DIREITO ADMINISTRATIVO

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Implica em resposta: RESPONDERE
a reparao de danos injustos, resultantes de violao de um dever geral
de cuidado, com a finalidade de recomposio do equilbrio violado.
RESPONSABILIDADE SURGE:

Dano pode ser material, moral ou esttico

Art. 186. Aquele que, por ao ou omisso voluntria, negligncia ou
imprudncia, violar direito e causar dano a outrem, ainda que
exclusivamente moral, comete ato ilcito.
1

DIREITO ADMINISTRATIVO

Carvalho Filho (p. 550): importante lembrar que o Estado, como pessoa
jurdica, um ser inatingvel. Somente se faz presente no mundo jurdico
atravs de seus agentes, pessoas fsicas cuja conduta a ele imputada. O
Estado, por si s, no pode causar dano a ningum.
ELEMENTOS TRADICIONAIS DA RESPONSABILIDADE CIVIL: (Subjetiva)

CONDUTA (ato)
NEXO
DANO
CULPA OU DOLO

EVOLUO HISTRICA E TEORIAS

1) Fase da irresponsabilidade: teoria feudal, regalista (at 1873)
O REI NO ERRA Estados Absolutistas (the king can do no wrong).
2) Fase civilista: responsabilidade subjetiva (1874-1946) (necessidade de
prova da culpa) hipossuficiencia do administrado.
3) Fase publicista: responsabilidade civil objetiva (a partir de 1947)
afasta a necessidade de provar a culpa ou dolo do agente.
Idia de solidariedade social: distribui entre a coletividade os encargos
decorrentes de prejuzos que oneram determinados particulares.

Fundamento noo de risco: quem presta um servio pblico assume o

risco dos prejuzos que eventualmente causa, independentemente da
existncia de culpa ou dolo.
Excees:
A) DANOS POR CONDUTA OMISSIVA DO ESTADO.
B) AO REGRESSIVA CONTRA O AGENTE.

3
3 e

a) Risco Integral: variante radical da responsabilidade objetiva.

Sustenta que a comprovao do ato, do dano e do nexo seria
suficiente para determinar a condenao do estado em qualquer
circunstncia mais vantajosa para a vtima.

acidentes de trabalho nas relaes de emprego pblico dever de indenizar em

quaisquer casos;

indenizao seguro obrigatrio para automveis (DPVAT);

atentados terroristas em aeronaves, atentados terroristas (Leis. 10.309/2001 e

10.744/2003) a unio assumiu despesas de responsabilidades.

dano ambiental (art. 225, 2 e 3, CF).

dano nuclear (art. 177, V, CF)

b) Risco administrativo: a teoria adotada pela Constituio Federal de

1988. (art. 37, 6) - Reconhece a existncia de excludentes ao dever
de indenizar. Menos vantajosa para a vtima.

culpa exclusiva da vtima: (diferente da culpa concorrente) resolve-se pela teoria

subjetiva (produo prova da maior culpa) no excludente, mas de mitigao ou
atenuante;

fora maior: acontecimento involuntrio, imprevisvel e incontrolvel (diferente de caso

fortuito que no exclui a responsabilidade estatal.

culpa de terceiro no agente pblico.

4
4 e

EXCLUDENTES DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO

Teoria do risco administrativo defesas:
Negativa dos fatos, dano e nexo
Fatos imprevisveis (acaso) e irresistveis ou fora maior
(quebra o nexo)

Culpa exclusiva da vtima ou de terceiro (quebra o

nexo)
Culpa concorrente (causa de reduo da indenizao)
5

Artigo 37, 6 - As pessoas jurdicas de direito

pblico e as de direito privado prestadoras de
servios pblicos respondero pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o
responsvel nos casos de dolo ou culpa.

Responsabilidade civil do agente

Responsabilidade civil das Pessoas Jurdicas de
Direito Privado Estatais, exploradoras de atividade
econmica
STF: a responsabilidade civil das PJDPriv
prestadoras de servio pblico se aplica aos
usurios e terceiros.
6
6 e

DANO INDENIZVEL
Dano anormal: que ultrapassa os inconvenientes naturais ficam de
fora os transtornos e dissabores normais do dia-dia.

Dano especfico: destinatrios ou indivduos especficos

RESPONSABILIDADE POR ATO LCITOS?
Na responsabilidade objetiva irrelevante a licitude ou ilicitude do ato
lesivo. Os danos podem decorrer de atos lticos. Basta o prejuzo
decorrente da ao ou omisso do agente pblico.
Ex. interdio de via pblica prejudicando estabelecimento comercial.

DANOS POR OMISSO

Danos decorrentes de omisso do Estado que deixou de
agir para evitar o dano.
Ex. danos decorrentes de enchente, queda de rvore, buraco em via
pblica, etc.
.

Aplica-se neste caso a responsabilidade subjetiva omisso em tese

no causa prejuzo.
STF (RE 179.147) O Estado s pode ser condenado a ressarcir prejuzos
atribudos sua omisso quando a legislao considera obrigatria a prtica da
conduta omitida (Omisso dolosa).

Omisso culposa: no decorre da inteno deliberada em omitir-se, mas

da negligncia na forma de exercer a funo administrativa Resp.
Subjetiva.
Tese da Reserva do Possvel como excludente da responsabilidade
satisfao dos direitos fundamentais limitada pela capacidade oramentria
STF admisso excepcional da tese desde que haja motivo justo objetivamente
comprovvel.
9
9

AO INDENIZATRIA
Deve ser proposta contra a Pessoa Jurdica a qual pertence o agente
causador do dano.
A - Prazo prescricional trs anos contado da ocorrencia do evento
danoso. (art. 206 3, V, C.C.)

Entretanto o STF passou afastar o Direito Privada para considerar

desde 05/2012, o Decreto 20.910/32, que estabelece o prazo de 5
anos para as relaes jurdicas de direito pblico.
B - Denunciao a Lide: art. 70,III, do CPC - A denunciao a lide
obrigatria: (...) III quele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a
indenizar, em ao regressiva, o prejuzo do que perder a demanda
Doutrina: - rejeio pois prejudica a vtima dilao probatria
Jurisprudncia: aceitada - faculdade do Estado: economia
processual, eficincia e celeridade ressarcimento do errio.
10

10

AO REGRESSIVA
Deve ser proposta contra o agente pelo Estado para ressarcir o errio.
Teoria Subjetiva

imprescritvel
Prescrio: de 3 anos (art. 206 3, V, C.C) para agentes ligados
pessoas jurdicas de direito privado. - empresas pblicas, sociedade de
economia mista, fundaes governamentais, concessionrias e
permissionrias

11

11

12

SERVIO PBLICO

Conceito:
HLM

todo

aquele

prestado

pela

Administrao ou por seus delegados, sob

normas e controles estatais, para satisfazer

necessidades essenciais ou secundrias da

coletividade ou simples convenincia do

Estado.

MSZP toda atividade material que a lei atribui

ao Estado para que exera diretamente ou por

meio de seus delegados, com o objetivo de

satisfazer concretamente s necessidades

coletivas, sob regime jurdico total ou

parcialmente pblico.

Servio Pblico funo administrativa do

Estado
Caractersticas:
Sujeito estatal um dos objetivos do Estado
Interesse Coletivo
Regime de Direito Pblico

Elementos Constitutivos
1. Elemento Subjetivo leva-se em conta o
sujeito responsvel pela criao e prestao
do servio pblico.
Estado titular absoluto
Diretamente centralizado (rgo e agentes)
Indiretamente descentralizado (outorga ou
delegao)

Prestado pela administrao indireta (pblica ou

privada) servio outorgado: Estado cria e
transfere s entidades, por lei especial,
determinado servio pblico.
Prestado
por
empresas
concessionrias,
permissionrias e autorizatrias servio
delegado: Estado transfere a estas empresas, por
meio de contrato administrativo ou ato
unilateral, a prestao do servio.

 Titularidade
Servios privativos: atribudo a uma das esferas
da federao. Ex.: servio postal, polcia
martima (Unio, art. 21, da CF), transporte
coletivo intermunicipal (Municpios, art. 30,
CF)
Servios Comuns: podem ser prestados por
pessoas de mais de uma esfera federativa. Ex.:
sade pblica, proteo do meio ambiente
(art. 23, da CF)

2. Elemento Formal regime jurdico aplicvel

ao servio pblico varia de acordo com a
natureza do servio (pblico ou privado)

3. Elemento Material - atividade administrativa

desempenhada.
Servio pblico = atividade pblica.

Princpios
1. Princpio da Continuidade do Servio Pblico: o
servio pblico um dever do Estado no
podendo sofrer suspenso na sua execuo.
Consequncias: possibilidade de encampao
imposio de prazos rigorosos
impossibilidade, em tese, de
invocao da clusula de exceo do contrato no
cumprido contra a Administrao
aplicao da teoria da impreviso

Exceo:
Lei n 8.987/95 - Art. 6o Toda concesso ou permisso
pressupe a prestao de servio adequado ao
pleno atendimento dos usurios, conforme
estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no
respectivo contrato.
(...)
3o No se caracteriza como descontinuidade do
servio a sua interrupo em situao de
emergncia ou aps prvio aviso, quando
I - motivada por razes de ordem tcnica ou de
segurana das instalaes; e,
II - por inadimplemento do usurio, considerado o
interesse da coletividade.

2. Princpio da Mutabilidade do Regime Jurdico:

os contratados, usurios e servidores pblicos
no tm direito adquirido manuteno de
determinado regime jurdico em razo do
interesse pblico.

3. Princpio da Igualdade: tratamento igualitrio

aos usurios desde que satisfaa as condies
legais. Prestados com a maior amplitude
possvel
e sem discriminao entre os
beneficirios. Princpio da Generalidade

4. Princpio da Eficincia: a execuo deve ser

mais proveitosa com menor dispndio.
Adequao entre o servio e a demanda social
de forma a obter proveito do servio prestado.

Classificao do Servio Pblico

1-) Servios prprios e imprprios
Servio prprio: servio essencial e indispensvel.
Prestado diretamente pelo Estado ou pela
Administrao Indireta.
Ex.: segurana pblica, segurana nacional
p/ HLM no admite delegao a particulares
Servios imprprios: so autorizados, regulamentados e
fiscalizados pelo Estado. Refere-se a atividade
privada, mas por atender a necessidades de interesse
geral so considerados como servios pblicos. =
servio pblico autorizado (utilidade pblica)
Ex.: telefonia, transporte coletivo, energia eltrica

2-) Quanto ao objeto

Servio pblico administrativo: administrao pblica executa
para atender as suas necessidades internas ou preparar
outros servios que sero prestado ao pblico. Ex.:
imprensa oficial
Servios pblicos comerciais ou industriais: administrao
pblica executa, direta ou indiretamente, para atender s
necessidades coletivas de ordem econmica (possibilidade
de lucro). Remunerados por tarifa ou preo pblico.
Concesso ou permisso. Ex.: distribuio de gs,
telecomunicao.
Servio Pblico Social: atende necessidades coletivas
(reclamos sociais bsicos) em que a atuao do Estado
essencial, mas que convivem com a iniciativa privada. Ex.:
servio de sade, educao, previdncia

3-) Quanto ao alcance

Individual ou uti singuli: usufrudos direta e
individualmente pelo administrado. Divisvel e
especfico.
a)Servio individual compulsrio impostos
coativamente. Paga-se pelo fato de estar
disposio. A cobrana feita por taxa. Ex.:
saneamento bsico, coleta de lixo
b)Servio individual facultativo o usurio pode
recusar e s paga se utilizar. A cobrana feita
atravs de tarifa. Ex.: telefonia, transporte
coletivo.

Geral ou uti universi a administrao presta

coletividade sem usurio determinado.
indivisvel. Mantido pela receita geral do
Estado (arrecadao de impostos). Ex.:
limpeza
pblica,
iluminao
pblica,
segurana pblica, preveno de doena.

EMENTA: TRIBUTRIO. TIP - TAXA DE

ILUMINAO PBLICA. MUNICPIO DE BELO
HORIZONTE. INCONSTITUCIONALIDADE. A
orientao do Supremo Tribunal Federal no
sentido de que a Taxa de Iluminao Pblica
inconstitucional, uma vez que seu fato gerador
tem carter inespecfico e indivisvel. Agravo
regimental conhecido, mas ao qual se nega
provimento. (STF, AI-AgR 479587/MG, Segunda
Turma, Rel. Ministro Joaquim Barbosa, julgado
em 03/03/2009)

4-) Quanto a forma de prestao do Servio Pblico

Servio pblico exclusivo do Estado (indelegveis): s
podem ser prestados pelo Estado, direta ou por
Autarquias e Fundaes. (prprio) Ex.: Servios
Assistenciais, Segurana Pblica, defesa nacional
Servio Pblico no exclusivo do Estado (delegveis):
servio pblicos sociais tambm prestados pelo
particular. Neste caso, o Estado supervisiona,
coordena, autoriza, regulamenta e acompanha a
execuo dos servios. (imprprio) Ex.: sade,
educao, previdncia, transporte.

SERVIO PBLICO X SERVIO DE UTILIDADE PBLICA

p/ HLM
Servio Pblico:
administrao presta
diretamente comunidade, sem delegao.Ex.
Segurana, sade.
Servio de Utilidade Pblica: atender as
comodidades dos membros da sociedade. A
administrao presta direta ou indiretamente.
Ex.: telecomunicaes, energia, transporte.

Competncia para a prestao dos Servios Pblicos

Previsto na Constituio Federal, ou em lei.

Exemplo: Art. 21. Compete Unio

X - manter o servio postal e o correio areo nacional;
XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao,
concesso
ou
permisso,
os
servios
de
telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre
a organizao dos servios, a criao de um rgo
regulador e outros aspectos institucionais;

XII - explorar, diretamente ou mediante autorizao,

concesso ou permisso:
a) os servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens;
b) os servios e instalaes de energia eltrica e o
aproveitamento energtico dos cursos de gua, em
articulao com os Estados onde se situam os potenciais
hidroenergticos;
c) a navegao area, aeroespacial e a infra-estrutura
aeroporturia;
d) os servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre
portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que
transponham os limites de Estado ou Territrio;
e) os servios de transporte rodovirio interestadual e
internacional de passageiros;
f) os portos martimos, fluviais e lacustres;

XV - organizar e manter os servios oficiais de

estatstica, geografia, geologia e cartografia de
mbito nacional;
XXII - executar os servios de polcia martima,
aeroporturia e de fronteiras;
XXIII - explorar os servios e instalaes nucleares
de qualquer natureza e exercer monoplio
estatal sobre a pesquisa, a lavra, o
enriquecimento
e
reprocessamento,
a
industrializao e o comrcio de minrios
nucleares e seus derivados, atendidos os
seguintes princpios e condies:

FORMAS DE PRESTAO DO SERVIO

PBLICO
Execuo Direta: prestado pelo Estado
(centralizada)
Centralizada servio praticado diretamente
pela Administrao Pblica
Execuo Indireta: prestados por entidades
diversas das pessoas federativas
(descentralizada)

Descentralizada - realiza a prestao do servio

atravs da Administrao Indireta ou empresas
concessionrias,
permissionrias
e
autorizatrias
outorga Estado transfere por lei determinado
servio pblico
delegao Estado transfere por contrato ou ato
unilateral unicamente a execuo do servio.

Desconcentrada a prpria administrao

pblica realiza o servio atravs de seus
rgos

DELEGAO DO SERVIO PBLICO

A prestao do servio pblico transferida
para pessoas estranhas ao Estado. feito
atravs de concesso, permisso e
autorizao.

1-) Concesso de Servio Pblico: contrato administrativo

a-) concesso comum (lei n 8987/95) servio pblico ou

obra pblica delegados pela administrao por tempo
determinado. Precisa de licitao (concorrncia). Todos
os recursos provem de tarifa paga pelo usurio
b-) concesso patrocinada servio pblico ou obra
pblica em que h cobrana de tarifa dos usurios alm
de contraprestao do poder concedente (lei n
11.079/2004)
c-) concesso administrativa prestao de servio em
que a Administrao a usuria direta ou indireta.
terceirizao do servio pblico (lei n 11.079/2004)

Caractersticas:
- Precedida de licitao na modalidade concorrncia
- O Poder Pblico fixa a tarifa a ser paga pelo usurio
- Contrato de concesso prev clusulas essenciais:
relativas ao servio
aos direitos e obrigaes do concedente,
concessionrio e do usurio
prestao de contas
fiscalizao
fim da concesso
- responsabilidade do concessionrio objetiva (STF)
- Concesso pessoa jurdica ou consrcio de empresas

Formas de extino da concesso:

Por expirao do prazo fixado no ato da concesso

Por resciso judicial
Resciso consensual
Por ato unilateral do poder concedente (I)
encampao (interesse pblico); (II) caducidade ou
decadncia (inadimplncia do concessionrio); (III)
anulao da concesso.
Falncia do concessionrio
Extino da empresa ou morte do concessionrio

 Reverso dos bens vinculados concesso de

servio pblico bens reversveis. Finda a
concesso, a execuo e a explorao do
servio retornam Administrao Pblica,
assim como os bens e equipamentos pblicos.
Mera consequencia da extino da concesso.
Os bens do concessionrio vinculados
execuo dos servios pblicos tambm se
integram Administrao Pblica, neste caso,
poder ter indenizao.

2-) Permisso de Servio Pblico: contrato

administrativo (contrato de adeso). Administrao
delega, ttulo precrio e revogvel, a prestao de
servio pblico.
Precisa de licitao.
Possibilidade de cobrar tarifa.
Somente pessoa fsica ou jurdica
Divergncia doutrinria
1 posio: ato unilateral e precrio
2 posio: a precariedade foi mitigada em razo da
permisso ser contratual, podendo ser desfeita a
qualquer tempo mediante pagamento de
indenizao (MSZP).

Caractersticas:
-

Responsabilidade civil objetiva

Necessidade de licitao
Fiscalizao
Poltica tarifria
Mutabilidade (alterao das condies de
execuo do servio)

 Extino
Termo final do prazo
Anulao
Encampao (interesse pblico - resciso
administrativa unilateral)
Caducidade (permissionrio no cumpre as normas)
Desfazimento por iniciativa do permissionrio (via
judicial)

3-) Autorizao de Servio Pblico: ato

unilateral, discricionrio e precrio. Atender
interesses coletivos instveis ou emergncia
transitria. Ex.: txi, despachante
JSCF so atividades autorizadas, mas no se
pode considerar servio pblico porte de
arma. Art. 175, CF prestao indireta de
servio publico concesso e permisso

CONSUMIDOR X USURIO
Consumidor relao de direito privado
Consumidor fornecedor
Usurio natureza eminentemente pblica
Usurio prestador de servio
1) consumidor usurio
relao jurdica de servio pblico (lei n 8.987/95) e de consumo (CDC)
diferente
CF trata dos assuntos em dispositivos diferentes
usurio - art. 175, nico, II lei 8987/95
consumidor - art. 5, XXXII a art. 170, V lei 8078/90

2) Consumidor = usurio
arts. 4, 6, 22 e 59 do CDC: servio pblico est tutelado no CDC
servios uti singuli (individual facultativo) tarifa (preo pblico)

 Aplica-se o CDC para

usurios do servio
pblico?

51

Bens Pblicos
Disciplina Legal: art. 98 a 103 C. Civil

Conceito
Art. 98 Cdigo Civil
So pblicos os bens do domnio nacional
pertencentes s pessoas jurdicas de direito
pblico interno; todos os outros so
particulares, seja qual for a pessoa a que
pertencerem.

Conceito
Corrente exclusivista: vinculada idia de
pertencer ao patrimnio pblico.
PLT BP so todos aqueles que, de qualquer
natureza e a qualquer ttulo, pertenam s
pessoas jurdicas de direito pblico entes
pblicos e da administrao descentralizada.
(autarquias,
fundaes
e
associaes
pblicas). (+ aceita)

Conceito
Corrente inclusivista: considera todos os que
pertencem Administrao Pblica Direta e
Indireta. (Hely Lopes Meirelles).
Corrente mista: so bens pblicos todos os
que pertencem pessoas jurdicas de direito
pblico, bem como os que estejam afetados
prestao de um servio pblico. (C. A. Bandeira
de Mello). (+ coerente) = afetao impenhorabilidade.

Bens Pblicos - Classificao

Art. 99, CC.
Bens de uso Comum do povo: rios, mares, estradas, ruas, e praas.
Bens de uso especial: edifcios ou terrenos destinados a servio ou
estabelecimentos da administrao (entes e suas autarquias, etc.)
Bens dominicais: que constituem patrimnio das pessoas jurdicas de
Dto. Pblico, como objeto de direito pessoal ou real das P.J. Dto.
Pblico.

todos os que pertencem Administrao Pblica Direta e Indireta.

(Hely Lopes Meirelles).

Corrente mista: so bens pblicos todos os que pertencem

pessoas jurdicas de direito pblico, bem como os que estejam
afetados prestao de um servio pblico. (C. A. Bandeira de Mello). (+
coerente) = afetao impenhorabilidade.

Alienabilidade condicionada
Cdigo Civil
Art. 100. Os bens pblicos de uso comum do povo
e os de uso especial so inalienveis, enquanto
conservarem a sua qualificao, na forma que a lei
determinar.
Art. 101. Os bens pblicos dominicais podem ser
alienados, observadas as exigncias da lei.

Ex. exigncias da lei federal (Lei 9636/98)

Art. 24. A venda de bens imveis da Unio ser feita mediante concorrncia ou leilo
pblico, observadas as seguintes condies:
I - na venda por leilo pblico, a publicao do edital observar as mesmas
disposies legais aplicveis concorrncia pblica;
II - os licitantes apresentaro propostas ou lances distintos para cada imvel;
III - a cauo de participao, quando realizada licitao na modalidade de
concorrncia, corresponder a 10% (dez por cento) do valor de avaliao;
IV - no caso de leilo pblico, o arrematante pagar, no ato do prego, sinal
correspondente a, no mnimo, 10% (dez por cento) do valor da arrematao,
complementando o preo no prazo e nas condies previstas no edital, sob pena de
perder, em favor da Unio, o valor correspondente ao sinal e, em favor do leiloeiro, se
for o caso, a respectiva comisso;
V - o leilo pblico ser realizado por leiloeiro oficial ou por servidor especialmente
designado;
VI - quando o leilo pblico for realizado por leiloeiro oficial, a respectiva comisso
ser, na forma do regulamento, de at 5% (cinco por cento) do valor da arrematao e
ser paga pelo arrematante, juntamente com o sinal;
VII - o preo mnimo de venda ser fixado com base no valor de mercado do imvel,
estabelecido em avaliao de preciso feita pela SPU, cuja validade ser de seis meses;
VIII - demais condies previstas no regulamento e no edital de licitao. (...)

Bens Pblicos Imprescritibilidade

Art. 102, CC e art. 183 e 191, CF
Os bens pblico so insuscetveis a usucapio.
Art. 102, CC Os bens pblicos no esto
sujeitos a usucapio.

Art. 183, 3, CF Os imveis pblicos no

sero adquiridos por usucapio.
Art. 191, pargrafo nico, CF Os imveis
pblicos no sero adquiridos por usucapio.

Bens Pblicos Uso Comum

Art. 103, CC Admite o uso gratuito ou
remunerado dos bens pblicos.
Art. 103, CC O uso comum dos bens pblicos
pode ser gratuito ou retribudo, conforme for
estabelecido legalmente pela entidade a cuja
administrao pertencerem.

Uso privativo de bem pblico por

particular
Autorizao: ato unilateral, discricionrio,
precrio e revogvel sem licitao
(exceo: autorizao de uso de natureza urbanstica => v. MP
2220/01 => no precria)

permisso: ato unilateral, discricionrio, precrio

e revogvel pressupe licitao
Concesso: natureza contratual (bilateral),
discricionria, sem precariedade (respeito ao
termo contratual)

Bens Pblicos Domnio Pblico

Sentido estrito:
compreende o conjunto de bens mveis e
imveis, corpreos e incorpreos, pertencentes
ao Estado = patrimnio pblico.

Sentido amplo:
o poder de senhorio que o estado exerce sobre
os bens pblicos, bem como a capacidade de
regulao estatal sobre os bens do patrimnio
privado deriva do domnio eminente = poder
poltico pela qual o Estado submete todas as
coisas dentro do territrio.

Bens Pblicos Domnio Pblico

Sentido amplo: (Hely L. Meirelles).
I - domnio terrestre: terras devolutas, plataforma continental, terras
tradicionalmente ocupadas por ndio,terrenos de marinha, ilha dos rios
pblicos e ocenicas, lveos abandonados, vias e logradouros pblicos,
etc.

II - domnio hdrico: Cdigo de guas (Dec. 24.643) - Lei Nacional de

Gerenciamento de Recursos Hdricos (Lei 9.433/97)

III - domnio mineral: recursos minerais do territrio nacional.- Jazidas de

petrleo e minrios nucleares monoplio da Unio - Cdigo das Minas
Decreto-Lei 227/67)

IV - domnio florestal: Cdigo Florestal

(Lei 4.771/65)-competncia
legislativa comum. Art. 225, 4, CF Patrimnio Nacional: Floresta
Amaznica, Mata Atlntica, Serra do Mar, Pantanal Mato-Grossense e
Zona Costeira.

Bens Pblicos Domnio Pblico

Sentido amplo: (Hely L. Meirelles).
V - domnio da fauna: competncia legislativa - Cdigo de Caa Lei.
5.197/67 fauna silvestre, abrigos, criadouros naturais = propriedade do
Estado domnio da unio - Cdigo da Pesca Decreto-Lei 221/67.

VI - domnio espacial: disciplina o espao areo Cdigo Brasileiro de

Aeronutica Lei. 7.565/86 Espao de exerccio da Soberania Nacional
pelo Min. de Aeronutica.

VII - domnio do patrimnio histrico: compreende o dever estatal de

disciplina da proteo do patrimnio histrico, artstico e cultural.

VIII - domnio do patrimnio gentico: Art. 225, 2, II Poder Pblico

preservar a diversidade e a integridade do patrimnio gentico.

IX - domnio ambiental: preservao do meio ambiente ecologicamente

equilibrado como bem de uso comum do povo.

Constituio Federal de 1988

Art. 20. So bens da Unio:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribudos;
II - as terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes e
construes militares, das vias federais de comunicao e preservao
ambiental, definidas em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou
que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se
estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos
marginais e as praias fluviais;
IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases; as praias
martimas; as ilhas ocenicas e as costeiras, excludas, destas, as que contenham a
sede de Municpios, exceto aquelas reas afetadas ao servio pblico e a unidade
ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; (Redao dada pela EC n 46, de
2005)
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econmica exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidrulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrneas e os stios arqueolgicos e pr-histricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios.

Terras devolutas
Decreto-lei 9760/46
Art. 5 So devolutas, na faixa da fronteira, nos Territrios Federais e no
Distrito Federal, as terras que, no sendo prprios nem aplicadas a algum
uso pblico federal, estadual territorial ou municipal, no se incorporaram
ao domnio privado:

a) por fora da Lei n 601, de 18 de setembro de 1850, Decreto n

1.318, de 30 de janeiro de 1854, e outras leis e decretos gerais, federais e
estaduais;

b) em virtude de alienao, concesso ou reconhecimento por parte

da Unio ou dos Estados;

c) em virtude de lei ou concesso emanada de governo estrangeiro e

ratificada ou reconhecida, expressa ou implicitamente, pelo Brasil, em
tratado ou conveno de limites;

d) em virtude de sentena judicial com fora de coisa julgada;

e) por se acharem em posse contnua e incontestada com justo ttulo

e boa f, por termo superior a 20 (vinte) anos;

f) por se acharem em posse pacfica e ininterrupta, por 30 (trinta)

anos, independentemente de justo ttulo e boa f;

g) por fora de sentena declaratria proferida nos termos do art. 148

da Constituio Federal, de 10 de Novembro de 1937.

Constituio Federal
Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:
I - as guas superficiais ou subterrneas, fluentes,
emergentes e em depsito, ressalvadas, neste caso,
na forma da lei, as decorrentes de obras da Unio;
II - as reas, nas ilhas ocenicas e costeiras, que
estiverem no seu domnio, excludas aquelas sob
domnio da Unio, Municpios ou terceiros;
III - as ilhas fluviais e lacustres no pertencentes
Unio;
IV - as terras devolutas no compreendidas entre as
da Unio.

Caractersticas dos bens pblicos

Alienabilidade condicionada => se vierem a
ser desafetados, podero ser alienados
Imprescritveis
Impenhorveis
No-onerveis

Imprescritibilidade
Constituio Federal
Art. 191. Aquele que, no sendo proprietrio de imvel rural
ou urbano, possua como seu, por cinco anos ininterruptos, sem
oposio, rea de terra, em zona rural, no superior a
cinqenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou
de sua famlia, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe- a
propriedade.
Pargrafo nico. Os imveis pblicos no sero adquiridos por
usucapio.

Cdigo Civil
Art. 102. Os bens pblicos no esto sujeitos a usucapio.

No onerabilidade e impenhorabilidade
Constituio Federal
Art. 100. exceo dos crditos de natureza alimentcia,
os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou
Municipal, em virtude de sentena judiciria, far-se-o
exclusivamente na ordem cronolgica de apresentao dos
precatrios e conta dos crditos respectivos, proibida a
designao de casos ou de pessoas nas dotaes
oramentrias e nos crditos adicionais abertos para este
fim.

Uso privativo de bem pblico por

particular
Autorizao de uso

Permisso de uso
Concesso de uso
Concesso real de uso

Concesso real de uso

Decreto-lei: 271/67
Art. 7
- Natureza real
- Finalidades previstas em lei: urbanizao,
edificao, industrializao e cultivo

Art. 7o instituda a concesso de uso de terrenos pblicos ou particulares

remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real
resolvel, para fins especficos de regularizao fundiria de interesse social,
urbanizao, industrializao, edificao, cultivo da terra, aproveitamento sustentvel
das vrzeas, preservao das comunidades tradicionais e seus meios de subsistncia
ou outras modalidades de interesse social em reas urbanas. (Redao dada pela Lei
n 11.481, de 2007)
1 A concesso de uso poder ser contratada, por instrumento pblico ou
particular, ou por simples termo administrativo, e ser inscrita e cancelada em livro
especial.
2 Desde a inscrio da concesso de uso, o concessionrio fruir plenamente do
terreno para os fins estabelecidos no contrato e responder por todos os encargos
civis, administrativos e tributrios que venham a incidir sobre o imvel e suas rendas.
3 Resolve-se a concesso antes de seu termo, desde que o concessionrio d ao
imvel destinao diversa da estabelecida no contrato ou termo, ou descumpra
clusula resolutria do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer
natureza.
4 A concesso de uso, salvo disposio contratual em contrrio, transfere-se por
ato inter vivos , ou por sucesso legtima ou testamentria, como os demais direitos
reais sobre coisas alheias, registrando-se a transferncia.
5o Para efeito de aplicao do disposto no caput deste artigo, dever ser observada
a anuncia prvia: (Includo pela Lei n 11.481, de 2007)
I - do Ministrio da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exrcito ou da
Aeronutica, quando se tratar de imveis que estejam sob sua administrao; e
(Includo pela Lei n 11.481, de 2007)
II - do Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia de Repblica, observados
os termos do inciso III do 1o do art. 91 da Constituio Federal. (Includo pela Lei n
11.481, de 2007)

Concesso especial de uso para fins de

moradia

Posse por cinco anos at 30 de junho de 2001

Posse ininterrupta e pacfica
Imvel urbano de at 250m2
Fins de moradia
No ter o particular outro imvel

=> Neste caso, a natureza da concesso

vinculada -

Uso de bem pblico por outro ente pblico ou por particular

para prestao de servio de interesse pblico

Cesso de uso
Gratuita
Com ou sem prazo
Sem finalidade lucrativa
Finalidade que interesse coletividade

77

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Conceito: o ajuste que a administrao

pblica, agindo com supremacia, celebra com
terceiro para a realizao dos objetivos de
interesse pblico, nas condies fixadas pela
prpria Administrao.

So contratos da Administrao Pblica

1-) contratos de direito privado
2-) contratos administrativos
a-) tipicamente administrativo: concesso de
servio pblico, de obra pblica e de uso de
bem pblico
b-) no tipicamente administrativos: tem
paralelo no direito privado. Ex.: emprstimo,
depsito, empreitada.

Disciplina normativa
Competncia da privativa da Unio
Art. 22, XXVII, da CF. normas gerais de licitao
e contratao, em todas as modalidades, para
as
administraes
pblicas
diretas,
autrquicas e fundacionais da Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios, obedecendo o
disposto no art. 37, XXI, e para as empresas
pblicas e sociedades de economia mista, nos
termos do art. 173, 1, III, da CF.
Lei n 8.666/93

Sujeitos do Contrato

Contratante: Administrao
Contratado: pessoas jurdicas de direito pblico,
pessoas jurdicas de direito privado
* Microempresas e empresas de pequeno porte:
tratamento diferenciado. (licitao apenas entre
estas empresas no valor mximo R$ 80.000,00,
exigncia de subcontratao destas empresas,
cota de 25% do objeto da contratao art.48,
LC 123/2006)

Caractersticas:
- presena da Administrao Pblica com
prerrogativas pblicas
- finalidade pblica
- formalismo: obedincia forma prescrita em
lei. nulo o contrato verbal com a
administrao, salvo o de pequenas compras
de pronto pagamento, at R$ 4.000,00.
- Licitao prvia (art. 37, XXI, CF), exceto
hipteses de dispensa e inexigibilidade

publicao. Indispensvel a publicao

resumida do instrumento do contrato na
imprensa oficial para sua eficcia.
- natureza de contrato de adeso
- natureza intuitu personae: confiana recproca.
Melhor proposta apresentada.
- presena de clusulas exorbitantes (clusulas
de privilgios)

1-)

administrao pblica goza do privilgio de exigir do

contratado a prestao de garantia nas contrataes de
obras, servios e compras

Art. 56, lei n 8666/93. A critrio da autoridade competente, em cada

caso, e desde que prevista no instrumento convocatrio, poder ser
exigida prestao de garantia nas contrataes de obras, servios e
compras.
1o Caber ao contratado optar por uma das seguintes modalidades de
garantia: (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
I - cauo em dinheiro ou em ttulos da dvida pblica, devendo estes ter
sido emitidos sob a forma escritural, mediante registro em sistema
centralizado de liquidao e de custdia autorizado pelo Banco Central
do Brasil e avaliados pelos seus valores econmicos, conforme definido
pelo Ministrio da Fazenda; (Redao dada pela Lei n 11.079, de 2004)
II - seguro-garantia; (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
III - fiana bancria. (Redao dada pela Lei n 8.883, de 8.6.94)

2-)

alterao unilateral para melhor adequao s

finalidade de interesse pblico

Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas
justificativas, nos seguintes casos:
I - unilateralmente pela Administrao:
a) quando houver modificao do projeto ou das especificaes, para melhor
adequao tcnica aos seus objetivos;
b) quando necessria a modificao do valor contratual em decorrncia de
acrscimo ou diminuio quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por
esta Lei;
1o O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condies contratuais, os
acrscimos ou supresses que se fizerem nas obras, servios ou compras, at
25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso
particular de reforma de edifcio ou de equipamento, at o limite de 50%
(cinqenta por cento) para os seus acrscimos.
2o Nenhum acrscimo ou supresso poder exceder os limites estabelecidos no
pargrafo anterior, salvo: (Redao dada pela Lei n 9.648, de 1998)
I - (VETADO) (Includo pela Lei n 9.648, de 1998)
II - as supresses resultantes de acordo celebrado entre os contratantes. (Includo
pela Lei n 9.648, de 1998)

3-)

resciso unilateral em caso de

inexecuo total ou parcial do contrato,
pode a Administrao Pblica rescindi-lo
por ato unilateral e escrito

Art. 78. Constituem motivo para resciso do contrato:

I - o no cumprimento de clusulas contratuais, especificaes, projetos
ou prazos;
II - o cumprimento irregular de clusulas contratuais, especificaes,
projetos e prazos;
III - a lentido do seu cumprimento, levando a Administrao a
comprovar a impossibilidade da concluso da obra, do servio ou do
fornecimento, nos prazos estipulados;
IV - o atraso injustificado no incio da obra, servio ou fornecimento;
V - a paralisao da obra, do servio ou do fornecimento, sem justa causa
e prvia comunicao Administrao;

VI - a subcontratao total ou parcial do seu objeto, a

associao do contratado com outrem, a cesso ou
transferncia, total ou parcial, bem como a fuso, ciso
ou incorporao, no admitidas no edital e no
contrato;
VII - o desatendimento das determinaes regulares da
autoridade designada para acompanhar e fiscalizar a
sua execuo, assim como as de seus superiores;
VIII - o cometimento reiterado de faltas na sua execuo,
anotadas na forma do 1o do art. 67 desta Lei;
IX - a decretao de falncia ou a instaurao de
insolvncia civil;
X - a dissoluo da sociedade ou o falecimento do
contratado;

XI - a alterao social ou a modificao da finalidade ou

da estrutura da empresa, que prejudique a execuo
do contrato;
XII - razes de interesse pblico, de alta relevncia e
amplo conhecimento, justificadas e determinadas pela
mxima autoridade da esfera administrativa a que est
subordinado o contratante e exaradas no processo
administrativo a que se refere o contrato;
(...)
XVII - a ocorrncia de caso fortuito ou de fora maior,
regularmente comprovada, impeditiva da execuo do
contrato.
(...)
Pargrafo nico. Os casos de resciso contratual sero
formalmente motivados nos autos do processo,
assegurado o contraditrio e a ampla defesa.

4-) fiscalizao a execuo do contrato dever

ser acompanhada e fiscalizada por um
representante
da
Administrao
especialmente designado, permitida a
contratao de terceiros para realizar tal
atribuio.

5-)

aplicao de penalidade sanes motivadas

pela inexecuo total ou parcial

Art. 87. Pela inexecuo total ou parcial do contrato a Administrao

poder, garantida a prvia defesa, aplicar ao contratado as seguintes
sanes:
I - advertncia;
II - multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato;
III - suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de
contratar com a Administrao, por prazo no superior a 2 (dois) anos;
IV - declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a
Administrao Pblica enquanto perdurarem os motivos determinantes
da punio ou at que seja promovida a reabilitao perante a prpria
autoridade que aplicou a penalidade, que ser concedida sempre que o
contratado ressarcir a Administrao pelos prejuzos resultantes e aps
decorrido o prazo da sano aplicada com base no inciso anterior.

6-) anulao em razo do exerccio da autotutela

a administrao deve declarar a nulidade de
seus contratos quando eivados de vcio de
ilegalidade.

7-) retomada do objeto: exceo do contrato

no cumprido exceptio non adimpleti
contractus.
O contratado s poder suspender a execuo
do contrato ou solicitar a sua resciso se
ultrapassados 90 dias sem que a
Administrao efetue o pagamento em atraso.

8-) mutabilidade
Poder
da
Administrao
de
alterar,
unilateralmente, as clusulas regulamentares
ou rescindir o contrato antes do prazo
estabelecido, por motivo de interesse pblico,
ou em decorrncia do fato prncipe, do fato da
administrao e da teoria da impreviso.

A mutabilidade provoca uma quebra no

equilbrio econmico-financeiro do contrato
administrativo que pode ser na lea
administrativa (por alterao unilateral de
contrato da administrao, pelo fato prncipe
e fato da administrao) ou na lea
econmica (teoria da impreviso) as quais
autorizam a recomposio do equilbrio ou a
resciso.

Alterao unilateral do contrato: a administrao

pode alterar unilateralmente o contrato no limite
estabelecido na lei
Lei n 8.666/93, art. 65, 1o O contratado fica
obrigado a aceitar, nas mesmas condies
contratuais, os acrscimos ou supresses que se
fizerem nas obras, servios ou compras, at 25%
(vinte e cinco por cento) do valor inicial
atualizado do contrato, e, no caso particular de
reforma de edifcio ou de equipamento, at o
limite de 50% (cinqenta por cento) para os seus
acrscimos.

Fato do Prncipe: administrao age como

autoridade
pblica
provocando
um
desequilbrio
econmico-financeiro.
Responsabilidade - mesma esfera
Lei n 8.666/93, art. 65, 5o Quaisquer tributos
ou encargos legais criados, alterados ou
extintos, bem como a supervenincia de
disposies legais, quando ocorridas aps a
data da apresentao da proposta, de
comprovada
repercusso
nos
preos
contratados, implicaro a reviso destes para
mais ou para menos, conforme o caso.

Fato da Administrao: ao da administrao relacionada

diretamente com o contrato tornando impossvel a sua
execuo ou provocando o desequilbrio econmico.
Art. 78. Constituem motivo para resciso do contrato:
XIV - a suspenso de sua execuo, por ordem escrita da Administrao, por prazo
superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo em caso de calamidade pblica, grave
perturbao da ordem interna ou guerra, ou ainda por repetidas suspenses
que totalizem o mesmo prazo, independentemente do pagamento obrigatrio
de indenizaes pelas sucessivas e contratualmente imprevistas
desmobilizaes e mobilizaes e outras previstas, assegurado ao contratado,
nesses casos, o direito de optar pela suspenso do cumprimento das
obrigaes assumidas at que seja normalizada a situao;
XV - o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela
Administrao decorrentes de obras, servios ou fornecimento, ou parcelas
destes, j recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade pblica, grave
perturbao da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o direito
de optar pela suspenso do cumprimento de suas obrigaes at que seja
normalizada a situao;
XVI - a no liberao, por parte da Administrao, de rea, local ou objeto para
execuo de obra, servio ou fornecimento, nos prazos contratuais, bem como
das fontes de materiais naturais especificadas no projeto;

Teoria da Impreviso: acontecimento externo

ao contrato, estranho vontade das partes,
imprevisvel e inevitvel que cause
desequilbrio muito grande ao contrato.

Pacta sunt servanda X rebus sic stantibus

(pactos devem ser respeitados)

(estando as coisas assim Teoria da

Impreviso)

Art. 65, lei 8.666/93 Os contratos regidos por esta Lei

podero ser alterados, com as devidas justificativas,
nos seguintes casos:
II - por acordo das partes:
d) para restabelecer a relao que as partes pactuaram
inicialmente entre os encargos do contratado e a
retribuio da administrao para a justa remunerao
da obra, servio ou fornecimento, objetivando a
manuteno do equilbrio econmico-financeiro inicial
do contrato, na hiptese de sobrevirem fatos
imprevisveis, ou previsveis porm de conseqncias
incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo
do ajustado, ou, ainda, em caso de fora maior, caso
fortuito ou fato do prncipe, configurando rea
econmica extraordinria e extracontratual.

Extino do Contrato
1-) Cumprimento do Objeto
2-) Trmino do Prazo termo final
3-) Impossibilidade Material ou Jurdica
material desaparecimento do objeto
jurdica falecimento do contratado (carter
intuitu personae)
4-) Invalidao vcio de legalidade.
Desconstituio

5-) Resciso do Contrato Administrativo

a-) Resciso unilateral: iniciativa da administrao pblica.
Atos atribuveis ao contratado (inadimplncia) reparao dos
prejuzos para o poder pblico.
Motivo de interesse pblico ressarcimento dos prejuzos ao
contratado
b-) Resciso amigvel ou administrativa: acordo entre as partes
reduzido a termo no processo da licitao, desde que
conveniente para a administrao. Precedida de autorizao da
autoridade competente
c-)Resciso judicial: normalmente requerida pelo contratado
quando haja inadimplemento pela Administrao
*d-) Resciso por arbitragem: direitos patrimoniais disponveis

Modalidades de Contratos
Administrativos
1-) Concesso de Servio Pblico
Delegao, por prazo determinado, a
prestao de servio pblico, mediante
licitao na modalidade concorrncia,
pessoa jurdica ou consrcio de empresas, em
seu prprio nome, mediante remunerao
paga, em regra pelo usurio (tarifa).
Ex.: transporte pblico, distribuio de gua,
distribuio de energia

Lei n 8.987/95
- o poder concedente poder intervir na
concesso a fim de assegurar a adequao na
prestao do servio

2-) Concesso de Obra Pblica

Administrao Pblica delega a outrem,
mediante
licitao
na
modalidade
concorrncia, a execuo de uma obra
pblica, para que realize por sua conta e risco,
mediante
remunerao
paga
pelos
beneficirios.
Ex.: cobrana de pedgio

3-) Permisso de Servio Pblico

Administrao delega, a ttulo precrio,
mediante licitao, a prestao de um servio
pblico pessoa fsica ou jurdica.
Ato unilateral, discricionrio e precrio

4-) Concesso de Uso de Bem Pblico

A administrao transfere a terceiro o uso, em
condies especiais, de determinado bem
pblico.

5-) Parceria Pblico-Privada PPP

Lei n 11.079/2004
Contrato administrativo de concesso que
pode ser patrocinada ou administrativa.
Concesses especiais

a-) patrocinada: contrato de concesso de servio

pblico ou de obras pblicas, quando houver,
alm da tarifa paga pelo usurio, a
contraprestao do parceiro pblico ao
parceiro privado
b-) administrativa: prestao de servio em que a
administrao pblica seja a usuria direta ou
indireta, relativo a execuo de obra ou
fornecimento e instalao de bens. H somente
o pagamento integral do preo do parceiro
pblico ao parceiro privado

 Antes da celebrao do contrato dever ser

constituda sociedade de propsito
especfico, que ter por finalidade implantar e
gerir o objeto da parceria.
Precedido de licitao na modalidade
concorrncia
Prazo contratual entre 5 e 35 anos
Valor contratual de no mnimo 20 milhes de
reais

6-) Contrato de Obra Pblica

- Rege-se pela lei n 8.666/93.
- Projeto bsico/projeto executivo
- Execuo direta/ indireta

7-) Contrato de Prestao de Servio

-

Obrigao de fazer
Projeto Bsico/Projeto Executivo
Servio comum/ Servio tcnico-profissional
Ex.: conservao, reparao, transporte,
demolio, manuteno etc.

8-) Contrato de Fornecimento (compras)

- Aquisio de bens mveis necessrios

consecuo dos servios administrativos
- Caracterizar o objeto das compras e
especificar os recursos financeiros para o
pagamento do fornecedor (contratado).

9-) Contrato de Gesto

Ajuste entre a administrao pblica direta e a
administrao indireta ou entidades privadas
(Paraestatais).
Objetivo: estabelecer metas e cumpri-las para
aumentar a eficincia, em troca de maior
autonomia

Convnio - no constitui modalidade de contrato

por ser uma forma de ajuste entre o Poder
Pblico e entidades pblicas ou privadas para
realizao de objetivos de interesse comuns.

Propsito de cooperao mtua

Formalizam-se atravs de Termos de
Cooperao ou Convnios

 Consrcio Administrativo acordo de

vontades entre duas ou mais entidades
pblicas da mesma natureza e mesmo nvel de
governo ou entre entidades da Administrao
Indireta para a consecuo de objetivos
comuns. (lei n 11.107/2005).
Exige a criao de uma pessoa jurdica
(associao pblica ou pessoa jurdica de
direito privado)