BRESSER-PEREIRA, L. C.

A reforma do estado dos anos 90: lgica e mecanismos

de controle. Braslia: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, 58 p.
(Cadernos MARE da reforma do estado; v. 1), 1997.
A Reforma do Estado dos anos 90: Lgica e Mecanismos de Controle
Introduo
Aps um crescimento distorcido, principalmente aps a segunda Guerra Mundial, o Estado
entrou em crise e se transformou na principal causa da reduo das taxas de crescimento
econmico, da elevao das taxas de desemprego e do aumento da taxa de inflao que, desde
ento, ocorreram em todo o mundo. Em resposta, iniciaram-se ondas neoconservadoras e as
reformas econmicas orientadas para o mercado. Contudo, nos anos 90, se verificou a
inviabilidade da proposta conservadora e Estado mnimo, estas reformas revelaram sua
verdadeira natureza: uma condio necessria da reconstruo do Estado para que este
pudesse realizar no apenas suas tarefas clssicas de garantia da propriedade e dos contratos,
mas tambm seu papel de garantidor dos direitos sociais e de promotor da competitividade do
seu respectivo pas.
A reforma do Estado envolve quatro problemas que, embora interdependentes, podem ser
distinguidos: (a) um problema econmico-poltico - a delimitao do tamanho do Estado; (b)
um outro tambm econmico-poltico, mas que merece tratamento especial - a redefinio do
papel regulador do Estado; (c) um econmico-administrativo - a recuperao da governana
ou capacidade financeira e administrativa de implementar as decises polticas tomadas pelo
governo; e (d) um poltico - o aumento da governabilidade ou capacidade poltica do governo
de intermediar interesses, garantir legitimidade, e governar. Na delimitao do tamanho do
Estado esto envolvidas as ideias de privatizao, publicizao e terceirizao. A questo
da desregulao diz respeito ao maior ou menor grau de interveno do Estado no
funcionamento do mercado. No aumento da governana temos um aspecto financeiro: a
superao da crise fiscal; um estratgico: a redefinio das formas de interveno no plano
econmico-social; e um administrativo: a superao da forma burocrtica de administrar o
Estado. No aumento da governabilidade esto includos dois aspectos: a legitimidade do
governo perante a sociedade, e a adequao das instituies polticas para a intermediao dos
interesses.
A fim de fortalecer o Estado o autor analisa quatro aspectos bsicos da reconstruo do
Estado: a delimitao de sua abrangncia institucional e os processos de reduo do tamanho
do Estado, a demarcao de seu papel regulador e os processos de desregulamentao, o
aumento de sua capacidade de governana, e o aumento de sua governabilidade. O
pressuposto ser sempre o do regime democrtico, no apenas porque a democracia um
valor final, mas tambm porque, no estgio de civilizao que a humanidade alcanou, o
nico regime que tem condies de garantir estabilidade poltica e desenvolvimento
econmico sustentado. O tema central deste artigo o processo de reforma do Estado em
curso e a sua fundamentao prtica e terica. a anlise dessa reforma e das instituies que
dela derivam a partir de uma lgica de controle econmico e social. Partirei da premissa de
que o Estado fundamental para promover o desenvolvimento, como afirmam os
pragmticos de todas as orientaes ideolgicas, bem como uma maior justia social, como
deseja a esquerda, e no apenas necessrio para garantir o direito de propriedade e os
contratos - ou seja, a ordem -, como quer a nova direita neoliberal. Usarei essencialmente o
mtodo histrico. No examinarei a crise do Estado e as reformas decorrentes em abstrato,
mas a partir da realidade desta segunda metade dos anos 90. Utilizarei, entretanto,
instrumentos lgico-dedutivos e gerais sempre que forem teis para a anlise.
Resumo:
As crises iniciadas pelo crescimento distorcido deram incio a um processo de reforma do
Estado. A proposta inicial neoconservadora de reforma previa atuao mnima do Estado.
Contudo, esta proposta se demonstrou invivel, j que para sua reconstruo, no se podia

apenas permanecer exercendo tarefas clssicas de garantia da propriedade e dos contratos,

mas caberia ao Estado garantir direitos sociais e promover competitividade no seu respectivo
pas. O autor parte de dois pressupostos: O regime poltico ser sempre democrtico e que o
Estado fundamental para promover o desenvolvimento. Para isso, utiliza para anlise
mtodo histrico e instrumentos lgico-dedutivos.
Crise e Reforma
Est implcito que a coordenao do sistema econmico no capitalismo contemporneo , de
fato, realizada no apenas pelo mercado, como quer o neoliberalismo conservador de alguns
notveis economistas neoclssicos, mas tambm pelo Estado: o primeiro coordena a
economia atravs de trocas, o segundo, atravs de transferncias para os setores que o
mercado no logra remunerar adequadamente
segundo o julgamento poltico da sociedade. A Grande Depresso dos anos 30 decorreu do
mal funcionamento do mercado, a Grande Crise dos anos 80, do colapso do Estado Social do
sculo vinte. Conforme Keynes to bem verificou, o mercado livre levou as economias
capitalistas insuficincia crnica da demanda agregada. Em consequncia entrou tambm
em crise o Estado Liberal, dando lugar emergncia do Estado Social-Burocrtico: social
porque assume o papel de garantir os direitos sociais e o pleno-emprego; burocrtico, porque
o faz atravs da contratao direta de burocratas. Reconhecia-se, assim, o papel complementar
do Estado no plano econmico e social. Foi assim que surgiram o Estado do Bem-Estar nos
pases desenvolvidos e o Estado Desenvolvimentista e Protecionista nos pases em
desenvolvimento. Foi tambm a partir dessa crise que surgiu o Estado Sovitico na Rssia
transformada em Unio Sovitica e depois em boa parte do mundo - um Estado que tentou
ignorar a distino essencial entre ele prprio e a sociedade civil, ao pretender substituir o
mercado ao invs de complement-lo.
O Estado moderno anterior ao mercado capitalista porque o Estado que garantir os
direitos de propriedade e a execuo dos contratos, sem o que o mercado no poder se
constituir. Esta distoro, que alcanou sua forma limite na Unio Sovitica, decorreu da
superestimao do papel da classe mdia burocrtica na gesto dos sistemas econmicos
contemporneos. Esta nova classe mdia ou tecnoburocracia, que estudei extensamente nos
anos 70, detm o monoplio do conhecimento tcnico e organizacional, que se tornou Crise
e Reforma O Estado moderno anterior ao mercado capitalista porque o Estado que
garantir os direitos de propriedade e a execuo dos contratos, sem o que o mercado no
poder se constituir crescentemente estratgico medida que o desenvolvimento tecnolgico
se acelerava em todo o mundo.
Com a acelerao do desenvolvimento tecnolgico ocorrida na segunda metade deste sculo,
o sistema econmico mundial passou
por uma profunda transformao. Com a reduo brutal dos custos de transporte e de
comunicao, a economia mundial globalizou-se, ou seja, tornou-se muito mais integrada e
competitiva.
Aos poucos foi se tornando claro que o objetivo da interveno deixara de ser a proteo
contra a concorrncia, para se transformar na poltica deliberada de estimular e preparar as
empresas e o pas para a competio generalizada. Estado e mercado no mais podiam ser
vistos como alternativas polares para se transformarem em fatores complementares de
coordenao econmica.
Sua causa fundamental ser agora a crise do Estado - do Estado Intervencionista, que, de fator
do desenvolvimento, se transforma em
obstculo. A crise do Estado est associada, de um lado, ao carter cclico da interveno
estatal, e de outro, ao processo de globalizao, que reduziu a autonomia das polticas
econmicas e sociais dos estados nacionais.
A Grande Depresso, embora uma crise do mercado foi tambm uma crise do estado
liberal. Esta crise provocou o surgimento do estado social, que no sculo vinte procurou
proteger os direitos sociais e promover o desenvolvimento econmico, assumindo, na
realizao desse novo papel, trs formas: a do Estado do Bem-Estar nos pases

desenvolvidos, principalmente na Europa, a do Estado Desenvolvimentista nos pases em

desenvolvimento, e a do Estado Comunista nos pases em que o modo de produo
estatal tornou-se dominante.
O Estado tornava-se um Estado Social-Burocrtico na medida em que, para promover o bemestar social e o desenvolvimento econmico, contratava diretamente, como funcionrios
pblicos, professores, mdicos, enfermeiras, assistentes sociais, artistas, etc.
As transferncias do Estado foram sendo capturadas pelos interesses especiais de
empresrios, da classe mdia, e de burocratas pblicos.
A crise de governana, que no limite se expressava em episdios hiperinflacionrios, tornavase total: o Estado, de agente do desenvolvimento, se transformava em seu obstculo.
Decorrente de uma grande diminuio dos custos dos transportes e comunicaes
internacionais, a globalizao levou a um enorme aumento do comrcio mundial, dos
financiamentos internacionais e dos investimentos diretos das empresas multinacionais.
Significou, assim, um aumento da competio internacional em nveis jamais pensados.
A globalizao imps, assim, uma dupla presso sobre o Estado: de um lado representou um
desafio novo o papel do Estado proteger seus cidados, e essa proteo estava agora em
cheque; de outro lado, exigiu que o Estado, que agora precisava ser mais forte para enfrentar
o desafio, se tornasse tambm mais barato, mais eficiente na realizao de suas tarefas, para
aliviar o seu custo sobre as empresas nacionais que concorrem internacionalmente.
O mercado ganhou muito mais espao a nvel mundial, rompeu ou enfraqueceu as barreiras
criadas pelos estados nacionais, e transformou a competitividade internacional em condio
de sobrevivncia para o desenvolvimento econmico de cada pas. A crise fiscal definia-se
pela perda em maior grau de crdito pblico e pela incapacidade crescente do Estado de
realizar uma poupana pblica que lhe permitisse financiar polticas pblicas. A crise do
modo de interveno manifestou-se de trs formas principais: a crise do welfare state no
primeiro mundo, o esgotamento da industrializao por substituio de importaes na
maioria dos pases em desenvolvimento, e o colapso do estatismo nos pases comunistas. A
superao da forma burocrtica de administrar o Estado revelou-se nos custos crescentes, na
baixa qualidade e na ineficincia dos servios sociais prestados pelo Estado atravs do
emprego direto de burocratas estatais.
A esquerda tradicional, arcaica e populista, entrou em crise e ficou paralisada. A direita
neoliberal, por sua vez, que criticara desde os anos 30 o crescimento do Estado, mas no tinha
audincia, agora ganhou adeptos, e assumiu uma atitude triunfante.
Entendeu que estas reformas orientadas para o mercado, que apoiou e ajudou a formular,
trariam automaticamente o desenvolvimento de volta, desde que estivessem firmemente
direcionadas para o objetivo do Estado mnimo e do pleno controle da economia pelo
mercado. Em decorrncia era necessrio privatizar, liberalizar, desregular, flexibilizar os
mercados de trabalho, mas faz-lo de forma radical, j que para o neoliberal o Estado deve
limitar-se a garantir a propriedade e os contratos, devendo, portanto, desvencilhar-se de todas
as suas funes de interveno no plano econmico e social.
Ao invs do Estado mnimo, a centro-esquerda social-liberal props a reconstruo do Estado,
para que este possa - em um novo ciclo - voltar a complementar e corrigir efetivamente as
falhas do mercado, ainda que mantendo um perfil de interveno mais modesto do que aquele
prevalecente no ciclo anterior.
Reconstruo do Estado que significa: recuperao da poupana pblica e superao da crise
fiscal; redefinio das formas de interveno no econmico e no social atravs da contratao
de organizaes pblicas no-estatais para executar os servios de educao, sade, e cultura;
e reforma da administrao pblica com a implantao de uma administrao pblica
gerencial.
Reforma que significa transitar de um Estado que promove diretamente o desenvolvimento
econmico e social para um Estado que atue como regulador e facilitador ou financiador a
fundo perdido desse desenvolvimento. Nossa previso a de que o Estado do sculo vinte-eum ser um Estado Social-Liberal: social porque continuar a proteger os direitos sociais e a
promover o desenvolvimento econmico; liberal, porque o far usando mais os controles de
mercado e menos os controles administrativos, porque

realizar seus servios sociais e cientficos principalmente atravs de organizaes pblicas

no-estatais competitivas, porque tornar os mercados de trabalhos mais flexveis, porque
promover a capacitao dos seus recursos humanos e de suas empresas para a inovao e a
competio internacional.
Mas, afinal, quais so os componentes ou processos bsicos da reforma do Estado dos anos
90, que levaro ao Estado Social-Liberal
do sculo vinte-e-um? So a meu ver quatro: (a) a delimitao das funes do Estado,
reduzindo seu tamanho em termos principalmente de pessoal atravs de programas de
privatizao, terceirizao e publicizao(este ltimo processo implicando na
transferncia para o setor pblico no-estatal das servios sociais e cientficos que hoje o
Estado presta); (b) a reduo do grau de interferncia do Estado ao efetivamente necessrio
atravs de programas de desregulao que aumentem o recurso aos mecanismos
de controle via mercado, transformando o Estado em um promotor da capacidade de
competio do pas a nvel internacional ao invs de protetor da economia nacional contra a
competio internacional; (c) o aumento da governana do Estado, ou seja, da sua
capacidade de tornar efetivas as decises do governo, atravs do ajuste fiscal, que devolve
autonomia financeira ao Estado, da reforma administrativa rumo a uma administrao pblica
gerencial (ao invs de burocrtica), e a separao, dentro do Estado, ao nvel das atividades
exclusivas de Estado, entre a formulao de polticas pblicas e a sua execuo; e, finalmente,
(d) o aumento da governabilidade, ou seja, do poder do governo, graas existncia de
instituies polticas que garantam uma melhor intermediao de interesses e tornem mais
legtimos e democrticos os governos, aperfeioando a democracia representativa e abrindo
espao para o controle social ou democracia direta. Uma outra forma de conceituar a reforma
do Estado em curso, entend-la como um processo de criao ou de transformao de
instituies, de forma a aumentar a governana e a governabilidade. Privatizao um
processo de transformar uma empresa estatal em privada. Publicizao, de transformar uma
organizao estatal em uma organizao de direito privado, mas pblica no-estatal.
Terceirizao o processo de transferir para o setor privado servios auxiliares ou de apoio.
No plano das reformas, muitas delas implicam na criao de novas instituies, entendidas
estas de forma restrita como instituies organizacionais, e todas elas implicam em novas
instituies legais: o voto proporcional,...
quatro componentes bsicos da reforma do Estado: (a) delimitao de seu papel atravs dos
processos de privatizao, publicizao e terceirizao; (b) a desregulao; (c) o aumento da
governana; e (d) o aumento da governabilidade. Em outras palavras, analisaremos,
respectivamente, a lgica dos processos de reduo do tamanho do Estado, da diminuio de
sua interferncia nas atividades econmicas, de aumento de sua capacidade fiscal e
administrativa, e do aumento do poder poltico democrtico de seus governantes.
2 Delimitao da rea de Atuao
O Estado cresceu em termos de pessoal, e principalmente, em termos de receita e despesa.
Que reformar o Estado significa, antes de mais nada, definir seu papel, deixando para o setor
privado e para o setor pblico no-estatal as atividades que no lhe so especficas.
Para delimitar com clareza as funes do Estado preciso, a partir do conceito de Estado,
distinguir trs reas de atuao: (a) as atividades exclusivas do Estado; (b) os servios sociais
e cientficos do Estado; e (c) a produo de bens e servios para o mercado.
o Estado a organizao burocrtica que detm o poder extroverso sobre a sociedade civil
existente em um territrio alm dessas atividades, que caracterizam o Estado clssico, liberal,
temos uma srie de outras atividades que lhe so exclusivas correspondentes ao Estado
Social. Em essncia so as atividades de formular polticas na rea econmica e social e, em
seguida, de realizar transferncias para a educao, a sade, a assistncia social, a previdncia
social, a garantia de uma renda mnima, o seguro desemprego, a defesa do meio ambiente, a
proteo do patrimnio cultural, o estmulo s artes.
O principal argumento econmico que as justifica o de que estas so atividades que
envolvem externalidades positivas importantes, no sendo, portanto, devidamente

remuneradas pelo mercado. O argumento tico o de que so atividades que envolvem

direitos humanos fundamentais que qualquer sociedade deve garantir a seus cidados.
O motivo fundamental pelo qual o Estado interveio nesta rea no foi ideolgico, mas sim
prtico. E este motivo prtico teve um duplo carter: de um lado o Estado investiu em setores
em que os investimentos eram pesados demais para que o setor privado pudesse faz-lo; de
outro, investiu em setores monopolistas que poderiam ser auto-financiados a partir dos
elevados lucros que poderiam ser realizados.
A recproca do motivo principal que levou a estatizao de certas atividades econmica - a
falta de recursos no setor privado -imps, a partir dos anos 80, a sua privatizao. Agora era o
Estado que estava em crise fiscal, sem condies de investir, e, pelo contrrio,
necessitando dos recursos da privatizao para reduzir suas dvidas, que haviam aumentado
muito. Por outro lado, ficou definitivamente claro que a atividade empresarial no prpria
do Estado, j que pode ser muito melhor e mais eficientemente controlado pelo mercado do
que pela administrao.
Uma srie de atividades na rea social e cientfica que no lhe so exclusivas, que no
envolvem poder de Estado.
Nestes termos no h razo para que estas atividades permaneam dentro do Estado, sejam
monoplio estatal. Mas tambm no se justifica que sejam privadas - ou seja, voltadas para o
lucro e o consumo privado - j que so, freqentemente, atividades fortemente subsidiadas
pelo Estado, alm de contarem com doaes voluntrias da sociedade. Por isso a reforma do
Estado nesta rea no implica em privatizao, mas em publicizao - ou seja, em
transferncia para o setor pblico no-estatal. A palavra publicizao foi criada para
distinguir este processo de reforma do de privatizao. Existe ainda uma terceira forma de
propriedade: a propriedade pblica no estatal. Esta simplificao, que tem uma de suas
origens no carter dual do Direito - ou temos direito pblico ou privado - leva as pessoas a se
referirem a entidades de carter essencialmente pblico, sem fins lucrativos, como privadas.
Entretanto, se definirmos como pblico aquilo que est voltado para o interesse geral, e como
privado aquilo que voltado para o interesse dos indivduos e suas famlias, est claro que o
pblico no pode ser limitado ao estatal, e que fundaes e associaes sem fins lucrativos e
no voltadas para a defesa de interesses corporativos, mas para o interesse geral no podem
ser consideradas privadas.
O reconhecimento de um espao pblico no-estatal tornou-se particularmente importante em
um momento em que a crise do Estado aprofundou a dicotomia Estado-setor privado, levando
muitos a imaginar que a nica alternativa propriedade estatal a privada. pblico o espao
que de todos e para todos. estatal uma forma especfica de espao ou de propriedade
pblica: aquela que faz parte do Estado. privada a propriedade que se volta para o lucro ou
para o consumo dos indivduos ou dos grupos. Poderamos dizer que, afinal, continuamos
apenas com as d formas clssicas de propriedade: a pblica e a privada, mas com duas
importantes ressalvas: primeiro, a propriedade pblica se subdivide em estatal e no-estatal; e
segundo, as instituies de Direito Privado voltadas para o interesse pblico e no para o
consumo privado em uma situao em que o mercado claramente incapaz de realizar uma
srie de tarefas, mas que o Estado tambm no se demonstra suficientemente flexvel e
eficiente para realiz-las, abre-se espao para as organizaes pblicas no-estatais.
O processo de ampliao do setor pblico no-estatal ocorre a partir de duas origens: de um
lado, a partir da sociedade, que cria continuamente entidades dessa natureza; de outro lado, a
partir do Estado, que nos processos de reforma deste ltimo quartel do sculo vinte, se engaja
em processos de publicizao de seus servios sociais as Atividades Principais (core
functions) So as aes de legislar, regular, julgar, policiar, fiscalizar, definir polticas,
fomentar a proximidade da atividade exclusiva no recomenda a terceirizao. Por isso e
porque tambm haver reas cinzentas entre o que deve ser publicizado e o que no,
adequado, haver dois regimes jurdicos dentro do Estado: o dos funcionrios estaturios e o
dos empregados.

O Estado Social-Burocrtico do sculo vinte, como o Social-Liberal, do sculo vinte-e-um

continuar a ser um forte promotor ou subsidiador das atividades sociais e cientficas, com a
diferena que sua execuo no Estado que est surgindo caber principalmente a entidades
pblicas no-estatais. O resultado, na reforma do Estado, desse trplice processo de
privatizao, publicizao e terceirizao.
3 Desregulamentao
A reforma do Estado envolve um processo de delimitao de seu papel regulador e, portanto,
dos processos de desregulamentao.
Uma coisa definir a abrangncia institucional do Estado, saber se o Estado deve se ocupar
diretamente de uma srie de atividades; outra coisa determinar qual a extenso do seu papel
de regulamentador das atividades privadas.
Na verdade, a regulao implica em um custo para a economia, em uma espcie de imposto
que no cobrado, mas que o setor privado obrigado a pagar. O processo de regulamentao
ocorrido no sculo vinte envolveu subsdios e renncias fiscais de todos os tipos. As
regulamentaes envolvem, geralmente, um pesado custo para as empresas, reduzindo sua
competitividade internacional. Em muitas reas o Estado continua a ter um papel
regulamentador essencial. As polticas de comrcio exterior, por exemplo, continuam hoje
mais ativas do que nunca em todo o mundo. Cardoso (1995: 15-16) apresenta critrios que
nos ajudam a pensar no problema, a partir da combinao dos ideais de maior eficincia e
melhor distribuio de renda:
O problema que se coloca duplo, o da eficincia e o da equidade... Nesse sentido, o dilema
Estado-mercado falso. O papel do Estado, como regulador, diante, p.ex., das questes
ecolgicas, s fez aumentar. Assim, a proposio correta, que devemos estudar, o papel do
Estado no mercado. O problema como aumentar a competitividade (que levam ao
incremento da produtividade e racionalizao das atividades econmicas) e como tornar
mais pblicas as decises de investimento e as que afetam o consumo. Isto , como torn-las
transparentes e controlveis pela sociedade... e no somente pelas burocracias (do Estado ou
das empresas).
4 Leque dos Mecanismos de Controles
Na reforma do Estado dos anos 90, possvel encontrar uma lgica para distinguir o espao
pblico do privado, e, dentro do espao pblico, o espao pblico estatal do pblico noestatal. Proponho cham-la de lgica do leque de mecanismos de controles. A partir de uma
perspectiva institucional, afirmar que temos trs mecanismos de controle fundamentais: o
Estado, o mercado e a sociedade civil.
No Estado est includo o sistema legal ou jurdico O mercado, por sua vez, o sistema
econmico em que o controle se realiza atravs da competio. Finalmente, a sociedade civil ou seja, a sociedade estruturada segundo o peso relativo dos diversos grupos sociais. Ao invs
do critrio institucional, entretanto, podemos utilizar um critrio funcional, que se sobrepe
ao anterior, mas no
inteiramente coincidente. Segundo esse critrio temos tambm trs formas de controle: o
controle hierrquico ou administrativo, que se exerce dentro das organizaes pblicas ou
privadas, o controle democrtico ou social, que se exerce em termos polticos sobre as
organizaes e os indivduos, e o controle econmico via mercado.

Este segundo critrio talvez mais geral e nos permite compreender melhor o espao que
cabe aos mecanismos institucionais: ao Estado, ao mercado e sociedade civil. A partir do
critrio funcional podemos dispor os mecanismos de controle relevantes para nossa anlise
em um leque que vai do mecanismo de controle mais difuso, automtico ao mais concentrado
e fruto de deliberao; ou do mais democrtico ao mais autoritrio.
Segundo esse critrio, e dispostos nessa ordem, temos os seguintes mecanismos de controle,
alm do sistema jurdico que antecede a todos: (1) mercado, (2) controle social (democracia
direta), (3) controle democrtico representativo, (4) controle hierrquico gerencial, (5)
controle hierrquico burocrtico e (6) controle hierrquico tradicional.
Por isso o mercado o melhor dos mecanismos de controle, j que atravs da concorrncia
obtm-se, em princpio, os melhores resultados com os menores custos e sem a necessidade
do uso do poder, seja ele exercido democrtica ou hierarquicamente. O princpio geral o de
que ser prefervel o mecanismo de controle que for mais geral, mais difuso, mais automtico.
(mercado s controla a eficincia econmica). A democracia direta ou o controle social , em
seguida, o mecanismo de controle mais democrtico e difuso. Atravs do controle social a
sociedade se organiza formal e informalmente para controlar as organizaes pblicas e
privadas. Em terceiro lugar temos a democracia representativa. Atravs desse mecanismo a
sociedade se faz representar atravs de polticos eleitos dotados de mandato. O poder
legislativo nas democracias modernas organizado segundo esse princpio. Atravs do
parlamentarismo procura-se, em parte, transpor para o poder executivo o mesmo princpio.
Estes seis tipos de mecanismos vm geralmente combinados entre si nas formaes sociais
concretas. Em termos histricos, e a partir de uma perspectiva otimista da histria, podemos
pensar que nas sociedades primitivas predominaram o controle hierrquico tradicional e o
social; nas sociedades pr-capitalistas complexas, o poder hierrquico tradicional expresso no
patrimonialismo; no
capitalismo liberal do sculo dezenove, o controle burocrtico combinado com a democracia
representativa e o mercado; no capitalismo burocrtico do sculo vinte, o controle burocrtico
combinado com a democracia representativa e um mercado regulado;
finalmente, no capitalismo globalizado que est emergindo conjuntamente com a reforma do
Estado dos anos 90, predominaro,
combinados, o controle hierrquico gerencial, a democracia representativa, a democracia
direta ou controle social direto, e o mercado.
Nas sociedades primitivas e no patrimonialismo, o espao pblico e o privado eram
confundidos; no capitalismo liberal o espao privado se separa do pblico e ganha autonomia;
no capitalismo burocrtico, o espao pblico volta a crescer, mas de forma estatal;
no capitalismo do sculo vinte-e-um o espao pblico voltar a crescer, mas agora no plano
no-estatal do controle social. Esta lgica do leque de controle, que orienta a reforma do
Estado, tem, portanto, um carter histrico, ao mesmo tempo em que obedece a alguns
princpios gerais: o princpio da maior democracia, o princpio da maior difuso do poder, o
princpio econmico da eficincia, o princpio da maior automaticidade dos controles, o
princpio do aumento do espao pblico no-estatal.
5 Governana: A Reforma Administrativa
Um governo pode ter governabilidade, na medida em que seus dirigentes contem com os
necessrios apoios polticos para governar, e no entanto, pode governar mal por lhe faltar a
capacidade da governana. Existe governana em um Estado quando seu governo tem as
condies financeiras e administrativas para transformar em realidade as decises que toma.
A crise do Estado dos anos 80 foi antes de mais nada uma crise de governana porque
manifestou-se, primeiramente, como uma crise fiscal. Nos anos 90 o ajuste fiscal continua
fundamental. A reforma administrativa um problema recorrente. Quase todos os governos,
em todos os tempos, falam na necessidade de tornar a administrao pblica mais moderna,
mais eficiente. Entretanto, reformas administrativas estruturais s houveram duas no
capitalismo. A primeira foi a da implantao da administrao pblica burocrtica, em
substituio a administrao patrimonialista, que ocorreu no sculo passado nos pases
europeus, na primeira dcada deste sculo nos Estados Unidos, nos anos 30 no Brasil. A

segunda est sendo a da implantao da administrao pblica gerencial, que tem seus
precedentes ainda nos anos 60, mas que, de fato, s comea a ser implantada nos anos 80, no
Reino Unido, na Nova Zelndia e na Austrlia, e nos anos 90, nos Estados Unidos, quando o
tema ganha a ateno do grande pblico com a publicao de Reinventing Government e a
adoo do National Performance Review pelo governo Clinton, e no Brasil, a partir do
governo Fernando Henrique Cardoso, com a aprovao do Plano Diretor da Reforma do
Estado. Cada vez mais exige uma participao mais direta da sociedade na gesto pblica.
As principais caractersticas da administrao pblica gerencial, que tambm vem sendo
chamada de nova administrao pblica:
a) orientao da ao do Estado para o cidado-usurio ou cidado-cliente;
b) nfase no controle dos resultados atravs dos contratos de gesto (ao invs de controle dos
procedimentos);
c) fortalecimento e aumento da autonomia da burocracia estatal, organizada em carreiras ou
corpos de Estado, e valorizao do seu trabalho tcnico e poltico de participar, juntamente
com os polticos e a sociedade, da formulao e gesto das polticas pblicas;
d) separao entre as secretarias formuladoras de polticas pblicas, de carter centralizado, e
as unidades descentralizadas, executoras dessas mesmas polticas;
e) distino de dois tipos de unidades descentralizadas: as agncias executivas, que realizam
atividades exclusivas de Estado, por definio monopolistas, e os servios sociais e cientficos
de carter competitivo, em que o poder de Estado no est envolvido;
f) transferncia para o setor pblico no-estatal dos servios sociais e cientficos
competitivos;
g) adoo cumulativa, para controlar as unidades descentralizadas, dos mecanismos (1) de
controle social direto, (2) do contrato de gesto em que os indicadores de desempenho sejam
claramente definidos e os resultados medidos, e (3) da formao de quase-mercados em que
ocorre a competio administrada;
h) terceirizao das atividades auxiliares ou de apoio, que passam a ser licitadas
competitivamente no mercado.
O aumento da autonomia da burocracia estatal no deve ser confundido com o
insulamento burocrtico - ou seja, o isolamento das agncias estatais das influncias
polticas -, frequentemente proposto como soluo para o populismo econmico e
clientelismo.
As agncias reguladoras devem ser mais autnomas do que as executivas porque no existem
para realizar polticas do governo, mas
para executar uma funo mais permanente que essa de substituir-se aos mercados
competitivos. Peter Evans (1995) prope superar essa contradio entre a necessidade de
burocracias estatais autnomas e democracia atravs do seu conceito de autonomia imersa
(embedded autonomy), ou seja, atravs de uma burocracia que seja ao mesmo tempo
autnoma e imersa na sociedade. Na execuo das atividades exclusivas de Estado na
verdade necessrio distinguir trs tipos de instituio: as secretarias formuladoras de polticas
pblicas, que, no ncleo estratgico do Estado, em conjunto com os ministros e o chefe do
governo, participam das decises estratgicas do governo; as agncias executivas, que
executam as polticas definidas pelo governo; e as agncias reguladoras, mais autnomas, que
buscam definir os preos que seriam de mercado em situaes de monoplio natural ou quase
natural.
Em sntese, a governana ser alcanada e a reforma do Estado ser bem sucedida quando o
Estado se tornar mais forte embora menor: (a) mais forte financeiramente, superando a crise
fiscal que o abalou nos anos 80; (b) mais forte estruturalmente, com uma clara delimitao de
sua rea de atuao e uma precisa distino entre seu ncleo estratgico onde as decises so
tomadas e suas unidades descentralizadas; (c) mais forte estrategicamente, dotado de elites
polticas capazes de tomar as decises polticas e econmicas necessrias; e (d)
administrativamente forte, contando com uma alta burocracia tecnicamente capaz e motivada
6 Governabilidade: A Reforma Poltica

Governabilidade e governana so conceitos mal definidos, frequentemente confundidos. A

capacidade poltica de governar ou governabilidade deriva da relao de legitimidade do
Estado e do seu governo com a sociedade, enquanto que governana a capacidade financeira
e administrativa em sentido amplo de uma organizao de implementar suas polticas. Sem
governabilidade impossvel governana, mas esta pode ser muito deficiente em situaes
satisfatrias de governabilidade. No conceito de governana pode-se incluir, como o faz Reis
(1994), a capacidade de agregar os diversos interesses, estabelecendo-se, assim, mais uma
ponte entre governana e governabilidade. Uma boa governana, conforme observou
Fritschtak (1994) aumenta a legitimidade do governo e, portanto, a governabilidade do pas.
Para o problema da governabilidade, porm, o mais grave - seno fatal - para os governos
perder o apoio da sociedade civil, visto que, em termos prticos, a governabilidade se
confunde com a legitimidade do governo, ou seja, com o apoio de que dispe na sociedade
civil.
A governabilidade nos regimes democrticos depende (a) da adequao das instituies
polticas capazes de intermediar interesses
dentro do Estado e na sociedade civil; (b) da existncia de mecanismos de responsabilizao
(accountability) dos polticos e burocratas perante a sociedade; (c) da capacidade da
sociedade de limitar suas demandas e do governo de atender aquelas demandas afinal
mantidas; e, principalmente, (d) da existncia de um contrato social bsico. Nos pases da
Amrica Latina, que se caracterizam por uma profunda heterogeneidade, esse acordo est
muitas vezes ausente ou imperfeito. Da a importncia dos pactos polticos orientados para o
desenvolvimento. A dimenso poltica da reforma do Estado ao mesmo tempo a mais
importante, dado que o Estado o ente poltico por excelncia, e a menos clara, porque no se
pode falar em uma crise poltica do Estado nos anos 90. Crise poltica sinnimo de crise de
governabilidade.
Em uma comparao da realidade com uma situao ideal, Przeworski (1995) questiona:
(1) quais so as condies polticas que permitem ao Estado intervir eficientemente;
(2) como possvel reformar as instituies do Estado, de tal forma que sejam corrigidas as
falhas do mercado ao invs de agravadas.
Para responder essas questes, Przeworski critica os modelos neoliberais de Chicago e de
Virgnia. Esta uma crtica interna ao modelo neoliberal, que aceita os pressupostos da escola
da escolha racional: os governantes so exclusivamente motivados pelo desejo de serem
reeleitos e pela busca de rendas. Ora, apesar da tentao de ficar fiel crtica interna, em
certos momentos isto no possvel. Os polticos so claramente motivados por uma terceira
razo: o comprometimento com seus princpios ideolgicos e morais, ou seja, com sua prpria
avaliao do que seja o interesse pblico. Sem dvida um objetivo intermedirio fundamental
em qualquer regime democrtico aumentar a responsabilizao
(accountability) dos governantes. Os polticos devem estar permanentemente prestando
contas aos cidados. Quanto mais clara for responsabilidade do poltico perante os cidados, e
a cobrana destes em relao ao governante, mais democrtico ser o regime. Entretanto, isto
no significa que todas as vontades dos cidados devam ser aceitas pelos polticos. Ou seja,
que o mandato imperativo seja um requisito da democracia: o poltico seria eleito
exclusivamente para cumprir os desgnios dos seus eleitores, podendo, inclusive, perder seu
mandato no caso de conflito com eles. O mandato imperativo antes fruto do democratismo
corporativista do que da democracia. No conceito de responsabilizao j est implcita a
recusa ao mandato imperativo. O governante no apenas responsvel perante os eleitores; o
tambm perante sua prpria conscincia.
Boas instituies polticas somadas a uma cultura poltica crescente dos cidados permitiro
que os governos sejam responsabilizados perante os eleitores, de forma que estes possam
incentivar os bons governos, para que ajam de acordo seus interesses a mdio prazo, e punir
os maus. Reformar o Estado para lhe dar maior governabilidade torn-lo mais democrtico,
dot-lo de instituies polticas que permitam uma melhor intermediao dos interesses
sempre conflitantes dos diversos grupos sociais, das diversas etnias quando no naes, das
diversas regies do pas.

Concluso (RESUMO GERAL)

A reforma do Estado, que examinamos neste artigo, um processo histrico cuja dimenso
proporcional da sua crise. Iniciou-se nos anos 70, explodiu nos anos 80, levou ao
ressurgimento do liberalismo, e a uma crtica profunda das formas de interveno ou de
regulao do Estado por parte de alguns grandes intelectuais e de uns poucos polticos
neoliberais. Poucos porque os polticos so mais realistas do que os intelectuais. E foi
precisamente esse realismo dos polticos e mais amplamente das classes dirigentes a nvel
mundial que os levou, nos anos 90, a abandonar a ideia do Estado mnimo e a concentrar sua
ateno na reforma do Estado. J que a causa fundamental da Grande Crise econmica dos
anos 80 foi a crise do Estado, o mais acertado reconstru-lo ao invs de destru-lo. Neste
artigo examinamos as linhas fundamentais dessa reforma que j est em curso tanto nos
pases desenvolvidos quanto nos em
desenvolvimento. Dividimos essa reforma em quatro captulos: delimitao da rea de
atuao do Estado, desregulao, aumento da
governana e conquista da governabilidade. Para apresentar esses quatro temas
desenvolvemos um modelo baseado na distino entre
a propriedade estatal, a pblica no-estatal e a privada; baseado no ajuste fiscal e na reforma
administrativa para assegurar a governana; baseado no desenvolvimento de instituies
polticas que garantam uma melhor intermediao e representao de interesses. E para fundar
esse modelo, desenvolvemos uma explicao geral que chamamos de lgica do leque de
controles, segundo a qual os mecanismos de controle das sociedades capitalistas
contemporneas obedecem a uma gradao que vai do controle pelo mercado ao controle
hierrquico tradicional. O resultado dessa reforma ser um Estado mais eficiente, que
responda a quem de fato deve responder: o cidado. Logo, ser um Estado que estar agindo
em parceria com a sociedade e de acordo com os seus anseios. Ser um Estado menos voltado
para a proteo e mais para a promoo da capacidade de competio. Ser um Estado que
no utilizar burocratas estatais para executar os servios sociais e cientficos, mas contratar
competitivamente organizaes pblicas no-estatais. Ser o que propusemos chamar de um
Estado Social- Liberal, em substituio ao Estado Social-Burocrtico do sculo vinte. Um
Estado certamente democrtico, porque o grande feito poltico do sculo vinte foi ter
consolidado a democracia. O regime democrtico logrou estabelecer instituies
razoavelmente estveis e uma cultura democrtica suficientemente slida para que sua grande
limitao do passado - a instabilidade poltica - fosse superada ou contornada. Era essa
instabilidade que levava os filsofos polticos gregos a preferirem a boa monarquia e boa
aristocracia democracia, embora sabendo que o risco da monarquia era a tirania e o da
aristocracia, a oligarquia. Hoje, dado o desenvolvimento econmico e poltico ocorrido, os
regimes democrticos so muito mais estveis do que os regimes autoritrios. A Reforma do
Estado nos anos 90 uma reforma que pressupe cidados e para eles est voltada. Cidados
menos protegidos ou tutelados pelo Estado, porm mais livres, na medida em que o Estado
que reduz sua face paternalista, torna-se ele prprio competitivo, e, assim, requer cidados
mais maduros politicamente. Cidados talvez mais individualistas porque mais conscientes
dos seus direitos individuais, mas tambm mais solidrios, embora isto possa parecer
contraditrio, porque mais aptos ao coletiva e portanto mais dispostos a se organizar em
instituies de interesse pblico ou de proteo de interesses diretos do prprio grupo. Esta
reforma em curso, da forma que a vejo, no parte da premissa burocrtica de um
Estado isolado da sociedade, agindo somente de acordo com a tcnica de seus quadros
burocrticos, nem da premissa neoliberal de um Estado tambm sem sociedade, em que
indivduos isolados tomam decises no mercado econmico e no mercado poltico. Por
isso ela exige a participao ativa dos cidados; por isso o novo Estado que est surgindo
no ser indiferente ou superior sociedade, pelo contrrio, estar institucionalizando
mecanismos que permitam uma participao cada vez maior dos cidados, uma democracia
cada vez mais direta; por isso as reformulaes em curso so tambm uma expresso de
redefinies no campo da prpria cidadania, que vem alargando o seu escopo, constituindo
sujeitos sociais mais cientes de seus direitos e deveres em uma sociedade democrtica em que
competio e solidariedade continuaro a se complementar e se contradizer.