FUNDAO GETLIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA

CENTRO DE FORlvIAO ACADEMICA E PESQCISA
CURSO DE iVIESTRt\DO EM ADMINISTRAO Pl13LICA

REFORMA DO SISTEMA PREVIDENCIRIO BR.\.SILEIRO:

A PREVIDNCIA COMPLEMENTAR E O PAPEL DO ESTADO

DISSERTAO APRESENTADA ESCOLA

BRASILEIRA
DE
ADMINISTRAO
PBLICA PARA A OBTENO DO GRAU
DE
MESTRE
EM
ADMINISTRA O
PBLICA

MARIA TEREZA DE MARSILLAC PASINATO

Rio de Janeiro, maro de 200 I

FUNDAO GETLIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA
CENTRO DE FORMAO ACADMICA E PESQUISA
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAO PBLICA

REFORMA DO SISTEMA PREVIDENCIRIO BRASILEIRO:

A PREVIDNCI A COMPLEMENTAR E O PAPEL DO ESTADO
Dissertao de mestrado apresentada por:

Maria Tereza de Marsillac Pasinato

Aprovada em 19 de maro de 2001

Pela Comisso Examinadora

Lus Cesar Gonalves de Araujo (Doutor em Administrao de Empresas)

Paulo Roberto e Mendona Motta (Doutor em Administrao Pblica)

AGRADECIMENTOS

Gostaria de agradecer s Mulheres Maravilhosas que fazem parte da minha vida e

me deram a estrutura necessria para acreditar nos meus projetos; ou desde a origem como
no caso das minhas mes - Eunice, Maria Izabel e Luclia - ; ou se incorporaram ao longo
do caminho e jamais me abandonaram como no caso da minha "irm" - Maria Paula.
Ao Kaiz - meu "chefe", amigo e "torturador" - no tenho palavras para descrever
os oito anos de convvio, em que apesar de todas as brigas e diferenas de pontos de vista,
nada suplanta a alegria de poder desfiutar da enorme capacidade intelectual e tcnica deste
orientador/educador.
Devo agradecer, tambm, aos meus amigos e companheiros de trabalho do IPEA e
da ENCEIIBGE, que muito contriburam para meu entendimento mais "generalista" da
realidade econmica, poltica e social que estudamos. Destes gostaria de ressaltar toda a
ajuda de: Ana Amlia Camarano, Carlos Frederico Braz de Souza, Daniele Manao,
Fernanda Paes Leme Peynau, Francisco Eduardo Oliveira, Luiza LaChroix, Marta
Castilho, Neide Patarra e Paulo Tafner.
Quanto ao corpo docente e administrativo da EBAP/FGV, agradeo a enorme
pacincia e dedicao com que sempre fui tratada. Em especial gostaria de agradecer aos
professores Frederico Lustosa, Lus Csar Arajo, Paulo Motta, Snia Fleury, Valria e
Dborah. No poderia jamais esquecer, tambm, da enorme dedicao e simpatia da
Vaninha, do Joarez, do Jorge, do Paulinho e do Z Paulo, que com 'Jeitinho" sempre
conseguiram consertar minhas confuses "institucionais".
Ao CNPq tenho que agradecer pelo financiamento dos meus estudos durante o
primeiro ano do mestrado, sem o qual, no estaria agora apresentando os resultados obtidos.

RI:SUMO

Apesar do indiscutvel avano que os sistemas previdencirios representaram no

campo social verifica-se, em todo o mundo, um crescente consenso quanto necessidade de
se repensar sua estrutura. As recentes transformaes da estrutura demogrfica, do mercado
de trabalho e do processo de globalizao da economia, nos remetem a uma nova realidade
e ao imperativo de buscar novas solues para assegurar a proteo social. Por outro lado, o
Estado, enquanto promotor do desenvolvimento e de reduo das desigualdades, se
encontra sob severo questionamento, ao passo que a moral individualista e os mritos do
mercado gozam de crescente prestgio. Como resultado destas mltiplas presses, o Brasil,
a exemplo de vrios outros pases, vem experimentando um processo de ajustes e reforma
de seu sistema previdencirio, no qual o fortalecimento do elo entre contribuies e
beneficios tem-se constitudo o principal elemento. Nesse sentido, o desenvolvimento do
regime complementar privado ocupa um espao cada vez maior na formulao e execuo
de polticas pblicas.
Com a aprovao da Emenda Constitucional no. 20 (em dezembro de 1998) foram
lanadas as novas diretrizes para o sistema previdencirio brasileiro. O trabalho analisa as
iniciativas estatais at o momento realizadas, e sua contribuio para a construo de um
arcabouo regulatrio para a rea, mais adequado s novas demandas sociais, econmicas e
polticas.

ABSTRACT

Despite the unquestionable advances the social security systems represented in the
social arena, it can be observed, in the whole world, an increasing consensus about the
necessity of rethinking its structure. The recent changes in demographic and labor market
structure, and the process of globalization of the economy, bring the imperative of a new
reality and the need to reach new solutions to assure social protection. On the other hand,
the State in charge of the development and reduction of inequalities, is under severe
questioning, while the individualistic moral and market advantages enjoy an increasing
popularity. As result of these multiple pressures, Brazil, as many other countries, is passing
through a process of adjustments and reforms of the social security system, where the link
between contributions and benefits represents the main element. The development of the
private pension system occupies an ever increasing space in the arena of planning and
implementing public policies.
With the approval ofthe Constitutional Amendment no. 20 (in December of 1998),
new parameters for the Brazilian social security system have been defined. This work
analyzes the State initiatives carried through for this area till now, and its contribution for
the construction of a regulatory framework, more adjusted to the new social, economic and
politic demands.

NDICE

L\TRODU40_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 2
C4PTUL01
PROTEAo SOCIAL N4S SOCIEDADES l\fODERAA..S' _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 5

1.1- Proteo Social e os Contratos Sociais_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 6

1.2 - Origem e Evoluo dos Sistemas de Previdncia Social
1.3 - Crise e Reestruturao

8
14

C4PTUL02
1\f4RCO CONCEITUAL DOS SISTEM4S PREI WENCIARlOS E O P4PEL REGULADOR DO ESTADO

22

2.1- Definio de um Sistema Pre,idencirio

23

2.2 - As Falhas de Mercado e a Illtenreno do Estado

30

2.3 - O Arcabouo Regulatrio para a Pre,idncia Complementar

34

2.3.1 - Estrutura Conceitual

2.3.2 - Regulao sobre a Estrutura e Confofilao das entidades
2.3.3 - Limites de Investimentos, Regras de Rentabilidade Nlinirna e G'dl"antias Estatais

37
38
42

C4PTUL03
EVOLUJio Do SISTEJL4 PREHDENCLt.RIO BRASILEIRO _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 45

3.1- O Regime Geral de Pre,idncia Social _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 46

3.1.1 - Vinculao por Empresa
3.1.2 - Vinculao por Categoria Profissional
3.1.3 - Unificao lnstitutional
3.1.4 - Universalizao da Cobertura
3.1.5 - Crise e Reestrururao

47
49
52
53
til

3.2 - Regimes Especiais dos Senidores Pblicos _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 65

3.3 - Pre,idncia Complementar

73

3.3.1 - Liberalismo Econmico

-: 4
3.3.2 - Desenvolvirnentismo Estatal
75
3.3.3 - Crise Econmica e globalizao financeira _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ ..
C4PTULO

REFORMA DO SISTEMA PREIWENCIARlO EEsTRUTURA REGULA TRlA DA PREIWNCIA

COMPLElfENTAR: A EXPERINCIA INTER1v:4CIONAL E O C4S0 BRASILEIRO

4.1- Regulao da Pre,idncia Privada: A Experincia Internacional

4.1.1 - Definio de uma poltica de regulao
4.1.2 - Atividade Reguladora: seus lnstnunentos e l\'1ecanismos
4.1.3 - Fiscalizao

4.2 - Reforma da Pre,idncia no Brasil e as Implicaes sobl"e o Regime Complementar

4.2.1 - Lei 6.435 e a Estrutura Regulatria
4.2.2 - Refonna da Previdncia e a Proposta para a Nova Estrutura Regulatoria

84
89
90
98
102

89
105
115

CONCLUS.40

127

BIBLIOGRAFIA

138

INTRODUO

o Brasil, realizou nos ltimos anos da dcada de

1990 a primeira etapa da reforma do

sistema previdencirio - ou, dito de outra forma, uma srie de ajustes finos - necessria para a
sua adequao s demandas sociais, econmicas e polticas desta nova etapa de acumulao do
modo de produo capitalista e das instituies que o conformam e delineiam seu
funcionamento. Dessa forma, as medidas aqui adotadas no diferem tanto das medidas adotadas
na grande maioria dos pases desenvolvidos, ou em desenvolvimento em todo o mundo, onde a
grande questo que se coloca : o novo papel do Estado e o desenvolvimento de mecanismos
que assegurem a ordem social em economias cada vez mais transnacionais.
Apesar do indiscutvel avano que os sistemas previdencirios representaram no campo
social verifica-se, em todo o mundo, um crescente consenso quanto necessidade de se
repensar sua estrutura. As recentes transformaes da estrutura demogrfica, do mercado de
trabalho (e da prpria organizao da produo), do processo de globalizao da economia, e
na arena poltica, nos remetem a uma nova realidade e ao imperativo de buscar novas solues
para assegurar a proteo social. Por outro lado, o Estado, enquanto agente promotor do
desenvolvimento e de reduo das desigualdades, se encontra sob severo questionamento, ao
passo que a moral individualista e os mritos do mercado gozam de inusitado prestgio. Como
resultado destas mltiplas presses, os pases, em todo o mundo, tm experimentado processos
de crises e de rpidas - e, algumas vezes radicais - mudanas no campo previdencirio.
As duas ltimas dcadas foram marcadas pelo

sem nmero de iniciativas em todo

mundo de reformas que procuravam equacionar os graves problemas de desequilbrio financeiroatuarial verificado em praticamente todos os pases que contavam com sistemas previdencirios
de longa data. medida em que os regimes previdencirios bsicos em regime de repartio
entram em colapso, face presso inexorvel dos fatores demogrficos e econmicos, a
esmagadora maioria das reformas os substitui por alguma forma de capitalizao:

em conta

individual ou coletiva, compulsria ou voluntria; que possibilitem o fortalecimento do elo entre

contribuies e beneficios. Assim, os chamados fundos de aposentadorias e penses, em
conjunto com as instituies financeiras e seguradoras que atuam nesse mercado, j representam
os maiores investidores institucionais mundiais. A ttulo de exemplo, temos que os vrios
2

regimes de Previdncia Privada existentes hoje no mundo administrm recursos estimados em

cerca de US$ 7,0 trilhes (OLIVEIRA e outros, 1997) Estes recursos representam parcelas
muito significativas quando comparados ao PlB, denotando sua relevncia enquanto mecanismos
de captao e alocao da poupana interna. Nos Estados Unidos esses recursos alcanam
aproximadamente 70 % do PlB. Mais ainda, a tirar pela experincia chilena, onde, em um
perodo inferior a 20 anos, o patrimnio acumulado pelas Administradoras de Fundos de Penso
atingiu cerca de US$ 20 bilhes em junho de 1996, tendo passado de 0,8% do PIB em 1981 para
aproximadamente 40 % do PIB em 1996 (EMEDIATO, 1998), tem-se um imenso potencial para
o desenvolvimento do setor. As reformas j realizadas em praticamente todas as regies do
mundo - Amrica Latina, pases da OECD (Organizao Econmica para a Cooperao e
Desenvolvimento), Leste Europeu e sia - tendem, dessa forma, a ampliar ainda mais o mercado
de previdncia privada no mundo.
Sob o ponto de vista terico, os mercados de previdncia privada caracterizam-se por
uma extrema complexidade e alto grau de imperfeio. So mercados claramente assimtricos e
de baixa transparncia, onde vendedores e compradores tm niveis de informao totalmente
dspares. Com efeito, dada a prpria complexidade do produto transacionado - planos de
previdncia - compradores tm pouca percepo / informao que venha a instruir o seu
processo decisrio; em contrapartida, vendedores, usualmente, dominam plenamente todos os
aspectos tcnicos e mercadolgicos. Em se tratando de uma modalidade de seguro, tambm a
previdncia privada est sujeita a situaes de risco moral (moral hazard) - quando os agentes
alteram seu comportamento aps a realizao do contrato - e, de carona (jree rider) - ou seja,
algum que recebe o mximo pagando o mnimo. Decises tomadas hoje podero influenciar os
resultados em prazos extremamente dilatados, muitas vezes abrangendo todo o ciclo de vida dos
indivduos. Nestas situaes, decises equivocadas podem ter resultados irreversveis e de
efeitos catastrficos ao nivel individual. Finalmente, dadas as economias de escala existentes
neste tipo de atividade e caso haja padronizao do produto, h uma ntida tendncia
concentrao de capital, resultando em comportamentos oligopolsticos indesejveis por parte
de operadoras de previdncia privada.
Esta enorme importncia e complexidade das atividades de previdncia privada, tanto ao
nvel micro (indivduos e empresas) quanto macro (estoque de capital, poupana agregada,
etc.), aliada s "falhas de mercado" impem, por sua vez, um enorme desafio em termos de
polticas pblicas: o estabelecimento de um patamar socialmente acordado para a proviso
3

previdenciria bsica e a construo de um aparato regulatrio para as atividades de previdncia

privada que garanta, simultaneamente, transparncia, competitividade, segurana e rentabilidade
nestes mercados.
Para o bom entendimento da questo faz-se necessria uma anlise do contexto
institucional que propiciou o surgimento dos sistemas previdencirios e um breve retrospecto
histrico das origens, consolidao e transformaes de que foram objeto, neste, quase, sculo
de sua existncia. Estes aspectos sero tratados no primeiro captulo.
O segundo captulo tem por objetivo; definir a estrutura de um sistema previdencirio e
das vrias partes (ou no vocabulrio tcnico adotado, os pilares que o conformam); identificar
os problemas ou dificuldades referentes ao seu bom funcionamento resultantes dos conflitos
inerentes ao setor - falhas de mercado - e o papel do Estado na resoluo dos mesmos; e, por
ltimo os mecanismos regulatrios tradicionalmente adotados.
No terceiro e quarto captulos so abordadas as especificidades do sistema brasileiro,
enfocando, especialmente, a crescente participao da previdncia privada; sua evoluo (objeto
da anlise do terceiro captulo) e as recentes transformaes e perspectivas futuras luz do que
vem ocorrendo no cenrio internacional (quarto captulo).

CAPTULO

PROTEO SOCIAL NAS SOCIEDADES MODERNAS

"t\.:1ecanismos

d~

inativos sempre existiram, quaisquer

idade ativa est

s~ieito

~ntre

redistrihuio de renda
qu~ s~jam

indivduos economicamente ativos e

as sociedades analisadas. Todo individuo em

aos riscos sociai..., de perda de sua capacidade de trabalho decorrentes

contingncias scio-econmicas, tais como:

idad~,

doena,

invalid~z,

desemprego,

d~

matemidad~,

recluso e morte.
As sociedades contemporneas, geralmente, organizam formas de proteo social para o
caso dessa perda da capacidade laboral baseadas em trs mecanismos bsicos, podendo sempre
ocorrer uma combinao dos mesmos, determinando para cada caso um padro de interveno
do Estado (PINHEIRO, 1998).

transferncias informais, baseadas na tradio

e cultura, internas s famlias ou

comunidades das quais os individuos fazem parte;

contratao de seguros individuais junto a

privadas;

organiza~s

especializadas, normalmente,

~,

programas estatais compul..,rios e contributivos.

Esses mecanismos no so mutuamente exclusivos. Mesmo que ainda hoje as transferncias

informais, baseadas na solidariedade familiar e comunitlla como por exemplo o conceito de

farrlia extendida., ainda sejam largamente utilizadas, pode-se perceber uma clara evoluo aps
o advento da industrializao, e a conseqente dissociao entre unidade familiar, produtiva e
organizacional, no sentido da adoo dos outros dois mecanismos. Estes dois mecanismos contratao de seguros privados e programas estatai.., compulsrios, ou sua articulao conformam os sistemas previdencirios, como atuahnente so entendidos e conformam o objeto
de estudo do presente trabalho.

Nesse pnrnerro captulo so abordados: o contexto institucional que propicIou o

surgimento dos sistemas previdencirios e um breve histl;co de suas origens. consolidao e
transfonnaes.

1.1 - Proteo Social e os Contratos Sociais

Os sistemas previdencirios se desenvolveram com base em esquemas securitrios, nos
quais as garantias sociais estavam associadas a seguros obrigatrios com cobertura dos
principais "riscos" que os individuos passaram a enfrentar em decon'ncia da nova estrutura
laboral ocasionada pelo processo de industrializao e transferncia do "locus" de anlise da
sociedade, d..1 fanlia para as organizaes. Nas sociedades tradicionais, o ptIDcpio de coeso
social faz parte da prpria estrutura das mesmas. As hierarquias e as distines, como as
equiv'alncias, ligaram os homens entre si de modo orgnico. O vinculo social era percebido
como algo natural. A sociedade moderna se v s voltas com tennos completamente diferentes,
fazendo-se necessrio buscar novos tipos de relacionamento entre os homens. Ou seja, ocorre a
transposio de uma estrutura social-organizacional basead..1 no status para um estrutura
contratual. Este fenmeno pode ser identificado no pen<;amento de Marx como a
mercantilizao das relaes sociai" e em Weber como o processo de orientao para o
mercado da sociedade moderna (MACEDO Jr., 1998). nesse contex'1o que surgem as doutrinas
relacionadas ao direito contratual e, consequentemente aos contratos relacionados aos direitos
sociais.
Com o triunfo do capitalismo liberal no sculo XIX e concomitantemente da ideologia
liberal que reduziram a influncia dos princpios paternalistas fortaleceu-se a idia de que o
Estado deveria intervir

o mnimo possvel na vida dos indivduos e a justia deveria ser

entendida essencialmente como a obedincia aos acordos finnados.

Como !\:1ACEDO Jr. (1998) bem defIniu " ... a medida em que o direito contratual
clssico dava pouca ateno s desigualdades entre as partes contratantes, ele se definia mais
por sua preocupao com a justia corretiv'a

do que com a justia distributiva. As

desigualdades no deveriam ser corrigidas no mbito das relaes privadas, mas apenas, e se
tanto, ser tarefa do Estado atravs de suas politicas de redistribuio de renda e assistncia
social" .
6

Ao longo do siculo XiX vrias mudanas ocorreram de forma a alterar profundamente

os conceitos bsicos que articulavam o pensamento contratual clssico. Talvez uma das mais
importantes transformaes, especialmente no que tange ao objeto do trabalho, se refere
questo da igualdade. O reconhecimento da

exist~ncia

de diferenas substantivas entre

individuos (ou grupos de) permitem a progressiva legitimao dos direitos sociais. Nessa nova
perspectiva a

pertin~ncia

a determinados grupos de atores sociais passa a determinar o tipo de

regime contratual que regular as relaes das quais os mesmos fazem parte e determinar
padres especficos e particulares de regulao pblica/estatal.
O Direito Social passa a estabelecer discriminaes positivas, no sentido de proteger as
partes mais vulnerveis da relao (o trabalhador, o idoso, o pobre, etc.). O advento da
Seguridade

Socia~

em meados do sculo XX, nas economia') desenvolvidas, dessa forma,

sinalizou claramente a insuficincia dos princpios liberais de mercado e a busca por ideais
"emergentes" de justia distributiva e igualdade.
As origens do conceito de segurana e, na sua forma especfica de gesto social nos
remete aos seguintes entendimentos prticos

(ROSANVALLON,

1998): a) tcnica') de controle e

previso de riscos - surgimento dos clculos atuariais; b) prticas de reparao de danos representando uma aproximao do direito contratual com o direito sobre respon')abilizao
civil (ex. acidentes do trabalho); c) instituies de segurana pblica e privada.
O contrato social clssico, fundamentado na noo de troca, substitudo pela noo
de acordos de solidariedade, fundamentados na idia de justa distribuio ou eqitativa alocao
dos nus e lucros sociai'). Nesse sentido, o Direito Social passa, cada vez mais, a ser o resultado
do equilbrio entre interesses conflitantes formalizado com um acordo que sempre implicar
sacrificios mtuos (ainda que com concomitantes ganhos). Nos sistemas de Seguridade Social
capitaneados pelo Estado, c11am-se fOlmas de solidariedade que passam a regular os conflitos.
O Direito Social um Direito das desigualdades e toma-se um instrumento poltico e
administrativo, medida que orienta os C11trios de legitimao das polticas sociais e dos
acordos de cooperao econmica. Os direitos especiais e privilgios so di')tribudos segundo
sistemas polticos e econmicos de pesos e contrapesos.
A solidariedade impe um compromisso em torno do que acaba sendo considerado
socialmente correto. Pelmeando toda a discusso se encontra a noo de equilbrio que em um
contrato pode ser entendida como wna medida de reciprocidade. O juzo em termos de
equilbrio pressupe a justia enquanto distribuio e alocao eqitativa de vantagens e

proventos. !vl-\CEDO Jr (1998) com base no

reciprocidade s pode

s~r

pen~amento

de Durkheim, ressalta que

obtida atravt!s da cooperao e, isto no ocone sem diviso social do

trabalho, sendo desta forma a solidariedade o elemento de coeso social (de natureza moral)
que

permit~

que os indi,duos fmnem contratos.

Nos ltimos anos, muito tem-se enfatizado a importncia das relaes de confiana
para a nova configurao econmica. A confiana se reveste de elemento produtivo mais
importante, em especial dentro de uma estrutura ps-fordista de produo e, pode ser entendida
como uma expectativa mtua de que, numa troca, nenhuma parte ir explorar a vulnerabilidade
da outra. preciso ressaltar que apesar do conceito de solidariedade comportar a idia de
confian~

esta ltima se restringe a questo da no explorao, no implicando, no entanto, na

co-responsabilidade pelos nus e vantagens, elemento essencial para o conceito de

solidariedade.
As transformaes que o sLo;;tema de produo capitalista vem sofrendo tambm se
reflete em uma crise de legitimao do Estado, no que se refere ao seu papel de administrador
eficiente dos problemas sociais. O Estado, a partir da dcada de 1980 passa a ser identificado
com um instrumental cada vez mais opaco e crescentemente burocratizado, que prejudica a
percepo de sua finalidade e provoca uma crLo;;e de legitimidade (ROSAN'/ALLON, 1998).
Sinteticamente, dois problemas cruciais surgem de imediato nessa crise de legitimao
do Estado: a desagregao dos princpios de organizao da solidariedade e o fracasso da
concepo tradicional dos direitos sociais. No se trata, do questionamento do papel do Estado,
principalmente no que se refere s potiticas previ.dencirias, como mantenedor da coeso social
e, sim, a forma de readapt-Io para que possa continuar a exercer esta funo.

1.2 - Origem e Evoluo dos Sistemas de Previdncia Social

Apesar do trabalho remunerado, da pobreza e da misria j existirem nas sociedades prindustriais, foi somente com o trabalho assalariado e o empobrecimento na era industriaL que as
demandas por mudanas sociais mais drsticas emergiram na arena social, potitica e econmica.
V rias so as interpretaes sobre o "por que" do surgimento dos sistemas de proteo social
capitaneados pelo Estado: a) estruturais - privi.legiando os aspectos econmicos envohidos no
processo de industrializao e modernizao das sociedades contemporneas ou inerentes a
prpria evoluo do modo de produo capitalista; ou b) fruto da ao potitica - enfatizando as
8

questes de

ord~m

poltica e institucional como a luta de classes e as estruturas de poder

existentes na sociedade I . O Quadro 1.1 apresenta uma sntese das principais correntes.

Quadro 1- Breve descrio das principais correntes tericas sobre as origens

dos Sistemas de Proteo Social
Teorias

Determinantes

Resultado

Evolucionista

- Lgica inerente ao processo de

industrializao e suas consequncias
sobre organizao do Estado e da
estrutura social

- Os sistemas de proteo social surgem

como um subproduto do desenvolvimento
leconmico, que implica no aumento e
!generalizao dos riscos

- As demandas por direitos scioeconmicos surgem aps a obteno dos

direitos civis e polticos
Neo-marxista

Pluralista

- O avano tecnolgico implica no

surgimento do trabalho excedente
(exrcito industrial de reserva) e na
necessidade de interveno estatal como
forma de reproduo e controle da fora
de trabalho
- a organizao da classe operria
- estrutura de poder presentes na
sociedade (sindicatos, partidos polticos)

1- Os sistemas de proteo social

decorrem da necessidade de
iacumulao, reproduo e legitimao
Ido modo de produo capitalista
I
I
I
I

Os sistemas de proteo social como

fruto da mediao poltico-partidria dos
coflitos de classe

I -

- capacidade dos partidos social

democratas de mediao entre os
interesses do capital e trabalho
Neo-Institucionalista

Capacidade organizacional do
- Os sistemas de proteo social como
Estado
Iresultado da alocao no mercantil dos
i
mediao das instituies
Irecursos econmicos de forma a
democrticas para os conflitos de
Icompatibilizar o socialmente desejvel
interesse presentes na sociedade
Icom o economicamente vivel
Fonte: Notas de aula do curso de formao dos espeCialistas em polticas publicas e gesto
governamental (1996), ministrada pela professora Argelina Cheibub Figueiredo na ENAP.
I

Os pr-requisitos e as foras que impulsionaram o processo de industrializao foram,

acima de tudo, as inovaes tcnicas que transfonuaram a explorao dos recursos naturais e
aumentaram a produtividade do traballio. A grande novidade foi a introduo de mquinas,
geradoras de fora e, sua utilizao como mquinas-felTamentas.

A sociedade modema

(industrial) pode ser caracterizada pela busca de emancipao em relao natureza, que se
refletiu em novas fonuas de relacionamento entre os individuos. .As relaes entre
comerciantes" e seus artfices (assistentes, aprendizes) deveriam ser acordadas Ih,Temente entre

Ver FLEURY 0(94), ARRETCHE (1995) e PINHEIRO (1998),

9

as partes. Este fato se baseava na "suposio" de que ambas as partes possuam o mesmo poder
de barganha nas negociaes.
Por um lado, a disseminao das guildas (cooperativas de artesos), a liberdade
comerciaL a padronizao dos meios de pagamento e dos servios postais, a estruturao dos
Estados-Nao, criaram condies politicas e legais para o desenvolvimento econmico; por
outro as liberdades individuais, bem como os contratos de trabalho influenciaram diretamente
na fonnao da '"moderna" classe trabalhista.
O final do sculo 'L".: assistiu ao triunfo do capitalismo industrial como sistema
econmico, ressaltando-se para isso a propriedade privada e o acesso privado ao capital. 10;;so
criou ou, pelo menos,

exarcebo~

os conflitos sociais de fonna nunca antes observada,

ocasionando o histrico rompimento entre capital e trabalho. Ou seja, explicitou-se o conflito

entre os empregadores - detentores dos meios de produo - e, os trabalhadores assalariados cuja nica propriedade era sua prpria fora de trabalho.

Os' nwl'imentos a~'si51~nciaJistas e mutualistlls anteriores ao sculo _L'Y:O exemplo Ingls

At o final do sculo XIX, as principais fonnas de interveno estatal para a proteo

aos riscos sociais eram de carter assistencialisL:1 e ocorriam ex post, ou seja apenas em casos
nos quais as fonnas tradicionais falhassem. O principal exemplo foram as Leis dos Pobres
(POOl' Lmrs) - implementadas no Reino Unido ainda no final do sculo XVI (1598 - Esccia)

e incio do sculo '\!II (1601). Estas leis estabeleciam o dever de assistncia aos pobres pela
sociedade civil, garantindo um padro de vida minimo aos doentes, idosos e invlidos atravs de
instituies pblicas onde os beneficirios recebiam alimentao e alojamento. As Poor Lmvs
eram baseadas, puramente, no princpio de caridade

crist~

no representando, portanto,

medidas de proteo especficas ao trabalhador assalariado.

Essa tendncia sofreria uma inflexo, apenas no final do sculo XVII, plincpio do sculo
'VlII, quando o problema dos trabalhadores de baixa renda assume um papel mais relevante
na arena social. Nesse perodo, o seguro surge como um instrumento de justia e como uma
forma de solucionar os problemas dos riscos sociais. De acordo com ROSANVALLON (1998),
dispe-se nessa poca de trs modelos para a concepo do vinculo entre os indivduos ou
grupos de: o contrato (representando o vnculo jurdico, resultante da confrontao poltica); o
mercado (representando o vnculo econmico, em que os conflitos de interesse econmico
10

eram rl!solvidos); I! o seguro (representando o vnculo social,

criando elos de solidaril!dadl!

social). }';o com surprl!sa datar deste ml!smo petodo, o desl!nvolvimento das cooperativas
de trabalhadores (Friendzr Societies) que podem ser entendidas como organizaes de
trabalhadores que se apoiam mutuamente contra detenninados riscos sociais - por exemplo,
doena, desemprego, etc ..

O mode/o securitrio do Chance/er Bismark na Alemanha do final do sculo XIX

A plimeira instituio de um sistema prevdencirio, por parte do Estado, no entanto,

ocorreu na Alemanha em fins do sculo XIX, e pode ser entendida, em parte, como parte da
estratgia do chanceler Otto von Bismark de conter o avano do acelerado crescimento e
organizao do mOvimento operrio. As primeiras lei; datam da dcada de 1880, quando
Bismark introduziu o que, para a poca, viria a ser um avanado estatuto social: Seguro Sade
para os trabalhadores (1881); Seguro Acidentes do Trabalho (1884); Aposentadorias por idade
e invalidez (1889). Pela primeira vez, a proteo aos liscos previdencirios era entendida como
um direito do trabalhador, ou sl!ja, a questo previdenciria saa da arena assistencial para se
tornar parte integrante de um conjunto de questes mais amplas relacionadas ao mundo do
trabalho da era industrial.
Essl! modelo fortemente marcado pelo conceito de seguro, apoiado em um I!squema
de financiamento tripartite, em que participam os empregados, empregadores e Estado. um
seguro compulsrio visando reposio - total ou parcial - de renda do indivduo ou grupo
familiar quando da perda da capacidade laborativa e, consequentemente, os valores das
contribuies e dos beneficios devero guardar uma estrita correspondncia. Os recursos
deveriam ser capitalizados coletivamente para o postelior pagamento dos beneficios.
Uma caracteristica notvel desse modelo a clara separao do regime financeiro e
operacional, com custeios e admini;traes espl!cficos, dos diversos programas de proteo
social: aposentadorias, auxlio maternidade, liscos profissionais, desemprego, etc ..

O JlJodelo LiberallVorte-Amencano

A sociedade norte-americana., fortemente influenciada pelos ideais liberais, representou

uma das ltimas iniciativas do estabelecimento de sistemas de proteo sociaL mais
11

esp~cificamente

de previd~ncia social .capitaneada pela mquina estatal. Isso se deve em grande

parte a crena de que a responsabilidade pela proteo contra os liscos da rea previdenciria
residia nos prprios indivduos, que em ltima instncia eram os maiores interessados na
manuteno de suas rendas no perodo de inat\idade.
O sistema pblico de seguridade social norte-americano foi estruturado apenas aps a
grande crise de 1929, quando a economia americana atravessou um longo perodo

d~

recesso.

Dentro do regime politico federativo, vrias irciativas isolad.:1s de criao de si"temas

previdencirios foram adotadas ao longo das dt!cadas de 1920 e 1930. Em 1930, 17 estados
federados j possuam algum tipo de sistema previdencirio. O grande passo para um sistema
nacional foi dado, no entanto, em 1934, quando o ento presidente Roosevelt instituiu um
Comit (Comitee

011

Economic Security) com o objetivo de crar um plano de seguridade

social. No ano seguinte - 1935 - atravs do Social Security Act (SSA),

foram criados

oficialmente os doi" primeiros programas do sistema de seguridade social norte-americano: o

seguro desemprego e a Aposentadoria por Idade (Old Age Benefits - OAY O sistema foi
gradualmente ampliado ao longo dos anos subsequentes, com a reformulao da aposentadoria
por idade e extenso de sua cobertura aos dependentes em caso de morte do segurado (Old Age
and SunJivors 1nsurance - O ASI) e a criao de um beneficio de aposentadoria por invalidez
(Security Disability lnsurance -DI) destinado aos afiliados que ficassem impedidos de trabalhar

antes de se aposentarem. O novo sistema expandido ficou conhecido como OASDI e inclua os
trabalhadores lUrais e autnomos.
H que se ressaltar o marcante papel do mercado de pre\.i.dncia complementar ptivado
na estrutura previdenciria norte-americana4 , na qual os primeiros planos privados de
aposentadoria datam de 1870. Ao longo de todo o desenvoni.mento de planos privados de
aposentadorias e penses nos Estados Unidos, o Estado jamais se furtou do entendimento de
seu importante papel como entidade de normatizao e fIScalizao para o setor. Ainda em
1921, o lnternational Revenue Code estipulou algumas diretrizes a serem seguidas pelos planos
privados de seguridade. Ao longo do tempo, essas diretrizes foram sofrendo uma srie de
modificaes e o govemo exercendo uma fiscalizao mais rigorosa sobre os planos de
No campo assistencial, no entanto, se verificavam algumas iniciativas privadas ou pblicas ao nvel de estados e
municipios.
3 Esse sistema entrou em vigor em Janeiro de 1937, e os primeiros beneficios pagos datam de 1940.
4 Para os traballiadores de alta renda, a manuten50 de um poder aquisitivo elevado aps a aposentadoria requer
uma complementao dos benefcios pagos pelo OASDI. Coexistem inmeras entidades fechadas e abertas no
mercado.
12

previdncia privada.

Um momento importante foi a promulgao, em 1947, da Lei Taft-

Hartley, que contemplava a obrigatoriedade da negociao coletiva de salrios e condies de

trabalho; tendo sido consideradas, a partir do ano posterior, a'l aposentadorias e pen'les no
critrio condies de traballio. A partir de ento, o setor atravessou um periodo de grande
dinamismo, com a proliferao nas dcadas de 1950 1970 de inmeros planos e fundos de
aposentadorias e penses para grupos profissionais ou para grupos de empresas vinculados a
uma detenninada organizao sindical. Em 1974 foi aprovada a primeira legislao mai'l
abrangente sobre fundos de penso privados - o Employee Retirement lncome Acf (ERISA).
Trs foram os principais objetivos que orientaram a elaborao do ERISA. O primeiro buscava
impedir a discriminao entre participantes de um mesmo fundo evitando, por exemplo, que
funcionrios graduados sofressem tratamento privilegiado

"s--vs

traballiadores menos

graduados. O segundo era aumentar a segurana das aplicaes dos fundos, de modo a garantir
os recursos necessrios para o pagamento dos beneficios futuros, tendo sido criada uma
instituio garantidora dos beneficios (Pension Benefit Guarantee Corporatiol1 - PBGC).
Finalmente, o terceiro buscava dar incentivos criao de novos fundos.

O Estado do Bem-Estar de Lord Bel'eridge do Ps-Guerra

Aps a Segunda grande guerra, em 1948, adotado na Inglaterra um novo modelo de

proteo social, fortemente influenciado pelas polticas Ke)nesianas de estimulo a demanda
agregada, cobrindo todos os riscos sociais e assegurando as necessidades essenciais dos
cidados para alm daquelas exclusivamente previdencirias. Esse sistema foio baseado nas
recomendaes do relatrio de Lord Beveridge, elaborado em 1942/ e tinha como alguns de
seus princpios fundamentais: uniformidade de cobertura do beneficio bsico; unifonnidade da
alquota de contribuio, unificao da respon'labilidade administrativa, suficincia do beneficio
bsico para a manuteno das condies de subsistncia e universalidade de cobertura.
Nesse modelo OCOITe um di'ltanciamento do conceito estlito de seguro e uma
aproximao lgica da seguridade social, sendo dessa forma, o sistema entendido como uma
poltica integrada de previdncia social, assistncia sade, assistncia social, seguro
desemprego, auxilio maternidade, entre outros, de fonna a proteger o individuo i cidado de
todos os riscos sociai'l. Os pases nrdicos, como por exemplo a Sucia, foram os que mal'l

13

avanaram em direo a um amplo si'itema de proteo social. no qual a interveno estatal visa
reduzir as desigualdades sociais como forma de reduzir as distores produzidas pelo mercado.
Em termos de organizao e operacionalizao, esse processo se reflete na unificao e
centralizao dos distintos programas. Para arcar com os novos gastos implicitos na ampliao
da abrangncia do si<.;tema, diversificam-se as fontes de financiamento, uma vez que nesse caso,
toda a populao deve contribuir para a construo de uma sociedade mais justa, com uma
distribuio de renda mais equnime.

importante ressaltar que o modelo prope a cobertura das necessiddes bsicas dos
indivduos pelo sistema pblico estatal, indicando que a complementao desse mnimo deveria
ser de iniciativa do prprio indivduo. De acordo com o prprio Lord Beveridge;;: como era
para ser apenas um rrnimo (bsico, essencial), permitia espao e incentivo para que os
indivduos aumentassem sua prpria poupana previ.denciria segundo seus desejos e
capacidades pessoais.

1.3 - Crise e Reestruturao

Apesar do indiscutvel avano que representam no campo social, como se tentou
demonstrar, verifica-se, em todo o mundo, um crescente consenso quanto a necessidade de se
repensar a estrutura dos sistemas de seguridade social. As recentes transformaes da estrutura
demogrfica, do mercado de trabalho (e da prpria organizao da produo), do processo de
globalizao da economia, e no processo poltico, nos remetem a uma nova realidade e ao
imperativo de buscar novas solues para assegurar a proteo social.
O envelhecimento demogrfico nas sociedades industrializadas bem como na maioria
dos pases em desenvolvimento,

tem por causa a queda da fecundidade e o aumento

da

esperana de vida. Sob o ponto de vista da seguridade social, este inexorvel e incontrolvel
processo apresenta fortes impactos. No que se refere ao seguro social, uma maior longevidade
implica em periodos mais longos de pagamento de beneficios. Por outro lado, a queda da
fecundidade tende a fazer com que as sucessivas geraes de contribuintes' sejam,
proporcionalmente, cada vez menores. No mercado de trabalho os fatos mai<.; relevantes so o
desemprego bem como o aumento do emprego informal e/ou precrio, sem a tradicional
:. interessante notar que vrias das medidas propostas por Lord Beveridge em 1942 j tinham sido apresentadas,
por ele mesmo, no ps I' guerra mundi~ quando toram derrotadas.
"Ver Beveridge, Willian em "Las Bases de la Seguridad Social", l' edio pela Biblioteca de Saude, l\:lexico, 1987
(A edio original em ingls foi feita em 1943).

14

relao trabalhista e

previd~nciria.

qu~sto

alarmantes em alguns pases da Europa,

do

parec~

desempr~go, qu~

hoje atinge propores

ter carter estrutural ou seja" ocorre

independentemente da conjuntura econmica. Ao contrrio dos ciclos passados de inovao do

capitalismo, os excedentes de mo de obra redundantes na modernizao dos processos
produtivos parecem no encontrar absoro no mundo contemporneo. AssinL os sistemas de
proteo social, que, via de regra, tomam o emprego como a norma e o desemprego como uma
condio excepcional e transitria estIo sob intensa presso.
Ainda no que diz respeito ao mercado de trabalho, um segundo fenmeno, que, nos
pases do terceiro mundo, muitas vezes ocorre concomitante ao desemprego, o da
informalizao e/ou precarizao dos mercados de trabalho. Sob o ponto de vista da seguridade
social este fenmeno implica em reduo do nmero de contribuintes e, dependendo do
desenho dos programas, numa presso por aumento nos beneficios. Outros fenmenos do
mercado de trabalho tambm de grande importncia para o sistema previdencirio so o
mgresso em massa das mulheres do terceiro mundo na fora laboral e a acelerao da
mobilidade.
J a globalizao pressiona os sistemas de mltiplas formas. Obrigadas a competir em
mercados internos cada vez mais concorrenciais, as empresas perdem a capacidade que tinham
de repassar aos mercados domsticos, antes protegidos, seus custos com contribuies
previdencirias. Por outro lado, nos mercados internacionais, estes custos podem, muitas vezes,
ser determinantes do grau de competitividade. Finalmente, do lado dos trabalhadores, a reduo
de direitos sociais e das respectivas contribuies , normahnente, uma agenda de dificil
trnsito.
Finalmente, no campo poltico-ideolgico, h uma srie de transformaes cUJos
impactos se fazem sentir profundamente sobre a Previdncia Social. O Estado, enquanto agente
promotor do desenvolvimento e de reduo das desigualdades, se encontra sob severo
questionamento. Por outro lado, o individualismo e os mritos do mercado gozam de inusitado
prestgio. Como resultado destas mltiplas presses, os pases em todo o mundo tm
expetimentado, durante as ltimas dcadas, processos de crises e de rpidas - e, algumas vezes
radicai.. . - muc41nas.
Ainda que alguns pensem que estas crises so sempre de natureza exclusivamente
econmica e que uma insolvncia de fato ou iminente seja a nica motivao, normalmente as
-; CO!teris paribus

15

causas das reformas tm sido mltiplas: fragmentao de regimes - no raro com grupos de
e:\1remo Pli\.i1gio - redistribuio regressiva, bai'\o nvel de cobertura administrao ineficiente,
so apenas alguns dos muitos fatores motivadores destas reformas.
As duas ltimas dcadas foram marcadas pelo sem nmero de iniciativas, em todo
mundo, de reformas que procuravam equacionar os graves problemas de desequilbrio
financeiro-atuarial verificado em praticamente todos os pases que contavam com sistemas
previdencirios de longa data. De acordo com Fox e PALMER (2000) podem-se observar trs
principais tendncias nesse processo de reforma: 1) os pases esto modificando seus sistemas
financiados em regime de repartio de forma a obter elos mai., fortes entre contribuies e
beneficios; 2) a participao do setor privado na administrao dos sistemas est crescendo: e,
3) pases com grandes volumes de dvidas previdencirias esto encontrando cada vez maiores
dificuldades para realizar transies em direo a sistemas capitalizados.
Desde a grande reforma do sistema previdencirio chileno, ainda na dcada de 1980,
vrias tm sido as alternativas implementadas, nas mais diversas economias. As reformas podem
ser subdivididas em 4 tipos

(1viESA-LAGO, 1998):

no estruturai'3 ou paramtricas; estruturais

substitutivas; estruturais com regimes de financiamento mistos; e, estruturais com regimes de

financiamento paralelos. Usualmente as reformas estruturai., so precedidas por reformas no
estruturais que uniformizam ou unificam os diferentes regimes existentes e minoram as
promessas de beneficios futuros (e consequentemente qualquer reconhecimento de direitos
baseados nestes beneficios).

Estruturais SUbstitutiWlS:

Capitalizao em

Contll lndil1iduaL Administrado

Privadamente

A primeira reforma substitutiva com admini<;trao privada foi empreendida pelo Chile
no comeo da dcada de 1980. Esse tipo de refonna influenciou em grande medida as demais
reformas dos si'3temas previdenciti.os latino-ameti.canos levadas a cabo na dcada de 1990 e,
implica em um forte rompimento com o regime anterior (geralmente em repartio
administrado pelo setor pblico) e com os conceitos de bem-estar social que imperaram na
grande maiOli.a dos pases depois da i Grande Guerra.

16

N~sse

tipo

d~

rdorma o antigo sistema pblico em

r~girne

de repartio, com beneficio

definido, custeado por empregados e empregadores com contribuies sobre folha de salrio,
geralmente, apresentando pesados ddicits,

f~chado,

ficando proibida a entrada de novos

filiados, e substitudo por um novo sistema compulsrio, baseado na capitalizao individual

plena (para as contingncias programveis),

com contribuio definida,

atravs de

administradoras de fundos de aposentadorias e penses que podem ser, tanto priv'adas como
pblicas. As

contribui~s

podem ser exclusivamente do empregado ou serem divididas com o

empregador. Nos casos da contribuio ser restrita ao empregado o seu salrio

fo~

na poca d.1

reforma, aumentado obrigatoriamente pelo empregador, e em valores que usualmente

aumentaram o seu salrio lquido, mesmo aps o pagamento da nova alquota de contribuio.
Os beneficios no programveL'S relacionados ao trabalho (acidentes de trabalho e doenas
profissionais) so usualmente responsabilidade dos empregadores e custeadas diretamente por
estes. As outras contingncias no programveis (e.g. invalidez e morte) so

usualm~nte

custeados na forma de capitalizao por capitai'S de cobertura via um seguro.

Fica assegurada, normalmente, a li\.Te op0 8 por permanecer no antigo sistema para os
j participantes, enquanto que para os novos entrantes na fora de trabalho, obrigatria a
filiao ao novo sL'Stema. Vrios so, no entanto, os mecanismos de incentivos para a opo
para o novo sistema: Bnus de reconhecimento referentes as contribuies prvias realizadas
pelo empregado (ou em seu nome pelo empregador) ou referentes a um prerrata do direito a
beneficio pela antiga legislao, aliquotas mais baixas, maior controle sobre o patrimnio
acumulado em conta, aumento do salrio lquido etc ..
Os segurados podem optar pela administradora de sua preferncia, podendo, ainda,
trasladar-se a outra quando lhes for mais conveniente (respeitado o prazo mnimo de
pennanncia estabelecido em lei), levando consigo o

s~u

patlimnio acumulado em conta

(ainda que em alguns pases pague-se uma taxa para se exercer esta opo).
Os beneficios so calculados com base no montante capitalizado das conttibuies
realizadas ao longo da vida laboral

(d~scontados

os custos administrativos) e da expectativa de

sobrevida na data do requerimento do beneficio. Nesse momento, o montante capitalzado

utilizado para a compra de uma renda mensal 'vitalcia, onde o risco da longevidade fica a cargo

Em alguns pases um corte etrio define os critrios de opo.

17

da seguradora! administradora, em retiradas programadas

onde o indivduo banca o prprio

risco de longevidade ou ainda, uma combinao dessas duas opes.

Apesar do sistema ser administrado usualmente pelo setor privado 10, o Estado continua a
exercer um papel crucial para o funcionamento do sistema. O Estado participa nesse caso de
diversas formas: no controle e regulamentao do sistema; e criando uma rede mnima de
segurana seja diretamente garantindo um beneficio bsico; ou garantindo uma rentabilidade

mnima.

o Pioneirismo Chileno
A grave crise econmica observada a partir dos choques do Petrleo na decada de 1970 que atingiu
pesadamente os pases em desenvolvimento, em especial os do continente Latino-americano, conjugada s
crises politicas marcadas pela ascenso de regimes autoritrios na regio - responsveis pela asfixia do
movimento trabalhista, e com as transformaes sociais e demogrficas possibilitaram a grande reforma do
sistema previdencirio Chileno em moldes de menos solidrios com a adoo de contas de capitalizao
individual na dcada de 1980.
A transio para o sistema Previdencirio em regime de capitalizao individual no Chile comeou
em finais da dcada de 1970, j no periodo autoritrio, com ajwstes sistemticos de acordo com a'5
necessidades da conjuntura econmica e com o prprio amadurecimento do sistema (marcadamente a grande
generosidade do sistema aliada ao crescimento do desemprego e ao envelhecimento da populao). }\s
reformas empreendidas entre 1974 e 1979 buscavam: estabelecer uma clara distino entre previdncia e
assistncia social, sendo a responsabilidade e o financiamento desta ltima transferidos para o oramento
fiscal; e, promover a equidade, atraves da uniformizao dos beneficios e de suas regras de concesso e
reajuste.
Essas medidas faziam parte de uma ampla srie de reformas na economia chilena e procuravam,
apenas, racionalizar o sistema (refoffilas paramtricas), de forma a reduzir o dficit implcito (hidden debt tecnicamente definido, usualmente, como o valor presente liquido dos passivos do sistema considerando os
beneficios j em manuteno e os direitos pr-rata em uma deternlinada data). Em nenhum momento se
esperou que as medidas adotadas fossem suficientes para equacionar os graves desequilibrios estruturais que
corroiam a viabilidade financeira futura do sistema Pretendia-se, portanto, apenas preparar o sistema para a
refonna radical que se seguiria. Vale notar que o Chile no contava poca com um sistema de previdncia
privada complementar significativo, quer de iniciativa dos empregadores, quer de iniciativa dos indivduos.
A grande reforma chilena (Decreto Lei 3.500) entrou em vigor em maio de 1981, atravs da
substituio do sistema previdencirio bsico compul'5rio em regime de beneficio definido, operando em
repartio e administrado diretamente pelo Estado, em um regimi'! di'! contribuio definida operando em
regime de capitalizao individuaL administrado privadamente.

No caso de retiradas programadas o indivduo mantem o capital na sua administradora e baseado na sua
esperana de sobrevida calcula o valor que pode ser usado da sua conta. A cada ano o valor recalculado.
10 Em alguns pases, como por exemplo, o ]\:lxico, a lei obriga a instihrio de uma administradora do Estado.
Em alguns pases alem das empri'!sas privadas com fins lucrativos e criadas especificamente para este fim, a
legislao pemute que sindicatos e outras entidades de classe ofeream esk servio aos seus filiados (sem fins de
lucro) e qUi'! empresas j constitudas para outros fins, por exemplo bancos, aumentem o seu leque de oferta de
servios para incluir a administrao destes fundos.
18

Estruturais com Regimes

:\fisto~:

parte em regime de repartio administrados pelo

Estado e, parte em regime de capitalizao em conta indilidllaI operacionalizado pelo

setor privado.

Nesse caso, o antigo sistema pblico em regime de repartio reformado (na tentativa
de minimizar nos textos legais as iniquidades porventura existentes), passando a contar,
normalmente, com um teto de beneficio menor e continua em funcionamento.
Os segurados podem, geralmente, nesse tipo de modelo, optar por continuar no antigo
sistema reformado ou trasladar-se para o novo sistema misto. O sL'!tema misto con'!L'!te na
compulsoriedade de contribuio para dois componentes obrigatrios: 1) o sistema pblico
reformado, em regime de repartio, com beneficio definido at um teto bsico (a amplitude
desse teto varia de acordo com as especificidades dos pases); e, 2) um sistema em capitalizao
plena individual, com contribuies definidas complementares ao beneficio obtido no sistema
pblico. Como no caso do sistema de capitalizao

individua~

as contingncias relacionados ao

exerccio do trabalho (acidentes de trabalho e doenas profissionais) so responsabilidade do

empregador e as outras contingncias no programveis so cobertas por seguros.
Os mecanismos de incentivos para a opo pelo sistema misto consistem basicamente
nos mesmos utilizados para uma reforma substitutiva, ou seja: Bnus de reconhecimento
referentes as contribuies acima do novo valor teto, alquotas mai'! baixas e maior controle do
indivduo sobre seu patrimnio.
Neste sistema o Estado no precisa mais assegurar um beneficio mnimo na parcela de
capitalizao, j que este j assegurado na parcela de repartio simples do antigo sistema
reformado.

Estruturais com Regimes Paralelos: convl'em e competem no sistema o regime de

repartio adnnistrad.o pelo Est-lldo e o regime de capitalizao em conta indilwu(d
operacionalizado pelo setor privado.

Esse modelo de reforma se caracteriza pela competio entre um sistema pblico

reformado em regime de repartio e um sistema de capitalizao com contribuies definidas
operado por entidades privadas de previdncia.
19

Os segurados, nesse caso, podem escolher o sL<;;tema maiS adequado s suas

necessidades (risco X rentabilidade), no existindo outros incentivos para a opo pelo novo
sistema de capitalizao operado pelo setor privado, alm da possibilidade de maiores taxas de
rentabilidade.
Os pases que adotam esse tipo de reforma o fazem, em grande parte, em funo dos
constrangimentos polticos para a aprovao de uma reforma do sistema mais ampla. O grande
avano, geralmente, a tentativa de unificao dos vrios regimes pblicos existentes em um
s, reformado e com regras mais consistentes no tocante ao equilbrio atuarial.

Paramtricas: ajustes das regras de funcionamento do regmze de repartio e a

alternativa dJIs cont./lS lirmais (l\/otionaL Accounts)

As reformas no estruturais ou paramtricas procuram remodelar os sistemas vigentes

sem, contudo, alterar o regime de financiamento a que esto sujeitos. Vrios pases tm
procurado ajustar seus sistemas s novas condies scio-econmicas a que esto sujeitos.
Como a maioria dos sistemas pblicos funciona em regime de repartio, todas as alteraes
realizadas, buscam, o equilbrio atuarial-financeiro que, como j foi comentado anteriormente,
no se d de forma imediata neste tipo de regime.
Em muitos pases, o dficit previdencirio implcito - que pode ser entendido como
as obrigaes j contradas pelos sistemas com os j aposentados ou pensionistas, bem como
um pr-rata dos direitos para os que ainda esto contribuindo - extremamente alto e
inviabiliza a substituio do regime de repartio pelo de capitalizao individual.

Criou-se,

dessa fOlma, uma nova modalidade de regime: a Capitalizao Escriturai ou Virtual

(National Accounts), que congrega aspectos de financiamento de regimes de repartio com a

lgica do equilbrio atuarial individual. Ou seja, para todos os efeitos, o sistema continua
funcionando com as contribuies dos atuais ativos pagando pelos beneficios dos atu.:1is
inativos, porm, a modalidade de clculo dos beneficios alterada de forma a igualar o valor
presente das contribuies com o valor esperado dos

beneficios para cada individuo. As

mudanas de alquota de contribuio modificam os parmetros da receita e propostas como a

do fator previdencirio, ou de um limite etrio mnimo para os beneficios, alteram os
parmetros da despesa. !\:'las o parmetro mai<;; importante neste tipo de ajuste a determinao

20

IIIuanCA MARIO HENRIQUE SIMONSEt

f~la!OACO GETULIO \fARGA!

da taxa de desconto a ser utilizada. V rias

t~m

sido as sugestes apresentadas: uma mdia

mvel do crescimento do Produto (caso italiano); ou a adoo dos parmetros que

implicitamente afetam o equilbrio financeiro- atuarial em um sistema de repartio
(crescimento da populao e produtividade do trabalho, como nos casos da Polnia e Sucia).

21

CAPTULO

MARCO CONCEITUAL DOS SISTEMAS PREVIDENCIRIOS E O

PAPEL REGULADOR DO ESTADO

m~ncionado

Como
financiados em

regim~

ordens (demogrfica,

no pnmerro captulo, os sistemas previdencirios pblicos

de repartio vm enfrentando diversos problemas das mais variadas

r~estruturao

econmica com

ef~itos

observados principalmente no

mercado de trabalho, transformaes polticas, entre outras), o que motivou e, continua

motivando, um amplo nmero de refOlmas em todo o mundo, com uma tendncia cada vez
maior ao incentivo

d~ r~gimes

de previdncia privada obrigatrios ou voluntrios, abertos ou

sabido que qualquer sistema previdencirio em regime de repartio,

fechados.

principalmente os administrados publicamente em que a interferncia poltica consiste

praticamente em uma regra e no em uma
sistmicos para sua melhor

adaptabilidad~

exc~o,

deve ser objeto de permanentes ajustes

a realidade demogrfica, social

econmica das

sociedades. A reforma estrutural dos sistemas previdencirios das ltimas dcadas reside
especificamente no direcionamento e respom;abilizao de parte da proteo contra os riscos
previdencirios para o mercado e para os prprios individuos.

A medida em que o segmento d~ previdncia complementar se desenvolve e coopta um

nm~ro

cada vez maior de filiados, a necessidade de um aparato regulatrio estatal, tambm se

faz cada

v~z

mais necesstia, de forma que o desenvolvimento do setor alcance os objetivos e

expectativas dos trabalhadores e formula dores de polticas. O papel do Estado no reside, dessa
forma, na especificidade de regular ou no o setor mas, sim, de gerar e garantir, de alguma
forma, condies que congreguem aspectos de li\-Te competio do mercado e um

d~s~mpenho

social e econmico eficiente do mesmo.

Qualquer processo que implique na transferncia para o setor ptivado de atividades cuja
exclusividade da administrao e execuo por parte do

s~tor

pblico no mais se justifique,

implicam em situaes complexas que podem ser entendidas como uma tentativa de reformar o
aparato estatal de forma a transform-lo em um agente basicamente regulador, ou pelo menos
que sua funo como executor se resttinja a atividades onde realize esta funo de forma mai<;

"adequada" do que os demai... agentes presentes na sociedade, de manerra a garantir, pelo

menos, um nvel mnimo de concorrncia. Por agente regulador pode-se entender a execuo
por parte do Estado de atividades que afetem diretamente o comp011amento dos agentes do
setor privado com o fim de alinh-los com o interesse pblico ll .
Anterior a qualquer anlise de um aparato regulatrio para qualquer que seja o mercado
necessrio que se analisem as necessidades para esse tipo de atividade. Alm das questes
redistributivas envolvidas em qualquer anlise que envolva, especificamente, o setor
previdencirio, procurar-se- ressaltar aqui a necessidade de interveno estatal quando
decorrente do inadequado funcionamento do mercado, ou seja,

quando ocorrem falhas de

mercado. Dessa fonna, o presente captulo se ocupar em fornecer uma breve deftnio do
setor com suas principais caracteristicas, as falhas do mercado e a interveno do Estado; e o
arcabouo regulatrio usuahnente utilizado para a previdncia privada.

2.1 - Definio de um Sistema Previdencirio

A existncia dos sistemas previdencirios teoricamente justificada atravs do
tradicional modelo do ciclo de vida desenvolvido por Modigliani que estabelece que individuos
tero poupanas positivas durante seus anos de trabalho produtivo e poupanas negativas
quando se aposentarem.

Como consequencia, a teoria ba.'ieia-se na mptese de que os

individuos preferem manter uma estrutura de consumo relativamente constante ao longo de sua
vida. Assim, a fonuao de um patrimnio possibilita uma compen'iao a flutuao da renda
ao longo do tempo considerando-se, por exemplo, que esta maior no perodo ativo e menor
na inatividade.
Um sistema de previdncia - ou Seguro Social - constitui-se, dessa fonna, gerahnente,
em um programa (ou conjunto de programas) de pagamentos em dinheiro e/ou servios
prestados ao indivduo e/ou a seus dependentes -

mediante a estipulao de um vnculo

contributivo prvio -, como compensao parcial/total da perda de capacidade laborativa.

fundamental ressaltar que, tecnicamente, em um "Seguro Puro", o valor presente

esperado das contribuies iguala o valor presente esperado dos beneficios para cada
i j Essa conceitualizao de atividade reguladorado Estado resulta bastante ampla e at certo ponto dbia, pois
implica em aspectos bastante questionveis: 1) que o Estado seria o ente responsvel pela regulao, e; 2) que a
r<:!gulao, em geral deve afetar apenas o setor privado. Esses pontos no necessallamente refletem a realidade e
sero mais bem explorados ao longo do presente capitulo. Ver, pOI exemplo, Tabja, Rodrigo (1999).

23

participante12, ou seja, baseia-se na construo de: um patrimnio pelos indivduos, para que no
p~riodo

de inatividade possam

mant~r

o padro

d~

ingressos

d~sejado.

qu~

caracteriza um

plano de previdncia social que no deixando de: ser um seguro, no o de forma estrita ou
pura, sendo admissvel algum grau
vista que o

obj~tivo fundam~ntal

d~

re:distributividade:. :t\ksmo assim, impol1ante ter-se em

do Seguro Social a manuteno do padro de vida do

segurado. O objetivo redistributivo, em geral presente, de carter nitidamente secundrio

(BELTRo, OU''ElRA e PASINATO, 1999).

Um sistema previdencirio pode ser composto de: vrias partes ou pilares de:
sustentao l :: que correspondem a:
0

Previdncia Social Bsica (ou 1 Pilar), geralmente a cargo do Estado, compre:ende

beneficios em dinheiro, cuja finalidade: a de proporcionar ao indivduo e a seus
dependentes as condies

indispen~veis

manuteno de um dado padro de vida quando

da perda da capacidade laborativa (padro de vida

est~

determinado politicamente,

normalmente implicando em algum tipo de re:distribuio de renda);

Previdncia Complementar, cujo objetivo , como o prplio nome bem o indica,
complementar

os

beneficios

se:nlos

do

Seguro

Social Bsico.

Trata-se,

consequentemente, de: uma escollla individual exercida a partir do pode:r aquisitivo de cada
um, contraposto ao nvel d~ beneficio que deseja aUfel1r ao final de sua vida ativa.

importante notar que o carter subjetivo daquilo que bsico e daquilo que compkmentar
deixa esta definio ao processo poltico, que, por sua vez, deve espelllar teOlicamente a
escala de valores de: cada sociedade. A Previdncia Compleme:ntar, por sua vez, e:
geralmente subdividida em:
Previdncia Complementar Fe:chada (ou

i pilar) de iniciativa do empregador (planos

ocupacionais) - destina-se a grupos restritos, tais como: empre:gados de de:terminada(s)

empresa(s), membros de determinado(s) sindicato(s), etc.
Previdncia Complementar Aberta (ou 3' pilar) corre:sponde:nte a poupana previdencilia
voluntria - destina-se: a uma clientela de: carter geral, sem quaisque:r outras exigncias que:
no a ade:so ao plano atravs do aporte: regular das conttibuies requeridas. Embora

A menos de uma taxa de administrao.

Para maiores detalhes ver BANCO MUNDLo\L (994) e MESA-LAGO 0(97), ainda que esses autores no
concordem quanto as ormas de financiamento e a estrutura de cada um dos pilares, o objetivo da proteo de
cada um deles basicamente o mesmo.
24
L

i3

condies espeClalS possam ser oferecidas a ceJ10s grupos, a vinculao e de carter

individual.
Grupos fechados contam com a possibilidade de reduzir custos de administrao e
marketing.. Alem disso. o~ planos fechados tendem a reforar a

Os esquemas abertos, por sua vez,

solidariedade, comparativamente aos abertos'

podem tirar proveito das

economias decorrentes de uso da

capacidade j instalada,14 processos gerenciais modemos e, possivelmente, especializao de

funes.

No caso intennedirio situam-se os fundos multipatrocinados e aqueles sob a

responsabilidade dos sindicatos, onde as convenincias da mutualidade e as convenincias

administrativas so reunidas neste JlTanjo institucional.
Na realidade, no existe propriamente o dilema aberto versus fechado. H espao para
ambas as modalidades operacionais. Para o mercado fonnal de trabalho, com grandes empresas
e baixa rotatividade da mo-de-obra, talvez o esquema fechado seja o que mais convm,
mesmo porque o "pacote" de beneficios sociais muitas vezes integra a pauta de negociaes
salariais e, freqentemente, a prpria poltica de pessoal da empresa.
A principal distino entre a Previdncia Complementar e a Previdncia Social o grau
de redistribuio que se pretende obter. Nos sistemas pblicos bsicos e compulsrios, dada a
existncia de beneficios minimos, mesmo quando operados em regime de capitalizao com
contribuies definidas, quase sempre implica em algum grau de redistribuio, especialmente
quando so usados recursos gerais do Estado para cobrir saldos insuficientes acumulados na
conta do segurado ao trmino de sua vida laboraL a fim de assegurar-lhe uma renda mnima
durante o perodo de inatividade.
J em relao aos beneficios "complementares", em princpio deve-se buscar uma maior
aderncia s regras bsicas do seguro privado: resguardadas as convenincias da mutualidade, a
conespondncia entre valor presente esperado das conttibuies deve aproximar-se, na medida
do possvel, do valor presente esperado dos beneficios e servios para cada segurado
individualmente.
De uma forma geraL as contingncias a que est sujeito o indivduo, sob a tica
previdenciria. podem ser classificadas em programveis e no-programveis. Cada um dos

14 Por exemplo, os grandes conglomerados financeiros podem utilizar a grande capacidade de processamento de
dados usualmente j existente para operacionalizar esquemas de seguro em geral. A capilaridade da rede de
agncias bancarias. que pode ser utilizada como ponto de vendas/atendimento ao pblico, fornece-lhe tambem
uma grande vantagem comparativa.

25

tipos de contingncia pode, por sua. vez., se expressar de forma permanente ou temporria,
sendo que, neste ltimo caso, a temporalidade pode ser por prazo determinado ou
indeterminado. Dessa forma, a morte e a invalidez prematuras e as doenas so casos
caracteristicos de contingncias no programveis 1<. Por outro lado, exceto morte prematura,
uma das poucas certezas que o homem pode ter na vida

a de que um dia envelhecer,

provavehnente aps um prolongado periodo de trabalho. Se o Pllncpio da mutualidade 16

aplica-se perfeitamente cobertura coletiva das contingncias no programveis, no mnimo
discutvel afirmar o mesmo em termos das contingncias programveis,
Algumas outras contingncias poderiam tambm ser contempladas: maternidade e
aleitamento; responsabilidades familiares (prole, cnjuges e genitores); recluso; etc.
O nvel de reposio dos beneficios, por sua vez, pode ser conceituado como a relao
entre o valor do beneficio e o valor do salrio/renda do indivduo. Observe-se, de incio, que,
para Previdncia SociaL a varivel relevante o salrio de contribuio. Ele definido, por sua
vez, como o montantel: recebido pelo segurado durante um determinado periodo de tempo,
sobre o qual se calculam as contribuies e/ou os beneficios1s'
razovel postular que o nvel de reposio guarde alguma relao com a natureza da

contingncia. Em outras pala'\Tas, podemos afinnar que o nvel de reposio para as

contingncias imprevisveis deve ser, cO?teris paribus, maior ou no mnimo igual quele
pre\ti~veis,

selecionado para o caso de contingncias

Deste modo, estimular-se- a adeso

voluntria dos indivduos a sistemas precaucionais destinados cobertura de contingncias

previ~veis.

No que se refere renda do segurado, o nvel de reposio guarda, usuahnente, uma

relao inversamente proporcional sendo mais alto nas faixas mais baixas e menor naquelas
mais elevadas. A prpria existncia de

pi~os

e tetos reflete esta tendncia na grande parte dos

sistemas existentes. Assegura-se, desta forma, um certo grau de progressn,idade ao sistema.

A existncia de um salrio de contribuio, conjugada fixao de alguma
proporcionalidade direta entre o montante da contribuio e o valor do beneficio e/ou servio

A imprevisibilidade tem a ver no s com o evento, mas com a data e eventualmente a durao.
Entende-se por "mutualidade'- o princpio que agrega pessoas expostas a um mesmo conjunto de riscos,
levando-as a constituir um Fundo destinado compensao financeira dos quotistas alcanados pelos
correspondentes sinistros.
j~ Este montante pode ser um sahirio de fato ou uma conveno como a renda m~dia de um autnomo.
18 :rvlesmo que as contribuies sejam integralmente "pagas" pelo empregador.
26
15

16

recebido 19 , caractenza um vnculo contributivo. 1\lesmo no caso ~m qu~ o beneficio defirdo

em

termos

de

pISOS

mnimos.

no

guardando,

proporcionalidade com o salrio de contribuio, a simples

individualizada, feita pelo

s~gurado

necessariam~nte,

p0l1anto,

~xigncia d~

ou por algum em favor do

estrita

haver uma contribuio

s~gurado,

caracteriza um

vinculo contributivo.
Assim,
d~finido

s~

a clientela verdadeiramente universal, o vinculo contributivo no pode ser

como condio necesslia para o acesso ao beneficio, mesmo que os nveis de

contribuio sejam baixos. Em contrapartida, uma clientela restrita implica, necessariamente, a

existncia de uma forma qualquer de vnculo ou caracterizao.
No que se refere ao regime de financiamento, existem basicamente trs modelos:
capitalizao, repartio simples e repal1io com capital de cobertura.
Entende-se por Regime de Capitalizao aquele em que o segurado recollie
periodicamente contribuies que sero capitalizadas durante sua vida ativa, com;tituindo-se
reservas para a cobertura das futuras despesas com beneficios. Este regime pode ser concebido
de duas formas: atravs de uma Capitalizao Individual ou de uma Capitalizao Coletiva. No
primeiro caso, cada contribuinte tem uma conta em seu nome, especificamente destinada ao
depsito das suas contribuies e dos rendimentos creditados, possibilitando, desta maneira,
eficcia na fiscalizao individual dos recursos mobilizados para o financiamento dos beneficios
a serem aufelidos, j que o contribuinte tem acesso a infonnao sobre o seu saldo. No caso da
Conta Coletiva, tem-se um fundo que acumula as contribuies de todos os segurados bem
como seus rendimentos.
J em um Regime de Repat1io Simples, os recursos arrecadados em um detenninado
exerccio so utilizados para o pagamento dos beneficios durante este mesmo exerccio.
Eventualmente, mesmo em repartio, so constitudas "reservas de contingncia" com a
fmalidade de amol1ecer flutuaes sazonais no compOltamento da receita e da despesa do
sistema.
No Regime de Repattio com Capitais de Cobeltura, estima-se a cada perodo o valor
atual de todos os beneficios cujas prestaes sero iniciadas no mesmo perodo. Este valor
estimado, a ser repartido entre os segurados, capitalizado de modo a prover o financiamento
dos beneficios daqueles que esto encenando suas vidas ativ'as naquele perodo.

19

Em termos de valor esperado das contribuies e de beneficios/servios recebidos e a receber.

Uma das principais caracteristicas dos sistemas prl!videncirios [manciados em regiml!

de capitalizao a constituio de um sistema captador de poupanas individuais
disponibilizveis para investimentos de mdio e longo prazos. Diferentemente da fonna mais
comwn do rl!gime de repartio, onde o salrio de contlibuio no uma deciso do
indivduo, o beneficio a ser auferido pelo segurado na aposentadoria independe das decises
concernentes ao consumo durante sua vida atiya. Esta fonna de regime favorece a visibilidade
da relao causal existente entre as contribuies e os respectivos beneficios. Contudo, no se
deve ignorar o tisco pennanente de os fundos gerados por Regimes de Capitalizao virem a ser
utilizados pdo Governo como fonte de financiamento para dficit pblico, seja apropriando-se
diretamente dos recursos, seja impondo aplicao compulsria em ttulos governamentais com
menor rentabilidade.
Este problema, de natw-eza eminentemente poltica, pode ser parcialmente resolvido ou,
pelo menos, minorado, atravs da capitalizao "em conta individual", com um processo
pennanente de informao ao segurado sobre o valor e composio de seus ativos. A idia a
de que a presso poltica exercida por milhares ou milhes de segurados, detentores de contas
individuai~,

previna a interveno ddetria do governo sobre seu pequeno nmero de

administradores de recursos capitalizados "em conta coletiva".

Tendo-se em vista que o sistema de Repartio essencialmente

con~titudo

por

transferncias intrageracionais (entre pessoas de uma mesma gerao) e intergeracionais

(geraes

di~tintas),

no direta e clara a relao entre contribuies e beneficios.

Dessa

forma, um sistema com este tipo de regime de fmanciamento nem sempre apresenta os
requisitos mnimos de

efici~ncia

no combate sonegao que caracteriza a anecadao de

contribuies sociais. Este inconveniente pode ser minimizado atravs do condicionamento da

concesso do beneficio ao segurado comprovao da existncia de registros administrativos
sobre suas contribuies. Por sua vez, o rgo responsvel por sua administrao deve fornecer
ao segw-ado, mensalmente, um "extrato de conta", possibilitando assim um melhor controle por
patie deste.
Um outro argumento freqentemente levantado contra o Regime de Repartio o de
que se trata de um sistema de transferncias que usualmente retira recursos de gmpos sociais
com propenso marginal poupana e ao investimento em relao aos gmpos sociais para os
quais os recursos so transfelidos. De fato, aposentados, pensionistas, doentes, desempregados
e carentes em geral possuem, via de regra, altssima propenso marginal ao consumo. A
28

tentativa de quantificar estes efeitos de inibio da poupana e da formao de capital esbarra

em considerveis dificuldades tericas. metodolgicas e prticas::". De qualquer fOlma, pode-se
afmnar com alguma segurana, que um sistema de repartio no incentiva a poupana.
Ainda no que se refere ao frnanciamento do sistema o regime poder operar com
beneficios definidos ou com contribuies definidas 21 Como o prplio nome est dizendo, em
um plano de beneficio defInido, seja em regime de repartio, seja em regime: de: capitalizao,
o valor do beneficio, estipulado como percentual dos salrios de

contribuio~~

ou como um

valor fL"\o, conhecida a priori. Assim, o valor do beneficio no depende do rendimento das
reservas, em capitalizao, nem do desempenho econmico do st')tema em geraL no regime de
repartio. Obviamente, se as hipteses atualiais no forem realizadas, a nica alternativa
repactuar o plano em termos de alquotas de contribuio.
Parece bastante claro que o primeiro conceito - beneficio defInido - se adapta melhor
aos beneficios mnimos concedidos no caso das

conting~ncias

previsveis, bem como aos

beneficios destinados cobertura das contingncias imprevisveis. No primeiro caso, o fato de

serem beneficios mnimos j d a razo primeira para que no possam ser reduzidos em
qualquer hiptese. No segundo, a imprevisibilidade do evento justifica plenamente a
necessidade do conhecimento prvio do beneficio por parte do segurado.
J no plano de contIibuio definida, as contribuies podem ser estipuladas como
sendo um percentual do salrio, talvez com teto, ou como um valor arbitrado. Os clculos dos
beneficios podem seguir vlias linhas:
- Valor presente do beneficio igual ao valor acumulado de contribuies (com ou sem
rendimento);
- Valor do beneficio igual ao valor acumulado das contribui.es dividido pela esperana
de vida (com ou sem rendimento):
- Valor do beneficio igual contlibuio corrente dividida pelo total de pontos da massa
de beneficilios e multiplicada pelos pontos acumulados pelo indivduo.
O conceito de contribuio definida parece adequar-se melhor aos "beneficios
complementares", destinados cobeltura das contingncias previsveis e, talvez, aos beneficios

A discusso sobre o tema bastante antiga. como pode ser visto em SAM:UELSON, 1958. FELDSTElN, 1974 e
1980 e BARRO, 1974 e 1978. Para uma discusso recente deste tema. consultar ORSZAG e STIGUIZ. 1999.
2] Para uma discusso mai., aprofi.mdada consultar I\:1rrCHEL (1998).
~2 Calculados a partir da mdia de algum periodo, ou algum salmo recebido, ou ainda o salano mdio recebido
ao longo da vida iltil do contribuinte.

20

29

suplementares de cobertura das

conting~ncias

unpre'lslwIS-. Nesta fOlma, o ajuste se faz,

quando necessrio, do lado dos beneficios.

2.2. - As Falhas de Mercado e a Interveno do Estado

Para a anlise da estlUtura regulattia de um setor, o pnrnerro passo consiste em
identificar os tipos de risco aos quai'i o mesmo est exposto. Ou seja, identificar, onde e como
podem ocorrer falhas no mercado.
Os sistemas previdencirios, como j mencionado no pnmerro captulo, esto
estIUturados em contratos, quer no sistema pblico - que pressupe um contrato social
implcito, na legislao em curso -, quer nos planos de pre"\i.dncia privada - onde a obedincia
a um contrato de direito privado a base da relao entre os agentes.
A teoria econmica que versa sobre o problema agente x principaF4, uma das
principais ferramentas para o bom entendimento dos problemas enfrentados em contratos onde
as infonnaes no se encontram facilmente disponveis para ambas as partes envolvidas. Em
um plano de previdncia privada podemos entender os pat1icipantesi segurados como o
principal e, as entidades de previdncia privada como os agentes que oferecero seus produtos.
Como, tanto as entidades de previdncia privada, quanto os prprios indivduos possuem uma
dotao nica e peculiar de fatores sobre a qual s eles possuem a infonnao completa e, ao
mesmo tempo existe uma assimettia de infonnao entre agente e principal, vrios problemas
podem surgir dos alTartios contratu.:1is entre as partes. A brecha de infOlmaes implica, dessa
fonna, na necessidade da atuao estatal como o mecanismo, se no o mais eficiente, pelo
menos o nico legitimamente vivel, para a resoluo dos conflitos.
Examinando-se a questo previdenciria, a deciso de quanto poupar, quando poupar e
como investir, para atingir um montante ao final da vida laborativa que garanta um fluxo de
rendas suficiente durante a inatividade, certamente muito complexa. O indivduo devetia ter
disponvel um conjunto de infonnaes extremamente amplo e preciso sobre seus futuros
tiscos: periodos, natureza e custos de tratamento de doenas que venham a acometer a si e a

~o Existem planos de repartio com contribuies definidas como os dos notrios no Umguai. Acumula-se

pontos durante a vida contributiva e na inatividade recebe-se beneficio proporcional ao nmero de pontos.
~~ Ver, por exemplo, RAY (1998) e ~:lEI.o (1996).

30

seus dependt!ntt!s, probabilidadt!s quanto a desempn:go, mort-:, inv.Ilidez, expectativa de vida

(do st!gurado e de seus dependt!nh.:s). dc.
Do lado do investimento, seriam necessrias infonnat!s razoavehnt!ntt! precisas quanto
ao kque de ativos disponwis no mt!rcado fmanceiro, seus liscos, rentabilidades e custos de
oportunidade, etc. :t\,:lesmo que, em uma hiptese absurda, estas infonnaes estiwssem
disponveis, a anlise das mesmas seria tarefa rdua para uma equipe de atulios e analistas de
investimento. Finahnente, os riscos que este indivduo estaria corrt!ndo st!riam muito superiores
queles a que estaria submetido se fosse forado a integrar um esquema comunitlo2.~.
Considere-se ainck1 que a probabilidade de erro nestas decises bastante elevada e o
prprio processo de avaliao muito sensvel a pequenas flutuat!s de certas variveis.
Utilizando-se, por exemplo, a taxa de desconto!capi41lizao, considerada ao longo do ciclo dt!
vida ativa do indivduo, ao qual se acrescentariam as expectativas de sobrevida de seus
dependentes bem como de sua prpria inati,.idade, fcil constatar que uma pequena diferena
entre a taxa estimada e a efetivamente vigente no perodo pode invertt!r o sinal do flu.'w de
caixa descontado. Em suma, a lptese de infonnao completa, necessria maximizao do
bem-estar do indivduo na "teoria do consumidor", est longe no caso de decises sobre riscos
previdencirios.
No campo prtico, h que se considerar o fato de que as

deci~es

sobre poupana e

investimento seriam tomadas ao longo de toda uma vida, no havendo, em caso de erro, a
possibilidade de uma segunda tentativa: em geraL uma vez trilhado um caminho errneo no
processo decislo, no h retorno. I\.fais ainda, as conseqncias de um erro de avaliao ou
mesmo de infonnao podero ser drsticas e

iITeversvei~

na maiola das vezes, levando o

individuo a padres de vida incompatveis com a prpla dignidade da vida humana.

Se a filiao a um sistema de Previdncia Social fosse deixada completamente ao sabor
das preferncias de cada um, provavehnente ocorreria um fenmeno conhecido como "seleo
adversa": aqueles para quem o risco fosse maior setiamjustamente os que mais demandariam o
seguro. A conseqncia natural sela a elevao dos custos atualais, o encarecimento do
prno e o desincentivo entrada ou incentivo sada de segurados. Observe que o processo
tende no apenas a ser progressivo, como tambm a se realimentar continuamente, ou seja,
quanto maior fosse o prmio, menor seria o nmero de individuos que julgaliam vantajosa uma
~s Na area de seguros

ebem conhecida a tecnica de minimizao de riscos individuais atravs do chamado

poohng".
31

filiao ao seguro - e estes senam exatamente aqueks cUJa exp~ctativa de custo maIOr.
provvel que mesmo os mais ortodoxos liherais

concord~m

que, nestes casos, a soberania do

consumidor no produz resultados timos a um custo socialmente suportvel. Todos estes

argumentos justificam algum tipo de proh:o

previd~ncilia

compulslia.

tambm bastante provvel que algumas p~ssoas, at mesmo por irnprud~ncia (ou dito
de outra forma,

af~io

ao lisco),

optass~m

pdo consumo presente, arriscando ficar merc da

boa vontade da sociedade quando da perda da capacidade lahorativa. Outros, mesmo que
desejassem, no teriam condies de poupar o suficiente para a contratao de um seguro que
lhes desse cobertura em caso de inatividade. Assim, a falta
imprudentes

~iOU

d~

cohertura securitria dos

dos incapazes de poupar, foraria a sociedade, de qualquer maneira, a prover,

desarticulada e possivelmente de forma ineficiente, algum tipo de assistncia aos desvalidos,

atravs da cmidade pblica. Nesse sentido STIGLITZ (1988) identifica os planos de beneficios
previdencirios compulsrio com um hem meritrio, uma vez que o ClL"tO correlacionado com a
imprud~ncia

do indivduo ao no adquirir o hem selia arcado por toda a sociedade.

Algumas consideraes devem ser feitas no que tange aos tipos de riscos envolvidos em
um sistema previdencilio. Dificilmente poder-se-ia argumentar contra a idia de filiao
compulslia para programas destinados cobertura de riscos no programveis - ou
contingncias imprevisveis -, muito menos contra um "razovel" nvel de reposio. Por outro
lado, ainda que se justifique a compulsoriedade para os riscos programveis, pode-se questionar
o nvel de reposio que os beneficios devem oferecer. No que tange contingncia de idade,
por exemplo, o nvel de reposio do si"tema obligatrio pode ser, em plincpio, bsico ou
lmmmo. Assim, aqueles indivduos com acentuada preferncia intertemporal pelo consumo
(aqueles que, teoricamente, utilizam altas taxas para desconto de eventos futuros), estariam
garantidos, ainda que em nvel bsico, contra sua prpria 'imprudncia". Os indi\duos que
desejassem a manuteno do padro de vida observado durante seu histlico laboral poderiam,
por sua vez, contratar uma complementao no setor privado.
um aspecto especfico do caso

brasil~iro

e que merece aqui algum

destaqu~

beneficio por tempo de servio. O argumento em prol da compulsoriedade, mutualidade e

elevados nveis de reposio , no mnimo, ainda mais discutvel. A ligor,

t~mpo

de servio no

risco, mas uma certeza deconente da prplia vida laborativa do indivduo. Se certo que o
trabalho, plincipalmente em certas categotias, provoca desgaste fisico e mental, tambm fato
que o Seguro Social compulsrio usualmente cobre as conseqncias deste desgaste - a
31

cobertura de doena e de invalidez. Na maioria das sociedades contemporneas normalmente

aceita a reduo da capacidade laborativa a partir de detenninada idade, algo que varia entre 55
e 68 anos, dependendo da poca e do pas, que wm:sponde nonnalmente a uma mdia de anos
efetivos de trabalho. Assim, o sistema previdencilio compulslio j cobre a contingncia de
tempo de servio atravs da cobertura da contingncia de idade.
Os argumentos at o momento mencionados esto rdacionados capacidade e/ou
necessidade, que justificalia a compuhmriedade imposta pelo Estado, de um planejamento dos
indivduos para assegurar, pelo menos, um padro de vida minimamente adequado quando da
perda de sua capacidade laborativa. Superada esta primeira etapa da proteo previdenciria
deve-se levantar, ainda, as questes que justificam a interveno do Estado nos regimes
previdencirios complementares.
Os liscos sistmicos aos quais os regimes de previdncia complementar esto expostos
so praticamente os mesmos que qualquer outra instituio frnanceira, e residem principalmente
em trs tpicas falhas de mercado: assimetria de infOImao,

e~1ernalidades

e monoplio.

No que se refere a questo da assimetria de informao, por exemplo, um indivduo

quando contrata um plano de previdncia complementar no possui informao suficiente sobre
a qualidade dos servios, estando, desta forma sujeito a algum tipo de explorao pela parte
contratada. Em decorrncia,

podem ocorrer casos de fraude, incompetncia, ou mesmo

negligncia na gerncia de seu patrimnio. Por se tratar de uma poupana previdenciria, em

que o horizonte temporal do investimento cobre praticamente toda a vida do indivduo, um erro
decorrente da m-f ou m-administrao por palie das entidades compromete o nivd de vida
do segurado! participante, alm de comprometer a prpria credibilidade do sistema.
Extemalidades esto rdacionadas s aes individuais que implicam em consequncias
para outros indivduos, as quaL" no podem ser contabilizadas em tennos de custos. No caso
especifico da previdncia complementar, por exemplo, tem-se que a falncia de uma entidade
pode comprometer o funcionamento de todo o sistema - efeito manada. A falncia de uma
nica entidade pode levar os agentes a uma percepo de risco potencial de todas as outras
entidades envolvidas. Os problemas correlacionados a este lisco, se revelam ainda mais
preocupantes quando, dentre as garantias estatais, tem-se o Estado como segurador ltimo em
caso de falncia do sistema (DAv1S, 2000).
Outro tipo de risco sistmico do mercado de previdncia complementar surge do grau
de poder de mercado das instituies. No caso da previdncia complementar fechada
33

compulsria, na ausncia de um arcabouo adequado, os empregadores que oferecem planos

prprios de pre\idncia contam com um aspecto monopolstico sobre o qual podem oferecer
planos estruturados de forma a proteger seus prprios interesses em detrimento dos interesses
dos participantes/segurados. Por exemplo, podem instituir regras de portabilidade e vesting (que
pode ser traduzido para o nosso idioma como um direito parcialmente adquirido) muito mais favorvei~ a si

mesmos do que a seus funcionrios. Alm de poder utilizar o patrimnio dos fundos
constitudos em favor da prpria empresa, sem que se resguardem dos riscos de falncia.
Regimes compulsrios de previdncia complementar aberta,

tambm apresentam fortes

tendncias a concentrao de mercado como se pode observar da experincia latino-americana

recente, dado que se trata de um produto homogneo. A concentrao do mercado, nesse caso,
se d basicamente atravs da diferenciao artificial do produto, com a atrao de novos
participantes mediante encarecimento dos gastos com vendas e propaganda (casos quase
anedticos como a distribuio de brindes -de bicicletas, telefones celulares, etc. - chegaram a
ocorrer no Chile). A interveno do Estado de particular interesse para a manuteno de uma
competio saudvel e o no encarecimento do sistema.
Para a discusso do papel do Estado, propriamente dito, fundamental que seja feita a
distino entre a funo de fomento, de normatizao, de imposio e de fiscalizao e controle

versus a funo de execuo. Tradicionalmente so aceitas as plimeiras funes como

intrinsecas ao setor pblico, especialmente porque, conforme j observamos, o }Me jogo das
foras do mercado nem sempre produz solues

sati~fatrias

uma vez, a definio do que vem a ser uma soluo

sob a tica scio-econmica. 1vIais

sati~fatria

depende de um processo

poltico de avaliao, onde entram em jogo a percepo e os valores da sociedade quanto ao

fenmeno avaliado.

2.3. - O Arcabouo Regulatrio para a Previdncia Complementar

Em primeiro lugar. necessrio ressaltar que existem trs aspectos envolvidos com a
questo regulatria: 1) a formulao de polticas para a regulao; 2) a atividade reguladora em
si: e, 3) a fIscalizao. A defInio de polticas para um determinado setor da economia
demanda a criao de uma srie de mecanismos especficos de regulao. Nesse sentido,
entende-se a formulao de polticas pblicas a partir da anlise de desempenho do mercado,
do interesse em promover uma estrutura setorial adequada, do estmulo ao investimento em

34

ar~as

econmicas, sociais ou geogrficas ~specficas, d.1 interao entre um ou mai" setores

produtivos e, da incidncia sobre variveis macroeconmicas (no caso especfico do

d~s~nvohim~nto
sobr~

do setor de previdncia privada, um aspecto muito importante o impacto

a varivel poupana). A ati,idade reguladora, por sua vez, se refere ao processo

especfico da aplicao de normas ou a tomada de

conduta dos agentes, corno por

ex~mplo:

decis~s

que incidam diretamente sobre a

a aplicao de multas ou sanes, a fr..ao de tarifas,

as especificaes tcnicas, entre outras. A fiscalizao representa um aspecto particular da

atividade reguladora. Esta se d estritamente dentro de um arcabouo de regras e normas
estabelecidas por um marco legal e tem por objetivo garantir o cumprimento das leis e normas
especficas e aplicar, quando necessrio, as sanes pr estabelecidas para condutas ilcitas.
A regulao do setor de previdncia complementar orientada para a busca de uma
estrutura organizacional que assegure: transparncia, segurana e estabilidade, minimizao de
custos e decises de investimento que adeqem uma combinao de li<o;co x retomo condizente
com uma poupana de longo prazo para o periodo de inati"idade dos trabalhadores. Apesar dos

fins a que se destinam as polticas regulatlias do setor serem comuns a qualquer sociedade
analisada, os mecanismos para a

obt~no

desses frns vmia enormemente. Essas variaes tm

origem em um sem nmero de fatores que incluem desde a evoluo histrica dos sistemas,
passam por aspectos culturais e juridicos (como as diferenas observadas no arcabouo
regulatrio dos pases com estruturas do direito baseadas na tradio juridica anglo-sax common Im\' - e, dos que se organizam com base na tradio do direito romano - civil 1m!'), at
o grau de desenvohimento institucional dos mercados financeiros e da economia de forma
geral.
No existe uma estrutura descritiva que con<o;iga abarcar todas as nuances que penneiam
os riscos e as falhas de mercado dos planos de previdncia complementar. possveL no
entanto, identificar alguns dos ptlncipais componentes do que "deve" conter uma estrutura
regulatria de pre"idncia privada. De acordo com a tipologia adotada por VITIAS (1997)
existem os instrumentos de regulao que se caracterizam por sua natureza prudencial e
prospectiva, e se referem ath,idade reguladora em si e s diretrizes para as atividades de
superviso e fiscalizao. Esses instrumentos, so os mais importantes para o funcionamento
adequado dos planos privados de aposentadorias e penses e consistem basicamente em:

Regras que ditam os critmos de autorizao - normahnente a autorizao para o

funcionamento de entidades de previdncia privada depende da obedincia aos ditames
35

legai~

estabelecidos para o sdor,

tai~

como: estrutura juridica, capital minimo, encaixes, etc.

Adequao do capital - consiste em uma reserva de capital adequada em relao ao

tamanho do fundo e, deve variar wnforme o tamanho do fundo a ser administrado (entre
le 30 dos ativos);
Segregao de ativos - clara separao entre o patrimnio das entidades responsveis pela

administrao dos fundos capitalizados e o patrimnio dos fundos propriamente ditos.

e:\1remamente importante pois, o patrimnio dos fundos propliedade dos segurados!
participantes e, qualquer probh::ma que a administradora venha a sofrer no deve afdar esse
patrimnio;

Profissionalizao da administrao dos ativos - consiste no estabelecimento de critrios de

competncia e integridade para a autorizao dos profissionais atuantes no sistema. Essa
administrao pode ser interna s entidades ou contratada externamente, desde que com o
compromisso de contratao de profissionais qualificados:

Custdia externa - a sua obrigatoriedade procura eliminar o risco de que os administradores

dos fundos utilizem os ativos de forma imprplia ou fraudulenta. O rgo supervisor do
sistema deve credenciar uma lista de instituies autorizadas que periodicamente devem
prestar contas aos reguladores e administradores;

Avaliao atuarial -

os clculos atuariais consistem na regra bsica para o bom

funcionamento e manejo do sistema e so ex"'1remamente imp0l1antes para as entidades;

Auditoria externa - prov uma avaliao independente e objetiva da sade financeira dos
fundos e. em muitos casos representam um dos mais impo11antes mecanismos de
fiscalizao;

Disponibilizao de informaes - representa um dos pnnclpaIS meIOS para o efetivo

controle do sistema por parte dos participantes. o plincipal instrumento garantidor da
tran~parncia

do sistema ; e,

rgo Super"i~or/ Fiscalizador - o Estado deve ddemnar (criar) um rgo (ou a atuao
conjunta de rgos) para o exerccio regulatrio no que se refere a inspeo e
monitoramento regular das atividades e das entidades administradoras dos fundos e,
tambm, na soluo dos conflitos que pon'entura oconam para o cumplimento dos

36

contratos, tais como, por

ex~mplo: \'esting

portabilidad~.

Alm di"so o rgo

d~ve

se

encarregar da publicao peridica de estudos e estatsticas bsicas do sistema.

Existem, no entanto, outros aspectos regulatrios, mai'i controversos, relacionados com
a fOlmulao de politii.:a, que podem ser classificados em
estrutura c.onceitual: os que

af~tam

~strutura

tr~s

grupos: os que detenninam a

e contestabilidade do si"tema; os relacionados

com o investimento, valorizao do patrimnio, regras de rentabilidade rrnima e garantias

estatai". Esses aspectos regulatrios apresentam inmeras interligaes entre si. exL'itindo
sempre uma co-detenninao para a construo de um aparato regulattio.

2.3. 1 - Estrutura Conceitual

Os instrumentos regulatrios relacionados com a estrutura conceitual do funcionamento
das entidades de previdncia privada: a "ftlosofta" da regulao; a natureza da participao dos
segurados - se voluntrio ou compul"rio - ; a natureza dos planos - beneficio definido ou
contribuio definida; o grau de escolha individual - existncia ou no da possibilidade de
traslado a outras entidades; e o tratamento tributrio.
A ftlosofta da regulao claramente a plincipal detenninante da estlUtura regulatria
adotada pelos Estados sobre as entidades de previdncia privada nos diversos pases. Vm..:\.S
(1998) distingue duas possveis ftlosofias de regulao: draconiana - que estabelece regras para
praticamente todos os aspectos operacionais do mercado que possam implicar em perdas para
os participantes; ou, baseada em regras de plUdncia (pntden man rufe) -

em que os

administradores gozam de maior flexibilidade para o investimento dos ativos, porm respondem
legalmenk por suas aes e os pat1icipantes contam com uma proteo mais ampla.
Essas duas ftlosofias podem resultar, como j foi mencionado, de uma diferena na
estlUtura juridica e cultural dos pases (sociedades anglo-saxs e sociedades latinas), ou mesmo
do grau de desenvolvimento do mercado fmanceiro e da econOlnia de fOlma geral.
Outro impol1ante detenninante da estrutura regulatria a natureza da participao dos
segurados. Em sistemas em que a participao em regimes de previdncia complementar
administrada privadamente compulsria,

o Estado, ao estabelecer

esta obrigatOliedade,

praticamente cria um mercado cativo para as entidades de previdncia privada, expondo os

pat1icipantes a vlios conflitos de interesses (agente x principal), demandando, e como j

m~ncionado, m~canismos d~

regulao ativa como fOlma de garantir o bem ~star social - no

explorao dos segurados e credibilidade do mercado.

O funcionamento dos planos, se com contribuies definidas ou beneficios definidos
implica em modelos de estmtura de
contribuies

d~finidas

r~gulao, tamb~m,

bastante diferentes. Para os planos com

o beneficio depender do total acumulado na conta do segurado sendo

normalmente operados em regime de capitalizao com total pOltabilidade e vesting. 1\esses

planos a regulao basicamente voltada para a promoo de contratos com regras claras e
justas quanto ao tipo de risco dos investimentos, ao risco inflacionrio e ao risco de falncia das
entidades administradoras.
Quando, por outro lado, o planos funcionam com beneficios definidos, os controles e
mecanismos de regulao devem residir principabnente na pennanente avaliao da situao
financeira e atuarial dos planos, de forma a assegurar a sua viabilidade econmica e o coneto
pagamento dos beneficios.
Um ltimo ponto, tambm essencial para o entendimento da estmtura regulatria
adotada o tratamento tributrio dispensado aos investimentos em poupana

previd~nciria.

Existem duas possibilidades para a tributao dos planos previdencirios: no incidncia de

tributos sobre as contribuies e retorno dos investimentos, com tributao incidente apenas
sobre os beneficios (EET - Exempt contributions, Exempt investiment incomes e Tax
pensions); ou tributao
beneficios (TEE/

d.:1S

contribuies e iseno dos retornos dos investimentos e dos

O tipo de regime tributrio determina o tipo de incentivo governamental

que se quer gerar. Por

~xemplo,

em estmturas tributrias do tipo EET, o Estado inconeria em

um subsdio presente ao postergar o recolhimento dos tributos para o perodo de recebimento

dos beneficios, na expectativa de com isso incentivar investimentos e dinamizar a estmtura
produtiva, gerando novos postos de trabalho e, consequentemente, aumentando a receita
tributria por outros meios.

2.3.2 - Regulao sobre a Estrutura e Conformao das Entidades

Ao examinar a estmtura de funcionamento das entidades de previdncia privada, podese distinguir trs tipos bsicos, quanto a sua organizao institucional: instituies bancrias ou
> Existem, ainda. casos de completa iseno tributria (EEE). completa incidncia de tributos (TTT) e casos com

incidncia de tributos tanto sobre as contribuies como sobre o retomo dos investinlentos (ITE).
38

companhias seguradoras; administradoras de fundos de aposentadorias e pen"es: e, entidades

fechadas de

previd~ncia.

Instituies bancrias e companhias de seguros podem administrar planos de beneficios

previdencirios diretamente atravs de seu balano patrimonial. Os indivduos contratam, nesse
caso, um seguro para prover suas aposentadorias e penses. Em muitos pases este tipo de
mecanismo tambm pode ser operado diretamente

pelas

instituies

bancrias

que

disponibilizam para seus clientes contas de poupana previdenciria. Esse tipo de arranjo
oferece, normalmente, planos de contribuio definida, que

recebem o mesmo tipo de

tratamento de qualquer outro tipo de investimento, apesar de alguns serem objeto de restries
adicionais, garantias de resultados ou taxas de retorno mnimas. Em algumas circunstncias, a
nica distino entre as contas de poupana previdenciria e os outros planos de investimento
residem em algum tipo de tratamento tributrio preferencial. Os participantes no so
representados nos consellios de administrao destas instituies, a menos que contem com
algum tipo de participao acionria preferencial. A principal defesa dos participantes reside
na sua possibilidade de translado a outras instituies, mesmo que essa possibilidade seja um
tanto restlingida pelas inmeras alternativas de penalidades a que esto expostos. As formas de
segregao dos ativos e as diferenciaes especficas desse produto so o principais
instrumentos que os regimes regulatrios podem impor para garantir proteo aos participantes
em funo dos objetivos sociais que distinguem os investidores em "contas de poupana
previdenciria" dos demais investidores.
Adrnini"tradoras de fundos de aposentadorias e penses funcionam praticamente da
mesma forma que as entidades fechadas de pre,.idncia privada (que sero analisadas em
seguida), com a diferena residindo apenas na ausncia de participao dos segurados em sua
administrao. Nonnalmente so entidades patrocinadas ou coligadas com outras empresas
engajadas na prestao de senios financeiros. O objetivo primeiro deste tipo de entidade a
gesto dos investimentos e manuteno das contas indi\.iduais.
Essas entidades normahnente operam com planos de contribuio defrnida, porem
submetidas a um aparato regulatrio que lhes impe algum tipo de exigncia quanto a
desempenho de administrao financeira. A qualidade da gerncia depende fundamentahnente
da estrutura legal e regulatria aplicada s entidades. Quando a administradora subsidiria de
outra instituio fmanceira, ento a instituio fmanceira ter no fundo de aposentadorias e
penses apenas mais um de seus produtos. Isso significa que qualquer problema com a
39

instituio me afetar tambm o fundo, e os reguladores necessitam reconhecer a existncia

desse elo. Os participantes no tm direito a voto, na medida em que no existe um conselho
administrativo. Espera-se um bom desempenho dos fundos atravs da competio no mercado,
uma vez que os participantes gozam da possibilidade de translado a outras entidades (sujeitas a
certas restries e penalidades para o participante).
Duas das principais vantagens desse tipo de construo so sua grande transparncia e a
clara segregao dos ativos dos fundos do patrimnio das entidades que os administram.
Enquanto que um de seus maiores problemas reside nas fortes presses de marketing que um
mercado com produto homogneo sofre. Ou seja, o mercado passa a ser vtima de custos de
propaganda elevados, tcnicas de venda ilegais, na tentativa de um diferenciao artificial do
produto. Estes fatos colaboram para o encarecimento do sistema, podendo prejudicar a
rentabilidade real auferida pelos participantes:' segurados.
Entidades fechadas de previdncia privada - mutualidades, planos ocupaCIonaIS majoritariamente so constitudas como fundaes, e se configuram em uma das formas mais
tradicionais de provimento previdencirio nos pases desenvolvidos. O conselho legalmente
responsvel por administrar o fundo, mas, em geral, no se envolve diretamente com as
atividades administrativas. O patrimnio desses fundos normalmente separado do patlimnio
de suas patrocinadoras (para uma maior transparncia administrativa).
Os planos operados por essas entidades podem ser tanto de beneficio definido como de
contribuio definida. Nos de contribuio definida, os empregadores se comprometem a
contribuir com alquotas definidas. Uma vez que o empregador, nestes casos, no possui
obtigaes fmanceiras adicionais, ele pode ter pouca ingerncia sobre a administrao dos
fundos e pouco interesse quanto a observncia de clitrios e estratgias adequadas para a
formao da poupana previdencilia. No entanto, esse problema de agente x plincipal e
nonnalmente reduzido em funo de pelo menos trs fatores. Primeiro, os dirigentes da
patrocinadora nonnalmente so pal1icipantes dos fundos, e possuem fortes interesses para que o
mesmo seja bem gerenciado, dado que se trata de seu prpllo patrimnio. Segundo,

em

muitas circunstncias, esses fundos resultam em um custo por parte do empregador, dada a
participao quase que compulsria dos empregados da empresa que podem vir a perceber a
contribuio para o fundo apenas como um desconto e:\.1ra sobre o seu salrio em caso de
pouca credibilidade admini'ltrativa dos fundos. Terceiro, em muitos casos, o conselho

40

fonnado conjuntam~nte por representantes dos empregados e dos empregadores, o que deve
gerar uma melhor poltica de investimentos, de acordo com os interesses dos participantes.
Nos planos de beneficios ddinidos, o empregador nonnalmente funciona como um
contribuinte residual ou "garantidor" do beneficio. Isso faz com que os empregadores se vejam
fortemente interessados no bom desempenho do fundo, uma vez que ela pode detenninar sua
planilha de custos. Existem, no entanto, um sem nmero de problemas associados a este tipo
de construo dos planos. Esses planos podem representar uma srie de '"rigidezes" no mercado
de traballio, uma vez que os empregadores buscaro manter os traballiadores mais preparados
atravs de fm1Ulas para o clculo do beneficio que valorizem desproporcionalmente o tempo
de sen'io. Garantias tambm podem, por sua vez, gerar fontes substanciais de moral ha=ard,
particulannente quando o empregador se depara com problemas significativos de liquidez e
solvncia. Em algumas circunstncias, o empregador pode tentar minimizar a situao de
acumulao dos fundos prometendo beneficios futuros em contrapartida a salrios presentes
mais baixos, e acabar falliando ao tentar restaurar a viabilidade financeira do fundo. l\:lail5 srio
o fato dos dirigentes da patrocinadora poderem, de alguma fonna, mesmo que no legal, tirar
seu beneficio antes que a patrocinadora seja liquidada. Planos de beneficio defrnido,
nonnalmente so bem mais complexos para regular e supervisionar.
O problema potencial agente x principal nos fundos de penso depender em grande
medida de os mesmos terem apenas uma nica patrocinadora ou serem multipatrocinados. A
presena de uma nica patrocinadora interessada (mesmo que indiretamente) na qualidade dos
resultados financeiros sempre ajudou a assegurar que esses planos operassem de forma
eficiente. Planos multipatrocinados podem resultar em comportamentos administrativos mais
problemticos, uma vez que a responsabilidade final acaba por se diluir entre as patrocinadoras.
O regime regulatrio aplicado a esse tipo de modelo caracteristicamente direcionado
para o controle da natureza das relaes e transaes entre as partes e a imposio de padres
de conduta, atravs de severos mecanismos sobre as regras de fimding, valorao, portabilidade
e vesting em contraposio regulao em termos de resultados e retorno dos investimentos. O
objetivo primordial resguardar os interesses e o pattimnio dos participantes:' empregados, a
eficincia econmica e o bom funcionamento do mercado de trabalho.
Um fator, tambm, muito importante para a determinao da estrutura das entidades e
do prprio mercado so os custos administrativos. Sobre este aspecto um dos pt1ncipail5
determinantes so as economias de escala, j que o produto razoavelmente homogneo. A
41

atuao nonnativa e disciplinadora do Estado , dessa fonna, fundamental para assegurar a

competitividade, evitar a ca11elizao e. pIIDcipalmente, assegurar a correta disseminao das
infonnaes que vo subsidiar as decises politicas da sociedade e as escolhas dos indivduos.
Nos sistemas previdencilios, as vantagens da centralizao no so desprezveis. A
existncia de registros centralizados facilita a resoluo de uma enonne gama de problemas
relacionados mOvimentao fsica e/ou profissional dos segurados. No entanto, mesmo que,
em uma primeira etapa, a opo seja por centralizar alguma funo, conveniente se pensar
neste procedimento como sendo uma etapa transitria para um esquema descentralizado

Como fonua de reduo dos custos de implantao de regimes de previdncia complementar,

alguns pases que realizaram refonnas e adotaram sistemas mistos, por exemplo a Argentina e
Polnia, mantiveram a estrutura de registros e recolhimento das contribuies centralizadas.

2.3.3 - Limites de Investimentos, Regras de Rentabilidade Mnima e Garantias

Estatais

A imposio de limites para os investimentos, de regras para assegurar uma

rentabilidade mnima e as garantias estatais, configuram, seguramente, os aspectos maIS
controversos de qualquer estrutura regulatria. Isso se deve ao fato de que se por um lado os
participantes / segurados necessitam estar protegidos contra uma administrao imprudente de
seus patrimnios, por outro lado, essas protees seguramente implicam em fortes riscos para a
gerao do risco moral, para o desincentivo de posturas gerenciais inovadoras, alm de
comprometer a eficincia dos investimentos.
A utilizao de controles de cat1eira, sem dvida, representa uma das mais comuns
limitaes com que as entidades de previdncia privada se deparam. As plincipais criticas a este
tipo de controle se referem a proibio, ou pelo menos a imposio de limites, aos
investimentos no

e~1:elior,

e a tendncia a usar o pattimnio dos fundos para o fmanciamento

estatal e/ou investimentos sociais.

~lesmo

em estruturas regulattias construdas sob a gide da filosofia das regras de

prudncia, na medida, em que os profissionais responsveis pelos investimentos, respondem

-,' Por exemplo, com a tecnologia de armazenamento, transmisso e comunicao de dados hoje existentes,
necessrio apenas que os "bancos de dados" sejam integraveis atravs de uma rede onde se mesclam variados
tipos de equipamentos e de softwares, no havendo mais o requisito de centralizao fisica.
42

sl!veramentl! por seus atos, o resultado acaba sl!ndo um tpico comportamento de manada, com
a rentabilidade dos fundos variando muito pouco I!ntrl! as administradoras.
A participao acionria nas emprl!sas, tambm alvo de controks estritos,
principabnl!nte no caso das I!ntidades fl!chadas de

prl!vid~ncia

privada, nas quais o auto -

investimento em aes da prpria I!mpresa patrocinadora sl!veraml!ntl! controlado. O mesmo

ocorre com os I!mprstimos realizados aos participantes, principabnente no que se refere ao
financiamento habitacional.
Existem ainda os controles de carteira qualitativos que procuram estabelecl!L atravs de
um ranJ..:ing, o tisco por c1assl! de investimento.
As regras de valorizao dos ativos podl!m variar enormemente de pas para pas, e
confOlme o regime seja voluntrio ou compulsrio. Em planos de contribuio definida, so
utilizados normahnentl! os valores de mercado, enquanto que nos planos de bl!neficios
definidos, os clculos atuariais normabnente trazem para valor presente as responsabilidades
futuras dI! acordo com cenrios economicaml!nte cons;tentes.
Nos sistemas em que a pat1icipao em entidades de previdncia privada obrigattia,
as autoridades so responsveis por assegurar que o sistema funcione de forma simples, justa e
segura. Dessa forma, regras para assegurar um Ivel de rentabilidade mIrna e garantias estatais
so utilizadas como forma de proteo para os pequenos e pouco sotio;;ticados investidores
(participantes :' segurados), no apenas contra as possveis fraudes, como tambm contra a
manipulao e disparidades existentes no mercado.
Existem vrios instrumentos para assegurar a rentabilidade rnIrna das entidades de
previdncia privada. Esses mecanismos podem variar desde a fl'mo de padres mnimos de
rentabilidade - em termos absolutos ou relativos mdia obtida pelo mercado - at a
constituio de fundos de flutuao da rentabilidade (parcelas acima de um detelminado
patamar da mdia do mercado so utilizadas para a constituio de fundos dI! rentabilidade que
devero ser utilizados em perodos em que a rentabilidade ficar abaixo da mdia ou mesmo se
tornar negativa). Alm dessas medidas, o Estado, muitas vezes, ainda arca com os prejuzos
porventura incorridos em caso de falncia das entidades administradoras.

importante ressaltar aqui que, em sistemas previdencirios como o chileno, com a

existncia de apenas um pilar em capitalizao em conta individual com contribuies definidas
e administrado pelo setor privado, o Estado ainda garante um beneficio mIrnO. Esse beneficio

43

 garantido aos
pr~-estabelecido

participant~s

do sistema que tenham contribudo

e que, ainda assim, no tenham

montant~ sufici~nte

possvel fazer na rea de

Sll.1S

um periodo mnimo

acumular em suas contas um

para gerar um beneficio mnimo.

Todos os instrum~ntos de

de

cons~guido

durant~

r~gulao

r~gulao

do

ilustrados aqui

m~rcado

serv~m

como pano de fundo do que

de previdncia privada. Cada pas, em funo

caracteristicas sociais, econmicas e polticas, adotar um mix desses instrumentos que

conformaro a sua prpria e nica estrutura regulatria.

44

CAPTULO

EVOLUO Do SISTEMA PREVIDENCIRIO BRASILEIRO

sistema de proteo social brasileiro, desde a sua ongem attS os dias atuais,

experimentou uma considervel evoluo. Isso se deve, como em muitos outros pases, tanto a
conquistas polticas em

conte~10s

democrticos, como ao paternalista e autoritria do

Estado. Essa evoluo que se reflete na estlUtura institucional do sistema e, por vezes,

precedida pela mesma, tem suas razes na histria econmica, social poltica e demogrfica da
sociedade brasileira.
A Constituio Federal de 1988 representou o ltimo estgio em termos de
universalizao do sistema de seguridade social brasileiro e a afirmao legal de um consenso
social quanto necessidade de um amplo sistema de proteo social. Em seu attigo 194, a
Constituio estabeleceu a segUlidade social como: ..... um conjunto integrado de aes de
nicatva dos Poderes Pblicos e da sociedade. destinadas a assegurar os direitos relativos
sade, previdncia e assistncia social." A atual crise atravessada pelo sistema

previdencirio nacional bem como os ajustes que vm sendo postos em prtica desde o
primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso, refletem no apenas os
problemas de lgica financeira-atuarial do SL'3tema mas, tambm, as tendncias verificadas
mundialmente no que diz respeito dinmica demogrfica, s transformaes no mercado de
trabalho e na organizao da produo, e s novas formas de interao entre o Estado e a
sociedade.
As origens do sistema de proteo social no Brasil por sua vez, remontam ao periodo
colonial com a criao de instituies de carter assistencial como a Santa Casa de J\:Iisericrdia
de Santos. "Mais tarde, j no periodo impetial podem ser identificados outros tantos
antecedentes do atual sistema, como os montepios civis e militares e outras sociedades
beneficentes. Em 1888, por exemplo, foi regulamentado o direito aposentadoria dos
empregados dos Correios (Decreto 9.912- A, de 26 de maro de 1888) , que aps 30 anos de
servio e com uma idade mnima de 60 anos de idade podetiam gozar de uma aposentadOlia.
As pt1meiras polticas previdencirias de iniciativa estatal para trabalhadores do setor privado
45

viriam a surgir no incio do sculo ;L'"'\ com as

- em 1919
Apesar do

a primeira cai"\a

si~tema

d~

lei~ d~

Aposentadorias e

criao do
Pens~s

S~guro

Acidentes do Trabalho

- em 1923 (Lei Elo)' Chaves).

previdencirio brasileiro ter convivido desde a sua

orig~m

com um misto de

iniciativas do poder pblico e do setor privado, a pre\.idncia pm:ada s viria a sofrer um

grand~

momento de desenvolvimento na dicada de 70 com o surgimento dos fundos de pemo

das empresas estatais e com as primeiras iniciativas

d~

regulao

~statal sobr~

o mercado.

Entre os dois principais marcos legais - Lei Elo)' Chaves e Constituio de 1988 - o
sistema sofreu grandes transformaes. Para um melhor

~ntendimento

da questo o sistema

ser subdividido em trs partes:

1.

R~gime

Geral

d~

Pre\.idncia Social (RGPS) - responsvel por assegurar a proteo

previdenciria bsica at R$ 1.328,25 para os trabalhadores do setor privado;

2. Regimes Especiais - responsveis pelos planos de beneficios dos funcionrios pblicos das
diversas esferas de poder (judicirio, legislativo e executivo - chi.s e militares) e dos vrios
nveis administrativos (federal, estadual e municipal); e,
3. Pre\.idncia Complementar - voluntria e operada por entidades privadas, cabendo ao
Estado a sua

r~gulao

e fiscalizao, composta por:

Entidades Abertas de Previdncia Privada (EAPP) - normalmente oferecidos por bancos e

companhias seguradoras, abertas populao em geral ; e,
Entidades Fechadas de Previdncia Privada (EFPP) - entidades sem fms lucrativos,
patrocinadas por empresas e destinadas a uma clientela resttita - funcionrios das mesmas.

3.1 - O Regime Geral de Previdncia Social

A evoluo da previ.dncia social pode ser subdividida em 5 fases, quanto cobertura e
preponderncia da iniciativa de execuo - pblica ou pm:ada: ,.i.nculao por empresa;
vinculao por categoria profissional; unificao imtitucional; universalizao da cobertura; e,
crise e reesttuturao.

46

3. 1. i-Vinculao por Ernpresa

Do nal do sculo XIX at a decaua :ie 1920 . primeira etapa do regime republicanoo pas atravessou um perodo de impor/,:ntes transformaes "'estruturais" de sua economia,
em que se pode destacar o papel do [Im da escravatura, com a sbita disseminao do
trabalho assalariado. ainda nesse contexlO que surgem as primeiras indstrias nacionais e se
verifIca o primeiro l:,rrande movimento ue urbanizao (ver l:,rrfico 3.1). O padro de
desenvolvimento do sistema previdencirio seguiu, dessa forma, um padro semelhante ao
observado nos pases industrializados com a proliferao de companhias de seguros de vida,
ramo que abarcava o risco da perda da

~apacidade

laboral, desenvolvendo-se paralelamente

ao hoom das exportaes de caf e a forte :ntluncia exercida pela Inglaterra.

(JiJn/ico 3.1
!Evoluo da

~')l()pLiia50

Brasileira no Sc. XX

180.000
160.000
140.000
120.000

Ui

100.000

E
!'l
:

DO.OOO

OI

;c

60.000
40.000
20.000

1900

1920

1940

1950

1960

1970

1980

1991

1996

_Pop. Urbana c::JPop.Rural -PF.I\ Urbana

Fonte: IBGE
Obs.: Os anos de 1900 e 1920,joram calculados por extrapolao.

No que se refere a interveno estatal, este perodo foi marcado por urna progressiva
promulgao de leis e regulamentos com vistas a limitar ou ampliar, quando cabvel, o
desenvolvimento do setor de seguros. A iniciativa legal pioneira se referiu aos riscos
17

dos acidentes de trabalho, com a promulgao da Lei no. 3. 724

instituiu a ohligatoriedade do

pagam~nto

de

ind~nizaes,

acidentes pon.:entura ocorridos durante a execuo do

d~

15

d~

janeiro de 1919

qu~

por parte dos empregadores, dos

trabalho~s.

, no entanto, o Decreto-Lei no. 4.682 de 24 de janeiro dd923, tambm conhecido

como Lei Elo)' Chaves, a primeira iniciativa do Estado para a proteo contra os riscos
previdencirios. Essa lei determinava a criao de Cai..... as de Aposentadorias e Penses (eAP)
para as empresas ferovirias existentes na poca. Cada empresa deveria possuir, dessa forma,
uma Cai..... a destinad..1 a amparar os empregados quando estes se afastassem da atividade
profissional. O reconhecimento dessa lei como o marco legal do sLlitema previdencirio no
Brasil se deve, em grande medida, ao fato de as C AP terem sido as primeiras iniciativas
concretas de criao de um regime previdencirio, onde as contribuies passaram a ser
cobradas dos pru1icipantes e das empresas patrocinadoras e houve a constituio de um fundo
com esse objetivo.
Essa iniciativa, posteriormente estendida a outras categorias profissionais, marca o inicio
da fase de vinculao por empresa, caracterizada pelo pequeno nmero de segurados - algumas
vezes o nnimo indispensvel para o funcionamento nos moldes adotados - e pela
multiplicidade de instituies. No decorrer das dcadas de 20 e 30 o sistema foi sendo
ampliado, chegando a existir 183 CAPs em 1937 (1vIDIcI, BELTR.\O e OLIVEIRA, 1993).
A adnnistrao se dava atravs de um colegiado bipartite e paritrio, composto por
representantes dos empregados e dos empregadores, sem a pal1cipao do Estado. Vale
lembrar

qu~

o Estado, at a grande crise

d~

1929, apresentava tendncias econmicas

ideolgicas fortemente liberais. Seu financiamento, no entanto, a exemplo do modelo

previdencirio alemo apresentava uma composio tripartite: uma contribuio dos
empregadores - cOITespondente a 1~' da renda bruta anual das empresas; uma contribuio dos
empregados - correspondentes a 30 dos seus vencimentos; e, uma contribuio do Estado atravs de recursos obtidos de uma taxa adicional sobre os servios prestados pelas empresas
patrocinadoras. Os recursos obtidos eram capitalizados coletivamente por cada C .AP,

qu~

deveriam posteliolment~ pagar os beneficios com o patrimnio acumulado29

..:8

Corno ser detalhado na seo 3.3.

A Lei Eloy Chaves previa, alem dos planos de aposentadorias, a prestao de servios de ateno a sade, mas,
no entanto, no chegou a estipular a parcela de recursos a serem destinados para esta atividade. Esse percentual
foi fixado, apenas, a partir de 1931, quando ficou detenninado que 8 do total de recursos disponiveis nas
Caixas ficariam vinculados a sade, no podendo ultrapassar esse percentual.
2)

48

Dado o perodo de

can~ncia l~~~i<!lH~!ecl(j()

sistema - aposentados e pensionistas

(cinco anos), os primeiros beneficirios do

surgIram apenas a partir de 1929, resultando em uma

relao de 13 contribuintes para cada beneficirio, aproximadamente. A partir desse ano, a

permanente entrada de beneficIrios suplantou o crescimento do nmero de contribuintes
fazendo com que essa relao se deteriorasse para 8,6 contribuintes por beneficirio em 1933
(ver grfico 3.2). Uma curiosidade desse perodo a aposentadoria por tempo de servio,
porm com limite de idade - ou seja, os :.;eeurados podiam requerer o benefcio aps 30 anos
de servio desde que possussem pelo menos 50 anos de idade.

Gdifico 3.2
Razo de

::;ontll"i\JIll!latl~eSj ~i)JOI(

ii3encficirios ('H)29/1999)

35

30

25
20

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Anos

Fonte: OLIVEIRA, Francisco et alli (/999)

3. 1.2- Vinculao por Categoria Profissional

A partir de 1930, as classes assalariadas urbanas passaram a ter maior peso no cenrio
poltico e econmico do pas. Foi criado em 1930 o Ministrio do Trabalho, Indstria e
Comrcio (MTIC), e a previdncia social passou a demandar maior ateno por parte do
Estado.
49

Como o pequeno nmero de segurados proporcIOnava recursos insuficientes para o

funcionamento das cai\:as em moldes estveis, foi necessrio imprimir uma mudana de
orientao ao sistema. Na primeira metade da dcada de 1930 teve incio uma nova fase, na
qual a vinculao passou a ser feita pela categoria profissional. Foram criados os Institutos de
Aposentadorias e Penses30

L\Ps -, e a cobertura previdenciria estendida virtual totalidade

dos trabalhadores urbanos e pJ11e dos trabalhadores autnomos.

O modelo de organizao e custeio no foi praticamente alterado: tendo permanecido
com as mesmas caracteristicas das CAPs: contribuies tripartites (empregados, empregadores e
Estado) em regime de capitalizao coletiva. No se pode dizer o mesmo da administrao do
sistema, uma vez que o Estado, na figura do lvmC, passou a escolher e nomear o presidente
dos Institutos, devendo esta escolha recair sobre indivduos de notrio saber em questes sociais
e mais especificamente em questes previdencirias. O conselho administrativo permaneCIa
composto paritariamente por representantes dos empregados e empregadores.
A criao dos L<\P, com a incorporao de novas categOlias profissionais, provocou o
aumento contnuo da relao de contribuintes ibeneficirios, que alcanou em 1938 o patamar
de 30,4 conttibuintes para cada beneficitio. A criao do IAPI (Instituto de AposentadOlias e
Pen')es dos Industririos), neste ano, provocou um aumento de 111,60.0 do nmero de
contribuintes em relao ao ano anterior. A esse forte crescimento do nmero de contribuintes
se seguiu um concomitante incremento do nmero de beneficirios.
Como a contribuio passou a ter por base o salrio dos empregados - alquota de
contribuio de 3% sobre o salrio para ambas as partes, empregados e empregadores -, os
institutos que representavam categOlias de profissionais com maiores remuneraes obtinham
maiores recursos. Essas ali quotas, no entanto: foram sendo paulatinamente aumentadas nos
anos que se seguiram, e j em 1960 as alquotas pagas pelos trabalhadores havia mais do que
duplicado e a dos empregadores alcanado a cifra mdia de 10% (grficos 3.3 e 3.4).

Em 1933 foi criado o Instituto de Aposentadorias e Penses dos l'v1aritimos (lAPlv1). Em 1934 foram criados o
Instituto de Aposentadorias e Penses dos Bancarios fIAPB) e o Instituto de Aposentadorias e Penses do
Comercirios iL'\PC). Em 1930 foi a vez da criao do Instituto de AposentadOlias e Penses do Industriarios
iL'\PI), que entrou em funcionamento, efetivamente em 1938, ano da criao do IAPTEC, dos empregados em
transpones e cargas. A criao do IPASE ser tratada na seo 3.2.
50

31.'

Alquota de COi'rillJui.,50 do Empregado(1-3 SM) - 1935/1998

10
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Anos

Fonte: OLIVEIRA. Francisco et alli (1999)

Grfico 3.4
Alquota de COlflltribuio do Empregador ~ 1938/99

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Fonte: OLIVEIRA, Francisco et alli (1999)

(IAPI), que entrou em funcionamento, efetivamente em 1938, ano da criao do IAPTEC, dos empregados em
transportes e cargas. A criao do IPASE ser tratada na seo 3.2_
51

.3.1.3- Unificao Institutional

Entre 1945 e 1960 vrias tentativas de unificao do sistema com \istas a corrigir a
diferenciao existente entre os institutos em funo da pluralidade de instiuies e dispositivos
kgais malograram. Ainda no Estado Novo, em 1945, Getlio Vargas chegou a assinar um
decreto unificando as instituies previdencirias no que seria chamado Instituto de Servios
Sociais do Brasil (lSSB).
A primeira medida concreta e implementada para diminuir a disparidade existente entre
as categorias proftssionais foi a "Lei Orgnica" da Previdncia Social (LOPS - Decreto no.
3.807), promulgada em 26 de agosto de 1960, j no regime democrtico e em pleno processo
de substituio das importaes e grande desenvolvimento da indstria nacional. Essa lei
tramitou durante 14 anos no Congresso Nacional.
A grande importncia da LOPS reside na unifomrizao das contribuies, bem como
das prestaes de beneficios dos diferentes institutos. o primeiro passo efetivo no sentido de

formao de uma rede mais ampla de proteo social. As prestaes de beneficios foram
estabelecidas da seguinte forma (OUVEIR.:\ e
Segurados

Dependentes

Beneficios
amplos

TElXEIR~

1986):

Auxilio-doena;
Aposentadoria por idade;
Aposentadoria especial;
Aposentadoria por tempo de servio (ainda com limite de idade);
Auxilio natalidade;
Peclio.
Penso por morte;
Auxilio-recluso;
Auxilio-funeral;
Peclio.
Assistncia mdica;
Assistncia hospitalar;
Auxilio habitacional;
Reabilitao profissional

No perodo anterior, cada instituto tinha a liberdade para o estabelecimento de sua

prpria alquota. Com a LOPS a alquota de contribuio dos empregados ftcou estabelecida
em 80.'0 do salrio de beneficio, bem como a alquota dos empregadores. A maior alterao se
deu na participao do Estado, que passou a ser encarregado do pagamento de pessoal e
encargos sociais correspondentes administrao do sistema previdencirio e a cobertura de

52

eventuais insuficincias fmanceiras. Ll)so significou, tambm, o traspasso de um regune de

capitalizao coletiva para um regime de repa11io simples.
Decorridos seis anos da promulgao da LOPS, a unificao institucional foi efetivada
atravs da criao do Instituto Nacional de Previdncia Social (IKPS), em 21 de novembro de
1966. O novo rgo, instalado no princpio do ano seguinte, reuniu em uma mesma estrutura
seis Institutos de Aposentadorias e Penses at ento existentes. Em 1967 foram incorporados,
ain~

os diversos seguros de acidentes do trabalho.

3.1.4 - Universalizao da Cobertura

o passo seguinte unificao in'3titucional foi a expanso da cobertura previdenciria s

categorias marginalizadas. Esse processo tem incio ainda na dcada de 1960 com o Fundo de
Assistncia ao Trabalhador Rural (Funrural - 1963) e o Plano Bsico (1969), ambos sem muito
sucesso. apenas na dcada de 1970 que comea a se efetivar de fato, com as seguintes
medidas: ex1enso dos beneficios previdencirios aos trabalhadores rurai'S com a criao do
Prorural (1971) que determina, finalmente, a constituio de fundos para a manuteno do
Funrural - e, com a Lei 6.195 de 19 de dezembro de 1974 que, efetivamente, promoveu a
concesso de beneficios acidentrios aos trabalhadores rurais; incluso dos empregados
domsticos (Lei 5.859 de 11 de dezembro de 1972); regulamentao da inscrio de
autnomos em carter compulsrio (Lei5.850 de 8 de junho de 1973); instituio do Amparo
Previdencirio aos maiores de 70 anos de idade e aos invlidos no-segurados (Lei no. 6.179 de
11 de dezembro de 1974i 1; e extenso dos beneficios de previdncia e assistncia social aos
empregadores rurais e a seu'S dependentes (1976). Dessa forma, a Previdncia Social passou a
abranger a totalidade das pessoas que exerciam atividades remuneradas no pas.
Em 1974, atravs do desdobramento do antigo 1\:1inistrio do Trabalho e Previdncia
Social, foi criado o l\'finistrio da Previdncia e Assistncia Social GdPAS),

que velO a

responder pela elaborao e execuo das polticas de previdncia, assistncia mdica e social.
Com a instituio do Sistema

Nacional

de Pre"idncia e Assistncia

Social

(STh,TPAS), em 1977, cada funo do sistema passou a ser exercida por um rgo determinado.
Para tanto, algumas entidades foram criadas e outras j existentes tiveram suas funes
redefInidas. Ao ll\TPS foi atribuda exclusivamente a parte referente manuteno e concesso
de beneficios. A prestao de assistncia mdica, tanto aos trabalhadores urbanos quanto aos

53

trabalhadores e ~mpregadores rurais, ,ficou a cargo do Instituto Nacional de Assistncia

I\ldica da Previdncia

Social (INA.\:IPS),
.
autarquia cliada especialmente para esse fim.

Outra autarquia, o Instituto da Administrao Financeira da Previdncia e Assistncia Social

(lAPAS), surgiu com a fmalidade especfica de promover a gesto administrativa, fmanceira e
patrimonial do

si~tema.

A assistncia social s

popula~s

carentes ficou sob competncia da

Legio Brasileira de Assistncia (LBA), j com suas atribuies devidamente refonnuladas.

Alm

d~ssas

entidades, integravam o STh.TPAS a Fundao Nacional do Bem-Estar do I\.knor

(FUNABEM), a Empresa de Processamento de Dados da Previdncia Social (DATAPREV)

e a Central de

:rv1edicam~ntos

(CEME). A criao do SINPAS pode ser entendida como uma

tendncia adoo de um modelo mais amplo de

s~guridade

social.

O grfico 3.5 mostra a partio das despesas do SINPAS no perodo de 1974 a 1990.
Observa-se que, at 1986, cerca de 2/3 das despesas totais da Seguridade eram com beneficios
pecunirios e assL<stenciais (lNPS), a inclusa sua prpria mquina
NA.~fi>S

admini~trativa.

A Sade -

absorvia algo em torno de 1/4 do total de dispndio, com as demais funes (custos

da mquina de arrecadao - L<\PAS, LBA e FUNABE1vf) consumindo fraes residuais.

E importante notar, no entanto, que a sade financeira da Previdncia Social est
fortemente correlacionada com o bem estar da economia, ou seja, nos momentos em que a
economia cresce, existem mais pessoas trabalhando e consequentemente contribuindo. O fmal
da dcada de 1970 foi marcado pelo declnio do crescimento econmico, fortemente
influenciado pela conjuntura internacional recessiva (seguidos choques do petrleo e aumento
da taxa de juros internacional). Dessa fonna, j em 1979, os programas de proteo social
(sade, seguro desemprego,

assistncia e previdncia social) comeam a apresentar

desequilbrios financeiros.

31

i\inda em 1974 foi criado o beneficio do salrio maternidade.

54

Composio da

!Des~)es<!

dia Seguridade Social - 1974/1990

100%
80%

60%

40%

20%

0%

1974

1976

1978
t::J INPS

1980

1982

1984

1986

1988

1990

c INAMPS ::J lAPAS o LBA+FUNABEM

Fonte: OLWEIRA, Francisco et aUi (1999)

Aps vrios paliativos, tais como; reduo do perodo de reteno dos recursos
arrecadados pela rede bancria, liberao do teto de contribuio para fins de contribuio do
empregador, entre outros, a situao se tornou to grave, que se fez necessria a adoo de
medidas mais drsticas. Dessa forma, no final do ano de 1981, foi baixado um pacote de
medidas emergenciais que incluam o aumento da alquota de contribuio dos empregadores,
empregados (com a introduo de alquotas progressivas conforme sua faixa de salrios) e
autnomos. Isto explica a recuperao das receitas em 1982, que, entretanto, continuaram se
deteriorando com o agravamento da recesso da dcada de 1980. Assim como na maioria dos
pases latino-americanos, o valor real dos beneficios foi fortemente degradado durante a
dcada de 1980.
No perodo de redemocratizao e a conseqente exploso de demandas SOCIaIS,
acompanhando uma tendncia mundial em termos conceituais, a Constituio de 1988, em
seu ttulo VIII, Da ordem social, Captulo II art. 194, definiu o Sistema de Seguridade Social
brasileiro como

constitudo por um conjunto integrado de aes que tem por objetivo

proteger e amparar a sociedade contra uma diversa gama de riscos sociais, tais como:
55

assegurar a renda dos trabalhadores para os casos de perda da sua capacidade de trabalho Previdncia Social; prover condies mnimas de subsistncia para os segmentos da
sociedade mais necessitados - Assistncia Social; e, prestar servios de assistncia sade
para toda a sociedade. Ou seja, com a promulgao da nova Constituio e a introduo do
conceito de Seguridade Social, a rede de proteo social sai do contexto estritamente socialtrabalhista e assistencialista, passando a adquirir uma conotao de direito de cidadania. O
texto legal de 1988 introduz., ainda, substanciais inovaes, estabelecendo como princpios
bsicos a universalizao, a equivalncia de beneficios urbanos e rurais, a seletividade na
concesso, a irredutibilidade do

valor das prestaes, a equanimidade no custeio, a

diversificao da base de financiamento, descentralizao e participao de trabalhadores na

gesto, avanando no sentido de conceituar a Seguridade Social como um contrato coletivo,
integrante do prprio direito de cidadania, onde beneficios seriam concedidos confonne a
necessidade e o custeio seria feito segundo a capacidade de cada um.
Na realidade, esta integrao conceitual pouco ou nada mudou na conduo das
polticas pblicas e no cotidiano dos cidados. Para que alguma mudana prtica tivesse
efeito seria necessria, tambm, a centralizao de todas as funes e atribuies da
Seguridade Social em um nico ministrio, o que no se verificou. A integrao das funes
ficou muito mais no plano terico-conceitual, podendo-se dizer que o conceito da seguridade
praticamente incuo.
A Constituio de 1988 criou, no entanto, a figura do Oramento da Seguridade
Social, onde se unificam todas as fontes de recursos oriundas das contribuies sociais sobre lucro, faturamento, folha de salrios e concursos de prognsticos - destinadas ao
financiamento do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), para o Sistema nico de
Sade (SUS) e para os programas de prestao de beneficios asssitenciais estabelecidos na
Lei Orgnica da Assistncia Social. Cada uma das aes e programas, no entanto, apresenta
caracteristicas bastante distintas. Por exemplo, o Sistema de Sade presta servios de sade
para toda a populao independentemente de qualquer vnculo contributivo. A Assistncia
Social, por sua vez, garante o pagamento de beneficios assistenciais de fonna residual apenas
para a parcela da populao que no dispe de outros meios que garantam a sua
sobrevivncia, devendo o seu financiamento ser de responsabilidade de toda a sociedade. A
Previdncia Social, finalmente, o nico programa que requer um vnculo contributivo e
pode ser entendida como um seguro obrigatoriamente feito pelos trabalhadores para que,
56

quando alcancem a inatividade, possam manter seu padro de renda, ou pelo menos parte
dele.
Quando todas as fontes de financiamento para os diversos programas so colocadas
em um mesmo oramento pennite-se que ocorram vrios tipos de transferncia entre os
diversos programas e grupos integrantes da sociedade. O que, em teoria, poderia at ser
considerado vantajoso, acarreta uma srie de problemas. Em primeiro lugar, literalmente
desaparece a transparncia para se saber quem contribui, para o que contribui, com quanto
contribui e quem recebe, quanto recebe e como esses beneficios so repassados para a
sociedade.
Essa questo, que envolvia a capacidade da Previdncia em financiar os novos direitos
previdencirios com clara conotao assistencial - como no caso dos beneficios rurais -, foi
objeto de acalorada discusso durante o perodo que se seguiu aprovao da Constituio
at a publicao das Leis n 8.212 e n 8.213 em 1991. Argumentava-se, sobretudo, que a
Previdncia Social (acrescida das novas responsabilidades expressas na Constituio)
enfrentaria problemas financeiros em funo do esgotamento do padro de financiamento
adotado at ento.
Com o

governo

Collor,

em

maro de 1990, o Ministrio da Previdncia e

Assistncia Social foi extinto e suas atribuies divididas. As reas assistencial e de

sade passaram respectivamente para os Ministrios da Ao Social e da Sade e a da
Previdncia foi incorporada sob a fonna de Secretaria Nacional ao ento recm-criado
Ministrio do Trabalho e da Previdncia Social (MTPS). Outras alteraes institucionais
compreenderam a criao do Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), autarquia federal
vinculada ao MTPS, mediante a fuso do INPS e do lAPAS, e o deslocamento do INAMPS
para o Ministrio da Sade.
Em 24/07/91, o Presidente da Repblica sancionou as Leis n 8.212 e nO 8.213. A
primeira, dispondo sobre a Organizao da Seguridade Social, institua o Plano de Custeio. A
segunda dispunha sobre os Planos de Beneficios Previdencirios. Em relao
regulamentao anterior, o novo Plano de Beneficios introduziu vrias modificaes, das
quais vale destacar:
os riscos cobertos pela Previdncia, bem como os valores

mnimos e

mximos dos beneficios concedidos, passam a ser iguais para todos os

57

contribuintes do

desaparecendo aSSIm

sistema,

as desigualdades

decorrentes do plano anterior, que separava a populao urbana da rural.

- a concesso de penso tambm ao homem em caso de morte da esposa
segurada (j previsto na Constituio).
- introduo da aposentadoria proporcional mulher.
reduo da idade, para concesso de aposentadoria por

idade, do

trabalhador rural (homem) de 65 anos para 60 anos (Constituio).

- concesso de aposentadoria

por idade mulher trabalhadora rural aos

55 anos (Constituio).
extenso dos beneficios a todos os contribuintes do sistema, com
exceo do salrio famlia, que no se aplica ao trabalhador domstico e ao
segurado trabalhador avulso.

o grfico 3.6 ilustra os problemas de financiamento do sistema de seguridade social.

Em um primeiro momento, antes da constituio, com a implantao do Sistema nico de
Sade em 1986, expande-se o gasto com a sade, comprimindo-se a fatia previdenciria do
INPS. Mas, isto s foi possvel atravs de uma brutal reduo do valor mdio dos beneficios,
via uma sub - indexao da correo de seus valores. Em 1988, com a implantao do novo
dispositivo constitucional, que ordenava o reclculo dos beneficios em manuteno pelo seu
valor em salrios mnimos da data de concesso, e dado o enorme crescimento das despesas
com beneficios, comea a ocorrer exatamente o oposto. Comprimem-se os repasses sade
at que, em meados de 1993, so finalmente interrompidos de vez.

58

Desembojso ;In
ltNJ%

~NSS

!lOr Categoria

90%

110%
70%
(.0%
50%

40%
30%
20%
In%

1990

Transr. INANI'S extinlo em 1993

Outras: Trdnsr. Tere. + Erll +Amorllzaes+ elc.

Fonte: OLIVEIRA, Francisco et alli (1999)

o custeio/ financiamento do sistema de

seguridade social brasileiro, foi definido pela

Constituio Federal de 1988, em seu Artigo 195, da seguinte forma:

Art. 195. A Seguridade social ser financiada por toda a sociedade, de
forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes
dos oramentos da Unio, Estados, Distrito Federal e dos Municpios, e das
seguintes contribuitjes sociais:
1 _. dos empregadores, incidente sobre folha de salrios, o
fturamento e o lucro;
II - dos trabalhadores;
!11 - sobre a receita de concursos de prognsticos.

./ A lei poder instituir outras fontes destinadas a garantir a

manuteno ou expanso da Segur;dade Social, obedecido o disposto
no art. 154, J.

Faziam parte, ainda, das receitas do sistema, as contribuies dos produtores rurais,
parceiros, meeiros, arrendatrios rurais, garimpeiros e pescadores artesanais sobre o produto
da primeira comercializao.
Com relao Previdncia Social , sua receita composta, basicamente, por: a)
arrecadao bancria lquida - recursos oriundos das contribuies incidentes sobre a folha de
salrios e outras arrecadadas pelo prprio lNSS (contribuies dos autnomos, sobre a
59

pnmelra comercializao de produtos rurais, rendas de espetculos desportivos, etc.)

descontadas as transferncias a tercel ros (sistema S e salrio educao); b) repasses
realizados pela Unio (contribuies sohre o lucro e faturamento das empresas e recursos
gerais do tesouro) e c) outras receitas, incluindo aquelas provenientes de aplicao financeira
de eventuais saldos de caixa, rendas patrimoniais, aluguis e outras de menor importncia.
O grfico 3.7 mostra a evoluo da composio da receita (in!:,TTesso de caixa) do INSS
depois de 1990, quando foi desmemhrado o SINPAS. No caso, sob a denominao de
arrecadao bancria, esto os ingressos de caixa provenientes da incidncia de contribuies
sobre salrios e outras diretamente arrecadadas pelo prprio INSS.
Constata-se que os recursos da Unio, destinados apenas ao custeio da mquina
administrativa (pessoal e administrao geral) e cobertura de eventuais dficits, tm carter
absolutamente secundrio e apresentam comportamento varivel no tempo. Em outras
palavras, quando h recursos prprios suficientes para o custeio da Seguridade Social, a
Unio reduz seus repasses; quando h dficit, aumenta-os para a sua cobertura.

Grfico 3.7
Previdncia Social
Ingresso de Caixa por Categoria 1990/1999

1990

1991

1992

.ARRECADAO BANC.

1993

1994

1995

APLlC. FINANCEIRAS

1996

1997

.OUTRAS

1998

1999

DTRANSF. UNIO

Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social- AEPS (1999) e Boletim Estatstico/MPAS

60

Tendo-se em vista que o regime de repartio, com as transferncias da Unio

cobrindo eventuais dficits, a anlise ex-post dos nmeros da Previdncia pouco
informativa. Em termos correntes, o sistema permanentemente solvente: quando h
insuficincia de recursos para a cobertura dos compromissos, ou se recorre a aumentos nas
contribuies (aumentos de alquotas, elevao do teto de contribuies, novas bases, etc.) ou
se recorre a recursos da Unio.

3. 1.5 - Crise

e Reestruturao

Em janeiro de 1992, aps grande polmica em tomo do pagamento do reajuste de

valor de beneficios (em 147%) aos aposentados e da substituio do Ministro do Trabalho e
Previdncia Social, foi criada pela Cmara dos Deputados uma Comisso Especial para
Estudo do Sistema Previdencirio, visando a um diagnstico da situao e elaborao de
novas propostas para discusso.
As recomendaes da Comisso para a reforma da previdncia social abrangiam
horizontes de curto, mdio e longo prazos. As medidas de curto prazo, cuja execuo seriam
de responsabilidade do executivo, tratavam de tens j contemplados na nova legislao, e da
implantao de rotinas, sistemas e procedimentos, h muito j consenso entre os especialistas.
Embora o processo de implantao do conjunto das recomendaes no tenha sido
prontamente iniciado, vrias das sugestes da Comisso ecoaram durante as gestes
seguintes.
As outras sugestes tambm elaboradas pela Comisso, referem-se: a) ao controle da
gesto da Previdncia Social, com a criao de um conselho de 12 membros com participao
eqitativa de Governo, trabalhadores, aposentados e empresrios; b) a destinao dos recursos
e das fontes de financiamento, com as receitas de contribuio de empregados e
empregadores custeando somente o seguro social, e a assistncia e sade ficando por conta de
outras fontes, inclusive com a criao da contribuio sobre transaes financeiras; c) s
alteraes no plano de

beneficios, tratando do sistema complementar, do sistema dos

funcionrios pblicos e das condies de acesso a alguns tipos de beneficios, como s

aposentadorias especiais e por tempo de servio.

61

Em outubro de 1992, novas refonnulaes na rea ministerial tm lugar com o

governo, do ento Presidente interino, Itamar Franco. O MTPS desmembra-se em Ministrio
do Trabalho e Ministrio da Previdncia Social. Este ltimo passa a incorporar o INSS,
enquanto que o Ministrio da Ao Social ganha novo nome, Ministrio do Bem-Estar Social.
O diagnstico do ento Ministro da Previdncia Social, deputado Antnio Britto, era
de que a Previdncia Social vivia a delicada soma de trs crises:
- conjuntural, com a reduo da atividade econmica, dos salrios mdios e aumento dos
ndices de desemprego e de informalidade da economia;
- gerencial, com altos custos na administrao, descontrole na arrecadao e nos mecanismos
de concesso e manuteno de beneficios, facilitando fraudes; e
estrutural, caracterizada pela inexistncia de um conceito claro de seguro social.
A Constituio de 1988 cristalizou em seu prprio texto muitos dos dispositivos que
regem a seguridade social , tomando bastante dificil qualquer mudana atravs do processo
de Emenda. Ocorre, entretanto, que o prprio texto constitucional previu, em seu Artigo 30
do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias um processo de reviso, a se dar no
prazo de 5 anos aps a sua promulgao, onde qualquer emenda poderia ser aprovada por
maioria simples.
Com base neste dispositivo, o Governo do Presidente Itamar Franco esboou uma
ampla gama de propostas de reformas para vrias reas, inclusive a seguridade social. No
entanto, dado que grande parte dos direitos relacionados a Seguridade Social apresentam-se
consagrados no prprio texto constitucional, a resistncia poltica s propostas de suprimi-los
foi enorme. Somando-se a isso, o perodo estabelecido para a reviso constitucional coincidiu
com um momento de grande turbulncia poltica e econmica - ps-impeachment do
Presidente Fernando Collor e incio do "Plano Real", fazendo com que o processo de reviso
constitucional malograsse.
O Governo do Presidente Fernando Henrique, empossado em 1995, retomou a
bandeira de reformas constitucionais, como elemento vital do plano de estabilizao
econmica (Plano Real). Desde a implantao do Plano Real, as usuais formas de
ajustamento do sistema previdencirio - aumento de alquotas e confiscos inflacionrios32

tornaram-se absolutamente inviveis. A drstica queda da taxa de inflao e, ao mesmo

Estes se davam basicamente por dois mecanismos: no correo dos ltimos 12 salrios de contribuio para
clculo da concesso dos beneficios e, por ocasio dos reajustes, freqentes sub-indexao das correes.

32

62

tempo, a correo de todos os salnos de :..:ontrihuio para o clculo do benefcio e do valor

dos beneficios em manuteno, por fra da Constituio de 1988, fizeram com que
praticamente desaparecessem os confiscos inflacionrios. Por outro lado, as elevadssimas
alquotas de contribuio previdenciria,

l:,

mais em geral, a pesada carga tributria, tomaram

desaconselhvel qualquer tentativa de resolver os desequilbrios pelo lado da receita. A estes

fatos, se agrega ainda, uma perspectiva pouco favorvel de evoluo da massa salarial,
principalmente no setor formal do mercado de trabalho. O grfico 3.8 apresenta a evoluo
do saldo previdencirio (receita de contribuies descontado o pagamento de beneficios
previdencirios) ao longo da dcada de 1990.
Em sntese, em 1994, no restou ao Governo, outro caminho para o ajuste das contas
previdencirias que no atacar o problema pelo lado da despesa. Neste sentido, foi enviada ao
Congresso Nacional a Mensagem n 306, pelo executivo, que l tomou o ttulo de Proposta de
Emenda Constitucional n 33, propondo uma srie de medidas no que se refere Seguridade
Social.

Grjico 3.8
Evoluo do Saldo Previdencirio (Arrecadao Bancria Liquida - Pagamento
de Benefcios Previdencirios)
RGPS -1990199 - Em R$ Bilhes de dezl1999 (deflacionado pelo IGP-DI)
20

15 I -

10 -I--

_::

-n ----.----.--~--. -.--.---------------~-~

1-_ '~-9 0-" -__~'-9-9~-"- - ~.,-~-':~-~ ~~_~-\~-\~J=~~u~~-Il

-15
Fonte: Secretaria de Oramento do MPAS e Informe da Previdncia Social (vrios nmeros)

63

Aps longa e tumultuada tramitao na Cmara, a proposta acabou por ser quase que
completamente alterada. Segue-se, ento, uma tentativa de reconstitu-Ia no Senado Federal.
O novo projeto tinha como pea central a imposio de limites etrios de 60 e 55 anos,
respectivamente para homens e mulheres, para as aposentadorias por tempo de servio para
os que ingressassem no regime aps a promulgao da Emenda, tanto para o caso do RGPS
como para os regimes de funcionalismo pblico. Para aqueles j em atividade, previa-se uma
regra de transio, onde se estabelecia como requisitos para a aposentadoria por tempo de
servIo:

Mnimo de 53 anos para homens e 48 para mulheres, e

"Pedgio", correspondente um adicional de 20% do tempo ainda restante para a

aposentadoria integral na data da promulgao da Emenda, ou 40% no caso da
aposentadoria proporcional.
Dentre outros dispositivos, o substitutivo contemplava, em relao ao RGPS, tambm

outros itens originalmente integrantes da proposta governamental, dentre os quais se

destacam como mais importantes:

Desconstitucionalizao da frmula de clculo dos beneficios;

Eliminao da aposentadoria especial dos professores universitrios;

Eliminao da aposentadoria por tempo de servio proporcional;

Substituio do critrio de tempo de servio pelo critrio de tempo de contribuio.

A nica medida com peso relativamente grande aprovada - a PEC no. 33 resultou na

Emenda Constitucional n 20 de 15 de dezembro de 1998 - foi a eliminao das

aposentadorias proporcionais33 . Tendo em vista que, no Brasil, grande parte dos segurados
optava pela aposentadoria proporcional, a medida tem como resultado uma postergao, ou
represamento dos beneficios por tempo de servio por 5 anos. Ocorre, entretanto, que, findo
este perodo, as pessoas podero se aposentar com beneficio integral, ao invs de 70% da
mdia corrigida dos salrios de contribuio, como seria na aposentadoria proporcional. Em

33 Em funo do processo poltico que envolveu a votao da matria, um Destaque de Votao em Separado
(DVS) logrou derrubar os limites definitivos de idade, para as aposentadorias por tempo de servio integral, no
caso do RGPS, invalidando, portanto, tambm as regras de transio.

64

outras palavras, o valor mdio dos beneficios ser algo como 42,8% maior quando comparado
situao anterior34 , implicando em um aumento dos gastos no mdio e longo prazos.
A prxima medida de ajuste baseou-se na descontitucionalizao da frmula de clculo
dos beneficios, tendo o governo aprovado a Lei nO 9.876, cujo dispositivo mais importante a
criao do chamado Fator Previdencirio. Ao relacionar o valor do beneficio a ser recebido ao
tempo de contribuio e idade na data da aposentadoria, o citado fator se constitui em
poderoso instrumento de reduo do valor dos beneficios, que, na mdia, dever ser da ordem
de 33,93% para os homens:'\5 e de 43,92% para as mulheres, em comparao situao atual. 36
Tendo-se em vista o perodo de transio de 60 meses introduzido quando de sua tramitao na
Comisso de Seguridade Social e Famlia da Cmara, o fator s produzir efeito integral aps
decorrido este perod037 , e ainda assim apenas sobre o fluxo (que representa em torno de 10%
do estoque j existente).
Essa mesma Lei (no. 9.876) eliminou, ainda a escala de salrios de contribuio para os
trabalhadores autnomos. Uma vez que tanto as contribuies adicionais,

como os gastos

adicionais de beneficios, considerando-se a mdia desde 1994, so ambos funes lineares da

soma dos salrios de contribuio; o beneficio mdio poder crescer exatamente na mesma
proporo que a receita mdia de contribuies, dependendo de se o periodo durante o qual as
contribuies adicionais sero pagas maior ou menor que o perodo adicional do valor dos
beneficios a serem pagos.

3.2. - Regimes Especiais dos Servidores Pblicos

Para o entendimento do atual "estado da arte" do que se depreende por regimes

previdencirios do funcionalismo pblico, dos vrios poderes e nveis de governo, necessrio
sua visualizao conjuntamente com a evoluo da administrao pblica propriamente dita.
Isso se deve ao fato destes regimes terem sido tradicionalmente, e at muito recentemente,
entendidos apenas como uma extenso da poltica de pessoal do Estado.
100/70=1,428
Perda mdia no valor do beneficio utilizando-se a distribuio de idade e tempo de contribuio dos beneficios
de 1997 (vis a vis a legislao vigente) para os homens sob a hiptese de que no haver postergao da
aposentadoria devido a reduo do beneficio.
36 O argumento de que as pessoas sero induzidas a adiar as aposentadorias no encontra evidncia emprica.
Pelo contrrio, a prpria opo pelas aposentadorias proporcionais revela a alta taxa de desconto intertemporal
adotada pelos segurados em suas decises.
34

35

65

Como j mencionado no comeo desse captulo, medidas de proteo social

(pecuniria) para o perodo de inatividade dos servidores pblicos, j eram observadas desde
o perodo pr-republicano. A bem da verdade, a "aposentadoria" na relao de trabalho
especfica deste segmento da populao, historicamente constitua um direito em
contrapartida dedicao ao Estado - propter laborem. De acordo com Santos (1997),
diferentemente da aposentadoria no setor privado, " ... a aposentadoria no setor pblico surge
como uma garantia, e at mesmo um prmio, atribudo em razo da natureza de sua
vinculao com a atividade estatal, e do regime jurdico que lhe prprio."
Refletindo a preocupao do Estado com as questes relacionadas as questes
trabalhistas e previdencirias no perodo autoritrio do Estado Novo, a Constituio de 1934,
j previa em seu artigo 170 o direito aposentadoria com proventos integrais aps 30 anos
de servio, desde que o mesmo se tomasse invlido. Caso a condio de invalidez no se
observasse a aposentadoria se daria aos 68 anos, compulsoriamente pela condio de idade.
Os riscos no-programveis tambm justificavam o recebimento do provento integral
independente dos anos de servio. Dois anos depois da Constituio de 1934, entrou em
funcionamento o Conselho Federal do Servio Pblico Civil, rgo pioneiro na gesto da
funo pblica, e, ainda neste mesmo ano, foi estabelecido por fora de lei a separao dos
servidores pblicos em duas categorias: os servidores pblicos e os extranumerrios.

admisso dos servidores pblicos deveria se dar, obrigatoriamente atravs de concurso

pblico, e os mesmos gozavam de condies especiais relacionadas ao carter especfico
(funes tpicas de Estado) de sua relao de trabalho com o Estado. Os extranumerrios, por
sua vez deveriam ser contratados por tempo determinado e se destinavam a realizao de
certas atividades meio e de menor relevncia. Vale notar que durante toda a histria da
Repblica, pde-se observar um movimento cclico de incorporao dos funcionrios
extranumerrios - como eram denominados os funcionrios no estatutrios - ao quadro de
servidores pblicos estatutrios - que implicava no recrutamento atravs de concurso pblico
-, seguida da tentativa de flexibilizao das condies de contratao para as atividades no
tpicas de Estado.
No que se refere ao beneficio da penso por morte e peclios (tambm relacionados
ao risco de morte), da mesma forma do ocorrido com os funcionrios da iniciativa privada, as
primeiras dcadas da Repblica foram marcadas pela criao de diversos montepios e Caixas
37

Durante a transio, o fator incidir razo de 1/60, ~6mulativamente, a partir da data de promulgao da lei.

(como por exemplo, a Caixa de Penses dos Operrios da Imprensa Nacional criada, ainda
em 1917) para o provimento de penses por morte dos servidores pblicos, posteriormente
unificadas em um nico Instituto.

Refletindo uma postura mais

ativa do Estado nas

atividades que correspondem s questes trabalhistas e previdencirias, j no perodo

correspondente ao Estado Novo, foi criado o Instituto de Previdncia e Assistncia dos
Servidores do Estado - IP ASE -, em 1938. Essas entidades se diferenciavam de suas
assemelhadas para os trabalhadores do setor privado na medida em que restringiam sua
atuao apenas no referente s questes relacionadas a morte do segurado, uma vez que tanto
os beneficios de aposentadoria, quanto a prestao de servios de assistncia mdica eram
integralmente financiados pelo Tesouro.
Todas as Constituies que se seguiram, at a promulgao da Constituio de 1988,
mais especificamente da EC. No. 3/1993, mantiveram praticamente as mesmas condies
para a aposentadoria dos servidores pblicos. Dessa forma, at a dcada de 1990,

funcionalismo pblico do poder executivo civil da Unio contribua apenas para o beneficio
de penso por morte atravs de uma alquota de 6% sobre sua remunera038 . A Constituio
de 1988, o RJU (Lei 8.112/1990) e a Lei 8.162/ 1991, introduziram o conceito de Plano de
Seguridade Social do servidor pblico. Porm foi apenas aps a aprovao da Emenda
Constitucional no. 3 de 1993 (artigo 40, 6) que o regime passou a ser expressamente
contributivo, atribuindo a Unio e aos servidores a responsabilidade de custear as
aposentadorias e penses. A contribuio dos servidores civis federais foi inicialmente tratada
pela Lei no. 8.688/1993, posteriormente alterada pela medida provisria no. 1.482/1994, que
estabeleceu a contribuio incidente sobre a totalidade da remunerao, com alquotas
escalonadas de 9 a 12% a serem recolhidas pelo Tesouro, a quem cabe arcar com a diferena
entre o montante arrecadado das contribuies dos servidores e as despesas com o pagamento
dos beneficios. Posteriormente, as alquotas foram unificadas em 11 % atravs da Lei
9.630/1998. Pelo lado dos beneficios a serem pagos, a constituio estabeleceu como valor de
beneficio a ltima remunerao percebida na ativa pelo servidor.
A extenso da cobertura do RJU para a totalidade do funcionalismo pblico federal
implicou um forte incremento dos gastos previdencirios da Unio, urna vez que, se por um
lado a Unio no mais teria que arcar com as contribuies devidas ao INSS por seus

A alquota de contribuio quando da instituio do plano de beneficios do IP ASE correspondia a 5%, tendo
sido majorada para 6% atravs dos Decretos no. 83.081/79 e do Decreto no. 90.817/85.

38

67

servidores celetistas quando estes comeassem a requerer seus benefcios, o valor dos
mesmos corresponderia a intewalidade da ltima remunerao e no mais a frmula de
clculo e tetos observados para o RGPS (grfico 3.9).
Atualmente os regimes de previdncia do funcionalismo pblico consistem em uma
das maiores "'caixas-pretas" do pas, partIcularmente ao nvel dos estados e municpios. No
que se refere ao funcionalismo pblico dos estados e municpios, a Constituio e o
estabelecimento do RJU, permitiram a criao de regimes prprios de previdncia, ficando a
cargo de cada ente federado o estabelecimento de suas prprias alquotas de contribuio,
organizao e operacionalizao dos regimes, desde que os mesmos respeitassem a garantia
constitucional de integralidade da ltima remunerao para os beneficios.
A criao do Regime Jurdico nico - RJU, ao invs da pretendida uniformizao,
criou uma mirade de regimes especiais de Previdncia Social. Assim, a Unio, os estados e
um bom nmero de municpios instituram regras prprias para seus servidores. H regimes
especiais para os servidores pblicos em nvel federal, estadual e municipal, sistemas
complementares privados abertos e fechados, sistemas especiais para congressistas, membros
do poder judicirio e do Ministrio Pblico.

Grfico 3.9
Evoluo da Despesa com Pessoal da Unio (1987 - 2000)
80

...m
<D

70
60
50

30
20
10

o
1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

.ATIVOS .INATIVOS
Fonle: MPOG - I30lellm Eslallslico de Pessoal. n' 56. dez de 2000.
Obs. Os dados para o ano de 2000 represenlam o acumulado de nov/1999 at nov/7.ooo

68

1996

1997

1998

1999

2000

Estes regimes so operados por uma variedade de Institutos de Previdncia, que, em

geral, oferecem beneficios extremamente generosos. Para a maioria destes no h qualquer
estudo de comportamento de receita e despesa e alguns j atravessam graves problemas de
solvncia.
Com efeito, muitos estados e municpios viram na criao de regimes especiais uma
forma de economia, no curto prazo, das contribuies pagas ao INSS e ao FGTS. Mais ainda,
ao institurem contribuies prprias, fez-se uma "economia" adicional na folha de
pagamento lquida do funcionalismo, pois, em boa parte dos casos, estas contribuies no
foram repassadas integralmente aos Institutos de Previdncia.
O que era uma soluo "miraculosa" no curto prazo converteu-se em problema no
mdio prazo, quando os servidores comearam a se aposentar pelo novo regime. Hoje, e cada
vez mais, Estados e Municpios vem suas receitas comprometidas com o pagamento de
inativos.
Nos estados, as regras sobre previdncia esto dispersas entre as constituies
estaduais, os estatutos do funcionalismo pblico e as outras leis locais. Em muitos estados, h
ainda os institutos de penso que so, em regra, entidades autrquicas. Tradicionalmente os
institutos eram responsveis pelo pagamento de penses, peclio e alguns outros beneficios
direcionados ao segurado, excetuando-se as aposentadorias, que ficam a cargo do Tesouro dos
Estados. Com o curso da Reforma da Previdncia, alguns estados esto reformulando seus
sistemas de previdncia atravs da reestruturao de seus antigos institutos.
Nos municpios, observa-se situao semelhante a dos estados. Alguns municpios
possuem regimes prprios de previdncia regulados por legislao municipal, onde
geralmente existem institutos responsveis pelo pagamento de penses e outros beneficios. As
aposentadorias so geralmente pagas pelos Tesouros Municipais. Por outro lado, os
municpios que no tm regimes de previdncia prprios esto obrigatoriamente vinculados
ao regime geral do INSS, devendo recolher contribuies previdencirias calculadas com
base na remunerao de seus servidores conforme qualquer empresa da iniciativa privada
(CUNHA,1999).
Nos ltimos cinco anos, a preocupao com o ajuste das contas pblicas se refletiu na
promulgao da Lei Rita Camata (Lei Complementar no 82/95, revogada pela Lei
Complementar no 96/99, e atualmente substituda pela da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LCP 101 de 04 de maio de 2000), visando disciplinar os oramentos dos governos estaduais
69

e municipais~ da Lei no 9.717/98, versando sobre a organizao e funcionamento dos regimes

prprios de previdncia social dos servidores pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios.
A estratgia adotada para a realizao dos ajustes previdencirios necessrios, por sua
vez, seguiu as mesmas diretrizes utilizadas para o regime geral. Aps todas as indas e vindas,
mencionadas anteriormente sobre a tramitao da proposta de emenda constitucional, a
aprovao da EC no. 20 acarretou as seguintes alteraes nas regras de funcionamento do
regime previdencirio do setor pblico:
transformao da aposentadoria por tempo de servio em aposentadoria por tempo de
contribuio, com a eliminao da contagem de tempo fictcio (licena prmio no gozada
contada em dobro para fms de aposentadoria);
introduo do limite etrio de 60 anos para os homens e 55 anos para as mulheres, para o
requerimento da aposentadoria por tempo de servio. Durante o perodo de transio
estabelecido a partir da data da reforma, o tempo de contribuio requerido (35 anos para
os homens e 30 para as mulheres) dever ser acrescido em 20% do tempo restante para a
aposentadoria na data da reforma, obedecido o limite etrio de transio estabelecido em
53 anos para os homens e 48 anos para as mulheres;
eliminao da aposentadoria por tempo de servio proporcional. Durante o perodo de
transio estabelecido a partir da data da reforma, o tempo de contribuio requerido (a
partir de 30 anos para os homens e 25 para as mulheres) dever ser acrescido em 40% do
tempo restante para a aposentadoria na data da reforma, alm de obedecer ao limite etrio
de transio estabelecido em 53 anos para os homens e 48 anos para as mulheres;
proibio de acumulao de aposentadorias para funcionrios pblicos39 , e proibio de
acumulao de aposentadorias e salrios tambm para funcionrios pblicos;
permisso para Unio, estados, Distrito Federal, e municpios limitarem o pagamento do
beneficio ao teto do RGPS, desde que instituam regime complementar prprio.
Logo aps a aprovao da EC no. 20, o Executivo obteve a aprovao pelo Congresso
da Lei no. 9.783 em 23 de janeiro de 1999, que aumentava a contribuio dos funcionrios
pblicos civis da Unio para o custeio de seu regime previdencirio prprio e introduzia a
39

Com exceo das decorrentes de acumulaes de cargos e empregos expressamente definidas na Constituio.
70

contribuio dos inativos para o mesmo. O aumento da contribuio dos funcionrios

pblicos se faria de forma escalonada, com alquotas adicionais, de acordo com a faixa
salarial e a contribuio dos inativos obedeceria a mesma escala: 9% para a parcela da
remunerao que excedesse R$ l.200,00 at o limite de R$ 2.500,00~ e 14% incidente sobre a
4
parcela que excedesse os R$ 2.500,00 Essa Lei foi derrubada pelo Supremo Tribunal

Federal em 31 de outubro de 1999, que considerou inconstitucional a cobrana de

contribuies previdencirias para os funcionrios inativos e, abusivo o aumento das
alquotas de contribuio dos servidores da ativa.
Alguns estados e municpios j vm implementando iniciativas de refonnas como
forma de sanear os desequilbrios de seus sistemas. Entretanto, em sua grande maioria,
verifica-se a crescente participao das despesas previdencirias nos oramentos locais. Em
1998 foi promulgada a Lei no. 9.717 como forma de estabelecer regras de organizao e
funcionamento para os regimes prprios de previdncia, dos servidores pblicos. O artigo 6,
deste diploma legal, autoriza a criao de fundos de ativos, j previstos pelo artigo 249 da
Constituio Federal e delineia outras regras de transio para novos sistemas. Mais
recentemente, a Lei 9.796/99 regulamentou a compensao entre os regimes41 . Este ltimo
dispositivo legal apresenta especial importncia dado que, desde a permisso expressa na
Constituio de 1988 para criao dos regimes prprios de previdncia pelos diversos entes
Federados, estes passaram a reivindicar compensaes financeiras para seus regimes
previdencirios. Apesar da compensao entre os regimes j ter sido prevista na lei que criou
o Regime Jurdico nico dos Servidores da Unio (Lei 8.112/90)42, apenas em 1999 foram
editados diversos dispositivos legais visando criar regras para efetivar estes compromissos43.
A Lei 9.796/99 estabelece em seu artigo 4 que cada regime prprio de previdncia tem
direito a receber do Regime Geral a compensao financeira, relativa a determinado beneficio
ou aposentadoria, equivalente multiplicao do percentual de tempo que o servidor contribuiu

Os inativos com rendimentos at R$600,00 ficariam isentos de contribuir, bem como os maiores de 70 anos e
invlidos com remunerao at R$ 3.000,00.
41 Essa pea legal de especial importncia, dado que alguns estados, como por exemplo, o Paran, incluram no
capital constitutivo de seus Fundos Previdencirios o montante supostamente devido pelo INSS ao estado do
Paran, anteriores ao traslado de funcionrios celetistas estatutrios.
42 Diz o artigo 247 da Lei 8.112/90, com redao dada pela Lei 8.162/91: " Para efeito do disposto no Ttulo VI
desta lei [Ttulo que trata da Seguridade Social do Servidor], haver ajuste de conta por parte dos servidores
celetistas abrangidos pelo artigo 243".
43 Compensao financeira: Lei 9.796 de 05/05/99, Decreto 3.217 de 22/10/99, Decreto 3.112 de 06/07/99.
71
40

para o regime geral e o valor deste beneficio ou aposentadoria calculados segundo as regras
do INSS ou a do regime prprio, o que for menor.
A tabela 3.1 apresenta os resultados dos sistemas de previdncia de funcionrios
pblicos no perodo 1995-1999.

Tabela 3.1 - Resultados dos Regimes Previdencirios do Funcionalismo

Unio
Estados
Municpios
TOTAL GERAL

1995

1996

em R$ Bilhes Correntes
1997
1998 1999

(13,35)
n.d.
n.d.
(13,34)

(14,81)
n.d.
n.d.
(15,46)

(15,80)
(12,20)
(2,30)
(33.40)

(17,10)
(12,80)
(2,40)
(41,30)

(15,00)
113,20)
(2,501
(40,70)

Fon te: Boletlffi dos Servldores / MPOG, Jul de 1999.

n.d. = no declarado.

Embora os valores sejam mais impressionantes do que os obtidos para o Regime Geral
(INSS), que encerrou o ano de 2000 com um dficit de aproximadamente R$ 10 bilhes, os
resultados dos regimes de funcionalismo pblico no podem ser qualificados como dficits.
Os nmeros apresentados so simplesmente, a diferena entre aquilo que se gasta com
inativos no servio pblico e as contribuies arrecadadas dos prprios funcionrios. No h,
portanto, qualquer contribuio patronal (do Estado corno empregador) e, na maioria dos
casos, nem mesmo um regime de custeio definido. Trata-se portanto, de necessidades de
financiamento, mas no de dficits. Dessa forma, tampouco faz sentido atribuir aos atuais
servidores ativos a responsabilidade pelo custeio integral das aposentadorias: o regime,
embora contributivo a partir de 1993, no , nem poderia ser de repartio simples. Apesar de
eventuais erros e mesmo abusos, e, ainda, tendo-se em vista a irretroatividade da Lei 44 o
estoque de aposentadorias concedidas do passado consiste em um problema fiscal, e, como
tal, deve ser de responsabilidade de toda a sociedade, com seu pagamento feito dos recursos
gerais do Estado. H que se cuidar, entretanto, para que no futuro, o problema no venha a se
repetir. Em outras palavras: para os novos funcionrios imprescindvel que o sistema de
previdncia seja auto-financivel; e, para os servidores ativos, requer-se a realizao de um
pr- rata para que a partir do ajuste do sistema passem a contribuir de forma adequada.

Nesse sentido, no mbito da Reforma do Estado, a reestruturao dos sistemas de

previdncia do servio pblico tem sido objeto de constante discusso em virtude sobretudo
72

da busca do equilbrio das contas pblicas. Isto porque, conforme j apontado, o pagamento
de aposentadorias, quer no servio pblico federal, estadual ou municipal, no guardavam
qualquer vnculo com a contribuio dos servidores, sendo os pagamentos efetuados pelo
respectivos Tesouros. A reformulao desses sistemas tem avanado principalmente no
sentido de criar um modelo contributivo com regime de financiamento misto: at o teto
fixado para o RGPS, o beneficio seria custeado pelas contribuies dos servidores e sua
complementao pelo

Tesouro~

e, um segundo pilar com regras para o funcionamento

estabelecidas da mesma forma que para as demais entidades participantes do regime de

previdncia complementar's.

3.3.- Regime de Previdncia Complementar

o objetivo da Previdncia Complementar, como o prprio nome bem o indica, o de

complementar os beneficios e servios do Seguro Social bsico. Trata-se, conseqentemente,
de uma escolha individual exercida a partir das escalas de preferncia dos segurados e sujeita
s restries de seu poder aquisitivo e, dessa forma, operada pelo setor privado46
Como j mencionado no incio do captulo, a previdncia privada comeou h muito
no Brasil, tendo sido, nas palavras de PVOAS (1985) quem inspirou a Previdncia Social pblica e compulsria. A mesma foi ainda muitas vezes operada sem as necessrias bases
legais, baseada quase que exclusivamente em concepes coletivas nascidas das necessidades
individuais - o que pode ser denominado mutualismo.
A evoluo dos mecanismos de previdncia privada pode ser entendida em trs
momentos distintos, em funo da sua prpria natureza de complementariedade ao regime
geral pblico de iniciativa estatal: 1) Liberalismo Econmico - anterior a promulgao da Lei
Eloy Chaves (1923), que estabeleceu as diretrizes para a evoluo da previdncia oficial
obrigatria; 2) Desenvolvimentismo Estatal- correspondente ao perodo compreendido entre
a promulgao da Lei Eloy Chaves e a unificao da previdncia pblica compulsria em

A no ser para favorecer.

Essa possibilidade, no entanto, pode ser limitada pelos conflitos que podem vir a ocorrer entre o dispositivo
constitucional que garante o valor integral da ltima remunerao como salrio de beneficio e as regras a serem
estabelecidas para o funcionamento dos fundos a serem criados.
46 Ou, pelo menos, no estata~ j que a nova regulao do setor prev a possibilidade de instituidores como
associaes de classe e sindicatos.
73

44

45

1967; 3) Crise Econmica e globalizao financeira - perodo compreendido a partir da Lei

no. 6.435/1977, que regulamentou a atividade de previdncia privada, at o presente.

3.3.1 - Liberalismo Econmico

o desenvolvimento

do setor de previdncia privada se deu, nos seus primrdios, a

reboque do desenvolvimento urbano e da industrializao nascente que impulsionava a

demanda de novos ramos do mercado de seguros como, por exemplo, os seguros de acidentes
do trabalho e outros seguros sociais voltados para a cobertura dos casos de doena, velhice,
incapacidade ou morte47 A primeira interveno estatal - Lei dos Acidentes do Trabalho de
1919 - teve como principal motivao a presso do movimento operrio que comeava a se
organizar e j vinha dando demonstraes de seu poder de mobilizao desde 1917.
Outro movimento tambm observado desde o incio do sculo XX era o
desenvolvimento das caixas de penses e sociedades mtuas, esse desenvolvimento se deu
principalmente entre 1910 e 1915.
"Essas caixas, segundo a opinio de Amlcar Santos, eram adversrias diretas das companhias
de seguros de vida, j que disputavam a mesma clientela: "Explorando a credibilidade e a boa-f
do povo, foram fundadas inmeras sociedades, que, servindo unicamente para enriquecer
individuos desonestos, prejudicaram, atrasando enormemente, a disseminao do seguro".
(COSTA ,1998 - pp.SS)

A atuao das caixas de penses e sociedades mtuas despertou interesse por parte do
Estado que receava pela sade financeira das mesmas para honrar os compromissos
assumidos com seus associados. Essa preocupao foi externalizada no art. No. 20 do Cdigo
Civil Brasileiro de 1916, que exigia a autorizao prvia para a constituio dessas
instituies. Vale relembrar aqui, que o modelo de previdncia oficial, adotado pelo Estado
foi baseado justamente nessas caixas, em detrimento as companhias de seguro, o que viria a
refletir uma tendncia mundial de entendimento do seguro social como parte integrante dos
direitos humanos universais.
A criao da Organizao Internacional do Trabalho - OIT -, em 1919, refletiu uma
srie de iniciativas em todo mundo j manifestas desde princpios do sculo, como, por
exemplo, a criao da Associao Internacional para a Proteo Legal dos Trabalhadores em
1901. Sua fundao respondeu a preocupaes sociais (humanitrias), polticas e econmicas,

47

Ver ALBERTI, Verena -coordenadora (1998) "Entre a solidariedade e o risco: histria do seguro no Brasil"

74

relacionadas com o desenvolvimento IIldustrial do incio do sculo. A prpria frase inicial da

Constituio da OIT reflete as preocupaes vieentes neste momento histrico: " a paz
universal e permanente deve estar baseada na justia social".

3.3.2 - Desenvolvimenfismo Estatal

Aps a promulgao da Lei Eloy Chaves e a conseqente transformao das Caixas de

Aposentadorias e Penses no modelo de previdncia oficial - se no executada diretamente
pelo Estado, certamente sob sua forte intluncia para a formulao de polticas e coordenao
do sistema, como j analisado na primeira seo deste captulo-, a iniciativa privada de
cobertura dos riscos de doena, velhice, incapacidade ou morte sofreu uma forte retrao.
Os nicos riscos previdencirios que permaneceram sob a administrao privada foram os
decorrentes dos acidentes do trabalho. O t,rrfico 3.10 ilustra, atravs da comparao da
receita per capita gerada nas duas esferas - pblica e privada -, a retrao do setor privado
paralelamente a ampliao da cobel1ura previdenciria oficial.

Grrfico 3.10
Comparaes entre as Receitas da Previdncia Social e do
Seguro Prvado no Brasil (em US$ de 1990)
60

50

Seguro Privado

Anos

Fonte: ALBERTI, Verena (coord.) (1998)

75

Em finais do Estado Novo, mais precisamente em 1944, coroando o carter estatizante

que vigorou no perodo, foi, ainda, decretada uma nova regulamentao para o seguro de
acidentes do trabalho, atravs da qual afirmava ser de responsabilidade estatal e,
consequentemente de sua competncia, a previdncia do trabalho. De acordo com este
decreto aps um perodo de transio de 10 anos, em 1953 se daria incio o monoplio
estatal sobre os seguros de acidentes do trabalho. Essa medida foi de encontro aos interesses

das companhias seguradoras, que tinham nesse ramo da atividade seguradora um de seus
maiores files (ver grfico 3.11). Com o fim do Estado Novo as companhias de seguro que j
atuavam no ramo de acidentes do trabalho conseguiram negociar o prazo de transio para o
controle estatal, alm de garantirem seu prprio monoplio, j que o mercado ficou fechado
para a entrada de novos concorrentes.
A transferncia do seguro de acidentes do trabalho para a iniciativa pbica se
consolidou na ditadura militar, atravs da Lei no. 5.136 de 1967. Esta lei aplicava-se apenas
aos trabalhadores urbanos e substitua o mecanismo de indenizaes por um regime de
salrios. Ou seja, os beneficios previdencirios foram estendidos aos acidentados e, foi criado
um auxlio acidente para o caso da perda de mais de 25% da capacidade de trabalho. A
alquota (prmio) para os novos beneficios criados continuariam a ser pagas pelos
empregadores. importante ressaltar que a unificao do sistema se efetivou neste mesmo
ano, 1967, com a entrada em funcionamento do INPS.
Dois fatos merecem, ainda, ser salientados: a acelerao inflacionria que se seguiu ao
governo do Presidente Kubitschek e a constante ingerncia do Estado sobre a aplicao das
companhias seguradoras. Esses dois fatos conjugados tomavam a atividade privada para a
proviso previdenciria muito pouco atrativa, uma vez que reduziam-se as taxas de lucro e
geravam perdas nos valores capitalizados.

76

~pfiico

J. j 1

Prmios lquidos Anecao1ados pelas Seguradoras

1939~46~

Mdia
50

% do Total

40
30

20
10
O

Fonte: ALBERTI, Verena (coord.) (1998)

3.3.3 - Crise Econmica e globalizao financeira

Apesar do regime geral de previdncia social oferecer, comparativamente a outros

pases, beneficios relativamente altos em relao a remunerao mdia dos trabalhadores
brasileiros48 , pode-se perceber a crescente importncia dos planos de previdncia privada na
complementao das aposentadorias, nas ltimas trs dcadas. A grande expanso do setor
ocorreu na dcada de 1970 com a expanso das grandes empresas estatais e a criao de seus
fundos de penso.

o marco legal de regulamentao das entidades de previdncia complementar data de

1977 com a aprovao da Lei 6.435, de 15/07/1977, posteriormente alterada pela Lei n.o
6.462 de 9/11/1977, e pelos Decretos n.o 81.240 e n.o 81.402, ambos de1978. As entidades de
previdncia privada so definidas, segundo o Art. 1 desta lei, como ..... aquelas que tm por
objetivo instituir planos privados de concesso de peclios ou de rendas, de beneficios

77

complementares ou assemelhados aos da previdncia social, mediante contribuio de seus

participantes, dos respectivos empregadores ou de ambos. ..
A mesma lei define no Art.4 os dois tipos de entidades de previdncia privada:

1. Entidades Fechadas de Previdncia Privada - EFPP's

As EFPP'S so tambm denominadas como "fundos de

penso"~

fundao ou

institutos de seguridade social, caixas de previdncia e assistncia social. A clientela

restrita, ou seja, so acessveis exclusivamente aos empregados de uma s empresa ou de um
grupo de empresas, as quais sero denominadas patrocinadoras. Essas entidades devero,
necessariamente, ser organizadas sob a forma de entidades sem fins lucrativos, assumindo a
fonna de sociedades civis ou fundaes e a integralizao do capital mnimo flexvel.

2. Entidades Abertas de Previdncia Privada- EAPP's:

As EAPP'S so destinadas a uma clientela de carter geral, sem quaisquer outras
exigncias que no a adeso ao plano atravs do aporte regular das contribuies requeridas.
Embora condies especiais possam ser oferecidas a certos grupos, a vinculao de carter
individual. Podero ter ou no fins lucrativos, e, devem se organizar sob a forma de
sociedades annimas, quando com fins lucrativos, e como sociedades civis e fundaes
quando sem fins lucrativos.
A evoluo dos entidades de previdncia complementar apresentou dinmicas
bastante distintas quanto a sua natureza - se abertas ou fechadas.
Como j foi mencionado anteriormente, a existncia de planos de aposentadoria
privados no Brasil existe desde o incio do sculo

xx.

Contudo, o primeiro grande impulso

para seu desenvolvimento se deu na dcada de 1970, quando foram criados os fundos de
penso - EFPPs - ligados s empresas estatais, como a PETROBRS, ELETROBRS, etc ..
Com efeito, a PREVI - Fundao Banco do Brasil de Seguridade Social a herdeira do
patrimnio de instituies criadas h mais de um sculo atrs. Isso se deve ao fato do perodo
em questo ter-se caracterizado pelo investimento estatal em infraestrutura - com os vrios
planos de desenvolvimento econmico capitaneados pelo Estado. Com a criao de empresas
estatais ou de economia mista, tomou-se prtica comum criar fundos de complementao
para os beneficios previdencirios como parte da poltica de recursos humanos destas
instituies.
48

Aproximadamente 2,5 vezes superior.

78

A tabela 3.2 ilustra a evoluo do nmero de EFPPs desde a promulgao da lei

6.435/77. Vale ressaltar o fato de que nos primeiros anos de vigncia da lei, os registros
refletem, em grande medida, a adaptao das entidades pr-existentes s novas imposies
legais. As EFPP patrocinadas por empresas do setor privado, no entanto, apresentam uma
insero posterior, evidenciando a importncia da regulamentao estatal para o
desenvolvimento do setor.

o Grfico 3.12 ilustra o conjunto de recursos geridos pelas EFPP ao longo das ltimas
dcadas. Estas instituies se transformaram nos principais investidores institucionais do pas,
com um patrimnio correspondente, atualmente, a aproximadamente 12% do PIB.

Tabela 3.2 - Evoluo do Nmero de EFPP - 1978-1998

Ano

1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988

Pblicas Privadas

4
39
53
60
65
66
69
74
76
80
82

O
21
42
50
54
59
63
71
81
90
117

Ano

Pblicas Privadas

1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999

83
85
85
86
90
93
94
95
95
95

Fonte: SPC/MPAS -1999

79

134
144
150
159
183
202
215
231
244
257

Ativos dOis l:::FPPs Gomo % do PIS

12

10

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I\nos

Fonte: ABRA?? e MPAS

Uma figura cada vez mais comum no cenrio da previdncia privada fechada so os
chamados Fundos Multipatrocinados. Usualmente, tratam-se de empresas pertencentes a um
mesmo grupo econmico ou que tenham atividades afins que decidem formar um fundo de
aposentaria e penses (empresas instituidoras) ou que aderem a um fundo j existente para a
previdncia complementar de seus empregados. A fundao Petros, por exemplo, tem como
patrocinadoras, alm da Petrobrs, outras empresas do grupo, tanto subsidirias quanto
coligadas (Braspetro, Petrobrs Distribuidora, Petroquisa, Petrofrtil etc.) Finalmente, h o
exemplo da Aerus que tem como patrocinadoras diversas companhias de aviao, tais como a
Varig, Transbrasil, para citar algumas, e tambm como outras empresas de servios correlatos
(servios auxiliares de terra, telecomunicaes, aeronuticas etc.). H tambm fundos
multi patrocinados por empresas totalmente independentes, embora este tipo de experincia
seja ainda muito limitada no Brasil.
O nmero de filiados ao sistema de previdncia complementar fechado observou um
forte incremento da cobertura principalmente na primeira dcada posterior a sua
regulamentao, tendo praticamente estagnado seu crescimento a partir dos primeiros anos da
80

dcada de 1990. Se em 1980 o nmero aproximado de filiados ao sistema era de 1 milho, no

incio da dcada de 1990 esse nmero alcanou, aproximadamente, 1, 8 milhes de filiados,
encontrando-se atualmente prximo aI, 7 milhes de filiados em novembro de 1999
(OLIVEIRA e outros, 1999).
A relao participantes ativos / beneficirios no sistema das EFPP vem apresentando
desta forma uma tendncia declinante ao longo dos anos, o que natural dada a maturao do
sistema. Em 1981 esta relao encontrava-se em tomo de 23; dez anos depois j havia cado
para praticamente a metade, encontrando-se atualmente em um patamar pouco inferior a 5

participantes ativos / beneficirio.

No que se refere a previdncia complementar aberta, pode-se dizer que, o segmento
observou um forte incremento nos ltimos anos. Antes da regulamentao da previdncia
complementar (Lei 6.435/77), muitas entidades abertas - ento conhecidas como montepios no constituram os ativos garantidores das reservas tcnicas, o que resultou em graves
problemas financeiros com efeitos perversos para seus participantes. Como resultado desta
experincia, no final da dcada de 80 o mercado brasileiro de previdncia privada aberta
ainda crescia de forma lenta. Argumenta-se, no entanto, que a partir de 1987 os planos
readquiriram crescente credibilidade junto ao pblico e passaram a se adequar melhor s
peculiaridades do mercado nacional. Vale ressaltar que nesta poca o processo inflacionrio
era bem acelerado e, por isso, a atualizao monetria das contribuies e dos beneficios era
feita quase que mensalmente. Destaca-se, nessa poca, a resoluo 1087 que criou os planos
coletivos, alargando consideravelmente as possibilidades previdencirias das empresas.
Contudo, foi somente na dcada de 90 que a previdncia privada aberta se firmou no
mercado, sendo esse fato decorrente tanto do agravamento da situao da previdncia social,
quanto do amadurecimento do prprio sistema. A verdade que cada vez mais pessoas esto
procurando uma renda complementar na velhice atravs da poupana em fundos especficos.
A partir de 1995, quando o mercado segurador foi aberto concorrncia externa,
comeou um grande movimento de fuses e aquisies. Alia-se a este fato, ainda, a
estabilizao da economia (1995) e a sinalizao de reformas planejadas pelo governo, que
possibilitaram uma boa alavancagem ao setor de previdncia privada. Com tais
transformaes nas polticas macroeconmicas, acreditava-se que a previdncia pblica daria
maior espao para a previdncia privada. Com o crescimento do mercado, aumentaram
tambm as opes disponveis. Alm dos planos tradicionais de aposentadoria individual
81

foram criados os Fundos de Aposentadoria Programada Individual - FAPI, e os Planos

Geradores de Beneficios Lquidos - PGBL. Esses planos tm a vantagem de oferecer ao
segurado a opo entre um plano mais conservador (renda fixa, por exemplo) e um plano
mais ousado (renda varivel). Dessa forma, apresentam condies reais de atender uma
clientela mais ampla, dada a no restrio das preferncias individuais em relao ao risco
dos investimentos. Em outras palavras, o plano oferece uma flexibilidade para a
diversificao do risco.
Outra vantagem est nas condies de participao, que permite a vinculao de
qualquer pessoa

fisica~

menores de idade - desde que devidamente

representados~

e planos

empresariais - onde, quando da perda do vnculo com a pessoa jurdica, facultativo ao

segurado a permanncia no plano, sendo garantidos os direitos adquiridos. Podem, ainda, ser
oferecidas coberturas por morte ou invalidez, mediante contribuio adicional.
O segmento aberto de previdncia complementar apresenta, no entanto, uma forte
tendncia concentrao. Isso se deve, em grande medida, aos custos fixos para a
estruturao dos planos e os gastos com publicidade dos mesmos. De forma ilustrativa temos
que em 1988 operavam neste mercado aproximadamente 108 entidades, sendo que, apenas 2
dessas entidades concentravam 54% das receitas operacionais do sistema. Atualmente, este
nmero se reduziu para 44 entidades em operao, com uma nica entidade respondendo por
praticamente metade do mercado.
O sistema atende, atualmente, a cerca de 2,4 milhes de participantes e tem
experimentado um vigoroso crescimento durante os ltimos anos. Apenas no perodo 1994-96
agregaram-se cerca de 600 mil novos participantes.
Se a Lei no. 6.435 refletiu as preocupaes e demandas existentes quando de sua
promulgao, decorridos 23 anos de sua aprovao, j se evidenciam vrios aspectos que
requerem sua modernizao e readequao nova realidade do mercado, que, como foi
demonstrado, experimentou um pronunciado crescimento nos ltimos anos.
Com a aprovao da EC no. 20 foram introduzidos no texto constitucional os
princpios bsicos que devem permear o regime de previdncia complementar - autonomia
em relao ao regime geral de previdncia social, seu carter facultativo e, garantias quanto
constituio de reservas que assegurem o pagamento dos beneficios contratados (art. 202 da
Constituio Federal) - e, remetida para a legislao complementar, sua regulamentao
82

(Projetos de Lei Complementar, encaminhados pelo poder executivo sob os nos. 8, 9 elO,
atualmente em tramitao no Congresso Nacional).

pargrafo 3 do artigo 202, aps a nova redao dada pela EC no. 20, imps a

contribuio paritria entre segurados e patrocinadoras pblicas49 . Para a adequao dessas

entidades s novas regras foi estabelecido um prazo de 2 anos, em que findo o prazo dezembro de 2000-, a Secretaria de Previdncia Complementar - SPC - do MPAS pode
decretar sua interveno. Como medida emergencial a SPCIMPAS, quando do trmino do
prazo, atravs de um decreto ministerial, estabeleceu que os participantes destas entidades s
podero sacar seus fundos acumulados a partir de 60 e 65 anos de idade (mulheres e homens),
no mais 55 anos como anteriormente estabelecido, com a adoo de uma regra de transio
para os j participantes dos planos previdenciriarios.
A abertura da possibilidade por parte dos entes federados, para a instituio de
regimes prprios de previdncia complementar para seus funcionrios, constante da EC no.
20, sinaliza, tambm, para o potencial aumento da participao do setor na proviso
previdenciria.

Fundos de penso das estatais e, de acordo com as novas possibilidades criadas pela EC 20, patrocinadoras do
Setor pblico de forma gerai (Unio, estados, DF, e municpios).
83

49

CAPiTULO

REFORMA DO SISTEMA PREVIDENCIRIO E

ESTRUTURA REGULATORIA DA PREVID~NCIA COMPLEMENTAR:

A EXPERINCIA INTERNACIONAL E O CASO BRASilEIRO

A crise financeira-atuarial da grande maioria dos sistemas previdencirios em regime

de repartio em todo mundo, tem induzido os Estados a reformarem

seus sistemas:

reduzindo as garantias do regime pblico e encorajando planos de previdncia privada. Como

resultado desse processo de transferncia ao setor privado de parcelas cada vez maiores do
mercado, cresce tambm o interesse em analisar a estrutura institucional e regulatria do
setor de previdncia privada.
Se a experincia de reforma do sistema de previdncia do Chile, pode ser considerada
como pioneira, tendo acontecido ainda em princpios da dcada de 1980, foi certamente,
muito influenciada por uma conjuntura poltica marcada pelo autoritarismo da ditadura
Pinochet. A necessidade de reformar os sistemas previdencirios em todo o mundo tambm
j vinha sendo discutida desde ento.
MESA-LAGO (1997) ressalta que durante mais de dez anos, prevaleceu a posio dos
partidrios do modelo de reforma Chileno - capitalizao plena individual administrado pelo
setor privado - e que, apenas na primeira metade da dcada de 1990, os organismos
financeiros e tcnicos internacionais comearam a desenvolver estratgias e taxonomias mais
detalhadas. A Organizao Internacional do Trabalho - OIT- publicou um Informe de seu
Diretor-Geral em 1993, em que, alm de diretivas importantes apontando para um modelo
alternativo apoiado em trs

pilares~o,

criticava as deficincias dos regimes pblicos. Em

1994, o Banco Mundial publicou um relatrio sobre a questo previdenciria - Averting the

Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote the Growth - que acabou sendo
considerado a principal referncia para os estudiosos da rea, na medida em que pela primeira
~o O primeiro pilar corresponderia a um programa pblico garantindo um beneficio mnimo para os segurados e
um beneficio assistencial para os no-segurados carentes de recursos; o segundo pilar corresponderia ao seguro,
propriamente dito, em regime de capitalizao coletiva financiado atravs das contribuies dos empregados e
empregadores; e, o terceiro pilar consistiria em um programa complementar voluntrio, em capitalizao

84

vez fora realizado um levantamento do "estado das artes" com o relato da experincia de
praticamente todos os pases. O estudo do Banco Mundial tambm apontava para uma
estrutura de funcionamento em trs pilares, mas completamente diferentes dos sugeridos pela
OIT quanto a natureza legal, regime de financiamento, natureza do beneficio e administrao.
A principal diferena entre as estratgias sugeridas pela OIT e pelo Banco Mundial residem
na estrutura do segundo pilar. Para o Banco Mundial este deve ser administrado pelo setor
privado em regime de capitalizao individual com contribuies definidas. Para a OIT, o
mesmo deve ser administrado pelo rgo estatal em regime de capitalizao parcial e coletiva
com beneficios definidos.
A dcada de 1990 foi marcada pela realizao de um sem nmero de reformas em
todo o mundo, em funo basicamente da presso demogrfica e da reestruturao do
mercado de trabalho. Na Amrica Latina, praticamente todos os pases, discutiram a questo
previdenciria - muito influenciados por seus grandes problemas fiscais e sociais51

e grande

parte optou por reformas estruturais com mudanas radicais no sistema. O mesmo tendo
ocorrido, por exemplo, com os pases do Leste europeu, grande parte atravessando um
processo de transformao de suas economias planificadas em economias de mercado e j
com processos de envelhecimento demogrfico bastante prementes e agravados pelas
inmeras guerras civis/ tnicas, que reduziram a populao masculina em idade ativa e
tiveram como contrapartida um forte incremento nos gastos sociais decorrentes dos auxlios e
indenizaes aos feridos de guerra. necessrio ressaltar que estes pases no contavam com
um mercado de previdncia privada estruturado em funo da extrema generosidade dos
sistemas pblicos.
Nos pases da OCDE e, especialmente na Europa, a situao tambm bastante
complexa e marcada principalmente pelo forte envelhecimento da populao e o aumento do
desemprego estrutural. Os ajustes empreendidos nestes pases tm se voltado principalmente
para: o aumento da idade de aposentadoria (Estados Unidos, Alemanha, Japo); a substituio
dos critrios de indexao dos beneficios baseados no crescimento dos salrios para a
indexao bastante "modesta" baseada na variao dos preos (Inglaterra); e, para alteraes
na frmula de clculo dos beneficios, atravs do aumento do perodo considerado para tal
individual.
51 A diversidade de modelos de sistemas previdencirios na Amrica Latina bastante grande, refletindo a
diversidade social e cultural do continente. O envelhecimento da populao j constitui um dos principais
problemas para a formulao de polticas pblicas no caso do Uruguaio, da Argentina e do Chile.
85

(Frana, Inglaterra, Itlia, Sucia). Estes pases contam com regtmes de previdncia
complementar privada constitudos de longa data, marcados, normalmente, em sua origem,
por uma maior interao e melhores condies de dilogo entre os sindicatos patronais e de
trabalhadores.
No caso dos pases europeus, existe, ainda, a especificidade de o processo de
integrao regional implicar na necessidade de resoluo de assimetrias relacionadas tanto ao
equilbrio das contas do governo como tambm s regras de funcionamento de seus sistemas
previdencirios 52

estruturados em conformidade com a economia industrial da primeira

metade do sculo - e, a livre mobilidade da mo- de-obra entre os pases membros. A

principal tendncia observada nas reformas j realizadas na Europa a busca por melhores
mecanismos que correlacionem o beneficio contribuio realizada - quer atravs do
aumento do perodo considerado para o clculo dos beneficios quer pela adoo do national
accounts -, nos sistemas pblicos compulsrios e tambm para o aumento da participao da

previdncia privada em regime de capitalizao.

Pases da sia e da frica, apesar de bastante jovens em termos de estrutura etria, j
se preparam para enfrentar a questo do rpido envelhecimento demogrfico nas prximas
dcadas, alm de contarem com diversas peculiaridades culturais e sociais. No caso asitico,
vrios so os problemas quanto a estrutura administrativa dos sistemas previdencirios e a
forte ingerncia estatal sobre os mercados financeiros. Os pases do continente africano, em
sua grande maioria, ainda se deparam com sistemas previdencirios incipientes ou mesmo
inexistentes, ao que se pode ressaltar o fato de amplas parcelas da populao residirem na
zona rural e terem nas transferncias familiares o principal meio de sustento dos idosos. Os
pases mais pobres do continente africano se deparam, ainda, com graves problemas
relacionados com o avano de enfermidades, com altos graus de letalidade, que afetam
grande parte dos indivduos em idade ativa, como por exemplo a AIDS.
Em 1998, a Associao Internacional de Seguridade Social realizou a "Conferncia
de Estocolmo sobre o futuro da Seguridade Social,,53 com o intuito de buscar novos consensos
sobre a estruturao dos sistemas previdencirios. Os pontos mais relevantes levantados
foram as crticas ao regime de repartio, normalmente com beneficios definidos - seus
impactos macroeconmicos, sua dinmica fiscal e, principalmente, sua adequao como fonte
A questo da aposentadoria precoce tem se revelado em uma das principais fontes para o incremento do gasto
previdencirio.

S2

86

de renda para o perodo de inatividade - e as possveis vantagens e desvantagens dos regimes

de capitalizao com contribuio definida, mais adaptvel s mudanas demogrficas e de
estrutura do mercado de trabalho.
No Brasil, a situao no muito distinta, a importncia do sistema previdencirio,
do ponto de vista social, se revela pelos aproximadamente 29,5 milhes de contribuintes
(aproximadamente 24 milhes de contribuintes do Regime Geral de Previdncia Social e 5,5
milhes de funcionrios pblicos dos vrios nveis da administrao), correspondentes a
pouco mais de 40% da populao ocupada, filiados a algum dos regimes de previdncia
social compulsria. Sendo que destes, aproximadamente 7 milhes participam de algum
plano de previdncia privada. O que significa dizer que a garantia do bom funcionamento do
mesmo afeta uma ampla parcela da populao brasileira - entre contribuintes, beneficirios e
seus dependentes. Do ponto de vista econmico, os regimes de previdncia social esto no
centro do problema do dficit pblico (ver Tabela 4.1).

Tabela 4.1- Resultado Primrio do Governo Federal- Critrio de Competncia

R$ milhes correntes 1997/99
1997
13.441

B. Saldo da Previdncia
INSS
Servidores Pblicos (Inativos)

-18.234
-2.478
-15.756

1998
25.857
-26.726
-8.454
-18.272

C. Saldo do Seguro-Desemprego

3.111

3.088

4.610

-1.682
2.219
Fonte: Boletim de Oramento e Finanas IIPEA, vriOS nmeros.

20.531

A. Saldo do Tesouro

D. Resultado Primrio do Governo Federal

(A+B+C)

1999
44.341
-28.420
-8.639
-19.780

Ao longo da dcada de 1990, o Estado se empenhou em promover ajustes no sistema

de Previdncia Social, tendo, nos ltimos anos, redefinido alguns parmetros dos regimes,
tanto no que se refere ao Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) quanto aos regimes do
funcionalismo pblico. Observa-se, tambm, uma concomitante tentativa de restruturao do
marco legal do regime de previdncia complementar como forma de promover o setor e
possibilitar a criao de uma cultura de previdncia privada, to necessria para o
desenvolvimento e expanso dos mercados financeiros e para a criao de incentivos
formao de poupana para investimentos produtivos com longos prazos de maturao. Essas
S3

Realizada no periodo de 29 de junho a 1 de julho de 1998.

87

ltimas tendncias indicam uma nova inflexo do modelo com mudanas verificadas
principalmente nos aspectos de solidariedade do sistema.
Em 1993, ainda no perodo estabelecido para a reviso constitucional, a Comisso
Especial para Estudo do Sistema Previdencirio, em seu relatrio final j apontava para a
necessidade de desenvolvimento do Regime de Previdncia Complementar. Alm das
medidas propostas para a modernizao e desenvolvimento do setor, a proposta contemplava,
ainda, questes como (SOARES, 2000):

a eliminao das assimetrias existentes entre o RGPS e os Regimes Especiais, com o

concomitante desenvolvimento de um "sistema complementar - pblico e privado -
disposio dos que queiram e possam realizar poupana para penses e aposentadorias
adicionais"~

e,

uma recomendao para a manuteno do limite de dez salrios mnimos para

contribuies e beneficios do RGPS, at que "cresa em valores reais o salrio mnimo e
possa ser feita a reavaliao peridica da deciso".
Como j mencionado no captulo anterior, o processo de reforma do sistema

previdencirio foi interrompido em funo da turbulncia poltica, tendo sido retomado

apenas no ano de 1995, j no contexto das reformas estruturais, que complementariam o
Plano de estabilizao monetria recm implementado - Plano Real de 1994. A "reforma da
previdncia" - Emenda Constitucional no. 20 - foi aprovada j em finais de 1998. Dentre as
mudanas constantes do novo texto legal, vrias foram as diretrizes lanadas para a
determinao de um novo aparato regulatrio para a previdncia complementar que
viabilizasse a expanso do setor, mediante a incorporao de novos contingentes da
populao.
J no incio do ano de 1999, o Executivo enviou ao Congresso trs Projetos de Lei
Complementar - PLC - para a regulamentao da "Reforma". O principal projeto o
originalmente de no. 10, em tramitao no Legislativo sob o no. 63/99, que tem por objetivo
substituir a atual lei 6.435, com a introduo de elementos de flexibilizao e modernizao
do sistema. Os outros dois projetos (PLC no. 8 e no. 9) versam sobre as normas gerais para a
instituio e a regulamentao propriamente dita dos regimes de previdncia complementar
por parte da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, previstos na EC. No.
20.
88

Outras medidas, quer administrativas, de gerenciamento do sistema ou apenas de

cunho conjuntural, parecem apontar, nos ltimos anos, mesmo que no atravs de uma
poltica transparente por parte dos dirigentes e formuladores das polticas pblicas, para um
achatamento dos valores cobertos pelo RGPS. Isso se d atravs da promoo de reajustes ao
conjunto dos beneficios em patamares inferiores aos observados pelo salrio mnimo (que
dita o reajuste apenas do beneficio mnimo), consequentemente, sinalizando um aumento
potencial do mercado complementar de aposentadorias e penses. Nesse sentido podemos
citar as palavras de Rogieri (1998) sobre o processo de reforma do sistema previdencirio:
"Conta pontos a favor da reforma ainda o fato de ela proporcionar a ampliao gradual do
espao reservado Previdncia Complementar. Com a Previdncia Social limitada a um teto
nominal de R$ 1.200,00, a tendncia para daqui a alguns anos que o ente estatal reduza seu
papel a uma dimenso mais adequada que modernamente se atribui ao Estado." (p. 13)

O que se pretende neste captulo a realizao de uma anlise crtica das medidas
adotadas e propostas

at o momento, mais especificamente, as relacionadas com o

desenvolvimento do regime de previdncia complementar e uma breve avaliao das polticas

regulatrias propostas, utilizando, sempre que possvel a experincia de outros pases. Dessa
forma o captulo apresenta-se estruturado em duas partes: na primeira, realizada uma breve
anlise da experincia internacional recente no que se refere a estrutura e regulao da
previdncia privada; e, na segunda uma anlise crtica das medidas propostas pelo executivo
para o regime de previdncia complementar (privada) brasileiro.
4.1 - Regulao da Previdncia Privada: A Experincia Internacional

A implantao de regimes (bsicos ou complementares) de previdncia privada se

converteu em uma tendncia, como j mencionado, no apenas dos pases da Amrica Latina
- fortemente influenciados pela reforma Chilena de princpios da dcada de 1980 -, como
tambm de grande parte dos pases da OCDE, do Leste Europeu e da sia.

Para

que

esses regimes cumpram sua funo de proteo inatividade dos trabalhadores, se faz
necessria uma poltica regulatria, capaz de gerar incentivos e garantias sociais aos
participantes e, que ao mesmo tempo no prejudique a eficincia da economia do mercado.
No sero analisados aqui todos os instrumentos e aspectos que definem a estrutura
regulatria de um regime previdencirio privado. Como definido no segundo captulo,
existem trs aspectos envolvidos com a questo regulatria: 1) os que se referem a
89

formulao de polticas para a regulao~ 2) a atividade reguladora em

si~

e 3)a fiscalizao.

No que se refere aos instrumentos de regulao prudencial e prospectiva,

adotados por

praticamente todos os pases, as diferenas observadas entre os pases e modelos adotados se

referem essencialmente a sua estrutura conceitual. Dessa forma, sero tratados aqui,
especialmente, os aspectos relacionados ao arcabouo regulatrio que impliquem em algum
tipo de controvrsia ou diferenas significativas atualmente presentes no debate sobre a
substituio do marco legal.

4. 1. 1. Definio de uma poltica de regulao

A estrutura conceitual pode ser entendida como o fator determinante para a definio
de uma poltica de regulao e depender das condies culturais, sociais, econmicas e
polticas prevalecentes em cada pas.
Uma filosofia "draconiana" de regulao para o setor de previdncia privada mais
apropriada para sistemas recm-criados em pases com mercados financeiros pouco
desenvolvidos e pequena ou nenhuma tradio em previdncia privada. Em contraste, a regra
do homem prudente (prudent man rule) reflete, normalmente, uma expanso voluntria e
consistente do setor em pases com mercados financeiros mais sofisticados e desenvolvidos.
Tomando-se o exemplo chileno, pioneiro na introduo da proviso de sistemas
previdencirios inteiramente administrados pelo setor privado, a filosofia de regulao do
tipo "draconiana" se justifica por vrios aspectos: a natureza compulsria do sistema; a

inexistncia ( poca da introduo do sistema) de um mercado financeiro forte, com claras

regras de funcionamento e ampla transparncia para a sociedade; pouca familiaridade dos
participantes do sistema - filiados, segurados- com os instrumentos do mercado de capitais; a
necessidade de salvaguardas para a proteo dos trabalhadores cobertos pelo sistema; o risco
moral (moral hazard) inerente ao sistema, ou seja, situaes que envolvem riscos excessivos
pelo fato de que os trabalhadores quando completadas as condies de eligibilidade para o
requerimento dos beneficios gozem de garantias estatais para o acesso ao beneficio mnimo;
necessidade de desenvolvimento de um ambiente de credibilidade para o novo sistema recm
criado, como forma de legitimao da reforma; e, por fim a importncia de antever situaes
de falncia e riscos sistmicos que surpreendam e minem a sustentabilidade financeira e a
credibilidade do sistema.
90

Muitas dessas justificativas para a introduo de uma filosofia do tipo "draconiana"

tendem a se tomar menos importante com o passar do tempo e o enraizamento do "novo"
sistema e sua aceitabilidade pela sociedade - com o paulatino desenvolvimento do mercado
financeiro e a familiarizao dos trabalhadores com as regras de funcionamento do mesmo.
Dessa forma, pases em desenvolvimento ou com mercados financeiros pouco
desenvolvidos tm, nesse tipo de aproximao aos instrumentos regulatrios para o setor de
previdncia privada, fortes incentivos para sua adoo. Este foi o caso de praticamente todos
os pases latino-americanos e do leste europeu e sia que adotaram reformas estruturais com
modelos de capitalizao em conta individual plena ou mistos, nos quais parcelas da
populao ou parcelas de seus patrimnios para o perodo de inatividade, so direcionados
para a administrao privada.
J os pases que contam com mercados financeiros bastante desenvolvidos e longa
tradio em fundos de aposentadorias e penses administrados pelo setor privado, podem ter
na adoo da regulao do tipo "draconiana", aspectos desnecessrios, excessivamente
burocrticos, que acabem por prejudicar e causar ineficincias ao sistema. Esse o caso da
maioria dos pases membros da OCDE.
Quando se trata da adoo das regras do homem prudente (prudent man rules), a
principal referncia o exemplo ingls. Como seu sistema desde longa data54 conta com uma
parte pblica responsvel por beneficios bsicos universais (National Insurance Fund) e um
segundo pilar responsvel pela complementao do beneficio bsico e manuteno da renda
para o perodo de inatividade, que pode ser contratado junto ao Estado via o SERPS (State
Earnings Re/ated Pension Scheme) ou, substitudo por um plano privado de beneficios
(contracting out) - que pode ser desde um plano patrocinado pelo empregador ou, mesmo,

contratado no mercado, tambm com a participao do empregador, junto a uma seguradora

ou instituio financeira.
Em comum com outros pases de tradio anglo-sax, a base da filosofia de regulao
se baseia na Lei de Tutela (Trust Law), que originalmente, estava relacionada com a questo
de garantir que o patrimnio de rfos e vivas fosse corretamente administrado. Como
abordado em Davis (2000), os tutores teriam responsabilidades fiducirias para a manuteno
do patrimnio de seus tutelados, devendo agir de forma imparcial, manter a clareza e
S4 Desde a dcada de 1950, comearam a se desenvolver, na Inglaterra, planos de aposentadoria complementar
que correlacionassem os beneficios a renda auferida no periodo ativo. Em 1961 se deu a primeira interveno do

91

transparncia das suas atitudes, assegurar a boa adminstrao dos ativos e quando necessrio
contratar assessoria tcnica especializada, uma vez que, de acordo com a tradio jurdica
anglo-sax (commom law), ao fazer isso estariam agindo em prol do melhores interesses dos
beneficirios (tutelados).
Ocorre, no entanto, que quando se traspassa esta questo para o caso das entidades de
previdncia privada patrocinadas por empregadores (entidades fechadas), emerge uma srie
de problemas decorrentes da relao agente x principal. O que se percebe que quando os
''tutores'' no so independentes dos empregadores, surge uma srie de disfuncionalidades.
No caso Maxwell ss , as fraudes ocorreram, em parte, porque os "tutores" (administradores do
fundo de aposentadorias e penses) eram controlados pela prpria empresa, o que prejudicou
a percepo da inadequao das provises legais e a vulnerabilidade do sistema ocorrncia
de fraudes.
Ou seja, o que se pretende ressaltar aqui que mesmo em pases com larga tradio
em regimes de previdncia privada, algumas regras fundamentais para o bom funcionamento
do setor devem ser observadas e garantidas pela legislao. O Decreto de Beneficios (Pension
ACI) de 1995 na Inglaterra estabeleceu uma srie de recomendaes a serem observadas pelas

entidades administradoras de previdncia privada, dentre as quais: o estabelecimento da

participao de todos os envolvidos em planos de previdncia privada fechados - empregados
e empregadores - nos conselhos administrativos das entidades administradoras; limites para o
auto- investimento, ainda para o caso das entidades fechadas de previdncia privada; a
contratao de auditores e aturios para a verificao sistemtica da "sade" financeira dos
planos. Vale ressaltar que a experincia norte-americana, ainda que baseada na filosofia das
regras de prudncia,

sempre contou com essas recomendaes, constantes, inclusive, na

principal pea legal que rege o sistema - o Decreto sobre a Renda previdenciria dos
empregados (Employee Retirement Income Security Act - ERISN1974).
A principal diferena entre as duas filosofias de regulao que a adoo da regra do
homem prudente apresenta um carter nitidamente qualitativo, permitindo uma maior
flexibilidade por parte dos administradores na tentativa de possibilitar maiores retornos para
os investimentos; ao passo em que a adoo da filosofia draconiana implica em condies

Estado para a proviso deste tipo de beneficio e, em 1978 foi criado o SERPS.
55 O caso Robert Maxwell, em que grandes parcelas dos ativos das entidades de previdncia privada patrocinada
por sua empresa foram utilizados para a compra de outras empresas, com frgeis garantias financeiras ou
investidos diretament nestas companhias. Este caso ocorreu na primeira metade da dcada de 1990.
92

mais restritivas, com a adoo de instrumentos de regulao com carter tanto qualitativo,
quanto quantitativo, que acabam por inibir ou, pelo menos homogeneizar, as taxas de retorno
do setor.
A natureza da participao dos segurados em planos de previdncia privada - se
voluntria ou compulsria - apresenta implicaes diretas sobre os direitos dos mesmo. De
uma forma ou de outra, a atuao do Estado atravs de uma estrutura regulatria adequada
imprescindvel. Se na Amrica Latina a grande maioria dos sistemas reformados implicou em
uma participao compulsria em regimes de previdncia privada, nos pases desenvolvidos
essa participao ainda se mantm voluntria para a grande maioria das economias.
A compulsoriedade, por sua vez, um ingrediente essencial para qualquer poltica
pblica destinada a garantir segurana econmica para os indivduos com idade avanada.
Contudo, sua aplicao depende, como j mencionado, de uma escala de valores acordada na
arena poltica por toda a sociedade pois, pode implicar na possibilidade de criao de
ineficincias para o sistema dado o carter de obstruo livre iniciativa privada. Dessa forma,
os agentes reguladores devem ter

em mente a necessidade de criar condies de

funcionamento adequadas para o sistema, principalmente no que concerne aos direitos dos
segurados: as condies de acesso aos planos, as regras de vesting e portabilidade,

as taxas

de administrao cobradas e regras de indexao.

Algum tipo de portabilidade deve ser proporcionada ou, em certos casos, o
denominado vesting. H duas possibilidades de exerccio do vesting: 1) o participante saca os
recursos correspondentes s suas contribuies e da (parte ou todo) empresa; 2) participante
tem o ''beneficio diferido". Neste ltimo caso, aps um determinado perodo de participao
no Fundo, o segurado passa a ter direito a um beneficio (pro rata no caso de beneficio
definido, e equivalente s contribuies de empregado e empregador capitalizadas) quando da
data de sua aposentadoria, mesmo que deixe a empresa antes deste evento. A portabilidade,
por sua vez, est relacionada ao direito do empregado de transferir seu patrimnio para outra
entidade de previdncia, nos caso de mudana de emprego. Caso exista portabilidade total, as
firmas podem ser desencorajadas a criar seus Fundos de Penso. DAVIS (1993) estima que a
rotatividade na economia americana seria o dobro se houvesse um vesting perfeito dos planos
fechados de previdncia privada. Mecanismos que limitem os critrios de vesting e
portabilidade podem ser justificados em decorrncia de que uma excessiva mobilidade da
93

fora de trabalho pode no ser desejvel, pois pode funcionar como um desincentivo ao
treinamento de pessoal pelas empresas.
A indexao dos ativos e os custos administrativos, tambm justificam a interveno
estatal para que os participantes no sejam explorados atravs da sub-indexao e
conseqente desvalorizao de seu patrimnio ou atravs do desvio irregular de parte do
patrimnio a ttulo de custos para a administrao do patrimnio.
A natureza dos planos de beneficos tambm fator essencial para a determinao da
estrutura regulatria, uma vez que a natureza dos potenciais problemas e as perdas de
eficincia do sistema so distintas. Verifica-se em todo mundo uma tendncia a expanso dos
planos de beneficios com contribuio definida - CD. Essa tendncia reflete, de forma geral,
polticas de proteo para a idade avanada cada vez mais refratrias a noo de absoro dos
riscos alheios, ou seja, ocorre um movimento no sentida da perda da solidariedade
intergeracional e um encaminhamento maior para a individualizao dos riscos. Planos
estruturados em CD, so por definio impermeveis ao risco do envelhecimento da
populao e s flutuaes nas taxas de rentabilidade decorrentes das flutuaes do
desempenho econmico da economia mundial. No entanto, alguns autores como
ORSZAG

STIGLITZ

(1999) questionam essa tendncia, uma vez que, sendo a poltica previdenciria

entendida como um bem meritrio para a sociedade, o Estado acaba por estabelecer garantias
(questo que ser tratada posteriormente, no item de garantias estatais) que neutralizem a
assuno de maiores riscos por parte dos indivduos. Essa questo apresenta especial
importncia para pases em desenvolvimento muito mais sujeitos volatibilidade dos
mercados.
As vrias composies possveis entre natureza da participao e do plano de
beneficios, determinam os instrumentos mais adequados para a sua regulao. Assim, por
exemplo, regimes de previdncia privada com planos de beneficio do tipo CD compulsrios
tm por principal objetivo de regulao os aspectos relacionados com a boa administrao
dos ativos e a necessidade de estabelecimento de patamares mnimos de rentabilidade. Isso se
deve necessidade de assegurar um beneficio adequado aos participantes quando do seu
afastamento do mercado de trabalho. Nesses casos, importante notar que questes como
regras bastante flexveis de vesting e portabilidade so imprescindveis. Exemplos deste tipo
de regulao so observados em praticamente todos os sistemas previdencirios reformados
na Amrica Latina, nos quais os participantes gozam de condies de vesting imediatas e total
94

portabilidade de seus ativos como fonna de assegurar maior competitividade e dessa forma
possibilitar maior rentabilidade aos ativos. Como instrumentos de regulao prudencial, estes
pases estabeleceram, por exemplo, regras para o monitoramento da rentabilidade auferida
pelas entidades, tais como: o controle sobre a rentabilidade mdia do mercado e fundos de
liquidez e flutuao de rentabilidade, fonnados a partir da variao da performance das
entidades administradoras em relao a esta mdia. Esses fundos de liquidez e de flutuao
de rentabilidade funcionam como salva-guardas para perodos em que a performance das
administradoras seja inferior mdia do mercado. Caso uma administradora apresente
resultados constantemente inferiores ao mercado, a entidade encarregada da fiscalizao do
sistema pode interferir em sua gesto, inclusive atravs da liquidao da entidade. Pesa a esse
fato, a garantia estatal, normalmente estabelecida, de garantir beneficios mnimos aos
segurados atravs de recursos estatais, ou seja, de toda a sociedade.
A experincia norte-americana, por sua vez, ilustra bem o desenvolvimento dos planos
de beneficios do tipo CD voluntrios. Um exemplo tpico desse tipo de plano so as contas de
poupana individual - Individual Retirement Account (IRA) - que consistem em contas de
poupana individuais feitas em nome do trabalhador, custodiadas por bancos ou instituies
financeiras autorizadas a operar nesse mercado. Nos ltimos 15 anos o perfil dos planos de
beneficios migrou substancialmente dos planos de beneficios definidos para os de
contribuio definida, em funo dos incentivos fiscais. As primeiras contas de poupana
individual foram introduzidas em 1981 e alcanaram grande popularidade ainda nos anos
1980 tendo chegado a contar, em 1986 com 16 milhes de contribuintes. Com a reforma

tributria de 1986 que reduziu em grande medida os incentivos fiscais para os indivduos de
mais alta renda, o afluxo de novos contribuintes diminuiu consideravelmente. Em 1995 o
total de ativos das contas IRA era estimado em aproximadamente US$ 1 trilho.
Outra fonna de plano de beneficios com contribuies definidas o 401(k) (que tem
essa denominao em funo da seo do InternaI Revenue Code que o instituiu) criado em
1978. O desenvolvimento desse mercado se deu aps a regulao do Tesouro Norte-

americano, em 1981, que permitiu que os empregadores estabelecessem esse tipo de plano
que se difundiu rapidamente pelas empresas de maior porte e, posteriormente, em firmas
menores.

Nos planos 401(k) os empregados contribuem com uma percentagem de seus

salrios - no incidem impostos sobre essa contribui056

56

O imposto incidir apenas quando do recebimento do beneficio.

95

e os empregadores podem,

tambm contribuir para as contas 40 J(k) de seus empregados at uma porcentagem de suas
remuneraes. Existe um teto de contribuio, indexado a inflao at o qual podem ser feitas
as contribuies e, em 1997 j existiam 25 milhes de contas do tipo 40 I (k), constituindo um
consolidado de ativos de aproximadamente US$ I trilho. Tanto as contas do tipo IRA quanto
as do tipo 401 (k) proporcionam aos individuos algum grau de deciso sobre o investimento de
seus ativos e sobre a distribuio dos mesmos aps a idade de aposentadoria. As contas do
tipo IRA contam com maior flexibilidade para os investimentos enquanto as do tipo 40 I (k)
contam com pelo menos trs perfis de investimentos - fundos de aes, fundos de renda fixa e
fundos de curto prazo.
O aparato regulatrio especfico para planos de beneficios do tipo CD voluntrios
reside basicamente em: estabelecimento de limites mximos de contribuio por parte da
empresa patrocinadora deste ou por parte do segurado individual - com o objetivo de limitar a
renncia fiscal ocorrida em funo da possvel existncia de incentivos fiscais para sua
constituio; e na coibio de clusulas discriminatrias nos contratos dos planos - com o
objetivo de coibir a prtica de distribuio de beneficios e/ou gerenciamento desigual dos
recursos de acordo com o tipo de participante (RAIMuNDo, 1997).
J os regimes com planos de beneficio do tipo BD, associados nonnalmente s
entidades

fechadas

de previdncia privada, quer sejam os mesmo compulsrios ou

voluntrios, apresentam como principal preocupao o monitoramento das entidades no que

diz respeito as regras de .funding, ou seja com a viabilidade atuarial-financeira dos planos no
longo prazo. Como os planos de beneficios do tipo BD refletem uma situao tpica do psguerra, em economias desenvolvidas, com menores graus de incerteza econmica, esse modelo
foi principalmente adotado nos pases da OECD. Com as transfonnaes econmicas
verificadas nas ltimas dcadas, muitos pases europeus e os Estados Unidos, aps alguns
escndalos de fraudes e m administrao no sistema, se viram forados a criar fundos de
solvncia ou a estabelecer regras de resseguro. Quando o regime estruturado sob natureza
voluntria, as questes como portabilidade e regras de vesting tendem a ser menos reguladas,
pois, em um certo sentido, principalmente quando operado por entidades fechadas
patrocinadas pelo empregador, a questo passou muito tempo entendida como uma
interferncia exagerada sobre a livre iniciativa privada. Com o crescente aumento da
mobilidade da mo-de-obra, mesmo no setor fonnal, a questo j se apresenta regulada e
regulamentada para praticamente a totalidade dos pases desenvolvidos.
96

Por fim uma das questes mais relevantes para a formulao da poltica de regulao a
ser adotada se refere ao tratamento tributrio a ser implementado. Os incentivos fiscais, alm
da necessidade de adequao as demandas dos participantes do planos, tambm apresentam
correlaes com vrios outros aspectos da dinmica econmica - poupana e investimento.
Na maioria dos pases em que h um sistema desenvolvido de Fundos de Penso
(Canad, Chile, Estados Unidos, Irlanda, Nova Zelndia, Inglaterra, Sua, etc.), a abordagem
adotada a da "renda diferida", ou seja, as contribuies so dedutveis da base do imposto
sobre a renda, e as aplicaes no so tributadas; apenas quando h a concesso do beneficio,
estes so normalmente tributados na pessoa fisica. Os argumentos que do sustentao a este
tipo de poltica so, em geral:
- auxiliar as pessoas para que poupem o suficiente para a manuteno de seu padro de
vida depois da aposentadoria (teoria do ciclo de vida);
- encorajar a poupana individual de modo a reduzir a probabilidade de que os
indivduos venham a cair na pobreza, requerendo assim, amparo do Estado; e
- elevar o nvel de poupana agregada na economia.
Os dois primeiros argumentos so de vis tipicamente paternalista, mas encontram
sustentao em estudos que demonstram a baixa poupana previdenciria voluntria, mesmo
em pases desenvolvidos (DIAMOND, 1977). J a elevao do nvel de poupana agregada
extremamente discutvel (OLIVEIRA e DAVID, 1998).
Existe, entretanto, um quarto argumento que pode justificar o diferimento tributrio: ao
incentivar a acumulao de poupana previdenciria, abre-se a perspectiva de aproveitamento
de investimentos de alta rentabilidade e longo prazo de maturao. Desta forma, ao longo do
tempo, mesmo mantendo-se constante o nvel de poupana, estar-se-ia fortalecendo os
mecanismos de desenvolvimento econmico e social do pas, via uma maior produtividade
marginal na alocao do capital.
Recentemente, em documento publicado pela OECD (1999), expressou-se a tributao
apenas sobre os beneficios como a forma mais adequada. Os argumentos em favor deste tipo
de tratamento tributrio, para os pases da OECD - que se deparam com o problema de
compatibilizao de seus sistemas tributrios como forma de facilitar a livre mobilidade da
fora de trabalho -, foi justificado, ainda, em funo da prpria natureza da proteo
previdenciria, pois diferindo a tributao para o perodo de recebimento dos beneficios se
evitaria que os segurados fossem taxados sobre beneficios futuros que talvez nunca viessem a
97

gozar caso morressem prematuramente (como ocorreria nos casos de tributao sobre as
contribuies). Os sistemas reformados latino-americanos, em sua grande maioria, utilizam o
critrio de tributao apenas sobre os benefcios.

4.1.2 - Atividade Reguladora: seus Instrumentos e Mecanismos

Os principais aspectos relacionados atividade reguladora, propriamente dita, e, aqui
objetos de anlise, residem em: a) autorizao para o funcionamento das entidades
administradoras; b) limites de investimentos; c) regras atuariais e contbeis para o adequado
provisionamento dos fundos lfunding); e d) garantias do Estado.
Dada a enorme importncia social e econmica da previdncia privada razovel que
um dos principais instrumentos regulatrios resida, justamente, na autorizao para a atuao
das entidades neste mercado. Como j foi mencionado, esse um instrumento consensual de
regulao de previdncia privada, adotado por, praticamente, todos os pases. Os critrios
para a autorizao das entidades operadoras de planos de previdncia privada incluem no
apenas o arcabouo legaVinstitucional para sua atuao (que implicaro inclusive no regime
tributrio correspondente) mas, tambm, questes como a definio de um capital mnimo
adequado para o bom funcionamento do mercado, custdia externa e auditoria peridica. Isso
se deve ao objetivo maior da poltica reguIatria de assegurar estruturas de gesto bem
capacitadas e reduzir o risco sistmico do setor e garantir a fidcia.
Nos pases da Amrica Latina, em que o mercado operado por administradores de
fundos de aposentadorias e penses, os esforos regulatrios so direcionados para as
credenciais financeiras e tcnicas das entidades administradoras. J os pases com tradio de
entidades fechadas de previdncia privada adotam condies menos restritivas no que se
refere capacitao financeira e tcnico-administrativa das entidades administradoras
(responsabilidade final da patrocinadora). As restries tecnico-administrativas, quando
existentes, referem-se mais questo da boa conduta moral dos administradores, sob pena de
sanes judiciais. Uma questo correlata e pretrita a autorizao de funcionamento a
garantia expressa de segregao do patrimnio dos fundos (direito dos segurados) e o
patrimnio das entidades que os administram, que juntamente com a obrigatoriedade da
prestao de contas para os participantes, constitui um dos principais instrumentos
regulatrios e imprime transparncia ao sistema. Esses dois mecanismos, permitem ainda, o
98

maior envolvimento dos participantes/segurados na fiscalizao e superviso de seus

patrimnios. Praticamente todos os pases da Amrica Latina adotam ambos os mecanismos.
Os pases desenvolvidos, adotam normalmente s o primeiro mecanismo - segregao dos
ativos - dando menos importncia questo da prestao de contas.
A imposio de limites por categoria de investimento comum a todos os modelos de
regulao de previdncia privada. A principal diferena reside na abordagem da regra do
homem prudenteS7 - de carter qualitativo -, adotada pela maioria dos pases desenvolvidos e
a imposio de limites quantitativos em pases com mercados financeiros menos
desenvolvidos. importante notar que a fiscalizao realizada em modelos que adotam
restries quantitativas muito mais simples e requer menos preparo tcnico por parte dos
agentes reguladores. A atividade reguladora, em modelos regidos pela regra do homem
prudente, muito mais complexa, dado seu carter discricionrio, e demanda do rgo
regulador, uma maior capacidade tcnica de seus funcionrios.
Ainda no que se refere aos controles impostos s carteiras de investimento das
entidades de previdncia privada, trs tipos de investimento so, normalmente, alvo de
acalorada discusso: o auto-investimento nas prprias patrocinadoras (nos casos de entidades
fechadas de previdncia privada e, mesmo em abertas com relao a outras instituies do
conglomerado financeiro a que pertenam); a permisso para investimentos no estrangeiro; e
a imposio de altas concentraes de ttulos do governo, especialmente em pases que
necessitam de financiamento para a rolagem de suas dvidas pblicas internas.
A grande maioria dos pases que contam com grande parcela de seu mercado de
previdncia privada concentrado em entidades fechadas de previdncia impe limites para o
auto-investimento nas prprias patrocinadoras corno forma de diminuir os riscos

e at

mesmo de assegurar a viabilidade financeira do patrimnio dos participantes. Essa questo

apresentava srias implicaes, especialmente em casos como o da Alemanha em que se
permite que a operacionalizao dos planos seja feita atravs da modalidade caracterizada
como uma obrigao direta do empregador. Nessa opo o empregador arca com a promessa
de beneficios, no estabelecendo instituio independente, nem segregao de ativos, o que
resulta na obrigatoriedade da constituio de "reserva de livros" no balano da empresa e na
compra de uma seguro compulsrio contra insolvncia do fundo, fornecido por um nico

57 Alguns pases da aCDE, inclusive, no impe nenhum tipo de controle sobre os investimentos realizados pelas
entidades.

99

segurador, o PSV (Pensions-Sicherung-Verein). A maioria das empresas alems optaram por

essa alternativa. Uma vez que a instituio relevante a empresa (nica a contribuir), todas as
decises referentes administrao dos beneficios so tomadas pelos gerentes da empresa,
podendo gerar graves problemas de interesses entre os agentes - empresas e trabalhadores.
A permisso ou no para investimentos no estrangeiro se por um lado, embute o
aspecto de necessidade de diversificao dos investimentos para a diminuio dos riscos
financeiros, por outro lado, sugere a possvel evaso de divisas, em pases menos
desenvolvidos com mercados financeiros altamente volteis. Em pases carentes de capital, a
permisso para aplicao de recursos dos Fundos de Penso no exterior enfrenta enormes
resistncia polticas. Ocorre que, por razes de hedge em relao ao "risco pas", existe uma
bvia necessidade de diversificao internacional do risco. Nos Estados Unidos e Reino
Unido no h limites para investimentos no exterior, pois so regidos pela regra do homem
prudente. No Japo o limite de 30% da carteira, na Alemanha 4%, na Sua e na Dinamarca
20%, no Canad e no Chile 10%. De fato, de acordo com pesquisas realizadas pela Goldman
Sachs, durante a dcada de 1990, o retomo dos mercados de capitais dos pases do G-7 foi
maior do que o verificado em mercados emergentes, em funo ao maior risco a que estes
investimentos esto submetidos nestes mercados.
A concentrao de grande parte dos investimentos em ttulos pblicos de pases
desenvolvidos, se por um lado reduz os riscos de mercado, por outro diminui o potencial da
previdncia privada, como investidor institucional, para a dinamizao da economia no longo
prazo, podendo algumas vezes, nos casos de reformas estruturais substitutivas como a
Mexicana, implicar quase que unicamente em uma mudana do perfil da dvida pblica.
Nos ltimos anos, surgiu, ainda, a questo da diversificao de portflios. A
argumentao atual de que o portflio ideal tenderia a ser diferente em funo da idade do
participante. Indivduos mais jovens tm a possibilidade de arcar com maiores riscos e
poderiam preferir investimentos com maior rentabilidade e menor liquidez, ao passo que
indivduos mais prximos do requerimento do beneficio estariam mais bem protegidos com a
opo por portfolios com maior grau de liquidez, ainda que com rentabilidade inferior
(ROCHA, GUTIERREZ e HINz, 1999). Mltiplos portfolios, no entanto, apresentam a
desvantagem de aumentar os custos de administrao do sistema.
No que se refere aos critrios atuariais e de provisionamento, existem vrias formas
para o clculo das obrigaes futuras dos planos de beneficios das entidades de previdncia
100

privada. Estes mecanismos de regulao so aplicados a planos do tipo BD, pois tem como
principal preocupao assegurar que os beneficios contratados estaro realmente disponveis
por ora de seu requerimento por parte dos participantes. Mesmo no que se refere aos critrios
atuariais, os pontos mais importantes a serem regulados fazem referncia taxa de desconto que para os planos CD so definidas pelo mercado - e s tbuas de mortalidade - resultantes
da situao demogrfica de cada um dos pases.
No que se refere s regras de provisionamento so quatro os sistemas normalmente
utilizados: obrigao pecuniria acumulada (Accumulated Benefit obligation - ABO);
obrigao pecuniria projetada (Projected benefit obligation - PBO); obrigao pecuniria
garantida (Guarantee Benefit Obligation - GBO) ; e, Obrigao pecuniria indexada (lndexed

benefit obligation - mO). O sistema ABO indica o nvel de solvncia dos fundos no momento
presente, porm desconsidera a possvel existncia de uma curva ascendente de salrios
percebidos ao longo da vida laboral dos indivduos, o que implicaria em obrigaes mais
elevadas quando do requerimento dos beneficios. O sistema GBO calculado da mesma
forma que o ABO, porm est sujeito garantia de pagamento de um beneficio mnimo. O
sistema PBO, por sua vez, procura averiguar a viabilidade financeira dos planos para arcar
com os futuros beneficios tomando por base o fato de que os mesmos faro referncia aos
salrios percebidos nos ltimos anos trabalhados. O terceiro sistema de clculo - mo assume que alm do salrio percebido no final da vida laboral dos indivduos, necessrio
incorporar algum critrio de indexao inflao.
A escolha das regras de provisionamento, apresentam especial importncia, desta
forma, na medida em que podem implicar diretamente na determinao dos investimentos a
serem realizados pelos administradores. Regras mais rgidas de provisionamento (como o
sistema mO) podem resultar em um direcionamento para investimentos com menores riscos
(como por exemplo, a aplicao em ttulos de renda fixa), enquanto regras menos rgidas
(como no sistema ABO) podem resultar em investimentos mais arriscados por parte dos
administradores (aes, por exemplo).
Por fim, no que se refere s garantias estatais, estas residem, praticamente, em
assegurar um beneficio mnimo para o caso de insolvncia dos fundos - quer em planos de
beneficios do tipo BD ou CD. Para os planos de BD, por exemplo, foi criado nos Estados
Unidos uma autarquia especfica (Pension Benefit Garantee Corporation - PBGC), que
garante um certo nvel de beneficios, mediante um sistema de contribuies compulsrias dos
101

fundos, crescentes confonne a probabilidade de insolvncia. Trata-se, obviamente, de uma

faca de dois gumes e que tem sido alvo de muita controvrsia. No entanto, dada a
componente social dos regimes previdencirios, verifica-se que a maior parte dos pases
industrializados que tem um esquema forte de previdncia privada oferece algum tipo de
seguro (DAVIS, 1993). No entanto, implica em crescentes riscos de existncia do problema do
risco moral, uma vez que a prpria existncia do seguro pode ser um dos fatores de incentivo

administrao irresponsvel ou imprudente dos recursos.

Levando-se em conta estes fatores, tem-se feito severas crticas a este tipo de seguro
de Fundos de Penso (BODIE e MERTON, 1992). As criticas mais comuns so:
- os prmios de seguros no tm sido estabelecidos com uma relao com o risco,
encorajando, assim, comportamentos de risco.
- os requisitos de provisionamento mnimo tm-se revelado, na prtica, bastante
ineficazes gerando o incentivo para que patrocinadoras voluntariamente liquidem seus planos,
transferindo os passivos para a PBGC.
Nos casos de planos de beneficios do tipo CD compulsrios em regtme de
capitalizao como, por exemplo o caso chileno, o Estado, na grande maioria das refonnas
que adotaram este modelo, se responsabiliza por assegurar um beneficio mnimo para os
participantes que alcancem as condies de aposentadoria. O Estado cobre a diferena entre o
patrimnio acumulado em conta individual e o necessrio para o recebimento desse beneficio
mnimo. importante ressaltar que, no caso do Chile em particular, este beneficio mnimo
superior ao beneficio mnimo assistencial assegurado parcela indigente da populao 58

enquanto o beneficio mnimo previdencirio de aproximadamente US$ 110,00, o beneficio

assistencial de aproximadamente US$ 60,00. A diferena entre o beneficio assistencial e o
previdencirio mnimo necessria para que no se criem incentivos para a evaso das
contribuies dos participantes de baixa renda.

4.1.3 - Fiscalizao
A fiscalizao do regime de previdncia privada envolve trs momentos distintos: a

fiscalizao preventiva, o monitoramento e inspeo sistemtica e a aplicao de sanes

previstas na legislao. Geralmente, os mecanismos de fiscalizao estritamente relacionados
com as questes previdencirias,

refletem a estrutura regulatria para a qual foram

102

desenhados os sistemas previdencirios, e podem ser categorizados em dois modelos bsicos

(ROCHA, GUTIERREZ e HINz, 1999).

O primeiro modelo est relacionado com o desenho do regime de previdncia privada

vigente nos pases latino-americanos, associados a um pequeno nmero, e relativa
homogeneidade das entidades. A fiscalizao, neste caso,

est associada as restries

impostas a participao no mercado por entidades que se adeqem de forma estrita aos
padres estruturais pr estabelecidos, e ao monitoramento direto de suas atividades e
performance atravs da obrigatoriedade de apresentao de detalhados relatrios. Este tipo
de fiscalizao tambm denominada pr-ativa, sendo o rgo supervisor responsvel pela
aprovao e reviso das autorizaes de funcionamento, que podem requerer inclusive
peridicas renovaes, o que requer uma interao maior entre o rgo supervisor e as
entidades reguladas. Isto obtido atravs da prestao de contas sistemtica (auditorias
internas e externas, que podem ser realizadas inclusive pelo rgo supervisor), e tem por
objetivo a preveno de possveis desvios em relao s regras impostas.
O segundo modelo de fiscalizao pode ser denominado reativo, e est tipicamente
associado no caso de regimes voluntrios, com a predominncia de entidades fechadas de
previdncia privada. Neste caso, o rgo supervisor atuar, normalmente, aps a comunicao
de problemas - potenciais ou j existentes - , por parte dos participantes, administradores,
auditores externos, aturios, ou quaisquer outros atores relevantes (principalmente, outros
rgos estatais), responsveis, em algum grau, pelo monitoramento do regime. A delegao
do monitoramento do regime para outros rgos do Estado, justifica-se pelos seguintes fatores
(LABOUL, 1998):

no caso da fiscalizao pelas autoridades responsveis pelo mercado financeiro - as

entidades de previdncia privada se

constituem

em importantes investidores

institucionais, o que implica em montantes considerveis de divisas em seu poder que

podem gerar impactos significativos sobre o mercado financeiro;

no caso da fiscalizao realizada pelos rgos responsveis pela regulao do mercado de

seguros - a organizao e operacionalizao de companhias de seguro muito similar a
das entidades de previdncia complementar, mais especificamente as entidades abertas;

no caso da fiscalizao realizada pelas autoridades tributrias - entidades de previdncia

privada gozam, normalmente, de incentivos fiscais.

58

Esse beneficio limitado a um total de 300.000 beneficirios e conta com uma longa lista de espera.
103

Neste tipo de modelo de fiscalizao, a atuao do rgo supervisor especfico para as

questes previdencirias, direcionado para a resoluo dos conflitos e aplicao de sanes
quando cabvel. Da a denominao de fiscalizao reativa.

4.2.- Reforma da Previdncia no Brasil e as Implicaes sobre o Regime

Complementar

59

Os problemas de equilbrio atuarial-financeiro que a previdncia social brasileira vem

apresentando no so recentes. Revisando documentos dos antigos Institutos de
Aposentadorias e Penses (IAPs) se pode notar que existiam alertas quanto insuficincia de
custeio para fazer face ao crescente volume de pagamentos de beneficios. Em outras palavras,
os dficits previdencirios no so novos; pelo contrrio, so uma constante durante toda a
histria do sistema.
Durante toda sua existncia aumentaram-se violentamente as alquotas de
contribuio, foram feitas alteraes no valor do teto dos beneficios e, simultaneamente,
confiscou-se o valor dos beneficios atravs da inflao. Basta lembrar que, em tomo de 1930,
as alquotas de contribuio eram 3% do empregado e 3% do empregador; hoje so de, na
mdia, 10% para os empregados e 22% do empregador (um aumento de mais de 5 vezes). J
no que se refere aos confiscos inflacionrios, estes se davam basicamente por dois
mecanismos: no correo dos ltimos 12 salrios de contribuio para clculo da concesso
dos beneficios e, por ocasio dos reajustamentos, freqentes sub-indexao das correes
(alm das prprias perdas nos perodos entre reajustes).
Desde a implantao do Plano Real, estas fonnas de ajustamento do sistema
previdencirio tomaram-se absolutamente inviveis. A drstica queda da taxa de inflao e,
ao mesmo tempo, a correo de todos os salrios de contribuio para o clculo do beneficio
e do valor dos beneficios em manuteno, por fora da Constituio de 1988, fizeram com
que praticamente desaparecessem os confiscos. Por outro lado, as elevadssimas alquotas de
contribuio previdenciria, e, mais em geral, a pesada carga tributria, tornaram
desaconselhvel qualquer tentativa de resolver os desequilbrios pelo lado da receita. A estes
59 A

utilizao do termo previdncia complementar aqui se deve ao fato de que mesmo para os casos previstos na
EC.no. 20/1998 de instituio de regimes complementares para os entes federados e associaos de classe (que
fugiriam um pouco ao conceito de setor privado), as instituies criadas devem obedecer os mesmos
condicionantes legais das demais entidades.
104

fatos, se agrega ainda, uma perspectiva pouco favorvel de evoluo da massa salarial,
principalmente no setor formal do mercado de trabalho.
Nesse contexto, o diagnstico do MP AS aponta para novas articulaes sociais e
econmicas, com a participao cada vez maior das entidades de previdncia complementar
como importante instrumento para o financiamento do desenvolvimento.
"A longo prazo, as perspectivas do sistema previdencirio dependem do crescimento
econmico com gerao de empregos formais. Para tanto, importante o papel
desempenhado pela previdncia complementar, que possibilita a agregao de poupana
privada para financiar o desenvolvimento." (Apresentao da Revista Conjuntura Social vol.
10, no. 6 abriVjunho de 2000, feita pelo Secretrio de Previdncia Social - Sr. Vincius C.
Pinheiro)

Para viabilizar a expanso da atuao das entidades de previdncia privada, de forma

que estas possam desempenhar um papel de destaque no fomento da economia domstica,
necessrio que se criem as condies adequadas para seu funcionamento. O prprio MPAS
reconhece, nas palavras do ento Secretrio de Previdncia Complementar, que:
"As regras devem ser estveis e claras, reduzindo, assim, a incerteza e garantindo a
credibilidade do sistema. necessrio avanar e criar, em termos de regulamento,
mecanismos mais eficientes de defesa e reparao dos eventuais prejuzos, fiutos da m
gesto das entidades, e tornar mais rigorosa a fiscalizao dos resultados de cada fundo."
(Editorial da Revista Conjuntura Social vol. 9, no. 3 juVago/set de 1998, feita pelo Secretrio
de Previdncia Complementar - Sr. Paulo KIiass)

4.2.1. - Lei 6.435/1977 e sua Estrutura Regulatria

Observando-se a experincia internacional verifica-se que o regime pblico oficial, na
maioria dos pases, concede beneficios relativamente modestos, capazes de garantir padro
de vida bsico para a sobrevivncia dos participantes e suas famlias em casos de perda da
capacidade laboral. Nos Estados Unidos, por exemplo, o beneficio mximo ofertado pelo
regime pblico de aproximadamente 800 dlares mensais, correspondentes a menos de
10.000 dlares anuais, que por sua vez corresponde a 1/3 da renda per capita mdia anual60 .
No Brasil, a situao praticamente inversa,

com o beneficio correspondendo a

aproximadamente 2,5 vezes a renda mdia dos trabalhadores do setor formal 61 .

O regime de previdncia Complementar no Brasil, como j foi visto, composto por
dois grandes grupos de entidades: as chamadas Entidades Abertas de Previdncia Privada

60
61

World Bank Report (l998).

RAIS (1997)
105

(EAPP) e as Entidades Fechadas de Previdncia Privada (EFPP). Enquanto as primeiras so,

usualmente, empresas independentes e abertas ao pblico em geral, podendo ter fins
lucrativos (ou no), as EFPP so organizadas como sociedades civis sem fins lucrativos e com
clientela restrita.
A existncia da complementao privada das aposentadorias no Brasil, no um fato
novo, como j mencionado. No entanto, seu recente desenvolvimento se deu ainda com base
no marco regulatrio do setor - Lei 6.435 de 1977-, que apesar de sua adequao poca de
sua aprovao, no acompanhou a dinmica social e econmica dos mercados de trabalho e
financeiros, o que tem implicado no principal entrave para o seu crescimento e
fortalecimento.
As caractersticas, bem como a evoluo, como j mencionado no captulo anterior,
apresentaram dinmicas bem distintas. Dessa forma, so elencados, abaixo, algumas das
caractersticas e problemas da atual regulao das entidades de previdncia complementar
privada no Brasil.

A anlise respeitar a separao entre entidades abertas e fechadas

constantes na lei.
Entidades Fechadas de Previdncia Privada - EFPPs
Tanto as entidades fechadas como as abertas operam em regime de capitalizao, ou
seja, mediante a aplicao dos recursos arrecadados sob a forma de contribuies garante-se o
pagamento dos beneficios. Os planos de beneficios ofertados por ambas podem ser:
a) de beneficio definido, onde h uma determinada renda ou peclio que, em funo
de certas normas que regem os salrios de contribuio (usualmente calculado como funo
dos ltimos salrios e eventualmente do prprio beneficio a ser concedido pela previdncia
oficial), previamente definido;
b) de contribuio definida, onde dada uma contribuio fixada, o valor do beneficio
(renda ou peclio) varivel conforme o valor resultante da aplicao de uma certa regra de
capitalizao;
c) mistos, que oferecem tanto uma, quanto outra modalidade.
As Entidades Fechadas de Previdncia Privada - as EFPP's, so tambm denominadas
"fundos de penso,.62: fundao ou institutos de seguridade social, caixas de previdncia e
Observe-se que, embora totalmente consolidado pelo uso corrente, o termo "fundo de penso" totalmente
incorreto, pois trata-se de uma traduo equivocada do termo pension fundo Ocorre, entretanto, que pension, em
106

62

assistncia social. A clientela restrita, ou seja, so acess-veis exclusivamente aos

empregados de uma s empresa ou de um grupo de empresas, as quais sero denominadas
patrocinadoras. Note que, dependendo do desenho do fundo, s so aceitas empresas com
pelo menos 100 empregados.
As entidades fechadas devero, necessariamente, ser organizadas sob a fonna de
entidades sem fins lucrativos, assumindo a forma de sociedades civis ou fundaes, sendo
todo o rendimento das aplicaes revertido, necessariamente para os participantes.
Em termos de aparato normativo - regulatrio, as entidades fechadas so consideradas
complementares63 ao sistema oficial de previdncia e assistncia social, enquadrando-se suas
atividades na rea de competncia do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social MPAS. A constituio depende da autorizao da Secretaria de Previdncia Complementar,
sendo esta subordinada ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Por sua vez, dentro
da estrutura do MPAS, os rgos diretamente responsveis pela previdncia privada fechada
so:
a) O Conselho de Gesto da Previdncia Complementar (CGPC) - colegiado presidido
pelo Ministro da Previdncia e Assistncia Social e integrado por representantes do Governo
Federal e das entidades fechadas de previdncia privada, a quem cabe, na qualidade de rgo
normativo mximo do sistema, fixar diretrizes e normas, regular a constituio, organizao,
64

funcionamento e fiscalizao, estipular as condies de custeio e investimento

estipular as

caractersticas gerais para planos de beneficios, normas gerais de aturia e contabilidade,

dentre outras atribuies.
b) A Secretaria de Previdncia Complementar (SPC) - rgo executivo, responsvel
por processar os pedidos para autorizao, para constituio, funcionamento, fuso,
incorporao, grupamento, transferncia de controle e reformas de estatutos de entidades
fechadas, fiscalizar a execuo das normas fixadas pelo CPC bem como da poltica de
investimentos fixada pelo Conselho Monetrio Nacional, inclusive aplicando as penalidades
previstas na prpria lei no caso de constatao de alguma irregularidade.
O Banco Central, em sua funo de autoridade monetria-financeira, tambm faz
parte do aparato regulatrio das EFPP, ao estabelecer os limites para aplicao nos diversos
ingls, tem o significado de beneficio que e pode estar relacionado tanto a aposentadoria como a penso.
63 Ou, para o caso especfico dos participantes com remunerao inferior ao teto do salrio de beneficio, podem
tambm ser consideradas suplementares, pois pennitem a perceo de um adicional quando da aposentadoria.
64 Ouvido, quando for o caso, o Conselho Monetrio Nacional.
107

ativos. A primeira medida de interveno do Banco Central no setor se deu atravs da

Resoluo do Conselho Monetrio Nacional (CMN) no. 460, de 23 de fevereiro de 1987.
Essa medida tomou obrigatria a aplicao de pelo 20% dos ativos em papis privados aes e debntures - atravs da fixao de limites mnimos por tipo de aplicao. Sem
dvida, o objetivo era o de diversificar as aplicaes. Alm disso, foram fixados os tetos para
as aplicaes. De uma forma geral, ao mesmo tempo que essa resoluo gerava incentivos
Bolsa de Valores, reprimia a concentrao, evitando maiores riscos. As operaes dos fundos
com as prprias empresas patrocinadoras tambm foi limitado, evitando assim uma forte
dependncia das EFPP' s com as mesmas.
Em suma, a Resoluo alcanou o objetivo de diversificar os portflios, porm com a
grande alavancagem do setor financeiro nacional, observada principalmente a partir do final
da dcada de 80 - destaca-se a crise dos juros internacionais na mesma poca - , o risco das
aplicaes tambm aumentou. Dessa forma, em 1994, foi editada a Resoluo do Banco
Central no 2.109, que estabeleceu os limites mximos das aplicaes (extinguindo os limites
mnimos). J em 1996 atravs da Resoluo do Banco Central no. 2.324/96, foram impostos
novos limites sobre as aplicaes imobilirias, os emprstimos pessoais, financiamentos
imobilirios e fundos de investimentos em empresas emergentes. Em abril de 2.000, foi
aprovada a Resoluo 2.720 da CVM que introduziu o conceito do controle de risco dos
investimentos como critrio obrigatrio para a alocao do portflio. Em novembro do
mesmo ano o Banco Central voltou atrs e suspendeu a Resoluo no. 2720 atravs da
Resoluo no. 2.791, atualmente vigente.
Alguns dos principais problemas do atual 65 sistema de previdncia fechada so:
a) Portabilidade dos direitos severamente limitada. Em outras palavras, quando um
empregado deixa a empresa em que trabalha, pode resgatar apenas a chamada "Reserva de
Poupana", ou seja, o valor capitalizado de suas prprias contribuies, no podendo sacar ou
transferir aquelas realizadas pelo empregador. Embora este fato possa funcionar como um
vigoroso fator de reteno de mo-de-obra, o seu excesso certamente prejudicial ao sistema
de previdncia privada.
b) Dficits atuariais de alguns fundos de BD. Muitos dos fundos, principalmente os mais
antigos ligados a empresas estatais, tm problemas atuariais decorrentes de um conjunto
bastante amplo de fatores. Em certos casos, utilizaram-se hipteses irrealistas de clculo.
65

Antes das refonnas aprovadas em 1999.

108

Um segundo fato gerador de problemas atuariais tem sido a no integralizao dos

aportes iniciais por parte das patrocinadoras estatais. Com efeito, dadas as diminutas
carncias estabelecidas nos planos, o empregador deveria ter canalizado aos Fundos o
equivalente s contribuies de "tempo de servio passado", ou seja, aquelas correspondentes
ao tempo de trabalho da massa em atividade no momento da criao do plano de previdncia
privada. Na prtica, embora previstos nos clculos atuariais, estes aportes raramente se
fIzeram de forma integral.
Finalmente, as taxas de desconto normalmente utilizadas nos planos (legalmente, de
pelo menos 6% reais ao ano), podem se revelar exageradamente elevadas66 . O efeito que, se
as taxas de rentabilidade de longo prazo fIcarem abaixo deste parmetr067, inevitavelmente
surge um dfIcit que dever ser coberto ou por aumentos de contribuies ou reduo de
beneficios.
Se por um lado a Lei 6.435/77 procurou estabelecer linhas gerais para o bom
funcionamento do mercado, no estabeleceu, entretanto uma clara sistematizao e
padroniza068 , alm de delegar atribuies sobre o controle atuarial ao Instituto Brasileiro de
Aturia (IBA) conforme seu art. 24, a seguir transcrito:
"Art. 24 - Todos os planos de beneficios devero ser avaliados atuarialmente, em cada balano, por
entidade ou profissional legalmente habilitado:
Pargrafo nico - A responsabilidade profissional do aturio, verificada pela inadequao dos planos
estabelecidos, quer, no que se refere s contribuies, quer no que diz respeito ao valor das reservas, ser apurada
pelo Instituto Brasileiro de Aturia - mA, por solicitao dos interessados, independentemente da ao judicial
cabvel."

A CPI destinada a investigar denncias de irregularidades nas entidades de

previdncia privada verificou atravs da anlise jurdica desse dispositivo legal, que na
prtica o mesmo incuo, uma vez que o IBA uma sociedade civil, de natureza privada,
cuja legitimidade para apurar as responsabilidades dos aturios facilmente contestada no
mbito do Judicirio.
c) Excesso de contribuies de patrocinadoras estatais. No passado, alguns excessos de
"generosidade" de patrocinadoras do setor estatal chegaram efetivamente a exageros, com
relaes entre a contribuio da empresa para a contribuio do empregado de 15: 1. Se estas
A maor parte dos aturios no exterior prefere utilizar taxas de desconto conservadoras, da ordem de 3-4%
reas por ano.
67 A legislao fixa a taxa atuarial mnima de rentabilidade em 6%.
68 Como, por exemplo, o estabelecimento por parte do rgo regulador de parmetros atuarias bsicos para a
elaborao dos clculo, que impliquem a equidade individual, tas como: tbuas de vida (e, outras para invalidez);
taxa de rentabilidade; curva salarial; perfil de entrada para novos contribuintes.
109

66

empresas atuassem em regime competitivo, o fato talvez no fosse to grave, pois no teriam
a possibilidade de repassar estas contribuies aos preos de seus produtos. Ocorre,
entretanto, que estas estatais operavam muito freqentemente em regime de monoplio,
repassando sociedade como um todo estes custos.
Um outro aspecto que, sendo estatais, estas contribuies excessivas podem causar
um duplo dano ao Tesouro: de um lado, reduzem a rentabilidade da empresa e, portanto, os
lucros a serem repassados ao seu acionista (Tesouro)~ por outro, por serem dedutveis da base
de incidncia do Imposto de Renda de Pessoa Jurdica, reduzem a arrecadao daquele
imposto.
Por fim, estas contribuies podem ser interpretadas como uma forma de salrio
indireto pago aos funcionrios - o que no seria um problema maior, se no fossem os
problemas de transparncia e de govemana da grande parte das estatais. Alis, no setor
privado, entre os Fundos patrocinados por empresas multinacionais freqente no haver
qualquer contribuio por parte do empregado, sendo todo o custo coberto pelas
contribuies do empregador69 . Este problema tem sido foco da ateno das autoridades
govemarnentais desde o incio da dcada de 80, quando da criao da Secretaria de Controle
de Estatais - SEST, vinculada ao antigo Ministrio de Planejamento e Coordenao Geral.
Desde ento, tem sido grande a presso para a reduo destas disparidades entre contribuies
do empregado / empregador e, hoje em dia, pode-se afirmar que o problema est sob controle.
d) Inexistncia de garantias de beneficios mnimos no caso de insolvncia de um fundo.
Quando o Estado era o avalista incondicional, a possibilidade de insolvncia era remota ou
mesmo

inexistente~

a situao agora - aps as inmeras privatizaes e a conscientizao

poltica do problema - bastante diversa.

e) Tratamento tributrio indefinido. A pendncia judicial entre o Fisco e os Fundos j se
arrasta h algum tempo. Estes pleiteiam imunidade tributria, o que, em ltima anlise,
isentaria as EFPP's do pagamento de todo e quaisquer tributos (inclusive, por exemplo,
Impostos Prediais e Territoriais). O argumento bsico de que as entidades previdencirias
sem fins lucrativos enquadrar-se-iam como entidades assistenciais e que, portanto, estaria ao
abrigo do Artigo 150 inciso VI da Constituio Federal. Por outro lado, dada a indefinio, o
Fisco contesta a tese e pretende tributar o lucro das operaes dos Fundos, atravs do IRPJ.

69

Por exemplo, o Fundo da IBM.

110

Como resultado, os Fundos tm sido obrigados a provisionar os recursos que eventualmente

seriam devidos em impostos.
f) Beneficios atrelados ao valor dos beneficios do INSS. Especialmente no Brasil, onde os

beneficios garantidos pelo INSS tm-se revelado de valor bastante incerto, a existncia de
planos BD com beneficios complementares aos pagos pelo sistema oficial foge a qualquer
princpio de racionalidade atuarial. Trata-se de uma impossibilidade absoluta calcular o
complemento de algo que flutua aleatoriamente como os beneficios previdencirios do RGPS.
g) Mecanismos deficientes de fiscalizao dos fundos. A fiscalizao exercida pela SPC temse caracterizado, at o momento por ser, em geral:
- a posteriori, deixando, portanto de agir preventivamente;
- voltada essencialmente para aspectos formais, deixando de entrar no mrito da
administrao; e
- espordica, ao invs de sistemtica, como consequncia da deficincia de pessoal e
de outros meios.
h) Mecanismos de comunicao com os participantes extremamente deficientes, sem a devida
normatizao quanto forma, contedo da informao a ser veiculada, benchmarking, etc.

i) Restrio do universo de possveis patrocinadoras a entidades empresariais, excluindo-se,

portanto, sindicatos e associaes de classe.
m) Representatividade deficiente dos participantes na administrao.

Entidades Abertas de Previdncia Privada - EAPPs

As EAPP's so destinadas a uma clientela de carter geral, sem quaisquer outras
exigncias que no a adeso ao plano atravs do aporte regular das contribuies requeridas.
Embora condies especiais possam ser oferecidas a certos grupos, a vinculao de carter
individual. Estas podero ter ou no fins lucrativos, e, devem se organizar sob a forma de
sociedades annimas, quando com fins lucrativos, e como sociedades civis e fundaes
quando sem fins lucrativos.
A constituio depende da autorizao do Conselho Nacional de Seguros Privados
(CNSP), sendo este subordinado Superintendncia de Seguros Privados (SUSEP), ambos
subordinados ao Ministrio da Fazenda. Quanto ao capital mnimo, pode-se dizer que h uma

III

integralizao rgida. Ao contrrio das entidades fechadas, a remunerao dos dirigentes pode
ser feita, porm sujeita a perda das facilidades fiscais.
As entidades oferecem uma grande variedade de planos, permitindo assim que o
consumidor escolha aquele que melhor se enquadre em suas possibilidades e preferncias.
A lei bsica que regula a atividade seguradora no Brasil o Decreto-Lei no. 73, de 21
de novembro de 1966, regulamentada pelo Decreto no. 60.459, de 13 de maro de 1967. A lei
no. 4.594/64 regula a profisso dos corretores de seguros, estabelece as condies de acesso
atividade, incluindo regras de habilitao, responsabilidades, direitos e obrigaes. A
legislao faculta s companhias seguradoras, autorizadas a operar no ramo vida, a tambm
administrar planos previdencirios, por meio de departamento especialmente constitudo,
uma vez cumpridas certas exigncias. Mas elas s podero atuar como entidades abertas com
fins lucrativos.
Como dito anteriormente, a Lei no. 6.435 de 15/07/77, regulamenta a previdncia
privada no pas. No que se refere s entidades abertas de previdncia privada, essa lei
complementada pelo Decreto no. 81.402/78 em que as entidades abertas passaram a integrar o
Sistema Nacional de Seguros Privados, estando subordinadas SUSEP, que passou a ser o
rgo executivo e fiscalizador da poltica de previdncia privada aberta e pelas Resolues
CNSP nos. 25/94, 14/95 e 007/96.
O Decreto-lei n. 261, de 28/02/1967, institui e regulamenta o Sistema Nacional de
Capitalizao. As sociedades de capitalizao tambm esto subordinadas a numerosos
dispositivos do Decreto-Lei n. 73/66.
A autorizao para o funcionamento pode abranger as seguintes operaes:
- sociedades seguradoras - nos ramos elementares no-vida, ou em ambos. Conforme
j mencionado, as seguradoras que possuem autorizao para operar no ramo vida
podem, tambm, comercializar planos previdencirios.
- entidades abertas de previdncia privada em planos previdencirios, de peclio ou
renda.
- sociedades de capitalizao - ttulos de capitalizao.
Um aspecto bsico das entidades abertas que elas podem colocar seus planos de
beneficios tanto no "atacado" como no "varejo". Em outras palavras: os planos podem ter por
clientela empregados de uma determinada empresa ou de um grupo de empresas (que podem
ou no co-participar de seu custeio, juntamente com os respectivos empregados) e/ou o
112

pblico em geral, ou seja, as pessoas fsicas com as idades compreendidas entre os limites
especificados para cada plano (por exemplo, o participante-subscritor de um plano de peclio
no poder ter idade inferior a 14 anos).
No que tange aos benefcios, outros aspectos a assinalar so os seguintes: proibida a
adoo de sorteio para qualquer benefcio; os planos de renda, em que o regime financeiro
permitir, devero prever valor de resgate e/ou saldamento, em funo da idade e do tempo de
contribuio do participante, mas somente aps o 60 ms de permanncia no plano; os
planos de renda podero estipular reverso a dependente ou beneficirio, no caso de morte do
participante-subscritor; so previstas carncias, tanto para o peclio, como para os beneficios
de renda. vedada a uma entidade aberta alterar seus planos de benefcios sem a prvia
acordncia da SUSEP e todas esto obrigadas a elaborar planos estatsticos para controle de
suas operaes.
As modalidades de plano de beneficios podem ser moldadas aos interesses dos
participantes, respeitada a legislao vigente. Assim, entende-se que tenham por misso:
assegurar, observadas as condies estabelecidas nos planos que operam, peclios e rendas
diferidas aos participantes.
Mediante contribuio isolada dos participantes ou, em alguns casos, dos participantes
e dos seus respectivos empregadores, as EAPP's acumulam recursos que precisam ser
aplicados de modo a garantir, no presente e no futuro, o pagamento dos beneficios estipulados
nos respectivos planos.
As vantagens da previdncia complementar aberta, operada por bancos, seguradoras
ou outras instituies financeiras, so, teoricamente, a economia obtida pela utilizao
conjunta das facilidades fisicas, computacionais e de recursos humanos, alm do fato de que
estas instituies seriam mais aptas para fazer as melhores aplicaes de recursos no
mercado.
Assim, um conglomerado bancrio pode utilizar toda a "capilaridade" de sua rede de
agncias para vender e operacionalizar os seus planos de previdncia complementar. Tambm
as

instalaes de

processamento de

dados,

incluindo,

muitas vezes, redes

de

teleprocessamento, podem ser partilhadas entre as atividades ligadas previdncia

complementar e s demais operaes financeiras. Finalmente, a experincia consolidada
pelos bancos e demais instituies financeiras no campo da aplicao de recursos, pode ser de
grande valia na gesto dos fundos de previdncia aberta.
113

Em contrapartida, as instituies de previdncia privada abertas, usualmente, creditam

conta dos participantes, apenas o rendimento atuarial das reservas, apropriando-se dos
eventuais excedentes.
Os custos de markeling, apesar do uso de facilidades j existentes, so, normalmente,
bastante elevados. De fato, os sistemas abertos no Brasil tentam superar a enorme
desconfiana da populao em geral, herana das inmeras experincias desastrosas dos
montepios, com elevados gastos em propaganda.
De qualquer forma, a previdncia aberta muitas vezes, por excluso, uma alternativa
vlida para clientelas dispersas. Assim, por exemplo, por no disporem de um fundo fechado
prprio, os profissionais liberais autnomos so exemplo tpico de clientela desses sistemas
abertos.
O segmento aberto de previdncia complementar apresenta, no entanto, uma forte
tendncia a concentrao, como j mencionado. Isso se deve em grande medida aos custos
fixos para a estruturao dos planos e aos gastos com publicidade dos mesmos.
Nas entidades abertas sem fins lucrativos o patrimnio que se forma exclusivamente
de propriedade dos participantes. Naquelas entidades abertas com fins lucrativos, o excedente
sobre as reservas matemticas apropriado - em geral - pelos acionistas, e no pelos
participantes. Mais recentemente, tem-se tomado quase regra entre os planos ofertados pelas
entidades abertas repartir os excedentes, usualmente revertendo metade ao participante. Por
exemplo, vrios planos de capitalizao tm ofertado uma taxa de juros real fixa de 6% acima
da correo

monetria~

se a rentabilidade das aplicaes superar este limite, metade do

excedente distribudo aos participantes.

Os planos tm como objetivo a concesso de beneficio previdencirio a pessoas
fisicas, estando essas, vinculadas ou no, a uma pessoa jurdica. Pode-se dizer que, o FAPI Fundo de Aposentadoria Programada Individual, e o PGBL visam a formao de poupana de
longo prazo para o perodo de inatividade. A caracterstica principal do PGBL est no seu
critrio de remunerao. Diferente dos planos tradicionais, esse no oferece rentabilidade
mnima ao cotista, mas em contrapartida, repassa 100% da rentabilidade, sendo essa varivel.
Ou seja, a remunerao feita, dada a rentabilidade da carteira de investimentos instituda
especificamente para acolher os recursos dessa reserva.

114

A transparncia uma importante caracterstica desses planos. O participante pode a

qualquer momento averiguar a rentabilidade do seu plano previdencirio e compar-la a dos
outros planos, bastando acompanhar a rentabilidade do respectivo fundo. O valor do
beneficio, neste caso, poder ser estimado a qualquer momento, com base no saldo da reserva
matemtica de beneficios a conceder e no fator de renda (valor de contribuio, tendo em
vista o beneficio que deseja auferir) apresentado na Proposta de Inscrio.
Ainda no que tange s vantagens do plano, medidas preventivas podem ser adotadas
tanto pelos participantes, quanto pelas EAPP's e pela SUSEP. Se a rentabilidade do plano, os
servios prestados e a situao da EAPP no estiverem satisfazendo o participante, ele pode
exercer o seu direito portabilidade ou ao resgate da parcela da reserva matemtica de
beneficios a conceder constituda com aportes prprios e, nos casos de planos empresariais,
conforme dispuser o contrato no que diz respeito utilizao da parcela da reserva
constituda com recursos da instituidora. No caso da situao da instituio financeira
administradora do fundo estar se deteriorando, a EAPP pode transferir a administrao do
fundo para outra instituio financeira. E, se a rentabilidade no estiver compatvel com o
mercado, a SUSEP pode determinar EAPP que troque a instituio financeira, e se a EAPP
estiver se deteriorando, a SUSEP pode decretar o regime de direo fiscal e procurar
transferir o plano para outra seguradora ou entidade de previdncia privada aberta.
Relacionado a segurana que o plano oferece, vale salientar que: os bens e direitos dos
fundos so completamente segregados dos da instituio financeira administradora; os bens e
direitos dos participantes esto contidos nas obrigaes da EAPP; os tributos que incidem ou
venham a incidir sobre as contribuies, valores resgatados, valores transferidos e/ou
beneficios correro por conta de quem a legislao especfica determinar.

4.2.2. - Reforma da Previdncia e as Proposta para a Nova Estrutura Regulatria

No que se refere previdncia complementar, a da EC no. 20/1998 - "Reforma da
Previdncia" - buscou como princpios bsicos: o aumento da credibilidade, segurana e
transparncia na gesto das entidades fechadas de previdncia privada (EFPP), o
fortalecimento da capacidade de regulao e de fiscalizao do sistema pelo Estado, e, a
preservao do carter facultativo da previdncia complementar, em consonncia com a

115

manuteno do Regime geral de Prev.idncia Social pblico e compulsrio (RoCHA, 1999). O

quadro 4.1 apresenta um comparativo do texto constitucional antes e aps a EC no. 20.

Quadro 4.1 - Texto original da Constituio de 1988 e alteraes EC. no. 20

Constituio de 1988

E.C. no. 20 de 1998

Art. 201. Os planos de previdncia Art. 202. O regime de previdncia privada, de carter complementar
social,
mediante
contribuio, e organizado de forma autnoma em relao ao Regime Geral de
atendero, nos termos da lei, a:
Previdncia Social, ser facultativo, baseado na constituio de
................................................................ reservas que garantam o benefcio contratado, e regulado por lei
. 7" A previdncia social manter seguro complementar.
coletivo, de carter complementar e
facultativo, custeado por contribuies
adicionais.
Inexiste
1 A lei complementar de que trata este artigo assegurar ao
participante de planos de benefcios de entidades de previdncia
privada o pleno acesso as informaes relativas a gesto de seus
respectivos planos.
Inexiste
2 As contribuies do empregador, os benefcios e as condies
contratuais previstas nos estatutos, regulamentos e planos de
benefcios das entidades de previdncia privada no integram a
remunerao dos participantes, nos termos da lei.
a E vedado subveno ou auxlio do 3" vedado o aporte de recursos a entidades de previdncia privada
poder pblico s entidades de pela Unio, estados, Distrito Federal e municpios, suas autarquias,
previdncia privada com fins lucrativos. fundaes, empresas pblicas, sociedade de economia mista e
outras entidades pblicas, salvo na qualidade de patrocinador,
situao na qual, em hiptese alguma, sua contribuio normal
poder exceder a do segurado.
Inexiste
4 Lei complementar disciplinar a relao entre a Unio, Estados,
Distrito Federal ou municpios, inclusive suas autarquias, fundaes,
sociedades de economia mista e empresas controladas direta ou
indiretamente, enquanto patrocinadoras de entidades fechadas de
previdncia privada, e suas respectivas entidades fechadas de
previdncia privada.
Inexiste
5 A lei complementar de que trata o pargrafo anterior aplicar-se-,
no que couber, s empresas privadas permissionrias ou
concessionrias de prestao de servios pblicos, quando
patrocinadoras de entidades fechadas de previdncia privada.
Inexiste
6 A lei complementar a que se refere o pargrafo 4 deste artigo
estabelecer os requisitos para a designao dos membros das
diretorias das entidades fechadas de previdncia privada e
disciplinar a insero dos participantes nos colegiados e instncias
dedeciso em que seus interesses sejam objeto de discusso e
deliberao.

Alm dessas alteraes, a nova pea legal (EC. no. 20/1998), criou a possibilidade da
instituio da fundos de previdncia complementar para os servidores pblicos da Unio,
estados, Distrito Federal e municpios. A organizao de Fundos de Ativos, como o criado
116

pelo governo do estado da Bahia, que apesar da sua existncia j ser facultativa, foi
explicitamente regulamentada na EC no. 20, que possibilitou a organizao de fundos
financeiros compostos por ativos do poder pblico para o financiamento da previdncia.
Dentro do prazo legal estabelecido, o Poder Executivo enviou ao Congresso trs
projetos de regulamentao do regime de previdncia complementar - Projetos de Lei
Complementar no. 8,9 e 10 de 1999.
Os projetos 8 e 9, versam sobre a constituio de entidades de previdncia
complementar por parte dos entes federados e contm, de fonna resumida, as seguintes
propostas:

117

Projeto 8

Projeto 9

Dispe sobre a relao entre a Unio, os

Dispe sobre as normas gerais para a instituio

Estados, o Distrito Federal e os Municlpios, suas

de regime de previdncia complementar pela

autarquias, sociedades de economia mista e

Unio, pelos estados, pelo Distrito Federal e

outras entidades pblicas e suas respectivas

pelos Municlpios.

entidades fechadas de previdncia

complementar, e d outras providncias.

Planos de benefcios: Permite a concesso do Legislao: Prev que a legislao geral sobre o
benefcio somente aps preenchidos os seguintes Regime de Previdncia Complementar, seja aplicada
requisitos:

carncia

mnima

de

sessenta s entidades reguladas pela presente lei.

contribuies mensais ao plano de benefcios e

cessao do vnculo com a patrocinadora7o, para se Patrocinadora: Para a implementao do regime de
tomar elegvel

a um

benefcio

de

prestao previdncia complementar no mbito da Unio, dos

programada e continuada; concesso de benefcio Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios,

pelo regime geral de previdncia ao qual

o includas

em

cada

caso

suas

autarquias

participante esteja filiado por intermdio de seu fundaes, haver apenas uma entidade fechada de
patrocinador.

previdncia complementar.

Os reajustes dos benefcios em manuteno

sero

efetuados

de

acordo

com

critrios Plano de Benefcios: O regime de previdncia

estabelecidos nos regulamentos dos planos de complementar garantir aos participantes de seus
benefcios,

vedado o repasse de

ganhos

de planos os mesmos benefcios de renda programada

produtividade, abono e vantagens de qualquer e continuada oferecidos pelo regime previdencirio

natureza para tais benefcios.

ao qual estiver vinculado. vedada a concesso de

benefcios

pela

entidade

de

previdncia

Aporte de recursos: O custeio dos planos de complementar que, somado ao benefcio garantido
benefcios

ser

de

responsabilidade

da pelo regime de previdncia ao qual se vincule o

patrocinadora e dos participantes. A contribuio participante, ultrapasse o valor da remunerao do

normal da patrocinadora para o plano de benefcios, servidor no cargo efetivo em que se der a
em hiptese alguma, exceder a do participante. aposentadoria, salvo nos casos dos plano do tipo
Alm das contribuies normais, os planos podero contribuio definida ou assemelhados, na forma
prever o aporte de recursos pelos participantes, a estabelecida pelo rgo regulador.
ttulo de contribuio facultativa, sem contrapartida
da patrocinadora.

118

o Projeto de Lei Complementar

no. 10, posteriormente alterado no Congresso para

PLC no. 63, em conformidade com o art. 202 da Constituio (aps a nova redao dada pela
EC. no. 20), ser responsvel por regulamentar o regime de previdncia complementar
brasileiro em substituio Lei no. 6.435/1977.
A proposta para a nova regulamentao do regime de previdncia complementar,
ainda que no altere o carter facultativo da previdncia complementar e a classificao das
entidades que operam no setor em abertas e fechadas, propicia uma significativa
modernizao e atualizao do marco legal s demandas do mercado, atravs da mudana de
foco das entidades que o operam para os planos de beneficios que atendem os participantes
(apresentado, inclusive, de forma destacada, no segundo captulo do PLC).

"Essa nova abordagem se justifica em razo do desenvolvimento do setor,

que tem se pautado pela criao de entidades multipatrocinadas e
multiplanos. Nessas entidades, que administram diversos planos de
beneficios, o mais relevante para o participante so as condies e
caractersticas do seu respectivo plano e, secundariamente, a entidade."
(Exposio de Motivos no. 28, enviada a Presidncia da Repblica em 15 de
maro de 1999)
Como j mencionado, pretende-se atravs da modernizao do marco legal, a
expanso e dinamizao do setor. Para tanto na exposio de motivos enviada ao Congresso
foram expressos como princpios bsicos para assegurar a eficcia do setor os seguintes
fatores: flexibilizao de criao e organizao de planos de previdncia complementar expanso da cobertura~ credibilidade do regime de previdncia complementar~ incremento da
profissionalizao dos gestores das entidades de previdncia complementar; transparncia
junto aos participantes; prudncia na gesto dos ativos; e o fortalecimento da capacidade de
regulao e fiscalizao do Estado.
As principais alteraes contidas na proposta para o novo marco legal do regime de
previdncia complementar se referem a:

Princpios Gerais: Prev que as entidades de previdncia privada instituam planos de

beneficios de carter previdencirio. A principal alterao, neste aspecto, o friso sobre o
carter previdencirio dos planos de beneficios, eliminando a existncia de beneficios de
carter assistencial, imprimindo como misso do regime a proviso exclusiva de proteo

70

Por patrocinadora entende-se as empresas que instituem planos de previdncia complementar fechados.
119

para os participantes em caso de perda da capacidade laborativa. Aps a tramitao na

Cmara, o projeto original foi alterado de forma a permitir que as EFPPs mantenham a
prestao de servios de assistncia sade desde que o regime de custeio para os mesmos
seja completamente separado do referente aos beneficios previdencirios.
O art. 68, em consonncia com o art. 202 da Constituio Federal, delimita claramente
os limites entre previdncia complementar e direito trabalhista.

Ao do Estado: A ao do Estado ser exercida com o objetivo de formular polticas de

previdncia

complementar~

disciplinar, coordenar e supervisionar as entidades reguladas

compatibilizando-as com as polticas previdencirias e de desenvolvimento social e

econmico-financeiro~

determinar padres mnimos de segurana econmico-financeira e

atuarial, com fins especficos de preservar a liquidez, a solvncia e o equilbrio dos planos de
beneficios, isoladamente, e de cada entidade de previdncia complementar, no conjunto de
suas atividades. Alm disso, em seu inciso V, assegura aos participantes assistidos o pleno
acesso s informaes relativas gesto de seus respectivos planos de beneficios.
No aspecto particular da atuao do Estado, o projeto inova ao enfatizar o papel
regulador e fiscalizador do Estado e a maior transparncia de informaes aos participantes
no que se refere a gesto de seu patrimnio.

O maior controle sobre a gesto de seu

patrimnio, por parte dos participantes, reflete, em certo sentido, o amadurecimento do

sistema de previdncia complementar brasileiro, com uma crescente conscientizao e
entendimento, pelo menos da parcela da populao com acesso a este tipo de instrumento,
dos mecanismos e instrumentos financeiros mais adequados s suas demandas.
No que se refere s atividades de regulao e fiscalizao, percebe-se o maior controle
estatal com relao a vrias situaes, entre as quais podemos citar:

A possibilidade de extino de planos de beneficios, por iniciativa do poder pblico,

garantindo a solvncia dos demais planos administrados pela entidade, desde que estes
apresentem boa sade financeira.

No que se refere a interveno e liquidao extrajudicial, o projeto estabelece as regras de

procedimento (obrigatoriedade de levantamento do balano geral e das demonstraes
contbeis e atuariais necessrias para a determinao do valor das reservas individuais).

120

A nova redao para o regime disciplinar prev a ampliaoda responsabilizao dos

prestadores de servios profissionais, como o aturio, o auditor e o avaliador de gesto
que passam a responder pelos danos causados s entidades.

O envolvimento de outros rgos do poder pblico - Banco Central do Brasil, Comisso

de Valores Mobilirios e a Secretaria de Receita Federal - para a aferio de prticas
irregulares ou indcios de crimes.

rgos Responsveis pela Regulao e Fiscalizao: Estabelece que

a autorizao,

normatizao, coordenao, superviso, fiscalizao e controle das atividades das entidades

de previdncia complementar sero realizadas por rgo ou rgos71 reguladores e
fiscalizadores, conforme disposto em lei.
Inicialmente, uma proposta de projeto de lei, foi encaminhada Presidncia da
Repblica pelo MPAS, propondo que a Secretaria de Previdncia Complementar seria
transformada em uma agncia reguladora nos moldes estabelecidos pelo Plano Diretor de
Reforma do Estado.

De acordo com este projeto a Agncia Nacional de Previdncia

Complementar incorporaria tanto as atividades da SPC / MPAS - quanto a regulao e

fiscalizao das entidades fechadas- bem como parte das atividades da SUSEP/MF72 atualmente responsvel pela regulao e fiscalizao das entidades abertas. Essa proposta no
entanto enfrenta grandes resistncias por parte da SUSEP/ MF. Durante a tramitao na
Cmara do Deputados foi suprimido o art. 75 que estabelecia a instituio por meio de lei, do
rgo fiscalizador e regulador, tanto no que se refere as entidades abertas quanto fechadas.
Da anlise da experincia internacional (grande parte dos pases da OCDE), no
entanto, pode-se perceber uma tendncia, quando da existncia de um regime complementar
j consolidado e to diversificado como o brasileiro, da prevalncia de uma atuao
coordenada de diversos rgos do Estado relacionados com as vrias nuances do sistema.
A definio de polticas poderia ser centralizada em um nico rgo ou instituio
pblica, como por exemplo um Conselho deliberativo para o Regime de Previdncia
Complementar. No que tange a atividade reguladora, propriamente dita, e a fiscalizao, em
O projeto original do Executivo fazia referncia apenas a rgo regulador e fiscalizador de forma bastante
vaga, o que poderia gerar uma dupla leitura. A redao rgo ou rgos foi estabelecida pelo Congresso
Nacional.
72 Quando se trata das EFPPs no se verificava, no projeto original, uma clara separao entre rgos
responsveis pela regulao e os responsveis pela fiscalizao, que, no entanto, se verifica para o caso das
EAPPs.
121
71

funo das caractersticas to dispares no funcionamento das entidades, a opo pela

utilizao de rgos afins com essas especificidades, talvez, ainda seja a melhor opo. Vale
ressaltar as grandes diferenas presentes na operacionalizao das entidades abertas e
fechadas. Enquanto, as primeiras se assemelham s atividades relacionadas com o seguro, as
segundas apresentam caractersticas mais fortemente relacionadas com as atividades
previdencirias, propriamente dita, sendo consideradas em vrios pases, at mesmo, como
uma extenso das condies trabalhistas.
Outros aspectos se referem, por exemplo, a prvia existncia e excelncia de uma
autoridade monetria como o Banco Central, que apresenta economias de escala e aspectos
garantidores de maior eficincia no que se refere aos investimentos realizados pelas entidades
em nome de seus participantes. A autoridade fiscal, por sua vez, a principal responsvel
pela anlise do regime tributrio mais adequado e seus impactos sobre as possveis perdas de
receita decorrentes da existncia de incentivos fiscais 73.

Aplicaco de Recursos: Foi mantida a condio do Conselho Monetrio Nacional para o

estabelecimento das diretrizes para aplicao dos recursos das entidades e, a nonnatizao
para a constituio de reservas tcnicas pelo rgo regulador e fiscalizador. A inovao no
que se refere a aplicao dos recursos reside na vedao para o estabelecimento de aplicaes
compulsrias ou limites mnimos para aplicao.
Foram vedadas, ainda, as operaes comerciais e financeiras com membros dos rgos
colegiados e pessoas fisicas e jurdicas a eles relacionadas.

Regime Tributrio: A redao original do PLC, enviada pelo poder executivo, estabelecia os
parmetros gerais para a incidncia de tributos e contribuies no regime de previdncia
complementar. Na tramitao do PLC pelo Senado - Comisso de Constituio, Justia e
Cidadania - , a redao foi alterada com o propsito de tomar o texto mais claro e explcito,
tendo-se optado pela tributao diferida do imposto de renda no que se refere aos
investimentos e rendimentos dos fundos.

Autorizaco para Instituico de planos de beneficios: o PLC trata de fonna mais flexvel esta
questo, ao retirar do texto as condies e remet-las para o rgo regulador responsvel.
73

importante ressaltar, aqui, o papel da refonna tributria atualmente em tramitao no Congresso.

122

Essa questo, se por um lado, enseja uma maior flexibilidade e agilidade para a
criao dos planos de beneficios, por outro, incorre em maiores riscos por no estabelecer na
principal lei regulamentadora do regime de previdncia complemenatar as condies mnimas
para o estabelecimento dos mesmo.

Exigncias Legais para o estabelecimento de planos de beneficios: Foram unificadas para as

entidades fechadas e abertas, proporcionando maior flexibilidade para o desenho dos planos
de beneficios. A Lei no. 6.435 baseava-se na natureza do beneficio do tipo BD.

Planos de Beneficios: Foi introduzido o conceito de planos coletivos nas EAPPs,

correspondentes a planos de beneficios para pessoas fisicas vinculadas direta ou
indiretamente, a uma pessoa jurdica contratante. Essa introduo formalizou situaes que j
vinham ocorrendo como, por exemplo, o plano de beneficios previdencirios da OAB.
No que se refere aos planos de beneficios das EFPPs, o PLC estabeleceu uma nova
classificao: planos comuns -

direcionados para a universalidade dos participantes -; e

multiplanos - direcionados para diversos grupos de participantes, com independncia

patrimonial.

Instituidores: Cria a figura do instituidor para as EFPPs, inspirada em experincias bem

sucedidas em pases da Unio Europia e nos Estados Unidos, na qual se ampliam as
possibilidades de patrocnio, de forma que conselhos profissionais, federaes e
confederaes patronais e de trabalhadores, e associaes de classe possam criar fundos de
penso para seus membros ou associados.

Beneficio Proporcional Diferido (vesting) e Portabilidade: Foram introduzidos os conceitos de

beneficio proporcional diferido e de portabilidade, obrigatrios, para os planos de beneficios,
a serem normatizados pelo rgo regulador.
Esses mecanismos imprimem maior proteo para os participantes, quando da
cessao do vnculo empregatcio (ou associativo, no caso da recm criada figura do
Instituidor no caso das EFPPs). O PLC comporta, ainda, a possiblidade de auto-patrocnio,
caso o mesmo seja do interesse do participante.

123

No caso dos planos operados por entidades abertas, o PLC apenas explicitou a questo
da portabilidade das reservas que j se verificava no mercado.

Regime Financeiro: Estabelece regtme financeiro de capitalizao para beneficios de

prestao programada ou continuada.

Resseguro/ Fundo de Solvncia: O projeto original obrigava a contratao de resseguro ou

adeso a fundo de solvncia, no caso das EFPPs e facultava a contratao de resseguro para as
EAPPs.
Aps tramitao na Cmara dos Deputados a contratao de resseguro foi tomada
facultativa tambm para as EFPPs, tendo se tomado dependente de determinao do rgo
regulador e fiscalizador.

Critrios Atuariais e Contbeis das EFPPs: Prev para o desenho dos planos a obrigatoriedade
de uma nota tcnica atuarial, da qual devem constar as hipteses utilizadas e aumenta o
patamar das reservas tcnicas (atualmente estabelecidas em 70% das necessidades do plano)
para a condio de permanente atendimento dos compromissos assumidos pelo plano de
beneficios.
As entidades gozaro de plena liberdade para a escolha do desenho do plano de
beneficios, porm dentro de critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial.
Ao final de cada exerccio, coincidente com o ano civil, as entidades fechadas devero
enviar ao rgo regulador demonstrativos contbeis e atuariais de cada plano de beneficios,
elaborado por pessoa jurdica ou profissional legalmente habilitado.

Outras questes relacionadas com as EFPPs:

Depois da constituio de reservas de contingncia at o limite de 25% do valor das

reservas matemticas, passou a ser admitida a reduo das contribuies das
patrocinadoras e dos participantes.

Em caso de aferio de resultado deficitrio, o seu equacionamento dar-se-, dentre outras

formas, por aumentos da contribuio, instituio de contribuio adicional ou pela
reduo do valor de beneficios a receber.

124

Aumentou a participao dos seguradas das EFPPs, na gesto de seus fundos alm de criar
a obrigatoriedade de prestao de contas aos mesmos quando requisitada.

Outras Questes relacionadas com as EAPPs: Estabelece que as EAPPs sero constitudas
unicamente por Sociedades Annimas ou Seguradoras que atuem no ramo vida, extinguindo,
dessa forma, a participao de entidades sem fins lucrativos no setor. Durante a tramitao
foi, no entanto, estabelecido um prazo de 2 anos para a adaptao destas entidades.

Como pode ser observado, vrias das questes apontadas como fragilidades e
obstculos para o desenvolvimento do setor, dentro do atual aparato regulatrio - Lei no.
6.435/1977 - foram encampadas pelo projeto, inclusive as mais controversas como o
resseguro (que acabou por cair durante a tramitao no Congresso). Certamente o projeto
incorporou vrios aspectos e

instrumentos da regulao imprescindveis para o

desenvolvimento do setor, que passar a contar com possibilidade de incorporao de novos

contingentes - funcionrios pblicos, sindicatos, associaes de classe, etc ..
Vale lembrar, ainda, que alm dos aspectos contemplados pelo projeto de Lei, o
cenrio de reforma previdenciria brasileiro apresenta inmeras interfaces com outras
reformas - ou ajustes - que vm sendo discutidos na arena social e econmica. Entre eles,
com especial relevncia para o tema, podemos citar: a reforma tributria (atualmente
tramitando no Congresso

Nacional)~

a reforma do judicirio (por enquanto, apenas em

discusso nos fruns acadmicos e de formulao da poltica que envolvem os trs poderes Executivo, Legislativo e

Judicirio)~

a votao de um novo marco legal para as Sociedades

Annimas (atualmente tramitando no Congresso

Nacional)~

o processo de estabilidade

monetria e financeira, com a reduo continua dos juros internos, que pode vir a implicar em
uma mudana no perfil dos investimentos das entidades que operam no mercado de forma
que as mesmas possam cumprir com seu papel social e econmico de efetivos investidores
para o financiamento do desenvolvimento auto-sustentado do pas; aperfeioamento dos
mecanismos de gesto dos rgos reguladores e fiscalizadores da previdncia privada (vrias
iniciativas vm sendo elaboradas e efetivadas pela SPCIMPAS); reformulao dos currculos
para a formao e aperfeioamento dos profissionais da rea (vrios cursos de
aperfeioamento

e mestrado em aturia vm sendo incentivados e desenvolvidos

recentemente por vrias instituies de excelncia no tema, como por exemplo, o recm
125

criado, curso de especializao tatu sensu da Escola Nacional de Cincias Estatsticas do

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica)
Dessa forma, pode-se dizer que ainda existem muitas questes inconclusas, que
demandaro maiores esforos por parte do Estado. O eterno dilema poltico presente em
discusses de polticas que apresentam um trade of! entre o curto e o longo prazo,
especialmente no referente a poltica previdenciria, ainda parece representar um entrave para
a boa formulao de uma poltica pblica para o setor. Esses entraves so, principalmente,
evidentes em questes que envolvem perdas de receita presentes para o sistema pblico em
prol de uma melhoria no longo prazo do resultado econmico e social do sistema como um
todo.

126

CONCLUSO

A chamada "Reforma da Previdncia", consubstanciada na aprovao da EC. no. 20/

1998, introduziu uma srie de novos parmetros para o sistema previdencirio como um todo.
Porm, se por um lado, a poltica relacionada aos regimes previdencirios bsicos (RGPS e
regimes especiais do funcionalismo pblico) razoavelmente clara no que diz respeito
tentativa de racionalizao do sistema, no que tange ao regime complementar a situao se
verifica um pouco mais complexa e a prpria definio pouco clara dos objetivos propostos.
Primeiramente, tem-se a complexidade poltica inerente s reformas institucionais - que
implicam a redefinio, per se, do papel do Estado. Em segundo lugar, tem-se a questo
referente delimitao das funes do Estado - que se diferem entre os regimes que
conformam o sistema previdencirio - em cada um dos regimes e os pontos de interligao
entre os mesmos (por exemplo, as implicaes das medidas adotadas nos regimes pblicos
para o regime complementar). E, finalmente, tem-se a redefinio do aparato regulatrio da
previdncia complementar propriamente dito.
A anlise da reforma da previdncia, especialmente no que se refere regulao
estatal do regime complementar, portanto, no deve desconsiderar a conjuntura econmica
recessiva e as transformaes sociais, polticas e econmicas, verificadas na dcada de 1980 e
boa parte da dcada de 1990, que assistiram ao esgotamento de um modelo de crescimento
econmico marcado pela forte interveno do Estado, atravs, inclusive, da execuo direta
de diversas polticas.
A grave crise econmica que acometeu, no apenas o Brasil, como boa parte dos
pases da Amrica Latina e do mundo e, a incapacidade de resposta das usuais polticas
intervencionistas, fez com que a ateno dos responsveis pela formulao de polticas
pblicas e estudiosos se voltasse para os programas de estabilizao, os mecanismos de
abertura dos mercados e as reformas estruturais da economia. Esses projetos de reforma
tinham por objetivo melhorar o funcionamento dos mercados e estimular o desenvolvimento
do setor privado. medida em que se reduzem as estruturas de interveno do Estado e se
pem em prtica reformas econmicas, velhas questes voltam a tona: como melhorar os
sistemas de proteo social? Como aperfeioar os sistemas regulatrios? Quem deve prover
127

os servios bsicos e a infra-estrutura? Como deve ser seu financiamento? Essas questes
traduzem a necessidade de uma nova gerao de reformas em que o ponto central o
fortalecimento institucional- pr requisito para o novo papel que se espera do Estado.
Nos anos 1990, no Brasil, foi implementada uma srie de reformas na rea econmica
com vistas a proporcionar uma maior integrao com a economia internacional: abertura
comercial, fim de vrios monoplios estatais e privatizaes, so alguns dos exemplos. Em
1994, foi conseguida a to almejada estabilizao monetria, com o Plano Real, que logrou
romper com a tradio inflacionria que j perdurava vrias dcadas. Restava, dessa forma,
um ltimo ponto a ser resolvido: o eqacionamento das contas pblicas, que dependeria de
reformas institucionais do Estado, como a Administrativa, a Previdenciria e a Tributria.
No entanto, enquanto as reformas econmicas se caracterizam por ajustes rpidos e
objetivos geralmente elaborados por segmentos do Executivo relativamente mais isolados do
sistema poltico, as reformas institucionais, por outro lado, envolvem a alterao dos
procedimentos operacionais cotidianos que o Estado utiliza para regular a economia, prover
servios e interagir com a cidadania, implicando desta forma uma maior complexidade para
sua realizao.
Pode-se justificar dessa forma o longo e tumultuado transcurso da "Reforma da
Previdncia", que alm de se arrastar por cinco anos no Congresso, com resultados bastante
modestos, no que se refere ao equilbrio financeiro-atuarial do RGPS e dos regimes especiais,
atualmente atravessa um igualmente tumultuado e complexo ambiente para sua
regulamentao.
A questo colocada desde o incio do trabalho diz respeito ao papel que o Estado deve
desempenhar para o bom funcionamento do sistema previdencirio como um todo e mais
especificamente para o regime de previdncia complementar.
Como se tentou demonstrar, a denominao complementar para a previdncia privada
no Brasil no fortuita.

A noo de complementaridade faz do regime geral, pblico e

compulsrio a primeira varivel de anlise. Dessa forma, procurou-se entender em que

medida a Reforma dos regimes pblicos compulsrios auxilia a promoo do
desenvolvimento do regime complementar.
No que se refere ao regime pblico para a cobertura dos trabalhadores do setor
privado - RGPS - , como procurou-se demonstrar, os desequilbrios no so recentes, tendo
se originado ainda por ocasio dos IAPs, ou seja, so anteriores unificao do regime na
128

dcada de 1960. Desde ento o sistema opera em regime de repartio simples, sem capitais
de cobertura, ou seja, os contribuintes ativos de hoje pagam pelos inativos de hoje, na
esperana que novas geraes de contribuintes venham a faz-lo quando passarem para a
inatividade.
A adoo de um regime de financiamento, pelo menos, parcialmente em repartio
quase uma constante dos pases ocidentais. Assim o sistema bsico nos Estados Unidos, na
Alemanha, na Frana, na Espanha e at em alguns pases do Oriente, como o Japo. A
diferena que todos eles tm uma capitalizao parcial coletiva que serve de colcho
amortecedor para o futuro do sistema. Tirando-se o modelo chileno de regime bsico em
capitalizao individual - uma caderneta de poupana compulsria - ao qual aderiram alguns
pases da Amrica Latina (Mxico, Bolvia e EI Salvador, por exemplo), a experincia
capitalizada a exceo, e no a norma.
A raiz do problema no reside, desta forma, necessariamente no regune de
financiamento e, sim nas extremamente generosas regras de elegibilidade para os beneficios,
resultado em alguns casos do paternalismo estatal (que por vrias vezes, especialmente em
perodos autoritrios, se utilizou da mquina previdenciria para sua legitimao) ou pela
presso dos grupos de interesse mais vocais. A Reforma da Previdncia procurou racionalizar
o funcionamento atravs de regras que interligassem mais intimamente os beneficios a serem
auferidos com as contribuies efetivamente realizadas, a exemplo do vem ocorrendo em
diversos outros pases.
Entre as medidas adotadas consta a transformao do beneficio por tempo de servio
em beneficio por tempo de contribuio, que, apesar de apresentar efeitos financeiros
diminutos, no curto prazo, introduz a necessidade de comprovao da contribuio para que
se tenha acesso ao beneficio. Outra importante medida foi a desconstitucionalizao da
frmula de clculo dos beneficios por tempo de contribuio, regulamentada pela Lei no.
9.876/99 que introduziu o fator previdencirio, que ainda

que facilmente contestvel

tecnicamente - dada a arbitrariedade com que se construiu a frmula - representa um

poderoso instrumento para a reduo do valor dos beneficios precoces. Outras medidas como
a extino da aposentadoria por tempo de contribuio proporcional (com introduo de
limite de idade para os j participantes do sistema) aliada com a manuteno da
aposentadoria por tempo de contribuio, e a eliminao da escala de salrios de contribuio
para os autnomos pode ser considerada, como no ditado popular, um legtimo tiro no p,
129

pois ao mesmo tempo em que proporciona uma reduo das despesas com beneficios no
curto/ mdio prazo, representa, como se procurou demonstrar uma potencial fonte de
aumento destas mesmas despesas em um horizonte temporal mais longo. Neste caso, a
possvel reduo dos beneficios por tempo de contribuio, poderia ser interpretada como um
incentivo para a contratao de arranjos de poupana previdenciria alternativos por parte dos
trabalhadores

importante relembrar aqui, que na busca do equilbrio financeiro de curto prazo,

vrios paliativos e solues atuarialmente pouco justas ou coerentes foram adotadas ao longo
das ltimas dcadas. Atualmente o RGPS conta com as maiores alquotas de contribuio de
todo o continente americano - variando de 8 a 11 % sobre o salrio de contribuio para os
empregados e ultrapassando 20% do total da remunerao dos mesmos para os empregadores.
Isso representa uma enorme carga fiscal sobre o mercado formal de trabalho, aumentando os
custos e reduzindo os incentivos para que os empregadores estabeleam planos de
previdncia privada para seus empregados. Nesse sentido, pode-se dizer que a Reforma, ao
no alterar a base de incidncia da alquota do empregador, em nada alterou a disposio da
classe empresarial, uma vez que as grandes empresas do setor pblico e privado com
condies para este provisionamento j o fizeram e as empresas de menor porte continuam
fortemente pressionadas pelos altos encargos previdencirios e trabalhistas. Iniciativas nesta
rea dependero, portanto, da formulao adequada dos incentivos fiscais para a atrao dos
empregadores. Alternativamente, o projeto de regulamentao prev a criao da figura do
instituidor, acabando com a restrio para a criao de entidades fechadas apenas por
empresas patrocinadoras. As instituidoras podero ser criadas por associaes profissionais,
sindicatos, cooperativas, etc ..
Em relao aos regimes prprios do funcionalismo pblico, como foi visto, at a
aprovao da EC. no. 3 /1993, no existia um regime de financiamento especfico. Em
conformidade com a relao de trabalho especfica dos mesmos com seu empregador Estado - sua remunerao no perodo de inatividade consistia basicamente na manuteno da
remunerao percebida no perodo ativo. Tanto salrios como as aposentadorias eram tratadas
como gasto com pessoal, no existindo, inclusive, qualquer tipo de separao dentro da pea
oramentria. Foi apenas com a introduo do conceito de Plano de Seguridade Social- em
1991- e, posteriormente da aprovao de um regime de custeio em 1993 (EC. No. 3), que se
estabeleceu o carter contributivo do regime. Por essa ocasio, no entanto vrios dos
130

funcionrios pblicos com contratos de trabalho regidos pela Consolidao das Leis
Trabalhistas (CLT), por fora da Constituio de 1988 que introduziu o RJU, j haviam sido
incorporados no quadro dos servidores pblicos estatutrios, sem que jamais tenha sido
realizado um encontro de contas entre o Tesouro -responsvel pelo pagamento dos servidores
estatutrios - e o RGPS - responsvel pelo regime previdencirio dos antigos funcionrios
regidos pela CLT, o que provocou como j mencionado, um impressionante aumento dos
gastos com pessoal (ativos e inativos) da Unio e dos demais entes federados. Em relao a
este contingente especfico da populao, a Refonna logrou aprovar a imposio de um limite
mnimo de idade para a aposentadoria por tempo de contribuio (integral e proporcional)'\
possibilitando uma reduo da despesa com aposentadorias no longo prazo, dado o perodo de
transio estabelecido para os j participantes do sistema. A possibilidade de criao de
regimes de previdncia complementar para este contingente para a parcela da remunerao
que exceda o teto de contribuio estabelecido para o RGPS, pode vir a possibilitar uma
maior disciplina oramentria por parte dos entes federados no que se refere s futuras
geraes, a depender do estabelecimento de um bom aparato regulatrio que discipline o
mercado.
Uma questo aparentemente controversa, ou pelo menos restritiva, no que se refere
aos planos de previdncia complementar para os funcionrios pblicos parece residir no fato
de que o art. 40 da Constituio Federal assegura a percepo de proventos integrais na
aposentadoria, o que implica a adoo de regimes de capitalizao com beneficios definidos.
Os planos do tipo contribuio definida no garantem este dispositivo constitucional, uma vez
que o beneficio depender do montante acumulado em conta, que por sua vez depender da
rentabilidade do plano ao longo da histria laboral de cada indivduo. Alm de incorporar um
problema j verificado para as entidades fechadas patrocinadas por empresas estatais: as
dificuldades relacionadas ao atrelamento destes beneficios ao teto de beneficios do RGPS.
Como j mencionado anterionnente, nos ltimos anos, o reajuste dos beneficios
superiores a um salrio mnimo tem sido constantemente inferior aos reajustes do salrio
mnimo - piso mnimo estabelecido para os beneficios previdencirios. A questo , nesse
caso, detenninar o limite adequado para o valor de cobertura do regime previdencirio

O beneficio de aposentadoria por tempo de contribuio proporcional foi extinto, a imposio de um limite de
idade , portanto, vlida apenas para o periodo de transio dos indivduos que j participavam do regime por
ocasio da reforma.
131

74

pblico compulsrio, centralizado e, provavelmente, operando em regime de repartio e seus

reflexos sobre as decises de poupana e investimento das famlias.
Tomando-se dois exemplos extremos: a linha de corte fixada em zero salrio mnimo
e, por oposio, uma linha que abranja toda a massa salarial. Na primeira situao,
simplesmente no haveria sistema compulsrio, relegando a cada famlia a deciso de quanto
e como poupar e onde aplicar os resultados da poupana. Como j ressaltado um plano de
previdncia aquele no qual as decises de poupana e investimento so tomadas a curto
prazo embora haja um prazo muito longo de espera para o retomo dos investimentos. So
ocasies complexas e envolvem o conhecimento de informaes muitas vezes insuficientes
para um processo racional de tomada de deciso. Eventuais erros neste processo individual
so irreversveis e suas conseqncias podem ser catastrficas. As pessoas de baixa renda, por
terem uma baixa propenso a poupar, podem chegar idade de inatividade necessitando de
um auxlio estatal. Esses motivos determinam a necessidade de algum nvel de proteo
compulsria.
No outro extremo tem-se um modelo de cobertura total em todo o espectro de
rendimentos. As desvantagens so igualmente claras. Basta imaginar um sistema em que o
Estado garanta integral reposio de todo o salrio (renda) em toda e qualquer eventualidade.
Neste sistema, os incentivos para poupar so nulos: por que poupar se tudo est
absolutamente garantido? A lgica de renunciar ao consumo presente como forma de garantir
uma renda na inatividade faz pouco sentido. Seria tambm um sistema extremamente caro e
com altssimas margens de evaso quando operado em repartio. Este sistema custeado por
contribuies sobre folha reduziria insuportavelmente

o rendimento

lquido

dos

trabalhadores, ou encareceria o custo de contratao da mo-de-obra, ou ambos. De qualquer

forma, o efeito sobre a poupana dos agentes econmicos seria desastroso. A Previdncia
Social Brasileira aproxima-se deste ltimo caso. O padro de distribuio salarial faz com
que o teto de contribuio seja elevado, deixando muito pouco espao o regime de
previdncia complementar75 .
Essa uma questo complexa pois envolve a redefinio integral do plano de
beneficios e de custeio dos regimes previdencirios pblicos compulsrios, lastreada em
Muitos argumentam que a elevada concentrao de renda e o baixo valor real do SM no Brasil tm sido
apontados como motivos para a manuteno deste limite. No entanto, cerca de 80% dos assalariados formais
ganham menos de 9 SM no Brasil (valor aproximado ao teto de contribuio atualmente vigente). (Dados da
RAIS 1997).
132

75

critrios bsicos como o equilbrio financeiro futuro, as possibilidades de financiamento da

transio - dada a necessidade de se respeitar as expectativas de direito dos filiados, sob a
penalidade de perda de credibilidade em funo da quebra do contrato - e, para a definio de
critrios atuariais e de provisionamento adequados para os planos complementares privados
que operem com beneficios definidos para a complementao do beneficio obtido no regime
pblico. Dessa forma, podem ocorrer efeitos sobre o mercado financeiro e perfil de poupana
dos segurados e do prprio mercado.
Esses so os desafios que a reforma do sistema previdencirio, com a perspectiva de
aumento da participao do regime complementar, traz para o Brasil, no processo de
retomada do desenvolvimento econmico.
O enfoque da reforma e as iniciativas para sua regulamentao, alm dos ajustes
infraconstitucionais propostos, apesar de bastante coerentes com a discusso internacional e
sua adaptabilidade ao modelo brasileiro, ainda enfrenta problemas de transparncia e
manejo poltico para a gerao de consensos to necessrios quando se trata de uma poltica
que apresenta srias implicaes sobre as condies de vida de grande parte dos cidados
brasileiros.
No que tange previdncia privada, ao contrrio de outros pases da Amrica Latina,
que ao reformarem seus sistemas previdencirios (transformando-os em regimes de
capitalizao ou regimes mistos) ainda no possuam mercados financeiros desenvolvidos,
capazes de absorver esses novos investimentos gerados, a experincia brasileira nesse setor,
grande, no constituindo, portanto, um entrave ao desenvolvimento.
O modelo de regime complementar brasileiro bastante diferente dos modelos
instaurados na Amrica Latina, nas ltimas dcadas e, conseqentemente implica em
solues e alternativas tambm bastante distintas para a formulao de polticas para o
sistema previdencirio. O regime de previdncia complementar, regulamentado na dcada de
1970, refletiu a sua poca o elevado crescimento econmico (Milagre Econmico), baseado
no processo de substituio das importaes, alavancado pelas empresas estatais, que se
desenvolveram estruturadas em importantes incentivos para o recrutamento de profissionais
qualificados, tendo como conseqncia o desenvolvimento da previdncia privada fechada fundos de penso.
Um aspecto bastante positivo neste caso, reside na criao da figura das Instituidoras
no projeto de lei complementar, pois como j mencionado, um grave problema para o
133

mercado de previdncia privada sua forte tendncia concentrao quando operado apenas
por entidades abertas - como verificado nos modelos adotados pela grande maioria dos pases
latino-americanos. A coexistncia, em si, de segmentos abertos e fechados suficientemente
fortes e bem administrados pode imprimir um carter mais competitivo ao setor.
Outros aspectos bastante positivos abordados pelo projeto de lei complementar so a
introduo dos conceitos de portabilidade e vesting (pelo projeto de lei definido pela
modalidade beneficio diferido). A introduo desses conceitos est em consonncia com as
atuais demandas da estrutura do mercado de trabalho que implicam na maior mobilidade dos
trabalhadores. Atravs desses mecanismos, o traslado entre administradoras facilitado e
implica em menores perdas financeiras para os participantes.
O resseguro representaria um importante aliado para assegurar maior credibilidade ao
sistema, uma vez que os participantes gozariam de maiores garantias dos seus direitos, nos
casos em que fosse constatada a incapacidade financeira das entidades a que estivessem
vinculados, alm de reduzir o riscos sistmicos do setor. A questo como j apontado, no
consensual e a obrigatoriedade de contratao do resseguro por parte das entidades fechadas
j caiu durante a tramitao no Congresso Nacional.
O tratamento tributrio, apesar do aparente

consenso do Legislativo sobre o

diferimento tributrio, ainda suscita dvidas. O MPAS chegou estudar a possibilidade de bi

tributao dos fundos de penso. Recentemente, no entanto, forte movimentao por parte das
entidades sobre o assunto fez com que o Ministrio desmentisse qualquer inteno neste
sentid076

principal entrave (no que se refere estritamente ao funcionamento das entidades

operadoras de previdncia privada) para o desenvolvimento do setor de previdncia privada

no Brasil parece ser a adequao do arcabouo institucional - legal, capaz de gerar maiores
incentivos para a captao de recursos produtivos e que consiga imprimir a credibilidade
necessria para que se desenvolva a cultura de poupana previdenciria no pas.
At muito recentemente (especialmente at meados da dcada de 1990), as entidades
de previdncia privada no atuavam de forma significativa como provedores de
financiamentos de longo prazo para investidores produtivos, uma vez que grande parte de
seus recursos eram direcionados para o financiamento da dvida pblica ou ativos do Estado.

O prprio Secretrio de Previdncia Complementar (Sr. Paulo Kliass) efetivo quando do envio do projeto de
Lei, ter sido exonerado por discordar da posio do Ministro Waldeck Omelas sobre a bi- tributao.
134

76

Esse comportamento se deve, basicamente a quatro aspectos do funcionamento do mercado

financeiro e do ambiente macroeconmico brasileiro: altas taxas de inflao; altas taxas de
juros como forma de rolagem da dvida pblica; a existncia de mecanismos de crdito
(atravs de Instituies pblicas como por exemplo, o BNDES) de longo prazo, relativamente
de fcil acesso; alta volatibilidade dos preos dos ativos.
Em abril do ano 2000, a Resoluo 2.720 da CVM, pela primeira vez introduziu a
noo de controle de risco das aplicaes com a introduo de prticas utilizadas nos pases
mais avanados, tendo representado um primeiro passo para adoo de um mecanismo de
regulao sobre as aplicaes dos ativos mais flexvel. Ao mesmo tempo em que a medida
poderia ser entendida como arriscada em funo da inexistncia de um aparato jurdico que
pelo menos prevenisse a assuno demasiada de riscos, contava com a introduo de
instituies como claras regras para a custdia e disponibilizao das informaes sobre a
rentabilidade/ performance de cada entidade, que implicava na minorao destes mesmos
riscos. No entanto, em novembro do mesmo ano, esta medida foi revogada e o controle voltou
a ser meramente quantitativo, atravs da imposio de limites mximos por tipo de aplicao,
podendo ter refletido o despreparo do ente regulador para a execuo de uma atividade de
fiscalizao mais complexa ou apenas um retrocesso decorrente dos embates polticos que
envolveram o setor nos ltimos meses.
Questes essenciais a serem deliberadas pelos rgos regulatrios permanecem
indefinidas, porm como critrios atuariais e de provisionamento (junding) contbil e
financeiro. Em exposio realizada durante o 2( Congresso da ABRAPP, o Aturio Ricardo
Fristack, enfatizou a necessidade de padronizao mnima das avaliaes atuariais, inclusive
para o bom funcionamento de conceitos recm criados como o de portabilidade.
"Nenhum pas do mundo oferece aos seus aturios opes to infinitas"
"... qualquer mtodo de capitalizao admitido, por mais estranho e arbitrrio que seja".
"A portabilidade, por exemplo, s dar certo se houver p/anos minimamente padronizados".
(pgina da WEB - http://www.abrapp.org.br/revistas/265/fornento.htrnl. acessada em 13/02/2001)

Essa questo parece tomar, ainda maiores propores, no caso das EFPPs patrocinadas
por empresas estatais (ou com a participao das mesmas, como no fundo atualmente
multipatrocinado pela Petrobras). Recentemente, foi noticiada a interveno em vrias destas
instituies, por parte da atual Secretria de Previdncia Complementar- Solange Paiva
135

Vieira- , que afirmou publicamente (em entrevista concedida ao Jornal O Globo, em 20 de

janeiro de 2001) a situao de inadimplmcia de vrios destes fundos com base em
diagnsticos atuarialmente realizados pela SPC/ MP AS, rgo responsvel por sua regulao,
nos quais foi utilizada uma taxa de desconto inferior determinada por lei (a lei estabelece
como rentabilidade real mnima para as aplicaes financeiras dos fundos a estabelecida para
a poupana, ou seja, 6% a.a., tendo sido utilizada a taxa de desconto de 4% a.a. para os
clculos). Certamente, a definio legal de uma rentabilidade mnima para qualquer que seja
o ativo financeiro em questo, significa uma arbitrariedade legal, alm de uma total
incoerncia do ponto de vista econmico. Porm, os administradores e aturios que utilizam
esta definio legal esto apenas cumprindo os ditames da lei, e, no exatamente cometendo
uma improbidade administrativa.
Paralela a esta questo, est o fato de que, ao condenar publicamente os
administradores das EFPPs patrocinadas por estatais, estar-se-ia questionando a capacidade
do Estado em bem administrar entidades fechadas de previdncia complementar. No entanto,
a reforma introduziu esta possibilidade de financiamento previdencirio para todo o
contingente de funcionrios pblicos dos entes federados.
A dvida / questo que motivou a elaborao do presente trabalho, referia-se a
capacidade de formulao de uma poltica para o setor previdencirio por parte do Estado
brasileiro e sua capacidade para a execuo das funes que a mesma lhe reservasse. Na
realidade, do observado at o momento, no foi possvel realizar uma anlise esclarecedora
sobre nenhuma das questes.
A delimitao do espao de atuao dos regImes: bsicos e complementar, se
aparentemente definido quando da formulao da poltica para o setor, ainda na espera do
poder Executivo, e, da tramitao da proposta da emenda constitucional no Legislativo, com a
uniformizao do teto para os regimes bsicos (RGPS e regimes especiais) vem sofrendo
vrias alteraes quanto ao valor do teto de beneficios. As atuais declaraes e os
mecanismos infraconstitucionais de que dispe o executivo parecem indicar para a reduo
do valor real mximo para os regimes bsicos, fortalecendo a hiptese de que em funo da
enorme complexidade de realizao de uma reforma institucional do Estado, o mesmo opte
por solues menos transparentes, porm, com menores custos polticos para o enfrentamento
do problema financeiro / oramentrio atualmente atravessado.

136

No que se refere a necessidade de criao de um arcabouo regulatrio capaz de gerar

maior credibilidade - fator fundamental, como vrias vezes mencionado no texto para o
desenvolvimento do setor -, as atuais idas e vindas da regulamentao da Reforma no que
compete ao fato, apontam para a pouca coerncia, provavelmente fruto da prpria ausncia de
discusso e consenso sobre o tema, das iniciativas at agora adotadas.
importante observar, no entanto, a emergncia do tema, pois como vrias vezes
enfatizado, o Brasil possui um imenso potencial para o desenvolvimento da previdncia
complementar, que como demonstrado pela anlise da experincia internacional do setor,
pode representar uma importante alavanca para o financiamento do desenvolvimento
nacional, desde que bem regulamentado. Nesse sentido, vale a observao do impressionante
desenvolvimento do segmento aberto de previdncia complementar nos ltimos anos, em que
apesar de no ter sido objeto de grandes aperfeioamentos legais, contou com o crescente
descrdito dos regimes bsicos. Poltica pblicas, principalmente as relacionadas com a
questo social, como aqui entendidas, no entanto, deveriam voltar-se mais para a construo
de um novo e slido aparato estatal e menos para o crescente descrdito do atual.

137

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