La racionalidad de los actores en polticas

pblicas: un esquema terico para entender

el funcionamiento de las democracias
modernas.

 Cmo se construyen las polticas pblicas en AL en el contexto de la

globalizacin. (A)
>Describe las principales caractersticas de los actores que intervienen en
la definicin de polticas pblicas.
>Analiza los recursos y elementos que utilizan los actores para bloquear,
activar o condicionar una poltica pblica.
>Propone un esquema para analizar la construccin de polticas pblicas en
AL.
Bajo el contexto de la Globalizacin, los autores plantean que la definicin
de polticas pblicas en AL, se debe a la confrontacin de intereses, la
correlacin de fuerzas y el despliegue de recursos entre actores de la
sociedad civil y la institucionalidad Pblica. (A)
Nuevos enfoques para entender el funcionamiento del Gobierno y el
Estado.(A)

 Cul es el aporte de la lectura.

Se ha pasado del modelo de sustitucin de importaciones, en trminos del diseo
de polticas pblicas, caracterizado por un enfoque relativamente cerrado y
tecnocratizado, a un enfoque abierto basado en procesos de negociacin,
aprobacin, rechazo.
El enfoque actual [] se debe basar en el anlisis de los personajes u actores que
intervienen en el proceso de Diseo y Formulacin de Polticas Pblicas (Bid,
2005) [...] Es necesario reconocer a los actores que se movilizan en los escenarios
polticos segn sus preferencias e intereses y que buscan influir, condicionar,
bloquear, o activar decisiones utilizando todo tipo de recursos. (Subirats, 2005)
El proceso poltico que acompaa la discusin de una poltica pblica est
constituido por una serie de actores que tienen papeles (algunos) con funciones
asignadas constitucionalmente y otros actores cuya participacin no es tan
solemne ni definida, pero no por ello dejan de ser influyentes (Bid, 2005).
Pero quines son los actores: un individuo [] grupo, comit, equipo
burocrtico, una coalicin o incluso el Estado, que busca interferir o moldear una
poltica pblica (Melstner, 1972:368).

 Los actores que participan en la dinmica de una poltica en juego se van

reconociendo por las posturas de aceptacin o rechazo ante una
determinada poltica. La adopcin de posturas hace que esos actores
entreguen o no apoyo a una iniciativa de Poltica Pblica (Melstner, 1972).
Para entregar su apoyo o rechazo despliegan una gama de recursos.
En la clasificacin de actores pblicos figuran: los Partidos Polticos, el
Gobierno, la Administracin Pblica, el Congreso, el Presidente y el poder
Judicial. En el otro lado del continum, en el mundo, privado, los medios de
comunicacin , los centros de investigacin y los Grupos de Inters como la
Iglesia, Sindicatos, ecologistas, etc.
En AL los papeles estelares en la articulacin de intereses entorno a las
polticas pblicas corresponden a tres actores: los Presidentes, por su rol
de representacin democrtica y sus amplias potestades; los Partidos
Polticos, por su papel como articuladores de relaciones entre el legislativo
y el ejecutivo, y el Congreso.

LOS ACTORES EN POLTICAS PBLICAS

Actores que inciden en el Proceso de Polticas Pblicas

 No todos los actores participarn simultneamente en la discusin de una

poltica pblica. Entrarn en juego en la medida que sus intereses se vean
trastocados de acuerdo al alcance de la poltica pblica.
Partidos Polticos.
Cumplen un rol importante en la definicin de las bases programticas que
servirn de insumo para las polticas del gobierno de turno.
Sirven de interlocutores entre el Ejecutivo y el Legislativo para negociar
inters en comn en la tramitacin de Polticas Pblicas.
Son los encargados dentro del sistema poltico de socializar las opciones de
polticas que copen la atencin de la agenda pblica.
Uno de los principales espacios donde se generan y definen las polticas
pblicas es el Congreso.

Los Grupos de Inters.

Un grupo de inters es una organizacin social cuyos miembros
comparten objetivos comunes y llevan a cabo acciones para influir
sobre los funcionarios gubernamentales y las polticas pblicas.
Su principal objetivo es influir sobre la opinin pblica y sobre el
resultado del tema que los moviliza mediante la presin social y las
movilizaciones.
Cuestionan el contenido de la democracia formal occidental.
Surgen como respuesta a la incapacidad de los partidos polticos de
canalizar y hacer participar las demandas de esos grupos dentro de la
agenda de gobierno.
Crisis del Estado de Bienestar (Cansancio del Leviathan)

Crisis del Estado de Bienestar (Cansancio del Leviathan)

Al crecer el Estado, crecieron sus funciones, las demandas aumentaron y
no pudiendo ser canalizadas por la institucionalidad existente, haciendo
surgir los movimientos sociales o grupos de inters.
Actan con patrones difciles de codificar. Cuestiona el cdigo binario de la
teora poltica liberal que divide las acciones en pblicas y privadas.
Representan demandas que los partidos polticos no son capaces de
recoger.
Actan con informalidad, espontaneidad; adems, utilizan la movilizacin
social como mecanismo de presin.
Los grupos de inters, con apoyo de los medios de comunicacin y su nivel
de movilizacin y presin social, se han convertido en actores complejos y
relevantes dentro del proceso de las polticas pblicas.

Gobierno
Es el encargado de canalizar y filtrar las demandas e intereses de tipo
poltico y social.
La principal actividad del gobierno es la produccin de polticas
pblicas y programas para la satisfaccin de las demandas sociales.
Al gobierno le corresponde articular y decidir sobre los temas ms
relevantes a los cuales se enfrenta la sociedad y decidirlo sobre la
base de criterios democrticos.
El Gobierno acta en una competencia de distintos intereses de
varios y potentes grupos polticos y sociales propia de la democracia
pluralista.

Empresa Privada
Luego de la retirada del Estado de Bienestar, tras su crisis por su excesivo
crecimiento, era evidente la bsqueda de una nueva alternativa. La nueva
forma de organizar la sociedad consider la instalacin de una economa
de mercado junto a un Estado con un rol menos protagnico.
Empresas socialmente responsables
Con este cambio de paradigma la empresa privada asume nuevas funciones
que han implicado subir los estndares de responsabilidad de las
empresas. En Europa se visualiza a la empresa privada como un ciudadano
corporativo.
Se le exige que comprenda su rol dentro de la sociedad y el impacto que
tiene su accionar dentro del colectivo, implementado normas que
certifican su responsabilidad por el medio ambiente o su involucramiento
en programas de inters colectivo.

 Al preocuparse de otros temas, como el medio ambiente, los consumidores

o las demandas de otros grupos de inters, las empresas aportan al
desarrollo socioeconmico ms all de la significativa provisin de fuentes
de trabajo y pagos de impuestos.
Las polticas privadas inciden en todo el funcionamiento de la articulacin
econmica-productiva y tambin en lo social. Condicionan el precio de los
productos energticos, el nivel del empleo, el grado de crecimiento
econmico, etc.
Nadie puede decir que estas decisiones no pueden ser denominadas
polticas pblicas.
La empresa privada influye en gran parte de las decisiones de gobierno,
teniendo presencia a travs de distintos actores: Partidos Polticos, Grupos
de Inters y en las actividades electorales, con lo cual aparecen con una
presencia importante en la elaboracin de polticas.

Organismos Internacionales
En la Globalizacin el Estado ya no puede concebirse como una entidad
monoltica, debe ser visualizado como un sistema en permanente flujo con
la red internacional, sobre l repercuten diferencialmente demandas y
contradicciones del sistema internacional.
El nuevo entramado de relaciones entre pases que ha instalado la
Globalizacin, ha significado que el Estado reformule su concepto de
Soberana.
En la esfera de las polticas pblicas, este cambio de paradigma ha
significado la aparicin de nuevos actores conformados por organismos
internacionales con capacidad de incidir en la discusin, ejecucin y
evaluacin en pases en vas de desarrollo.
Estos actores instalan temas en la agenda de discusin internacional en el
debate de los pases que son susceptibles de ser asumidos por el gobierno
para su discusin y posterior tramitacin como polticas o programas
gubernamentales.

 Estos Organismos utilizan como principales mecanismos para influir la

capacidad tcnica- cientfica y los recursos financieros para solventar
programas.
Que los gobiernos estn sumergidos en una serie de acuerdos
multilaterales, reas de libre comercio, tratados de libre comercio, limita o
circunscribe su accionar.
Los organismos internacionales han ayudado a colocar a la evaluacin de
Polticas como un tema central en la agenda de los pases en vas de
desarrollo. La evaluacin es un mecanismo, no es solo un instrumento que
sirve para rendir cuentas por parte de esos pases, sino que adems, inicia
y genera las condiciones para nuevos procesos de aprendizaje para sus
administraciones pblicas.
A propsito de las reformas Quines hicieron que esos debates y
propuestas aparecieran en un tiempo ms o menos coincidente en la
regin?

Think Tanks
Estos centros formulan recomendaciones y colocan temas para la discusin
en materias de polticas pblicas.
Estos centros pensantes, a travs de estudios, arrojan resultados que pasan
a formar opinin pblica e insumo para el debate y conformar temas a
evaluar por parte del gobierno con planes de transformarse en temas para
la Agenda de Gobierno.
Hay institutos que realizan trabajos para el gobierno; centros que se
dedican a investigar y publicar sobre un solo tema; institutos que estn
asociados a universidades y son constituidos por profesores dedicados a la
investigacin sobre polticas.
Su influencia va ms all de la asesora, buscan influir en los medios de
elaboracin de la agenda poltica y, adems, en las redes temticas sobre
un asunto que concita la atencin de los decisores.

La Administracin Pblica
Hacer realidad decisiones gubernamentales o implementar polticas
pblicas es la actividad central del aparato burocrtico.
Sin embargo, la naturaleza de la Burocracia y su accionar es afectada
en todos los sentidos por las vicisitudes producidas por la lucha intra
y extra-burocrtica, que a su vez es reflejo de otros enfrentamientos
sociales.
La burocracia debe considerarse como otro actor poltico que est en
permanente relacin con los partidos polticos y el Gobierno.
No todo el fracaso de las polticas pblicas y programas
gubernamentales debe atribuirse al contenido de las polticas
pblicas o al proceso de implementacin en abstracto, sino, se debe
revisar que tan eficiente es el aparato burocrtico.

Medios de Comunicacin
Los medios de comunicacin son los principales constructores de
espacios pblicos de discusin y que adems tienen una repercusin
poltica.
Los medios de comunicacin, debido a su carcter de medios de
comunicacin de masas, fijan y colocan sobre el tapete temas de
discusin que se transforman en foco de atencin de la opinin
pblica.
Los medios de comunicacin actan como un procesador de
demandas sociales para que sean instaladas en el debate pblico.
As el espacio que se crean de inters pblico a travs de la
informacin que entregan se transforma en una arena clave para que
los ciudadanos discutan y vayan adoptando posturas para luego
deliberar.

Elementos de las polticas pblicas

En todo el Ciclo que transitan las Polticas Pblicas hay ciertos
elementos y recursos que aparecen en distintos momentos. Tanto en
su diseo, como en su implantacin y evaluacin, surgen esos
componentes que son utilizados por los actores, que van moldeando
y definiendo la poltica pblica.

Los Problemas Pblicos

El principal motor de la accin gubernamental es la resolucin de
problemas pblicos que afectan a la sociedad dentro de un sistema social
que contiene un universo de problemas, muchos de los cuales resulta
imposible abordar mediante acciones gubernamentales (Aguilar; 1993)
No basta que un problema sea pblico para que deba ser asumido por el
gobierno. No todas las necesidades de la Sociedad involucran la
intervencin del Gobierno Cmo saber qu problemas pblicos deben ser
asumidos por el aparto gubernamentales?
Hay que diferenciar los problemas pblicos de los privados; en segundo
lugar, distinguir entre las circunstancias que un sector de la comunidad
considera un problema y las que otro sector considera un beneficio.
En trminos generales los problemas pblicos son lo que la mayora de
ciudadana percibe como un problema, sin embargo, no todos los
problemas son pblicos, no todos los problemas pblicos son demandas
sociales y no todas las demandas sociales son tratadas por el gobierno.
(Nez, 2004:6).

La informacin
La informacin ocupa un lugar clave dentro del esquema analtico para
realizar proyecciones, para visualizar la efectividad de un sistema poltico.
La informacin se constituye en un insumo bsico y esencial para la
discusin y toma de decisiones por parte el gobierno.
La informacin permite evaluar la naturaleza y extensin del problema que
se est tratando de definir y, por otro lado, la informacin est claramente
relacionada con la evaluacin de las caractersticas particulares de la
situacin concreta que afecta a la poltica.
La informacin es un elemento de las polticas pblicas que permite
conocer las situaciones que encierra un problema pblico, que permite
ajustar las acciones que se estn implementando y, en tercer lugar, permite
conocer las consecuencias de la aplicacin de la poltica pblica.

La ideologa
La ideologa es el sustrato de todas las ideas que se contienen en una
decisin gubernamental, por tanto seran constructos ideales y
creencias polticas que sirven como marco de referencia para la
accin del gobierno.
La ideologa es un conglomerado de constructos ideales y valores que
se refieren a como ordenar lo Pblico. Su funcin esencial es ser gua
de los comportamientos polticos del Gobierno.
Cada grupo poltico, al momento de instalarse en el poder poltico del
aparato gubernamental, provee de los lineamientos ideolgicos o
principios que sern llevados a la praxis a travs de planes, programas
y acciones.

El Poder Autoridad
Las polticas necesariamente implican la existencia de relaciones
poder autoridad, en la cual el gobierno hace una declaracin de
autoridad sobre la realidad, sobre la Administracin Pblica y sus
funcionarios para que acaten el mandato gubernamental
El Poder-Autoridad es uno de los elementos centrales que el
Gobierno utiliza para fundamentar su intervencin; como atributos de
esta autoridad, est la capacidad de persuasin, la amenaza, u ofertas
de beneficios a sectores de la sociedad. La relacin mandoobediencia, est legitimada por el principio de la dominacin.

Los recursos de las polticas pblicas

En todas las fases analticas de las Polticas Pblicas se puede observar una
movilizacin, traspaso, e intercambios de recursos para que una Poltica
Pblica sea transformada en realidad. Estos recursos o instrumentos son
utilizados por todos los actores que estn detrs de una poltica
determinada.
Los recursos en polticas pblicas son medios e instrumentos que son
usados e intercambiados entre los actores.
Los recursos pueden ser: financieros, humanos, organizativos y
tecnolgicos; los actores pblicos tienen como prerrogativa el uso de los
recursos normativos.
Los actores que se mueven al interior de una trama de intereses y
preferencias buscando influir, bloquear o activar las decisiones
gubernamentales. Para ello utilizan una serie de recursos o mecanismos.

Recursos Financieros
Es indiscutible la necesidad de los recursos financieros para que la
Administracin Pblica pueda materializar polticas pblicas. Estas se cien
a un marco financiero que establece el propio Estado en cada ao de
ejercicio presupuestario.
Recursos Organizativos y Polticos
Dentro del juego de poder que cubre todo el ciclo de las polticas, los
recursos organizativos son utilizados por diferentes actores para obtener
ciertos resultados. Dentro del proceso de diseo y formulacin distintos
grupos de inters de la Sociedad Civil que intervienen en la discusin de
una poltica pblica se organizan a fin de movilizarse para hacerse escuchar.
Los recursos Polticos pueden manifestarse en la capacidad de influir y
negociar con el resto de actores que aparecen en un espacio de poltica o
zona critica, estos recursos polticos se representan a travs de
movilizaciones en las calles, campaas, o paralizaciones a modo de
protesta.

Recursos Normativos
Una de las potestades que caracterizan al gobierno y principalmente a
la administracin pblica, es el uso de normas para hacer cumplir y
ejecutar las decisiones tomadas por el Gobierno.
Las normas son los mecanismos ordenadores del juego de poder que
acompaa la construccin de una poltica. Estas normas cumplen
entonces el rol de especificar la funcin que ocuparan cada individuo
o sector en una determinada poltica.
Los recursos normativos representan el instrumento que distingue el
Estado de cualquier otro actor de las polticas pblicas. As, el Estado
tiene la capacidad de obligar a los dems desde su posicin soberana
por que dispone de los recursos normativos (Subirats;2005)

Recursos humanos
En las distintas fases de las polticas pblicas, se requiere de un
recurso humano altamente calificado para medir el impacto que
generan las polticas pblicas en los sectores especficos en los cuales
intervienen.
El mejoramiento del sistema de seleccin de personal, la
profesionalizacin del recurso humano, una carrera funcionaria y una
poltica de remuneraciones, son elementos cruciales para optimizar la
gestin de las polticas.
La falta de profesionalizacin de los funcionarios pblicos de todo
nivel, sumado a los mecanismos de provisin de cargos pblicos, con
criterios peligrosamente partidarios, se transforman en un obstculo
de una ejecucin racional y eficiente de los recursos pblicos.