INTRODUCCION

Los pases emergentes son las denominadas economas en vas de

desarrollo. Son pases

que

en los ltimos aos han crecido de forma

notable y cuya perspectivas de futuro son ms que alentadoras. . Cabe

destacar que son economas muy voltiles y que han atravesado numerosas
crisis en estas dos ltimas dcadas.

Los mercados de capitales se interesan por estos pases porque ofrecen

alternativas de inversin ms que atractivas y con un retorno superior al que
ofrecen otras inversiones con similares

caractersticas

en

pases

desarrollados.

Los riesgos que asumes los pases emergentes o en los pases desarrollados
son distintos. En estos ltimos,

los principales riesgos tienen que ver con

temas polticos, operacionales. En estos ltimos, los principales riesgos

tienen que ver con temas polticos, operacionales, relativos a la cadena de
suministros al cumplimiento

normativo.

En

cuanto

los

pases

emergentes, los riesgos mas significativos estn directamente relacionados

con el mercado, el tipo de cambio, los riesgos de tipo laboral, los precios en
esos pases o los de tipo fiscal.

Auditora Tributaria

Es ampliamente reconocido que la percepcin del contribuyente de la

probabilidad de ser auditado determina en gran medida su grado de
cumplimiento De este modo, la importancia que una administracin tributaria
asigna a la funcin de auditora afecta en gran parte la capacidad de la
organizacin para hacer cumplir los pagos. Incluso si una administracin
tributaria es muy efectiva en registrar a los contribuyentes y detectar a los
contribuyentes incumplidores o morosos, la eficacia total de la administracin
ser baja si la auditora no es eficiente para desalentar la evasin.
Durante la ltima dcada muchos pases han modernizado con xito su
sistema de cobro de impuestos, mejorado la exactitud del registro de
contribuyentes, y computarizado gran parte del proceso de recaudacin de
impuestos. Sin embargo, muchos no tienen programas de auditora eficaces
para controlar el pago de impuestos por un importe menor al que
corresponde. Aunque varios pases han visto cierta mejora especialmente en
el corto plazo en el cumplimiento y la recaudacin, dentro de unos pocos
aos despus de que se han introducido los primeros cambios drsticos, se
alcanza una meseta y no hay adelantos adicionales significativos. Por
ejemplo, en el Per, a pesar del hecho de que la eficacia de la administracin
tributaria ha continuado aumentando los adelantos adicionales en la
recaudacin dependern de la capacidad de la administracin tributaria para
concentrar sus esfuerzos en la auditora. En Dinamarca, que tiene un
programa de auditora slido y sofisticado, el coeficiente de cumplimiento es
uno de los ms altos del mundo alcanzando ms del 95% para el IVA.
Lamentablemente, en muchos pases la auditora ha disminuido en
importancia en relacin con otras funciones de la administracin tributaria,
como lo demuestra la reduccin en el nmero de personal asignado a
auditora como as tambin la disminucin en el porcentaje de contribuyentes
que son auditados. En muchos pases, el nmero de personal de auditora en

relacin

con

el

nmero

de

contribuyentes

inscriptos

disminuy

significativamente entre 1975 y 1995, algunos hasta el 80%. Los auditores

han sido transferidos gradualmente hacia funciones de la administracin
tributaria que no estn directamente relacionadas con el control de la evasin.
Asimismo, estos auditores rara vez son reemplazados. Hoy en da, los
auditores representan alrededor del 10-15% del personal de la administracin
tributaria en muchos pases, comparado con una meta conveniente del 30%
que varios pases con operaciones de auditora efectivas han encontrado
necesaria para asegurar una cobertura de auditora adecuada. Como
resultado de estas tendencias, pocos contribuyentes estn siendo auditados.
Con respecto a la evasin impositiva, las preguntas cruciales que los
reformistas debern formular para identificar dificultades clave y disear
medidas correctivas incluyen:
Cul es la cobertura de auditora o qu porcentaje de
contribuyentes son auditados por ao? En otras palabras,
cules son las posibilidades de que una persona fsica o
empresa que est evadiendo impuestos sea detectada? Con
frecuencia, la cobertura de auditora es demasiado pobre, con
apenas el uno por ciento de todos los contribuyentes auditados
anualmente, y menos del cinco por ciento de los contribuyentes
medianos auditados anualmente.

Cul es la relacin entre ganancias y ventas informada por

los contribuyentes (por ejemplo, distribucin de contribuyentes
segn la relacin ganancias/ventas)? Qu porcentaje de
contribuyentes informa prdidas? Cul es la distribucin de
los contribuyentes segn el margen de utilidad informado
(ventas a compra) para el IVA? A veces, una proporcin
extremadamente alta de contribuyentes informa prdidas, una
relacin muy baja de ganancias/ventas, o un coeficiente de
margen de utilidad muy bajo. Asimismo, en algunos pases un
gran nmero de contribuyentes informa un margen bruto

(diferencia entre las ventas anuales y las compras anuales)

que sera insuficiente para pagar sueldos; es decir, es evidente
que se informa un monto inferior al que corresponde. Un
detalle de estos datos estadsticos por actividad econmica y
por envergadura de contribuyente ayudara para identificar a
los grupos de contribuyentes que sistemticamente informan
impuestos por importes menores a los que corresponden (es
decir, grandes contribuyentes en el sector agrcola, algunos
minoristas, profesionales medianos, etc.). Las estimaciones de
la brecha fiscal por principal sector econmico o tipo de
contribuyente tambin podran brindar informacin valiosa para
establecer prioridades de auditora.

Tiene la administracin tributaria un plan de auditora? Se

ha proyectado realizar auditoras a los diferentes sectores y
tipos

de

contribuyentes?

Cmo

se

seleccionan

los

contribuyentes para ser auditados? Qu clase de inteligencia

hay para identificar sectores y contribuyentes a los que se
debera auditar? Existen distintos tipos de auditora (rpida,
con detenimiento, etc.) para tratar con los distintos tipos de
problemas? Con frecuencia no existe ningn plan de auditora,
la seleccin de contribuyentes para ser auditados no sigue
criterios sistemticos, y los recursos asignados a auditora no
son productivos tanto para promover el cumplimiento voluntario
como para aumentar los ingresos.

Cunto

personal

es

asignado

auditora?

Hay

capacitacin para auditores? Conforme lo mencionado ms

arriba, un problema corriente en muchos pases es que del 10
al 15 por ciento o menos del personal del departamento de
impuestos es asignado a auditora. Esta escasez de auditores
se ve agravada por el hecho de que los auditores no estn
adecuadamente capacitados; en muchos pases en vas de

desarrollo, no realizan auditoras e investigaciones profundas, y

limitan sus acciones a verificar el cumplimiento de los
requisitos formales de presentacin de informes.

Existe un sistema para controlar los pagos mensuales o

trimestrales de los contribuyentes que permita la deteccin de
desvos significativos? Por ejemplo, durante perodos de
escasez de crdito los contribuyentes reducen sustancialmente
los pagos, tales como los anticipos del impuesto a las
ganancias o los pagos mensuales del IVA. Una reduccin
significativa en estos pagos debera dar lugar a una auditora
rpida para determinar si ello se debe a la evasin.

Existe un programa para verificar informacin? En el caso

del IVA, el informe de ventas por un monto inferior es una
prctica comn en muchos pases; la experiencia ha
demostrado que la verificacin de informacin entre ventas y
compras es una de las herramientas ms efectivas para
controlar el informe de ventas por un monto inferior al
correspondiente. En el caso del impuesto a las ganancias, por
ejemplo, la verificacin de informacin de los intereses
pagados por los bancos a los depositantes bancarios con la
declarada por las personas ha contribuido a detectar el informe
de ganancias por debajo del importe real en los EE.UU.

Cmo

se controlan

los

reintegros del

IVA a

los

exportadores? Los reclamos fraudulentos de reintegros de IVA

por parte de exportadores ficticios han sido la causa de
importantes escndalos impositivos en todo el mundo, y es
necesario disear procedimientos especficos para controlar los
reintegros del IVA a los exportadores. Nueva Zelanda, Singapur
y Chile han desarrollado procedimientos altamente efectivos

basados en la comparacin de reclamos de reintegros con el

perfil histrico de los exportadores.

Cmo se controlan las actividades de auditora? Existe un

sistema que permita la evaluacin de la productividad de los
auditores y de la eficacia del programa de auditora? La
evaluacin sistemtica de actividades de auditora es un
instrumento indispensable para mejorar la calidad del trabajo
de auditora. A veces, los resultados de auditora slo son
medidos en trminos de valoraciones adicionales realizadas
por los auditores, sin tomar en cuenta que estas valoraciones
podran eventualmente ser anuladas durante el proceso de
apelacin administrativo o judicial.

Sanciones y sistemas de multas

Un buen sistema de sanciones y multas es una herramienta indispensable
para lograr el cumplimiento. Como parte de la evaluacin de la administracin
tributaria, deber considerarse la eficacia de las sanciones y sistemas de
multas para alentar a los contribuyentes a cumplir voluntariamente con sus
obligaciones impositivas. Un principio rector en el diseo de un buen sistema
de multas y sanciones debera ser alentar a los contribuyentes a liquidar sus
impuestos

atrasados

rpidamente

desalentarlos

en

el

uso

de

impugnaciones legales para demorar el pago de impuestos que han sido

correctamente gravados. Para lograr estos objetivos, las sanciones y multas:
(1) debern ser gravadas de inmediato una vez que se ha
establecido la responsabilidad;

(2) no deben ser excesivas;

(3) deben, sin embargo, ser ms altas que las tasas de inters
vigentes en el mercado la tasa prime o LIBOR ms un margen.

Colombia es un ejemplo de un pas cuya administracin tributaria adopt (a

fines de la dcada del ochenta) nuevas normas para alentar liquidaciones
ms rpidas. La sancin bsica fue reducida del 200 al 160 por ciento del
monto en cuestin, y puede ser reducida an ms por la rpida admisin de
su responsabilidad por parte del contribuyente. Los contribuyentes que
descubran que han cometido un error antes de su deteccin por la
administracin tributaria pueden corregirlo pagando una multa de slo el 10%
(antes era del 100%). Si el contribuyente acuerda liquidar en el momento de
la auditora inicial, la multa es del 20% del monto pagado en menos
(anteriormente era del 200%). Por ltimo, si antes de que el caso vaya a los
tribunales el contribuyente acepta la demanda formal de la administracin
tributaria de un pago complementario, la multa es del 40%; despus de que el
caso va a los tribunales es del 80%
Para asegurar que el sistema de sanciones y multas sea efectivo, las
sanciones y multas deben poder ser aplicadas con facilidad por los
administradores tributarios a los contribuyentes no cumplidores. Para lograrlo,
las multas deben ser relativamente suaves, dado que la aplicacin de multas
menores no requiere, como norma general, un proceso judicial y
administrativo muy largo. Las sanciones y multas deben ser diseadas para
cambiar el comportamiento del contribuyente promedio, que requiere que se
apliquen sanciones al mayor nmero posible de contribuyentes no
cumplidores. Esto tiene particular importancia para los pases con altos
niveles de incumplimiento (por ejemplo, pases con una brecha fiscal de ms
del

20%).

Deber

ponerse

cuidado

en

no

confiar

en

sanciones

extremadamente severas que afecten a unos pocos contribuyentes con la

esperanza de que alienten eventualmente un mayor cumplimiento. En un
pas, por ejemplo, cuarenta personas fueron encarceladas recientemente por
diversas

violaciones

impositivas.

Sin

embargo,

este

nmero

de

encarcelaciones rcord no tuvo prcticamente impacto en trminos de

aumentar los ingresos o mejorar el cumplimiento. Una medida que ha

demostrado ser efectiva en cambiar el comportamiento de los contribuyentes
y dar publicidad a las medidas ejecutorias de la administracin impositiva es
el cierre temporario de los negocios. El castigo del cierre se aplica a menudo
a negocios difciles de controlar por una serie de violaciones impositivas, que
van desde la falta en emitir facturas para documentar ventas hasta la falta en
presentar declaraciones juradas despus de repetidas advertencias de la
administracin tributaria.

Servicios al contribuyente y publicidad

Los buenos servicios al contribuyente y las campaas de publicidad bien
diseadas y orientadas son elementos cruciales para alentar a los
contribuyentes a cumplir con la legislacin impositiva. Para facilitar el
cumplimiento voluntario, la administracin tributaria debe brindar a los
contribuyentes un servicio constante, imparcial, amable e inmediato. Los
servicios efectivos al contribuyente debern incluir programas tales como el
desarrollo de formularios e instrucciones claras, la posibilidad de puntos de
contacto con el pblico para que la gente pueda solicitar y obtener
informacin acerca de sus obligaciones impositivas, y el desarrollo de
programas educativos para informar a los contribuyentes presentes y futuros.
Un objetivo primario de los servicios al contribuyente es informar al pblico de
sus deberes y responsabilidades en virtud de las leyes impositivas, de modo
que pueda ser fcilmente comprendido por incluso los contribuyentes menos
educados. De este modo, es esencial que los administradores tributarios
lleven a cabo distintos tipos de campaas de informacin para diferentes tipos
de contribuyentes (por ejemplo, contadores, asociaciones de comercio
especiales, el pblico en general), difundiendo informacin sobre los fallos,
reglamentaciones, decisiones y otras notificaciones, con el objeto de
promover un alto nivel de cumplimiento y minimizar las equivocaciones de las
leyes y reglamentaciones impositivas En pases que han lanzado una reforma
sin tener informacin sobre el contribuyente y campaas de servicio efectivas,
los contribuyentes malinterpretaron los nuevos impuestos y procedimientos,
obstaculizando el proceso de reformas.

Las campaas de publicidad a travs de la radio, los diarios y la televisin

informando al pblico acerca de los resultados de los esfuerzos de la
administracin tributaria incluyendo, por ejemplo, el incremento en el nmero
de contribuyentes inscriptos, el incremento en los ingresos, los resultados de
auditora y la disminucin de la evasin fiscal tambin han sido
extremadamente efectivos para mejorar el cumplimiento voluntario y mejorar
los ingresos en muchos pases. Dar a publicidad los resultados de acciones
ejecutorias pasadas llevadas a cabo por la administracin tributaria ha
demostrado a menudo ser ms efectivo que los anuncios de futuras medidas.
Hoy en da, los contribuyentes en pases con una larga historia de
incumplimientos no cambian simplemente su comportamiento en respuesta a
las amenazas de futuras acciones ejecutorias por parte de la administracin
tributaria.

Conduccin y organizacin
Conforme a lo antes mencionado, un fuerte equipo de conduccin es esencial
para guiar el esfuerzo de la administracin tributaria. Asimismo, para
implementar la reforma, la administracin tributaria debe funcionar como una
organizacin integrada. Los conductores de las unidades clave en el proceso
de recaudacin recaudacin, auditora, ejecucin y litigacin necesitan
comprender las funciones y responsabilidades, no slo de sus propias
unidades, sino tambin de las otras. A falta de tales conductores capacitados,
los reformistas se veran obligados a reclutar personal calificado de los otros
organismos del sector pblico o capacitar a gerentes existentes en funciones
especializadas. En algunos pases, por ejemplo, los gerentes de la
administracin tributaria fueron reclutados del personal del banco central para
conducir e implementar la reforma de la administracin tributaria.
Una pregunta central que los reformistas deben formularse para definir la
estrategia de una administracin tributaria es: Cmo debe organizarse la
administracin tributaria? Slo a travs de la organizacin los reformistas
podrn introducir los cambios de procedimiento esenciales que se necesitan
para modernizar la administracin tributaria. Antes de introducir cambios

especficos en la estructura organizativa, los reformistas tendrn que

ocuparse de cuestiones generales tales como:
(1) el grado de autonoma o dependencia del Ministerio de
Hacienda;
(2) las responsabilidades, incluyendo los impuestos que cobra;
(3) el tipo de estructura organizativa, por ejemplo, ser
organizado por funciones, por tipo de impuesto, por tipo de
contribuyente o por una combinacin de estas alternativas, de
la administracin tributaria?
Para evaluar una administracin tributaria desde un punto de vista
organizativo, tambin es til analizar la rotacin de la conduccin superior de
la administracin tributaria, as como las normas administrativas que rigen las
condiciones de su designacin y empleo. Una alta rotacin a menudo da
como resultado la ausencia de planes estratgicos y una clara definicin de
los objetivos a mediano y largo plazo. Si la permanencia en el cargo del
director del departamento de impuestos es vista como altamente inestable,
los gerentes de segundo nivel y la institucin en su conjunto no prestarn
demasiada atencin a las instrucciones o directivas provenientes de la cima
(en Argentina y Brasil, en algunos perodos la permanencia en el cargo del
responsable del departamento de impuestos ha durado un ao o menos; en
Chile, a partir de la creacin del departamento de impuestos, la permanencia
en el cargo promedio de sus directores ha sido de seis aos).
Una cuestin que los reformistas tambin debern atender es el grado de
autonoma apropiado de la administracin tributaria. Cuanto ms autonoma
tenga la administracin con respecto a las normas y reglamentaciones de la
administracin pblica, ms flexibilidad tendr para realizar los principales
cambios organizativos y de procedimiento necesarios para modernizar la
administracin tributaria. Esencialmente, los reformistas debern buscar
establecer una administracin tributaria que pueda llevar a cabo su parte del
programa macroeconmico del pas. La administracin tributaria tendr ms
posibilidades de responder ms rpidamente a las iniciativas del gobierno
para generar ms ingresos si est en condiciones de efectuar sus propias
decisiones con respecto a la correcta organizacin, dotacin de personal,

niveles salariales, adquisicin de bienes, alquiler o compra de espacio de

oficinas, etc. Espaa ha sido pionera para establecer una administracin
tributaria

autnoma.

organizativos

Per

importantes

y
en

la

Argentina

esta

rea

han

introducido

tambin.

Ghana

cambios
lider

el

establecimiento de un organismo de ingresos pblicos autnomo en 1985 con

la creacin de su Secretara Nacional de Ingresos Pblicos, que es
independiente de la administracin pblica y tiene sus propias polticas de
servicios y pagos. Otros pases africanos, Uganda y Zambia inclusive,
siguieron el ejemplo de Ghana y establecieron autoridades de ingresos
pblicos autnomas con considerable xito en 1991 y 1994, respectivamente.
En muchos pases, la experiencia ha demostrado que introducir cambios
drsticos en la administracin tributaria es ms fcil cuando la organizacin
es

relativamente

administraciones

autnoma.
tributarias

Por

el

dependen

contrario,
totalmente

los
de

pases
otras

cuyas

agencias

gubernamentales para su aprobacin, autorizacin y personal han encontrado

ms difcil (y por lo tanto ms lento) introducir cambios importantes en la
administracin tributaria.
La autonoma debe estar acompaada por la responsabilidad ante el
Gobierno y ante los contribuyentes. Un elemento esencial para alentar la
responsabilidad es establecer un cdigo de tica al cual deben adherir los
funcionarios fiscales. Para hacer cumplir el cdigo de tica y las normas y
reglamentaciones internas, debera haber una fuerte unidad de auditora
interna con un alto perfil dentro del departamento de impuestos. Tambin es
necesario tener reglas claras para la adjudicacin de contratos a los
proveedores de la administracin tributaria y para otras operaciones
comerciales. En algunos pases en vas de desarrollo, los funcionarios han
comenzado a concentrarse en otro aspecto de la responsabilidad del
personal: la corrupcin. En Per, la administracin tributaria ha introducido
una manera interesante de ocuparse de cuestiones de corrupcin: un nuevo
requisito para todo el personal tcnico y los auditores es un curso de tica de
diecisis horas.
Con respecto a la estructura organizativa del departamento de impuestos,
deben establecerse lneas claras de responsabilidad entre las oficinas de
impuestos centrales, regionales y de distrito; las responsabilidades de los

gerentes y funcionarios fiscales en cada nivel deben ser definidas de acuerdo

con las polticas y metas nacionales. En otras palabras, es esencial definir
quin es responsable de qu y a quin deben informar las distintas unidades.
La falta de lneas claras de autoridad puede complicar seriamente las
operaciones de la administracin tributaria. Por ejemplo, China est llevando
a cabo en la actualidad una importante reorganizacin de su administracin
tributaria. Uno de los problemas ms importantes y difciles que enfrentan las
autoridades es establecer una organizacin nacional, el Servicio Nacional de
Impuestos, para cobrar impuestos. Si bien la administracin tributaria de
China estuvo formalmente separada del Ministerio de Hacienda desde 1994
en el Servicio Nacional de Impuestos y los servicios locales de impuestos, la
definicin de sus respectivas funciones y responsabilidades todava no ha
concluido.
Es posible que las siguientes cuestiones tambin deban ser atendidas en
pases con oficinas nacionales y locales de impuestos:
Usarn los contribuyentes el mismo CUIT para pagar
impuestos nacionales y locales, o se debern establecer CUITs
diferentes? La inscripcin de contribuyentes en las oficinas de
impuestos nacionales y locales ser sometida a referencia
cruzada

intercambio

de

informacin?

Las oficinas locales y nacionales operarn un nico sistema

de computacin o dos sistemas diferentes? En caso de un
nico sistema, los sistemas nacionales sern computarizados
primero o simultneamente con los impuestos locales?

Las

oficinas

nacionales

locales

procesarn

las

declaraciones juradas y los pagos de impuestos o sern las

primeras las que reciban y procesen todas las declaraciones
juradas y pagos de impuestos? En caso de ocurrir esto ltimo,
la oficina nacional brindar informacin a las oficinas locales
(electrnica o en papel), para facilitar el control y ejecucin de
los impuestos locales?

 Las oficinas nacionales y locales tendrn acceso a las bases

de datos de la otra?

Ser

designado

el

mismo

banco

para

recibir

las

declaraciones juradas y los pagos tanto para los impuestos

nacionales como locales?

Las oficinas nacionales y locales intercambiarn informacin

de auditora? Esto ser optativo u obligatorio?

Los servicios al contribuyente para impuestos nacionales y

locales sern prestados en el mismo lugar para los
contribuyentes que son responsables de ambos impuestos?
Estas cuestiones son ejemplos de temas que, si se dejan sin resolver al
principio,

pueden

crear

obstculos

importantes

para

reformar

la

administracin tributaria ms adelante.

las responsabilidades impositivas y de la administracin tributaria entre los
distintos niveles del gobierno

Personal
Las polticas de personal efectivas son tambin un elemento clave para
permitir el progreso de la administracin tributaria. Para ser efectiva, una
poltica de personal debe ocuparse de tres cuestiones interrelacionadas: las
tareas asignadas a cada puesto en la organizacin, la capacidad y
experiencia requeridas para llevar a cabo adecuadamente las tareas de cada
cargo, y el sueldo apropiado. El personal en los distintos puestos de la
organizacin deber tener la capacidad y experiencia requeridas para llevar a
cabo las tareas de cada trabajo y ser remunerado apropiadamente por ese
trabajo. Si las polticas de personal no toman en cuenta estas variables, la

satisfaccin del personal sufrir al igual que la productividad de toda la

organizacin.
Algunos de los interrogantes pertinentes al evaluar las polticas de personal
de la administracin tributaria son: Cul es la distribucin de personal por
funcin? Cul es la distribucin de personal por salario? Cules son las
normas para contratar y despedir personal? Existen descripciones claras de
trabajos y trayectorias de carreras? Con frecuencia, una proporcin
excesivamente alta de personal en algunos pases, hasta el 25% del
personal total cumple funciones administrativas ms que operativas
esenciales. Los salarios son demasiado bajos comparados con el sector
privado para capacidades y responsabilidades similares. Asimismo, las
normas para contratar, promover y despedir personal no brindan los
incentivos apropiados y fomentan la esclerosis de la organizacin.
Las polticas de personal sern determinadas en gran medida por la clase de
organizacin que se adopte. Una administracin tributaria que dependa de un
organismo del sector pblico ms grande, como por ejemplo un ministerio de
Hacienda o de Economa, tendr que seguir las polticas de personal de dicho
organismo; una organizacin ms autnoma tendr una mayor flexibilidad
para definir sus propias polticas. Aunque generalmente se presta menos
atencin a las cuestiones de personal que a las cuestiones tcnicas, ignorar a
las primeras puede perjudicar a otras reformas de la administracin tributaria.
Para que un esfuerzo de reforma tenga xito, es necesario que el personal de
la administracin tributaria desde la autoridad mxima de la administracin
tributaria hasta el ltimo peldao de la escalera tenga cierto grado de
seguridad laboral, y sepa que la organizacin tiene polticas de personal
justas. El requisito de cierto grado de seguridad laboral deber ser
considerado frente a la necesidad de establecer las obligaciones y
responsabilidades del personal
.

Conclusiones

La experiencia reciente de varios pases en mejorar la eficacia de su

administracin tributaria ha demostrado que la reforma fundamental es
posible. Este es el caso en particular cuando las reformas de la
administracin tributaria siguen a una reestructuracin y simplificacin
importante del sistema impositivo, cuando existe un fuerte compromiso
poltico por la reforma de parte del gobierno y del pblico
contribuyente,

cuando

los

principales

obstculos

para

una

administracin tributaria eficaz han sido correctamente identificados, y

cuando existe una estrategia bien diseada para ocuparse de ellos.
Sin embargo, la tarea de reformar la administracin tributaria no es
fcil. Como primer paso para definir la estrategia de la reforma, los
administradores

tributarios

deben

diagnosticar

los

principales

obstculos para la creacin de una administracin tributaria efectiva.

En el proceso de analizar los problemas existentes, se sugiere que los
pases podran ser divididos en aproximadamente cuatro grupos segn
la envergadura de la brecha fiscal y la eficacia de la administracin
tributaria. La envergadura de la brecha fiscal determinar en gran
medida las metas de la estrategia; en general, cuanto mayor sea la
envergadura de la brecha fiscal, ms radicales sern los cambios
requeridos en la administracin tributaria.
En el proceso de definir las principales metas de la estrategia de la
reforma, la experiencia ha demostrado que diez principios rectores han
sido relevantes para orientar a varias reformas de administracin
tributaria:

(1) el compromiso poltico con respecto a la reforma y sus

sustentabilidad

poltica

(2)

el

(3)

alentar
simplificar

administracin

el
y

(4)definir una estrategia

cruciales;

cumplimiento

sistema
reducir

son
impositivo

los

costos

voluntario;

para
de

facilitar

la

cumplimiento;

clara;

(5) identificar las leyes impositivas y contables que requieren

cambio;
(6) asegurar que exista una conduccin efectiva del proceso de
reforma;
(7) diferenciar el tratamiento de los contribuyentes por
envergadura;
(8) realizar un acercamiento integrado al proceso de la
recaudacin de
(9)

fijar

impuestos;

prioridades

establecer

un

cronograma;

(10) comenzar una reforma fundamental con proyectos piloto.

El peso relativo que se d a cada principio rector depender de
las circunstancias particulares de un pas.
Un paso final en el diseo de una estrategia es identificar las
dificultades especficas para la organizacin y operacin efectivas de
la administracin tributaria. Al identificar tales dificultades debern
considerarse las siguientes cuestiones:

la existencia de una

organizacin ineficaz, la falta de toma de conciencia de la corrupcin y

de polticas para combatirla, la falta de exactitud y puntualidad en el
procesamiento de las declaraciones juradas y su pago, programas de
auditora que son ineficaces para plantear riesgos a los evasores de
impuestos de ser detectados y castigados, sanciones y multas que no
alientan la rpida liquidacin de los pagos de impuestos atrasados y
gravmenes adicionales.
Para disear e implementar una estrategia, es importante tener en
mente que la reforma de la administracin tributaria es un esfuerzo
complejo y a largo plazo; que se requerirn tiempo y recursos para
que el esfuerzo de la reforma rinda resultados. Los cambios en la

legislacin, en las reglamentaciones, en los procedimientos y la

capacidad del personal no se pueden implementar en un corto tiempo.
Las mejoras marginales o medidas ad hoc destinadas a reducir la
evasin impositiva en el corto plazo rara vez han trado aparejado
mejoras sustanciales en la eficacia de la administracin tributaria y en
el cumplimiento por parte del contribuyente. En cambio, los pases que
se las han ingeniado para disminuir significativamente el nivel de
incumplimiento lo han hecho implementando una estrategia de
reforma completa. Asimismo, ser necesario que cada pas formule su
propia estrategia y defina la oportunidad de la implementacin segn
condiciones generales tales como la situacin poltica, la estructura de
la economa, y las condiciones macroeconmicas para enfrentarla. En
todos los casos, la direccin de las reformas es ms importante que la
velocidad de la implementacin.