Facultad Latinoamericana de

Ciencias Sociales, Sede Acadmica

Mxico
Maestra en Gobierno y Asuntos Pblicos
VIII Promocin
2006-2008
Usos de la informacin en la formulacin del
Programa Escuelas de Calidad
Tesis que para obtener el grado de Maestro en Gobierno y Asuntos Pblicos
presenta:
Ren Gmez Flores

Director de tesis:
Dr. Emilio Blanco Bosco

Mxico D. F., a 28 de noviembre de 2008

Agradezco al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (Conacyt) por el financiamiento brindado para la realizacin
de mis estudios de postgrado.

Contenido
Introduccin................................................................................................................... 2
Captulo 1. La Poltica Educativa en Mxico ......................................................... 7
Caractersticas de la Poltica Pblica ........................................................................ 7
La Hechura de la Poltica Educativa........................................................................ 10

Capitulo 2. Marco Conceptual...............................................................................16

La Informacin en el Proceso de Hechura de la Poltica Pblica......................... 16

Captulo 3. Metodologa de Investigacin...........................................................30

Captulo 4. Anlisis de Resultados...........................................................................38
Conclusiones................................................................................................................50
Bibliografa....................................................................................................................53
Anexo ............................................................................................................................58

Introduccin
Si bien el tema de la calidad educativa no es novedoso, ha sido recientemente cuando se
ha asumido como un objetivo de la poltica educativa en Mxico, por lo que se ha
implementado una nueva forma de gestin educativa. Bajo el paradigma de la gestin
centrada en la escuela se han propiciado las condiciones en las cuales operen, entre
otros elementos, sistemas de evaluaciones que permitan conocer, por un lado, los
factores asociados al rendimiento/desempeo educativo y, por el otro, el cumplimiento
de objetivos de planes y programas educativos, a fin de mejorar la calidad de los
servicios educativos bsicos. Asociados a estos sistemas, tambin se han construido
sistemas de informacin que sirvan como referencia para la toma de decisiones de los
actores encargados de la formulacin de la poltica educativa. Un ejemplo de ello
aunque inconcluso fue el Sistema de Evaluacin de la Poltica Educativa (SEPE), el
cual pretenda proporcionar la informacin necesaria sobre el avance de las metas
educativas y, as, poder tomar decisiones sobre el curso de los programas educativos.
Otro ejemplo, quiz el ms notable, es el Instituto Nacional para la Evaluacin de la
Educacin (INEE), cuyo principal objetivo es contribuir a la evaluacin de los
diferentes elementos (maestros, alumnos, centros escolares) que conforman al sistema
educativo federal y a los sistemas estatales.
Partiendo de la nueva concepcin sobre la gestin educativa, se han desplegado
programas educativos que, basados en la mejora de la calidad educativa, pretenden
incorporar las acciones de los centros escolares en la formulacin de la poltica
educativa. Tal es el caso del Programa Escuelas de Calidad (PEC). Asumido como
parangn de la actual poltica educativa en Mxico, desde su implementacin el PEC ha
sido el programa educativo con el mayor nmero de evaluaciones externas que han
venido analizando el desarrollo de su funcionamiento y el cumplimiento de sus metas y
objetivos. Las evaluaciones efectuadas por la Universidad de Harvard, Heurstica
Educativa o el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) han ido en este
sentido.
Pero es esta ltima evaluacin, coordinada por la Dra. Teresa Bracho, la que cuentan
con el mayor nmero de referencias dentro de la estructura operativa del PEC, ya que ha
2

logrado darle seguimiento al impacto del programa en la poblacin objetivo. Por tal
motivo, la retomo para plantear el problema que habr de guiar el desarrollo de la
presente investigacin y que expreso en los siguientes trminos:
No obstante que la evaluacin realizada por el CIDE analiza la evolucin del
Programa Escuelas de Calidad y busca detectar los posibles nudos
problemticos en el proceso de diseo e implementacin del programa, que
pudiesen obstaculizar el cumplimiento de los objetivos a mediano y largo plazo,
con el fin de proponer soluciones tcnicas a su mejoramiento, la informacin as
generada no es recuperada por las autoridades encargadas de la operacin del
programa, de manera consistente con el cumplimiento del objetivo principal del
programa de mejorar la calidad de la educacin que se imparte en las escuelas
pblicas de educacin bsica, a travs de la construccin de nuevos modelos de
gestin escolar, prctica docente y participacin social.
Subyace, de manera ms amplia, a este problema la ausencia de una plena vinculacin
entre los generadores de la informacin (evaluadores externos) y los tomadores de
decisiones (administradores del programa, a nivel federal) que surge a consecuencia de
la asimetra entre los criterios evaluativos, centrados en la consistencia y validez de la
informacin generada, y los criterios empleados por los hacedores de poltica, ubicados
en el terreno de la negociacin poltica para la permanencia del programa.
Si bien dicho problema ha sido referido en varias investigaciones, considero que su
anlisis ha sido limitado, en el sentido de no concentrarse en aquellos actores que
efectivamente tienen un peso especfico en el proceso de hechura de la poltica
educativa, a saber: los operadores de programas como el PEC (tomadores de
decisiones). As, los aportes de las investigaciones que en los ltimos aos se han
generado al respecto, analizan el vnculo entre la generacin de informacin y la toma
de decisiones, mediante el involucramiento de los actores ms cercanos al centro
escolar, a partir de la entrega de informes derivados de pruebas de rendimiento escolar.
Tales trabajos han discutido sobre diversos tpicos, de entre los que destacan el grado
de accesibilidad de los resultados de las evaluaciones para padres de familia, maestros y
directivos; los medios empleados para su difusin; la prioridad con la que cuentan los
actores para la recepcin de los resultados de las evaluaciones educativas (maestros
antes que padres de familia; autoridades centrales antes que autoridades regionales, etc.)

o la conveniencia de contar con un sistema de evaluacin basado en premios y

castigos, o uno que promueva, exclusivamente, la generacin de indicadores. Los
trabajos de Fernndez y Midaglia (2005) y de Pinkasz y colaboradores (2005) van en
ste sentido. Tambin han sido notables las investigaciones auspiciadas por el Programa
de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina y el Caribe (PREAL) que ha
retomado la problemtica que representa el uso de las evaluaciones estandarizadas del
logro educativo en la formulacin de la poltica educativa de los pases latinoamericanos
y en la gestin de los centros escolares. Estas investigaciones coinciden en concluir que
a pesar de la intensa aplicacin de las evaluaciones del logro/desempeo educativo, no
existe un uso sistemtico que retome sus resultados sobre el nivel de desempeo de los
estudiantes y sobre los factores que afectan a ste, al nivel del centro escolar.
Pero pocos han sido los trabajos que han tomado como objeto de estudio el rol que
juegan las fuentes de informacin emprica en el desarrollo de las polticas educativas.
Un ejemplo de este tipo de trabajo es el realizado por Santiago Cueto (2005), quien
tomando un conjunto de pases latinoamericanos (Argentina, Brasil, Ecuador, Paraguay,
Per y Uruguay) realiz entrevistas a los responsables de los ministerios de educacin
para conocer la utilidad de la informacin emprica (indicadores estadsticos,
diagnsticos educativos, evaluaciones de programas, investigaciones, etc.) en su labor
como hacedores de poltica educativa. El investigador concluye que, en general, la
utilidad que se le otorga a la informacin emprica es poca, para la formulacin de las
polticas educativas de los pases seleccionados. A similares conclusiones han llegado
los estudios de Tiramonti y colaboradores (2005), los de Morales-Gmez
(1992), Reimers (1997) y Cueto (2005). Para el caso mexicano, existe una
investigacin al respecto efectuada por Fernndez y Midaglia (2005).
Teniendo como antecedentes tales investigaciones y con el objetivo particular de
analizar los usos, las formas y los medios en que la informacin procedente de la
evaluacin externa realizada por el CIDE es retomada por los encargados de la
operacin del PEC, a nivel federal, para la toma de decisiones referentes a la
(re)formulacin de su operatividad, parto de la siguiente pregunta de investigacin:
Cul es el uso predominante que los funcionarios encargados de la operacin
del PEC le dan a la informacin procedente de la evaluacin externa realizada
por el CIDE?

En atencin a dicho cuestionamiento, propongo la siguiente hiptesis:

La informacin obtenida a partir de la evaluacin externa aplicada al Programa
Escuelas de Calidad es empleada, en mayor medida, como factor de negociacin
para la permanencia del programa.
Para que esta hiptesis pueda ser sometida a prueba emprica, planteo los siguientes
supuestos:
Existe una distincin entre los receptores de la informacin educativa. Por un
lado, los polticos (o tomadores de decisiones) son los encargados de definir y de
caracterizar al problema pblico. Por otro lado, sern los burcratas quienes
implementen las acciones conducentes a mitigar el problema. Unos y otros
habrn de hacer uso de diferentes modalidades de la informacin: aquellos,
habrn de apoyarse en argumentos para convencer (sea a la sociedad en general,
sea a otros tomadores de decisin con rango superior) de la existencia de un
problema y la solucin ms acorde; stos, requerirn de datos que les permita la
concrecin de la poltica en acciones particulares.
Tanto generadores de informacin como los usuarios de ella, se ubican en
distintas reas de cuestiones (issue areas). Estas reas de cuestiones habrn de
definir la intensidad en el uso de la informacin, as como el tipo de informacin
que habr de emplearse segn se relacionen con un fin de interaccin poltica
(negociacin poltica) entre los actores relevantes para la hechura de la poltica
educativa o con un propsito ms de carcter tcnico-instrumental, que se
relaciona con la generacin de la informacin y con la labor burocrticoadministrativa.
La informacin es asumida como un medio y no como un fin; no slo como
medio para ayudar a los funcionarios a decidir cules medidas son las ms
apropiadas para la realizacin de sus ideologas y sus intereses (Weiss, 2003),
sino tambin como elemento fundamental en la hechura de la poltica educativa
que permita observar, con diferentes niveles de agregacin, el avance en la
consecucin del programa, a manera de que ello facilite la rendicin de cuentas a
la sociedad.

Un sistema educativo debe generar informacin que, por un lado, le permita

adecuarse a los valores relevantes preestablecidos (equidad, calidad, eficacia,

etctera) y, por otro lado, que le facilite la articulacin entre la elaboracin de

polticas educativas y su administracin.
A lo largo de las siguientes pginas desarrollar, en primer lugar, una breve descripcin
de las condiciones y las caractersticas que han marcado la formulacin de la poltica
pblica en Mxico y, en particular, de la poltica educativa. As, el primer captulo es
una presentacin del problema de investigacin, en el que se sealan los factores que
intervienen en el diseo de la poltica educativa y cmo ello ha incidido en la
implementacin de programas educativos del estilo del Programa Escuelas de Calidad.
En segundo lugar, expongo un marco conceptual mnimo sobre los principales
elementos involucrados en el tema del vnculo entre la generacin de informacin y la
hechura de la poltica pblica. La intencin del segundo captulo consiste en ofrecer un
panorama general sobre el estado de la cuestin de los tpicos que han surgido del
anlisis de la informacin como objeto de estudio.
En tercer lugar, puntualizo los pasos a seguir para la realizacin del trabajo de campo.
Por tanto, en el captulo tres defino el mtodo (estudio de caso) y las tcnicas empleadas
para la obtencin de la informacin requerida (entrevista semi-estructurada) y para su
posterior anlisis (codificacin de entrevistas).
Finalmente, en los ltimos apartados presento los resultados de la investigacin y las
conclusiones derivadas.

Captulo 1. La Poltica Educativa en Mxico

Caractersticas de la Poltica Pblica
Durante el rgimen prista la administracin de lo pblico se sustent en el
corporativismo, el cual se caracteriz, entre otras cosas, por: (1) su carcter jerrquico y
poco competitivo; (2) la necesidad del reconocimiento externo de las organizaciones, en
especial por el Estado que otorgaba rango de oficialidad a la representacin poltica e
institucional; (3) la verticalidad en los procesos de agregacin y representacin de
diversos grupos de inters; (4) su poca diversificacin interna (muchos procesos y pocas
organizaciones) y el carcter restringido del debate sobre los problemas pblicos que
casi siempre se reflejaba en el predominio de los discursos polticos sobre los discursos
disciplinarios; (5) la superioridad de las lgicas de lealtades como frmula de
gobernabilidad; (6) el predominio de sistemas patrimonialistas y clientelistas en las
carreras profesionales, polticas y burocrticas; (7) la fuerza de las culturas
escalafonarias y las frmulas burocrticas de control; (8) la impermeabilidad a la
supervisin social y a la rendicin de cuentas en la prestacin de los servicios pblicos;
y, (9) la rigidez en la coordinacin y vinculacin intra e inter-organizacional (Miranda,
2004:104). Evidentemente, este esquema de administracin condujo a una distorsin
entre los ciclos polticos, delimitados por las elecciones presidenciales, y los incentivos
que pudieran tener los cuerpos burocrticos por hacer ms efectiva y eficiente su
actividad.
El presidencialismo, otra de las caractersticas del rgimen prista, se defini, entre otras
cosas, por su estreches en la toma de decisiones. La exacerbada injerencia del presidente
en la toma de decisiones limitaba la participacin de actores relevantes en la hechura de
las polticas pblicas: los que en ltima instancia tomaban las decisiones eran el propio
presidente, junto a su gabinete legal y sus asesores, adems de algunos lderes
corporativistas (Lehoucq et al., 2005). La exacerbada injerencia presidencial en la
poltica pblica privilegiaba el uso de un conocimiento tcito sobre el origen de los
problemas pblicos y su consiguiente solucin.
Todo ello implic la adopcin de una perspectiva que planteaba a la actividad
gubernamental como una estructura opaca (caja negra) a la que se atribua una
capacidad tcnica superior (en comparacin con la de actores no-gubernamentales) para
interpretar las demandas y necesidades pblicas y para ofrecer respuestas adecuadas,
7

eficientes y eficaces (Sosa, 2000), y que en la hechura de la poltica pblica contaba con
los siguientes rasgos distintivos (Cabrero, 2000):
1. En lo que a la definicin de la agenda se refiere, tiene lugar una alta
impermeabilidad en la discusin de los problemas sociales, toda vez que su
percepcin y su traduccin es llevada a cabo por los grupos especialistas
gubernamentales. Esta impermeabilidad se apoya en el expertise y la
informacin tcnica con la que cuentan las estructuras burocrticas medias y
altas que son en las cuales se concentra la toma de decisiones.
La agenda as diseada (con ayuda de los medios de comunicacin y de los
grupos de inters, que sirven de magna voces del gobierno) se plasma en un
plan nacional que se legitima mediante un proceso de consulta popular.
2. Ya ubicado en la formulacin de la poltica el gobierno no slo es poco
permeable, sino prcticamente hermtico. La poltica o programa slo es dado a
conocer al pblico una vez que se ha diseado y se empieza a implementar.
Incluso el Congreso cuenta con una reducida capacidad para regular las polticas
y/o programas ejecutados por el gobierno, dado que la configuracin normativa
del sistema resulta altamente propensa a conducir el proceso por vas
reglamentarias directas, por parte del ejecutivo.
3. Debido a que la fase de implementacin ha sido llevada a la prctica por el
gobierno se ha propiciado el crecimiento injustificado de la administracin
pblica, que pese a las reducciones que durante este periodo se efectuaron, la
mxima era a mayor nmero de problemas, mayor nmero de dependencias
gubernamentales. En ausencia de un consolidado servicio civil de carrera, es la
racionalidad de las camarillas la que generalmente se impone sobre los objetivos
de las instituciones.
4. Finalmente, es en la etapa de evaluacin donde el carcter impermeable de la
hechura de poltica se magnifica, ya que quien define la agenda es quien disea
la poltica y la implementa, adems de que es quien decide si ha sido efectiva o
no, bajo criterios totalmente opuestos a los de eficacia y de eficiencia. El
hermetismo de la lgica corporativista impide que agentes externos al gobierno
obtengan informacin que les permita evaluar la actividad gubernamental.
En general, como apunta Aguilar Villanueva (2003:30), el gobierno mexicano, como
muchos otros gobiernos, pudo operar de esa manera porque contaba entonces con una
8

red de organizaciones sociales y polticas que tenan los medios para controlar el flujo
de las diversas demandas y compatibilizarlas selectivamente en un mismo formato, de
acuerdo al inters de los gobernantes.
No obstante, durante las ltimas dos dcadas se ha generado un clima adverso para las
formas y los medios de la administracin pblica tradicional, el cual se ha manifestado
en dos grandes tendencias (Aguilar, 2006). De un lado, se replante la nocin de la
poltica pblica a favor de la asignacin, de manera ms eficiente, de los recursos
pblicos y la vindicacin del propsito y modo pblico de las polticas. En este sentido,
el aporte de la poltica pblica, como campo profesional, consisti en la incorporacin
de procesos administrativos maximizadores/optimizadores de los recursos pblicos; en
propiciar la innovacin y mejoramiento en la regulacin; en generar informacin
pblica confiable y en exigir la evaluacin del desempeo gubernamental.
De otro lado, relacionado con el uso ms eficiente de los recursos pblicos, se observ
la implementacin de un conjunto de medidas y tcnicas que pretendan (y siguen
pretendiendo) hacer econmicamente sostenible el aparato de administracin pblica y,
en consecuencia, tratar de equilibrar las finanzas pblicas. La llamada gestin pblica
ha tenido como principal objetivo reorganizar el aparato gubernamental.
Las transformaciones institucionales y organizacionales han sido inevitables en el
transcurso del periodo de transicin, permitiendo introducir una nueva perspectiva de la
administracin pblica, para la cual sta ha dejado de ser definida y entendida como una
estructura monoltica, para ser abordada como una compleja red de actores y
organizaciones afectadas por mltiples intereses y centros de poder, y cuyas decisiones
no dependen ya de esquemas preconcebidos, sino de la interaccin con dichos intereses
y centros de poder (Sosa, 2000). Esto significa que el inters del gobierno se ha
desplazado del nfasis en la adopcin de objetivos y metas organizacionales (fases
decisionales en el ciclo de la poltica) hacia la construccin de problemas pblicos y
hacia la definicin de los mecanismos de gestin con que se habrn de resolver (fases de
implementacin y evaluacin). El inters del gobierno por proponer soluciones
eficientes y eficaces ha obligado a que con mayor insistencia se haga uso de las
evaluaciones, tanto diagnsticas como de impacto, de tal forma que la toma de
decisiones ya no se relacione con un ejercicio cerrado y dominado por el punto de vista
de algunos cuantos funcionarios.

A pesar de ello, el proceso de diseo-decisin de las polticas pblicas parece estar

marcado por una hibridacin (Cabrero, 2000) entre aquellas caracterstica y stas
innovaciones en la forma de administrar la actividad gubernamental. Al respecto
Aguilar Villanueva es contundente al afirmar que no hay cambio social, poltico o
administrativo, por ms radical que sea, que no coexista por largo tiempo con las
costumbres del pasado y que no est obligado a reelaborarlas, depurarlas, superarlas
(Aguilar, 2006:13). Como claro ejemplo de ello, se tiene a la hechura de la poltica
educativa, que ha representado una de las arenas de poltica en la cual se expresan con
mayor claridad los resabios de la cultura poltica1 del antiguo rgimen.

La Hechura de la Poltica Educativa

Hablar de poltica educativa es hacer referencia al sistema educativo, que adems de ser
el objeto de la poltica, es el espacio en el cual se desarrolla y plasma, de tal suerte, que
en los niveles en los que esta se asume (recursos, representacin, organizacin,
procedimiento, cultura y prcticas) adquieren importancia las interrelaciones de los
actores relevantes y el cumplimiento de sus propios objetivos (Weiss, 1999).
Comprender as a la poltica educativa permite plantear la relacin entre el entorno (el
sistema educativo) y el actor (el hacedor de poltica), a partir de la cual se puede
descubrir un hecho fundamental para la comprensin del proceso de hechura de poltica
educativa en Mxico: no siempre tiene lugar la correlacin entre los cambios de la
estructura formal del sistema educativo y las ideas-fuerza que los sostienen; es decir, las
estructuras organizacionales, debido a sus inercias internas, tienden a incorporar ms
lentamente los cambios del contexto de lo que lo hacen las argumentaciones
ideolgicas. Ejemplo de ello es el proceso de reforma al que fue sometido el sistema
educativo mexicano: desde la dcada de los ochenta del siglo XX se incorporaron en el
discurso poltico conceptos como los de calidad y modernizacin, sin que ello se
hubiera traducido en una reconstruccin de las relaciones inter-organizacionales y en un

La cultura poltica se refiere a los valores, smbolos, imgenes y representaciones que los individuos tienen sobre
su sistema poltico y sobre el papel que ellos mismos juegan dentro de dicho sistema []; la cultura poltica evoca un
problema intrnseco del poder; el de su legitimidad, es decir, el de la manera como los gobernados conciben y
representan al sistema poltico y a sus agentes (gobiernos y lites polticas) reconocindoles su derecho a adoptar las
decisiones polticas, o sea, a ejercer el poder (Pechard cit. en Noriega, 2005:20).

10

rediseo de las estructuras burocrticas que permitiera incorporar efectivamente estos

conceptos en el proceso educativo.
En este sentido, la consolidacin de los sistemas de evaluacin de los programas
educativos (v g. el Programa Escuelas de Calidad), y los sistemas de informacin por
ellos generados, ha representado la principal aspiracin del periodo de transicin, con el
afn de racionalizar la gestin educativa y de contar con un referente de la situacin en
la que se encuentra el sistema educativo y el grado de cumplimiento de las metas
preestablecidas. Se ha avanzado, por un lado, en la descentralizacin de los servicios
pblicos de educacin hasta convertir la mera posesin de facultades jurisdiccionales de
los gobiernos sub-nacionales (estatales y municipales) en un proceso de gestin
educativa, en el que el centro escolar tenga mayor injerencia sobre la formulacinevaluacin-modificacin de los programas educativos federales. Esto ha trado consigo
la reivindicacin de una serie de aspectos sustantivos para la consolidacin del enfoque
de poltica pblica aplicado al sector educativo y para la consolidacin de la reforma del
sistema educativo nacional, tales como: (1) la reivindicacin de la justicia y la equidad
como condicin bsica del desarrollo para poder implementar mayores oportunidades de
acceso a la educacin bsica para aquellas personas que estando en edad de estudiar no
lo pudieran hacer o para aquellas personas que por motivos econmicos,
principalmente, no hubieran podido concluir su educacin bsica; (2) la buena calidad
educativa y su relacin con la equidad y con la pertinencia, con la capacidad de
inclusin social y su carcter formativo, de tal forma que las acciones previstas en la
poltica educativa pudieran incidir positivamente en el logro de resultados educativos,
innovadores y efectivos; y (3) la reforma sistmica e institucional del sistema educativo
en la que se incorporasen acciones que fueran desde la actualizacin de los marcos
normativos y la reestructuracin organizacional de la SEP, hasta la consolidacin de los
sistemas de informacin y evaluacin (Miranda, 2004).
Por otro lado, a la vez que se ha promovido la introduccin de las innovaciones en la
gestin pblica, tambin se han impulsado sistemas de evaluacin, cuya mayor
proyeccin se ha observado en el sector educativo. Teniendo como justificacin el

11

mejoramiento de la calidad educativa2 las evaluaciones se han desarrollado como un

factor de racionalidad procedimental que intenta vincular el diseo de planes y
programas educativos con una mejor calidad en el ofrecimiento de los servicios
escolares bsicos.
Si bien la labor evaluativa llevada a cabo por las dependencias del sector educativo data
de, cuando menos, cuatro dcadas, no es hasta finales de la dcada de los noventa del
siglo pasado cuando sus resultados empiezan a ser difundidos de manera sistemtica a
sectores ms amplios de la sociedad (Blanco & Banegas, 2006). Es justamente la labor
de difusin la que ha guiado el inters por fundar organismos que tengan como finalidad
la evaluacin del logro y/o rendimiento educativo y su posterior difusin (ver Cuadro
1).
Cuadro 1. Niveles de Evaluacin en la Educacin Bsica
Nivel de
evaluacin

Entidad evaluadora

Micro

Director y maestros de la
escuela

Insumos

Productos

Procesos

Generan informacin

Evaluacin primaria del

aprendizaje de los
alumnos

Realizan
autoevaluacin a la
escuela

Supervisin de prcticas
de educacin primaria

Evaluacin externa
de primer nivel

Evaluacin externa
de segundo nivel

Usan resultados
Integran informacin

Meso

Supervisores de zona
escolar

Macro

reas estatales de
evaluacin

Integran informacin,
usan resultados, hacen
indicadores propios

Certifican alumnos,
analizan evaluaciones
nacionales, realizan
evaluaciones estatales

SEP

Mantiene el sistema
nacional de indicadores

Diseo de instrumentos

INEE

Realiza anlisis
nacionales

Mega

Usan resultados

Evaluaciones nacionales

Disean
metodologas,
capacitan a usuarios
de otros niveles

Fuente: Tomado de Blanco y Banegas (2006).

Como se observa el inters por evaluar los principales aspectos de la educacin bsica
ha generado la colaboracin de autoridades y organismos de los niveles federal y estatal.
Pero tambin resulta interesante observar los niveles de evaluacin que se han venido
conformando, los cuales se han concentrado en dos vertientes. Una de ellas se remite a
la deteccin de los factores asociados al rendimiento y/o desempeo escolar. El inters
por este tipo de evaluacin ha propiciado la creacin de organismos especializados,

Martnez Rizo (2003:19) seala que cuando la cobertura y la eficiencia terminal mejoran, surge el tema de la
calidad: no basta que los alumnos terminen determinados grados o nivel escolar si lo hacen sin haber alcanzado el
aprendizaje que estipulan los objetivos curriculares.

12

encargados de su aplicacin, como el Instituto Nacional para la Evaluacin Educativa

(INEE).
La otra vertiente, an ms novedosa que la anterior, es la evaluacin de los resultados
obtenidos por los programas educativos implementados. Esta vertiente evaluativa,
apoyada en los resultados de la anterior, pretende ubicar el impacto en una poblacin
objetivo, asociado al funcionamiento de un programa educativo particular, tal como la
evaluacin aplicada al Programa Escuelas de Calidad (PEC), implementado en 2001.
En lo particular, el PEC ha intentado relacionar las innovaciones que se han
desarrollado en la administracin pblica3 con la aplicacin de evaluaciones a
programas educativos, al proponerse instituir en las escuelas que participan en l una
gestin estratgica orientada a la mejora de los aprendizajes, a travs del
perfeccionamiento de las prcticas docentes (SEP, 2003). Considerado como el
programa pblico con el mayor nmero de evaluaciones el PEC cuenta en su historial
con cuatro de ellas. Una fue conducida por Skoufias y Shapiro (2006); otra estuvo bajo
el mando de Loera y Czares (2005); la tercera la realizaron investigadores de la
Universidad de Harvard (Reimers, 2006) y la cuarta fue dirigida por Teresa Bracho
(2006), investigadora del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE).
En los casos de las evaluaciones realizadas por Skofias y Shapiro y la de los
investigadores de Harvard, slo se observ el impacto del programa en la reprobacin;
en la repeticin de cursos y en la desercin del sistema educativo.
En tanto, Loera y Czares examinaron longitudinalmente el impacto del PEC en el
aprovechamiento escolar, con base en informacin generada por el INEE. Esta
evaluacin emplea procedimientos de corte cualitativo para determinar el valor
agregado del PEC con respecto a los estndares de desempeo institucional y escolar

La nueva gerencia pblica, cuya corriente surge con el trabajo de Osborne & Gaebler (1994) se sustenta en la
adopcin de las siguientes premisas: a) la adopcin del principio de ciudadano, con derechos mejor especificados y
ms efectivamente respetados; b) la definicin de un nuevo perfil de administrador, ejecutivo o gerente pblico,
guiado por la bsqueda de resultados; c) el establecimiento de contratos de gestin, que permiten explicar los
objetivos, misin y metas institucionales; d) la separacin de las actividades de financiamiento y prestacin de
servicios, como tambin las funciones de rectora y ejecucin; e) la formacin de mercados o espacios similares que
permiten fomentar la competencia entre oferentes de servicios; f) la reingeniera de procesos con miras a simplificar
los procedimientos y reducir la burocracia, minimizando los costos para el ciudadano; g) la devolucin de
responsabilidades, derechos y obligaciones desde el vrtice del poder hacia los niveles intermedios e inferiores; h) el
establecimiento de mtodos modernos de evaluacin de cumplimiento de compromisos, impactos y del desempeo.

13

de procesos y de resultados, adems de que pretende identificar los cambios en los

procesos de gestin, la prctica pedaggica y la participacin social en la escuela.
Finalmente, la evaluacin que encabeza por la Dra. Bracho ha intentado analizar el
impacto del programa en el desempeo de los estudiantes adscriptos a las Escuelas
PEC, a travs de anlisis longitudinales, sujeta a los siguientes puntos de observacin:
(i) cumplimiento de las reglas de operacin; (ii) resultados de aprovechamiento de los
alumnos de las escuelas PEC; y (iii) procesos de cambio en la gestin escolar, la
participacin social y la prctica pedaggica en el aula.
Pero tambin existen evaluaciones internas, o autoevaluaciones, de las Escuelas PEC,
las cuales abarcan las siguientes formas (Rivera, 2005:126):
El informe anual. Cada escuela tiene que elaborar un informe anual al finalizar
el ciclo escolar atendiendo a criterios muy especficos, entre los que se
encuentran el grado de avance del proyecto escolar y del Programa Anual de
Trabajo (PAT).
La evaluacin interna que efecta el Consejo Escolar de Participacin Social
(CEPS), que se supone ha de estar basada en la evaluacin externa como uno de
sus insumos con el objetivo de identificar dificultades y retos del proyecto
escolar.

Autoevaluaciones. Se les requiere peridicamente para la determinacin del

impacto del Plan Estratgico de Transformacin Escolar (PETE) en la calidad
educativa. Esta evaluacin sirve de referente para que las coordinaciones
estatales determinen si un centro escolar es susceptible de permanecer en el
programa.

Es a partir de las evaluaciones aplicadas al PEC, el objeto de estudio de la presente

investigacin, que se busca, ms all de responder, proponer tpicos en torno a la
formulacin de la poltica educativa que permitan explicar, por ejemplo, cmo se ponen
en marcha los programas educativos y qu actores intervienen en estos procesos o
cules son los actores sociales y polticos que estn influyendo en el proceso de poltica
educativa, cmo se organizan, qu cuestiones negocian y, sobre todo, cmo lo hacen.
De manera particular, me propongo indagar cmo se ha venido dando la relacin entre
las evaluaciones al PEC y el proceso de hechura de la poltica educativa, partiendo de

14

dos ejes de anlisis: (i) que las conclusiones arrojadas por las investigaciones del tema
concuerdan en expresar una falta de secuelas despus de un proceso de evaluacin
(Carrin, 2005); y, (ii) que en la nueva gestin educativa, la evaluacin, per se, ha
cobrado mayor relevancia por sobre la planeacin, subrayando los resultados ms que
los objetivos, y ha tenido que ser adoptada por el sector educativo como la nica forma
confiable de rendir cuentas sobre la actuacin de sus integrantes y de la valoracin de
sus resultados.
Considerando que el nmero de evaluaciones es tan diverso como el nmero de
programas educativos existentes, y dado el limitado tiempo de investigacin con el que
cuento, es necesario constreirse al anlisis de una sola de ellas. Para ello, me
concentrar en la evaluacin aplicada al Programa Escuelas de Calidad, por parte de la
Dra. Teresa Bracho, considerando que sta analiza la evolucin que el PEC ha
presentado durante sus cinco aos de operacin4 y busca detectar los posibles nudos
problemticos en el proceso de diseo e implementacin del Programa, que pudiesen
obstaculizar el cumplimiento de los objetivos a mediano y largo plazo, con el fin de
proponer soluciones tcnicas a su mejora (Bracho, 2006:4).

Hay que sealar que a la fecha en que se redact la presente investigacin, el PEC lleva siete aos de operacin y
que la evaluacin referida corresponde al ciclo escolar 2005-2006.

15

Capitulo 2. Marco Conceptual

La Informacin en el Proceso de Hechura de la Poltica Pblica
El enfoque analtico propuesto por Harold Lasswell se construye y desarrolla a partir del
concepto de public policy. Este concepto ha sido definido como las disciplinas que se
ocupan de explicar los procesos de formulacin y ejecucin de polticas, as como de
localizar datos y brindar interpretaciones pertinentes a los problemas de las polticas
pblicas en determinado periodo (Lasswell, cit. en Parsons, 2007:52).
Sin embargo, el enfoque de polticas pblicas puede definirse en trminos de mtodo o
en trminos de campo de estudio (Meny y Thoenig, 1992). La definicin antes
mencionada es ejemplar en la acepcin como mtodo. En trminos de un campo de
estudio especfico, el enfoque de polticas pblicas puede ser definido como la
construccin y la calificacin de los problemas colectivos por una sociedad, problemas
que ella puede delegar o no delegar a una o varias agencias gubernamentales, en su
totalidad o en partes, as como la elaboracin de respuestas, contenidos, instrumentos y
procesos para su tratamiento (Thoenig, cit. en Cabrero, 1995:19). De esta definicin, se
desprende que el proceso de construccin o hechura de la poltica pblica (policy
making) revela, en su anlisis, dos dimensiones esenciales: el quin (el actor) y el cmo
(el proceso).
El anlisis del proceso ha fluctuado entre una aproximacin sinptica y una
aproximacin incremental. En sus aportaciones al anlisis de poltica (policy analysis)
Charles Lindblom (1979) estableci las diferencias entre el mtodo sinptico y el
mtodo incremental, aplicados a la hechura de poltica. Segn este autor, el mtodo
sinptico, en su forma ms pura, comprende una autoridad central, cuya principal
funcin es el control social, combinado con un control econmico-poltico, a travs de
un proceso de planificacin integrado, en el cual la negociacin no es necesaria para la
toma de decisiones. Se asume tambin (a) que el problema se encuentra por encima de
las capacidades cognitivas de los individuos; (b) que en su solucin correcta existe un
criterio preestablecido (con lo que se provoca el conflicto social por el uso de valores
contradictorios), por el cual las opciones de poltica pueden ser evaluadas y (c) que la
solucin al problema puede adecuarse a una estructura de incentivos que propicien su
implementacin.

16

El mtodo incremental, por su parte, resalta la negociacin como medio para la solucin
de problemas pblicos, a partir del anlisis exhaustivo del contexto (las condiciones y
limitaciones polticas, econmicas y sociales que interfieren en la implementacin de la
solucin). En la solucin del problema se procede incrementalmente, a partir de un
proceso de prueba y error con responsabilidades estandarizadas, a fin de simplificar la
implementacin de la solucin del problema. La aproximacin incremental de la
hechura de poltica se construye a partir de los siguientes supuestos: (a) las opciones de
poltica estn basadas en una alta incertidumbre y un flujo de informacin que se
incorpora a una situacin dinmica de la formulacin de la poltica; (b) la solucin
correcta no puede ser construida, o tcnicamente derivada, de un diagnstico del
contexto o de la situacin problemtica, es decir, no existe una solucin correcta; (c)
slo se pueden realizar ajustes a la poltica y, consecuentemente, las reformas drsticas
no pueden ser intentadas; (d) stos ajustes, incrementales y limitados, son realizados
para remediar un desvo en las polticas precedentes.
El actor, por su parte, es considerado, tradicionalmente, individualista y racional. A
consecuencia de la incursin de la ciencia econmica en la policy science, se han venido
asumiendo a los actores de la poltica pblica como individuos que se comportan y
toman sus decisiones de manera racional, exclusivamente en consideracin de sus
intereses personales y buscando optimizar los beneficios de sus decisiones.
Sin embargo, el carcter racional del individuo tomador de decisiones parece estar en
contradiccin con la teora de grupo de la actividad poltica, que enfatiza ms la accin
de los grupos que la de los individuos (Meny & Thoenig, 1992). El hombre busca
satisfacer sus necesidades antes que optimizar sus acciones. Pero esta satisfaccin no
debe concebirse como asilada y llevada a los hechos de manera automtica, ya que su
desempeo se encontrar sujeto a la construccin institucional de la organizacin en la
que labore (Simon, 1957). Dicha maximizacin puede tener lugar bien en la esfera
poltica, segn se trate de un proceso de negociacin entre hacedores de poltica, o bien
en la esfera burocrtica, segn se consideren aspectos de carcter operativo, tales como
la asignacin de presupuesto a un determinado programa pblico.
Esta posicin analtica plantea que el actor, en el proceso de la toma de decisiones, se
enfrenta a un considerable nmero de vicisitudes que habrn de condicionar su
desempeo (Meny & Thoenig, 1992):

17

1. La informacin es incompleta y costosa. No se accede a ella gratuitamente, lo que

significa un costo de investigacin para quien decide. El precio que se debe pagar
puede consistir en el tiempo empleado en su recoleccin o en la dependencia de
terceros, que la poseen. Por otro lado, su asimilacin no es evidente. Debido a que el
individuo no cuenta con una capacidad infinita de procesamiento, resultar
imposible que se allegue toda la informacin requerida para la toma de decisiones
ptima.
2. Los criterios de eleccin son escasos. Los mtodos para determinar lo ptimo son
insuficientes para un contexto en el cual la toma de decisiones debe atender a
numerosos sectores de la sociedad, en la cual se expresan definiciones de ellos,
diferentes a las del tomador de decisiones.
3. La necesidad de elegir representa una labor difcil. Frente a la necesidad de elegir
entre diversas alternativas de solucin a un problema pblico especfico, el tomador
de decisiones no es capaz de aislarse de su entorno y hacer una eleccin sin valores
subjetivos de por medio.
Los compromisos que en la prctica adquiere el hacedor de poltica tiene efectos sobre
el proceso y la subjetividad, lo no consensado o lo no replicable representa un dato
esencial. Esto significa que es cierta la existencia de racionalidad en la hechura de la
poltica pblica, pero ella es limitada.
En suma, la actividad del decisor consiste en explorar el pequeo nmero de alternativas
de que dispone o que le parecen aceptables a l y a terceros. Luego, adopta un criterio
razonable que producto de la mezcla entre racionalidad (construida a travs de la
informacin limitada con la que cuenta sobre su entorno) e intuicin (el expertise con el
que cuenta sobre el mbito del problema a resolver). Finalmente, el proceso de
bsqueda entre las opciones se detiene en la que es satisfactoriamente mejor, no
necesariamente ptima (Meny & Thoenig, 1992).
Para completar el esquema faltara responder a la cuestin de cmo se desarrolla la toma
de decisiones que conduce a optar por una solucin especfica y cmo la informacin es
asumida por el tomador de decisiones en su bsqueda de dicha solucin. A manera de
contribucin a esta vertiente analtica, Graham Allison (1971), desarrolla dos modelos
alternativos al modelo comnmente aceptado de la hechura de poltica, para el cual el
actor es racional-individualista. Estos son el modelo del proceso organizacional y el

18

modelo de poltica gubernamental. En su conceptualizacin, el autor refiere que para

ciertos propsitos, es til sintetizar la conducta gubernamental como una accin
elegida por un sujeto unitario y racional, que toma las decisiones (Allison, 1971:114).
Una toma de decisiones como esta se encontrara controlada desde un centro que
contara con informacin exhaustiva y que se orientara a la maximizacin de ciertos
valores. Sin embargo, una simplificacin de esta naturaleza obviara el hecho de que un
gobierno consiste en un conglomerado semi-feudal de organizaciones articuladas de
manera difusa, poseyendo cada una de ellas una vida propia y sustantiva (Allison,
1971:114). Esta conceptualizacin asume a los gobiernos como perceptores de
problemas a travs de sensores organizacionales, mediante los cuales se definen
alternativas y se estiman consecuencias, a partir de los procesos de informacin de las
organizaciones involucradas. Debido a que las organizaciones realizan actividades
rutinarias, la conducta gubernamental puede entenderse no tanto como un conjunto de
elecciones deliberadas, sino ms bien como los outputs de grandes organizaciones que
funcionan de acuerdo a patrones estandarizados de conducta (Allison, 1971:115).
Por su parte, el modelo de poltica gubernamental (o burocrtica) se centra en el
desempeo de varios actores que adems de atender a cuestiones estratgicas
especficas operan asuntos de mayor envergadura, basados en un conjunto de objetivos
que son, adems de estratgicos, organizacionales y personales; todo ello mediante el
tira y afloja caracterstico de la poltica. A este crculo de funcionarios
gubernamentales de primer nivel (tomadores de decisin) se le adicionan aquellos
actores que ocupan posiciones en las cpulas organizacionales, para la toma de
decisiones.
Esta segmentacin del proceso de la toma de decisiones intra e inter-organizacionales
propiciar que cada actor considere como la solucin correcta a su propuesta.
Depender de los recursos (humano, tcnico, cognitivo, monetario, etctera) con los que
cuente cada uno de los actores la superioridad de una solucin por sobre las otras. Ello
remite al anlisis de las relaciones de poder que se expresan en el planteo de soluciones
a determinados problemas y que se concretan en la implementacin de una poltica o un
programa especfico en base a lo que se ve y juzga como importante por aquel actor, o
grupo de actores, que cuenten con la mayor dotacin de recursos.

19

En suma, una perspectiva inclusiva de la hechura de la poltica debe situar a la

racionalidad analtica dentro del contexto de los aspectos polticos y administrativos
inmanentes a ella. Esta posicin se sustenta en el hecho de que la toma de decisiones es
un elemento crucial en el proceso de poltica, que claramente se encuentra precedida por
actividades analticas (generacin de opiniones, estudio de factibilidad financiera,
etctera) y es continuada por actividades relacionadas a la poltica (implementacin,
evaluacin de resultados, reformulacin). Al asumir esta perspectiva se debe suponer
que la informacin es un recurso escaso, generado segmentadamente por cada una de
las agencias gubernamentales, a partir de la consecucin, no slo de intereses
estratgicos organizacionales, sino a favor tambin, de intereses particulares. Su
integracin y complementariedad habrn de definir el rumbo (xito o fracaso) de la
poltica pblica.
Al asumir ste marco conceptual-analtico se asume, tambin, que la hechura de la
poltica pblica es soportada por un concepto fundamental. Desde la incorporacin a la
agenda gubernamental hasta la evaluacin de programas de gobierno, la informacin
representa el anclaje de la bsqueda de concrecin de intereses individuales o grupales
en el terreno del inters pblico, ya que sin ella, la poltica pblica dejara de ser
visualizada como un ejercicio abierto, debatible.
La conceptualizacin que Bardach (2004) realiza de la informacin es importante para
los efectos que se pretenden conseguir en este captulo. Este autor conceptualiza a la
informacin como el conocimiento que afecta a las creencias existentes de gente
importante sobre caractersticas significativas del problema que se est estudiando y
sobre cmo puede ser resuelto o mitigado (2004:47).
Pero en la hechura de poltica no basta con asumir la existencia de informacin: es
necesario que ella sea incorporada al proceso de elaboracin de la poltica, de tal
manera que pueda tener lugar la sistematizacin de los procesos administrativos que dan
impulso a la accin del gobierno. El elemento central de la poltica pblica no es otro
que la decisin. La concrecin de aquellas aspiraciones se da a partir de decidir qu
hacer (o qu no hacer) ante tal o cual problema; cunto gastar y cmo hacerlo; qu
sectores son prioritarios en la asignacin de los recursos, etctera. De suyo, la decisin
se relaciona estrechamente con la informacin.

20

La vinculacin informacin-decisin puede darse de distintas maneras. En la interaccin

propia de los actores de las distintas arenas de la actividad gubernamental, desde
diferentes perspectivas, se comparten informaciones diversas (e incluso, se dejan de
compartir

otras),

procedentes

de

fuentes

variadas:

informacin

basada

en

comunicaciones personales, en documentos e investigaciones publicadas, basada en

datos estadsticos, entre otras. El ideal al que aspira el anlisis de poltica es a que la
toma de decisiones sea con un alto grado de informacin (Brown Csar, 1999).
Sin embargo, como en la prctica resulta imposible que ninguna organizacin
gubernamental sea capaz de actualizar toda la informacin que el entorno genera, se
debe partir de una toma de decisin restringida, de tal forma que ninguna decisin
pueda ponderar todos los elementos sustantivos que permitan sea asumida, posibilitando
con ello un espacio de incertidumbre que puede surgir en varios sentidos: (i) respecto
del input informativo puede tenerse la sospecha de informacin relevante ha sido dejada
de lado por la imperiosa necesidad de decidir; (ii) con respecto al proceso se podra
tener la certeza de que no toda la informacin relevante se ha procesado debidamente,
ante la ausencia de capacidades tcnico-instrumentales; (iii) con relacin al output se
podra asumir que no todo lo que se comunica es efectivamente lo que debiera ser
comunicado (Brown Csar, 1999). Por tanto, la aceptacin del postulado de decisiones
restringidas, tal y como se ha venido discutiendo, asume un umbral de informacin
dentro del cual se considere que se cuenta con la informacin suficiente (mas no
necesaria) para tomar decisiones. Es importante sealar que la ubicacin de dicho
umbral vara con respecto a la naturaleza de la decisin, al grado de vinculacin que se
tenga entre las organizaciones generadoras de informacin y los tomadores de
decisiones, etctera.
Por tanto, la informacin, vista como recurso de los actores que intervienen en la
hechura de poltica, puede asumir distintas caracterizaciones, referidas a los lentes
conceptuales con los que se examine. As, por un lado, se puede distinguir una
perspectiva analtica que concibe a la informacin como algo dado; como un elemento
que se encuentra al alcance de todos los individuos, que posibilita el reconocimiento
completo de todas las variantes, las circunstancias, los orgenes y las consecuencias de
la poltica pblica. Esta perspectiva tambin supone una capacidad de procesamiento
computacional de los individuos sobre la informacin. Del otro lado, se encuentra el
planteamiento analtico que presenta a la informacin como un elemento susceptible de
21

permanente construccin. La informacin, en este sentido, surge de la interaccin entre

los organismos gubernamentales que habrn de participar en la toma de decisiones y en
el conjunto del proceso de hechura de poltica.
No obstante, cada una de estas perspectivas afronta sus propios inconvenientes,
derivados del lugar que se le otorgue al actor dentro del proceso. En el primer caso, el
actor carece de cualquier inters individual y/o colectivo que sea ajeno a la
maximizacin de su propio beneficio. Analticamente, esta condicin es til para tratar
las decisiones de manera despolitizada, al asumir que la decisin correcta al problema
es ofrecida por expertos tcnicos.
En el segundo caso, considerar al actor como elemento segmentado y con cierto grado
de independencia, permite introducir al anlisis los efectos que en la hechura de poltica
se presenten a consecuencia del juego poltico de otorgar y recibir. Pero al no
encontrarse presente una sistematizacin en las decisiones polticas se corre el riesgo de
asumir posiciones indefinidas y, en consecuencia, tomar decisiones sujetas al vaivn del
contexto poltico.
En suma, la hechura de poltica, y en particular, la toma de decisiones puede ser
abordada por dos grandes esquemas analticos. De un lado, el nfasis se pone en la
necesidad de racionalizar los procesos de decisin y coordinacin, mediante la
incorporacin de componentes informativos. Este esquema favorece a las polticas
(polities) como medio de coordinacin de sistemas complejos como los educativos. A
partir de esta perspectiva racional, se asume, es posible resolver eficientemente los
problemas de mal funcionamiento y conceder a los sistemas una conduccin acoplada
entre los sistemas proveedores de informacin y aquellos que generan las polticas.
De otro lado, se concentra el inters en los procesos de decisin y coordinacin que
surgen de contextos interactivos donde los actores cuentan con informacin parcial y
derivada del expertise de los actores. Bajo esta perspectiva, se considera, la informacin
del propio objeto de la poltica desempea un papel secundario, frente al resto de la
informacin que el entorno provee y que, en la mayora de los casos, no surge de un
procesamiento tcnico-instrumental. Lo que aqu se pretende no es racionalizar los
procesos de decisin, sino propiciar que los actores participantes en una determinada
arena de polticas estn en condiciones de llevar a cabo ajustes y arreglos y a producir
cambios no previstos en el contexto, mediante el uso de sus recursos. Por lo mismo, este
22

enfoque valora las capacidades de auto-informacin de los actores y las

organizaciones que trabajan bajo la condicin de ensayo-error, concibiendo a las
polticas como una consecuencia de las acciones llevadas a cabo en las arenas de
poltica y no como el eslabn entre procesos racionales y productos eficaces.
Tomando en cuenta el marco histrico que se ha formado en torno a las caractersticas
del proceso de hechura de la poltica pblica y, en particular, de la poltica educativa,
considero que el segundo esquema analtico se adecua a la necesidad de representar las
condiciones a las que se ha enfrentado el proceso de generacin y utilizacin de la
informacin en el sector educativo, ya que de l se desprenden los rasgos que permiten
clasificar al estudio de caso seleccionado, a saber: el carcter incremental de la toma de
decisiones; la relevancia del expertise por sobre el uso de la informacin tcnica; la
presencia de la negociacin poltica y la limitada capacidad de los tomadores de
decisiones para incorporar toda la informacin que provee el contexto. As tambin, el
esquema analtico seleccionado servir de soporte para la clasificacin de tipos de
informacin usados en el estudio de caso propuesto (ver cuadro 2).
Por tanto, realizadas las distinciones precedentes y partiendo de las premisas sealadas,
en posible realizar una conceptualizacin del uso de la informacin en el proceso de
hechura de poltica que se adapte a los fines perseguidos por la presente investigacin.
Al respecto, Weiss y Bucuvalas (1980) han realizado una aproximacin acerca del uso
de los resultados de un estudio de poltica en la hechura de poltica. Los autores abordan
el tema considerando el hecho que mientras el producto tradicional de un estudio de
polticas es un informe repleto de datos, conclusiones, estadsticas y descubrimientos,
inteligible slo para aquel que lo obtuvo, una revisin de los testimonios de los
tomadores de decisin parecen indicar que la informacin derivada de este informe slo
es til una vez que ha pasado a formar parte de una posicin preferida.
Ello permite entrever un hecho fundamental para la presente investigacin: debido a que
el hacedor de poltica no cuenta con una capacidad infinita de procesamiento del
cmulo, tambin infinito, de la informacin disponible (es decir, que cuenta con una
racionalidad limitada), ste se ver en la necesidad de ponderar la informacin que se le
provea, de tal manera que sea til para la realizacin de sus propios objetivos
(individuales y/o organizacionales).

23

En otro sentido, Pozner y Fernndez (2000), concentrados en el tema del uso de los
resultados de las evaluaciones de aprendizaje en los centros escolares, se apoyan en el
modelo racional para sugerir tres tipos de uso. El primero, el uso episdico, se
caracteriza por la ausencia de ninguna discusin sobre los informes de la evaluacin, a
fin de disear alternativas de cambio. El segundo es el uso ritual, para el cual se echa
mano de una lgica de comunicacin vertical. Finalmente, el tipo de uso estratgico
transforma al informe en un proyecto de direccionalidad consensuada de la gestin
escolar.
Centrada en el concepto de gestin educativa estratgica Pozner y Fernndez
desarrollan todo un esquema de organizacional que asume a la escuela como el centro
de toda accin de los actores de un sistema educativo. As, desde un punto de vista
ligado a la teora organizacional, definen a la gestin educativa como un conjunto de
procesos terico-prcticos integrados horizontal y verticalmente dentro del sistema
educativo, para cumplir los mandatos sociales (Pozner y Fernndez, 2000:12). Por
tanto, la gestin educativa estratgica, concebida como una nueva forma de organizar y
de administrar la educacin, descansa bajo la suposicin de la interdependencia de: (i)
una multiplicidad de saberes pedaggicos, gerenciales y sociales; (ii) prcticas de aula,
de direccin, de inspeccin, de evaluacin y de gobierno; (iii) juicios de valor
integrados a las decisiones tcnicas; (iv) principios tiles para la accin; mltiples
actores, en mltiples espacios de accin; (v) temporalidades diversas personales,
grupales y sociales superpuestas y/o articuladas.
La consecucin de estos elementos propiciar el llamado aprendizaje organizacional.
ste es entendido como el conjunto de procesos mediante los cuales los miembros de
una organizacin adquieren, comparten y desarrollan nuevas competencias, nuevas
sensibilidades y nuevos esquemas de observacin y autoevaluacin. Al final, el
producto de la gestin educativa estratgica brindar el cimiento para un ciclo de
aprendizaje del tipo planeacin-desarrollo-implementacin-evaluacin, para el cual, la
retroalimentacin, va la evaluacin y la autoevaluacin, son importantes.
Concluyentes, tambin, son las afirmaciones de Pinkasz y colaboradores (2006) en el
sentido de sealar que los responsables de la toma de decisiones no hacen uso de la
estadstica porque no existe, para el caso de la Argentina, una cultura de tomar de
decisiones basadas en datos y que esta subutilizacin se refuerza en la desconfianza

24

sobre la calidad de los datos. Tambin se apunta la existencia de conflictos de poder

como lo sugiere el marco conceptual presentado anteriormente y a obstculos en las
estructuras administrativas, as como al aislamiento de las unidades de estadstica con
respecto a otras fuentes de informacin.
En el caso de Mxico, la UNESCO, a travs del Proyecto Regional de Indicadores
Educativos de la Cumbre de las Amricas (PRIE) elabor en 2007 un diagnstico sobre
los sistemas de informacin educativa existentes en el pas. En l se presentan las
siguientes prioridades y debilidades:
Se observa la ausencia de verdaderos sistemas integrados de informacin. Las
dificultades tcnicas, presupuestales y de tiempo en el acceso a los datos
producidos hacen que mltiples oficinas realicen sus propios levantamientos,
tanto en el nivel central como en las instancias de desconcentracin o
descentralizacin del sistema educativo.
El reclamo realizado por las mximas autoridades del ministerio de educacin
(Secretara de Educacin Pblica) y usuarios calificados es en relacin a la
ausencia de mecanismos idneos para acceder a los datos de manera oportuna y,
fundamentalmente, a la ausencia de informacin analtica e indicadores
relevantes para monitorear las metas y avaluar las polticas del sector.
Se observa una perspectiva sobre la calidad de los sistemas estadsticos
acotada a la cobertura y consistencia interna de los datos, sin comprender que
otras dimensiones como la relevancia, accesibilidad y comunicabilidad de la
informacin producida constituyen ejes centrales de la calidad.
La mayora de los funcionarios del sector se concentran en realizar actividades
operativas, con poca especializacin en el uso y anlisis de la informacin
En lo que respecta a la generacin de investigaciones que presenten como eje de anlisis
el uso de la informacin en la hechura de la poltica educativa hay que hacer mencin
que sus aportaciones slo se limitan al anlisis del uso de la informacin derivada de las
evaluaciones educativas, por parte de los maestros y directivos de los centros escolares5.
Sin embargo, no encontr referencias sobre una investigacin que vinculara la

Quiz la investigacin ms refinada y actual sobre el tema es la desarrollada por Tabar Fernndez y
Carmen Modigliani (2005).

25

informacin proporcionada por las evaluaciones externas a los programas educativos y

la formulacin de la poltica educativa en Mxico, ya que como apunta Flores Crespo
(2005) son pocos los estudios que han tratado de explicar cmo se formula una accin
pblica en educacin, dentro de qu marco terico se enmarca, sobre qu base filosfica
o poltica se expresa el problema a resolver o cmo se disea la agenda educativa.
Debido a ello, me permito plantear una posible explicacin que, sustentadas en el marco
conceptual descrito, permita abordar los fenmenos captados en las entrevistas
realizadas para la presente investigacin. Se puede expresar, entonces, que la poca
vinculacin entre los generadores de la informacin que para el caso que nos atae
vendran a ser los evaluadores externos de los programas educativos y los hacedores de
la poltica educativa surge del condicionamiento que propicia el contexto en el que se
desenvuelve la poltica educativa, para el cual, la cultura poltica de solventar los
problemas educativos con soluciones tcitas sigue prevaleciendo por sobre la intencin
de racionalizar (en el sentido que se ha venido expresando) el proceso de hechura de la
poltica educativa.
Presentadas estas posibles explicaciones valdra la pena recuperar los conceptos clave
para el desarrollo de la presente investigacin. En primer lugar, puesto que el objeto de
estudio es la informacin que se desprende de la evaluacin externa del CIDE, realizada
al el Programa Escuelas de Calidad, y su posible influencia en la reformulacin de sus
objetivos (introducir un nuevo esquema de gestin educativa), mediante un uso
sistemtico, entender por informacin el conocimiento que afecta a las creencias
existentes de gente importante sobre caractersticas significativas del problema que se
est estudiando y sobre cmo puede ser resuelto o mitigado (Bardach, 2004:47). La
informacin as usada remite al planteamiento que propone Herbert Simon (1989) sobre
la racionalidad limitada con la que cuentan los hacedores de poltica para hacerse de
informacin y para su posterior procesamiento. Con ste planteamiento propongo que
los hacedores de poltica, si bien no tienen una capacidad ilimitada para procesar un
cmulo igualmente ilimitado de informacin, s cuentan con las capacidades necesarias
para tomar decisiones con la informacin que les es provista.
Asimismo, ya que he supuesto, tal y como se ha venido presentando, que el tomador de
decisiones no es un sujeto imparcial y, que por el contrario, atiende en su desempeo a

26

intereses personales requerir, como propone Charles Limdblom (1979), asumir un

proceso incremental para el rediseo de los mecanismos de operacin del programa.
En segundo trmino, habr de entender por uso sistemtico de la informacin la
factibilidad de que los actores involucrados en la operacin del programa, tengan
acceso, lean, procesen, analicen o incorporen en la toma de decisiones la informacin
que se hagan llegar de las distintas dependencias gubernamentales involucradas en la
solucin, implementacin y evaluacin de la poltica pblica o programa gubernamental
(en este caso, la informacin derivada de la evaluacin externa al PEC).
En tercer lugar, propongo que el espacio de interaccin generadores/receptores de la
informacin que se desprende de las evaluaciones aplicadas a los programas educativos
surge de los que puede denominarse un flujo de la informacin, el cual se plantea a
continuacin:
1. El generador de la informacin (emisor), a travs de mtodos cuantitativos y/o
cualitativos, expresa las manifestaciones, a travs de datos, que en la prctica se
dan de un determinado objeto de anlisis de poltica que para el caso que nos
atae, es el anlisis del cumplimiento de las metas del PEC; la deteccin de
factores adversos a su funcionamiento deseado; su impacto en la poblacin
objetivo y la posible propuesta de soluciones.
2. Esta informacin es procesada, de tal manera que pueda ser incorporada al
mbito del hacedor de poltica (o tomador de decisiones), mediante argumentos
a favor de una posicin u otra (v. g. la permanencia o no del programa).
3. Esta informacin es usada (como ya se defini) por el hacedor de poltica en una
arena de poltica especfica.
En cuarto trmino, es necesario contar con una clasificacin de los usos que se hacen de
la informacin, una vez procesada y dispuesta para el sector de los hacedores de
poltica.6 Esta clasificacin no pretende ser concluyente, sino slo debe asumirse como
un referente de las diversas formas en las que la informacin de las evaluaciones
externas es captada por las instancias de formulacin de la poltica educativa en Mxico.
En el cuadro 2 se condensan los principales tipos de informacin usados en la hechura
6

Hay que hacer notar que son diferentes los procesamientos y presentaciones de la informacin derivada
de las evaluaciones, segn se trate de funcionarios pblicos, de autoridades educativas o de una audiencia
ms amplia.

27

de la poltica educativa. Los tipos presentados en l atienden a las puntualizaciones

antes hechas, de ah que se asuma como una expresin emprica de lo planteado en el
presente captulo
El uso de esta clasificacin, adems, se complementa con las explicaciones tentativas y
del marco conceptual propuestos anteriormente, en el sentido de que el uso o no uso de
la informacin derivada de las evaluaciones externas depender de las necesidades o
intereses del hacedor de la poltica educativa. As, por ejemplo, si ste requiere de
informacin para la negociacin cara a cara con alguna otra autoridad tomadora de
decisiones o con algn miembro del cuerpo administrativo del programa habr de
emplear la informacin casustica. En cambio si es necesario replantear los objetivos y/o
metas del programa la informacin estadstica servira como un referente ms acorde a
sta necesidad.
Cuadro 2. Tipos de Informacin Usados en la Formulacin de Poltica Educativa
Tipo de Informacin

Estadstica

Administrativa

Producida ad hoc

Casustica

Caractersticas y Condiciones de Produccin

Usos Asociados

Deteccin del cumplimiento de

Tiene su origen en el procesamiento de las metas y objetivos del programa.
evaluaciones externas y sirve para establecer Descripcin del programa para su
tendencias y representar fenmenos asociados al difusin.
funcionamiento del programa. Cumple con los
requisitos tcnicos internacionales de consistencia
y calidad de la produccin de datos. Permite la
comparabilidad temporal y geogrfica.
Organizacin de la demanda del
Se basa en aspectos formales y normativos del programa; de sus recursos y de su
sistema educativo. Recoge aspectos ligados a los alcance.
cargos y designaciones institucionales. No cuenta
con parmetros comunes para su produccin.
Evaluacin
de
acciones
Recoge aspectos particulares para la evaluacin concretas. Insumo para definir y
del programa en su aplicacin regional. No ajustar las lneas de accin.
permite la comparabilidad, ya que se produce en
un momento puntual con objetivos acotados.
Conocimiento y descripcin de
aspectos singulares del programa.
Lo que la estadstica parece no
Construida en intercambio con organizaciones y captar: demandas, niveles de
actores (directivos, docentes, alumnos, padres). adhesin. Definicin de acciones
Es compatiblemente subjetiva, se funda en y toma de decisiones.
percepciones y en la opinin de cada individuo.

Fuente: Adaptado de Pinkasz et al. (2005).

En quinto lugar, habr de entenderse por hacedor de poltica a todo aquel funcionario
que cuenta con la capacidad institucional para disear, implementar, evaluar o modificar
algunos, o la totalidad, de los elementos que conforman al programa educativo.

28

Asimismo, presento una tipologa de generadores de informacin y otra de receptores de

la misma, las cuales servirn de referencia para la clasificacin de los actores
entrevistados. Del lado de los generadores de informacin se encuentran los siguientes
actores (Scott, cit. en Flores-Crespo, 2004):

Los especialistas o acadmicos (dedicated specialists) que hacen de la educacin

su tema de estudio;

Los

investigadores

institucionales

que

son,

ms

que

acadmicos,

administradores que por diversas razones se dedican a estudiar los fenmenos

educativos de su institucin de adscripcin;

Los think tanks, que son colaboradores de consultoras y organizaciones no

acadmicas;

Los expertos que trabajan en los departamentos de investigacin del gobierno,

agencias intermedias, sindicatos y gremios profesionales;

Los brokers de conocimiento, que son periodistas, intelectuales, polticos, etc.

Este grupo, por su extensin, resulta el ms genrico y difuso.

De lado de los hacedores de poltica, se han podido identificar a los siguientes actores
(dem.):

Aquellos que trabajan en la secretara correspondiente;

Personal de otras secretaras;

Agencias de intermediacin formal (v. g. institutos, organismos autnomos o

desconcentrados);

Organismos profesionales representativos (v. g. sindicatos);

Miembros reconocidos de cierta rea, quienes no tienen un papel formal dentro

de las instituciones pero que poseen una autoridad moral (v. g. investigadores
reconocidos);

Instancias externas (v. g. asociaciones de padres de familia, medios de

comunicacin);

Organismos internacionales.

29

Captulo 3. Metodologa de Investigacin

Puesto que el objetivo fundamental de la investigacin es explorar los tipos, las formas
y los medios en los que los hacedores de poltica se allegan de la informacin que brida
la evaluacin externa del PEC, realizada por el CIDE, a fin de que puedan conocer los
resultados obtenidos hasta el momento y, posiblemente, redirigir sus objetivos o
redisear su operacin, considero que el mtodo que se adecua a la deteccin de stos
elementos es el estudio de caso. A continuacin resumo las ventajas y limitaciones del
estudio de caso.
Tabla 1. Ventajas y desventajas del mtodo de estudio de caso

Ventajas
Permite analizar una situacin compleja, basado en su
entendimiento comprehensivo, a travs de tomarla
como un conjunto dentro de un contexto ms amplio.
Permite formular cuestiones del tipo cmo y para qu;
es decir, interrogantes que tienen que ver con la
descripcin y la explicacin de un fenmeno
particular.
Resulta idneo cuando se pretende ilustrar, probar,
confirmar o extender una teora.

Limitaciones
Se
cuestiona
la
factibilidad de los
estudios de caso para
proponer generalidades
que
puedan
ser
extensivas
a
situaciones similares.

Fuente: Tomado de Gundermann (2004:270).

Especficamente, para el objetivo pretendido en la presente investigacin he optado por

disear un estudio de caso nico. El caso es el Programa Escuelas de Calidad, para el
cual se busca analizar el uso o no de la informacin provista por la evaluacin externa
realizada por el CIDE en la redefinicin de metas, replanteamiento de la operatividad y
el tipo de informacin empleada por los funcionarios que operan el programa. Al
proponer un estudio de caso como mtodo de investigacin se espera poder obtener un
anlisis consistente con el objetivo de la presente investigacin, toda vez que no se
pretende formular generalizaciones sobre los distintos tipos de informacin y los usos
que le dan los funcionarios encargados de otros programas, distintos al PEC. Si bien el
Programa Escuelas de Calidad se concibe como un parangn de la hechura de la poltica
educativa, de suyo cuenta con particulares (v.g. no es programa universal, en el sentido
de que slo se enfoca a zonas marginadas), por lo cual resulta idneo tomarlo como
estudio de caso para conocer slo los tipos y las formas de informacin empleadas por
las reas encargadas de su operacin.
Hay que sealar, no obstante, que dado que los objetivos que me he propuesto cumplir
son de carcter descriptivo, el estudio de caso se adecua al propsito de aportar
30

evidencia a favor de explicar las formas en que la informacin educativa es incorporada

en la hechura de la poltica educativa.
De manera complementaria, si bien el estudio de caso cuenta con diversas tcnicas de
obtencin de informacin, de entre las cuales destacan la revisin de documentacin; el
registro de archivos; las entrevistas; la observacin directa; la observacin participante,
entre otras, es a consecuencia de la naturaleza subjetiva del objeto de estudio que he
considerado apropiado emplear la tcnica de la entrevista, ya que ella permite obtener
una mayor cantidad de informacin que, por ejemplo, una encuesta (tcnica utilizada
con mayor frecuencia en las investigaciones de este tipo).
Segn Sautu y colaboradores (2005:48), la entrevista es una conversacin sistematizada
que tiene por objeto obtener, recuperar y registrar las experiencias de los individuos
sobre algn tema especfico. Brevemente se presentan a continuacin las ventajas y
limitaciones de la tcnica de la entrevista.
Tabla 2. Ventajas y desventajas de la tcnica de la entrevista

Ventajas
Riqueza
informativa
en
las
interpretaciones de los entrevistados.
Proporciona al investigador la
oportunidad
de
clarificar
y
repreguntar en un marco de
interaccin
directo,
flexible,
personalizado y espontneo.

Accesibilidad a informacin difcil de

observar.

Limitaciones
Requiere de una mayor inversin de
tiempo, comparado con otras
tcnicas.
Problemas potenciales de reactividad.
Necesidad
de
conocimientos
lingsticos apropiados a la situacin.
Falta de observacin directa sobre el
objeto de estudio.

Fuente: Sautu et al. (2005).

Por sus cualidades, el tipo de entrevista llevado a cabo en esta investigacin es la

entrevista semi-estructurada, toda vez que este tipo de entrevista es idneo para aquellas
investigaciones en las que se pretende interrogar a administradores, burcratas o
miembros de la lite de alguna comunidad o personas que tienen poco tiempo.
Como en ltima instancia lo que interesa conocer es bajo qu formas los hacedores de
poltica educativa incorporan la informacin educativa en la toma de decisiones, las
entrevistas se efectuaron de manera individual. La seleccin de los entrevistados se hizo
en automtico, es decir, como el estudio de caso se concentra en las autoridades que en
el nivel de gobierno federal operan el PEC, stos fueron los funcionarios que ocupan las
coordinaciones que conforman la Coordinacin Nacional del PEC. Con el fin de

31

incorporar el criterio de credibilidad de la informacin7 tambin se realizaron

entrevistas a acadmicos y generadores de informacin. A continuacin, presento la
relacin de los entrevistados.
Relacin de Entrevistados*

Nmero de
Tipo de actor
entrevistas

Dependencia
Direccin General de Desarrollo
de la Gestin e Innovacin
Educativa (DGDGIE)
Coordinacin Nacional del
Programa Escuelas de Calidad:
Coordinacin Territorial,
Coordinacin Acadmica,
Coordinacin de Planeacin1
Sistema de Informacin del
Programa Escuelas de Calidad
(SIPEC)
Instituto Nacional para la
Evaluacin de la Educacin (INEE)
Facultad Latinoamerica de
Ciencias Sociales (FLACSO)

Decisor

Decisores

Funcionario

Funcionario

Acadmcio

Notas: * Debido a que se prometi secreca no se incluy

el nombre ni el cargo del entrevistado.
1 Los entrevistados fueron funcionarios
en activo y ex funcionarios.

Puesto que el estudio de caso remite a la estructura operativa del PEC, a nivel federal, es
conveniente ofrecer un panorama sobre las relaciones organizacionales que prevalecen
al interior de la Coordinacin Nacional del PEC. En el esquema siguiente se ofrece
dicho panorama.

Para el conocimiento de los criterios requeridos de la validacin y confiabilidad en un estudio de caso se sugiere
consultar a Gundermann (2004).

32

Esquema 1. Estructura funcional de la Coordinacin Nacional del PEC

Fuente: Tomado de Informe de Evaluacin Externa 2002-2003.

En el esquema anterior se aprecia la relacin de mando que tiene la Coordinacin

Nacional con las de Vinculacin Acadmica, Territorial y de Planeacin. Las entrevistas
realizadas a los encargados de cada una de ellas forman el grupo de entrevistados claves
(decisores) para la realizacin de la investigacin, por lo que sus argumentos tendrn
mayor relevancia que la de los funcionarios y los acadmicos. Adicionalmente, se
llevaron a cabo entrevistas a funcionarios relacionados con el PEC (funcionarios) que se
encuentran circunscriptos a la Direccin General de Desarrollo de la Gestin e
Innovacin Educativa (DGDGIE), dependencia dentro de la que se encuentra la
Coordinacin Nacional del PEC. Asimismo, se realiz una entrevista a un ex
funcionario del PEC (acadmicos) y que actualmente se desempea como acadmico.
Por otro lado, la tcnica empleada para el anlisis de informacin de carcter
cuantitativo es la codificacin. Milles y Huberman (1994) proponen distintas formas de
codificacin. Una de ellas es la creacin de cdigos que permitan que en la informacin
recolectada (sea sta la proveniente del dictado de notas, de grabacin de entrevistas o
de cualquier otra fuente no numrica) se puedan detectar los temas que el investigador
requiere para el anlisis. Estos cdigos pueden ser de dos tipos; uno, de carcter
descriptivo, que tienen la intencin de sealar aquellos atributos del fenmeno de
33

estudio en alguna parte del texto de, por ejemplo, la transcripcin de una entrevista.
Otro tipo tiene un carcter interpretativo, el cual se construye para resaltar aquellas
opiniones del entrevistado sobre algn tema que por su complejidad sea susceptible de
interpretacin subjetiva.
Una forma alternativa de construccin de cdigos para el anlisis de la informacin
cualitativa es la que propone un esquema de cdigos para contenidos no especficos, es
decir, que las apreciaciones del informante pueden ser desarrolladas inductivamente, sin
que ello signifique la ausencia de un dominio general de los temas relevantes para el
investigador. Esta va propone el uso de cdigos que van de una aproximacin
descriptiva hacia aproximacin inductiva de las cualidades del fenmeno de estudio.
En vista de los objetivos perseguidos por la investigacin se ha optado por adoptar esta
forma de codificacin, ello por dos motivos: (i) debido a que la informacin requerida
para la investigacin presenta delimitaciones muy claras (se usa o no la informacin
educativa y bajo qu formas) y (ii) debido a la restriccin natural que impone el estudio
de caso propuesto en cuanto al nmero de entrevistas. As, con el propsito de adecuar
dicha estructura temtica con los objetivos planteados en la presente investigacin, se
presenta a continuacin la lista de cdigos empleada en el anlisis de las entrevistas
realizadas.
1. Contexto (Cx): panorama general las motivaciones para la creacin del PEC. Tiene
por objetivo conocer las condiciones que propiciaron la transformacin de la
gestin de la poltica educativa y, con ello, el diseo de programas como el PEC.
Contexto poltico (Cx-p). Bajo esta denominacin, se expresan todos aquellos
fenmenos que directa o indirectamente influyeron en la transformacin del
paradigma educativo.
Contexto econmico (Cx-e). El financiamiento de la educacin pblica, al igual
que el resto de las finanzas pblicas, se encuentra supeditado al desempeo de
la actividad econmica. Ms an, bajo el nuevo paradigma de gestin pblica el
financiamiento eficiente de la educacin se asume como precepto fundamental.
Contexto social (Cx-s). Las transformaciones sociales que exigen mayores
canales de participacin y de rendicin de cuentas, se encuentran presenten en
sectores como el educativo.
2. Definicin de una situacin (Des): la percepcin, por parte de los entrevistados, de
cmo y en qu fases de la formulacin (diseo-implementacin-evaluacin) del

34

PEC es empleada la informacin educativa. Permite conocer bajo qu condiciones y

en qu situaciones se emplea la informacin educativa.
Consenso (Des-con). Identifica aquellas situaciones en las que la informacin
educativa se utiliza en forma peridica y con la participacin del mayor nmero
de actores involucrados.
Disenso (Des-dis). Se refiere a aquellas situaciones en las cuales la informacin
educativa se emplea de manera poco frecuente y con poca participacin de los
actores.
3. Perspectivas (Per): formas de incorporacin de la informacin educativa en las
fases de la formulacin del PEC. Estas formas pueden ir desde reuniones formales
entre los generadores de la informacin hasta la bsqueda personal de fuentes de
informacin.
Reuniones formales (Per-rf). Expresa que la obtencin de la informacin es
requerida mediante reuniones peridicas entre los generadores de la misma y su
receptor.
Reuniones informales (Per-ri). La incorporacin de la informacin se efecta
mediante reuniones poco frecuentes y con esquemas de participacin no
establecidos.
Expertices (Per-ex). La informacin que se incorpora en la hechura de la poltica
educativa obedece a criterios subjetivos.
4. Proceso (Pro): adaptaciones en el funcionamiento del PEC, a partir de la
incorporacin de la informacin educativa. Destacan aquellos cambios que
pudieran haberse promovido una vez que se hizo uso de algn tipo de informacin.
5. Relaciones y estructura social (Res): formas de interconexin entre la labor
desarrollada por el PEC y la participacin social.
Indudablemente, el mejoramiento del anlisis del uso de la informacin en la hechura de
la poltica educativa tiene que contemplar la ampliacin del nmero de casos o, mejor
an, asumir un esquema comparativo entre diferentes programas educativos y sus
correspondientes flujos de informacin. Como se ha mencionado, esta posibilidad no ha
podido ser incorporada en la presente investigacin debido a cuestiones de tiempo, por
lo que aspira a que ello sea posible en futuras investigaciones.
Recapitulando, el proceso que conforma la recoleccin de la informacin es el
siguiente:

35

Ubico como estudio de caso a la evaluacin externa hecha al PEC, por parte del
CIDE, a fin de explorar el grado de interrelacin entre la informacin proporcionada
por la evaluacin, con respecto al logro de metas y objetivos y la deteccin de
posibles nudos problemticos existentes en su operacin, y su incorporacin en el
diseo de la poltica educativa para el nivel bsico.

El trabajo de campo consiste en la realizacin de entrevistas semi-estructuradas a

funcionarios que operan el PEC, en el nivel federal; as como a acadmicos y
representantes de otras instituciones de generacin de informacin.

La depuracin de la informacin obtenida en las entrevistas es efectuada mediante la

codificacin presentada anteriormente. Dicha depuracin se conforma de los
siguientes puntos:

Grado de conocimiento de la informacin provista por:

o La o las evaluaciones externas desarrolladas hasta el momento.
o Otro tipo de fuentes relacionadas con el funcionamiento del programa (v. g.
las evaluaciones realizadas por el INEE en relacin al rendimiento de los
alumnos de las Escuelas PEC).

Cuando el entrevistado haga referencia del conocimiento de las evaluaciones

mencionadas se podr afirmar que cuenta y grado de conocimiento alto,
independientemente del uso que le otorgue a la informacin dispuesta por ellas.

Uso de la informacin:
o Indicadores y fuentes empleadas frecuentemente.
o Uso final de los datos: para qu y con qu fines.

En ste caso, se pregunta al entrevistado por las fuentes empleadas en su labor de

recoleccin de informacin, por ejemplo, si se trata de los propios evaluadores o de
colaboradores de l. As tambin, se cuestiona al entrevistado sobre la finalidad que le
otorga a dicha informacin, a saber: si es slo como medio para conocer el estado en
que se encuentra la operacin del programa; si se emplea como elemento de
negociacin con otras instancias (v. g. la informacin administrativa para la negociacin
con los operadores regionales del programa para la asignacin del presupuesto); o si se
emplea para redisear el funcionamiento del programa. Asimismo, los relatos
expresados por el entrevistado permitirn ubicar los tipos y el grado en que se usa la
informacin obtenida por la evaluacin.

36

Tipos de informacin:
o Estadstica.
o Documental.
o Investigaciones acadmicas.
o Consultoras.

Aqu, el entrevistado har deber enunciar los tipos de informacin que emplea
frecuentemente en la toma de decisiones sobre la reestructuracin de la operatividad del
programa, tales como, la informacin economtrica derivada de la evaluacin externa,
los indicadores estadsticos diseados a partir del anlisis de las evaluaciones, las
investigaciones especializadas sobre el tema o la contratacin de consultores.

Evaluacin de la informacin:
o Utilidad o importancia adjudicada para la labor del hacedor de poltica.
o Relevancia de los datos para la labor del hacedor de poltica.
o Confiabilidad y credibilidad de las fuentes de informacin.
o Suficiencia/insuficiencia de la informacin (por falta de desagregacin, por
ausencia de tema especfico, por falta de actualizacin de los datos, etc.).
o Comprensibilidad de la informacin.

Para ste apartado, los cuestionamientos habrn de referirse a la percepcin que tiene el
entrevistado sobre la calidad, consistencia, pertinencia y oportunidad en la recepcin de
la informacin obtenida a partir de las evaluaciones. Ello permitir inferir si el uso que
se le da a la informacin til para la toma de decisiones sobre el funcionamiento del
programa.
En el captulo siguiente se presentan los resultados obtenidos por el trabajo de campo.
En el anexo se muestra la batera de preguntas empleadas en las entrevistas.

37

Captulo 4. Anlisis de Resultados

El Contexto
Es de hacer notar que el PEC, junto a la mayor parte de los programas implementados a
partir del ao 2000, fue motivado por una evaluacin diagnstica que realiz la
Administracin de Ernesto Zedillo, a manera de libro blanco, para sealar los problemas
y las condiciones a las que se enfrentaba el funcionamiento del sistema educativo. Al
respecto, un decisor menciona lo siguiente:
El PEC nace como una poltica federal ante un diagnstico que se hizo en
el SEN de cmo estaba llegando toda la normatividad a la totalidad de los
centros escolares. Se consider, en ese momento, que en los centros
escolares todo era recepcin de normatividades, de programas y poco se les
dejaba a la autonoma y a la toma de decisiones. Les llegaban las polticas
educativas como imposicin y con obligatoriedad de realizacin. Entonces,
el PEC fue creado para tomar a la escuela como el centro de todo el sistema
educativo, donde ellas tomen decisiones, hagan trabajo en colegiado, tengan
planeacin participativa
En este mismo sentido, un funcionario refiere lo siguiente:
El Programa [Escuelas de Calidad] surge a partir de identificar varios
vicios y varios problemas que estaban ya instalados, y que estn instalados
todava, y que tienen que ver con el funcionamiento de la escuela y con el
funcionamiento del sistema. A partir de ste diagnstico, que identifica estas
problemticas, se empieza a trabajar sobre la elaboracin del programa,
justamente, tratando de resolver estos problemas. Me refiero a esta forma de
dirigirnos del centro hacia la escuela, dictando polticas, dictando lneas de
poltica que estn muy lejos, en realidad, de las necesidades y de las
problemticas reales del centro educativo, y a pesar de que desde el 92
estamos en un proceso de descentralizacin, pero que la descentralizacin se
convirti nada ms en una descentralizacin meramente administrativa de la
provisin de los servicios y no de las polticas pblicas, pues ya nos vemos
en la necesidad de dar el siguiente paso hacia descentralizar partiendo de la

38

necesidad propia de las escuelas, viendo a las escuelas como una unidad.
Esto, en cuanto a la situacin general del sistema.
Este ejercicio diagnstico, por lo dems, no contaba con precedente alguno durante los
periodos anteriores al de transicin. En los periodos antecedentes, slo tena lugar un
cambio de administracin, con lo que la estructura programtica de la SEP de la
administracin saliente era retomada por la nueva administracin sin cambios
sustantivos. Pero con la implementacin de la poltica denominada gestin centrada en
la escuela, la intencin de formular la poltica educativa, en particular, por medios
distintos a los empleados en periodos anteriores, propici el uso de la evaluacin
diagnstica. Es decir, la evaluacin sirvi para detectar las deficiencias y limitaciones a
las que se enfrentaba la gestin educativa. Sin embargo, dicho ejercicio diagnstico no
incorpor la participacin de actores no-gubernamentales, por lo que puede sealarse
que su realizacin se constri al conocimiento tcito de un grupo reducido de
funcionarios de la propia SEP.
Definicin de una Situacin
En general, puede mencionarse que no existe un uso sistemtico de la informacin en
las etapas de formulacin e implementacin. Salvo en la etapa de diseo (con la
evaluacin diagnstica referida) y de evaluacin (que por norma es obligatoria), en otras
etapas de la formulacin de la poltica, como la formacin de la agenda o la
implementacin, no se hace mencin, por parte de los entrevistados, de un uso de la
informacin en la conformacin del PEC. Ello no debe entenderse como la inexistencia
en el uso de la informacin, ya que como refiere un entrevistado, ex funcionario del
PEC, [] la tarea que nos dbamos de manera regular era reunirnos con los
evaluadores y a partir de los resultados de los distintos niveles ver justamente el avance
y a partir de ah, pues ir modificando. . . Finalmente, la evaluacin tiene que ser para
eso: para una toma de decisiones inteligentes y orientadas por resultados, insisto, en
todos los niveles. Entonces, eran encerronas con los evaluadores, con la gente de Loera;
con la gente de Harvard; con la gente del CIDE; con la gente de los propios estados para
ir haciendo estas adecuaciones al programa. Es decir, la informacin que en el nivel
federal se genera sobre el funcionamiento del programa, plasmado exclusivamente en
las evaluaciones externas, no es sujeta de un uso peridico y sistematizado, por parte de
los funcionarios, sino que slo sirve de indicador sobre el avance de los objetivos

39

propuestos por el programa. Posiblemente existe otro flujo de informacin que se

genera, pero que es ajeno a la toma de decisiones y que tiene ms que ver con el
cotidiano monitoreo del programa.
A ste respecto, cabra la posibilidad de que la informacin proporcionada por los
evaluadores sea producida ad hoc (ver Captulo 2). Es decir, que para cubrir los criterios
de los administradores del programa (pertinencia, suficiencia y disponibilidad) la
informacin derivada de la evaluacin sea procesada. En ste procesamiento, tal vez,
se pierda informacin con respecto a la operatividad del programa en cada regin, que
permita introducir modificaciones no de carcter administrativo (como fue el caso de la
modificacin del monto mximo de financiamiento a cada proyecto propuesto por las
Escuelas PEC, el cual pas de $100,000 a $50,000 en el 2004), sino de carcter
operativo (como pudiera ser la adecuacin de las reglas de operacin al contexto de
cada regin).
En este sentido, resulta clara la importancia que los entrevistados le otorgan a la
evaluacin externa. Sin embargo, la relevancia, que al interior de la estructura operativa
del programa ha adquirido esta evaluacin, se percibe en mayor grado como resultado
de su obligatoriedad y no como producto de su potencial como referente para redefinir
sus objetivos, a fin de alcanzar las metas propuestas. ste argumento se refuerza con lo
expresado por un entrevistado, al mencionar que lo que los evaluadores nos presentan
en las reuniones se asemeja ms a los resultados de una investigacin acadmica, pues
no veo reflejada la informacin que a m, como servidor pblico, me sirve para tomar
una decisin en uno u otro sentido.
Aunque pudieran parecer contradictorios, los argumentos antes presentados coexisten al
interior de la estructura operativa del programa. Es decir, an y cuando la evaluacin
externa ha sido asumida como referente para modificaciones en lo que hace al
financiamiento del programa, su uso, entre los encargados de operar a nivel federal el
programa, es percibido como un elemento ajeno a las formas y los medios que
tradicionalmente ha asumido la burocracia para la valoracin del desempeo de los
programas gubernamentales. Sntoma de ello es la mencin de mltiples funciones de la
evaluacin externa. As, algunos de los funcionarios expresan que la evaluacin puede
fungir como un instrumento de diagnstico para medir el desempeo de los
participantes en el programa, mientras otros hacen mencin de que ella es usada como
justificacin de la permanencia del programa, a fin de que la dependencia encargada de

40

su operacin adquiera recursos federales crecientes, mientras que otros la asumen como
una gua para el desarrollo de polticas y de toma de decisiones. Este argumento se
complementa con la opinin de un decisor, al referirse a la importancia que tiene la
evaluacin dentro del sector educativo y, particularmente, dentro de la estructura del
programa.
La evaluacin es fundamental en todos estos procesos [los de autogestin
de los centros escolares y los de descentralizacin], en distintos niveles.
Partimos de una evaluacin diagnstica para ver, justamente, dnde estamos
y hacia dnde vamos. En el caso de la escuela, se encuentra obligada a hacer
sus evaluaciones, pero ya no slo en el tema de los aprendizajes, sino algo
ms relacionado con la evaluacin de la gestin. Se introducen en un
proceso que les permite ir avanzando hacia la mejora: si no avanzamos, por
qu no lo hicimos; si avanzamos, ir planteando nuevos objetivos que les
permita ir mejorando.
A nivel sistema, la evaluacin tambin es fundamental: Est Enlace, est
Excale. Pero desafortunadamente no hay una cultura de evaluacin. En ese
sentido, creo que apenas estamos construyendo la estructura para la
evaluacin y para que en el corto plazo la evaluacin se incorpore en todo el
sistema educativo como algo que se reconozca como indispensable, repito,
no slo en el mbito del logro educativo, sino tambin la evaluacin vista
como un medio para la mejora de la gestin educativa.
En el caso de las escuelas PEC hemos venido construyendo una serie de
estndares nacionales que nos permiten reconocer aquellos estados que han
venido trabajando intensamente para mejorar el logro educativo de los
estudiantes, y estamos trabajando con aquellos que no han podido
incorporar, por diversos motivos, las mejoras que plantea el PEC, en cuanto
a la calidad educativa. Desafortunadamente, es un trabajo que apenas est
instalndose, pues como te mencionaba, no existe una cultura de la
evaluacin8 en ninguno de los niveles: ni en el federal, ni en el estatal, y

A falta de una definicin precisa del trmino cultura de la evaluacin, puede inferirse que el entrevistado lo
relaciona con la ausencia de valores profesionales que asuman al acto evaluativo con parte fundamental de la
actividad de administrar lo pblico, toda vez que la evaluacin evoca un acto de legitimacin de la funcin pblica,

41

mucho menos a nivel escuela. Esto en cuanto a la evaluacin de los

procesos. Ahora, en cuanto a la evaluacin del programa en s, te puedo
decir que el PEC ha sido el programa ms evaluado del gobierno, en el tema
educativo. T sabes que est la evaluacin cualitativa, que la hizo Heurstica
Educativa, con Armando Loera; est la evaluacin que hace el CIDE, con
Teresa Bracho, que es una evaluacin a la cual estamos obligados por reglas
de operacin, que se le entrega a la Cmara [de Diputados]. Se cuenta
tambin con una evaluacin de Harvard. . . Y pues todas estas evaluaciones
contribuyen al proceso de mejora continua.
Esta falta de cultura de la evaluacin en el sector pblico ha propiciado la percepcin
de que la evaluacin externa realizada por el CIDE representa, an, un factor ajeno a la
forma en cmo se ha venido desempeando el servidor pblico en el sector educativo.
En relacin a ello, un decisor refiere lo siguiente:
La comunicacin con nuestros centros evaluadores debiera de incorporarse
en estas dinmicas de comunicacin para tambin tener esa visin de la
situacin sobre el logro estudiantil, por ejemplo, con la Direccin General
de Evaluacin. Si bien hemos dejado el precedente de estas encerronas, hace
falta hacerlas parte, justamente, de esta cultura de la evaluacin y estar
consientes que al da de hoy no hay forma de echar abajo todo lo que hemos
venido construyendo; ya no es posible, por ejemplo, dejar de evaluar al PEC
en su desempeo y rendir cuentas a la sociedad. Pero en nuestras propias
instancias evaluadoras siento que nos hace falta trabajar un poco ms.
Como producto de la extraeza que han significado para los funcionarios del
programa la aplicacin de instrumentos evaluativos, se pudieron obtener declaraciones
que sealan que la evaluacin externa es retomada por aquellos acadmicos que la
realizan, en mayor medida, como base de datos para investigaciones acadmicas y no
como referente de posibles adecuaciones en su operacin.
Las expresiones antes referidas parecieran reforzar la opinin de un acadmico y ex
funcionario del sector educativo, que menciona un fenmeno, tal vez, caracterstico de

de cara a la sociedad. Evidentemente, dicha legitimacin se opone a las caractersticas de la administracin pblica
que anteceden a la implementacin de la nueva gestin pblica.

42

las formas en que opera la burocracia en el sector educativo. ste acadmico menciona
que toda la informacin reflejada en las evaluaciones externas sobre cmo funciona, qu
obstculos enfrenta o qu actores determinan su xito o fracaso se asume como un
conocimiento tcito, por parte del funcionario, y que, en todo caso, la evaluacin sirve
como medio de legitimacin para llevar a cabo una accin en un sentido o en otro.
Argumentos de sta naturaleza refuerzan los planteamientos conceptuales de Weiss
(2003), en el sentido de que la informacin es entendida por el tomador de decisiones
como un medio para realizar sus propias ideologas e intereses (o en ste caso, para
complementar la perspectiva personal con la que ofrece la evaluacin, sobre la realidad
imperante), dejando, en segundo plano, el cumplimiento eficaz y eficiente de los
objetivos perseguidos por el PEC.
Estas observaciones refuerzan el argumento de que no existe una vinculacin
sistemtica y normada entre los generadores de la informacin (los evaluadores) y los
que la reciben (los tomadores de decisiones). Esta situacin podra obedecer a que las
reglas de operacin del PEC resaltan la evaluacin de la parte administrativa del
programa (cumplimiento de las reglas de operacin, procesos de cambio de la gestin
escolar, prcticas pedaggicas, entre otras actividades), dejando de lado aspectos como
la evaluacin del impacto que ha generado en la poblacin objetivo. Aunado a ello, es
evidente que la evaluacin ha sido impuesta a las formas administrativas de la
burocracia educativa y que su uso, en consecuencia, ha obedecido al cumplimiento de la
norma y no ha representado un factor de cambio de la operatividad del programa.
Como ya se haca mencin en el captulo 1, la hechura de la poltica pblica, en general,
y de la poltica educativa, en particular, durante dcadas se caracteriz por el peso
adquirido por el expertise y la informacin tcita con la que contaban los funcionarios
pblicos, para los cuales el nico criterio al que deban apegarse era el de lealtad, como
frmula de gobernabilidad. Por supuesto, todo control de la administracin
gubernamental, va la evaluacin externa, se encontraba fuera de toda lgica
predominante. En cambio, en la actualidad, con la implantacin de los sistemas de
evaluacin se han adoptados criterios tales como los de eficiencia, calidad y eficacia.
Cabe la posibilidad, entonces, que no obstante las transformaciones institucionales han
conseguido posicionar a la evaluacin externa como instrumento indispensable para la
consolidacin de polticas educativas, en las estructuras organizacionales persista una

43

reticencia por incorporar las actividades evaluativas como una actividad que forma parte
de las actividades cotidianas de los funcionarios.
Pero tambin coexiste otro tipo de informacin que si bien no cuenta con las vas
formales de difusin con las que cuenta la evaluacin externa, a travs, por ejemplo, de
reuniones previamente acordadas, representa para algunos administradores una fuente
de informacin que incorporan en su toma de decisiones (denominada aqu informacin
casustica), tal y como lo expresa un decisor:
Cuando se empez el PEC s se tuvo reaccin sindical. En algunas
entidades tuvimos reacciones en el sentido de que se deca que el PEC
pretenda privatizar la educacin. Yo, en esa poca era [coordinadora]
regional, no era territorial. Entonces, cuando yo iba a las entidades me
decan no, que el PEC lo que quiere es privatizar, y yo deca dganme
qu seales hemos dado para privatizar. Nosotros en el documento de
Reglas de Operacin nunca decimos que los maestros deben de trabajar ms
horas en su plaza. Nosotros decimos que si una escuela tiene un clima
organizacional bien trabajado, bien planeado, trabajas en tu horario y te vas
en tu horario. Pero claro, es cierto, cuando planeas en colegiado, no es lo
mismo planear yo director e inventarme lo que yo creo que el maestro est
pensando, a cuando me siento oigo, debato, dialogo y claro, me tardo ms, y
quiz, en lugar de salir a la 1, salan a las 2:30. Pero el fruto estaba dado en
que finalmente sacaban un documento en colegiado. No un documento en
aislado que lo manejaba nada ms el director. Entonces fuimos dando
muestras de que el PEC no le pegaba a la privatizacin. Que tienes que estar
viendo mucho la parte financiera, s es cierto. Pero bueno, nosotros le
apostamos a la transparencia y rendicin de cuentas: yo te estoy dando un
peso, dime en qu te lo gastaste. Pero no me lo platiques, dame la
documentacin para que yo me conste de que cuando voy me digas compr
ese pizarrn, aqu est mi factura. Pero es cierto, los directores no
estbamos formados para ser administradores, somos docentes y vas
subiendo en un escalafn. La misma praxis te hace ir teniendo otras
habilidades. Tenemos una herramienta importantsima que es el SIPEC, que
ha permitido tener habilidades tecnolgicas de manejar casi todo por
computadora.
44

Puede deducirse que la coexistencia entre los distintos tipos de informacin

empleados por los tomadores de decisin es el producto de lo que Cabrero (2000)
llama una hibridacin entre la administracin pblica tradicional y la reciente
preocupacin de incorporar en la gestin pblica una lgica que obedezca a
criterios como los de calidad o eficiencia, en el sentido de que si bien en la esfera
institucional se ha podido cimentar la nueva perspectiva del deber ser de la accin
pblica, al interior de las organizaciones administrativas permanece la cultura
poltica del rgimen anterior (ver Captulo 1), lo cual trae consigo la percepcin
de que las evaluaciones sean algo ajeno a la actividad administrativa del sector
pblico. Es de suponerse, entonces, que ste fenmeno no es exclusivo de la
estructura operativa del PEC, y que s es un hecho caracterstico del sector
educativo mexicano.
Perspectivas
Aunado al tema de la evaluacin, la ausencia de sistemas integrados de informacin a la
estructura operativa del programa dificulta que los tomadores de decisiones puedan
contar con un acervo de informacin que les permita conocer no slo el logro de metas
anuales de los centros escolares, sino que tambin puedan expresarse los resultados del
programa en trminos de la mejora de los aprendizajes de los estudiantes. Al respecto se
puede mencionar, apoyados en los hechos, que intentos por establecer sistemas
integrales de informacin educativa se han visto frustrados por motivos que no alcanzan
a ser detectados por la presente investigacin. Valga como ejemplo lo sucedido con el
Sistema de Evaluacin de la Poltica Educativa (SEPE). Luego de su creacin y puesta
en marcha bajo la jurisdiccin de la Unidad de Planeacin y Evaluacin de Polticas
Educativas (UPEPE) no ha servido como fuente de informacin sobre la marcha de los
programas educativos implementados a partir de 2000.
Pero incluso el Sistema de Informacin del Programa de Escuelas de Calidad (SIPEC)
no ha proporcionado ningn tipo de informacin que sirva como referencia para la toma
de decisiones sobre la operatividad del PEC y, como lo refiere un entrevistado, se ha
limitado a juntar la informacin que proveen las Escuelas PEC sobre los avances en sus
Planes Anuales de Trabajo (PATs). Huelga decir que ste tipo de informacin, si bien
puede entenderse como informacin administrativa (ver Captulo 2), no necesariamente

45

sea requerida por los administradores del programa para tomar decisiones sobre la
operacin del programa.
Ms an, la informacin derivada de las evaluaciones externas permite afirmar que la
relacin entre el acceso de las escuelas al PEC y el mejoramiento del aprovechamiento
escolar de sus alumnos no es ntida. El estudio realizado por Heurstica Educativa, por
ejemplo, encontr que en el 88% de las escuelas incorporadas al PEC el
aprovechamiento escolar permaneci constante; mientras que en el 8%, ese
aprovechamiento disminuy ligeramente. De hecho, los mejoramientos en las tasas de
reprobacin y desercin que algunos investigadores extranjeros han atribuido a la
participacin de las escuelas en el PEC no se apoyan en evaluaciones objetivas de los
aprendizajes de los alumnos, sino en las apreciaciones que hacen los maestros, al
comparar el aprovechamiento de los alumnos inscritos en el mismo grupo. Esto, adems
de representar una sobrevaloracin de las metas alcanzadas por el programa, podra
asumirse como una distraccin del cumplimiento del objetivo principal del PEC, por
concentrar la atencin en el nmero de escuelas incorporadas y en el cumplimiento de
metas de los planes anuales de los centros escolares, con lo que la toma de decisiones no
estara correspondindose con el objetivo principal. Claro ejemplo de ello es que luego
de siete aos de existencia del programa, incluso las autoridades federales aceptan que
persiste la percepcin, entre los beneficiados, de que el PEC es un programa de
financiamiento y no un programa que busca introducir nuevos mecanismos de gestin
escolar que permitan incidir en los aprendizajes de los alumnos. Si se asume que la
informacin es el conocimiento que afecta a las creencias existentes de gente
importante sobre caractersticas significativas del problema que se est estudiando y
sobre cmo puede ser resuelto o mitigado (Weiss, 1980), entonces se puede afirmar
que el propio sistema de informacin del programa, derivado de las evaluaciones
externas, falla en su objetivo de brindar informacin oportuna, sistematizada y
pertinente, a fin de que ella pueda ser incorporada en la toma de decisiones con respecto
a la operatividad del programa.
A nivel del tomador de decisiones (funcionario del programa) existe la percepcin de
que la informacin requerida para la toma de decisiones es generalmente de poca
calidad y slo parcialmente relevante y poco organizada. Esto se debe a que, por un
lado, los medios por los cuales el hacedor de poltica se hace llegar la informacin son
poco flexibles para que su recoleccin sea expedita. La nica va formal por la cual
46

los administradores del programa pueden conocer los resultados de las evaluaciones es a
travs de las reuniones que sostienen con los evaluadores (las encerronas), y segn
declaraciones de la mayora de los entrevistados, stas no estn sujetas a una
calendarizacin o una periodicidad que les permita anticipar su recepcin. De ah que en
la mayora de los casos los funcionarios opten por el uso del conocimiento acumulado
en su experiencia profesional o el de sus colegas, para la toma de decisiones.
Otro factor que limita el uso de informacin, proveniente del sistema de informacin
generado a partir de la operacin del programa, es el tiempo con el que cuentan los
hacedores de poltica para tomar las decisiones. En el mejor de los casos, los
funcionarios tienen, cuando mucho, una semana hbil para acopiar informacin que les
permita tomar una decisin informada sobre un tema en particular; cuando no, slo
cuentan con horas o un par de das. Lo limitado del tiempo dificulta que el tomador de
decisiones emplee las fuentes disponibles de informacin educativa y, en consecuencia,
que tenga lugar una desvinculacin entre stas y aquel. Como lo expresa un entrevistado
en da a da, el trabajo en el PEC consiste en monitorear las actividades que llevan a
cabo las coordinaciones territoriales. Permanentemente estamos supervisando el avance
de los objetivos de cada coordinacin y de cada Escuela PEC, incluso, y para ello,
debemos contar la informacin que nos proporcionan las evaluaciones, por un lado, y
por otro, de la misma informacin que nos hacen llegar las escuelas y las
coordinaciones territoriales. Pero desafortunadamente, la informacin no se nos
proporciona en el tiempo y en la forma en que desearamos y pues tenemos que hacer
uso de otro tipo de conocimiento: el acumulado en nuestros aos de experiencia en el
trabajo y de el permanente contacto con los funcionarios del nivel estatal.
Procesos
Con la evaluacin de carcter cualitativo, llevada a cabo por Heurstica Educativa, se
pudo detectar a nivel federal una desviacin de los objetivos planteados por el PEC, en
cuanto a que los directivos, maestros y padres de familia perciban al programa como un
apoyo financiero para la mejora de la infraestructura escolar, exclusivamente. En la
actualidad, la Coordinacin Acadmica del programa ha venido realizando un trabajo de
persuasin para que los actores implicados modifiquen su perspectiva y privilegien la
parte del mejoramiento del desempeo estudiantil por encima de la parte financiera, de
tal forma que los proyectos de financiamiento presentados por los centros escolares

47

sirvan como medio para ello, y no representen un fin en s mismos. Si bien sta errada
percepcin ha venido transformndose, en parte, gracias a las recomendaciones
planteadas en la evaluacin externa, sigue persistiendo en algunos actores involucrados
en su funcionamiento, como lo expresa un funcionario.
En la parte operativa todava tenemos debilidades, no fallas, debilidades.
Todava nos falta impulsar mucho en tiempo y forma que se nos entreguen
informacin de los estados para nosotros entregarla. Pero tambin debemos
apostar a que la operacin de Zacatecas no es lo mismo que la operacin de
Guanajuato. Tengo coordinaciones estatales con cincuenta gentes y tengo
coordinaciones estatales con tres. Entonces tienes que estarle apostando a la
diversidad y al respeto. Nosotros estamos realmente aportndole al
federalismo y decimos a los estados: esto es el PEC, como vean oprenlo.
Pero unos llevan un buen ritmo y otros se han atrasado algo. Pero a un PEC7 te puedo decir que estamos con 38,000 escuelas a nivel nacional y que en
su mayora gracias al PEC. . .
Relaciones y estructura social
La posibilidad de que los actores ms cercanos al centro escolar puedan incidir en la
gestin del centro escolar, mediante el diseo, presentacin y aplicacin de los
proyectos presentados a la Coordinacin Estatal del programa, ha venido a incentivar un
sentido de participacin en la toma de decisiones. Pese a las crticas que se expresan
sobre la simulacin de un proceso participativo en la conformacin del proyecto, por
parte de los directivos (Rivera, 2005), es evidente que el incentivo para que el resto de
los actores participen en ello se ha implantado. El impacto pernicioso de este fenmeno
sobre la gestin escolar podra verse reducido por la rendicin de cuentas que vendra a
exigir la participacin de la comunidad en el cofinanciamiento del proyecto autorizado.
Al igual que con la situacin de las autoridades escolares, los padres de familia han
tenido que asumir un nuevo papel dentro de la gestin escolar. Han tenido que dejar a
un lado la percepcin de su participacin en la gestin educativa como pasiva y
marginal, para afrontar la responsabilidad de cooperar en la formulacin de proyectos
de financiamiento para el centro escolar. Tal y como lo expresa un funcionario, el centro
escolar ha sufrido una transformacin radical.

48

Es dejarle a la escuela la decisin de qu va a trabajar, cmo lo va a hacer y

con quin se va a aliar para poder cumplir con sus objetivos y sus metas
establecidas. Esto mete a las escuelas en todo un ejercicio de planeacin y
en fortalecer muchos de sus procesos, en capacitarse, en actualizarse y
hacindolo de manera colectiva, incorporando a su planta docente, a los
padres de familia, a los mismos alumnos. A partir de ah deben hacer un
ejercicio de reflexin sobre cmo estamos, donde estamos, hacia adnde
vamos y qu vamos a hacer para poder lograrlo, que necesitamos. . ., y
entonces qu le vamos a exigir a la federacin, al centro, a los estados, a sus
autoridades educativas inmediatas.
Vamos viendo que a partir de este fortalecimiento de la escuela, donde el
centro es la comunidad educativa, empieza a emerger una serie de
exigencias de abajo hacia arriba, en donde todos tenamos que estar al
servicio de la escuela. Y aqu el papel del supervisor es fundamental: el
supervisor como el intermediario entre la escuela y el monstruo de la
estructura educativa. Por tal motivo, debemos trabajar intensamente para
que a travs del supervisor hagamos llegar las propuestas educativas que
vienen desde el centro, de tal manera que la recepcin sea orientada, viendo
qu es lo que la escuela requiere, justamente para ir caminando hacia este
empoderamiento de las escuelas.
En general, se puede decir que la informacin educativa que proveen las evaluaciones
sobre el desempeo de maestros y profesores; sobre el rendimiento/desempeo
estudiantil de las llamadas escuelas PEC es empleada con poca frecuencia (slo se
emplean a manera de justificacin de las acciones llevadas a cabo), y que slo las
evaluaciones realizadas al PEC se utilizan como fuente para la toma de decisiones sobre
su funcionamiento. Sin embargo, hay que remarcar que la obligatoriedad en la
aplicacin de las evaluaciones externas podra condicionar el uso de sus resultados por
los funcionarios encargados de la operacin del PEC, convirtiendo su revisin en un
ejercicio obligatorio y rutinario y no en un mecanismo que permita ir observando el
impacto del programa sobre la poblacin objetivo y, en consecuencia, ir modificando su
funcionamiento.

49

Por otro lado, hay que sealar que frente a la propuesta del programa de integrar un
sistema de informacin con el propsito de contar con la mayor informacin disponible
sobre el funcionamiento del programa y el alcance de las metas planeadas ha significado
un intento fallido por construir sistemas de informacin integrados. Ello se plasma en el
hecho de que la mayor parte de la informacin concentrada en el Sistema de
Informacin del Programa Escuelas de Calidad (SIPEC) se refiere al avance en el
cumplimiento de metas de los proyectos de las escuelas PEC, no representando, as, un
instrumento para la toma de decisiones, ni siquiera para las autoridades de los centros
escolares.
A nivel de organizacin, el inesperado incremento en la demanda por los servicios
ofrecidos por el programa podra hacer suponer que la ausencia de informacin
relevante sobre la demanda potencial del programa dificult la previsin de disear una
estructura organizativa que desde el primer ao de labores del programa permitiera
mantener sin modificaciones sustantivas la estructura operativa del programa. Esta
situacin pudo haber provocado la modificacin en la estructura organizativa del
programa, al pasar de una reducida y claramente acotada estructura organizativa,
integrada por una Coordinacin Nacional y tres Coordinaciones ms, a una estructura
que pretende integrar, bajo la tutela de la Direccin de Investigacin Educativa, los
programas vigentes en los tres niveles de gobierno, de tal manera que el modelo
organizativo del PEC pueda incorporarse en ellos. Sin embargo, la ausencia de una
planeacin estratgica de la organizacin del PEC ha incrementado la burocracia
encargada de la operacin del programa y, con ello, posiblemente, la dilucin del efecto
pretendido originalmente por el programa (la autogestin del centro escolar), pues frente
a la necesidad de cumplir con una serie de trmites, los directivos se ven forzados a
invertir mayor tiempo en este tipo de actividades que en las relacionadas con la gestin
educativa y con los procesos pedaggicos.

Conclusiones
Si bien se ha podido detectar en los argumentos vertidos por los entrevistados una
importancia considerable de las evaluaciones realizadas al PEC, entre ellas la llevada a
cabo por el CIDE, stas no pueden representar ms que un inicio loable por
implementar sistemas consolidados de evaluacin, y con ellos, de sistemas de
informacin integrados al propio sistema educativo. La falta de una cultura de la

50

evaluacin propicia que el uso de las evaluaciones externas al PEC sea, en mayor
medida, relacionado con la figura de requisito normativo por cumplir, para la
permanencia del programa, y, en menor grado, se le relacione con una toma de
decisiones que parte del anlisis de la informacin derivada de las evaluaciones externas
sobre los nudos problemticos adyacentes a su operatividad.
As tambin, se ha podido inducir que ninguna de las partes involucradas (evaluadores y
tomadores de decisiones) en el proceso de generacin/recepcin de la informacin sobre
el funcionamiento del PEC tienen un inters en hacer coincidir el producto de sus
labores. Por un lado, los evaluadores consideran que con el hecho de descubrir los
nudos problemticos en la operacin del programa se tiene una evaluacin til, dejando
de lado una serie de propuestas que planteen las posibles formas en que se pudiera
incorporar la informacin sobre las condiciones en las que ste opera, a la toma de
decisiones relacionadas con su funcionamiento. Por otro lado, los tomadores de
decisiones perciben, an, a la evaluacin como algo ajeno a sus procedimientos
tradicionales de administracin, enfocados en el estira y afloja de la negociacin
poltica sobre la permanencia del programa y no en la revisin de la relevancia del
programa para los fines que persigue el nuevo esquema de gestin educativa, basada en
un anlisis crtico de la informacin provista por las evaluaciones externas.
Por otro lado, tambin se ha podido inducir (apoyado en los tipos de informacin
presentados en el captulo 3) que (i) la informacin que se desprenden de las
evaluaciones externas sobre el funcionamiento del PEC sirve como apoyo para el uso de
informacin casustica y la que se produce ad hoc; y (ii) que las evaluaciones externas
(en particular, la realizada por el CIDE), en mayor medida, se emplean para el
cumplimiento de la normatividad, que exige presentar una evaluacin de resultados al
Congreso de la Unin, a fin de que ste pueda otorgar los recursos financieros
solicitados.
Habra que mencionar que la investigacin realizada no evidencia una incomprensin de
los resultados de la evaluacin, que pudiera justificar su no uso por parte de los
decisores, ya que los evaluadores presentan resmenes ejecutivos y llevan a cabo
reuniones con los funcionarios del programa, a fin de que sus resultados puedan ser
entendidos. Ello lleva a suponer que existen una predileccin dentro del crculo de
funcionarios encargados de la operacin del programa por usar la informacin casustica

51

y producida ad hoc, en base a su experiencia profesional y a las condiciones que impone

la negociacin poltica sobre la permanencia del programa.
Esto se relaciona con el argumento sobre el uso de la evaluacin del programa. Al ser
preponderante el empleo de informacin casustica y ad hoc en la toma de decisiones
sobre la operacin del PEC, supongo que la evaluacin ser usada como factor de
negociacin para la permanencia del programa al evocar que el PEC resulta
indispensable para la consolidacin de la nueva gestin educativa centrada en la
escuela, la cual habr de resultar en una nueva forma de poltica educativa
descentralizada, que propicie la rendicin de cuentas y que anime la creacin de
sistemas de informacin y evaluacin integrados al sistema educativo nacional.
Finalmente, la presente investigacin coincide en sus resultados con los de aquellas
precedentes que sealan la dbil (o incluso inexistente) vinculacin entre los
generadores de informacin educativa y los hacedores de poltica educativa.
Particularmente, en lo que hace al Programa Escuelas de Calidad se ha podido observar
que no existe una relacin entre el producto informativo que sobre el desempeo del
PEC han arrojado las evaluaciones externas y la toma de decisiones sobre el
replanteamiento de los objetivos y las metas originalmente impuestos, a fin de que el
PEC pueda transformarse en una poltica pblica y deje de ser un programa focalizado.
Indudablemente, las conclusiones y la investigacin misma no pretenden ser
definitorias sobre el tema, debido a que su desarrollo se encontr
condicionado a diversas limitaciones, siendo la ms importante la limitacin
temporal. Por ello, considero que en futuras investigaciones sera conveniente
abarcar, cuando menos, el anlisis de dos programas educativos, con el
propsito de realizar comparaciones y as poder contar con un panorama de
contrastacin. As tambin, valdra la pena realizar un mayor nmero de
entrevistas, con el propsito de contar con la opinin de acadmicos expertos,
de evaluadores y de funcionarios pblicos de reas relacionadas. Tambin,
sera conveniente incorporar un modelo economtrico que sugiriera los
motivos de uno u otro tipo de informacin en la hechura de la poltica
educativa.

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57

Anexo
Batera de preguntas bsicas aplicadas en las entrevistas
1. Desde su mbito de competencias, cmo definira al concepto de informacin?
2. En su desempeo como funcionario del Programa Escuelas de Calidad, qu tipo de
informacin utiliza (la que proviene de las evaluaciones externas al PEC; la
proveniente de los informes presentados por el Instituto Nacional para la Evaluacin
Educativa (INEE); la proveniente de fuentes acadmicas investigaciones
especializadas, consultas a expertos, etc. o la que brinda el Sistema Informacin
del Programa Escuelas de Calidad (SIPEC), etc.), y con qu periodicidad, en
desarrollo de sus funciones cotidianas?
3. Usted tiene o ha tenido conocimiento sobre los resultados de las evaluaciones
externas realizadas al PEC? De ser as, cmo incorpora la informacin derivada de
estas evaluaciones en la realizacin de sus funciones dentro de la estructura
operativa del PEC?
4. Las reuniones que algunos funcionarios de la SEP han tenido con los evaluadores
externos del PEC han contribuido para implementar en los servidores pblicos
responsables de su operatividad una cultura de la evaluacin?
5. Algunos ex servidores pblicos comentan que los altos funcionarios de la SEP no
hacen uso de la informacin proveniente de las fuentes internas de la agencia
pblica (INEE, DGEPE, etc.) para la toma de decisiones sobre la formulacin de la
poltica educativa. Usted que se encuentra inmerso en la operatividad del PEC,
considera que esta afirmacin es aplicable a los funcionarios de medio y bajo
nivel?
6. Considera usted que en la formulacin de la poltica educativa, en general, y en el
mejoramiento del PEC, en particular, debe utilizarse la informacin proveniente de

58

diversas

fuentes

(INEE,

DGEPE,

evaluaciones

externas,

investigaciones

acadmicas, consulta a expertos, etc.) para la toma de decisiones al interior de la

SEP?
7. Considera usted que la informacin sobre el desempeo del PEC, proveniente de
las evaluaciones externas, es empleada plenamente en el mejoramiento de
operacin?
8. Est usted de acuerdo con la expresin las evaluaciones externas al PEC son
llevadas a cabo slo como requisito de operacin y no son aprovechadas para el
mejoramiento del programa?
9. Considera usted que la formulacin del PEC obedeci a previos acuerdos entre el
Gobierno Federal y el Sindicato Magisterial y no al inters por mejorar la calidad de
la educacin?

Cuestionario complementario aplicado a los entrevistados

1. Tiene usted conocimiento sobre la existencia de mecanismos formales de
evaluacin, provistos por la Secretara de Educacin Pblica (SEP), para seguir en
progreso de las siguientes reas?
rea a evaluar
Desempeo de maestros y profesores
Rendimiento/logro estudiantil
Costos y financiamiento de la educacin primaria
Desempeo del personal directivo de centros escolares
Evaluaciones (internas y/o externas) a programas educativos
Otras (por favor, especifique)

Si

No

2. En las reas donde su respuesta sea afirmativa, por favor, proporcione el nombre de
la dependencia encargada de realizar dichas evaluaciones y el grado (mucho, poco,
nada) en el que usted utiliza la informacin derivada de las mismas.
rea

Explicacin

Grado
de uso

Desempeo de maestros y profesores

Rendimiento/logro estudiantil
Costos y financiamiento de la educacin primaria
Desempeo del personal directivo de centros
escolares
Evaluaciones (externas y/o internas) a programas
educativos

3. En el mbito de sus competencias, por favor, mencione el tipo de informacin que

en mayor medida emplea para la realizacin de sus actividades cotidianas (marque
las respuestas que sean necesarias):
La informacin que provee la DGEPE.
La informacin proveniente de las evaluaciones realizadas por el INEE.
La informacin que proporcionan las investigaciones acadmicas sobre temas educativos.

59

La informacin que proveen las evaluaciones externas a los programas educativos.

Slo hago uso de mi experiencia profesional y/o laboral para realizar mi trabajo.

4. Considera que el sistema de informacin educativa (desempeo estudiantil,

financiamiento de la educacin, evaluacin de programas, desempeo de profesores
y maestros, indicadores educativos), integrado al Sistema Educativo Nacional, le
proporciona la informacin suficiente para tomar decisiones en el mbito de sus
competencias?
Si

No

5. En la dependencia en la cual usted labora, existen mecanismos institucionales que

le obliguen a hacer uso de la informacin provista por las fuentes que se encuentran
dentro de la estructura de la SEP (DGEPE, INEE, etc.)?
Si

No

6. Como encargado de tomar decisiones en el mbito de sus competencias, piensa

usted que recibe generalmente suficiente volumen de informacin para hacer su
trabajo de manera efectiva? Por favor, marque la respuesta que mejor describa su
situacin.
Generalmente tengo suficiente informacin para fundamentar las decisiones que tomo.
Generalmente tengo informacin disponible, pero no en la cantidad que me gustara tener.
Generalmente no cuento con informacin disponible cuando la necesito.

7. Piensa usted que la calidad de la informacin que recibe es satisfactoria para

sustentar el proceso de toma de decisiones y el desarrollo de programas y/o
funciones a su cargo? Por favor, marque la respuesta que mejor describa su
situacin.
Generalmente la informacin disponible es relevante y bien organizada.
Generalmente la informacin disponible es solo parcialmente relevante y organizada.
Generalmente no dispongo de informacin relevante ni bien organizada.

8. Mediante que mecanismo(s) se hace de la informacin que usa en la realizacin de

sus labores? Por favor, marque las opciones que considere necesarias.
Mediante solicitud formal a la fuente que la genera.
A travs de los portales de internet de las fuentes de la informacin.
La informacin que empleo se me hace llegar peridicamente.
Mediante la consulta con colegas que poseen la informacin que requiero.
Para la realizacin de mi trabajo slo me guo por mi experiencia profesional y/o laboral.

9. Dado el uso de las evaluaciones para la medicin del desempeo de alumnos,

maestros, programas y del sistema educativo en general, usted considera que las
pruebas son usadas como (marque las respuestas que sean necesarias):
Instrumento de diagnstico para medir efectivamente el desempeo de los integrantes del
sistema educativo.

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Guas para el desarrollo de polticas y toma de decisiones.

Medida de la calidad educativa.
Mero requisito normativo
Para justificar la actividad de autoridades educativas (maestros, directivos, funcionarios,
etc.) y poder hacerse de mayor presupuesto.

10. Cmo considera usted que se toman las decisiones en el rea donde labora? Por
favor, marque la respuesta que mejor describa su situacin.
De manera colectiva, entre las diferentes personas involucradas en la decisin.
Entre los funcionarios de mediano y alto nivel de la dependencia en la que laboro.
A partir de los lineamientos ofrecidos por secretarios y sub-secretarios de la SEP.
Las decisiones que tomamos en mi rea no ameritan la participacin de otras personas.

11. Dira usted que el proceso de toma de decisiones en el rea donde usted labora se
basa en un procedimiento que recoge suficiente informacin confiable y que esa
informacin es bien analizada, sistematizada y compartida para sustentar una slida
toma de decisiones y desarrollo de polticas educativas?
Si

No

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