalitilor dobndesc prioritate i preeminen n raport cu
celelalte. De pild, sprijinirea acumulrii capitaliste a dus n secolul al XX-lea la
creterea sectorului public, prin furnizarea de bunuri publice precum drumuri, aeroporturi
etc.; dar au existat i alte mecanisme: pentru a reduce costul forei de munc i pentru a o
menine sntoas, statul capitalist a oferit servicii publice precum asistena social sau
sprijinirea construciei de locuine.
80
90
100
timp economisit
numr de
accidente
costul operrii
Desigur, pe aceast baz se poate produce i o analiz a impactului fiecrei
variabile, de pild, pentru a calcula costul operrii sau timpul economisit etc. (O alt
problem care apare i pe care o vom discuta ntr-un capitol ulterior este aceea a
agregrii datelor obinute conform fiecruia din cele trei criterii sau variabile.)
Importana modelelor const aadar n aceea c:
Modelele simplific problemele, ajutnd analistul de politici s mnuiasc mai
bine complexitatea problemei abordate.
Modelele ajut la distingerea variabilelor semnificative de cele nesemnificative.
Modelele permit predicia consecinelor adoptrii unei altei politici.
Modelele permit concentrarea ateniei analitilor i decidenilor asupra unor
aspecte ale problemei, permind obinerea de informaii relevante.
Modelele permit o mai bun comunicare ntre agenii care particip la elaborarea
unei politici, favoriznd n acest fel procesul de nfptuire a politicilor.
Clasificarea modelelor. Modelele pot fi clasificate n mai multe moduri, innd
seam de scopurile pentru care au fost create, de funcia lor, de forma pe care o au
etc.(Dunn, 1986: cap.5):
Modele descriptive i normative. Modelele descriptive au rolul de a explica
evoluia fenomenelor sau de a prezice anumite evoluii. Astfel, ele pot fi folosite pentru a
monitoriza rezultatele unei politici. De pild, pentru economie pot fi utilizai anumii
indicatori macroeconomici (precum dinamica PIB, mrimea inflaiei, a deficitului bugetar
etc.); pentru starea sistemului de nvmnt superior sunt cei privind numrul de
studeni, pe sexe, mediu de provenien (urban/rural), calitatea programelor oferite,
accesul la studii postuniversitare etc. Modelele prescriptive au nu numai scopul de a
explica sau de a prezice, ci i pe acela de a propune reguli sau recomandri. Ele apeleaz
explicit la anumite valori a cror atingere este considerat ca dezirabil. Aa cum am
vzut n capitolul anterior, valorile la care se face apel pot fi cea a eficienei, dar i altele,
precum cea a dreptii, a respectrii drepturilor individuale ori a pstrrii mediului natural
etc. (s ne amintim de criteriile utilitarist sau al lui Rawls de alegere a unei politici).
Modele verbale i simbolice. Unele modele sunt exprimate ntr-o form simbolic:
ele fac apel la tehnici matematice, statistice, logice, pot fi formulate ca programe pe
calculator. Dei mai greu de interpretat i mai dificil de explicat publicului sau
decidenilor, ba chiar i specialitilor, ele sunt adesea de mare ajutor n mbuntirea
deciziilor. Probabil c cele mai cunoscute modele de acest fel sunt cele care apeleaz la
funcii liniare; ele sunt de forma:
46
y = ax + b.
Aici y este variabila pe care analistul dorete s o determine, iar x este o variabil a
politicii pe care analistul o consider manipulabil. Modelul permite analistului s
determine ct de mult trebuie s se modifice variabila x a politicii pentru a produce o
anumit valoare a variabilei rezultat y. Modelele verbale sunt cele pe care le formulm n
limba natural, de zi cu zi. Ele sunt n primul rnd folositoare pentru c permit
formularea unor argumente, a unor puncte de vedere mai generale, mai degrab dect a
unor valori numerice precise.
Modele statice i dinamice. Modelele statice analizeaz o situaie dat i se
concentreaz asupra raporturilor dintre variabilele problemei. Acestea pot fi analizate
ns i dinamic, pentru a obine (prin simularea evoluiei lor viitoare) predicii asupra
politicilor posibile. Una dintre cele mai simple forme de modele dinamice este cea a
arborelui de decizie, creat prin proiecia n viitor a deciziilor asupra politicilor i a
consecinelor lor. Iat un exemplu n acest sens, privitor la politicile posibile privind
poluarea (Gass i Sisson, aud Dunn, 1986: p. 157):
Decizia privind
poluarea
Reglementarea
industriilor
poluante
Poluarea
crete
(0,5
probabilitat
Mai
mult
reglementare
Adaug
educ
a-ie
Educarea
consumatorilor
Poluarea scade
(0,5
probabilitate)
Mai
mult
reglementare
Poluarea
crete
(0,8
probabilitate
Mai
mult
educatie
Adaug
educa
-ie
47
Adau
g
reglementa
-re
Poluarea crete
(0,2
probabilitate)
Mai
mult
educa
-tie
Adau
g
reglementa
-re
CAPITOLUL 3:
STABILIREA AGENDEI
n orice societate exist fenomene, procese care preocup opinia public, dar i
reprezentanii instituiilor guvernamentale, care sunt aadar recunoscute ca importante
pentru stabilitatea sau pentru evoluia acelei societi: ele sunt aadar considerate ca
probleme. Cum ajunge un fenomen sau un proces social la acest statut? De unde vin
problemele n contiina public sau pe agenda guvernamental? Cum apar i cum dispar
problemele din sfera public?
Procesul prin care se ntmpl acest lucru este primul stadiu i probabil unul
crucial n mecanismul de elaborare i de aplicare a unei politici publice. Nu de puine
ori, suntem tentai s trecem cu uurin peste el: lum drept bun existena unei
probleme care ateapt s primeasc o soluie. Scopul acestui capitol este n primul rnd
acela de a argumenta c problemele crora li se adreseaz politicile publice nu sunt ceva
dat, existent obiectiv, care trebuie doar s fie recunoscute ca importante i crora s le
propunem soluionri; se va argumenta c, dimpotriv, problemele sunt construcii
sociale, rezultat al unui proces politic.
n fiecare societate exist sute de probleme pe care cetenii care o alctuiesc le
consider importante, de care ei sunt preocupai i consider c i guvernarea ar trebui s
le acorde atenie; la fel se ntmpl cu grupurile de interese din acea societate; la rndul
lor, persoanele care au funcii importante n structurile guvernamentale sunt preocupai
mai mult de unele probleme. S ne gndim, de pild, la societatea romneasc: probleme
precum omajul, corupia, evoluia economiei, nivelul taxelor i impozitelor, impozitul
asupra profitului reinvestit sunt astfel de probleme pe care cetenii n general sau
membrii unor grupuri le consider importante.
Agenda public (sau sistemic) const din toate problemele care: 1) sunt obiectul
unei atenii largi, sau cel puin sunt contientizate; 2) din punctul de vedere al
unei pri importante a publicului, ele solicit aciune; 3) sunt, n percepia
membrilor comunitii, subiectul potrivit al activitii unei instituii
guvernamentale. (Cobb, R., Ross, J.K., Ross, M.H., 1976: p. 127)
Dintre componentele agendei publice, numai unele ajung s intre n atenia
guvernrii: acestea alctuiesc agenda formal sau instituional.
Agenda formal sau instituional este lista subiectelor sau problemelor crora
oficialii guvernamentali sau persoanele asociate strns cu acetia le acord o
atenie serioas la un anumit moment.
48
a) Sursele problemelor
Care sunt factorii care fac ca o problem s intre pe agenda public sau chiar pe
cea instituional? Ce face ca ea s fie perceput ca important pentru societate sau,
dimpotriv, ca nesemnificativ? (Probabil c nu puini dintre noi au auzit susineri de
genul: ntr-o societate ca cea romneasc, cu attea probleme economice grave, a ridica
astzi probleme ecologice e mai curnd un moft.) Cel puin trei ipoteze pot fi formulate:
intrarea unei probleme pe agend depinde de
nivelul de dezvoltare economic i tehnologic a societii respective;
caracteristicile instituiilor i actorilor care particip la procesul de elaborare a
politicilor publice;
ideile, simbolurile, metaforele cu care este asociat acea problem.
Ipoteza determinrii economico-tehnologice. Potrivit acesteia, politicile publice
depind de dezvoltarea societii, n particular de dezvoltarea ei economic i tehnologic.
Ca urmare, dac vom compara ntre ele ri cu un nivel asemntor de dezvoltare
economic, vom constata o mare similaritate ntre politicile lor economice, sociale etc.
(n particular, pe msur ce rile s-au industrializat, ele au tins s promoveze aceleai tip
de politici. Aceast susinere este cunoscut sub numele de teza convergenei, i a fost
deosebit de popular n anii '60 i '70.)
Unul din cei mai importani autori care au susinut aceast tez este H. Wilensky
(1975). El a studiat comparativ politicile de asigurri sociale n aizeci de ri.
Constatarea sa a fost c n ri cu nivele comparative de dezvoltare economic cheltuielile
pentru asigurrile sociale erau comparabile. Pe de alt parte, lund n considerare
49
50
SUBSISTEMUL POLITICILOR
PARAMETRI
RELATIV STABILI
1. Atributele de baz
ale sferei din care
face parte problema
2. Distribuia de baz
a resurselor naturale
3.
Valori
socioculturale i structura
social de baz
4.
Structuri
constituionale
fundamentale
a. Opiuni
b. Resurse
Strategia A1
Strategia B1
Decizii
Constrngeri
resurse
ale
Rezultatele politicii
actorilor
Impactul politicii
EVENIMENTE
EXTERNE
1. Schimbri socioeconomice
2. Schimbri n
guvernare
3. Decizii asupra
politicilor din alte
subsisteme
deciziile pe care le facem. Tot aa, n construirea agendei publice sau formale ideile,
ideologiile, simbolurile cu care acestea sunt legate au un rol important. O idee creia i se
ataeaz un simbol, o metafor este mult mai uor de transmis i de evocat. Problemele
legate de poluarea mediului prin centralele nucleare e condensat n simbolul
Cernoblului; ale industriei energofage n cel al Sidex-ului etc. Dat fiind puterea acestor
simboluri, grupurile i actorii interesai n impunerea unei probleme pe agenda public
sau formal vor fi interesai s le evidenieze, s le adopte. n acelai timp, ele ncearc s
denigreze simbolurile grupurilor adverse i, dac nu reuesc acest lucru, atunci ncearc
s-i nsueasc ele nsele acele simboluri. (S ne gndim, de pild, la simbolurile postdecembriste din ara noastr i la felul n care s-au raportat la ele diferitele grupri
politice.)
Problemele intr n discurs i astfel exist ca ntriri ale ideologiilor, nu pur i simplu
pentru c ele se afl undeva i pentru c sunt importante pentru noi. Ele semnific ce este
virtuos i folositor i ce e periculos i inadecvat, care aciuni vor fi rspltite i care vor fi
sancionate. Ele fac ca oamenii s fie subieci cu tipuri diferite de aspiraii, concepte i
temeri, i tot ele creeaz opinii privind importana relativ a evenimentelor i obiectelor.
Ele sunt semnificative pentru a stabili cine exercit autoritatea i cine o accept. Ele
construiesc zone de imunitate n ce privete preocuparea fiindc acele zone nu sunt
vzute ca probleme. Precum liderii i dumanii, ele definesc contururile lumii sociale.
(Edelman, 1988: p. 12)
implant strin. Pentru acest conservatorism a lsa societatea s evolueze organic, spontan,
nseamn nu a prezerva acest stat, ci, dimpotriv, a-l da la o parte, a lua din minile lui
imensul sector public i a lsa forele din interiorul societii s se manifeste n voie.
Este interesant c cele dou ideologii converg n plan practic n neglijarea sau
chiar respingerea politicilor active ale statului. Pentru conservatorii nivelatori, ele ar
induce distorsiuni n societate; pentru cei minimaliti, ele ar interfera cu jocul liber al
pieei. Nu e de mirare, de aceea, c astfel de politici au lipsit de pe agenda guvernrilor
postdecembriste. Pe plan economic, aceste guvernri au accentuat pe stabilizare
macroeconomic i pe neutralitatea politicilor economice. Pe plan social, politicile
preferate i promovate au fost cele protecioniste; dar nu au existat politici active
semnificative privind salarizarea, gestionarea resurselor umane, omajul, locuinele.
Rolul relaiilor de putere n stabilirea agendei. n multe din abordrile
menionate mai devreme implicit am acceptat c diferiii actori politici pot s influeneze
mai mult sau mai puin stabilirea agendei; c exercit mai mult sau mai puin putere. Care
este rolul acestor asimetrii ntre actori n stabilirea agendei?
n 1961, R. Dahl a publicat cartea sa Cine guverneaz? Pe baza unei analize
empirice detaliate a modului n care au fost luate deciziile importante; a distribuiei
averii; a patternurilor de conducere n oraul New Haven, de-a lungul unei perioade de
peste o sut i cincizeci de ani, el a ajuns la concluzia c, din oligarhie, oraul a devenit,
treptat, pluralist. Dahl a analizat trei probleme: dezvoltarea urban, nominalizrile
politice, educaia public. Ceea ce a constatat el a fost faptul c puterea nu era
concentrat (sau: treptat a devenit tot mai puin concentrat) ntr-un singur grup. Mai
degrab, ca expresie a faptului c resursele care produc puterea erau larg distribuite n
populaie, i puterea nsi era fragmentat ntre diferiii actori. Grupurile nu acionau
concentrat asupra tuturor problemelor: cele care se opuneau ntr-o problem puteau s
colaboreze, s se uneasc ntr-o alta. i chiar dac influena direct asupra deciziilor
cheie o aveau puini oameni, cei mai muli au putut s le influeneze prin vot.
Aceste concluzii pluraliste ale lui Dahl ridic dou ntrebri cheie: mai nti, ce
este puterea? i, n al doilea rnd, cum putem s o msurm? Dahl a formulat
urmtoarea definiie a puterii (Dahl, 1957: p. 203):
A are putere asupra lui B n msura n care poate s-l fac pe B s fac ceva ce B
nu ar fi fcut altfel.
Aadar, puterea reprezint o relaie ntre actorii politici. Actorii politici pot fi
indivizi, grupuri sau organizaii (partide politice, sindicate, instituii ale statului, state
etc.). Pentru a vedea dac un actor exercit putere asupra altuia, trebuie s vedem care
sunt preferinele diferiilor actori politici, dac ele difer n anumite cazuri. Dac
preferinele unor actori predomin n anumite probleme cheie, nseamn c acei actori
exercit puterea n sistemul politic respectiv. Decurge de aici o concluzie foarte
important: a studia relaiile de putere nseamn a analiza deciziile concrete care implic
actori, fiecare urmrindu-i preferinele sale. De fapt, Dahl a fcut exact acest lucru n
analiza relaiilor de putere n oraul New Haven.
Aceast nelegere a rolului puterii a fost criticat de autori care au susinut c
puterea nu const numai n influenarea deciziilor efective privind (n cazul pe care l
54
avem n vedere aici) politicile publice aplicate sau comportamentul efectiv al actorilor
politici.
1. Dup Bachrach i Baratz (1962), puterea este exercitat i cnd A i consacr
energiile pentru a crea i aplica valori sociale i politice, precum i practici instituionale
care limiteaz domeniul procesului de luare a decizilor la acordarea ateniei numai pentru
acele probleme care l afecteaz n principal pe A. Puterea este exercitat, dup cei doi
autori, i pentru a suprima conflictele ntre diferiii actori politici i a preveni apariia lor
n procesul politici. E important, aadar, nu numai ceea ce se decide, nu numai
comportamentul efectiv al actorilor politici, ci i ceea ce nu s-a decis, ceea ce s-a
mpiedicat s se decid, mecanismele prin care o decizie nu s-a luat sau un comportament
nu s-a manifestat. Apare fenomenul de neluare a deciziei: suprimarea sau prevenirea
unei puneri n discuie a valorilor actorilor politici. Neluarea deciziei nu este decizia de a
nu lua o decizie (de pild, decizia de a nu promova nici o politic anume ntr-o
problem); dimpotriv, n cazul ei problema nici nu ajunge s devin obiect al deciziei:
ea nu intr pe agenda formal (i uneori nici pe cea public), rmne ascuns. Puterea
unui actor politic const i n capacitatea de impune nondecizii.
Un studiu celebru al politicilor de antipoluare n oraele americane, realizat de M.
Crenson (1971), este semnificativ n acest sens. Crenson a analizat comparativ dou orae
americane, East Chicago i Gary, situate unul lng altul i amndou orae metalurgice.
n timp ce n East Chicago reglementrile privind controlul polurii aerului au fost date
nc n 1949, n Gary lucrul acesta s-a ntmplat abia n 1962. De ce? Potrivit lui
Crenson, explicaia este aceea c n timp ce n East Chicago existau mai multe uzine
independente, iar intrarea pe agend a problemei polurii nu a putut fi oprit de nici unul
din actorii politici, n Gary exista o singur mare uzin. Aceasta a mpiedicat
recunoaterea ca important a problemei polurii n ora i punerea ei pe agenda public
i, de asemenea, pe cea formal. Puterea, conchide Crenson, poate fi deci definit nu
numai ca abilitatea de a rezolva probleme, ci i ca aceea de a le evita.
2. St. Lukes (1974) a argumentat c nici abordarea lui Bachrach i Baratz nu este
suficient pentru a nelege cum se exercit puterea. Dup el, mai exist un mecanism
prin care se realizeaz acest lucru: un actor politic A exercit puterea asupra lui B i
atunci cnd A l afecteaz pe B ntr-o modalitate care este contrar intereselor lui B. Dup
Dahl, avem relaii de putere ori de cte ori exist un conflict manifest ntre preferinele
actorilor; dup Bachrach i Baratz, avem relaii de putere i atunci cnd exist un conflict
ascuns ntre actori. Dup Lukes, relaiile de putere se exercit i cnd nu exist nici mcar
un conflict ascuns: pentru c preferinele, ideile, credinelor oamenilor pot s fie
manipulate, schimbate de ctre actorii politici astfel nct ele s nu mai reflecte propriile
lor interese. De pild, ei ajung s-i accepte rolul n societate, s nu mai fie n stare s
gndeasc alte alternative dect cele formulate de actorii care exercit puterea, ba chiar s
considere c situaia existent este una care e neschimbabil, este natural. A presupune
c absena nemulumirilor nseamn un consens veritabil nseamn s excluzi pur i
simplu posibilitatea existenei unui consens fals sau manipulat.
Astfel, a argumenta c nu este nevoie de nici un fel de msuri pentru a asigura o
mai mare egalitate ntre femei i brbai deoarece foarte multe dintre femeile nsele nu
doresc schimbarea rolurilor lor (n familie: privind creterea copiilor sau asigurarea
cureniei i mncrii n cas; n economie: privind integrarea lor n domenii dominate de
55
56
57
care pot fi aplicate. Rolul analistului de politici poate crete atunci cnd nu exist un
consens puternic asupra acestor chestiuni; cnd consensul este relativ ridicat, el poate cel
mult s ncerce s propun noi alternative; c) complexitatea problemei: n cazul n care
problema este complex, cnd numrul actorilor implicai este mare, atunci rolul
analistului poate crete n vederea utilizrii diverselor criterii relevante; d) incertitudinea
privind natura problemei, factorii cauzali care intervin, rezultatele obinute, fezabilitatea
soluiilor. ntr-adevr, uneori este nevoie s se fac alegeri ntre soluii care duc la
beneficii mici, dar sigure, i altele care duc la beneficii mari, dar incerte; problemele cu
care se confrunt o instituie pot avea rezultate semnificative, dar incerte iar acestea
sunt de maxim importan n analiz; e) dependena de valori a problemei. Un
exemplu foarte cunoscut la noi este acela al dezincriminrii relaiilor
homosexuale: problema se leag de judeci de valoare diferite, dar puternic
susinute de muli oameni (i are conotaii religioase importante).
Repercusiunile sau consecinele problemei vizeaz un alt grup de criterii: a) scara
consecinelor problemei sau semnificaia lor. Atunci cnd problema are implicai foarte
mari, care afecteaz un mare numr de oameni din generaiile actuale sau din cele
viitoare, e nevoie de o analiz mai larg, mai e durat a acesteia; b) numrul oamenilor
afectai: o decizie privind sigurana circulaiei (obligativitatea centurilor sau viteza limit
pe osele) afecteaz desigur un mare numr de oameni; n aceste cazuri e necesar un efort
analitic important; c) natura grupurilor afectate: unele grupuri afectate pot fi mici, dar
bine organizate sau se bucur de atenia presei (de exemplu, studeni sau copiii strzii sau
persoanele handicapate etc.); d) mrimea afectrii: atunci cnd o problem are
consecine semnificative asupra unui grup semnificativ, ea se va bucura de o atenie
special att pe agenda politicienilor, ct i a analitilor; e) tendina de a se ramifica a
problemei i de a afecta alte probleme: problemele care nu sunt legate de altele
primesc mai puin atenie, n timp ce problemele care au consecine care se
leag de cele ale altor probleme sunt mai mult n centrul ateniei; n sfrit, f)
aciunea privind acea problem poate afecta flexibilitatea n viitor a instituiei sau
organizaiei: de exemplu, politica adoptat n 1999-2000 de cretere a numrului
de studeni va avea consecine uriae n viitor asupra activitii universitilor
romneti, dar i de natur bugetar.
Problema costurilor aciunii de aplicare a politicilor care vizeaz o anumit
problem, precum i cea a costurilor analizei acesteia ne conduc la un alt set de
criterii: a) aplicarea unei politici privind o problem poate avea costuri mult mai
mari dect aplicarea politicilor privind o alt problem. De aceea, este necesar
analiza atent a acestora, avnd n vedere constrngerile bugetare ale
instituiilor i ageniilor guvernamentale; b) aciunea poate presupune schimbri
mici sau mari: se poate adopta o politic incremental sau una care, explicit,
asum schimbri mari. De pild, se poate privatiza ntr-un ora reeaua de
distribuire a apei sau se poate trece la construcia unui sistem de autostrzi. n
aceste din urm cazuri, ndeosebi, e necesar o analiz foarte atent a costurilor
i a implicaiilor politicii; c) resursele angajate pot fi mai mici sau mai mari; de
asemenea, ele pot fi angajate pentru o perioad de timp mai mic sau mai mare:
cum se poate justifica trecerea unor costuri ridicate asupra generaiilor
urmtoare?; d) analiza nsi a problemei presupune costuri: este nevoie de
alocarea de fonduri speciale n acest sens (mai ales cnd e nevoie de angajarea
59
Problema
A
Criteriul
1.
1.1
1.2
1.3
1.4
2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
4
4.1
4.2
4.3
4.4
CONTEXTUL PROBLEMEI
Este ndeajuns timp pentru a
face analize?
Ct de politizat este problema?
Exist puncte de vedere clare
asupra problemei?
Este problema central?
TRSTURILE PROBLEMEI
Ct de larg e domeniul de
opiuni?
Exist consens asupra ei?
Ct de complex este problema?
Ct de mare este incertitudinea?
Este dependent de valori?
REPERCUSIUNILE
PROBLEMEI
Are consecine semnificative?
Sunt muli oameni afectai?
Este afectat un grup
semnificativ?
Este afectarea semnificativ?
Are problema tendina de a se
ramifica?
Limiteaz ea opiunile viitoare?
COSTURILE ACIUNII I
ANALIZEI
E costisitor s se acioneze?
Presupune aciunea schimbri
mici sau mari?
Angajeaz resurse?
Este analiza necostisitoare?
60
Problema
B
Problema
C
4.5
Total
c) Respingerea agendei
Atunci cnd am discutat rolul relaiilor de putere n stabilirea agendei am vzut c
exercitarea puterii de ctre un grup se poate realiza nu numai n sensul includerii unei
probleme pe agenda public sau pe cea formal, ci i n acela al mpiedicrii unei
probleme s intre pe agenda public sau formal. Atunci ea nici nu exist ca problem:
dac grupuri diferite aveau atitudini diferite fa de politicile corespunztoare, conflictul
nici nu mai apare; el rmne ascuns.
Acest proces de respingere a includerii unei probleme pe agend se poate realiza
ns n multe modaliti. Iat sistematizarea pe care o propun Cobb i Ross (1997: p. 42)
n privina strategiilor care pot fi folosite pentru a respinge accesul la agend. Autorii
disting ntre patru tipuri de strategii: a) cu un cost redus, care accentueaz asupra
nerecunoaterii problemei sau a iniiatorului; b) cu un cost mediu, care ncearc s
discrediteze politica propus de grupul care o iniiaz sau chiar grupul nsui; c) cu un
cost mediu, care intenioneaz s opreasc n mod simbolic grupul iniiator; d) cu un cost
ridicat, care se distribuie ntre toate prile implicate, dar mai mult asupra iniiatorilor
dect asupra oponenilor (cel puin pe termen redus). Cele patru feluri de strategii sunt
aplicate ncepnd cu cele care au cost mai redus, celelalte intrnd n scen de obicei dac
strategiile iniiale cu un cost redus eueaz.
A. Strategii cu cost redus:
nerecunoaterea problemei;
respingerea ideii c problema exist;
refuzul de a recunoate grupurile care propun problema
B. Strategii cu cost mediu: atac
Schimbarea rolurilor: se pretinde statutul de victim
Dac legitimitatea grupului este mic se discrediteaz grupul care
susine problema:
se leg acest grup de altele nepopulare;
se pune sub semnul ntrebrii comportamentul, etica liderilor acelui
grup;
se blameaz grupul pentru c a ridicat problema;
se folosete nelciunea: se pune n circulaie informaie fals.
Dac legitimitatea grupului este ridicat se discrediteaz nsi
problema:
se susine c problema nu reprezint o preocupare public legitim;
se pun n discuie faptele i situaiile respective;
se susine c problema privete numai cazuri izolate;
se invoc temerile publice fa de acea problem;
61
62
63
Dac o problem este definit de ctre susintorii ei innd seam de toate aceste
dimensiuni, atunci atenia asupra acesteia va crete. De aceea, oponenii au la ndemn
susinerea c problema nu este bine definit potrivit acestor caracteristici. De exemplu,
restructurarea sectorului minier a ridicat obiecii pe fiecare din aceste dimensiuni. n
primul rnd, s-a argumentat c problema e ambiguu definit: care mine trebuie nchise i
pe ce criterii? Cum se poate determina c o min nu este eficient? Ce se ntmpl dac o
min nchis se dovedete apoi c ar fi putut fi eficientizat? n al doilea rnd, problema
social este la fel de important: dac privim exploatarea minier n sine, ca fapt
economic, nu inem cont de importana social a problemei, de faptul c zonele miniere
sunt monoindustriale i prin astfel de decizii este afectat ntreaga zon respectiv. n al
treilea rnd, ce se ntmpl dac aceste zone sunt supuse unei recesiuni economice mari?
Nu sunt afectate drastic generaiile urmtoare de copii din acele zone, care vor primi o
educaie deficitar, o alimentaie proast i, probabil, vor beneficia de asisten medical
mai sczut? Pe termen lung, consecinele pot fi foarte grave. n al patrulea rnd,
problema trebuie tratat n toat complexitatea ei; de pild, restructurarea sectorului
minier fr msuri adecvate de recalificare a personalului disponibilizat va crea n timp
probleme mari. n sfrit, dei exist precedente n alte ri privind restructurri drastice
ale sectorului minier, nu este clar dac la noi sunt valabile aceleai condiii ca acolo: cci
restructurarea, cu toate problemele pe care le implic, e numai o component a
restructurrii ntregii economii. (Exemplul sistemului de pli compensatorii, iniial
viznd doar sectorul minier, dar apoi generalizat pentru multe alte domenii, e
semnificativ: la noi n ar el a condus la o presiune uria, chiar de nesuportat, asupra
asigurrilor sociale.) Nu e greu s recunoatem aici acele argumente care au contribuit la
nepunerea pe agenda formal o lung perioad de timp a problemei restructurrii
profunde a sectorului minier.
e) Definirea problemelor
Cum am vzut, o problem poate s intre pe agenda formal n moduri foarte
diferite: de la situaiile n care politicile dorite sunt bine definite, incluznd chiar un set de
reglementri pentru aplicarea acestora, pn la situaiile n care problemele sunt mai
curnd colecii de idei vagi, de idealuri, de simboluri, care abia apoi vor trebui s fie
analizate atent i s primeasc o definiie precis. Cele mai multe probleme care intr pe
agenda formal se situeaz undeva ntre aceste extreme.
Etapa definirii problemei urmeaz, dup Hogwood i Gunn (1984; 2000), imediat
celei n care agenda s-a stabilit, iar problemele au fost filtrate.
64
Definirea problemei este procesul prin care o problem, odat intrat pe agend,
devine preocuparea instituiilor, grupurilor i persoanelor interesate; este
explorat, bine formulat i chiar cuantificat; i, uneori, i se d o definiie
provizorie acceptabil n care sunt specificate cauzele, consecinele,
componentele ei. (Dup Hogwood i Gunn (1984: p. 108; 2000: p. 117)
O anumit definire a problemei are consecine importante n ce privete
formularea politicilor corespunztoare, decizia, implementarea acelor politici. Desigur,
nc din etapele anterioare (al stabilirii agendei i al filtrrii problemelor) a existat o
anumit definire a problemei; dar este cel mai adesea nevoie ca acest proces s continue.
Modelul listei de ntrebri. Hogwood i Gunn (1984; 2000) propun acest model.
Ei discut procesul de definire a problemei, sugernd un set de aspecte ale situaiilor n
care se gsesc analitii politicilor i care pot contribui la o mai bun nelegere a
problemei:
Cine i de ce spune c exist o problem? Problema caselor naionalizate este un
exemplu foarte bun n acest sens: diferite grupuri interesate au ncercat s o
defineasc n modaliti diferite i, de asemenea, au atras sprijin din pri diferite
ale spectrului politic. Abordarea problemei din perspectiva chiriailor este extrem
de diferit de abordarea ei din perspectiva fotilor proprietari. (Pentru o discuie a
problemei, a se vedea Miroiu, A., 1998: pp. 283 - 299.) Aadar, felul n care e
definit problema depinde de felul cum a intrat aceasta pe agend; de cine a
susinut-o; i de ce a susinut-o.
Este aceasta o problem real? Este ea a guvernrii? Am menionat mai
devreme exemplul educaiei sexuale n coli; n funcie de rspunsul dat,
problema va fi altfel neleas. De pild, dac este definit ca o problem public,
doar atunci se poate trece la considerarea unor politici.
E probabil un acord asupra problemei? Apariia unui acord depinde de mai muli
factori: existena unui numr mai mic sau mai mare de agenii guvernamentale
implicate; informaia disponibil: ct de relevant i de demn de ncredere este;
msura n care problema e legat de valori fundamentale pentru unele dintre
actorii implicai; numrul de poziii generale privind acea problem. De exemplu,
n formularea unei politici noi privind copiii instituionalizai acordul s-a obinut
foarte greu, datorit numrului mare de instituii implicate (Ministerul Educaiei,
al Sntii, autoritile locale etc.), dar i datorit informaiei reduse i
dificultilor de transfer al responsabilitilor, precum i predominrii unei
perspective (cea remanent din perioada socialist) cu totul diferite dect cea
urmrit cu privire la felul n care s se asigure ngrijirea acestor copii.
Nu este prea devreme pentru a da o definiie? Dac o definiie este dat prea
devreme, e posibil ca n acest fel s se ngusteze prea mult modul n care sunt
cutate soluiile pentru ea; definiiile premature pot fi foarte restrictive: nu se mai
strnge informaie relevant, iar opiniile sunt concentrate ntr-un mod care poate
distorsiona semnificaia real a problemei.
Cei care definesc problema posed un cadru propriu de abordare a acesteia?
Exist i cadre alternative de abordare a ei? De multe ori, cei care sunt n situaia
de a defini problema nu au nici ei o perspectiv din care s nceap analiza ei, un
cadru teoretic sau cel puin o sum de idei pe care s i bazeze analiza. Mai mult,
65
4. Resursele: Ce resurse ale actorilor pot fi folosite pentru a obine ce doresc ei?
5. Localizarea: Unde se vor lua deciziile? De ctre cine? Cnd? Uneori deciziile se iau n
mai multe locuri iar unele dintre acestea pot fi cunoscute apelnd la experiena
anterioar.
Definirea problemei este rezultatul considerrii tuturor acestor factori. La fiecare
moment al analizei, este necesar s se in cont de influenele diferite ale implicrii
fiecruia dintre acetia. De pild: a) o agenie sau instituie guvernamental tinde s in
seam numai de acei factori care o vizeaz direct; b) persoanele individuale, la fel ca i
mass-media, au de multe ori numai o imagine vag cu privire la ceea ce se dorete prin
aplicarea unei politici; c) uneori obiectivele organizaiilor guvernamentale nu sunt clare
(iar uneori organizaiile nici nu doresc s le prezinte clar). De aceea, de multe ori
conflictele dintre obiectivele diverilor actori nu sunt evidente.
Pentru a defini mai precis problema, astfel nct s se poat trece la stadiul
urmtor al procesului, analistul de politici trebuie s realizeze urmtoarele activiti: a) s
defineasc procesul; b) s identifice contextul i actorii; c) s identifice variabilele; d) s
identifice politicile i obiectivele; e) s decid asupra gradului de complexitate al
problemei; f) s adune date, s in seam de abilitile i de strategiile existente. Potrivit
lui Wildavsky i Geva-May, acest proces prin care analistul definete ntr-un mod
operaional problema respectiv este greu de cuantificat; avem aici mai degrab cu un
meteug, pe care l dobndim nu att n mod teoretic (citind cursuri despre definirea
problemei), ct, n primul rnd, prin practic.
n ncheierea acestui capitol, este instructiv s prezentm sintetic rolul analistului
de politici n procesul de definire a problemei (Geva-May, I, Wildavsky, A.,1997: p. 37):
67
Definete procesul:
fii inventiv: problemele nu exist ca ceva dat; mai curnd ele sunt create;
nu considera c definiia problemei la care ai ajuns la un moment dat e definitiv;
fii oricnd gata s redefineti problema;
nu te baza pe credina greit c problemele definesc n mod unic soluiile;
lucreaz cu ceilali pentru a defini problema.
Identific actorii i contextul:
formeaz-i o nelegere ct mai bun a contextului n care se iau deciziile;
identific actorii implicai;
identific nevoile ageniei guvernamentale pentru care lucrezi;
ine seam de preocuprile publicului;
ine seam de valorile pe care se bazeaz preocuparea publicului;
investigheaz supoziiile implicite n felul n care e privit problema n agenia
guvernamental pentru care lucrezi;
ncurajeaz-i pe ceilali membri ai ageniei guvernamentale s lucreaze cu tine (cci
felul n care tu defineti problema poate fi prea limitativ);
fii contient c felul n care politicienii definesc problema difer de al tu.
Identific variabilele:
caut s obii ajutorul experilor;
caut analogii cu alte probleme anterior intrate pe agend;
ine seam de experiena altor organizaii care au avut de-a face cu probleme
similare;
limiteaz numrul variabilelor luate n considerare la un numr manevrabil (eliminle pe care care schimb mult felul n care tu priveti problema; pentru celelalte
ncearc s micorezi numrul de valori pe care le pot lua).
Identific politicile i obiectivele:
f distincia dintre cele dou;
expliciteaz obiectivele relevante;
ine seam de obiectivele doar implicite, care trebuie explicitate;
formuleaz diferitele politici deja cunoscute.
Decide asupra gradului de complexitate al problemei:
examineaz diverite puncte de vedere asupra problemei;
folosete tehnica examinrii mixte (Etzioni a se vedea capitolul 6);
nu fi tentat s clasifici problema dup scheme date.
Adun date, ine seam de abilitile i de strategiile existente:
construiete o baz de date;
colecioneaz orice date cu care te ntlneti; ele ar putea s-i foloseasc la un
moment dat;
fii contient de faptul c cele mai multe date au fost folosite nainte n alte scopuri;
verific-i sursele de informaie;
fii precaut cu datele cantitative (cele care privesc banii, timpul etc.)
68
CAPITOLUL 4:
FORMULAREA POLITICILOR
mpri n trei grupuri: a) bine structurate; b) mediu structurate; c) slab structurate. ntre
problemele cuprinse n cele trei grupuri nu putem, desigur, s stabilim granie rigide.
Cum putem include o problem ntr-unul din cele trei grupuri? Aceasta presupune
evaluarea ei potrivit mai multor criterii: 1) gradul de conflict asupra problemei; 2)
numrul de actori implicai; 3) nivelul de credibilitate a informaiei disponibile; 4)
numrul de alternative disponibile; 5) cunoaterea rezultatelor aplicrii diverselor
alternative; 6) probabilitatea rezultatelor.
Conform acestor criterii, cele trei feluri de probleme se pot caracteriza astfel:
Criterii
Probleme bine
structurate
Probleme moderat
structurate
Probleme slab
structurate
Gradul de conflict
consens
consens / conflict
conflict
Numrul de actori
puini
puini
muli
de ncredere
de ncredere
Nivelul de
credibilitate a
informaiei
limitat
limitat
Numrul de
alternative
sigur
nesigur
Cunoaterea
rezultatelor
calculabil
incalculabil
Probabilitatea
rezultatelor
(Cf. Walters, L.C., Aydelotte, J., Miller, J., 2000: p. 354.)
nu este de ncredere
nelimitat
necunoscut
incalculabil
Problemele bine structurate sunt rare; cel mai adesea, problemele cu care se
confrunt decidenii sunt slab structurate. Nu exist un consens asupra definirii lor i o
nelegere comun a cilor de urmat pentru a le soluiona. Dificultatea este crescut de
faptul c numrul actorilor implicai este ridicat ceea ce face ca atingerea consensului
s fie complicat. Problema pare s aib un numr uria de alternative de soluionare; dar
aceasta nu n sensul c soluiile propuse sunt bine articulate; dimpotriv: ele sunt mai
degrab presupuse ca existente, i nici una nu este elaborat n detaliu. Cci informaia
disponibil (care e presupus n ncercrile de a elabora i de a evalua alternativele) nu
este de ncredere. n particular, nu e disponibil informaia privind rezultatele aplicrii
unei sau altei politici. Situaia se poate caracteriza ca una de incertitudine: nu numai c nu
se cunoate cu certitudine dac un rezultat va apare sau nu odat promovat o politic;
dar nu se poate calcula nici mcar probabilitatea cu care un anumit rezultat ar putea s
apar; mai mult, pot apare rezultate neintenionate, care nici mcar nu sunt bnuite.
O consecin important a acestor consideraii este urmtoarea: atunci cnd se
confrunt cu o problem slab structurat, decidenii sunt tentai s nu i acorde o atenie
deosebit, dat fiind dificultatea de formulare a unor politici care s atrag consensul
diverilor actori implicai. Ei tind s o mping ntr-o zon cenuie a agendei. Dar, dac
problemei i se ataeaz o alternativ pe care actorii implicai o consider viabil, situaia
se schimb: problema are anse mult mai mari s ias din umbr. Aa se explic de multe
ori decizii rapide asupra unor probleme care dei cunoscute ca importante pentru o
comunitate ani de zile au fost neglijate. Simplu spus, ele au foat neglijate pentru c nu
70
tiam ce s facem cu ele. Iat dou exemple: problema cinilor vagabonzi din Bucureti
sau cea a sprijinirii de ctre comunitile locale a colilor. Prima a putut fi abordat rapid
atunci cnd s-a elaborat un plan concret de soluionare a ei, chiar dac acel plan a suscitat
foarte multe reacii adverse: fiindc era pentru prima dat cnd primria avea o soluie
clar. n a doua situaie, doar dup ce s-a decis ca administraiile locale s rspund direct
de situaia material a colilor (deci abia cnd o alternativ clar a fost gsit) problema a
aprut ca foarte important pentru primari i i s-au cutat soluii rapide i concrete. (Cf.
i Kingdon, 1995: p. 143.)
Contextul politicii. n formularea politicilor, alte dou aspecte sunt importante:
a) implicarea specialitilor acei participani la procesul de nfptuire a politicilor, care
de cele mai multe ori rmn ascuni ochiului public; b) activitatea grupurilor politice de
presiune, schimbrile n instituiile politice i administrative, n legislaie etc. (Am ntlnit
mai devreme cele dou aspecte atunci cnd am discutat modelul lui Kingdon al stabilirii
agendei. Kingdon (1995) le numea curentul politicilor, respectiv curentul politic.)
Specialitii. Comunitile de specialiti particip tot mai mult la formularea
alternativelor i a soluiilor propuse. Acetia sunt: universitari, cercettori, consultani,
funcionari publici de carier, experi ai instituiilor guvernamentale, experi parlamentari
i ai partidelor politice, analiti care lucreaz pentru diferite grupuri de interese. De multe
ori, ei se grupeaz n comuniti mai mici, care studiaz domenii mai specializate ale
politicilor publice. Ei sunt participani ascuni n formularea politicilor, pentru c adesea
opinia public (sau chiar cei aflai la un nivel foarte ridicat de decizie) nu cunosc exact
contribuia lor. Ei au n comun, ntotdeauna, o cunoatere bun a domeniului i a tipurilor
de politici promovate n cadrul acestuia, chiar dac interesele lor i orientrile lor politice
pot fi foarte diverse. Aceti specialiti particip la formularea politicii n modaliti foarte
diferite: lucrri tiinifice, rapoarte de evaluare, articole de pres, dezbateri, seminarii i
ateliere de lucru etc. Desigur, nu toate propunerile sunt acceptate iar multe dintre ele
sunt respinse ori pur i simplu neglijate. S mai observm c aceste comuniti de
specialiti particip la formularea politicilor nu doar n structuri formale, ci i prin
raporturile informale dintre ei; o politic este propus nu numai ntr-o ntlnire a unei
comisii constituite de minister, ci i la un prnz informal ntre unii din membrii
comunitii.
Mediul politicilor. Coninutul sau natura problemei reprezint numai un factor
important n felul n care este configurat o anumit politic. Mediul n care problema
este abordat influeneaz esenial felul n care va arta politica adoptat. Cum
influeneaz mediul designul unei politici? Diversele situaii se pot aranja pe un continuu,
la un capt al cruia sunt cele n care politicile sunt formulate fr ca grupurile interesate
ntr-o problem s fie implicate; la cellalt capt sunt situaiile n care aceste grupuri sunt
puternic implicate.
Aceast distincie corespunde, n contextul formulrii politicilor, celei pe care am
fcut-o atunci cnd am discutat stabilirea agendei: dintre iniiativa exterioar i accesul
interior (Cobb, Ross i Ross, 1976). De data aceasta ne intereseaz ns nu cum ajunge o
problem pe agend, ci cum odat ajuns se formuleaz politicile pentru soluionarea
ei. Potrivit lui May (1991), putem vorbi de politici cu public i politici fr public.
Publicul const din asociaii profesionale, grupuri de productori, grupuri de
consumatori, sindicate, alte grupuri de interese, comuniti etc.
71
n cazul politicilor cu public, opiunile sunt construite i alegerile sunt fcute ntrun mediu n care sunt implicai membrii publicului, fiecare cu interesele i cu resursele
sale. Aceste grupuri, aflate n conflict, contribuie la generarea de alternative i la
selectarea dintre soluiile posibile a celor considerate acceptabile. Exist mai multe
modele ale felului n care interacioneaz aceste grupuri n formularea politicilor:
Modelul coaliiei de susinere (Sabatier, 1999): aa cum am vzut n capitolul
anterior, ntr-o coaliie de susinere sunt cuprini actori la toate nivelele: naional, local; ei
au unele opinii comune, de multe ori bazate pe cunoaterea problemei i pe interesele pe
care le au n promovarea unui anumit scop care e legat de acea problem. Reuita unei
coaliii de susinere depinde ns de muli ali factori: resursele coaliiei (bani, expertiz,
autoritate legal, numr de susintori); de factori externi mai stabili (precum natura
problemei, resurse naturale, valori culturale, prevederi legale) sau schimbtori (precum
opinia public, omajul, inflaia, alegeri etc.). n cele mai multe cazuri exist cel puin
dou coaliii de susinere implicate n procesul de formulare a unei politici, iar scopul
fiecreia este de a-i promova propriile interese i scopuri (diferite sau chiar opuse celor
ale altor coaliii).
Modelul reelelor de politici: potrivit acestui model, actorii sunt legai ntre ei n
cadrul procesului politicilor n reele complexe care au un rol n formularea i dezvoltarea
politicilor care rspund unei anumite probleme. Uneori exist chiar forme
instituionalizate ale participrii diferiilor actori la procesul de formulare a politicilor. De
exemplu, la nivelul Comisiei Europene, s-au introdus forme instituionalizate de
consultare a grupurilor interesate ntr-o anumit problem: Comisia apeleaz n mod
obinuit la comitete consultative, la grupuri de experi, la seminarii, conferine i ateliere
n care sunt reunii reprezentani ai grupurilor ale cror interese sunt afectate de o politic
european (Mazey, Richardson, 1996: p.210).
Publicul, potrivit acestor modele, are un rol central n formularea politicilor. Ceea
ce nu este cazul n situaiile n care avem politici fr public. n asemenea situaii,
publicul nu este nici mare, nici surs a unui conflict major; coaliiile de susinere sau
reelele de politici, dac exist, sunt slab dezvoltate. Opiniile prevalente sunt cele care
deriv din cele ale experilor. Iar discuiile privind configurarea politicilor se desfoar
n spatele uilor nchise n interiorul instituiilor guvernamentale, parlamentului sau al
partidelor politice. Sunt dou forme principale de politici fr public: a) cele care implic
riscuri publice, precum catastrofe naturale (cutremure, inundaii etc.); b) cele n care
datorit problemelor cunoscute privind aciunea colectiv (a se vedea Capitolul 1) sunt
puine stimulente de formare a unui public important, precum: reducerea deficitelor;
meninerea diversitii biologice; crearea unor politici de inovare etc. Cauzele pentru care
se ntmpl acest lucru sunt multiple: problema este perceput ca veche i neimportant;
aciunea de a impune anumite soluii este costisitoare; beneficiile sunt reduse i dificil de
individualizat etc.
72
Structurarea publicului
Exemple de probleme
Sisteme de opinii
Stabilirea agendei
Dinamica politic
Politici cu public
Politici fr public
b) Stabilirea criteriilor
Sarcina analistului de politici este aceea de a propune alternative de soluionare a
unei probleme, dar i instrumente de formulare i de selectare a acestora. Pentru aceasta,
el trebuie s selecteze criteriile care vor fi folosite n acest sens.
Criteriile de alegere reprezint mecanisme de a evalua comparativ politicile
publice propuse ca soluii pentru o problem.
Sursele criteriilor. Nu se pot folosi aceleai criterii pentru a aborda orice
problem: de fiecare dat, criteriile propuse provin din surse diferite i au justificri
proprii. Ele sunt selectate n contextul formulrii politicilor de ctre cei implicai n acest
proces. Desigur c de multe ori criteriile sunt propuse n scopul susinerii anumitor
politici; se propun acele criterii pe care alternativele susinute de un actor le ndeplinesc
mai bine. Dar criteriile trebuie n acelai timp s poat fi susinute, aprate apelnd la
temeiuri mai generale, pe care le pot accepta diferiii actori implicai: astfel, criteriile care
vizeaz aspecte tehnice sunt mai susceptibile de a fi acceptate de ctre toi actorii
implicai. La fel sunt i cele care ar putea fi acceptate de orice persoan care le-ar evalua
n mod neprtinitor: nu le-ar prefera pentru c aplicarea lor ar duce la alegerea acelor
politici aflate n concordan cu propriile sale interese; i nu le-ar respinge pentru c
aplicarea lor ar conduce la alegerea acelor politici care nu concord cu propriile sale
interese ci ar ncerca s determine dac aplicarea lor ar fi neprtinitoare ntre toi cei
afectai, ar fi echitabil (chiar dac, desigur, rezultatul aplicrii lor nu ar fi favorabil
tuturor). Dac adoptm astfel de criterii, nu e greu s le justificm n faa celorlali:
spunem c ele privesc faptul c o politic public este dezirabil sau e corect. Criteriile
de acest fel sunt etice.
Principala surs a criteriilor aplicate sunt cerinele impuse de instituia care solicit
elaborarea unei politici sau n care aceasta este formulat. Uneori aceste criterii sunt
73
foarte clar formulate. De pild, dac se cere elaborarea unor politici de reducere a
personalului din nvmnt sau din administraia public, criteriile sunt foarte
precise; adesea ns, criteriile nu sunt foarte limpezi i ele apar pe parcursul
procesului de formulare a politicilor, sau sunt cerute de ctre instituie ca pas
preliminar al producerii alternativelor.
Curentul politic este att o surs, ct i un mecanism de justificare a criteriilor
selectate. Aa cum am vzut, n cadrul curentului politic sunt implicai actori, grupuri
cu interese i opiuni diverse, greu de armonizat. De aceea e nevoie de explicitarea,
clarificarea sau chiar msurarea valorilor promovate de aceste grupuri. Aceste criterii
funcioneaz uneori numai implicit; auzim adesea de constrngeri politice: de faptul
c anumite alternative nu sunt consistente cu valorile prevalente la un moment dat sau
pot fi interpretate ca innd de o orientare ideologic opus celei preferate de
guvernare (cnd un guvern este de stnga sunt preferate politic mai etatiste; cnd un
guvern este de dreapta sunt preferate politici mai liberale etc.).
Atunci cnd alternativele sunt formulate, chiar acestea pot ridica ntrebri importante
privind calea de urmat sau criteriile de selectare a politicilor. De obicei, politica
urmat pn n momentul respectiv a promovat mai mult sau mai puin anumite
scopuri. De pild, zeci de ani n perioada socialist s-a considerat c obiectivul de a
sprijini copiii care nu au familie se poate atinge cel mai bine prin instituionalizarea
lor n stabilimente mari. Politica a dat anumite rezultate, iar timpul a fcut ca muli
dintre noi nici s nu ne mai gndim la faptul c alte instrumente de sprijinire a acestor
copii ar fi mult mai eficiente.
Criteriile sugerate de specialiti reprezint o surs important. Dar s notm un fapt
important: specialitii provin adesea din domenii foarte diferite. De pild, dac n
discuie sunt politici sanitare, nu numai medicii sunt implicai; economitii vor fi
tentai s aduc n discuie acele criterii care privesc costurile i beneficiile politicilor
propuse; juritii vor accentua pe drepturi i responsabiliti; sociologii pe consecinele
sociale ale politicii respective, filosofii i teologii pe implicaiile etice ale politicii etc.
Faptul c unele criterii sunt aduse n discuie de specialiti nu nseamn i c ele sunt
compatibile ntre ele, sau c exist un mod unic definit de a le aplica. Dimpotriv,
este nevoie de o balansare a acestora, de corelarea i armonizarea lor proces de
multe ori dificil, tocmai pentru c fiecare comunitate de specialiti vine cu autoritatea
domeniului i cu influena sa social.
Criteriile etice ar putea fi adugate distinct; aceasta pentru c, aa cum am vzut,
trstura lor distinctiv este aceea c exprim nu interesele unor grupuri sau unor
actori particulari, ci o poziie pe care oricine, n mod neprtinitor, ar putea s o
accepte. (S ne amintim de ideea lui J. Rawls (1971) a vlului de ignoran: criteriile
etice sunt cele pe care le-am accepta dac ne-am nchipui c suntem sub un vl de
ignoran.) Desigur, criteriile etice trebuie ntotdeauna privite n context: trebuie s
inem seam de posibilitatea de a le respecta, date fiind toate celelalte constrngeri.
Dar, cnd e vorba de interesul public, de ceea ce este dezirabil social, criteriile etice
nu pot fi eludate de dragul eficienei stricte; dimpotriv, ntotdeauna ele trebuie
considerate ca avnd o preeminen fa de toate celelalte.
n formularea politicilor de obicei nu se poate apela la un singur tip de criterii.
Utilizarea unui singur criteriu sau a unui singur tip de criterii ar induce mari greuti n
formularea unor politici care s rspund ct mai adecvat cerinelor diverselor grupuri
74
75
76
c) Analiza alternativelor
Alegerea unei politici presupune examinarea alternativelor, compararea lor. E
necesar s distingem ntre mai multe procese care sunt implicate n acest loc: 1)
generarea alternativelor; 2) acceptarea i respingerea alternativelor; i c) formularea
unei liste scurte de alternative.
Generarea alternativelor. Atunci cnd o problem intr pe agend, ea se
situeaz undeva ntre urmtoarele dou cazuri:
1) Problema intr pe agend odat cu soluii concrete, bine specificate ale ei: odat
cu problema se cunosc precis i politici care s o soluioneze. De multe ori
politicile fr public sunt astfel; dar acelai lucru se ntmpl i cnd n situaii
particulare un grup implicat sau o coaliie de susinere reuete s impun o
anumit modalitate de abordare a problemei i avanseaz o politic clar.
2) Problema intr pe agend mai degrab ca un ideal general, puin specificat (de
exemplu: nlturarea abandonului colar; reducerea srciei; reducerea omajului).
n acest caz ea trebuie s fie elaborat astfel nct s fie produse obiective i
alternative concrete.
Procesul de specificare a problemei n vederea generrii de alternative are dou
aspecte: 1) identificarea tipurilor de politici admisibile; 2) n interiorul fiecrui tip,
specificarea alternativelor. De exemplu, n problema abandonului colar un tip de
alternative e cel care se concentreaz pe sprijinirea familiilor cu probleme; alt tip se
concentreaz pe activitatea colilor de atragere a elevilor; un altul, pe politicile celei de a
doua anse pentru cei care au abandonat coala i doresc s i completeze educaia.
Fiecare din aceste tipuri sugereaz anumite politici specifice, care vor putea fi apoi
elaborare i specificate adecvat. Unii autori numesc tipurile de alternative nelese ca
politici schiate n mare, mai curnd dect ca politici elaborate n detaliu
protoalternative (Weimer, 1993).
Cum ajunge o alternativ s fie considerat ca o opiune posibil? Cum ajung
actorii implicai n elaborarea unei politici s ia n considerare o alternativ? Trei surse
sunt cele mai comune: a) alternativa este dat; b) alternativa apare n procesul de
analiz a problemei aflate pe agend; c) alternativa apare ntr-un proces specific de
producere creativ.
77
Unele alternative sunt date: atunci cnd o problem apare pe agend este
posibil, aa cum am vzut, ca o opiune de politic n vederea soluionrii ei s existe
deja. Dar i un alt caz este foarte important: acela n care problema respectiv este veche;
ea a mai primit o soluionare i deci exist o politic practicat efectiv pn n acel
moment. Aceast opiune de a continua s faci ceea ce ai mai fcut este indicat adesea
ca una dintre cele mai demne de considerat alternative: chiar dac ea nu este cea mai
bun iar reintrarea problemei pe agend probeaz acest lucru ea s-a dovedit n mare
msur satisfctoare; ea nu este optim, ns asigur o anumit soluionare a problemei.
Aa cum vom vedea n capitolul urmtor, n care vom discuta modelul incremental al
deciziei, alternativa practicat deja are nc un rol important: ea face ca multe dintre
celelalte alternative luate n considerare s difere numai ntr-o mic msur,
incremental de aceasta. O nou opiune, conform acestui model al deciziei, are anse
mai mari s fie aleas dac promoveaz numai schimbri mici fa de situaia existent.
Exist i un alt mecanism prin care o alternativ poate s apar ca fiind dat: ea este
sau a fost practicat n alt loc, n alte instituii sau societi, n situaii similare. Vom
discuta mai pe larg acest caz n paragraful urmtor.
Analiza sistematic a problemei ajunse pe agenda public duce la cunoaterea mai
n amnunime a caracteristicilor acesteia. Cauzele unor fenomene precum omajul,
veniturile mai reduse ale femeilor n raport cu cele ale brbailor, abandonul colar etc.
pot s fie astfel studiate mai atent. Evidenierea unor astfel de caracteristici ale problemei
nu nseamn ns c au fost formulate i alternative de soluionare a ei; generarea
politicilor prin care ea va fi modificat este e etap care abia ncepe. S presupunem c
analiza abandonului colar duce la concluzia c acesta afecteaz cel mai mult fetele din
comunitile rrome. Desigur c atunci suntem numai n faa unei corelaii, care ne indic
o direcie n care ar trebui s se ndrepte politicile care urmresc reducerea abandonului
colar, dar nu i o politic efectiv. S accentum ns c aceste rezultate ale analizei (cel
mai adesea realizate de experi) deschid drumul formulrii alternativelor de un anumit tip.
Nu de puine ori alternativele apar ntr-un proces specific de producere creativ.
De aceea, ncurajarea cercetrii creative a problemei este o cale important de generare a
alternativelor. ntr-adevr, activitile pe care cei mai muli le desfurm sunt rutiniere:
organizaiile n care lucrm dezvolt procedurile lor clare de aciune, din care e greu s
ieim (iar adesea nu avem nici un stimulent n acest sens dimpotriv!); soluiile
practicate deja ne fac s vedem realitatea din perspectiva lor. Or, generarea unor
alternative noi este un proces creativ, care rupe abloane i ne face s vedem lucrurile
ntr-o alt perspectiv. Un exemplu care se d adesea este urmtorul (MacRae,
Whittington, 1997: p. 118): pn n anii 50, se considera c principalele cauze ale
accidentelor de main erau legate de ofer neatenia, necunoaterea regulilor,
nerespectarea lor, consumul de buturi alcoolice etc. ncepnd cu anii 50 o nou
abordare a nceput s ctige teren: nu numai oferul, ci i autovehiculul poate fi de vin.
Ca urmare, guvernele au nceput s dea reglementri privind sigurana acestuia. Astzi,
cnd aceast abordare este comun, pare ciudat c nimeni nu se gndise nainte la msuri
n acest sens: dar, aa cum am vzut, modurile dominante de a vedea lucrurile pot s ne
orbeasc ntr-att nct s fie nevoie de o abordare creativ pentru a produce o alternativ
nou.
Exist patru surse ale soluiilor noi, obinute creativ (Hogwood, Gunn, 1984,
2000: 10.2): i) persoanele creative: o persoan aflat ntr-o instituie guvernamental pe
78
o poziie de decizie ar proceda nelept dac ar avea grij ca persoanele angajate pe poziii
de pe care particip la formularea politicilor s fie creative; ii) transferul de politici este o
cale important (o vom discuta mai pe larg n paragraful urmtor); iii) progresul tehnic:
s ne gndim numai la tehnologia informaional care a deschis oportuniti, de nebnuit
n urm cu civa ani, privind obinerea i prelucrarea datelor sau modelri folositoare n
generarea de noi soluii; iv) se apeleaz la tehnici sistematice, organizaionale de
ncurajare a creativitii. Vom meniona doar dou astfel de mecanisme: brainstormingul
i metoda Delphi.
Brainstormingul (furtun de idei) const n organizarea unor sesiuni n care un
numr de participani (ntre cinci i doisprezece membri) sunt stimulai s produc noi
puncte de vedere cu privire la o problem. Critica i evaluarea acestor puncte de vedere
este inut la minim, tocmai pentru a nu inhiba orice fel de idee nou. Abia ntr-o etap
ulterioar aceste idei sunt evaluate, cele mai interesante urmnd s fie elaborate mai
departe. De bun seam, nu exist nici o certitudine c printr-un brainstorming se vor
produce numai idei bune (i nici mcar c se va produce vreo singur idee bun); ns el
poate evidenia alternative noi de abordare a unei probleme.
Prin metoda Delphi este stimulat creativitatea individual. Atunci cnd mai
multe persoane se strng ntr-un grup (aa cum e cazul n brainstorming) e posibil ca
unele s nu reueasc s i formuleze punctele de vedere (cele care sunt mai introvertite
sau cele care au un status mai jos); ca urmare, se vor obine numai idei care exprim
poziiilor acelor membri ai grupului care sunt extrovertii ori au un status mai ridicat.
Metoda Delphi ncearc s depeasc aceast limitare. Ea const n selecionarea unui
numr de experi crora li se trimit individual chestionare privitoare la situaia dintr-un
anumit domeniu. De obicei li se cere s i exprime argumentat punctul de vedere cu
privire la mai multe posibiliti de atingere a unui anumit obiectiv, ntr-un anumit timp.
Rspunsurile sunt analizate de organizatori, iar experilor li se trimite rezumatul analizei;
ei pot s i revizuiasc estimrile n funcie de argumentele formulate (uneori exist mai
multe runde de analiz). Avantajul metodei const n obinerea unor predicii exacte,
necesare atunci cnd sunt luate decizii privind politici pe termen mai lung.
Acceptarea alternativelor. De cele mai multe ori, procesul de cutare a
alternativelor nu se poate ntinde pe o perioad foarte ndelungat: contrngeri de timp,
necesitatea alegerii unei alternative fac ca el s fie stopat la un moment dat. Ct de multe
alternative sunt la dispoziia analitilor i decidenilor? n practic, numrul lor este redus
(iar de multe ori, aa cum susin incrementalitii, alternativele relevante disponibile difer
doar puin de cea practicat efectiv). Mai mult, dintre toate alternativele care au fost
produse, numai unele sunt supuse unei analize mai atente.
Pare s existe o supoziie larg rspndit potrivit creia aria soluiilor alternative avute n
vedere de autorii politicilor este n mod obinuit una foarte restrns. Singurele opiuni
care ajung pe agend pot fi doar cele care au susintori influeni n interiorul
organizaiei. De asemenea, majoritatea organizaiilor i dezvolt ceea ce s-ar numi
propria lor nelepciune convenional i de aceea multe dintre opiuni sunt literalmente
de neconceput. Anumite opiuni vor asociate cu anumite personaliti. Grupuri att din
interiorul ct i din exteriorul organizaiei pot cuta s-i impun propria poziie,
eliminnd astfel anumite opiuni. n ultim instan, membrii-cheie vor desconsidera pur
i simplu unele dintre opiuni. (Hogwood, Gunn, 1984; 2000: pp. 185 186)
79
80
nvminte
privind procesul
politic
instrumentale
sociale
Vizeaz nvarea
n ce privete:
viabilitatea interveniei
prin politici sau
configurarea
implementrii
politicilor
construcia social a
unei politici sau a unue
probleme
Centrare pe:
instrumentele
politicilor sau
configurarea
implementrii
domeniul politicilor,
obiectivele politicilor
fezabilitatea politic i
procesul politic
81
nelegerea surselor
eecului politicilor sau
mbuntirea
capacitii politicilor de
a atinge scopurile
propuse
schimbarea ateptrilor
privind obiectivele
politicilor, sau
redefinirea acestor
obiective
o susinere mai
complex a unei
politici sau a unei
probleme
Precondiii:
mbuntirea
nelegerii problemei
sau schimbarea
opiniilor fundamentale
privind domeniul de
aplicare a politicii
contientizarea
evoluiilor politice
viitoare i a factorilor
care le afecteaz
Indicatori:
reconfigurarea politicii,
cu schimbarea
instrumentelor de
aplicare a ei:
stimulente, penalizri,
asisten, finanare etc.
redefinirea politicii, cu
schimbarea
obiectivelor sau
domeniului ei de
aplicare: direcia
politicii, grupurile int,
drepturile conferite etc.
schimbri n strategia
aprtorilor politicii:
noi zone de discuie,
noi argumente, noi
tactici de a atrage
atenia asupra
problemei sau politicii
Se poate confunda
cu:
aparenta nvare
constnd n postularea
unei presupuse
superioriti a unui
instrument; mimare
redefinirea politicii
care nu e legat de
schimbarea opiniilor
fundamentale privind
domeniul de aplicare a
politicii
schimbri
ntmpltoare n
strategia politic,
nelegate de nelegerea
dinamicii politice
Necesit dovezi
privind:
schimbri n opiniile
fundamentale privind
domeniul de aplicare a
politicii
contientizarea
relaiilor dintre
strategia politic i
fezabilitatea politic
proporii foarte mari. Cum se explic acest lucru? Dup W. Parsons (Parsons, 1995: pp.
234 236), principalele motive sunt:
procesul de globalizare, care face ca n ri diferite ageniile guvernamentale s se
confrunte cu probleme tot mai similare;
dezvoltarea comunicaiilor;
existena organismelor internaionale (de exemplu, europeneizarea proceselor
naionale de elaborare i aplicare a politicilor).
Caracteristicile globalizrii politice:
1. Complexitate i diversitate: nu numai aprarea i relaiile internaionale, dar i probleme
precum asistena, drogurile, mediul sunt probleme cu impact internaional.
2. Structuri puternice de interaciune: statele naionale interacioneaz la un nivel mai nalt
i n domenii mai extinse.
3. Permeabilitatea statului naional: agenda naional de politici este mai deschis
dezvoltrilor din alte ri; ca un corolar, statul naional e mai puin capabil dect a fost n
trecut s i controleze agenda.
4. Schimbri rapide i n cascad: nu numai c schimbrile sunt rapide, dar ele afecteaz tot
mai multe probleme.
5. Fragilitatea ordinii i a guvernrii: comunitatea internaional e mai fragil dect statele
naionale; n ce privete politicile, aceasta nseamn c dei agenda este global, decizia
i implementarea rmn locale. Dar globalizarea aduce un rol crescut al companiilor
transnaionale, organizaiilor transnaionale i relaiilor transguvernamentale n acest
proces.
(McGrew, apud Parsons, 1995: p. 235.)
84
CAPITOLUL 5:
RAIONALITATE I DECIZIE
Teoriile care au ca obiect modul n care se iau deciziile sunt importante pentru c
ne permit s nelegem relaiile complexe n care se produc i se aplic politicile publice.
Pe baza lor vom putea s abordm cazuri concrete i s examinm comportamentul
actorilor politici, precum i multiple probleme i situaii n care este nevoie s se ia
decizii.
Etapa de decizie din cadrul procesului de formare i aplicare a unei politici
publice a primit o atenie deosebit ndeosebi n anii '50 i '60, cnd analizele se centrau
pe modelele de luare a deciziilor n cadrul organizaiilor i, ndeosebi, al instituiilor
administraiei publice. Atunci au fost elaborate principalele modele ale deciziei privind
politicile publice: cel raional i cel incremental. Ideea implicit n cele mai multe
evaluri comparative ale celor dou modele a fost aceea c:
modelul raional are mai curnd un caracter normativ; altfel spus, el vizeaz felul
n care ar trebui s fie luate deciziile pentru ca acestea s fie acceptate ca
raionale;
modelul incremental are mai curnd un caracter descriptiv: el spune mai bine
dect cel raional cum se fac realmente deciziile.
n anii '70 i n deceniile urmtoare cercetrile au urmrit s dezvolte modele alternative
de luare a deciziilor i chiar s propun modele integratoare.
Sarcina care se afl n faa ei este de alt natur: ea trebuie ca, dintre toate mijloacele pe
care le are la dispoziie pentru a-i ndeplini scopurile propuse, s le aleag pe acelea care
sunt cele mai eficiente: cele care permit cel mai bine atingerea scopurilor. Dac o
persoan alege acele mijloace, atunci ea se comport raional.
Raionalitatea instrumental: comportamentul raional const n alegerea
mijloacelor celor mai potrivite pentru atingerea scopurilor propuse.
Potrivit acestui model de alegere, ntotdeauna cnd este pus n faa unei situaii
de decizie, persoana individual (actorul raional):
are date anumite obiective, scopuri;
are la dispoziie un numr de opiuni (alternative);
are la dispoziie un set de criterii cu ajutorul crora s evalueze alternativele date;
poate s ordoneze aceste alternative n funcie de criteriile avute;
poate s aleag ntre alternative pe cea mai bun, adic pe cea care permite cel
mai bine atingerea obiectivelor, scopurilor date;
n orice situaii similare, ea poate s fac decizii similare.
De pild, presupunem c o persoan are de ales ntre dou alternative, a i b. Ea tie c
prima alternativ produce rezultatul r1, iar a doua produce rezultatul r2; i mai tie c
valoarea primului rezultat e mai mare dect valoarea celui de-al doilea. Atunci nu va fi
nici o dificultate ca ea s aleag alternativa a:
a
r1
b
r2
r1 > r2
Aadar: a > b (alternativa a este preferat alternativei b).
S observm c n acest exemplu ntlnim dou elemente eseniale ale procesului
de alegere. Mai nti, avem premise factuale sau descriptive: c rezultatul r1 este produs
de alternativa a; i c rezultatul r2 este produs de alternativa b. Aceste premise sunt
factuale n sensul c, n principiu, putem ca, pe baza analizei a ceea ce realmente s-ar
petrece dac am adopta alternativa a (sau alternativa b), s determinm dac ele sunt
adevrate sau false; dac, deci, realmente rezultatul r1 este produs de alternativa a, iar
rezultatul r2 este produs de alternativa b. n al doilea rnd avem ns o premis precum:
r1 > r2. Ea nu este factual, ci de valoare: fiindc acceptarea ea nu depinde de ceea ce se
ntmpl realmente sau nu, ci de altceva anume de criteriile pe care noi le acceptm
pentru a stabili c un anumit rezultat este mai bun dect un altul.
Nu de puine ori jurnalitii sunt tentai s adopte acest model al alegerii raionale:
ei presupun c oamenii politici, persoanele care ocup funcii de conducere importante n
structurile statului au capacitatea de a se comporta ca actori raionali atunci cnd aleg o
anumit politic public. Pentru muli votani, este mai confortabil s presupun c
primul ministru sau minitrii au la dispoziie ntreaga informaie relevant pentru a
decide; c au detectat opiuni ntre care s aleag, iar ntre acestea se gsete i cea care e
cea mai bun pentru comunitate (Axford et al. 1997: 421).
Acest model al comportamentului raional este exemplificat, dup unii autori, n
dou mari domenii ale activitii umane: n economie i n administraie. Omul raional,
86
n 2001
2005
Deputailor
n
jude la alegerile
din 2004
r3: venit lunar de r6: venit lunar de r9: 3 locuri n
10 miliarde lei n 15 miliarde lei n Camera
2001
2005
Deputailor
n
jude la alegerile
din 2004
Cum se observ, ordinea celor trei alternative se modific, dup cum lum n consideraie
diferitele criterii pe care le avem. Astfel, dup criteriul veniturilor din anul de aplicare a
politicii (2001), ordinea celor trei alternative este:
a > b > c.
Dup criteriul veniturilor din anul 2005, ordinea lor devine:
c > b > a.
Dar dac avem n vedere efectele electorale ale acestei decizii, atunci preferina este:
a > c >b.
Aici apare o problem esenial, creia o teorie a deciziei trebuie s i dea rspuns:
ce mecanisme pot fi aplicate, pentru a face o unic alegere ntre cele trei alternative? Cum
putem agrega cele trei criterii menionate ntr-unul singur, astfel nct s se poat opta
pentru o anumit politic? Aceast problem va fi abordat pe larg mai jos. Pn atunci,
s menionm deja una din dificultile care apar. S presupunem c hotrm ca, dintre
dou alternative, alternativa aleas s fie cea care e preferat sub mai multe criterii (n
cazul nostru, sub cel puin dou). Atunci avem:
1) a este preferat lui b, ntruct sub primul i sub cel de-al treilea criteriu ea este
considerat mai bun;
2) a este preferat lui c, ntruct sub primul i sub cel de-al treilea criteriu ea este
considerat mai bun;
3) c este preferat lui b, ntruct sub al doilea i al treilea criteriu ea este
considerat mai bun.
Ca urmare, ordinea celor trei alternative este: a este preferat lui c, care la rndul ei este
preferat lui b. Aceast ordonare respect ceea ce se numete proprietatea de
tranzitivitate a relaiei de preferin. O relaie R este tranzitiv atunci cnd: dac a este n
relaia R cu c, iar c este n relaia R cu b, atunci i a va fi n relaia R cu b. Cci, cum se
vede imediat, avem i: a este preferat lui b. E important s observm ns c atunci cnd
agregm, prin utilizarea mecanismului descris mai devreme, preferinele ntre alternative,
potrivit unor criterii independente, e posibil s ntlnim situaii n care proprietatea de
tranzitivitate este nclcat. Dar atunci nu va mai fi posibil s alegem n mod consistent o
anumit politic: fiindc relaia de preferin ntre politici devine circular. C lucrurile
stau aa se poate vedea dac modificm exemplul dat mai devreme n felul urmtor:
a
Desigur, acest criteriu este foarte slab i nu se poate aplica dect ntr-un numr
mic de situaii (aa cum am vzut, n majoritatea situaiilor n care e implicat publicul
exist grupuri cu interese i opiuni diferite). De aceea, economitii au cutat un criteriu
care s permit unui grup s favorizeze o politic, n ciuda faptului c unii membrii ai
grupului pierd prin aplicarea acesteia. Prin argumentele lui Kaldor i Hicks au ajuns la un
criteriu potenial paretian dup care o politic poate fi adoptat n ciuda opoziiei celor
care pierd, dac cei care ctig pot ipotetic compensa pierderile acestora, crend o
situaie n care nimeni nu are de pierdut iar unii au de ctigat. n practic acesta a
evoluat ntr-un criteriu fundamental al analizei cost-beneficiu: cnd valoarea monetar
net a raportului dintre ctiguri i pierderi ale prilor implicate se nsumeaz, o sum
pozitiv justific adoptarea politicii. O astfel de sum presupune capacitatea unitii
monetare de a fi referenial pentru comparaia interpersonal, ca o entitate neleas a
avea valoare egal pentru orice persoan implicat.
n practic este ns, necesar s agregm satisfacia pe care o au persoane diferite
sau membrii unor grupuri diferite prin aplicarea unei politici. Exist cel puin trei metode
n acest sens (MacRae, Whittington, 1997: p. 91)):
Metoda criteriilor msurabile obiectiv: de pild, Programul Naiunilor Unite
pentru Dezvoltate (PNUD) utilizeaz indicatori sociali precum sperana medie de
via, produsul intern brut, nivelul mediu de educaie etc. pentru a da o msur a
bunstrii persoanelor dintr-o anumit ar.
Metoda gradelor de mulumire sau satisfacie: n multe sondaje de opinie,
oamenii sunt ntrebai dac sunt mulumii de viaa lor sau de activitatea
politicienilor sau de relaiile n familie etc. Ei rspund pe o scal de tipul: foarte
mulumit, mulumit, nu prea mulumit, foarte nemulumit. Aceste scale sunt
folosite pentru a agrega rspunsurile; implicit se consider c putem compara
rspunsurile date de persoanele intervievate: putem s numrm cte sunt foarte
mulumite i cte sunt foarte nemulumite.
Metoda economiei bunstrii (welfare economics): potrivit acestei metode, putem
s definim ctigul n bunstarea individual prin suma de bani pe care acea
persoan ar fi dispus s o plteasc pentru a obine acea schimbare; iar
pierderea pe care o sufer persoana ar fi msurabil prin suma de bani pe care ea
ar solicita-o drept compensaie pentru acea schimbare.
Aceast metod are avantajul de a combina criterii diferite ntr-un singur
indicator: cel monetar al disponibilitii de a plti. Acest indicator este observabil public
i este msurabil: e uor s observm, de exemplu, c o persoan e dispus s plteasc
mai mult dect alta pentru a cumpra o biciclet sau un apartament de bloc. Ca urmare,
metoda nu ntmpin problema comparrilor interpersonale. Ea permite aadar evaluarea
opiunilor pentru anumite politici n funcie de costurile i beneficiile pentru persoanele
afectate.
Analiza cost-beneficiu este o metod de a pune n balan i de a evalua opiunile
de politici n funcie de costurile i de beneficiile lor.
Ca metod general, analiza cost beneficiu cuprinde patru pai (F. Fischer
(1995: p. 36):
90
Este mai nti necesar stabilirea celor care pltesc i a celor care beneficiaz de
aplicarea unei politici. Poate fi vorba de grupuri sociale, zone, orae, judee sau
de ntreaga societate. n cele mai multe cazuri chestiunea este determinat de
tipul de politic avut n vedere. De pild, n cazul politicilor de recalificare
pentru omeri beneficiarii sunt uor de determinat. Beneficiar a unei politici de
mediu pentru diminuarea nclzirii planetare este populaia unei naiuni ntregi,
dac nu chiar a mai multor naiuni. De aceea, uneori se utilizeaz urmtoarea
metod: n loc s se examineze beneficiile sau costurile unei politici n relaie cu
un segment specific de indivizi, grupuri sau jurisdicii guvernamentale (precum
zonele defavorizate), analiza costurilor i beneficiilor se face la nivelul
ansamblului societii pentru un ntreg set de criterii sau preferine.
Dup identificarea grupurilor-int, trebuie atribuit valoarea monetar pentru
resurse i pentru rezultatele politicii. n majoritatea studiilor, costurile se definesc
n termenii bugetari tranai de guvernare. Cele dou categorii majore de cheltuieli
bugetare sunt reflectate n costuri materiale (echipament, cldiri etc) i
administrative (salarii etc.). Pe de alt parte, i beneficiile sunt msurate n
termeni monetari. O serie de beneficii tipice includ creterea taxelor fiscale,
productivitatea mrit i crearea de locuri de munc adiionale. Dincolo de aceste
beneficii directe, apar i beneficii care nu pot fi msurate direct. Dou exemple
clasice sunt frumuseea unor peisaje naturale i viaa omeneasc. Pentru aceste
beneficii trebuie determinat un pre-umbr, care este o procedur de a face
judeci subiective asupra valorii monetare a beneficiilor i costurilor, cnd preul
de pia nu este de ncredere sau nu este disponibil.
Cele mai multe analize cost-beneficiu trebuie s estimeze costurile i benficiile
peste timp. Echipamentele sau cldirile se pot uza, i pot pierde din valoare, n
timp ce ali itemi pot deveni mai rentabili.
Ultima etap const n calcularea raportului dintre cost i beneficiu. Aceasta este
o singur valoare numeric ce reflect relaia dintre costuri i beneficii. Dac
raportul este mai mic dect 1,00 nseamn c beneficiile sunt depite de costuri,
i invers pentru o valoare mai mare de 1,00. n raportul final, aceste raporturi
dintre costuri i beneficii pentru diferii itemi sunt prezentate ntr-un tabel i
detaliate descriptiv.
Analiza cost-beneficiu (ACB) este utilizat n numeroase cazuri: de pild, atunci
cnd se pune problema de a construi un drum nou, sau de a repara o osea, de a construi
un baraj sau un aeroport. Potrivit acestei metode, ceea ce trebuie luat n considerare sunt
costurile economice i beneficiile pe care le putem atepta ntr-o perioad de timp; iar
toate aceste costuri i beneficii se exprim n valoare monetar.
Dei analiza cost-beneficiu este larg utilizat n procesul de nfptuire a politicilor,
ea a fost criticat din mai multe perspective. De exemplu, o problem care apare imediat
este dac toi factorii relevani pot fi cuantificai i msurai n termeni monetari. Astfel,
dac o autoritate public are n vedere construirea unui nou aeroport, atunci trebuie
calculate 1) beneficiile care decurg din faptul c aeroportul va fi localizat ntr-un anumit
loc; 2) n raport cu costurile sociale implicate: nu numai ct cost terenul (presupunem c
el trebuie cumprat); dar conteaz i probleme precum: ct de dens populat este zona
respectiv; dac nu cumva acolo era o rezervaie natural, sau erau monumente istorice
sau importante pentru comunitatea respectiv (biserica sau cimitirul satului, de pild). Un
91
O condiie necesar pentru ca o ordonare a alternativelor sau obiectivelor s fie consistent este aceea a
respectrii tranzitivitii relaiei de preferin.
92
Vom discuta n acest paragraf dou critici ale modelului deciziei raionale: 1)
faptul c el nu d seam de dificulti ale alegerii colective cristalizate n, de pild, aa
numitele teoreme de imposibilitate; 2) faptul c el admite o singur form a raionalitii
umane.
Teorema de imposibilitate a lui Arrow. Aceast teorem, demonstrat de K.
Arrow, laureat al premiului Nobel, arat c este imposibil ca ntr-o societate democratic
decidenii s respecte condiiile teoriei raional-comprehensive a deciziei. Arrow a artat
c alegerile pe care le fac membrii unei societi democratice i care presupunem c
sunt raionale, n sensul definit mai sus nu pot fi agregate astfel nct s construim o
decizie colectiv care s fie cea mai bun pentru toi.
Pentru a vedea cum stau lucrurile, s lum un exemplu. Presupunem c trei
persoane, A, B, C, fac parte dintr-o comisie care trebui s decid asupra unei politici de
combatere a corupiei. Cel puin trei ci sunt disponibile: s ntreasc activitatea poliiei
(a); s nspreasc pedepsele pentru cei care sunt corupi (b); s creasc salariile
funcionarilor publici (c).
94
95
ndreptite. Ca model al felului n care ar trebui s fie luate deciziile pentru ca acestea
s fie acceptate ca raionale, el este greu de respins. Problema este ns alta: el nu
surprinde felul n care, n cele mai multe situaii, sunt luate decizi importante, att de
ctre fiecare dintre noi, ct i de ctre decidenii politici. Cu alte cuvinte, dei are un
caracter normativ, acest model nu reuete s descrie i felul n care realmente sunt
fcute deciziile.
Raionalitatea limitat. De aceea, unii autori au ncercat s modifice conceptul
de raionalitate care s fac modelul deciziei raionale mai apropiat de evidena empiric,
pe care o ntlnim n lumea real (Gunn, Hogwood, 1984) a elaborrii politicilor
publice.
Autorul care a formulat cea mai bine elaborat abordare pe aceast linie este H.A.
Simon (Simon: 1945; 1955; 1956; 1976; 1982). Dup Simon, cei care decid asupra
politicilor publice nu sunt n acelai timp raionali i comprehensivi: chiar dac alegerile
sunt raionale, aceasta nu nseamn c ele satisfac cerinele aspre impuse de modelul
comprehensiv. ntr-adevr, argumenteaz el, cei care se afl n situaia de a decide sunt
limitai n activitatea lor de circumstanele n care se face decizia.
n primul rnd, exist limite ale capacitii omului de a strnge i de a procesa
informaia:
cunoaterea noastr este ntotdeauna fragmentar i incomplet;
consecinele aciunilor nu pot fi toate cunoscute; decidentul apeleaz la
capacitatea de a realiza evaluri simplificatoare;
atenia noastr are limite: deciziile se iau pe baza unei analize seriale (cci nu te
poi gndi la prea multe lucruri n acelai timp); iar atenia se schimb de la un
moment la altul;
puterile noastre de observaie i de comunicare sunt limitate; nvm adaptndune comportamentul la scopuri;
capacitatea memoriei noastre e limitat;
suntem creaturi care avem obiceiuri i rutine;
suntem limitai de mediul psihologic n care ne gsim.
n al doilea rnd, suntem limitai i de mediul organizaional care creeaz cadrele
n care decidem. Structurile organizaionale, procedurile adoptate n cadrul lor, cultura
organizaional determin anumite tipuri de a lua decizia. Organizaiile impun valorile lor
asupra deciziilor acceptabile. Iar constrngerile de timp mpiedic de multe ori cutarea
mai multor alternative ntre care s se fac alegerea. De aceea, cei care decid asupra unei
politici de cele mai multe ori nu au de ales ntre toate opiunile posibile, ci mai curnd ei
au n fa un numr redus de alternative. Mai mult, acceptarea unei politici ca o
alternativ real care ar putea fi aleas depinde de opiunile ideologice, de valorile pe
care le accept decidenii.
Ca urmare, susine Simon, omul este raional, dar raionalitatea lui este una
limitat. Concluzia cea mai important care decurge de aici este aceea c alternativa
aleas nu este cea care va maximiza: nu este cea care produce cele mai mari beneficii n
raport cu costurile implementrii ei; nu este cea care exprim cel mai bun mijloc de a
atinge obiectivele propuse, aa cum cerea ideea de raionalitate instrumental.
Comportamentul raional, dup Simon, nu este aadar cel maximizator.
97
Mai degrab, susine el, comportamentul raional este unul satisficient; Simon a
inventat acest termen combinnd cele dou condiii ale raionalitii limitate: un
comportament raional apare, n aceast perspectiv ca satisfctor i suficient. O aciune
de alegere este satisficient atunci cnd cel care o face caut s identifice acele alternative
care sunt destul de bune: ele sunt satisfctoare i suficiente pentru a atinge scopurile.
Altfel zis, decidentul nu va trebui s cerceteze toate alternativele care, n principiu, ar
putea s produc beneficii mai mari (aadar, el nu este maximizator); el trebuie s in
seam doar de alternativele care vor produce o cretere rezonabil aadar, satisficient
a beneficiilor sale.
Caracteristicile deciziei bazate pe raionalitatea limitat:
problemele complexe nu sunt atacate direct; ele sunt sparte n probleme mai mici;
decizia bun nu este una maximizatoare, ci una satisficient: destul de bun pentru a
mplini dorinele;
nu sunt cutate toate alternativele posibile; mai degrab cutarea se rezum la cele
familiare sau la cele care difer marginal de cea deja practicat;
deciziile se iau n pai: nu potrivit unui mare plan, dat a priori; cci fiecare alegere
schimb rezultatele i noi probleme apar;
se construiesc mecanisme de a reduce incertitudinea n care se iau deciziile; de
exemplu, se coopereaz cu alte persoane, grupuri, organizaii;
nu se urmeaz de la cap la coad procesul de decizie: se folosesc proceduri standard
de operare, care in seam de experiena trecut.
98
Schimbare mare
Schimbare mic
(incremental)
100
Metafora coului de gunoi este folosit intenionat de autori pentru a nltura aura
de raionalitate a deciziilor asupra politicilor publice care era pstrat n diversele
modele ale deciziei. Dup ei, lucrurile nu stau deloc aa: cci scopurile, obiectivele
adesea nu sunt cunoscute de cei care aleg o politic public. La fel, ei nu cunosc relaiile
cauzale ntre evenimente. Dimpotriv, decidenii aleg scopuri i mijloace, atribuie relaii
de determinare pe msur ce se angajeaz n procesul de decizie; proces care este
ambiguu i impredictibil.
Stiluri de luare a deciziilor. Modelul propus de Cohen, March i Olsen indic
faptul c tipul de decizie depinde de problemele avute n vedere i de contextele
instituionale. Aceast implicaie este utilizat pe J. Forester (1984) pentru a dezvolta un
model al stilurilor de luare a deciziilor. Dup Forester, ceea ce este raional s fac
decidenii depinde de situaiile n care ei lucreaz.
Ceea ce este practic i raional s facem ntr-o situaie depinde n parte de structura
acelei situaii. De aceea, analiza situaiei n care se ia decizia este esenial pentru
101
alegerea sau ghidarea aciunii n acea situaie... Punctul crucial al argumentului este
acesta. n funcie de condiiile disponibile, o strategie poate fi practic sau ridicol. Dac
avem timp, expertiz, date, o problem bine definit, atunci a face calcule tehnice este
foarte bine; dar dac nu avem timp la dispoziie, date, definiia problemei, expertiz,
atunci a ncerca s facem calcule tehnice poate foarte bine s nsemne o pierdere de timp.
ntr-un mediu organizaional complex, reele de informaie pot fi la fel, dac nu chiar mai
importante dect documentele atunci cnd se cere informaie. ntr-un mediu de conflict
interorganizaional poate c se cere negociere i compromis. Strategiile administrative
sunt relevante numai ntr-un context politic i organizaional. (Forester, 1984: p. 25)
Strategia emergent
Puncte tari
Probleme ridicate
- D seam de
ntreaga organizaie.
- Permite comparaii
pe baza raportrii la
obiectivele urmrite.
- Permite raportarea la
resursele organizaiei,
precum i la
solicitrile fcute.
- Cnd resursele sunt
limitate, descrie bine
opiunile posibile.
- Permite
monitorizarea
implementrii, n
raport cu obiectivele
stabilite.
- E concordant cu
practica din acea
organizaie.
- ine seam de
problemele legate de
trsturile persoanelor
implicate (de ex., de
motivaia lor).
- Permite dezvoltarea
strategiei, pe msur
ce noi lucruri se
nva.
- Implementarea
devine o parte
component a
procesului decizional.
- Cultura
organizaional devine
parte a procesului
decizional.
- Susine flexibilitatea
organizaiei fa de
cerinele mediului.
103
- Nu e realist n ce
privete descrierea
persoanelor cu funcii
ca factori oarecum
pasivi.
- Nu recunoate rolul
unui centru de
coordonare n
procesul de alocare a
resurselor.
- Nu definete
responsabilitile n
luarea deciziilor.
- Uneori (de ex., n
proiecte lungi)
strategia nu este n
orice moment
flexibil; de la un
moment dat ea devine
fixat i rigid.
- Nu recunoate rolul
unor alegeri raionale.
- Nu acord un loc
rezonabil controlului
activitilor
desfurate.
CAPITOLUL 6:
IMPLEMENTAREA POLITICILOR
Odat ce s-a luat decizia privind aplicarea unei politici publice, urmeaz procesul
efectiv de nfptuire sau de implementare a ei. Nu de puine ori oficialii din instituii
guvernamentale consider c procesul este neimportant: dac s-a decis asupra unei
politici, nimic nu mpiedic aplicarea ei ntr-un proces aproape automat. Alteori ns
nelepciunea comun spune c aici e o problem greu de manevrat. Muli dintre cei care
au avut efectiv de-a face cu problemele implementrii unor politici tiu din experien c
teoria ca teoria, dar practica ne omoar. Altfel zis, alturi de problema discutat mai
devreme, a distinciei dintre cunoatere i ignoran n elaborarea unei politici publice,
apare o alta: cea a discrepanei dintre a ti i a face; dintre a elabora o politic public i a
reui s o aplici, s o implementezi bine.
Aa cum subliniaz J. Pfeffer i R. Sutton, n general atunci cnd avem n vedere
organizaiile nu exist rspunsuri simple la problema relaiilor dintre a ti i a face.
dac astfel de rspunsuri simple ar fi existat, ele ar fi fost deja aplicate pe larg. Iar
puinele firme care sunt capabile s traduc n chip consistent cunoaterea n aciune nu ar
fi beneficiat de avantajul competitiv substanial pe care l au... Una dintre cele mai
importante idei ale cercetrii noastre este aceea c cunoaterea care este efectiv
implementat e cea care cu mai mare probabilitate este dobndit printr-un proces de
nvare prin a face dect printr-unul de a nva prin a citi sau a asculta. Una dintre
principalele noastre recomandri este aceea de a v angaja n aciuni gndite. Petrecei
mai puin timp cercetnd sau vorbind despre problemele organizaiei. Trecerea la aciune
va genera experiena din care putei nva. (Pfeffer, J., Sutton, R.I., 2000, pp. 5 6)
105
rolul pe care l au n implementare toi actorii implicai. Modelul de jos n sus are
avantajul c ia n considerare rolul relaiilor formale i informale care constituie reelele
de actori, publici i privai, implicai n formularea i aplicarea unei politici. El
accentueaz c succesul sau eecul unei politici depinde nu de puine ori de capacitatea
sau voina birocrailor aflai la nivele inferioare de a o aplica sau de felul n care se
implic ali actori.
Se concentreaz iniial
asupra
Identificarea principalilor
actori
Criterii de evaluare
b) Instrumentele politicilor
n orice activitate pe care o ntreprindem, facem apel la mijloace sau unelte pe
care le considerm potrivite pentru a o realiza cu succes. Dac vrem s facem o cltorie
de la Bucureti la Cluj, ne gndim s mergem cu automobilul, cu trenul sau cu avionul.
Mijlocul de transport e instrumentul folosit pentru a realiza aciunea dorit. i, de multe
ori, putem alege ntre mai multe ci de a face aciunea: putem folosi unul sau altul din
mijloacele de transport disponibile, altfel zis putem alege ntre mai multe instrumente
disponibile.
108
109
familia i comunitatea
Instrumente voluntare
organizaiile voluntare
Instrumente mixte
(intervenie medie a statului)
licitaiile i drepturile de
proprietate
taxele
reglementrile
Instrumente obligatorii
ntreprinderile publice
sau sracii), organizaiile ecologiste care militeaz pentru reducerea polurii sau
cur pdurile de deeuri sunt exemple care ne vin imediat n minte. Ele nu depind n
activitatea lor de stat i, n acelai timp, nu i propun ca scop obinerea de profit.
Avantajele apelului la ele ca instrumente ale politicilor publice sunt urmtoarele: a)
sunt mult mai flexibile dect instituiile sau ageniile guvernamentale; b) costurile lor
sunt mai reduse, ntruct apeleaz n mare msur la activiti voluntare; c) asigur
echitatea, cci se apleac n primul rnd asupra persoanelor defavorizate. Dar,
desigur, nu se poate face apel la aceste organizaii n cazul unor probleme sociale
complexe; pe de alt parte, ele depind pentru activitatea lor de atragerea de fonduri
(iar uneori acestea provin de la stat).
Piaa a fost i este principalul instrument voluntar folosit de guvernare. Crearea de
piee private eficiente este un obiectiv fundamental al guvernrilor, cu att mai mult
al celor n tranziia postsocialist. Aa cum am vzut, argumentul fundamental n
favoarea ei este acela c n condiiile existenei unei piee veritabile, bunurile i
serviciile sunt produse la cel mai mic pre; i, cum principalele bunuri i servicii
pentru populaie pot fi produse pe piaa liber, guvernrile folosesc pe larg acest
instrument al politicilor. Desigur, aa cum am vzut, existena bunurilor publice face
ca uneori piaa s nu fie un instrument adecvat al politicilor. Ea nu asigur eficien,
dar nici echitate (s ne gndim la un sistem pur privat de asisten de sntate: n
acest caz, cei sraci nu ar putea beneficia de servicii necesare, ceea ce ar fi n conflict
cu ideea aflat la temelia societilor moderne de respectare a drepturilor omului).
Instrumentele obligatorii. Ele constrng sau direcioneaz aciunea persoanelor
sau instituiilor crora li se adreseaz. n aplicarea lor, guvernarea trebuie desigur s in
seam de limitele constituionale.
Reglementrile reprezint un mecanism esenial de a prescrie anumite activiti sau
comportamente ale persoanelor i instituiilor (att publice ct i private). Statul are
capacitatea de a exercita coerciia, de aceea reglementrile sale pot influena chiar
foarte mult economia i, n general, societatea. Pe plan economic, reglementrile
urmresc s ncurajeze unele activiti sau, dimpotriv, s descurajeze altele; de
exemplu, pot fi reglementate ratele de schimb, profiturile, investiiile strine; firmele
sunt liceniate; pot exista reglementri privind preurile practicate, calitatea i
cantitatea produselor, standarde de siguran sau ecologice etc. Pe plan social,
reglementrile urmresc s protejeze interesele cetenilor, de pild prin
reglementarea pieei muncii sau elaborarea de standarde de calitate, de nepoluare etc.
Avantajele utilizrii acestui instrument sunt urmtoarele: a) nu este necesar ca
guvernarea s posede o informaie foarte extins asupra comportamentelor sau
preferinelor efective: ea poate pur i simplu s stabileasc un standard i s cear
respectarea lui; b) este cel mai eficient mijloc, atunci cnd guvernarea are stabilite
obiective precise i clare, precum i n situaii de criz, cnd e necesar s se dea
rspunsuri simple i imediate; c) efectele aplicrii ei sunt mai uor de prezis, ceea ce
conduce la posibilitatea unei mai bune coordonri a eforturilor instituiilor i
ageniilor guvernamentale; d) sunt mai puin costisitoare dect alte instrumente
(precum subsidiile sau scutirile de taxe); e) politic sunt preferabile, cci indic
aciunea precis i implicarea direct a guvernrii n soluionarea problemelor.
Dezavantajele acestui instrument sunt urmtoarele: reglementrile a) impun limite
asupra activitii n sectorul privat i deci pot distorsiona pieele; b) inhib inovaia i
111
115
Coeziune ridicat
Interrelaionare ridicat
Interrelaionare sczut
Instrumentele selectate se
caracterizeaz prin:
Instrumentele selectate se
caracterizeaz prin:
Coeziune slab
Instrumentele selectate se
caracterizeaz prin:
Instrumentele selectate se
caracterizeaz prin:
c) ncheierea politicilor
Am discutat pe larg mecanismele nu de puine ori greoaie i ndelungate prin care
o problem ajunge pe agenda informal i pe cea formal, mecanismele prin care sunt
formulate politicile care urmresc soluionarea acelei probleme, mecanismele prin care
este se ia decizia de aplicare a unei anumite opiuni i, n sfrit, modul n care o politic
este implementat. Am ajuns acum s discutm situaia n care o politic a fost
implementat i exist raiuni pentru a o ncheia. Ce se ntmpl n aceast situaie?
Probabil c cel mai simplu rspuns dar nu neaprat i cel care ne vine cel mai natural n
minte este c ncercrile de a ncheia o politic sunt extrem de dificile. Politicile sunt
greu de pornit; dar, odat pornite, e la fel de greu s fie oprite!
Atunci cnd o politic urmeaz s fie ncheiat, care sunt intele acestei aciuni?
Ce urmeaz s se ncheie de fapt? Dup P. DeLeon (1987) exist patru astfel de inte:
funciile: bunul sau serviciul pe care aplicarea acelei politici l furnizeaz membrilor
societii;
116
organizaiile: instituiile formale create pentru a implementa acea politic; dei par
mai susceptibile s fie desfiinate, acest lucru se ntmpl rar pe deplin;
strategiile generale de soluionare a unei anumite probleme;
programele: modalitile specifice (sau instrumentele) de abordare a unei probleme;
ele sunt cele mai vulnerabil aspect al procesului de ncheiere a unei politici.
De cele mai multe ori, nu toate aceste inte pot fi atinse atunci cnd o politic este
supus procesului de ncheiere. Motivul este c acest proces este influenat de numeroi
factori.
Ce influeneaz ncheierea unei politici? Kirkpatrick, Lester i Peterson (1999)
clasific factorii implicai n trei categorii, privind: 1) caracteristicile intrinseci ale
politicii respective; 2) mediul politic n care a fost implementat acea politic; i 3)
constrngerile crora politica trebuie s le fac fa.
Caracteristicile intrinseci ale politicii, care sunt relevante n procesul de ncheiere
a ei, sunt urmtoarele:
Raiunea ei de a fi: n ce const funcia acelei politici, care sunt organizaiile
implicate n implementarea ei etc.
Longevitatea organizaiilor implicate: cu ct ele sunt mai vechi, cu att e mai dificil
s fie desfiinate.
Invizibilitatea: dac organizaiile care implementeaz o politic sunt mai puin
vizibile pentru public, ele au anse mai mari s supravieuiasc pn la o vrst
naintat.
Complexitatea: atunci cnd politica vizeaz o problem complex i greu de neles
de ctre public, ea poate supravieui mai uor; cci n acest caz argumentele
specialitilor (muli dintre ei implicai n implementarea politicii i interesai n
meninerea ei) cntresc mai mult.
Distribuia beneficiilor: numrul celor care beneficiaz de acea politic, precum i
gradul n care ei percep acele beneficii ca importante afecteaz felul n care diveri
actori se raporteaz la acea politic.
S ne gndim la un exemplu cunoscut: cel al instituiilor guvernamentale create
n anii '90 pentru a realiza privatizarea ntreprinderilor de stat. n etape diferite, diferite
sarcini au fost atribuite unor instituii diferite; dar niciodat nu a fost desfiinat vreuna.
Dimpotriv, fiecare a ncercat s i gseasc un alt obiect de activitate pentru a nu fi
desfiinat. (Cazul fostului FPS este emblematic: dei, potrivit legii, activitatea sa urma s
se ncheie n anul 2001, el a continuat s se dezvolte, s i construiasc sedii etc.).
O a doua categorie de factori care influeneaz procesul de ncheiere a unei
politici sunt cei care privesc mediul politic n care aceasta este aplicat:
Ideologia politic prevalent: n primii ani de dup alegeri, dac ele sunt ctigate de
fosta opoziie, acest lucru se observ cel mai bine.
Mrimea, fora i hotrrea coaliiilor care preseaz pentru ncheierea acelei politici:
cu ct acestea sunt mai intense, cu att ansele ca politica respectiv s fie ncheiat
sunt mai mari.
Aliai puternici: ei pot influena mult eforturile de ncheiere sau de meninere a unei
politici.
Posibilitile de realizare a compromisurilor: acestea reprezint tactici foarte
importante de mpiedicare a ncheierii politicii.
117
Viteza: chiar dac acest factor nu depinde ntotdeauna de voina decidenilor, dac
este posibil s se realizeze eforturile de ncheiere a politicii ntr-un timp scurt, atunci
ansele de reuit sunt mai mari.
Un exemplu interesant privind rolul ideologiei prevalente e din domeniul
nvmntului. n anii 1997 2000 a predominat n reforma nvmntului din ara
noastr o perspectiv liberal, care a contrastat mult cu cea mai autoritar practicat
anterior: accentul a czut asupra delegrii responsabilitilor, creterii autonomiei
universitilor i colilor, dereglementrii etc.
ncheierea unei politici poate s nu se realizeze i datorit interveniei unor bariere
sau constrngeri:
Existena unor coaliii care se opun ncheierii politicii.
Conservatorismul: ageniile implicate n implementarea unei politici caut s i
modifice scopurile i misiunea, astfel nct s nu se desfiineze.
Obstacole juridice: uneori reglementrile de care este nevoie pentru a ncheia o
politic sunt de un nivel foarte nalt (hotrri de guvern, dar i legi sau chiar
modificri ale Constituiei), iar acest fapt mpiedic ncheierea politicii.
Costurile de ncheiere: atunci cnd o politic este ncheiat, e posibil s fie necesar un
efort financiar mare, care devine un obstacol n procesul de ncheiere. Cu toii tim
ct de mari sunt costurile nchiderii minelor neeficiente din unele bazine carbonifere
din ara noastr, sau ct de costisitoare este conservarea unor capaciti industriale
nchise.
Teama i incertitudinea: dac o politic este ncheiat, e greu de prezis care vor fi
toate consecinele ndeprtrii de la ceea ce era de acum familiar i cunoscut. Aa
cum aceste aspecte erau relevante n adoptarea unei politici noi (a se vedea de pild
punctul de vedere incrementalist), acum ele devin obstacole n ncheierea unei politici
deja practicate.
De exemplu, renunarea la politicile practicate anterior de protecie a copiilor a
necesitat eforturi ridicate i de aceea n calea ncheierii acestora s-au ridicat obstacole
mari.
118
Caracteristici
intrinseci
raison d'tre;
longevitate;
vizibilitate;
complexitate;
natura
beneficiilor.
Mediul
politic
Constrnge
rile
ideologia prevalent;
coaliia care e
implicat n
ncheierea politicii;
puterea aliailor;
conservatorismul
obstacole juridice
costuri economice
coaliiile care
urmresc ca
politica s nu se
ncheie
team/incertitudine
posibilitile de a
face
compriomisuri;
viteza.
ncheierea politicii
Nu
Status
quo
Da
Scncete
ndelungate
Big bang
120
Iat o list de ntrebri pe care trebuie s i le pun analistul de politici (GevaMay, Wildavsky, 1997: pp. 221 222) pentru a minimiza opoziia actorilor care
se opun ncheierii unei politici:
Am identificat grupurile care sprijin coaliiile care se opun ncheierii
politicii?
Dac rspunsul este da, am identificat ce i determin s se comporte
astfel?
Am identificat susintorii ncheirii acelei politici?
Dac rspunsul este da, am identificat ce i determin s se comporte
astfel?
S lrgesc numrul celor care particip la dezbaterea propunerii mele?
S fac apel la sprijinul unor grupuri interesate n ncheierea politicii?
M-am gndit dac s atrag i ali actori activi n ncheierea politicii?
121
CAPITOLUL 7:
a) Ce este evaluarea?
Aa cum am vzut n Capitolul 1, evaluarea este un stadiu al procesului de
nfptuire a politicilor. Caracteristica definitorie a evalurii este aceea c ea produce
judeci cu caracter apreciativ privind o politic public. Problema nu vizeaz faptele:
Cum stau lucrurile? i nici aciunea: Ce ar trebui s facem?, ci valorile: Care este
valoarea acestui program sau a acestei politici?
Evaluarea politicilor reprezint examinarea empiric obiectiv i sistematic, cu
ajutorul metodelor de cercetare social, a politicilor publice, n termenii
obiectivelor propuse de acestea.
n evaluarea unei politici, analistul face apel la tipuri diferite de criterii. Aceste
criterii exprim valorile n raport cu care se realizeaz aprecierea acelei politici: de pild,
eficiena i eficacitatea sunt valori care decurg din ideea de raionalitate instrumental, pe
care am discutat-o n capitolul 5 mai sus. Dar valori precum echitatea sau corectitudinea
au o semnificaie social ridicat, iar ponderea care li se acord este tot mai mare n
societile contemporane. (S observm c aceste criterii sunt asemntoare cu cele la
care se apeleaz n cazul formulrii politicilor. Numai c acum ele sunt aplicate
retrospectiv (ex post), n timp ce criteriile folosite pentru a face recomandri privind
politicile care s se adopte sunt aplicate prospectiv (ex ante).)
Tipul de criterii
ntrebarea
Exemple
122
Eficacitatea
Eficiena
Costul unitar
Beneficii nete
Raportul cost/beneficiu
Adecvarea
Costuri
Eficien
Echitatea
Criteriul Pareto
Criteriul lui Rawls
Senzitivitatea
Corectitudinea
124
125
politicii.
Senzitivitate: n prezent avem o a patra generaie de modele ale evalurii politicilor publice.
Acum punctul central de interes nu const n deciziile, obiectivele, efectele politicilor, ci n
susinerile, n preocuprile, problemele diferiilor actori implicai n procesul de nfptuire a
acelei politici publice. Evaluarea apare astfel i ca un proces cu semnificaie politic, nu ca o
cercetare pur obiectiv a unei politici.
Eficacitatea privete msura n care sunt atinse scopurile sau obiectivele propuse. Uneori ea este
cuantificabil (de exemplu, ci elevi care au abandonat coala au fost reintegrai n procesul
educativ); atunci cnd acest lucru nu este posibil, ea este exprimat n termeni calitativi. De
exemplu, eficacitatea unui program de creare a unor faciliti de petrecere a timpului liber se
poate msura apelnd la criterii precum atitudinea cetenilor privind valoarea acelui program sau
modul de a beneficia de ele.
Eficiena este raportul dintre eficacitate i costurile sau eforturile depuse pentru a o obine.
126
127
128
129
b) Tipuri de evaluare
Evaluarea unei politici publice poate fi de mai multe tipuri. Exist mai multe
clasificri ale evalurilor, realizate cu ajutorul unor criterii diferite.
O prim clasificare pleac de la distincia dintre 1) eforturile fcute pentru a
implementa acea politic, pentru a produce bunurile sau serviciile respective, i 2)
rezultatele acelor eforturi, ceea ce s-a realizat efectiv. Apelnd la terminologia lui D.
Palumbo (1987), avem:
a) o evaluare formativ: n care accentul cade pe: 1) msura n care programul i
atinge grupul int; 2) msura n care bunurile i serviciile produse sunt n
concordan cu inteniile, obiectivele acelei politici; 3) utilizarea resurselor n
aplicarea acelei politici;
b) o evaluare sumativ: n care accentul cade pe felul n care a afectat efectiv acea
politic problemele crora a ncercat s le ofere o soluie.
O a doua clasificare ia n considerare mecanismele prin care este realizat
evaluarea. Dup Howlett i Ramesh (1995), avem trei mari tipuri de evaluri: 1)
administrative; 2) juridice; 3) politice.
Evalurile administrative se concentreaz asupra: a) performanei manageriale
n nfptuirea unei politici; i b) asupra aspectelor bugetare presupuse de implementarea
acesteia. Evalurile de acest tip sunt cele mai cunoscute i cele mai discutate. Un motiv
important este acela c pentru realizarea lor s-au pus la punct tehnicile de cercetare cele
mai sofisticate. n literatura dedicat lor, sunt menionate patru principale feluri de
evaluare administrativ: a performanei; a impactului; a eficienei; a procesului (a se
vedea, de exemplu, McKinney, Howard, 1998: pp. 397 399).
1. Evaluarea performanei (produsele eforturilor fcute sau rezultatele aplicrii
acelei politici) vizeaz cantitatea sau nivelul de activitate pe care l-au generat eforturile
depuse. De pild, ct de multe bilete au fost vndute ntr-o facilitate de petrecere a
timpului liber; ct de muli elevi care abandonaser coala au fost rencadrai n activitate;
ct de muli kilometri de osea au fost construii acetia sunt indicatori prin care se pot
msura rezultatele unor politici n diferite domenii.
Produse
sau
rezultate:
Efort
Abiliti
Materiale
Echipament
Bani
cheltuii
numrul de bilete
vndute;
numrul de elevi
care reiau coala;
numrul de
kilometri de
osea
evaluare vizeaz numrul total de bolnavi tratai cu succes; numrul de cazuri efectiv
rezolvate de poliie; impactul pe care l au asupra societii absolvenii de nvmnt
superior, ca rezultat al educaie lor etc.
Efort
Abiliti
Materiale
Echipament
Bani
cheltuii
Produse
sau
rezultate
Impactul
realizat:
Nr.
bolnavi
tratai
cu
succes;
Nr. cazuri
rezolvate de
poliie;
Abiliti ale
absolvenilor.
131
c) Metode de evaluare
Pentru a realiza o evaluare, este necesar utilizarea unor metode de cercetare care
s produc datele pe baza crora s se realizeze aprecierile i s se formuleze
recomandrile. Putem clasifica aceste metode dup mai multe criterii:
a) dup felul n care intervin n realitate, avem: metode experimentale,
neexperimentale, cvasiexperimentale i mixte;
b) dup tipul de date pe care le ofer, avem: metode cantitative i calitative.
O imagine sintetic a acestor metode e oferit n tabelul urmtor:
Configurarea
cercetrii
I. Neexperimentale
A. Exploratorii
Obiectiv primar
Tipuri de
probleme pentru
care configurarea
este cea mai
potrivit
Metode de cercetare
Metode de
Tip predominant
culegere a datelor de culegere a
datelor
Identificarea
principalelor
variabile (influene),
pentru a realiza
evaluri mai
riguroase n viitor
Interviuri cu
personalul ageniei,
clieni etc. Studiul
arhivei relevante.
Studii de caz.
Colectarea datelor
133
Calitative
Studiul rezultatelor
semnificative care au
fost neglijate n
evalurile anterioare
B. Descriptive
II.
Cvasiexperimentale
III.
Experimentale
IV.
Metode mixte
O evaluare mai
riguroas, prin
identificarea
definirea i
msurarea unor
variabile cheie ale
politicii, dar fr a
folosi un grup de
control
O evaluare mai
riguroas, pentru a
determina dac
rezultatele studiate
pot fi atribuite
influenei politicii
mai curnd dect
altor factori sau
ntmplrii. Se face
apel la grup de
control
La fel ca mai sus, dar
apelnd mai riguros
la grupul de control
precum i la cel
cercetat
Studiul influenei
implementrii
politicii i al
interveniilor asupra
rezultatelor.
Implementarea
politicii
administrative
Colectare de date
brute privind
rezultatele apelnd la
cele ale ageniei sau
prin cercetri noi
La fel ca n cazul
msurilor
exploratorii
Cantitative
Calitative
Rezultate brute pe
termen scurt sau lung
ale politicii. Opiunea
cea mai riguroas
este cea a unei
abordri comparative
Rezultate nete pe
termen scurt sau lung
La fel ca n cazul
metodelor
exploratorii
Cantitative
Folosirea datelor
administrative,
cercetri
Cantitative
Calitative
Cantitative
Implementarea
politicii i rezultate
brute
Un amestec de
metode
Amestec de metode
cantitative i
calitative
n plus, este necesar ca acolo unde este posibil schimbrile s nu fie realizate
la scara cea mai larg disponibil: e recomandabil ca ele s fie pilotate, s fie aplicate n
anumite zone sau anumite segmente ale societii, pentru a testa efectele i a putea apoi s
le corecteze. De exemplu, n privina reformelor n nvmntul romnesc, un studiu
(Miroiu, A. (ed.), 1998: p. 162) a sugerat ca intervenia n realitate s fie bine
cumpnit, pentru a nu declana fore necunoscute i incontrolabile. Recomandm ca ea
s se fac urmnd civa pai obligatorii:
evaluarea situaiei: evaluare legislativ, evaluri instituionale pilot;
elaborarea strategiei de aciune;
realizarea unor aplicri pilot (la nivel instituional, local etc.);
evaluarea impactului;
aplicarea la nivel naional, eventual treptat, pe componente, a strategiei;
monitorizarea i evaluarea efectelor.
Metodele neexperimentale pot fi exloratorii sau descriptive. Cele exploratorii se
concentreaz pe identificarea principalelor variabile (influene) n aplicarea unei politici,
pentru a realiza evaluri mai riguroase n viitor; cele descriptive vizeaz prioritar
identificarea, definirea i msurarea unor variabile cheie ale politicii, dar fr a folosi un
grup de control. ntre ele, un rol important l are evaluarea teoriei subiacente politicii
respective. Premisa acestui tip de evaluri este aceea c politicile se bazeaz explicit
sau implicit pe anumite supoziii privind relaiile cauzale, interdependenele dintre
fenomenele pe care le afecteaz acea politic. De exemplu, politicile de privatizare se
bazeaz pe ipoteza c un control privat asupra bunurilor este mai eficient dect unul de
stat. Teoria aflat la baza unei politici publice este un aspect al acesteia care poate fi
evaluat de sine stttor. O apreciere a ei este important deoarece o politic ntemeiat pe
supoziii incorecte sau slabe are puine anse s ating rezultatele dorite. Evaluarea teoriei
pe care se bazeaz o politic public se poate realiza n principal n dou moduri (Rossi,
Freeman, Lipsey, 1999):
a) se compar intervenia pe care o presupune teoria acelei politici cu nevoile sociale
de bunuri i de servicii ateptate n acel domeniu;
b) se solicit decidenilor sau altor actori interesai s i exprime poziia fa de
plauzibilitatea, fezabilitatea i corectitudinea susinerilor care sunt cuprinse n
teoria acelei politici.
Importana acestui fel de evaluare a unei politici publice este aceea c permite o
nelegere mai bun a configurrii acesteia; de asemenea, ea produce o baz pentru
evaluarea implementrii politicii respective i a rezultatelor produse de ea.
Metodele experimentale pe care le-am menionat mai devreme sunt cantitative.
Alturi de ele, un rol deosebit de important n realizarea unei evaluri l au metodele
calitative. n cazul lor, interesul principal este acela de a nelege procesele,
comportamentele, situaiile de fapt, aa cum sunt percepute acestea de ctre persoanele
individuale sau de ctre grupurile de oameni care sunt studiai. De pild, metodele
calitative permit s nelegem felul n care membrii unei comuniti percep o politic i
felul n care ei sunt afectai de ea. Cele mai cunoscute metode de acest fel sunt
observaia, interviul, focus grupul (a se vedea mai jos scurte descrieri ale lor).
Metodele calitative au cteva avantaje importante: ele sunt flexibile, pot fi
configurate pentru nevoile fiecrei evaluri n parte; pot fi realizate mult mai uor; i pot
sprijini evaluarea prin aceea c furnizeaz o nelegere mai bun a prioritilor i
136
Caracteristici
Culegere de informaii n forma unor cazuri care pot avea o form
descriptiv sau explicativ i servete ca rspunsuri la ntrebri de forma
cum i de ce.
Focus-grupuri
Interviuri
Observaia
Chestionare
Analiza documentelor
*
*
jos n sus. Neadecvarea primului dintre aceste modele nseamn c pentru a nelege cum
se implementeaz o politic centrarea pe ceea ce fac ageniile guvernamentale nu este
suficient: trebuie s vedem care sunt caracteristicile reelelor de actori implicai pentru a
ne putea formula o imagine mai adecvat a modului n care politica este implementat.
Alturi de acest argument general, altele mai specifice pot fi formulate. Pesemne
c unul dintre cele mai tari e cel formulat de E. Ostrom (1990): alturi de stat i de pia,
exist i alte mecanisme, experimentate n felurite chipuri de comunitile umane, de
gestionare a problemelor comune (autoorganizarea acestor comuniti pentru a gestiona
bunurile comune, de pild). Ca s folosesc o distincie din logica clasic, silogistic,
statul i piaa nu sunt contradictorii, ci numai contrare; e drept, ele se contrazic, dar ele nu
sunt singurele mecanisme prin care se poate rspunde problemelor comune ale unei
comuniti.
Ce astfel de mecanisme exist? i cum pot fi ele fcute s funcioneze? Iat ntradevr ntrebri care merit puse, i crora o abordare mai aplicat asupra politicilor
publice nu le poate refuza un rspuns. (Cred c semnificaia acestor ntrebri se afl i n
faptul c ele ating dimensiuni cheie ale procesului prin care n Romnia, n aceti ani, sau putut nfptui sau, poate mai corect zis, ar fi trebuit s se nfptuiasc politicile
publice.) Nu mi se pare de aceea exagerat opiunea de a sugera ca una dintre principale
teme de investigaie a politicilor publice din ara noastr s fie cea a mecanismelelor i
structurilor prin care sunt gestionate, n fiecare caz n parte, cu succes sau (din nefericire,
de obicei) fr, diferitele bunuri i servicii publice.
141
BIBLIOGRAFIE
Allison, G.T. (1971): The Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis,
Little Brown, Boston.
Allen, A. (1998): Privacy, n Jaggar, A.M., Young, I.M. (eds.), A Companion to
Feminist Philosophy, Blackwell, Oxford.
Anderson, J.E. (1989): Government and the Economy: What in Fundamental?, n
M.W.J.Samuels (ed.), Fundamentals of the Economic Role of Government, Greenwood
Press, New York.
Arrow, K.J. (1951): Social Choice and Individual Values, Wiley, New York.
Axford, B., Browning, G.K. et al. (1997): Politics: An Introduction, Routledge, London.
Bachrach, Baratz, (1962): Two Faces of Power, n American Political Science Review,
56, pp. 947-952.
Ballart, X. (1998): Spanish Evaluation Practice versus Program Evaluation Theory, n
Kessler, M.C., Lascoumes, P., Setbon, M., Thoenig, J.-C. (ed.), Evaluation des politiques
publiques, L Harmattan, Paris.
Birkland, T.A. (1997): After Disaster: Agenda Setting, Public Policy, and Focusing
Events, Georgetown University Press, Washington.
Blalock, A.B. (1999): Evaluation Research and the Performance Management
Movement, n Evaluation, 5, pp. 117 149.
Brewer, G.D. (1974): The Policy Science Emerge: To Nurture and Structure a
Discipline, n Policy Sciences, 5, pp. 239 244.
Brewer, G., DeLeon, P. (1983): The Foundations of Policy Analysis, Homewood, Dorsey.
Cobb, R., Elder, Ch. (1972): Participation in American Politics: The Dynamics of
Agenda-Building, Bacon, Boston.
Cobb, R., Ross, J.-K., Ross, M.H. (1976): Agenda Building as a Comparative Political
Process, n The American Political Science Review,70, pp.126-138.
Cobb, R., Ross, M.H. (1997): Denying Agenda Access: Strategic Considerations, n
Cobb, R., Ross, M.H. (eds.), Cultural Strategies of Agenda Denial, University Press of
Kansas.
Cohen, M., March, J., Olsen, J. (1972): A Garbage Can Model of Organizational
Choice, n Administrative Science Quarterly, 17, 1, pp. 1 25.
Crenson, M. (1971): The Un-Politics of Air Pollution. A Study of Non-Decisionmaking in
the Cities, John Hopkins University Press, Baltimore.
Dahl, R. (1957): The Concept of Power, n Behavioral Science, 2, pp. 201-215.
Dahl, R. (1961): Who Governs?, Yale University Press, New Haven.
DeLeon, P. (1978): A Theory of Policy Termination, n May, J.V., Wildavsky, A.B.
(eds.), The Policy Cycle, Sage, Beverly Hills.
DeLeon, P. (1983): Policy Evaluation and Program Termination, n Policy Studies
Review, 2, pp. 631 647.
DeLeon, P. (1987): Policy Termination as a Political Phenomenon, n Palumbo, D.
(ed.), The Politics of Program Evaluation, Sage, Newbury Park.
142
143
Hogwood, B.W., Gunn, L.A. (1984): Policy Analysis for the Real World, Oxford
University Press, Oxford; trad rom. (2000): Introducere n politicile publice, Trei,
Bucureti.
Hood, C. (1983): Using Bureacracy Sparingly, n Public Administration, 61, pp. 197
208.
Hood, C. (1991): A Public Management for All Seasons? n Public Administration, 69,
pp. 3 19.
Howlett, M., Ramesh, M. (1995): Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy
Subsystems, Oxford University Press, Oxford.
Hughes, O.E. (1998): Public Management and Administration, MacMillan, London.
Jenkins-Smith, H.C., Sabatier, P.A. (1993): The Study of Public Policy Processes, n
Sabatier, P.A., Jenkins-Smith, H.C. (eds.), Policy Change and Learning, Westview,
Boulder.
Katchanovski, I. (2000): Divergence in Growth in Post-Communist Countries, n
Journal of Public Policy, 20, pp. 55-81.
Kingdon, J. (1995): Agendas, Alternatives, and Public Policies, Litle, Brown et Co.,
Boston; prima ed., 1984.
Kirkpatrick, S.E., Lester, J.P., Peterson, M.R. (1999): The Policy Termination Process,
n Policy Studies Review, 16, pp. 209 235.
Lane, J.-E. (1995): The Public Sector, Sage, London.
Lasswell, H.D. (1951): The Policy Orintation, n Lerner, D., Lasswell, H.D. (eds.), The
Policy Sciences, Stanford University Press, Stanford.
Lindblom, Ch. (1959): The Science of Muddling Through, n Public Administration
Review, 19, pp. 79 88.
Lindblom, C.E., Braybrooke, D. (1963): A Strategy of Decisions, The Free Press, New
York.
Lindblom, Ch. (1968): The Policy-Making Process, Prentice Hall, Englewood Cliffs.
Lindblom, Ch. (1977): Politics and Markets, Basic Books, New York.
Linder, S.H., Peters, B.G. (1989): Instruments of Government: Perceptions and
Contexts, n Journal of Public Policy, 9, pp. 35 58.
Lynch, R. (2000): Corporate Strategy, Financial Times/Prentice Hall, London.
MacRae, D. Jr., Whittington, D. (1997): Expert Advice for Policy Choice, Georgetown
University Press, Washington.
March, J., Olsen, J. (1979): Organization Choice Under Ambiguitiy, n March, J.,
Olsen, J. (eds.): Ambiguity and Choice in Organizations, Universitetsforlagen, Bergen.
Marsh, D., Stoker, G. (eds.) (1995): Theory and Methods in Political Science,
MacMillan, London.
May, P. (1992): Policy Learning and Failure, n Journal of Public Policy, 12, pp. 331
354.
Mazey, S., Richardson, J. (1996): The Logic of Organization: Interest Groups, n
Richardson, J. (ed.), European Union. Power and Policy-Making, Routledge, London.
May, P.J. (1991): Reconsidering Policy Design: Policies and Publics, n Journal of
Public Policy, 11, pp. 187 206.
McKinney, J.B., Howard, L.C. (1998): Public Admnistration, Praeger, Westport.
Mill, J. St. (1993): Despre libertate, Bucureti, Humanitas.
Miroiu, A. (1998): Filosofie fr haine de gal, ALL, Bucureti.
144
145
146
147