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Revista de Estudios Sociales no. 21, agosto de 2005, 75-79.

LA COMUNIDAD SUDAMERICANA: UNA PERSPECTIVA


MINIMALISTA
Juan Gabriel Tokatlian*
Lo que es razonable se realiza, y lo que se realiza es razonable.
Bertolt Brecht, 1932

Resumen
Dado que en Latinoamrica la concertacin languidece, la
integracin no progresa y la unin est distante, el artculo
aboga por una perspectiva minimalista de la recientemente creada
Comunidad Sudamericana de Naciones. Para sustentar su
posicin, el autor se apoya en el principio de que la
concentracin, el gradualismo y la concrecin son esenciales para
lograr una comunidad exitosa.

Palabras clave:
Sudamrica, Latinoamrica, Comunidad Sudamericana de Naciones,
perspectiva minimalista, Estados Unidos, comunidad poltica, comunidad
de intereses.

Abstract
This paper explores a minimalist approach to the recently created
Community of South American Nations. Based on the experience
of the currently weakened process of integration it argues that the
principles of concentration, gradualism and concreteness are
essential to future actions.

Keywords:
South America, Latinamerica, South American Community of Nations,
minimalist perspective, United Status, political community,
community of interests.

Comencemos por esclarecer definiciones para evitar


confusiones conceptuales y malentendidos prcticos. Existen
nociones que suelen usarse de manera intercambiable, pero
que no significan lo mismo. El efecto negativo de una
confusin terminolgica no es slo intelectual, sino
principalmente poltico. Concertacin, integracin y unin
son esquemas dismiles. La concertacin es un mecanismo
mediante el cual dos o ms gobiernos actan conjuntamente
en el terreno estatal, por lo general a nivel diplomtico y con
fines preferentemente polticos frente a otros actores
individuales o colectivos. La integracin es un proceso
*

Director Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad


de San Andrs. Buenos Aires, Argentina.

Fecha de recepcin: Enero de 2005 Fecha de aceptacin: Marzo de 2005

amplio, intenso, complejo y profundo que implica la


vinculacin e interpenetracin social, poltica, econmica,
cultural, cientfica, diplomtica e, incluso, militar entre dos o
ms naciones. Es de sealar que diversos agentes sociales
ejercen en la integracin un papel dinmico y protagnico.
La unin es una estructura institucional y territorial que, a
modo de confederacin o federacin, constituye una entidad
poltica organizada y reconocida internacionalmente. En
Latinoamrica la concertacin parece languidecer, la
integracin no progresa y la unin est distante. Por esto,
una perspectiva minimalista de la recientemente creada
Comunidad Sudamericana de Naciones puede resultar ms
prudente y virtuosa.

Pasado y presente de nuestra unidad


El estado de la unidad poltica, econmica y diplomtica en
Amrica del Sur ha sido y es deplorable. En trminos
histricos, la experiencia fue frustrante: la Comisin Especial
de Coordinacin Latinoamericana (CECLA), concebida como
un mecanismo diplomtico de articulacin regional, tuvo una
vida efmera; los dos pilares de la integracin econmica -la
Asociacin Latinoamrica de Libre Comercio (ALALC) y la
Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI)- estn,
de facto, difuntos; mientras que el importante espacio de
consulta y cooperacin econmica -el Sistema Econmico
Latinoamericano (SELA)- ha colapsado.
En la actualidad, la Comunidad Andina de Naciones (CAN) se
encuentra en su peor momento de fragmentacin: Colombia,
Ecuador y Per intentan negociar, de forma tripartita, un
acuerdo comercial con Estados Unidos; Bolivia prefiere
inclinarse ms hacia el Cono Sur, y Venezuela ambiciona
encabezar un proyecto de distanciamiento efectivo de
Washington. Paralelamente, el Mercado Comn del Sur
(MERCOSUR) vive su hora ms inmvil, sin avanzar hacia una
unin aduanera perfecta ni procurar una mnima
institucionalizacin.
Al preocupante estado de los mecanismos regionales
mencionados, puede sumarse el de mbitos hemisfricos e
internacionales de habitual significacin para el rea: al
tiempo que la Organizacin de Estados Americanos (OEA)
vuelve a empaar su legitimidad con la eleccin (y rpida
renuncia) de su ltimo secretario general, la Comisin
Econmica para Amrica Latina (CEPAL) ha dejado de ser,
desde hace tiempo, un referente conceptual e innovador para
procesar y proponer un modelo alternativo de crecimiento
interno o un esquema audaz de insercin externa.
En cuanto a las experiencias informales de convergencia y
accin, el balance es variopinto. Por una parte, est el caso
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OTRAS VOCES Juan Gabriel Tokatlian

exitoso del Grupo de Contadora (y su Grupo de Apoyo) por


su aporte diplomtico a una salida menos cruenta a la
crisis centroamericana durante los ochenta. Por otra parte,
est el fracaso del Consenso de Cartagena, de mediados
de lo ochenta, que no alcanz a articular una postura
regional comn en relacin con el tema de la deuda
externa. El Grupo de Ro (GR), heredero, en realidad, de
ambas experiencias y convertido desde finales de los
ochenta en el principal espacio de concertacin poltica del
rea, ha entrado en parlisis casi perpetua.
A comienzo del siglo XXI, el GR vive tres problemas graves.
Primero, existe un problema de agenda. Las cancilleras del
rea carecen de prioridades compartidas. La excesiva
vaguedad y la extrema cautela en el tratamiento de los
tpicos centrales y crticos de la poltica internacional le ha
ido restando protagonismo y credibilidad a Latinoamrica.
Segundo, existe un problema de consenso: la dificultad
para llegar a acuerdos fuertes es inquietante. En Amrica
Latina es fcil obtener consensos dbiles a favor de causas
laudables. Sin embargo, hallar una mayora slida y
solidaria que pueda convertir discurso en prctica ha sido
difcil. Lo anterior parece demostrar que en la regin la
conjuncin de intereses nacionales individuales es
incompatible con un inters colectivo fortalecido. Tercero,
existe un problema de poltica exterior. Hoy no existe
poltica externa latinoamericana que no se autodefina
como pragmtica. Bien o mal utilizada, esta calificacin
encierra dos caractersticas bsicas: cada pas ha
construido, en su propio imaginario, su visin de una
especie de "relacin especial" con Estados Unidos (que no
opera con esa lgica) y parece predominar una
racionalidad por la cual se piensa que la unidad excesiva
con la mayora de los pares del rea disminuye la
probabilidad de obtener beneficios de contrapartes con
mayor poder1. Una simple aplicacin de la teora de juegos
1

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Un ejemplo elocuente de esto ltimo ocurri con la reciente visita de


noviembre del 2004 del Presidente de China, Hu Jintao, a Sudamrica.
Argentina y Brasil, de modo individual y sin invocar su condicin de
socios mayores de MERCOSUR, esperaban sendos y diferenciados
logros materiales y polticos con dicho periplo. No contemplaron
elaborar y presentar al visitante proyectos productivos conjuntos, reas
de inversin compartidas ni iniciativas exportadoras complementarias.
Ambos gobiernos le otorgaron a China el estatus de economa de
mercado; con lo cual los sectores manufactureros locales, en ambos
pases, comenzaron a temer una avalancha de importaciones chinas
(mientras los sectores del agro -por lo general, de una ideologa
diferente a la de los grupos que acompaan a Kirchner y Lularesultaron ms beneficiados). Slo despus de la visita, los dos
gobiernos en Brasilia y Buenos Aires indicaron que iban a actuar ms
coordinadamente para eludir, en el futuro, que las dos naciones fuesen
rebosadas de productos industriales chinos a muy bajo precio.

indica que las opciones conservadoras, en el sentido de


asegurar lo individual, el no riesgo y el statu quo, culminan
desastrosamente para cada miembro particular en el largo
plazo. Al tradicional divide et impera de Washington se
suma la recurrente tendencia intraregional hacia la
desconfianza, el desencuentro y la divergencia en el campo
poltico-diplomtico.

Rompecabezas sudamericano
Probablemente, el balance que en los aos ochenta se
haca de las dos dcadas previas en materia de integracin
en Amrica Latina resulte idntico al evaluar el estado
actual del proceso integrador regional. En aquel entonces
sobresalan los siguientes dficit: a) vacilacin poltica
debido al lugar distinto que cada gobierno le otorgaba a la
integracin; b) fragilidad social derivada de la dbil
participacin de la ciudadana en esos proyectos; c)
disparidad regional entendida como las extremas
diferencias de desarrollo socio-econmico inter e
intranaciones; d) insuficiencia infraestructural por la
ausencia de una base fsica (puertos, fuentes de energa,
etc.) y comunicativa (transporte, vas, etc.) acorde con la
necesidad de intercambio comercial y contacto humano; y
e) aversin a la supranacionalidad -esto es, rechazo a ceder
soberana nacional y a aceptar la autonoma de rganos e
instituciones superiores a los estados individuales-2.
Hoy se podran agregar otros inconvenientes que
condicionan y limitan la integracin en el rea: en lo
interno, la creciente desigualdad social y material, el
manifiesto desmantelamiento estatal, la ampliacin de las
divisiones tnicas y culturales, y el debilitamiento del
imperio de la ley y, en lo externo, la proyeccin imperial de
Estados Unidos, el avance de las asimetras entre regiones
del mundo y los paulatinos costos de diversa ndole
generados por la globalizacin.
Adems, en el caso de Sudamrica, en especial, es posible
efectuar tres cortes. Si se realiza un primer corte polticoinstitucional, se observa una diferencia entre el Arco
Andino y el Cono Sur. En el mundo de los Andes predomina
la turbulencia, los grados de polarizacin social son altos,
la conflictividad es ascendente y las crisis internas de
distinto tipo que viven los pases del rea parecen
demandar un despliegue de actores exgenos para su
superacin. En el extremo sur del subcontinente, los niveles
de tensin sociopoltica son an controlables, la estabilidad

Ver, al respecto, CINDA/IAEAL, 1987.

La comunidad sudamericana: una perspectiva minimalista

se ha preservado, las dificultades econmicas e


institucionales se han ido superando de modo autnomo y
la democracia avanza gradualmente: a tres gobiernos
(Argentina, Brasil y Chile) genricamente progresistas se ha
sumado ahora un cuarto (Uruguay).
Una segunda distincin de tipo econmico-comercial
muestra un contraste entre la Sudamrica del Pacfico y la
Sudamrica del Atlntico. Los pases que miran al Pacfico
-Colombia, Per, Ecuador y Chile- giran cada vez ms hacia
Estados Unidos. Santiago ya logr su acuerdo de libre
comercio con Washington, mientras Bogot, Lima y Quito,
tal como se indic, buscan algn tipo de compromiso
comercial con Estados Unidos. Tres pases del Atlntico -la
Venezuela de Chvez, el Brasil de Lula y la Argentina de
Kirchner- han pretendido mermar el ritmo de concrecin de
un eventual ALCA y proyectar una estrategia econmica
ms diversificada y con un rol clave del Estado. La llegada
al poder del Frente Amplio implica agregar a Uruguay a la
corriente del Atlntico.
Una tercera divisin en la regin tiene que ver con el
mbito militar. En este caso, lo que ha existido hasta ahora
es una separacin entre el ABC (Argentina, Brasil y Chile) y
el resto de Sudamrica. Estas tres naciones han vivido
experiencias traumticas en materia de derechos humanos
y quieren preservar una divisin precisa entre defensa
externa y seguridad interna. Como parte de este principio,
los gobiernos de estos pases rehsan aceptar la tesis de
las reas sin gobierno que puede legitimar acciones de
fuerza por parte de Estados Unidos; buscan asegurar el
control civil de los asuntos militares y procuran que las
fuerzas armadas fortalezcan -y no erosionen- la
democracia. El resto de Sudamrica sigue polticas bastante
diferentes: no slo la Colombia de Uribe, sino tambin la
Venezuela de Chvez, alientan un rol preponderante de los
militares en la vida institucional. La tentacin del gobierno
de Lula de involucrar ms a las fuerzas armadas brasileas
en tareas de naturaleza policiva -lucha contra el
narcotrfico y el crimen organizado- se divisa en el futuro
como un asunto nada intrascendente.

Una perspectiva minimalista


Una comunidad poltica, segn Deutsch, es un conjunto
de actores polticos cuya interdependencia es suficiente
como para marcar una diferencia sustancial en el resultado
de algunas de sus decisiones importantes (1990, pg 288).
Ahora bien, dicha comunidad puede ser conflictiva o de
intereses. En la primera, los beneficios para algn(os)
pas(es) se tornan tan superiores o asimtricos que otro(s)

pas(es) se puede(n) ver frustrado(s) y perjudicado(s); en la


segunda, los dividendos y las gratificaciones son
relativamente compartidos y refuerzan la coordinacin de
acciones.
En ese contexto, la perspectiva minimalista aqu propuesta
se asienta en la idea de una comunidad de intereses entre
los pases de Amrica del Sur que, mediante la fijacin de
pocas prioridades, de modo gradual y a travs de ejemplos
concretos, pueda conducir en el largo plazo a la Unin
Sudamericana3. Esta idea se sustenta, a su vez, en tres
premisas.
Primero, es esencial considerar a Sudamrica -y no a
Latinoamrica- como unidad de anlisis ms adecuada
para el propsito de consolidar una elemental comunidad
de intereses. Amrica del Norte (Panam, Amrica Central,
el Caribe Insular, Mxico, Canad y Estados Unidos) est
centrada, desde hace dcadas, en torno a EE.UU. en
trminos de mercado, inversin, migracin, etc. Amrica del
Sur (de Colombia hasta Argentina) es una unidad
geopoltica distinta con menos preponderancia excluyente
de Washington. Despus de los atentados terroristas del 11
de septiembre de 2001, la amplia Cuenca del Caribe, que
cubre el Caribe insular, Panam, Centroamrica y Mxico,
ha adquirido mayor valor para la defensa estadounidense y,
por lo tanto, tiende a convertirse en la extensin natural
del homeland security de Estados Unidos. Los niveles de
autonoma de esa subregin se podrn ver seriamente
reducidos en el futuro. El reto para Sudamrica es
conservar un mnimo de autonoma para hacer frente a las
principales dificultades y riesgos que inciden sobre la paz y
la seguridad en la regin.
Segundo, cabe subrayar que Sudamrica s es parcialmente
relevante en el marco ms amplio de la poltica mundial. Se
ha dicho, y es posible coincidir con esa nocin, que
Sudamrica ha sido histricamente irrelevante en trminos
estratgicos para Estados Unidos. El subcontinente ha sido
tradicionalmente seguro para Estados Unidos y su
valoracin real por parte de Washington en las pugnas de

Si se concibe la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN) como


una suerte de fuga hacia adelante ante la parlisis de los procesos de
integracin existentes, se estar dando un salto hacia el vaco ms que
un avance plausible. Si la CSN es diseada y ejecutada como un
instrumento que, primordialmente, favorece los intereses estratgicos
de Brasil, entonces podra transformarse en una comunidad conflictiva;
lo cual, difcilmente facilite alcanzar lo que Deutsch llam una
comunidad poltica amalgamada. Esta forma de comunidad implica:
a) la adquisicin de mayor poder relativo para alcanzar objetivos ms
ambiciosos y b) la consecucin de una identidad comn entre las
partes. Ver, Karl W. Deutsch, 1990, pg 368.

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OTRAS VOCES Juan Gabriel Tokatlian

poder global fue bastante reducida en la Guerra Fra,


result ser menor al comienzo de la posguerra fra y tiende
a ser todava ms baja despus del 11 de septiembre. Sin
embargo, desde una mirada sudamericana y tomando
como punto de referencia el sistema internacional en su
conjunto, es factible sealar que la regin posee una
relevancia relativa. Este reconocimiento tiene un efecto
prctico y simblico fundamental: en tanto se siga
proclamando la irrelevancia regional, slo se reafirma la
visin estadounidense de la poltica internacional, se acta
subordinadamente y se acenta una mayor divisin
intraregional a la espera de ficticias salidas individuales.
Dicho reconocimiento se apoya en el hecho concreto de
que Sudamrica es una genuina fortaleza ambiental; posee
importantes reservas energticas, acuferas y alimenticias;
tiene una doble proyeccin geopoltica hacia el Atlntico y
el Pacfico; es mayoritariamente democrtica; viene
avanzando en la proteccin y defensa de los derechos
humanos; no prolifera en materia de armas de destruccin
masiva; ha hecho trascendentales aportes al derecho
internacional en cuanto a la convivencia entre naciones;
posee, en general, un perfil diplomtico moderado; no ha
sido territorio frtil para guerras fratricidas; y es un rea
culturalmente rica y desarrollada; entre otros logros y
ventajas. En resumen, Amrica del Sur, a pesar de las
enormes dificultades sociales, econmicas y polticas,
contribuye decisivamente a la estabilidad en el mundo.
Tercero, la profunda transformacin de la soberana,
acelerada por los notables reacomodos mundiales
contemporneos4, conduce a que, individualmente, los
pases de Sudamrica -no importa su tamao relativo- no
puedan hacer frente a los desafos de la hora sin un
principio bsico y compartido de identidad. El ideal de la
soberana en la antesala de la Primera Guerra Mundial se

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Uno de los rasgos de ese proceso de reacomodos es la reconfiguracin


de espacios geoeconmicos. En esa direccin, NAFTA (Estados Unidos,
Mxico y Canad) y CAFTA (Estados Unidos, Repblica Dominicana y
Centroamrica) son ms que acuerdos comerciales, pues los pases
miembros de esos tratados tienden a convertirse en el permetro de
seguridad de Amrica del Norte, alrededor del cual gira la seguridad
nacional de Estados Unidos. La Unin Europea, por su parte, ha
asumido el desafo de pasar de 15 pases a 25 miembros. China, por
su lado, ha firmado recientemente un compromiso con los 10
miembros (Brunei, Camboya, Filipinas, Indonesia, Laos, Malasia,
Myanmar, Singapur, Tailandia y Vietnam) de la Asociacin de Naciones
del Sudeste de Asia (ASEAN) que conducir a un rea de libre
comercio hacia 2010. La fragmentacin en el mundo rabe, africano y
latinoamericano viene inhibiendo las respectivas capacidades
regionales de transformarse en interlocutores ante los principales
actores internacionales, tanto estatales como no estatales.

podra resumir como la existencia de un Estado unificado,


operando en un territorio delimitado, con autoridad
precisa, revestido de una legitimidad incuestionable,
forjador de la identidad nacional, garante de una lealtad
superior y portador de una legalidad inalienable en el
mbito de la comunidad de naciones. Por lo tanto, la
soberana resultaba un concepto jurdico (un derecho) que
sintetizaba una realidad poltica interna caracterizada por
la aspiracin de un control estatal legtimo y cuya esencia
era la indivisibilidad, esto es, la idea de una soberana
absoluta. Al inicio de un nuevo milenio, y luego de un largo
proceso de mutaciones, la soberana tiene muy poco que
ver con ese pasado. El presente est signado por una
mezcla de unipolaridad unilateralista ejercida por Estados
Unidos, una globalizacin ntidamente desigual en la
distribucin de sus beneficios y costos, una erosin de la
autoridad del Estado, y una paulatina redefinicin de
nociones como las de autodeterminacin de los pueblos, la
no intervencin en los asuntos internos de un pas y la
autonoma externa de las naciones. En ese contexto, la
soberana parece alterarse de manera drstica. De ese
modo, se manifiesta una situacin particularizada por la
existencia de grados distintos de soberana. En resumen, la
soberana es una cuestin de gradacin ms que una
condicin uniforme. Si Sudamrica no desea convertirse en
una suzerana a la usanza medieval -es decir, un conjunto
de pases vasallos que tributan a un poder superior, sin
control efectivo de su destino- debe sumar e integrar las
soberanas endebles de sus miembros para as alcanzar un
grado bsico de fortaleza soberana. Una soberana as
robustecida contribuye a forjar una identidad slida. Una
autoimagen regional unificada y pujante facilita la
afirmacin del patrimonio cultural comn, la acumulacin
de poder compartido y la defensa de los intereses
colectivos.

A modo de conclusin
Una perspectiva minimalista de la CSN se apoya en el
principio de que la concentracin, el gradualismo y la
concrecin son esenciales para lograr una comunidad
exitosa. Bsicamente, se podra pensar dicha comunidad
como un Foro Poltico con un nmero limitado de
prioridades. Por ejemplo, una prioridad estratgica sera
acordar polticas preservadoras y sustentables en cuanto al
medio ambiente. Cabe repetir y subrayar que dada su
enorme biodiversidad, Sudamrica es una verdadera
superpotencia ambiental, lo cual le otorga en ese mbito
temtico un poder negociador inigualable.

La comunidad sudamericana: una perspectiva minimalista

Una prioridad estructural podra ser la configuracin de


un esquema diplomtico que facilite una salida poltica al
conflicto armado en Colombia. Si Sudamrica no aporta
autnomamente a la solucin del caso colombiano,
Washington impondr -ms temprano que tarde- su
estrategia poltico-militar en Colombia, en especial, y en
el mundo andino, ms ampliamente.
Una prioridad coyuntural puede consistir en retomar el
dilogo poltico y civil con Estados Unidos. Hoy el
Comando Sur en Miami, y no el Departamento de Estado
en Washington, es el principal interlocutor con nuestra
regin. Casi resignadamente, los gobiernos
latinoamericanos han asumido que el vocero de la poltica
interamericana de Estados Unidos es el Southern
Command. Sudamrica debera propiciar un cambio en
este sentido: las relaciones entre Washington y Amrica del
Sur no pueden estar sujetas a los imperativos burocrticos
y presupuestarios de las fuerzas armadas estadounidenses.
Pero esto no se modificar, si la regin no coordina una
vocera congruente y slida con los responsables civiles de

la poltica exterior de Estados Unidos.


La eventual Comunidad Sudamericana es un punto de
llegada, no de partida. Concretar gradualmente los avances
de una propuesta modesta puede ser la va para llegar a la
unidad anhelada en Amrica del Sur.
El mejor papel que la Argentina podra desempear en
esa direccin sera el de tomarse seriamente este desafo,
actuar de manera adecuada en el logro de esos objetivos
y brindar creatividad para su despliegue. El dilema no es
liderazgo o pasividad; el imperativo es trabajo eficiente,
competente y verosmil.

Referencias
CINDA/IAEAL (1987). Manual de la integracin
latinoamericana. Caracas: Centro Interuniversitario de
Desarrollo -Universidad Simn Bolvar.
Deutsch, K. (1990). Anlisis de las relaciones internacionales.
Mxico DF: Ediciones Gernika.

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