Regulao ambiental no espao urbano: a trajetria do licenciamento

ambiental no municpio de Belo Horizonte1

Rogrio Palhares Zschaber de Arajo*
Heloisa Soares de Moura Costa**

Resumo
Este artigo aborda as contradies e possibilidades da legislao ambiental
como mecanismo de regulao de atividades urbanas, por meio da anlise da
trajetria dos instrumentos legais de licenciamento ambiental e dos resultados
de dez anos da aplicao desse instrumento no Municpio de Belo Horizonte,
enfatizando as mudanas associadas definio de empreendimentos de
impacto e as condies nas quais as licenas ambientais so concedidas.
Finalmente, apresenta uma anlise espacial com o objetivo de discutir
relaes entre as caractersticas e a distribuio espacial dos
empreendimentos licenciados no espao urbano.
Palavras-chave: Regulao ambiental; Espao urbano; Poltica pblica;
Legislao; Licenciamento.

Este artigo pretende explorar a dimenso histrica da regulao ambiental no

espao urbano, a partir da anlise dos dez primeiros anos de vigncia do licenciamento
ambiental de empreendimentos potencialmente causadores de impacto no meio
ambiente e na infraestrutura urbana no Municpio de Belo Horizonte.
Apoiados numa perspectiva temporal e nos respectivos instrumentos legais que
regulamentam e alteram as regras do licenciamento ambiental no municpio referido,
busca-se compreender os limites e as possibilidades da regulao ambiental como
instrumento de gesto de conflitos scioambientais no espao urbano, e averiguar como

A anlise tem origem na tese Contradies e Possibilidades da Regulao Ambiental no Espao

Urbano, apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Geografia do IGC/UFMG em 2009,
desenvolvida e orientada respectivamente pelos autores.
*

Doutor em Geografia pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Arquiteto, professor do
Departamento de Urbanismo da UFMG e professor do Curso de Arquitetura e Urbanismo da PUC Minas.
**

Doutora em Demografia pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG); ps-doutora pelo
Departamento de Geografia da Universidade da Califrnia em Berkeley. Arquiteta, professora do
Programa de Ps-Graduao em Geografia (IGC/UFMG) e pesquisadora do CNPq.

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os objetivos de promoo da garantia do direito a cidades sustentveis2 e do

cumprimento da funo social da propriedade urbana, nos termos do que estabelece o
Estatuto da Cidade (Lei Federal no. 10.257 de 2001, Art. 2.), trazem consigo
contradies, na medida em que espao urbano um campo privilegiado de conflitos
socioambientais, em que a regulao pode representar um importante espao de
mediao.
Fundamentados pelas contribuies terico-conceituais da ecologia poltica,
considera-se o meio ambiente no como uma entidade nica ou como a somatria de
elementos biticos e abiticos, construdos a partir de diferentes leituras setoriais, mas
como um campo de conflitos entre significados diferenciados e formas desiguais de
acesso e apropriao da natureza pelos diversos grupos sociais.
Belo Horizonte representa no contexto brasileiro uma experincia precursora de
implementao de um sistema municipal de licenciamento ambiental, na medida em que
foi uma das primeiras cidades brasileiras a estabelecer um processo formal de
licenciamento ambiental no nvel municipal, que incorpora tambm empreendimentos
imobilirios como passveis de licenciamento (ARAJO, 2009). Assim, aps 14 anos
de aplicao desse instrumento, importante avaliar seus impactos. A partir da
sistematizao e anlise de dados referentes aos processos de licenciamento ambiental,
procurou-se investigar a gnese e a evoluo desse instrumento e trazer elementos
representativos das mltiplas articulaes em torno de sua aplicao, as quais podem
contribuir tanto para a explicitao dos interesses em disputa quanto para a
possibilidade de invisibilizao de conflitos.
O artigo apresenta, inicialmente, uma breve reviso da legislao ambiental nos
nveis federal e estadual, com o objetivo de contextualizar a discusso dos instrumentos
legais

procedimentos

administrativos

de

licenciamento

ambiental

de

empreendimentos de impacto, no Municpio de Belo Horizonte, analisada,

cronologicamente, segundo fases distintas de sua implementao. A seguir, busca-se
compreender as caractersticas distintivas dos empreendimentos licenciados e a
vinculao desses com os processos de produo e organizao do espao urbano.

H, no mbito da ecologia poltica, um amplo debate em torno do conceito de desenvolvimento

sustentvel e sua crtica, que transcende os limites do presente artigo. Ver por exemplo as coletneas
organizadas por Cavalcanti (1995), Peet; Watts (1996), entre outros. H tambm um razovel acmulo em
torno do debate sobre cidades sustentveis. Para uma reviso da literatura ver Costa (2000 e 2008b) e
Acselrad (2001).

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Breve Histrico da Regulao Ambiental no Brasil e no Estado de Minas Gerais

O modelo de gesto ambiental em vigor no Brasil tem suas origens na tentativa
de se integrar uma srie de leis anteriores direcionadas regulamentao de questes
ambientais de carter mais setorial, como o Cdigo de Pesca (Decreto-Lei 794/1938), o
Cdigo Florestal (Lei Federal 4.771/1965), ou a Lei Federal 6.902/1981 relacionada
criao de Estaes Ecolgicas, num nico arcabouo legal. A Lei Federal n 6938/81,
pretendeu cumprir essa funo, ao dispor de forma integrada e abrangente sobre os fins
e os mecanismos de desenvolvimento e execuo da poltica nacional de meio ambiente.
Reconhecida desde a sua promulgao como avanada e baseada em formulaes
conceituais adequadas do ponto de vista da dinmica dos fenmenos ambientais, essa
Lei previu medidas de preveno e instrumentos de controle ambiental, com destaque
para o licenciamento de atividades poluidoras e a exigncia de Estudos de Impacto
Ambiental como condio para o licenciamento prvio de atividades e projetos
potencialmente prejudiciais ao meio ambiente. Instituiu o Sistema Nacional de Meio
Ambiente, SISNAMA, concebido como o conjunto de rgos e entidades da Unio, dos
estados, do Distrito Federal, dos territrios e dos municpios, bem como das fundaes
responsveis pela proteo e melhoria da qualidade ambiental.
A resoluo CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente 01/1986
regulamentou os procedimentos para o licenciamento ambiental, a partir do conceito de
impacto ambiental, definido como alteraes das propriedades fsicas, qumicas e
biolgicas do meio ambiente, resultantes das atividades humanas que, direta ou
indiretamente afetam a sade, a segurana e o bem-estar da populao. Essa
deliberao definiu quais empreendimentos foram ento considerados previamente
causadores de impacto ambiental, caracterizados principalmente por equipamentos e
obras de infraestrutura de grande porte, cuja implantao provoca alteraes
significativas no meio ambiente natural.
A Constituio Federal de 1988 dedicou um captulo especfico ao meio
ambiente (Captulo VI do Ttulo VIII DA ORDEM SOCIAL), promovendo avanos
no sentido do reconhecimento explcito do direito coletivo ao meio ambiente protegido
e da obrigao do Estado de garantir a utilizao racional dos recursos naturais, a defesa
e a recomposio do meio ambiente. O artigo 23 reafirma ser a proteo e a preservao
ambiental de competncia comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos
municpios.
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Observa-se tambm significativo avano no tratamento dado ao direito privado

de propriedade, que passa a estar diretamente vinculado ao cumprimento de sua funo
social, facilitando a adoo de instrumentos de controle do uso e da ocupao do solo e
de utilizao dos recursos naturais pautados por interesses coletivos. O reconhecimento
explcito do direito proteo ambiental como um direito coletivo ratificou a utilizao
da ao civil pblica criada pela Lei Federal 7.347/85 para a defesa de interesses difusos
de natureza ambiental.
Em nvel federal, so marcos legais importantes: a Lei Federal 7.754/89, que
altera o Cdigo Florestal de 1965, e que, entre outros aspectos, define e classifica as
reas de Preservao Permanentes APPs; a Lei Federal 9.433/97, que institui a
poltica nacional de gesto de recursos hdricos; e a Lei Federal 9985/2000 que institui o
Sistema Nacional de Unidades de Conservao SNUC.
No mbito da legislao urbanstica, importa destacar que, apesar da Lei Federal
do Parcelamento Urbano (Lei 6.766/79, alterada pela Lei 9785/99) j estabelecer
algumas restries de ordem ambiental ocupao urbana, tais como parcelamento de
vrzeas alagadias e terrenos ngremes, deve-se ao Estatuto da Cidade, Lei Federal
10.259/2001, os maiores avanos no sentido de integrar conceitualmente e em termos
instrumentais a questo ambiental ao desenvolvimento urbano.
Como instrumento de poltica urbana mais diretamente afeto gesto ambiental
do espao urbano, o Estatuto introduz o Estudo de Impacto na Vizinhana (EIV), prvio
obteno de licenas ou autorizaes de construo, ampliao ou funcionamento de
empreendimentos e atividades pblicos ou privados que, por definio de Lei
Municipal, sejam considerados potencialmente prejudiciais qualidade de vida da
populao residente na rea e em suas proximidades. O artigo 37 dessa lei definiu como
aspectos relevantes a serem analisados pelo EIV, questes relativas ao adensamento
populacional, aos equipamentos urbanos e comunitrios, ao uso e ocupao do solo,
valorizao imobiliria, gerao de trfego e demanda por transporte coletivo,
ventilao e iluminao, paisagem urbana e ao patrimnio natural e cultural. O
Estatuto estabeleceu ainda que a elaborao do EIV no substitui a elaborao e
aprovao do Estudo de Impacto Ambiental (EIA), requerida pela legislao ambiental.
Contudo, como mostra Bassul (2005), tanto o dispositivo do EIV como a
referncia ao EIA no constavam das verses originais do Estatuto da Cidade, cujo
cerne constitudo pelos princpios defendidos pelo Movimento Nacional pela Reforma
Urbana, dos quais a questo ambiental esteve sempre ausente. Durante a longa e
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conflituosa tramitao do respectivo projeto de lei no Senado e na Cmara, processo que

durou cerca de doze anos, foram includos, em 1997, o conceito de desenvolvimento
sustentvel e os instrumentos de gesto e controle ambientais, propostos pelo
substitutivo do ento deputado Fbio Feldmann. Destaca-se entre esses instrumentos o
EIV, que viria perder, em 2000, parte de sua dimenso participativa antes da aprovao
do texto final do Estatuto da Cidade, em 2001.
Costa (2008a), identifica, na introduo do EIV, uma tentativa de articulao de
preocupaes de carter urbanstico e ambiental, cujos modelos de regulao derivam
de racionalidades distintas: o primeiro, orientado pela lgica funcionalista do
ordenamento do territrio e, mais recentemente, pela matriz da reforma urbana, o
segundo, pelo binmio preservao/conservao e pela lgica da valorizao econmica
da natureza, presentes, entre outros, nos mecanismos de compensao e mitigao do
licenciamento ambiental. Entretanto, apesar desse encontro das duas tradies de
regulao ainda se dar de forma muito incipiente, conflitos importantes tm sido
explicitados pelo licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades urbanas
(ARAJO, 2009), como discutido neste artigo. Um exemplo disso so os debates que se
arrastam na Cmara Federal por mais de dez anos acerca do PL 3.057/2000, da futura
Lei de Responsabilidade Territorial Urbana que, em substituio Lei 6766/79, prope,
dentre outros mecanismos de gesto, o licenciamento urbanstico-ambiental integrado
para projetos de parcelamento do solo e regularizao fundiria.
A regulamentao dos dispositivos legais de proteo ao meio ambiente, em
nvel estadual, seguiu o referencial definido em nvel federal atravs do SISNAMA3.
Em Minas Gerais, o Sistema Estadual de Meio Ambiente SISEMA coordenado pela
Secretaria Estadual do Meio Ambiente e do Desenvolvimento Sustentvel SEMAD,
responsvel pelo planejamento, execuo, controle e avaliao das aes setoriais a
cargo do Estado, relativas proteo, defesa do meio ambiente, gesto dos recursos
hdricos e articulao das polticas de gesto dos recursos ambientais para o
desenvolvimento sustentvel. Conforme previsto na Deliberao Normativa 74/04 de
2004, do Conselho Estadual de Poltica Ambiental COPAM, o processo de
regularizao ambiental pode consistir, de acordo com o porte e o potencial poluidor do
empreendimento em questo, de Autorizao Ambiental de Funcionamento AAF,

A Lei Estadual 7.772/80, alterada pela Lei 15.972/06, dispe sobre a poltica estadual de meio ambiente
e cria o Conselho Estadual de Poltica Ambiental, COPAM, que entre outras atribuies autoriza a
implantao de atividade poluidora ou potencialmente poluidora mediante licenciamento ambiental.

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para empreendimentos classificados como Classe 1 e 2, e Licenciamento Ambiental,

para aqueles classificados como Classe 3 a 64. As atribuies do licenciamento
ambiental e da Autorizao Ambiental de Funcionamento so exercidas pelo COPAM,
pelas Unidades Regionais Colegiadas URCs, que so rgos colegiados deliberativos
nas esferas regionais, e pelas Superintendncias Regionais de Meio Ambiente e
Desenvolvimento

Sustentvel

(SUPRAMS),

rgos

tcnicos

que

subsidiam

regionalmente os processos com representao da Fundao Estadual de Meio

Ambiente FEAM, do Instituto Mineiro de Gesto das guas IGAM e o Instituto
Estadual de Florestas IEF. No que se refere aos procedimentos relativos a processos
de regularizao ambiental, as SUPRAMS subordinam-se administrativamente
SEMAD e tecnicamente FEAM, ao IEF e ao IGAM.
Analogamente ao mbito federal, so tambm relevantes do ponto de vista da
regulao ambiental em Minas Gerais a Lei 13.199/1999, que define a poltica estadual
de gesto de recursos hdricos e a Lei Estadual 14.309/2002, que define e estabelece
parmetros para as reas de Proteo Permanentes APPs e Unidades de Conservao.

A Trajetria da Regulao Ambiental no Municpio de Belo Horizonte

A municipalizao da gesto ambiental prevista pelo SISNAMA em mbito

federal, mas depende de regulamentao especfica em nvel local. Nesse sentido, o
crescente nmero de municpios brasileiros que tm incorporado princpios de
sustentabilidade ambiental em seus Planos Diretores5 e adotado instrumentos de gesto
e controle ambiental especficos atesta, como destaca Prestes (2005), a insero de
alguns elementos novos pauta do planejamento e da gesto ambientais, tais como o
conceito de meio ambiente e de impacto ambiental aplicado ao espao urbano e a
necessidade de integrao dos instrumentos de controle urbanstico e ambiental.
A trajetria da regulao ambiental no municpio de Belo Horizonte pode ser
melhor percebida atravs das seguintes fases observadas em sua implementao.
4

Para a regularizao ambiental, considera-se a seguinte classificao dos empreendimentos: Classe 1

pequeno porte e pequeno ou mdio potencial poluidor, Classe 2 mdio porte e pequeno potencial
poludo, Classe 3 pequeno porte e grande potencial poluidor ou mdio porte e mdio potencial poluidor,
Classe 4 grande porte e pequeno potencial poluidor; Classe 5 grande porte e mdio potencial poluidor
ou mdio porte e grande potencial poluidor e Classe 6 grande porte e grande potencial poluidor (DN
74/04).

O tratamento da dimenso ambiental nos Planos Diretores de Municpios Brasileiros desenvolvidos ps

Estatuto da Cidade foi sistematizado e analisado por Costa et al. (2011) como parte do Projeto Rede de
Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores (convnio IPPUR/UFRJ Ministrio
das Cidades).

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Fase inicial de concepo: 1985 a 1995

Com cerca de dez anos, foi longo o perodo de gestao da regulao ambiental
no municpio de Belo Horizonte. A primeira iniciativa de controle de atividades
potencialmente causadoras de degradao ambiental pelo poder executivo local foi
explicitada na Lei 4.253 de, 1985, que, entre suas disposies sobre a poltica de
proteo e conservao do meio ambiente no Municpio, vinculou a expedio de
alvars de localizao e licena de funcionamento de fontes poluidoras a parecer tcnico
favorvel da Secretaria Municipal de Meio Ambiente. Foi essa lei que criou o Conselho
Municipal de Meio Ambiente COMAM como rgo colegiado composto de 15
membros representantes do poder pblico e da sociedade civil, com competncia
normativa e de assessoramento, tendo entre suas atribuies, decidir sobre o processo de
licenciamento, formas de publicidade e debate pblico do mesmo e a aplicao de
penalidades previstas.
A ausncia de regulamentao dos procedimentos tcnicoadministrativos
impediu, entretanto, durante muito tempo, que essa Lei tivesse a eficcia e a
abrangncia pretendida. Apesar da clara vinculao estabelecida entre a licena
ambiental e a licena para construir, e outras autorizaes urbansticas que antecedem a
localizao e o funcionamento de atividades, o conceito de impacto ambiental
subjacente ao texto ainda apresentava-se restrito noo de degradao da qualidade
ambiental causada por fontes poluidoras da atmosfera, das guas, do solo e do subsolo,
restringindo os empreendimentos sujeitos a licenciamento a uma classificao subjetiva
e restrita de atividades. A associao de transformaes provocadas no meio ambiente
urbano como um todo aos processos de urbanizao, abrangendo as condies da
infraestrutura bem como aspectos socioeconmicos e culturais s passaria a ser
textualmente explicitada no Plano Diretor (Lei 7165/96) e na Lei de Parcelamento,
Ocupao e Uso do Solo (Lei 7166/96), e de forma gradual e progressiva, nas leis,
normas e decretos subsequentes, visando regulamentao do que veio a se consolidar
como um sistema municipal de licenciamento ambiental.
O Decreto Municipal 5.362/1986 aprovou o regimento interno do Conselho
Municipal do Meio Ambiente e definiu os rgos e as entidades de origem de seus
membros, revelando a preocupao de se vincular a poltica ambiental s polticas de
desenvolvimento urbano. A maioria dos assentos do COMAM foi destinada a rgos e
entidades previamente nomeados, resultando na representao de cinco membros do
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poder executivo municipal, um do legislativo, um representante do ministrio pblico,

dois representantes do setor empresarial da indstria e do comrcio, trs representantes
do setor tcnico-cientfico, um representante de ONG, atuante na rea ambiental, um
representante de associao de moradores, e um de sindicato de trabalhadores. A
representao minoritria de ambientalistas e lideranas de movimentos sociais revela,
desde a sua formao, o comprometimento desse Conselho com a defesa de interesses
do governo e de setores hegemnicos que atuam na produo e na organizao do
espao urbano, respaldados por detentores de conhecimento tcnico-cientfico, tambm
fortemente representados. Alm disso, o carter paritrio preconizado pela legislao
estadual6, no se concretizou, considerando que o poder de voto conferido ao presidente
e a indicao do representante da comunidade cientfica, pelo prefeito, resultaram, na
representao majoritria do setor pblico, particularmente do executivo municipal.
Essa fase voltada para a definio de instrumentos e parmetros de controle
ambiental, focalizando atividades com fontes flagrantes de poluio atmosfrica, hdrica
e sonora. O Decreto 5.893/1988 que regulamenta a Lei 4.253/85 estabeleceu, entre
outros parmetros, os nveis mximos de poluio atmosfrica, sonora e hdrica
permitidos para atividades instaladas no Municpio, e instituiu, nominalmente, o
licenciamento prvio de atividades potencialmente poluidoras, atribuindo Secretaria
Municipal de Meio Ambiente a anlise das informaes tcnicas necessrias
caracterizao dos empreendimentos a serem licenciados. Definiu fontes poluidoras
como sendo as atividades de comrcio varejista, comrcio atacadista, servios, indstria
e servios de uso coletivo relacionados no Anexo 6 da Lei Municipal 4.034, de 1985,
que dispunha, poca, sobre o uso e a ocupao do solo no Municpio. Essa
classificao reafirma a restrio do conceito de impacto no meio ambiente urbano
queles associados emisso de algum tipo de poluente explicitado na legislao
anterior.
A Lei Orgnica do Municpio de Belo Horizonte, aprovada em 21 de maro de
1990, reafirma os procedimentos de gesto ambiental regulamentados anteriormente e
atualiza a terminologia e os conceitos utilizados com relao ao discurso ambiental
presentes nas constituies Federal (1988) e Estadual (1989). Introduz em nvel local
6

A Deliberao Normativa do Conselho Estadual de Poltica Ambiental COPAM n 029/1998,

atualizada pela DN COPAM n 106/2006, estabelece, dentre as diretrizes para a cooperao tcnica e
administrativa com os rgos municipais de meio ambiente, visando ao licenciamento e fiscalizao de
atividades de impacto ambiental local, a existncia de instncia normativa, colegiada, consultiva e
deliberativa de gesto ambiental, com representao da sociedade civil organizada paritria do Poder
Pblico.

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instrumentos at ento utilizados apenas no licenciamento de empreendimentos de

grande porte, regulamentados em nvel federal ou estadual.
O Captulo V, do Ttulo VI, dessa Lei, que dispe sobre o meio ambiente,
reafirma, em seu Artigo 152, como direito fundamental introduzido pela Constituio
Federal, o direito ao meio ambiente harmnico, definido como bem de uso comum do
povo e essencial saudvel qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e
coletividade o dever de defend-lo, preserv-lo e manter as plenas condies de seus
processos vitais para as geraes futuras. Alm da meno subjacente ao conceito de
sustentabilidade ambiental, explicitado pelo Relatrio Brundtland, e da gesto
compartilhada dos recursos naturais pelo poder pblico e sociedade, o referido artigo
reitera a exigncia do licenciamento prvio ao incumbir o Poder Pblico de, dentre
outras atribuies, sujeitar prvia anuncia do rgo municipal de controle da poltica
ambiental o licenciamento para incio, ampliao ou desenvolvimento de atividades e
construes que possam causar degradao do meio ambiente, sendo tal licenciamento
precedido da elaborao de relatrio de impacto ambiental e da realizao de audincia
pblica para informao e discusso sobre o projeto proposto.

Fase de consolidao: 1996 -2001

O perodo de cinco anos que se sucedeu pode ser entendido como uma fase de
consolidao do Licenciamento Ambiental, seja pela regulamentao progressiva dos
procedimentos e rotinas tcnico-administrativas por parte do poder pblico, seja pela
incorporao desses processos pelos empreendedores com ntidas repercusses nos
custos e prazos de aprovao dos empreendimentos, ou ainda pelo aumento da
quantidade de empresas de consultoria atuando nessa rea.
A Lei 7.165/1996 que instituiu o Plano Diretor do Municpio de Belo Horizonte
estabeleceu, como diretriz relativa ao meio ambiente: definir e disciplinar, atravs de
legislao especfica, as obras e atividades causadoras de impacto ambiental, em relao
aos quais devero ser adotados procedimentos especiais para efeito de licenciamento
(Artigo XI da Subseo IX: Do Meio Ambiente que integra a Seo II Das Diretrizes de
Interveno Pblica na Estrutura Urbana).
Concebida e aprovada em conjunto com o Plano Diretor, a Lei 7166/1996 que
estabelece as normas para o parcelamento, ocupao e uso do solo urbano, revelou em
sua concepo clara repercusso do pensamento ambiental em voga poca, pautada
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pelo conceito de desenvolvimento sustentvel e de gesto racional dos recursos

naturais como estratgia de enfrentamento da escassez. Aplicou o conceito de
capacidade de suporte infraestrutura urbana instalada como um dos fatores
condicionantes dos parmetros de ocupao, definidos segundo limites mximos de
adensamento populacional para o zoneamento proposto. Tambm os usos foram
classificados conforme a repercusso produzida no ambiente urbano: atrao de
veculos e pessoas, risco de segurana, gerao de efluentes, rudos e vibrao.
Empreendimentos de impacto foram definidos como aqueles pblicos ou privados que
viessem sobrecarregar a infraestrutura urbana ou ter repercusso ambiental
significativa (Artigo 2). A partir da aprovao dessa lei, a instalao, a construo, a
ampliao ou o funcionamento dos empreendimentos de impacto ficou sujeita ao
licenciamento ambiental pelo COMAM, com prvia elaborao de EIA e respectivo
RIMA, contendo anlise do impacto do empreendimento na vizinhana e as medidas
destinadas a minimizar as conseqncias indesejveis e a potencializar os efeitos
positivos (Artigo 74, pargrafo 2).
Os procedimentos para licenciamento ambiental definidos por ambas as leis
foram regulamentados pela Lei Municipal 7.277/1997, que, entre outras disposies,
listou os empreendimentos considerados de impacto segundo o tipo, o porte e a natureza
dos impactos potenciais, e definiu a outorga de licenas ambientais pelo COMAM.
Coube tambm ao COMAM definir, atravs de deliberaes normativas, a
regulamentao dos procedimentos tcnico-administrativos para o licenciamento
ambiental, incluindo o detalhamento de suas etapas e as tipologias de usos e atividades a
serem licenciadas. As mais importantes, foram as Deliberaes Normativas 19/1998 e
20/1999 relativas a empreendimentos em geral, e as 25, 26 e 29, todas de 1999,
relativas, respectivamente, ao licenciamento de obras de infraestrutura, atividades
industriais e empreendimentos de comrcio e servios.
Um convnio celebrado entre a Prefeitura de Belo Horizonte e o Governo do
Estado de Minas Gerais, em 1985, atribuiu ao municpio a responsabilidade pelo
licenciamento ambiental de qualquer empreendimento, independente do porte ou
natureza da atividade. Somente nos casos de projetos localizados em reas limtrofes
com municpios vizinhos, o executivo municipal, por iniciativa prpria, consulta o
rgo ambiental do Estado sobre a necessidade, interesse ou convenincia de se
conduzir o processo de licenciamento de forma conjunta ou apenas em nvel estadual.
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Apesar de apresentar vrias fragilidades do ponto de vista tcnico e

administrativo, como a ausncia de critrios para enquadramento de empreendimentos,
cujos impactos extrapolam os limites do municpio, esse convnio permanece como o
nico instrumento legal que regulamenta a transferncia dessa funo do Estado para o
municpio de Belo Horizonte, fato que, eventualmente, segundo a natureza dos
interesses em jogo, gera disputas de jurisdio pelos direitos ou obrigaes relativas ao
licenciamento7. De uma maneira geral, entretanto, o Estado no manifesta interesse
pelos empreendimentos licenciados em Belo Horizonte, tambm pela natureza dos
impactos, considerados mais urbansticos, e destoantes, portanto, da tradio do
licenciamento estadual, voltado para obras e equipamentos de infraestrutura,
empreendimentos industriais e agrosilvopastoris, com impactos no meio ambiente
natural.
Em termos processuais, a Lei 7.277/97 define que o licenciamento ambiental de
empreendimentos de impacto em Belo Horizonte pode envolver at trs licenas
consecutivas. A licena prvia (LP) precedida do desenvolvimento e da aprovao de
EIA, e do respectivo, RIMA: e a licena de implantao (LI) de Plano de Controle
Ambiental PCA, contendo os projetos e planos executivos das medidas mitigadoras e
compensatrias propostas e aprovadas pelo COMAM. E a licena de operao (LO)
concedida com base na implementao das condicionantes estabelecidas nas licenas
anteriores. No caso de empreendimentos sujeitos a licenciamento, e j em
funcionamento antes da entrada em vigor desta Lei previu-se a elaborao de Relatrio
de Controle Ambiental RCA em substituio ao EIA-RIMA, e do respectivo PCA,
como requisitos para a obteno de licena de operao corretiva.
Essa lei previu ainda que a outorga das licenas ambientais fosse precedida da
publicao em edital, explicitando as caractersticas do empreendimento, em rgo
oficial de imprensa e em jornal de grande circulao no Municpio, assegurado, ao
pblico, prazo para exame do pedido, dos respectivos projetos, dos estudos ambientais,
dos pareceres dos rgos municipais e apresentao de impugnao fundamentada e por
escrito. Foi definido ainda como atribuio do COMAM, promover, sempre que julgar
7

O licenciamento do Centro Administrativo do Governo do Estado de Minas Gerais localizado no limite

norte do Municpio de Belo Horizonte, foi realizado do mbito estadual, enquanto a Linha Verde que
corta vrios municpios da Regio Metropolitana teve um de seus trechos (Bulevar Arrudas) e intersees
virias localizadas no municpio licenciadas pelo COMAM. J a duplicao da rodovia MG-30, vetor de
expanso metropolitana de Belo Horizonte sobre o Municpio de Nova Lima, licenciada pelo Estado, e o
empreendimento comercial Portal Sul, licenciado em nvel municipal, foram, ambos, questionados tanto
por associaes de bairros da zona sul como pelo Ministrio Pblico, em funo dos critrios de
enquadramento e reas de influncia considerados.

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necessrio, audincias pblicas para informao sobre o projeto e seus impactos

ambientais e urbanos, e discusso do Relatrio de Impacto Ambiental RIMA (Artigo
4 da Lei Municipal 7.277/97). As audincias pblicas devem ser realizadas na etapa de
licenciamento prvio, e na rea de influncia direta do empreendimento, cabendo ao
empreendedor a responsabilidade pela divulgao do evento que tem carter apenas
informativo.
Em 2000, a Lei 8.146 alterou a estrutura organizacional do poder executivo
municipal criando secretarias de coordenao de polticas setoriais. Nessa ocasio, a
ento Secretaria Municipal de Meio Ambiente, depois Secretaria Municipal de Meio
Ambiente e Saneamento Urbano, passou a estar subordinada Secretaria Municipal de
Coordenao de Poltica Urbana e Ambiental, e seu secretrio passou a ocupar a
presidncia do COMAM. Essa nova configurao hierrquica resultou, segundo
Teixeira (2004), em perda de poder poltico da ento Secretaria de Meio Ambiente, cujo
secretrio tambm perdeu naquela ocasio a presidncia do COMAM.

Fase atual: a partir de 2002

No que se refere tentativa de se atribuir uma perspectiva histrica evoluo
da regulao ambiental no espao urbano de Belo Horizonte, entende-se que essa nova
fase marcada pela explicitao dos conflitos ambientais no espao urbano e suas
contradies, foi inaugurada pela aprovao pelo COMAM da Deliberao Normativa
DN n 42/2002, que estabeleceu procedimentos administrativos diferenciados para o
licenciamento ambiental de empreendimentos de impacto. Caracterizada por tenses
entre controle e flexibilizao, integrao e compartimentao de polticas pblicas
urbano-ambientais, essa fase se estende at o momento atual, mas foi contemplada pela
pesquisa at 2007 (ARAJO, 2009), abrangendo uma srie histrica de dez anos do
processo de licenciamento.
A partir dessa regulamentao, os processos de licenciamento foram
classificados em trs modalidades: integral, mediante outorga de trs licenas
consecutivas: LP, LI e LO; simplificado, que prescinde da etapa de LP e pode prescindir
da etapa de LI em casos especficos; e corretivo, destinado aos empreendimentos que se
encontravam em operao anteriormente ao advento da Lei 7.277/97, e queles que,
uma vez convocados ao licenciamento, devero ser submetidos regularizao
ambiental para obter a LO.
105

Cadernos de Histria, Belo Horizonte, v.13, n. 19, 2 sem. 2012________________________________

Alm dessas modalidades, j havia tambm o licenciamento simplificado de

atividades industriais consideradas de pequeno porte (menores que 1200 m2),
independentes do potencial poluente, que conforme regulamentao especfica so
submetidas apenas avaliao tcnica no mbito da Gerncia de Licenciamento de
Atividades Industriais a partir de instrumento declaratrio fornecido pelo prprio
interessado: Informaes Ambientais Bsicas IAB que suscita vistorias e parecer
tcnico com definio das medidas de controle e adequaes cabveis.
As etapas de licenciamento ambiental regulamentadas por essas Deliberaes
Normativas podem ser resumidas pelos passos representados na Figura 1, que apresenta,
de forma esquemtica e otimizada, os fluxos de tramitao de processos de
licenciamento ambiental na modalidade integral (LP, LI e LO) no Municpio.
Ao longo do perodo analisado pela pesquisa, mais de sessenta deliberaes
normativas foram aprovadas, muitas delas destinadas regulamentao de
procedimentos especiais para o licenciamento de atividades especficas atravs de
procedimentos simplificados no mbito de Cmaras Especializadas, compostas de
tcnicos do executivo e membros do COMAM, criadas especificamente para esse fim,
eliminando-se a necessidade de aprovao pelo plenrio do Conselho8. Outras
deliberaes tambm dispem sobre simplificaes do processo de licenciamento,
porm no mbito do prprio COMAM. Dois exemplos merecem destaque: a DN n.
53/2004, que estabelece procedimentos especiais para empreendimentos de interesse
social, como resultado de presses de grupos internos do executivo municipal e
movimentos sociais ligados luta pela moradia, no sentido de reduzir custos e
burocracia em torno dos projetos de habitao social, e a DN n. 63/2008, que aumenta
o limite de porte para empreendimentos imobilirios sujeitos a licena prvia.
Resultados de articulaes diversas, esses exemplos ilustram de um lado a
relativa flexibilidade conferida ao licenciamento ambiental atravs do mecanismo das
deliberaes normativas, adaptando-se a interesses mltiplos representados no Conselho
interessados em conferir, por exemplo, maior previsibilidade, agilidade e menor
exposio pblica aos processos de licenciamento. Por outro lado, fala recorrente dos
entrevistados9 de que o COMAM tornou-se um brao do executivo, um rgo
licenciador, com pouca ou nenhuma discusso de polticas ambientais. A natureza das
8

So exemplos a DN n. 35/2001 sobre licenciamento das antenas de telecomunicaes, a DN 43/2002,

referente realizao de eventos de grande porte em espaos pblicos (paradas, shows etc.), e a DN
61/2008, referente aos postos de gasolina.
9

Ver Arajo (2009) para um detalhamento das entrevistas realizadas.

106

Heloisa Soares de Moura Costa & Rogrio Palhares Zschaber de Arajo_______________________

DNs,

regulamentando

predominantemente

procedimentos

administrativos

do

licenciamento, atesta essa percepo. Outra observao comum feita por representantes
de diversos setores refere-se necessidade de simplificar procedimentos burocrticos e
reduzir os prazos do licenciamento.

107

Figura 1: Fluxo dos Procedimentos de Licenciamento Ambiental no Municpio de Belo Horizonte, Modalidade Integral

Fonte: (ARAJO, 2009, p.70).

108

Heloisa Soares de Moura Costa & Rogrio Palhares Zschaber de Arajo_______________________

Caracteriza tambm essa fase conflituosa da regulao ambiental em Belo

Horizonte, acirrada disputa pelas representaes e pela presidncia do COMAM,
atestando seu grau de consolidao e reconhecimento de seu poder como influente
instancia deliberativa no mbito do planejamento e da gesto urbano-ambiental do
Municpio. Em 2005, a Lei 9.011 que alterou a estrutura administrativa da Prefeitura
Municipal reiterou a vinculao das polticas urbanas e ambientais, com a Secretaria
Municipal Adjunta de Meio Ambiente SMAMA, subordinada Secretaria Municipal
de Polticas Urbanas SMURBE, cujo secretrio permaneceu como presidente do
COMAM. Em 2009, a pasta do meio ambiente sai do guarda chuva das polticas
urbanas e volta a ser uma secretaria ligada diretamente ao prefeito atravs da Lei
Municipal 9.718 numa clara prevalncia das disputas internas de poder sobre a
integrao natural das polticas urbanas e ambientais. Esse arranjo institucional que
abriga separadamente as polticas ambientais e urbanas prevaleceu na ltima reforma
administrativa implementada pela Lei Municipal 10.101/2011 que criou a Secretaria
Municipal de Desenvolvimento qual se vincula a Secretaria Municipal Adjunta de
Planejamento Urbano, responsvel pela implementao do EIV.
Tambm durante essa fase tem-se o Decreto 11944/2005, depois modificado
pelo Decreto 12012/2005 que, ao alterar o Decreto 5362/86, inverteu a representao
majoritria no COMAM dos membros do poder pblico e da sociedade civil em favor
dos ltimos, revogando-se, entretanto, a especificao das entidades a serem
representadas e a forma de indicao dos representantes, que deixou de ser direta pelas
prprias entidades e homologada pelo prprio Conselho e, passou a ser por nomeao
do Prefeito Municipal. Dessa forma, a autonomia do COMAM foi reduzida, ficando sua
atuao mais sujeita a articulaes prvias do executivo municipal. Sobre matria
anloga, os trabalhos de Carneiro (2005) e Zhouri et al (2005), relativos s prticas de
licenciamento ambiental no mbito do Estado de Minas Gerais, apresentam contundente
questionamento do carter democrtico e participativo do Conselho Estadual de
Poltica Ambiental COPAM associado sua progressiva oligarquizao, insuficincia
de participao das populaes atingidas por impactos ambientais e concentrao de
atribuies e poder por parte do executivo.
Questes semelhantes, envolvendo as transformaes da composio do
COMAM e seus reflexos em termos da legitimidade de suas deliberaes, so
frequentemente associadas ao evidente desequilbrio numrico entre as representaes
de setores tcnico-profissionais e empresariais, de um lado, e associaes de bairro,
109

Cadernos de Histria, Belo Horizonte, v.13, n. 19, 2 sem. 2012________________________________

movimentos sociais e ambientalistas de outro, em favor dos primeiros. Observa-se

tambm que h pouca renovao no Conselho, com grande rotatividade de seus
membros por diferentes entidades, sob a mesma categoria genrica de sociedade
civil10. Contribui tambm para os questionamentos sobre a representatividade do
COMAM, a crescente presena do poder executivo municipal, ocupando inclusive
assentos originalmente reservados sociedade civil atravs de fundaes municipais de
meio ambiente.

Anlise Geral dos Empreendimentos Licenciados

A anlise de dados empricos relativos ao perodo de vigncia do licenciamento
ambiental em Belo Horizonte (1997-2007), sintetizada a seguir, buscou captar as
principais caractersticas dos 479 empreendimentos submetidos apreciao do
COMAM. Foram excludos da anlise atividades e empreendimentos licenciados por
procedimentos administrativos simplificados no mbito das gerncias e cmaras
tcnicas, portanto, no submetidos ao COMAM. Alm dos empreendimentos de
impacto, integram tambm o universo pesquisado, os programas e projetos urbansticos
setoriais, os projetos de parcelamento e autorizaes para interveno em reas de
interesse ambiental, e os projetos que tm que ser submetidos a licenciamento atravs
do COMAM.
Esse conjunto de empreendimentos foi analisado segundo o tipo de uso ou
atividade, o pblico alvo segundo renda (no caso de empreendimento residencial), o
porte, o potencial poluente (no caso do uso industrial), a natureza e a abrangncia dos
impactos, buscando relacion-los com a lgica da estruturao do espao urbano
municipal e metropolitano.
A Tabela 1 mostra a frequncia dos empreendimentos submetidos a
licenciamento ambiental no perodo estudado.

10

Um mesmo conselheiro permanece, por exempli, por sucessivas gestes, representando, ora entidade
tcnico-profissional, ora o setor acadmico ou a assessoria tcnica a movimentos sociais.

110

Heloisa Soares de Moura Costa & Rogrio Palhares Zschaber de Arajo_______________________

Tabela 1 Empreendimentos submetidos a licenciamento ambiental no COMAM (1997-2007)

Fonte: Secretria Municipal Adjunta de Meio Ambiente de Belo Horizonte, 2007; ARAJO, 2009.

No que se refere ao tipo de uso, a maioria dos empreendimentos pertence ao

setor de comrcio e servios, perfazendo cerca de 43% dos processos, seguidos daqueles
residenciais que representam 20% do total, confirmando a natureza da base econmica
do Municpio de Belo Horizonte com sua maior representao no setor tercirio e
importante atividade imobiliria no segmento residencial, com destaque para
empreendimentos voltados para as populaes de alta e mdia renda (mais de 73% dos
empreendimentos residenciais). Em seguida, representando cerca de 16%, destacam-se
as obras de infraestrutura urbana, seguidas dos empreendimentos industriais com igual
distribuio de frequncia entre aqueles no poluentes e potencialmente poluentes. Com
relao a essa categoria de uso, vale lembrar que apenas empreendimentos industriais de
grande porte (com rea construda superior a 1.200 m2) so licenciados pelo Conselho.
Considerando que potencial poluente no tem relao direta com o porte do
estabelecimento, os dados disponveis mascaram, em alguma medida, a anlise no que
se refere atividade industrial.
A atividade minerria, embora significativa na Regio Metropolitana, pouco
expressiva no Municpio, o que refletido no pequeno nmero de empreendimentos
111

Cadernos de Histria, Belo Horizonte, v.13, n. 19, 2 sem. 2012________________________________

desse setor submetidos ao licenciamento (2), representando apenas 0,4% do total.

Tambm com menos de 1% do total dos processos, figuram as licenas para realizao
de eventos de impacto (0,8%), lembrando que essa categoria de uso deixou de ser
licenciada a partir de 2002. Os demais processos, agrupados na categoria outros,
referem-se principalmente a autorizao para supresso de cobertura vegetal,
intervenes em reas de interesse ambiental e recuperao de reas degradadas (5,6%).
A distribuio espacial dos empreendimentos licenciados pelo COMAM por tipo
de uso ilustrada pela Figura 2, revela forte relao com a organizao do espao
intraurbano segundo a lgica excludente de estruturao do espao metropolitano e da
atuao do mercado imobilirio, com maiores investimentos concentrados nas regies
centrais e pericentrais com destaque para regio Centro Sul, com empreendimentos de
comrcio e servios ao longo das principais vias arteriais, indstrias poluentes e
empreendimentos residenciais de interesse social em reas mais perifricas.
A crescente especializao da base econmica municipal em atividades de
comrcio e servios e o esgotamento de reas livres para expanso urbana dentro do
territrio municipal foi evidenciada pela progressiva migrao de atividades industriais
poluentes e de outros usos indesejveis de Belo Horizonte para municpios vizinhos na
Regio Metropolitana, como clara manifestao de um ciclo vicioso de injustia
socioambiental (ACSELRAD, 2003), j que muitos desses municpios concentram
parcelas significativas dos segmentos de baixa renda que para l se dirigiram a partir
dos conhecidos processos de produo da precariedade socioambiental das periferias
metropolitanas. Tambm contribuem para essa migrao a fragilidade poltico
institucional de governos locais perifricos que adotam polticas permissivas para
atrao de atividades econmicas para seus municpios, mesmo que para isso tenham
que arcar com elevados custos ambientais.
O acirramento das presses pela flexibilizao das condies de uso de reas de
proteo ambiental ficou evidente pelo significativo nmero de autorizaes para
intervenes em reas de diretrizes especiais ambientais (ADE ambiental cf. tabela 1),
enquanto bairros de alta renda permanecem protegidos da localizao de
empreendimentos impactantes.
A distribuio espacial dos empreendimentos licenciados por porte, tipo de uso,
potencial poluente e pblico alvo confirmam essas observaes, mostrando que o
licenciamento ambiental no altera e sim refora a ordem mercadolgica de estruturao
do espao urbano. A lgica de mercado na distribuio espacial dos usos transparece
112

Heloisa Soares de Moura Costa & Rogrio Palhares Zschaber de Arajo_______________________

tambm na legislao urbanstica quando ela atribui maiores coeficientes de

aproveitamento para reas mais bem dotadas de infraestrutura urbana, segundo
princpios j mencionados de capacidade de suporte que tendem a reproduzir essas
relaes. Nesse sentido, investimentos pblicos na macro infraestrutura urbana, so
fortemente influenciados por interesses de mercado, contribuindo para a valorizao
fundiria e imobiliria diferenciada dos espaos na cidade. Os investimentos pblicos
em infraestrutura viria na direo norte, na chamada Linha Verde, constituem um
exemplo recente de convergncia de interesses entre investimento pblico e capital
imobilirio, aumentando a rentabilidade dos investimentos privados que se anunciam na
regio e penalizando comunidades mais pobres e estratos sociais menos articulados com
tais interesses dominantes. Os casos de remoes compulsrias e o aumento j
detectado de preos de imveis na regio so importantes exemplos de injustia
socioambiental e potenciais deflagradores de conflitos.
Cabe observar que a classificao das Zonas de Proteo ZPs serve tambm
manuteno de reas com ocupao exclusivamente residencial unifamiliar11,
correspondentes a bairros predominantemente destinados a populao de alta renda,
como Mangabeiras e Santa Lcia na zona sul e So Luiz e Bandeirantes na regio da
Pampulha, dessa forma protegidos da instalao de empreendimentos de impacto. O
esgotamento de reas de expanso urbana, no Municpio, e a proliferao da tipologia
de condomnios fechados verticais12, a exemplo do processo de verticalizao ocorrido
nos bairros Buritis e Belvedere III, tm resultado, entretanto, em presses para a
flexibilizao do zoneamento naqueles bairros, em que predomina a ocupao
residencial unifamiliar (ZP 1 e ZP 2), e para ocupao de reas protegidas por restries
ambientais. Os recorrentes debates referentes em torno da ocupao do entorno da
Lagoa da Pampulha ou polmica recente, envolvendo projetos imobilirios localizados
na regio das cabeceiras do Crrego Acaba Mundo, no extremo sul do municpio de
Belo Horizonte, exemplificam novas formas de conflitos socioambientais que se tornam
visveis durante o processo de licenciamento ambiental.
11

Trata-se de terminologia usual na legislao urbanstica, para designar a ocupao de um lote por uma
nica unidade familiar, em oposio a ocupao multifamiliar, que pressupe vrias unidades familiares
no mesmo lote, a exemplo de edifcios de apartamentos.
12

Condomnios fechados verticais so verses mais complexas de prdios de apartamentos, que

incorporam reas de lazer, servios e equipamentos coletivos churrasqueiras, salas de ginstica, saunas,
etc muitas vezes localizados em reas verdes e de preservao internas ao empreendimento. Trata-se de
uma forma de apropriao privada e mercantil da natureza, que se materializa na forma de renda
diferencial e agregando valor ao empreendimento (COSTA, 2006).

113

Cadernos de Histria, Belo Horizonte, v.13, n. 19, 2 sem. 2012________________________________

Como resultado, chama ateno o nmero significativo de projetos de conjuntos

residenciais de grande porte, que so considerados pela legislao como
empreendimentos de impacto, logo, passveis de licenciamento e objetos dessa anlise.
Orientados para alta e mdia renda concentram-se em reas que vm sofrendo um
processo de substituio de casas unifamiliares e edifcios de pequeno porte por torres
residenciais, comerciais e de uso misto na Zona Central (bairros de Lourdes e
Funcionrios) e de novas frentes de expanso e adensamento na Zona Sul e Regio
Oeste (Belvedere, Santa Lcia e Buritis), e Zona Norte, na Regio da Pampulha (bairros
Castelo e Aeroporto). Constitudos por condomnios fechados verticais, esses
empreendimentos caracterizam-se por altas densidades e proviso de reas de lazer de
uso comum com forte apelo s condies de segurana privada, e do que
seguidamente denominado como qualidade de vida associada a algum atributo
ambiental como parte integrante de sua estratgia comercial. Tais empreendimentos
trazem para o interior dos espaos privados muitas das atividades que, na cidade
convencional, so tpicas do espao pblico.
J os empreendimentos residenciais de interesse social, sejam eles de iniciativa
pblica ou privada, localizam-se todos em reas perifricas. Em contraposio
tendncia observada nos empreendimentos residenciais privados, a prevalncia de
tipologias de pequeno porte nos empreendimentos de interesse social traduz a poltica
municipal de produo habitacional que tem privilegiado a implantao de pequenos
conjuntos habitacionais em lotes j urbanizados. Segundo os parmetros legais, tendo
em vista o porte e o nmero de unidades habitacionais, tais empreendimentos no so
considerados pela legislao como de impacto6, prescindindo, portanto, de passarem por
processo de licenciamento. interessante notar que os empreendimentos residenciais de
interesse social atuais, a exemplo daqueles vinculados ao Programa Minha Casa, Minha
Vida, apesar de serem usualmente de grande porte, usufruem de modalidades mais
simplificadas de licenciamento, como previsto na legislao federal que instituiu o
Programa. Trata-se de uma postura mais permissiva que facilita e agiliza a implantao
dos empreendimentos, colocando-os para alm dos mecanismos de controle urbanstico
e ambiental em vigor, com consequncias ainda por serem avaliadas.

So considerados de impacto, empreendimentos com 150 ou mais unidades habitacionais e com rea
igual ou superior a 6000m de rea construda. Tais parmetros viriam a se alterar em 2010, portanto fora
do horizonte temporal de nossa anlise.

114

Heloisa Soares de Moura Costa & Rogrio Palhares Zschaber de Arajo_______________________

A categoria infraestrutura urbana mostra uma distribuio espacial um pouco

mais equilibrada pelo conjunto das regies, ainda que com maior concentrao, na
regio Centro Sul, e ausncia de empreendimentos nas pores perifricas das regies
Norte e Nordeste e na poro sul da regio do Barreiro. So reas ainda desarticuladas
do restante do territrio municipal, caracterizadas pela precariedade das redes de
infraestrutura e concentrao de populao de baixa renda, alm da presena de zonas
de preservao ambiental ZPAMs bem como as chamadas reas de Diretrizes
Especiais ADEs Ambientais, a exemplo das bacias do Crrego Bonsucesso, na
regio do Barreiro, e do Crrego Isidoro, no limite nordeste do municpio.
A distribuio dos empreendimentos licenciados, segundo o porte, mostra maior
concentrao dos empreendimentos de mdio e grande porte na Regio Centro Sul e ao
longo do sistema virio arterial traduzindo a lgica da Lei de Uso e Ocupao do Solo
do Municpio, que incentiva a localizao de empreendimentos de maior impacto
maior capacidade operacional do sistema virio. O cruzamento das variveis porte e uso
no revelou nenhuma caracterstica inesperada; 50% dos empreendimentos licenciados
so de grande porte, seguidos daqueles classificados como de mdio (37%), e pequeno
porte (13%).
Ainda que no seja significativa a presena do uso industrial no municpio,
atividade concentrada principalmente nos municpios de Betim e Contagem, na Regio
Metropolitana, os dados apresentados no permitem uma anlise mais aprofundada
sobre a distribuio de atividades industriais, eventualmente poluentes, uma vez que,
por serem de pequeno porte, no so classificadas pela legislao como
empreendimentos de impacto.

115

Cadernos de Histria, Belo Horizonte, v.13, n. 19, 2 sem. 2012________________________________

Figura 2: Empreendimentos submetidos a licenciamento ambiental pelo COMAM,
por tipo de uso (1997-2007)

Fonte: (ARAJO, 2009).

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Heloisa Soares de Moura Costa & Rogrio Palhares Zschaber de Arajo_______________________

No que se refere natureza do empreendimento, 79% dos casos pesquisados so

privados, 20% pblicos e apenas 1% resultaram de parcerias pblico-privadas. No que
se refere distribuio espacial, observa-se uma maior concentrao dos
empreendimentos privados nas regies de maior atuao do mercado imobilirio formal,
a exemplo dos bairros da Regio Centro Sul; e uma maior disperso dos
empreendimentos pblicos pelas diversas regies, com incidncias localizadas tambm
em reas de ocupao informal, correspondentes a intervenes de saneamento e
urbanizao de favelas, a exemplo de projetos em bacias de deteno nos Crregos
Vilarinho e Jatob, e intervenes no Aglomerado da Serra. Os empreendimentos, em
parceria, correspondem a obras e equipamentos de infraestrutura como terminais de
transporte coletivo (e.g. Estao do BH-Bus Barreiro e Vilarinho) e melhorias virias.
Essas ltimas constituem um caso interessante, pois surgem como medidas mitigadoras
de impacto no trnsito oriundas de empreendimentos em licenciamento e terminam por
serem, elas prprias, tambm objeto de licenciamento, como ocorreu no caso da
construo da trincheira de retorno na BR-356, surgida como medida mitigadora da
implantao do Hipermercado Extra s margens da rodovia.
Quanto s modalidades de licenciamento ambiental, a maioria dos processos
corresponde a licenciamentos corretivos (31,7%), seguidos dos simplificados (27,4%).
Apenas 23,6% do total de empreendimentos foram submetidos a licenciamento integral,
em trs etapas. Em dez anos, apenas 21 licenas foram indeferidas ou cassadas, sendo a
maioria delas (14 ou 66,7%) correspondentes a Licenas de Operao LO, ltima fase
do processo de licenciamento, no qual as medidas solicitadas tendem a ter carter
corretivo e o empreendimento j se encontra implantado e, em alguns casos, em
funcionamento. Esses dados confirmam o carter adaptativo do licenciamento ambiental
que, atravs de medidas de controle, mitigao e compensao ambiental, contribuem
mais para a adequao das atividades e sua modernizao ecolgica do que para a
deliberao sobre sua viabilidade locacional e ambiental (HARVEY, 1996).
A predominncia crescente da modalidade simplificada, por fora de sucessivas
deliberaes, contribui para a frustrao do papel idealizado para o licenciamento
ambiental, no que se refere avaliao prvia da viabilidade dos empreendimentos, e ao
possvel condicionamento de sua concepo pela adoo de dispositivos de controle
ambiental e inovaes tecnolgicas, funes essas previstas originalmente para a etapa
de LP. Esse papel do licenciamento ambiental como instrumento de promoo da
chamada modernizao ecolgica pouco relevante, tambm, pelo reduzido nmero de
117

Cadernos de Histria, Belo Horizonte, v.13, n. 19, 2 sem. 2012________________________________

empreendimentos submetidos a esse tipo de processo.

Como se v, no perodo

estudado, ou seja, ao longo de dez anos, apenas 479 empreendimentos foram

submetidos apreciao do COMAM. A ttulo de comparao cabe ressaltar que o
nmero de projetos urbansticos e arquitetnicos aprovados anualmente na Secretaria
Municipal de Regulao Urbana gira em torno de 1000, mdia que vem crescendo nos
ltimos anos em funo principalmente do aumento da atividade de construo civil no
Municpio.
Quanto aos eventos participativos vinculados aos processos de licenciamento,
foram realizadas 137 reunies deliberativas do COMAM abertas ao pblico e 31
audincias pblicas, essas ltimas correspondendo a apenas 6,5% do total de processos
de licenciamento. Considerando-se que no mesmo perodo de dez anos foram
licenciados 98 empreendimentos pblicos, nem mesmo planos e obras de infraestrutura
e urbanizao, cuja discusso , em tese, mais diretamente associada aos interesses das
comunidades, foram sempre objeto de consulta popular. Ainda assim, o percentual de
empreendimentos de iniciativa pblica submetidos a audincia pblica (12%) bem
superior queles de iniciativa privada (5%).
O carter pblico do licenciamento reconhecido como um de seus principais
mritos, com diferentes conotaes e valores dados consulta pblica e participao.
As entrevistas realizadas com agentes sociais, provenientes dos diversos segmentos que
participam do processo de licenciamento, revelam uma percepo generalizada de que o
processo de participao, da forma como tem ocorrido, claramente insuficiente.
Apesar da realizao de audincias pblicas ser prevista em lei como resultado
de solicitao de qualquer parte interessada, a maioria no foi convocada pelos
representantes da sociedade civil, mas sim pelo poder executivo municipal. Entrevistas
com agentes pblicos envolvidos com os processos de licenciamento apontam que o
poder pblico tende a se antecipar e convocar audincia pblica em funo da
percepo de conflitos de interesse detectados durante o processo de licenciamento. Tal
atitude representa uma tentativa de controle da participao no momento da audincia14.

Consideraes finais
Constata-se, inicialmente, que a trajetria da regulao ambiental, relativa ao
licenciamento de atividades potencialmente causadoras de impactos ambientais, parece
14

Ver Arajo (2009) para uma anlise detalhada das audincias pblicas de empreendimentos polmicos.

118

Heloisa Soares de Moura Costa & Rogrio Palhares Zschaber de Arajo_______________________

seguir a trajetria da regulao ambiental brasileira como identificada por Viola e Leis
(1992), com valores e propostas que progressivamente se disseminam por estruturas
governamentais, organizaes no governamentais, grupos comunitrios de base,
comunidade cientfica e empresariado, traduzidos tanto nos instrumentos utilizados
pelos processos de licenciamento como na composio dos rgos colegiados
responsveis pela formulao das polticas ambientais e autorizao das licenas.
Entretanto, segundo esses autores, a importncia discursiva da questo ambiental
traduziu-se numa legislao comparativamente avanada, porm com comportamentos
sociais e individuais muito aqum desse mesmo discurso. Fernandes (1992) argumenta
na mesma direo, ao reconhecer a grande contradio existente entre o arcabouo legal
existente no Brasil para a proteo do meio ambiente, considerado por ele adequado e
satisfatrio, e a gravidade da situao de degradao ambiental no campo e nas cidades,
associada s dificuldades para a incorporao da participao dos cidados na gesto do
meio ambiente.
Carneiro (2005) identifica defasagem semelhante entre, de um lado, o arcabouo
legal e o modelo de gesto ambiental em vigor no Estado de Minas Gerais e, de outro,
as prticas desastrosas nos processos de licenciamento ambiental e na atuao do
COPAM. O autor analisa o caso da constituio da APA-Sul, na Regio Metropolitana
de Belo Horizonte, dentre outros, para exemplificar como tais prticas se caracterizam
por um alto grau de prevalncia de interesses corporativos e do poder executivo em
detrimento de interesses de comunidades tradicionais atingidas por grandes
empreendimentos, particularmente os minerrios, no caso em questo.
Em nvel local, o caso de Belo Horizonte exemplar para ilustrar fenmeno
semelhante de progressiva incorporao do discurso ambiental pela legislao
urbanstica e a crescente evoluo da regulao ambiental na direo da
municipalizao e da sofisticao dos procedimentos de controle ambiental, bem como
da integrao desses com outros instrumentos de gesto urbanstica15.
Do ponto de vista dos instrumentos de participao democrtica, a consolidao
do COMAM como um frum aberto de discusso das questes ambientais da cidade,
dentro dos limites da representao dos conselheiros16, denota avanos, ainda que
15

Sobre as inovaes introduzidas na concepo da legislao urbanstica de Belo Horizonte, ver Mol
(2004) e Freitas (1996).
16

Ver Arajo (2009), especialmente captulo 5, para uma avaliao crtica da representao dos
conselheiros no COMAM. J Carneiro (2005) apresenta anlise semelhante para o COPAM no nvel
estadual.

119

Cadernos de Histria, Belo Horizonte, v.13, n. 19, 2 sem. 2012________________________________

tmidos, no sentido da politizao desse debate, a partir da explicitao das formas

diferenciadas de apropriao dos recursos naturais e distribuio dos nus da
urbanizao.
Por outro lado, a burocratizao do processo de licenciamento e sua progressiva
subordinao ao controle do executivo municipal apontam para o papel ambguo do
Estado que oscila entre a adoo de prticas participativas e frequentes tentativas de
controle do processo. Observa-se tambm a prevalncia de solues adaptativas na
direo da modernizao ecolgica, em detrimento do questionamento da implantao
da prpria atividade. Em um nvel mais amplo, o processo de licenciamento no
propicia o questionamento dos modelos de desenvolvimento urbano em vigor ou a
busca de alternativas que atendam a uma maior diversidade de atores e demandas
sociais.
Em contrapartida, o licenciamento ambiental em nvel local vem se
consolidando, no caso brasileiro, como uma tentativa de integrao da regulao
ambiental, de forte tradio preservacionista, com a regulao urbanstica, de origem
positivista17, que, tendo incorporado mais recentemente o iderio da reforma urbana,
procura, em princpio, fundir os princpios de sustentabilidade, funo social da
propriedade e gesto democrtica das cidades, tal como explicitado, por exemplo, no
Estatuto da Cidade. Dessa forma, a regulao ambiental no espao urbano acaba por
explicitar os conflitos e as contradies existentes entre essas duas vertentes de polticas
pblicas oriundas de racionalidades distintas. A esse respeito, identifica-se, no caso
estudado, uma clara manifestao da ambio conciliadora, e contraditria, dos
objetivos de uma legislao urbanstica em grande medida moldada pelos interesses do
mercado imobilirio, com os ideais de sustentabilidade ambiental ou de um determinado
tipo de viso de poltica ambiental, ora apoiada na lgica da preservao, ora apoiada na
lgica da valorizao econmica da natureza. A regulao urbanstica muitas vezes se
apoia na metodologia do processo de licenciamento e no discurso ambiental para
enquadrar os empreendimentos licenciados, sem, contudo, impedir sua aprovao,
ratificando, portanto, os interesses dos capitais que os geraram. Por sua vez, a regulao
ambiental, ao se prender a critrios que definem os empreendimentos passveis de
17

Ou seja, uma legislao que persegue objetivos de legitimao de uma determinada ordem urbanstica,
que visava adequar a cidade aos imperativos do nascente capitalismo industrial e considerava a natureza
como recurso a ser apropriado pela sociedade em nome de um progresso tcnico e instrumental. Para uma
distino entre as origens diferenciadas da regulao urbanstica e da regulao ambiental, ver Costa
(2008a).

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licenciamento, bem como a conceituao de rea de influncia dos empreendimentos,

dificilmente consegue avaliar seus impactos sobre a estrutura urbana de forma mais
ampla.
Contudo, os resultados dos processos de licenciamento estudados evidenciaram
avanos no sentido da integrao de polticas setoriais e da explicitao de conflitos
tanto pelo seu carter discricionrio quanto pela maior transparncia e flexibilidade dos
mecanismos de participao previstos, em comparao ao ato administrativo estatutrio
de concesso de alvars de construo e funcionamento de atividades (ARAJO, 2009).
Ainda que o licenciamento ambiental, em Belo Horizonte, tenha impacto limitado em
funo da reduzida proporo de empreendimentos submetidos a essa modalidade de
aprovao no contexto geral de produo do ambiente construdo, e diante da
significativa participao do mercado informal18, seus resultados mostram que ele
exerce papel importante na consolidao do discurso ambiental hegemnico.
Outra consequncia, evidenciada pela pesquisa emprica associada crescente
sofisticao dos procedimentos de licenciamento ambiental, refere-se reputao a
ele atribuda como um processo caro, mas, principalmente, demorado, penalizando tanto
empreendedores quanto a mquina estatal com procedimentos burocrticos sofisticados
e produo de muita informao que no , sequer, sistematizada. Essas razes, entre
outras, explicam as tentativas observadas de fuga do enquadramento legal por parte
de atividades que se deslocam para outros municpios menos rigorosos. Explicam ainda
as constantes presses de agentes pblicos e privados no sentido da simplificao e
flexibilizao dos procedimentos do licenciamento ambiental.
Contudo, um dos principais mritos constatados na prtica de licenciamento
ambiental refere-se busca de uma anlise integrada de diferentes impactos tanto do
campo urbanstico como do campo ambiental no espao urbano. Nesse sentido, entendese como retrocesso, as recentes modificaes introduzidas pela Lei Municipal
9952/2010, que instituiu a separao entre os dois processos de licenciamento: essa lei
redefine os empreendimentos e as atividades que passam a ser submetidos de forma
excludente ao licenciamento urbanstico, atravs de EIV, sob a responsabilidade da
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e do Conselho Municipal de Poltica

18

Estudos realizados por ns no mbito dos Planos Diretores Regionais, em Belo Horizonte, estimam que
cerca de 70% das edificaes construdas no municpio no passam inicialmente por qualquer processo de
licenciamento ou aprovao formal. Estudos semelhantes feitos pelo Plambel, na dcada de 1970,
estimavam que 67% das edificaes eram fruto da iniciativa do prprio usurio.

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Urbana COMPUR, e aqueles que devem ser submetidos ao licenciamento ambiental,

que continua com a Secretaria Municipal de Meio Ambiente, atravs do COMAM.
Entre avanos e retrocessos, o breve histrico da regulao ambiental no espao
urbano evidencia o papel do Estado que ora age como conciliador de interesses, ora
busca uma pretensa objetividade como quando define critrios objetivos de
licenciamento das diversas atividades na cidade. Em ambos os casos, explicita ou busca
atenuar, via processos participativos, a exemplo de audincias pblicas, os conflitos
socioambientais desencadeados durante o processo de licenciamento. Embora no tenha
sido objeto do presente artigo, a anlise mais ampla que lhe serve de referncia aponta
para o papel central da sociedade civil, em sua relao com o Estado, como
potencializadora de transformaes mais abrangentes no espao urbano, nas quais a
regulao urbanstica e ambiental tem um importante papel a desempenhar
(LASCHEFSKI; COSTA, 2008).
A politizao do discurso e das prticas ambientais, ao explicitar as contradies
e (im)possiblidades do agir democrtico como forma de promover mudana social e
justia scioambiental, aponta para a necessidade de maior instrumentalizao do
Estado, maior dilogo deste com a sociedade civil, no sentido da integrao de polticas
pblicas e da ampliao das formas de participao popular nos processos de
planejamento e gesto urbano-ambiental.

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Environmental regulation in urban space: the trajectory of environmental

licensing in the city of Belo Horizonte

Abstract
The article discusses some contradictions and possibilities of environmental
law as a regulatory urban activity mechanism. It analyses the environmental
regulation process in force in Belo Horizonte during a period of ten years.
Emphasis is given to the changes associated to definitions of environmental
impact of urban activities and the conditions in which permits are given to
them. Finally a spatial analysis is presented in order to discuss some
relationships between the characteristics of the licensed activities and their
location within urban space.
Key words: Environmental regulation; Urban space; Public policy;
Legislation; Environmental permit.

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Recebido em julho de 2011.

Aprovado em novembro de 2011.

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