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ACRDO N 575/2014

Processo n. 819/2014
Plenrio
Relator: Conselheiro Carlos Fernandes Cadilha
(Conselheira Maria Lcia Amaral)
.

Acordam, em Plenrio, no Tribunal Constitucional

I Relatrio
1. O Presidente da Repblica requereu, nos termos do n. 1 do artigo 278. da
Constituio da Repblica Portuguesa e dos artigos 51., n. 1, e 57., n. 1, da Lei de
Organizao, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, que o Tribunal
Constitucional aprecie a conformidade com a Constituio das normas constantes dos n.s
1 e 2 do artigo 2., dos n.s 1 a 5 do artigo 4. e dos n.s 1 a 4 do artigo 6. do Decreto n.
262/XII da Assembleia da Repblica, recebido na Presidncia da Repblica no dia 30 de
julho de 2014 para ser promulgado como lei.
O pedido de fiscalizao de constitucionalidade apresenta a seguinte fundamentao:
1
Pelo Decreto n. 262/XII, a Assembleia da Repblica aprovou o regime que cria a
contribuio de sustentabilidade.
2
Independentemente do juzo quanto ao mrito das solues contidas no Decreto em
apreciao, importa garantir que da sua aplicao no resulte incerteza jurdica numa matria de
to grande importncia para a economia nacional.
3
Com efeito, o Decreto em apreciao visa aprovar medidas destinadas ao cumprimento
das obrigaes internacionais do Estado, sobretudo no contexto da Unio Europeia,
resultantes, em particular, do Pacto de Estabilidade e Crescimento e do Tratado de
Estabilidade, Coordenao e Governao da Unio Econmica e Monetria (Tratado
Oramental).
4
Sem prejuzo do que antecede, as normas em causa so suscetveis de violar princpios e
normas constitucionais como o princpio da igualdade, previsto no artigo 13 da Constituio e
o princpio da proteo da confiana, nsito ao princpio do Estado de direito constante do
artigo 2 da Constituio, tal como resulta da interpretao que destes princpios vem sendo
feita pela jurisprudncia do Tribunal Constitucional, em especial nos acrdos n. 353/2012, n.
187/2013, n. 862/2013 e n. 413/2014.
5
O presente pedido no visa pr em causa a necessidade e urgncia da adoo de medidas
que garantam o cumprimento das obrigaes internacionais assumidas pelo Estado Portugus
mas, to-s, assegurar que, em face da existncia das dvidas de constitucionalidade
mencionadas no nmero anterior, tais medidas passam o crivo da conformidade com a Lei
Fundamental, de modo a instilar a necessria confiana nos agentes econmicos e sociais
destinatrios destas normas e preservar a credibilidade externa do Pas.

O Presidente da Repblica requer o pedido de fiscalizao de constitucionalidade nos

seguintes termos:

Ante o exposto, e no deixando de ponderar a solicitao do Governo nesta matria,

requeiro, nos termos do n. 1 do artigo 278 da Constituio, bem como do n. 1 do artigo 51
e n. 1 do artigo 57 da Lei n. 28/82, de 15 de novembro, a fiscalizao preventiva da
constitucionalidade das referidas normas do artigo 2, do artigo 4 e do artigo 6 do Decreto n.
262/XII da Assembleia da Repblica, por violao dos artigos 2 e 13 da Constituio.

2. O requerimento deu entrada neste Tribunal no dia 31 de julho de 2014 e o pedido

foi admitido na mesma data.
3. Notificada para o efeito previsto no artigo 54. da Lei do Tribunal Constitucional, a
Presidente da Assembleia da Repblica veio apresentar resposta na qual ofereceu o
merecimento dos autos.
4. Atravs de requerimento que deu entrada no Tribunal Constitucional no dia 4 de
agosto de 2014, o Governo de Portugal, na qualidade de proponente do Decreto n.
262/XII e orientado pelo princpio da colaborao veio requerer a juno aos autos de
uma nota explicativa sobre as questes suscitadas no presente processo de apreciao de
constitucionalidade, tendo, na mesma data, o requerimento sido admitido e junto aos
autos.
5. Discutido o memorando apresentado pela relatora originria, cumpre formular a
deciso em conformidade com a orientao definida.
II Fundamentao
A. O objeto do pedido
6. So objeto do pedido de fiscalizao preventiva de constitucionalidade as
disposies constantes dos n.s 1 e 2 do artigo 2., dos n.s 1 a 5 do artigo 4. e dos n.s 1 a
4 do artigo 6. do Decreto n. 262/XII da Assembleia da Repblica.
As referidas disposies tm o seguinte teor:

Artigo 2.
mbito de aplicao da contribuio de sustentabilidade
1 - A CS incide sobre todas as penses pagas por um sistema pblico de proteo social a
um nico titular independentemente do fundamento subjacente sua concesso.
2 - Para efeitos do disposto no nmero anterior, entende-se por penses, para alm das
penses pagas ao abrigo dos diferentes regimes pblicos de proteo social, todas as prestaes
pecunirias vitalcias devidas a pensionistas, aposentados ou reformados no mbito de regimes
complementares, independentemente da designao das mesmas, nomeadamente, penses,
subvenes, subsdios, rendas, seguros, bem como as prestaes vitalcias devidas por fora de
cessao de atividade, processadas e postas a pagamento pelas seguintes entidades:
a) Instituto da Segurana Social, I.P. - Centro Nacional de Penses (ISS, I.P./CNP) no
quadro do sistema previdencial da segurana social
b) CGA, I.P.
c) Caixa de Previdncia dos Advogados e Solicitadores (CPAS) no quadro do regime de
proteo social prprio.
Artigo 4.
Clculo da contribuio de sustentabilidade
1 - A CS incide sobre o valor das penses mensais definidas no artigo 2..
2 - Para a determinao do valor da penso mensal, considera-se o somatrio das penses
pagas a um nico titular pelas entidades referidas no n. 2 do artigo 2..
3 - A aplicao da CS obedece s seguintes regras:
a) 2% sobre a totalidade das penses de valor mensal at 2 000
b) 2% sobre o valor de 2 000 e 5,5 % sobre o remanescente das penses de valor mensal

at 3 500
c) 3,5% sobre a totalidade das penses de valor mensal superior a 3 500.
4 - Nos casos em que da aplicao da CS resulte uma penso mensal total ilquida inferior
a 1 000, o valor da penso em pagamento mantido nos seguintes termos:
a) Pela atribuio de um diferencial compensatrio, a cargo do sistema pblico de penses
responsvel pelo pagamento da penso, quando estejam em causa penses de montante ilquido
superior aos valores mnimos legalmente garantidos e igual ou inferior a 1 000
b) Pela atribuio do complemento social quando estejam em causa penses mnimas do
regime geral de segurana social.
5 - Na determinao da taxa de CS aplicvel, o 14. ms ou equivalente e o subsdio de
Natal so considerados mensalidades autnomas.
Artigo 6.
Atualizao das penses
1 - O Governo em articulao com os parceiros sociais procede reviso da forma de
atualizao anual das penses do sistema previdencial e do regime de proteo social
convergente, tendo por base indicadores de natureza econmica, demogrfica e de
financiamento das penses do sistema previdencial e do regime de proteo social convergente,
designadamente:
a) O crescimento real do produto interno bruto
b) A variao mdia anual do ndice de preos no consumidor, sem habitao
c) A evoluo da populao em idade ativa e dos beneficirios
d) A evoluo da populao idosa e dos reformados e pensionistas
e) Outros fatores que contribuam para a sustentabilidade dos sistemas pblicos de
penses.
2 - Da aplicao das regras de atualizao anual das penses no pode resultar uma
reduo do valor nominal das penses.
3 - Sempre que em determinado ano a atualizao das penses seja negativa, o valor das
penses mantm-se, sendo o seu valor corrigido em futura atualizao positiva por deduo do
efeito negativo acumulado em anos anteriores.
4 - As penses mnimas e as penses e outras prestaes do subsistema de solidariedade e
do regime de proteo social convergente de natureza no contributiva podem ficar sujeitas a
outras regras de atualizao que garantam adequados meios de subsistncia.

Entende o Requerente que estas disposies so suscetveis de violar princpios e

normas constitucionais como o princpio da igualdade, previsto no artigo 13. da
Constituio e o princpio da proteo da confiana, nsito ao princpio do Estado de
direito constante do artigo 2. da Constituio, tal como resulta da interpretao que destes
princpios vem sendo feita pela jurisprudncia do Tribunal Constitucional, em especial nos
Acrdos n.s 353/2012, 187/2013, 862/2013 e 413/2014.
B. Enquadramento do objeto do pedido no regime institudo pelo Decreto n.
262/XII
7. As normas objeto de fiscalizao so relativas a duas das medidas estabelecidas pelo
Decreto n. 262/XII: tanto as normas constantes dos n.s 1 e 2 do artigo 2. como as
normas constantes dos n.s 1 a 5 do artigo 4. dizem respeito medida que estabelece a
contribuio de sustentabilidade por sua vez, as normas constantes dos n.s 1 a 4 do artigo
6. referem-se medida relativa reviso da forma de atualizao anual das penses do
sistema previdencial e do regime de proteo social convergente.
No que se refere ao primeiro grupo de normas, o alcance prescritivo das mesmas s
determinvel no quadro do regime da contribuio de sustentabilidade no seu conjunto
(artigos 1. a 5. do Decreto n. 262/XII). Porque assim , comeamos pela caracterizao
do regime normativo da contribuio de sustentabilidade (cfr., infra 8 a 13), de seguida,
procedemos anlise do segundo grupo de normas, as quais se referem medida relativa
reviso da forma de atualizao anual das penses do sistema previdencial e do regime de

proteo social convergente (cfr., infra 13 a 15) e, uma vez examinadas, em separado, as
normas relativas a cada uma das medidas, passaremos ao enquadramento de cada uma
delas no regime institudo pelo Decreto n. 262/XII (cfr., infra 16-17).
A medida que estabelece a contribuio de sustentabilidade
8. Atravs da norma constante do artigo 1. do Decreto n. 262/XII criada a
contribuio de sustentabilidade e o primeiro aspeto a dilucidar a delimitao do
respetivo mbito de aplicao.
Nos termos do disposto nos n.s 1 e 2 do artigo 2., a contribuio de sustentabilidade
incide sobre todas as penses pagas por um sistema pblico de proteo social a um nico
titular independentemente do fundamento subjacente sua concesso, entendendo-se
como tal, para alm das penses pagas ao abrigo dos diferentes regimes pblicos de
proteo social, todas as prestaes pecunirias vitalcias devidas a pensionistas,
aposentados ou reformados no mbito de regimes complementares, independentemente
da sua designao, nomeadamente, penses, subvenes, subsdios, rendas, seguros, bem
como as prestaes vitalcias devidas por fora de cessao de atividade.
Nos termos do disposto no n. 2 do artigo 4., para a determinao do valor da penso
mensal, considera-se o somatrio das penses pagas a um nico titular pelas entidades
referidas no n. 2 do artigo 2., ou seja, o Centro Nacional de Penses do Instituto da
Segurana Social, I.P., no quadro do sistema previdencial da Segurana Social, a Caixa
Geral de Aposentaes, I.P., e a Caixa de Previdncia dos Advogados e Solicitadores.
Do teor dos n.s 1 e 2 do artigo 2. decorre que so abrangidas penses pagas por um
sistema pblico de proteo social, ou seja:

a) penses do sistema previdencial, o qual, nos termos do disposto no artigo 53. da Lei
n. 4/2007, de 16 de janeiro (alterada pela Lei n. 83-A/2013, de 30 de dezembro), que aprova
as bases gerais do sistema de segurana social, abrange o regime geral de segurana social
aplicvel generalidade dos trabalhadores por conta de outrem e aos trabalhadores
independentes, os regimes especiais, bem como os regimes de inscrio facultativa abrangidos
pelo n. 2 do artigo 51. desse diploma legal
b) penses do regime de proteo social convergente (Lei n. 4/2009, de 29 de janeiro,
alterada pela Lei n. 10/2009, de 10 de maro)
c) penses do regime pblico de capitalizao do sistema complementar (artigo 82. da
Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro, e Decreto-Lei n. 26/2008, de 22 de fevereiro)
d) penses do regime da Caixa de Previdncia dos Advogados e Solicitadores (CPAS)
(Regulamento da Caixa de Previdncia dos Advogados e Solicitadores, aprovado pela Portaria
n. 487/83, de 27 de abril, e alterado pelas Portarias n.s 623/88, de 8 de setembro, e 884/94,
de 1 de outubro, e pelo Despacho n. 22.665/2007, de 7 de setembro de 2007, dos Ministros da
Justia e do Trabalho e da Solidariedade Social, publicado no Dirio da Repblica, 2. Srie, n.
188, de 28 de setembro de 2007).

9. Atendendo amplitude da formulao do n. 1 do artigo 2., bem como do corpo

do n. 2 desse mesmo preceito, poder-se-ia questionar se seriam ainda abrangidas penses
do subsistema de solidariedade do sistema de proteo social de cidadania da segurana
social, o qual, nos termos do disposto no artigo 39. da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro,
abrange o regime no contributivo, o regime especial de segurana social das atividades
agrcolas e os regimes transitrios ou outros formalmente equiparados a no contributivos.
Porm, tendo em conta o inciso final da alnea a) do n. 2 do artigo 2. ([] no
quadro do sistema previdencial da segurana social), pode concluir-se que, no que respeita
ao sistema de segurana social, apenas so abrangidas penses do sistema previdencial.
Essa interpretao ainda confirmada pelo teor da Exposio de Motivos que
acompanhou a Proposta de Lei n. 236/XII, na parte em que caracteriza o sistema pblico
de penses portugus como sendo composto [] pelo sistema previdencial e pelo regime
de proteo social convergente, abrangendo ainda o regime gerido pela Caixa de

Previdncia dos Advogados e Solicitadores (DAR II, Srie-A n. 130/XII/3, de 16 de

junho de 2014, pg. 37). Embora se trate de uma caracterizao imprecisa, ela deixa claro
que se no visou incluir no mbito da contribuio de sustentabilidade penses do
subsistema de solidariedade do sistema de proteo social de cidadania da segurana social.
10. Com esta preciso, apenas ficam includas no mbito aplicativo da norma do artigo
2. prestaes processadas e postas a pagamento por trs entidades pblicas (aqui
incluindo, dada a sua natureza de pessoa coletiva de direito pblico, a Caixa de Previdncia
dos Advogados e Solicitadores). Desde logo, esto excludas prestaes processadas e
postas a pagamento por quaisquer outras entidades pblicas. Alm disso, esto ainda
excludas prestaes pagas por pessoas coletivas de direito privado ou cooperativo, como
so os casos, por exemplo, das instituies de crdito, atravs dos respetivos fundos de
penses, ou das companhias de seguros e entidades gestoras de fundos de penses. Tal
significa que, na medida em que, alm das prestaes a cargo do designado primeiro pilar,
engloba apenas prestaes do regime pblico de capitalizao, a medida de contribuio de
sustentabilidade no abrange de forma integral o designado segundo pilar do sistema de
segurana social, nomeadamente as prestaes associadas a planos de penses criados por
regimes previdenciais de natureza complementar de iniciativa empresarial ou coletiva (cfr.
artigos 81., n. 1, e 83. da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro).
11. Em ordem a delimitar rigorosamente o mbito de aplicao da contribuio de
sustentabilidade, importa ainda conjugar o disposto no artigo 2. com o disposto no artigo
3. do Decreto n. 262/XII, o qual vem afastar do mbito de aplicao da medida certas
prestaes que, de outro modo, seriam abrangidas pelo disposto no artigo 2..
Nos termos desse artigo 3., ficam excludas as seguintes prestaes:
a) Indemnizaes compensatrias correspondentes atribudas aos deficientes
militares, abrangidos pelo Decreto-Lei n. 43/76, de 20 de janeiro, alterado pelos
Decretos-Leis n.s 93/83, de 17 de fevereiro, 203/87, de 16 de maio, 224/90, de 10 de
julho, 183/91, de 17 de maio, e 259/93, de 22 de julho, e pelas Leis n.s 46/99, de 16 de
junho, e 26/2009, de 18 de junho, pelo Decreto-Lei n. 314/90, de 13 de outubro, alterado
pelos Decretos-Leis n.s 146/92, de 21 de julho, e 248/98, de 11 de agosto, e pelo
Decreto-Lei n. 250/99, de 7 de julho
b) Penses indemnizatrias auferidas pelos deficientes militares ao abrigo do Estatuto
da Aposentao, aprovado pelo Decreto-Lei n. 498/72, de 9 de dezembro
c) Penses de preo de sangue auferidas ao abrigo do Decreto-Lei n. 466/99, de 6 de
novembro, alterado pelo Decreto-Lei n. 161/2001, de 22 de maio
d) Penses dos deficientes militares transmitidas ao cnjuge sobrevivo ou membro
sobrevivo de unio de facto, que seguem o regime das penses de sobrevivncia auferidas
ao abrigo do artigo 8. do Decreto-Lei n. 240/98, de 7 de agosto
e) Rendas vitalcias, resgates e transferncias pagas no mbito do Decreto-Lei n.
26/2008, de 22 de fevereiro
f) Penses relativas a grupos fechados de beneficirios cujos encargos so suportados
atravs de provises transferidas para os sistemas pblicos de penses, bem como as
penses e subvenes automaticamente atualizadas por indexao remunerao de
trabalhadores no ativo.
12. sobre o valor das penses mensais definidas no artigo 2. do Decreto n.
262/XII, com a delimitao j efetuada, que vai incidir a contribuio de sustentabilidade
(artigo 4., n. 1, do Decreto n. 262/XII), sendo que, para a determinao do valor da
penso mensal, considera-se o somatrio das penses pagas a um nico titular pelas
entidades referidas no n. 2 do artigo 2. (artigo 4., n. 2, do Decreto n. 262/XII).
A taxa efetiva de 2% para penses at 2000 de 2% a 3,5% para penses entre
2000 e 3500 (2% sobre o valor de 2000 e 5,5 % sobre o remanescente at 3 500), e de
3,5% para penses acima de 3500.

Desde logo, importa observar que, conjugando o teor da alnea a) do n. 3 do artigo

4., segundo o qual se encontram sujeitas a uma taxa de 2% a totalidade das penses de
valor mensal at 2 000, com o disposto no n. 4 desse preceito, no claro como se
operacionaliza tecnicamente a clusula de salvaguarda, nos termos da qual se garante que
da aplicao da contribuio de sustentabilidade o beneficirio que aufira uma penso
superior a 1000 no v a sua penso ser reduzida para baixo desse limiar. Faz-se
referncia atribuio de um diferencial compensatrio (artigo 4., n. 4, alnea a)) ou de
um complemento social (artigo 4., n. 4, alnea b)), no estando, no entanto, esses
instrumentos normativamente caracterizados nem no Decreto n. 262/XII nem por
remisso para outros diplomas legais. No obstante a referida indeterminao sobre o
modus operandi da clusula de salvaguarda, tal no obsta a que se retire do regime legal a
fixao de um limiar mnimo inultrapassvel, por referncia ao montante de 1000, por
efeito da aplicao da contribuio de sustentabilidade.
O que parece certo que se est perante uma clusula de salvaguarda e no perante
um limiar mnimo de iseno ou, na terminologia da Exposio de Motivos que
acompanhou a Proposta de Lei n. 236/XII, um patamar de iseno. E isso poder
explicar-se por estar em causa uma taxa que, de acordo com o regime estabelecido no
artigo 4., incide sobre o valor total das penses auferidas, e no apenas sobre o montante
da penso que exceda o valor de 1000.
Independentemente desse aspeto, e recapitulando, a taxa efetiva de 2% para penses
at 2000 de 2% a 3,5% para penses entre 2000 e 3500 (2% sobre o valor de 2000
e 5,5 % sobre o remanescente at 3 500), e de 3,5% para penses acima de 3500. Tal
significa que o escalo superior de 3500, a partir do qual se aplica uma taxa fixa de
3,5%. A este respeito, importa considerar que, segundo a Exposio de Motivos que
acompanhou a Proposta de Lei n. 236/XII, cumulativamente contribuio de
sustentabilidade, prev-se que s penses superiores a 3500 venham ainda a ser aplicadas
contribuies de 15% sobre o montante que exceda 11 vezes o valor do indexante aos
apoios sociais (IAS) mas que no ultrapasse 17 vezes aquele valor, e de 40% sobre o
montante que ultrapasse 17 vezes o valor do IAS. Trata-se, porm, de uma sobretaxa que,
eventualmente, ser regulada em diploma autnomo e que, supostamente, apenas vigorar
integralmente em 2015, uma vez que se prope a reduo das referidas taxas em 50% no
ano de 2016 e a sua extino no ano de 2017.
Ainda sobre os limites, inferior e superior, da penso sobre os quais incide a
contribuio de sustentabilidade, bem como sobre o grau de progressividade da taxa
efetiva aplicvel, importa fazer uma ltima observao.
Na apresentao da Proposta de Lei n. 236/XII que est na origem do Decreto n.
262/XII, a Ministra de Estado e das Finanas afirmou que [...] cerca de 95% dos
pensionistas da segurana social ficam isentos e, no conjunto dos sistemas, ficam
totalmente isentos de qualquer contribuio mais de 87% dos pensionistas (DAR, I Srie
n. 101/XII/3, de 27 de junho de 2014, pg. 36).
De acordo com o Parecer Tcnico n. 2/2014 sobre o Documento de Estratgia
Oramental: 2014-2018, emitido em 21 de maio de 2014, pela Unidade Tcnica de Apoio
Oramental da Assembleia da Repblica, [o] impacto decorrente da substituio da CES
pela Contribuio de Sustentabilidade positivo para todos os pensionistas, sendo as
penses mensais entre 3750 e 4611,42 as mais beneficiadas em termos relativos.
Quando comparada com a CES, a contribuio de sustentabilidade tem subjacente um
desagravamento da taxa efetiva para todas as penses [] sobre as quais incide. O
desagravamento das taxas efetivas superior para as penses situadas no intervalo entre
3750 e 4611,42 (11 vezes o valor do Indexante de Apoios Sociais), e que decorre da
diminuio da taxa efetiva de 10% para 3,5%, o que representa uma reduo de 65% no
montante de contribuio paga pelo CES []. Relativamente s penses brutas entre
1000 e 1800, a reduo do montante de 42,9% (e resulta da passagem de uma taxa de
3,5 para 2,0%).

Mesmo no se tratando aqui ainda da apreciao da constitucionalidade da medida

(cfr., infra, Parte C.), importa desde j observar que, sem prejuzo de, no plano da poltica
legislativa, ser legtimo que se apresente o impacto da medida ora em apreciao por
referncia a e em comparao com outras medidas com as quais, porventura, a primeira
apresente afinidades, a verdade que, no plano do Direito, a afetao de posies jurdicas
subjetivas pela medida da contribuio de sustentabilidade correspondendo ao impacto
da medida s pode aferir-se atendendo ao contedo das posies jurdicas afetadas.
No tem assim cabimento a considerao segundo a qual as pessoas afetadas pela
contribuio de sustentabilidade ficam todas numa situao melhor do que aquela em que
se encontravam na vigncia da chamada contribuio extraordinria de solidariedade
(CES). que a CES, dado o seu carter transitrio o que, entre outros aspetos, implicava
a necessidade da sua renovao em cada lei oramental jamais produziu qualquer efeito
jurdico modelador do contedo das posies jurdicas subjetivas relativas a prestaes do
sistema pblico de segurana social sobre as quais incidia. O contedo dessas posies
jurdicas manteve-se, pois, nos termos da prpria lei, inalterado.
Face ao que foi dito, no plano estritamente jurdico, inequvoco que a contribuio
de sustentabilidade vem afetar negativamente, com carter duradouro, posies jurdicas de
que so titulares os atuais beneficirios do sistema pblico de segurana social.
Com efeito, conforme decorre do mbito de aplicao da medida e dos demais aspetos
do seu regime jurdico, estamos perante uma deciso, com carter duradouro, de reduo
da despesa com prestaes sociais penses e equivalente a cargo de determinadas
entidades pblicas que integram o sistema pblico de penses.
No obstante o nomen juris contribuio poder sugerir que se estaria perante
uma medida do lado da receita, o que se verifica que, em rigor, a mesma consubstancia
uma reduo do valor nominal da penso. Tal qualificao decorre, alm do mbito de
aplicao da medida, do prprio regime relativo ao modo de processamento da aplicao
da taxa penso e da sua afetao, porquanto opera atravs da deduo ao valor da penso
do montante devido a ttulo de contribuio de sustentabilidade, determinado por
aplicao da taxa sobre aquela, competindo respetiva entidade processadora efetuar essa
operao (cfr. n.s 1 e 2 do artigo 5. do Decreto n. 262/XII).
Assim, de rejeitar a interpretao defendida pelo Governo (pg. 49 da Nota
Tcnica), segundo a qual [a] medida da Contribuio de Sustentabilidade assume a
natureza de uma contribuio para a segurana social, nos mesmos termos em que esta
noo foi aplicada e desenvolvida pelo TC tanto no Acrdo n. 187/2013 como no
Acrdo n. 862/2013 relativamente Contribuio Extraordinria de Solidariedade
(CES), tal como configurada na Lei do Oramento do Estado para 2013. Trata-se de uma
contribuio exigida aos atuais beneficirios das penses a pagamento, o que coerente
com a permisso geral de o financiamento dos sistemas pblicos poder ser feito tambm
atravs da participao dos prprios titulares (cfr. Acrdo n. 187/2013).
certo que no Acrdo n. 187/2013, embora considerando que a incidncia, em
geral, de uma obrigao contributiva sobre os prprios beneficirios ativos representaria
um desvio ao funcionamento do sistema na medida em que introduz uma nova
modalidade de financiamento da segurana social que abarca os prprios beneficirios das
prestaes sociais, pondo em causa, de algum modo, o princpio da contributividade
(artigo 54. da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro) o Tribunal no deixou de entender que a
circunstncia de o sistema previdencial assentar fundamentalmente no autofinanciamento,
atravs das quotizaes dos trabalhadores e das contribuies das entidades empregadoras,
no obstaria a que se pudesse recorrer a outras fontes de financiamento, incluindo outras
receitas fiscais legalmente previstas, como decorre do artigo 92. da Lei n. 4/2007.
Simplesmente, nesse aresto estava em causa uma medida que, alm de incidir sobre
prestaes relativas ao sistema pblico de penses, incidia globalmente sobre prestaes
privadas de proteo social, exteriores ao sistema pblico de segurana social, sendo esse

aspeto do regime, relativo ao mbito de aplicao da medida, determinante para o

entendimento segundo o qual se no estava a perante uma simples reduo do valor da
penso.
Ora, no que respeita medida de contribuio de sustentabilidade, como j se disse,
relevantes aspetos do seu regime jurdico, como sejam o seu mbito de aplicao
(determinadas entidades pblicas que integram o sistema pblico de penses) ou o modo
de processamento da aplicao da taxa penso e da sua afetao (deduo do montante
devido a ttulo de contribuio de sustentabilidade) sugerem que se est antes perante uma
verdadeira reduo do valor da penso.
Alm disso, e fundamentalmente, no sustentvel o entendimento segundo o qual se
est perante uma medida que consubstancia o recurso a uma outra fonte de financiamento
do sistema da segurana social, porquanto inexiste qualquer transferncia de meios de fora
para dentro do sistema pblico de penses. Do que se trata de uma medida interna ao
sistema pblico de penses que, cortando na despesa, visa repor o equilbrio do saldo de
cada regime por ela abrangido.
A medida relativa reviso da forma de atualizao anual das penses do sistema
previdencial e do regime de proteo social convergente
13. Integram ainda o objeto do pedido de fiscalizao de constitucionalidade as
normas constantes dos n.s 1 a 4 do artigo 6..
A norma constante do n. 1 desse preceito legal determina que o Governo em
articulao com os parceiros sociais deve proceder reviso da forma de atualizao anual
das penses do sistema previdencial e do regime de proteo social convergente, tendo por
base indicadores de natureza econmica, demogrfica e de financiamento das penses do
sistema previdencial e do regime de proteo social convergente, indicadores esses que, a
ttulo exemplificativo, vm enunciados nas alneas a) a e) dessa mesma disposio e que so
os seguintes: o crescimento real do produto interno bruto a variao mdia anual do
ndice de preos no consumidor, sem habitao a evoluo da populao em idade ativa
e dos beneficirios a evoluo da populao idosa e dos reformados e pensionistas e,
por ltimo, outros fatores que contribuam para a sustentabilidade dos sistemas pblicos
de penses.
A norma constante do n. 2 do artigo 6. estabelece uma salvaguarda no sentido de
assegurar que da aplicao das regras de atualizao anual das penses no pode resultar
uma reduo do valor nominal das penses.
No n. 3 prev-se que a atualizao das penses seja feita na base de uma espcie de
conta corrente, nos termos da qual, conforme j decorre do n. 2 desse preceito legal,
embora da aplicao das regras de atualizao anual das penses no possa resultar uma
reduo do valor nominal das penses, a evoluo negativa da penso verificada no ano n
descontada de uma eventual atualizao positiva que venha a ocorrer no ano n+1.
Por ltimo, o n. 4 vem esclarecer que as penses mnimas e as penses e outras
prestaes do subsistema de solidariedade e do regime de proteo social convergente de
natureza no contributiva podem ficar sujeitas a outras regras de atualizao que garantam
adequados meios de subsistncia.
14. Relativamente a esta medida coloca-se, no entanto, uma questo prvia relativa
prpria apreciao da conformidade constitucional.
Independentemente da questo de saber se a medida se encontra diretamente
associada contribuio de sustentabilidade ou constitui um mecanismo autnomo de
carter geral atinente atualizao de penses, o certo que o pedido no
suficientemente explcito quanto s razes por que se justifica a apreciao da sua
conformidade constitucional em fiscalizao preventiva.
O pedido considera que as normas em causa incluindo as faladas disposies do
artigo 6. - so suscetveis de violar princpios e normas constitucionais como o princpio
da igualdade, previsto no artigo 13. da Constituio e o princpio da proteo da

confiana, nsito ao princpio do Estado de direito constante do artigo 2. da Constituio,

tal como resulta da interpretao que destes princpios vem sendo feita pela jurisprudncia
do Tribunal Constitucional, em especial nos Acrdos n.s 353/2012, 187/2013, 862/2013
e 413/2014.
Parece assim admitir que se possam suscitar dvidas de constitucionalidade, com base
na anterior jurisprudncia do Tribunal, tambm quanto matria da atualizao das
penses.
Porm, nenhum desses arestos, que se pronunciaram sobre redues remuneratrias
ou ainda sobre a contribuio extraordinria de solidariedade consignadas nas leis do
oramento de Estado para 2012, 2013 e 2014, ou, no caso do acrdo n. 862/13, sobre
um mecanismo de convergncia de penses, abordou concomitantemente qualquer
questo referente atualizao de penses ou aplicou nessa perspetiva os princpios da
igualdade e da proteo da confiana.
Neste condicionalismo, o Tribunal no dispe de elementos que lhe permitam, com
segurana, caracterizar os fundamentos do pedido, pelo que, nesta parte, dele no pode
tomar conhecimento.
Enquadramento da contribuio de sustentabilidade no regime institudo pelo Decreto
n. 262/XII
15. Nos antecedentes pontos ocupmo-nos da caracterizao do regime normativo da
contribuio de sustentabilidade, no pressuposto segundo o qual o sentido das normas
objeto de fiscalizao s determinvel no mbito do regime da contribuio de
sustentabilidade no seu conjunto (artigos 1. a 5. do Decreto n. 262/XII).
Importa agora proceder ao enquadramento dessa medida no regime institudo pelo
Decreto n. 262/XII.
Nos termos da Exposio de Motivos que acompanhou a Proposta de Lei n.
236/XII que est na origem do Decreto n. 262/XII, a proposta de lei, alm de
enquadrada pela importncia da disciplina oramental, dirige-se em concreto proposta
de uma soluo para o desafio mais importante que se coloca ao sistema pblico de
segurana social o da sua sustentabilidade mormente no que diz respeito aos regimes
de penses.
Dessa exposio de motivos resulta ainda que a contribuio de sustentabilidade
uma medida que deve ser perspetivada em conjunto com outras medidas estruturais, no
quadro de uma reforma com vista a garantir, em observncia da equidade intra e
intergeracional, a sustentabilidade do sistema pblico de penses.
Seria expresso dessa intencionalidade o facto de, juntamente com a contribuio de
sustentabilidade, o Decreto n. 262/XII, estender, atravs das alteraes marginais
contribuio do trabalhador para os sistemas de previdncia social (artigos 7. e 8.) e
taxa normal do Imposto sobre o Valor Acrescentado (artigos 10. e 11.), aos trabalhadores
no ativo e sociedade em geral o esforo exigido com vista a garantir a sustentabilidade do
sistema pblico de penses, o que poderia ser entendido como uma preocupao de
assegurar a equidade intra e intergeracional, indo assim ao encontro das exigncias que, em
matria de reforma do sistema pblico de penses, decorrem do acrdo do Tribunal
Constitucional n. 862/2013.
Deste modo, a razo de ser do regime institudo pelo Decreto n. 262/XII parece ser
o de assegurar que o esforo de contribuio para a sustentabilidade do sistema pblico de
segurana social seja repartido de um modo equilibrado por todos os portugueses. A par
dos atuais beneficirios do sistema, a quem exigida uma parte desse esforo atravs da
contribuio de sustentabilidade, so tambm chamados a contribuir os futuros
beneficirios do sistema, atravs do aumento das contribuies dos trabalhadores para os
sistemas de previdncia social, bem como a sociedade em geral, atravs do aumento da
taxa normal do IVA.
Nesse sentido depe o facto de tanto a receita da contribuio de sustentabilidade,

como a receita do aumento da taxa contributiva, como a receita proveniente do aumento

da taxa normal do IVA serem, respetivamente, afetadas, imputadas ou consignadas ao
sistema pblico de penses (cfr. artigos 5., 9. e 12. do Decreto n. 262/XII).
16. Como foi referido, nos termos da mesma Exposio de Motivos, alm de
concretamente dirigido a assegurar a sustentabilidade do sistema pblico de segurana
social mormente no que diz respeito ao regime pblico de penses, o regime institudo por
este diploma no deixa de ser enquadrado pela importncia da disciplina oramental,
pretendendo contribuir para a sustentabilidade das finanas pblicas, com vista a assegurar
o cumprimento das obrigaes decorrentes da participao de Portugal na Unio Europeia
e na rea do euro, bem como para a transio para o crescimento econmico sustentado.
No que se refere ao cumprimento de compromissos europeus em matria oramental,
alm das obrigaes da Repblica Portuguesa decorrentes do direito da Unio Europeia
Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia, protocolo e regulamentos que
integram o quadro normativo de coordenao e governao da Unio Econmica e
Monetria feita referncia ao Tratado sobre Estabilidade, Coordenao e Governao
na Unio Econmica e Monetria (Tratado Oramental), assinado em Bruxelas em 2 de
maro de 2012, aprovado pela Resoluo da Assembleia da Repblica n. 84/2012, em 13
de abril de 2012, e ratificado pelo Decreto do Presidente da Repblica n. 99/2012, de 3 de
julho (DAR, I Srie n. 127/XII, de 3 de julho de 2012).
Ainda segundo a exposio de motivos que acompanhou a Proposta de Lei n.
236/XII, [e]stes compromissos europeus estabelecem, em particular, o respeito dos
valores mximos de referncia de 3% do Produto Interno Bruto (PIB) para o dfice
oramental e de 60% do PIB para o rcio de dvida pblica, bem como a obrigao de
assegurar uma situao oramental equilibrada ou excedentria. No perodo de transio
para estes objetivos, o Estado Portugus deve ainda definir e executar uma trajetria de
consolidao que assegure a convergncia do saldo oramental estrutural para o objetivo
de mdio prazo, sob pena de ativao de mecanismos de correo automticos. Os
compromissos de sustentabilidade das finanas pblicas esto j incorporados na Lei de
Enquadramento Oramental (Lei n. 91/2001, de 20 de agosto), atravs da stima
alterao a essa lei (Lei n. 37/2013, de 14 de junho) aprovada pelos partidos do arco da
governao, que de resto tambm confirmaram a ratificao do Tratado sobre a
Estabilidade, Coordenao e Governao na Unio Econmica e Monetria.
C. Os parmetros constitucionais
17. O sentido e alcance do direito penso e da incumbncia imposta ao Estado de
organizar e manter um sistema de segurana social, como decorrncia do direito
segurana social consagrado no artigo 63. da Constituio, tem sido clarificado pelo
Tribunal Constitucional em diversa jurisprudncia (Acrdos n.s 349/91, 318/99,
188/2009, 3/2010 e 187/13) e, por ltimo, no acrdo n. 862/2013.
No h motivo para deixar de seguir, na linha dessa anterior jurisprudncia, o
entendimento expresso neste mais recente aresto.
A Constituio no fixa, com carter de regra suscetvel de aplicao direta e imediata,
o sistema de penses e demais prestaes do sistema de segurana social, assim como os
critrios da sua concesso e valor pecunirio. Caber assim ao legislador ordinrio, em
funo das disponibilidades financeiras e das margens de avaliao e opes polticas
decorrentes do princpio democrtico, modelar especificamente esses elementos de
contedo das penses.
Tambm aqui a liberdade de deciso do legislador varivel, consoante a maior ou
menor determinabilidade das regras constitucionais.
Em certas situaes, a margem de conformao do legislador ser necessariamente
menor. o que se verifica com a norma do n. 4 do artigo 63., que garante o princpio
conhecido como princpio da totalizao que impe a contagem de todo tempo de
trabalho realizado para o clculo do montante das prestaes: todo o tempo de trabalho

contribui, nos termos da lei, para o clculo das penses de velhice e invalidez,
independentemente do setor de atividade em que tiver sido prestado.
Todavia, tem sido afirmado que desse princpio no decorre que o legislador ordinrio
esteja constitucionalmente vinculado a garantir ao pensionista uma penso rigorosamente
correspondente ao das remuneraes registadas durante o perodo contributivo, no se
podendo falar num princpio da equivalncia entre contribuies e montantes da
prestao, j que o sistema previdencial assenta em mecanismos de repartio e no de
capitalizao (cfr. Acrdo n. 99/99). No mesmo sentido, afirmou-se num outro acrdo
que a Constituio da Repblica Portuguesa no consagra em qualquer das suas normas
ou princpios a exigncia de que se tenha em considerao, como critrio para o clculo do
montante das penses de reforma, o montante da retribuio efetivamente auferida pelo
trabalhador no ativo. Pode e, numa certa perspetiva, haver mesmo que distinguir-se
entre a necessria considerao de todo o tempo de trabalho e uma (inexistente) imposio
de utilizao, como critrio de clculo do valor da penso, do montante dos rendimentos
realmente auferidos (cfr. Acrdo n. 675/2005).
18. Neste condicionalismo, o legislador possui margem de manobra para delinear o
contedo concreto ou final do direito penso, respeitados os limites constitucionais
pertinentes. Assim, afirmar o reconhecimento, autnoma e imediatamente decorrente do
texto constitucional, do direito penso, no significa que se possa afirmar o direito a uma
determinada penso. O direito a uma determinada penso s adquire contedo preciso
atravs da legislao ordinria. Pelo que a sua vinculatividade jurdica uma criao
infraconstitucional. Apenas a partir do momento em que o legislador ordinrio fixa, com
elevado grau de preciso e de certeza, o contedo do direito exigvel do Estado, o direito
penso adquire na ordem jurdica um grau pleno de definitividade e densidade (cfr.
JORGE REIS NOVAIS, Direitos Sociais, teoria jurdica dos direitos sociais enquanto
direitos fundamentais, Coimbra Editora, 2010, pg. 148).
Alguns autores defendem que, a partir do momento que seja levada a cabo a
concretizao legislativa do direito, ela passar a integrar a norma de direito
fundamental, correspondendo a faculdades, pretenses ou direitos particulares integrveis
no direito fundamental como um todo. No obstante, isso no significa uma absoluta
intangibilidade do direito penso, mas sim que o referido direito passa a beneficiar da
proteo especfica correspondente, nomeadamente dos princpios estruturantes do
Estado de Direito, como a proteo da confiana ou da proporcionalidade, apenas
podendo ser suprimidos ou diminudos com observncia desses mesmos princpios.
O direito penso est, alis, particularmente dependente das disponibilidades
financeiras do Estado, sendo, nesse sentido, mais permevel presso da conjuntura,
sobretudo, nos perodos mais crticos de dificuldades econmicas. Essa especial
vulnerabilidade justifica-se no apenas com o facto de o direito penso alocar recursos
financeiros imediatos, mas tambm devido prpria estrutura do direito. O direito
penso tem na sua formao uma estrutura temporal de mdia e longa durao, pelo que,
durante a vida da prestao, os contextos socio-econmicos que enquadram a atividade
legislativa podem alterar-se radicalmente.
Por outro lado, para alm da sua durao prolongada, as penses so ainda
particularmente dependentes dessa reserva do possvel, pelo simples facto da sua
insero no sistema solidrio de prestao do contrato geracional. Ora, num sistema
previdencial de repartio, os beneficirios no podem ignorar os riscos envolvidos, com a
possibilidade de alterao dos direitos em formao, no se podendo defender que se
reconhece, sem excees, um princpio da intangibilidade no que toca ao quantum das
penses (JOO CARLOS LOUREIRO, Adeus ao Estado Social?, Coimbra Editora,
2010, pgs. 166, 170 e 379). E quanto aos direitos j consolidados, no Acrdo n.
187/2013 considerou-se o seguinte: o reconhecimento do direito penso e a tutela
especfica de que ele goza no afastam, partida, a possibilidade de reduo do montante
concreto da penso. O que est constitucionalmente garantido o direito penso, no o

direito a um certo montante, a ttulo de penso.

No entanto, importa reafirmar que o legislador, na conformao que faz, em cada
momento histrico, do direito penso est juridicamente vinculado pelas normas e
princpios constitucionais. Assim, apesar de um inequvoco reconhecimento de que o
legislador possui liberdade para alterar as condies e requisitos de fruio e clculo das
penses, mesmo em sentido mais exigente, ele tem de respeitar vrios limites
constitucionalmente impostos, nomeadamente os que derivam do princpio do Estado de
Direito. Deste modo, as alteraes que o legislador pretenda levar a cabo tm de se fundar
em motivos justificados designadamente a sustentabilidade financeira do sistema , no
podendo afetar o mnimo social, os princpios da igualdade e da dignidade da pessoa
humana, e da proteo da confiana.
19. O Estado portugus cumpriu a incumbncia que lhe foi atribuda pelo artigo
63. da CRP definindo um sistema de segurana social que inclui, enquanto uma da suas
componentes, o sistema previdencial. De acordo com a Lei de Bases da Segurana Social
(Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro) este sistema visa garantir prestaes pecunirias
substitutivas do rendimento do trabalho perdido em consequncia de certas
eventualidades, nas quais se inclui, entre outras, a invalidez, a doena e a velhice (artigos
50. e 51. da Lei de Bases). O sistema estruturado em torno de alguns princpios
fundamentais, princpios esses que so a expresso da livre escolha que o legislador
ordinrio fez, na sua necessria tarefa de concretizar o programa aberto do artigo 63. da
CRP.
Assim, entre ns, o direito penso adquire-se, de acordo com o princpio da
contributividade (artigo 54. da Lei de Bases), mediante o cumprimento, por parte do seu
titular e de outras entidades, de certas e determinadas obrigaes (artigos 55. a 57. da
mesma lei), que sendo devidas ao longo do tempo, so o pressuposto necessrio da
formao, tambm ao longo do tempo, do direito a vir a perceber, terminada a vida ativa, a
prestao pecuniria substitutiva do rendimento do trabalho. Tal o resultado de uma
outra opo do legislador, expressa num outro princpio estruturante do sistema, desta vez
relativo ao seu prprio modo de financiamento: na verdade, e de acordo com o disposto
no artigo 90. da Lei de Bases, as prestaes substitutivas dos rendimentos do trabalho
devem ser financiadas por quotizaes dos trabalhadores e por contribuies das entidades
empregadoras. Finalmente, cumpridos estes requisitos, que so portanto o pressuposto
causal do direito a perceber a prestao correspondente penso, a partir do certo perodo
de tempo que definido em outros lugares do sistema - o montante da prestao a que se
tem direito corresponde a um quantum que, alm de ser definido (princpio do benefcio
definido), determinado em funo das quotizaes feitas e das contribuies realizadas
(artigos 57. e 62.).
Em cumprimento do princpio da complementaridade (artigo 15.), a esta forma de
proteo social pblica podem associar-se formas de proteo social, cooperativas,
mutualistas e privadas, que devem ser articuladas entre si de forma a melhorar a cobertura
das situaes abrangidas e promover a partilha das responsabilidades nos diferentes
patamares da proteo [social]. Este princpio da complementaridade tem traduo no
regime estabelecido a partir do artigo 81. da Lei de Bases, onde se definem as modalidades
de que pode revestir esta componente do sistema de segurana social, designada como
sistema complementar. A definio surge como necessria, no s face indeclinvel
tarefa estadual de articulao entre as vrias formas, pblicas e no pblicas, de proteo
social (artigo 15.), como face ao princpio do primado da responsabilidade pblica, que,
nos termos do artigo 14. da Lei de Bases, consiste no dever do Estado de criar as
condies necessrias efetivao do direito segurana social e de organizar, coordenar e
subsidiar o [seu] sistema.
Estas so pois as linhas gerais que definem o modo atravs do qual o legislador
ordinrio cumpriu a incumbncia que lhe devolvida nos termos do artigo 63. da CRP.
20. Face a estes dados, a medida agora em juzo, ao implicar essencialmente a reduo,

a ttulo definitivo, de penses j em pagamento, surge, no contexto do sistema que

acabmos de descrever, e que foi modelado pela lei em cumprimento de uma injuno
constitucional, como uma limitao de dois princpios estruturantes desse mesmo sistema,
a saber, o da contributividade e o do benefcio definido. Na verdade, uma vez redefinido in
pejus, pelo legislador, o montante de uma penso de que j se beneficia, no s deixa de
ser garantida a tendencial correspondncia entre esse montante e a carreira contributiva
que foi o pressuposto causal da aquisio do direito penso (princpio contributivo),
como sobretudo, posto em causa o princpio segundo o qual esse montante seria certo
(princpio do benefcio definido).
Tal no contudo suficiente para que se considere constitucionalmente proibida a
medida legislativa de reduo definitiva de penses.
S seria assim se se admitisse uma proibio geral de retrocesso social, em matria de
direitos sociais, no sentido de que nunca poderia ser criado um novo regime legal que
pudesse afetar qualquer situao jurdica que se encontrasse abrangida pela lei anterior.
Este princpio no pode ser aceite, no entanto, com esta amplitude, sob pena de
destruir a autonomia da funo legislativa, cujas caractersticas tpicas, como a liberdade
constitutiva e a autorrevisibilidade, seriam praticamente eliminadas se, em matrias to
vastas como os direitos sociais, o legislador fosse obrigado a manter integralmente o nvel
de realizao e a respeitar em todos os casos os direitos por ele criados.
Torna-se assim necessrio harmonizar a estabilidade da concretizao legislativa j
alcanada no domnio dos direitos sociais com a liberdade de conformao do legislador. E
essa harmonizao implica que se distingam as situaes onde a Constituio contenha
uma ordem de legislar suficientemente precisa e concreta, em que a margem de liberdade
do legislador para retroceder no grau de proteo j atingido necessariamente mnima,
daquelas outras em que a proibio do retrocesso social est limitada pelo princpio da
alternncia democrtica e opera apenas quando a alterao redutora do contedo do direito
social afete a garantia da realizao do contedo mnimo imperativo do preceito
constitucional ou implique, pelo arbtrio ou desrazoabilidade manifesta do retrocesso, a
violao da proteo da confiana (cfr. Acrdos n.s 509/2002 e 188/2009).
21. Contudo, tal no significa que o poder de autorrevisibilidade das leis seja um poder
ilimitado. O exerccio do poder de autorrevisibilidade, embora assente num princpio que
matricial para a conformao da ordem constitucional portuguesa o que determina que
essa ordem se funda antes do mais nos procedimentos que so prprios de uma
democracia pluralista h de conhecer limites, e esses decorrero da necessria
coexistncia entre o princpio do pluralismo democrtico e outros princpios
constitucionais.
O Estado de direito um estado de segurana jurdica. E a segurana exige que os
cidados saibam com o que podem contar, sobretudo nas suas relaes com os poderes
pblicos. Saber com o que se pode contar em relao aos atos da funo legislativa do
Estado coisa incerta ou vaga, precisamente porque o que conatural a essa funo a
possibilidade, que detm o legislador, de rever ou alterar, de acordo com as diferentes
exigncias histricas, opes outrora tomadas. Contudo, a possibilidade de alterao dessas
opes, se irrestrita (uma vez cumpridas as demais normas constitucionais que sejam
aplicveis) quando as novas solues legislativas so pensadas para valer apenas para o
futuro, no pode deixar de ter limites sempre que o legislador decide que os efeitos das
suas escolhas ho de ter, por alguma forma, certa repercusso sobre o passado.
A Constituio no probe, em geral, que as novas escolhas legislativas tomadas pelo
legislador ordinrio no quadro da sua estrutural habilitao para rever opes antes
tomadas por outros legisladores histricos faam repercutir os seus efeitos sobre o
passado. Mas, para alm disso, no probe nem pode proibir genericamente que o
legislador recorra a uma tcnica de modelao da repercusso dos efeitos das suas
escolhas em face da variabilidade dos graus de intensidade de que ela pode revestir. Na

verdade, a repercusso sobre o passado [das novas escolhas legislativas] pode assumir uma
intensidade forte ou mxima, sempre que a lei nova faa repercutir os seus efeitos sobre
factos pretritos, praticados ao abrigo de lei anterior, redefinindo assim a sua disciplina
jurdica. Mas pode tambm assumir uma intensidade fraca, mnima ou de grau intermdio,
sempre que a lei nova, pretendendo embora valer sobre o futuro, redefina a disciplina de
relaes jurdicas constitudas ao abrigo de um (diverso) Direito anterior. Neste ltimo
caso, designa-se este especial grau de repercusso dos efeitos das novas decises
legislativas como sendo de retroatividade fraca, imprpria ou inautntica, ou ainda, mais
simplesmente, de retrospetividade. Como quer que seja, e no sendo o recurso por parte
do legislador a qualquer uma destas formas de retroao da eficcia dos seus atos
genericamente proibida pela Constituio, a convocao legislativa de qualquer uma destas
tcnicas no deixa de colocar problemas constitucionais, face justamente ao imperativo de
segurana jurdica que decorre do princpio do Estado de direito.
, com efeito, evidente que a repercusso sobre o passado das novas escolhas
legislativas, qualquer que seja a forma ou o grau de que se revista, diminui ou fragiliza a
faculdade, que os cidados de um Estado de direito devem ter, de poder saber com o que
contam, nas relaes que estabelecem com os rgos de poder estadual. Precisamente por
isso, a Constituio proibiu expressamente o recurso, por parte do legislador,
retroatividade forte, sempre que a medida legislativa que a ela recorre implicar intervenes
gravosas na liberdade e (ou) no patrimnio das pessoas, assim sucedendo quando estejam
em causa restries a direitos, liberdades e garantias (artigo 18., n. 3), a definio de
comportamentos criminalmente punveis (artigo 29., n. 1), ou a criao de impostos ou
definio dos seus elementos essenciais (artigo 103., n. 3). A razo pela qual a
Constituio exclui a possibilidade de existncia de leis retroativas nesses casos reside
precisamente na intensidade da condio de insegurana pessoal que do contrrio resultaria
no quadro de um Estado de direito democrtico como aquele que o artigo 2. institui.
Dito isto, resta concluir que o facto de no haver uma proibio constitucional
explcita de, noutros casos, se recorrer s formas graduais e muito variveis de
retroatividade prpria ou imprpria no significa que o recurso a qualquer uma destas
formas esteja sempre e em qualquer circunstncia disposio do legislador ordinrio. O
princpio segundo o qual o poder legislativo est genericamente habilitado pela
Constituio a atribuir s suas decises, por diferentes formas e em diferentes graus,
eficcia para o passado, conhece limites. E estes decorrem da necessria convivncia entre
este princpio e o princpio do Estado de direito, na sua dimenso de segurana jurdica.
22. O mtodo a adotar na resoluo deste especfico problema constitucional,
decorrente da necessria conciliao entre o princpio democrtico, que sustenta a
autorrevisibilidade das leis, e o princpio do Estado de direito, que sustenta os limites
impostos a esta autorrevisibilidade por exigncias de segurana jurdica, foi explicitado pelo
Tribunal Constitucional no Acrdo n. 287/90. A se disse que, especialmente nos casos
em que o problema se apresenta com contornos mais delicados e que so aqueles em que
ocorre a chamada retroatividade imprpria ou inautntica, tambm designada como
retrospetividade, nos quais a norma jurdica nova, conquanto pretenda ter efeitos s para
o futuro, incide sobre relaes jurdicas j existentes, constitudas ao abrigo de Direito
anterior haveria que ponderar. E que a ponderao deveria ser feita entre o peso a dar
confiana e boa-f dos cidados, que legitimamente contavam ou esperavam a
manuteno da disciplina jurdica ao abrigo da qual a sua situao, perante o Direito, fora
anteriormente definida, e o peso a dar s razes pelas quais as alteraes legislativas
vinham afetar as suas expectativas legtimas. Mais se concluiu que o resultado da
ponderao s poderia ser favorvel a estas ltimas expectativas, reconhecendo-lhes uma
superior consistncia ou um maior peso relativamente ao segundo ndice a ponderar,
naqueles casos em que a sua afetao se mostrasse inadmissvel, arbitrria ou demasiado
onerosa. O significado dado a estes ltimos termos foi tambm explicitado:
Em que se traduz esta inadmissibilidade, arbitrariedade ou onerosidade excessiva.

A ideia geral de inadmissibilidade poder ser aferida, nomeadamente, pelos dois seguintes
critrios:
a) afetao de expectativas, em sentido desfavorvel, ser inadmissvel, quando constitua
uma mudana da ordem jurdica com que, razoavelmente, os destinatrios das normas dela
constantes no possam contar e ainda
b) quando no for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses
constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui,
ai princpio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propsito dos direitos,
liberdades e garantias, no n 2 do artigo 18. da Constituio, desde a 1 reviso.

Posteriormente, o Acrdo n. 128/2009, e depois dele, entre outros, os Acrdos n.s

188/2009, 187/2013 e 862/2013, vieram desenvolver um modelo de testes. De acordo
com este modelo, para que haja lugar tutela jurdico-constitucional da confiana
necessrio, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado
comportamentos capazes de gerarem nos privados expectativas de continuidade depois,
devem tais expectativas ser legtimas, justificadas e fundadas em boas razes em terceiro
lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de
continuidade do comportamento estadual por ltimo, ainda necessrio que no
ocorram razes de interesse pblico que justifiquem, em ponderao, a no continuao
do comportamento que gerou a situao de expectativa.
A aplicao deste mtodo, assim explicitado pelo Tribunal, a um caso concreto
pressupe antes do mais que se determine, com preciso, se, nesse caso, a norma sob juzo
fez protrair os seus efeitos sobre o passado e com que grau de intensidade o fez. Na
circunstncia de ser positiva a resposta a esta questo, haver ainda que valorar luz da
Constituio as expectativas dos particulares, que confiaram na inexistncia da projeo
sobre o passado dos efeitos das novas decises legislativas. E essa valorao s pode
incidir sobre a consistncia das posies jurdicas subjetivas definidas luz do Direito
anterior, e que vm agora, pela lei nova, a ser afetadas. Na verdade, as expectativas dos
particulares na continuidade, e na no disrupo, da ordem jurdica, no so realidades
aferveis ou avaliveis no plano emprico dos factos. A sua densidade no advm de uma
qualquer pr-disposio, anmica ou psicolgica, para antecipar mentalmente a iminncia
ou o risco das alteraes legislativas a sua densidade advm do tipo de direitos de que so
titulares as pessoas afetadas e o modo pelo qual a Constituio os valora. O ponto
importante. que, como se disse no Acrdo n. 862/2013, quanto mais consistente for o
direito do particular, mais exigente dever ser o controlo da proteo da confiana.
23. No presente caso, esto em juzo medidas contidas num decreto da Assembleia da
Repblica (Decreto n. 262/XII) que visam essencialmente reduzir, a ttulo definitivo, o
montante de penses j em pagamento, e que, nos termos do seu artigo 14., dever entrar
em vigor a partir de 1 de janeiro de 2015.
Contudo, no obstante a nova disciplina jurdica das penses pretender produzir
efeitos apenas para o futuro, a verdade que ela se repercute sobre o passado, na medida
em que vem redefinir posies jurdico-subjetivas constitudas ao abrigo de lei anterior.
Como j se viu, o direito ao recebimento de uma penso, a ttulo de prestao
substitutiva dos rendimentos de um trabalho que antes se realizou, constitui-se mediante o
cumprimento de certas e determinadas obrigaes que a lei determina, e que so, no
apenas o pressuposto necessrio da aquisio do direito (no momento igualmente definido
pelo sistema legal) mas tambm a medida do benefcio que, chegado o momento certo, se
passar a receber. Quer isto dizer que, se verdade que o direito penso um direito
lquido e certo nos termos da lei, tambm verdade que a sua formao implicou um
processo longo, que se foi protraindo no tempo. Para cada uma das fases desse processo
houve direito aplicvel, que determinava o regime e o quantum das obrigaes que se
deveriam cumprir, a idade a partir da qual o direito a receber o benefcio se constituiria na
esfera jurdica do contribuinte-beneficirio, e o montante definido em que ele se traduziria.
Assim, qualquer alterao legislativa que viesse a incidir sobre a redefinio de uma

qualquer destas fases antes da aquisio final do direito penso seria, para os quadros
conceituais das relaes das leis no tempo, sempre retrospetiva ou impropriamente
retroativa, na exata medida em que vinha redefinir a disciplina jurdica de uma relao que
se estabelecera entre o contribuinte-beneficirio e a comunidade no seu todo (atravs do
sistema de segurana social) a partir do momento em que aquele iniciara a sua carreira
contributiva. Disto mesmo se deu alis conta o Tribunal nos exemplos dos Acrdos n.s
302/2006, 188/2009 e 3/2010, quando estavam em juzo, precisamente, novos regimes
legais que alteravam regras preexistentes sobre o processo, j iniciado mas ainda no
concludo, de formao do direito ao recebimento de penses. Em todas estas situaes o
Tribunal invocou o parmetro da proteo da confiana para poder sustentar o seu
julgamento que em nenhum destes casos foi de acolhimento da inconstitucionalidade
precisamente porque considerou que a lei nova, se bem que fixando os seus efeitos apenas
para o futuro, no deixava de redefinir o passado em termos jurdico-constitucionalmente
relevantes.
Contudo, se assim para as situaes em que a lei nova vem redefinir os termos em
que deve decorrer o processo de formao do direito penso, por maioria de razo o ser
nas situaes em que, como no presente caso, a mudana legislativa se traduz numa
alterao in pejus do montante de uma penso j em pagamento. Nestas circunstncias, a
lei nova, se bem que no formalmente aplicvel a factos pretritos, opera uma acentuada
redefinio jurdica do passado, alterando os termos de exerccio de um direito j
completamente formado, que a Lei de Bases da Segurana Social qualifica apropriadamente
como direito adquirido.
Assim, se, no caso de alterao das regras de formao das penses antes de estas
existirem como direitos fechados para os seus beneficirios, j se mostrava adequado
convocar o parmetro da proteo da confiana para medir da admissibilidade da mutao
legislativa, por maioria de razo o ser nos casos em que o que est em causa uma
alterao que incide sobre o montante de uma penso que j se recebe. que, nestes casos,
e como se disse no Acrdo n. 862/2013, o beneficirio viu entrar na sua esfera jurdica
um direito subjetivo com contornos exatos, estando em situao de exigir do Estado a
prestao que lhe devida, pelo que se encontrar partida numa situao que carece de
uma tutela ainda mais reforada do que [a de algum] que est ainda a formar a sua carreira
contributiva. Tanto mais que o contedo exato, lquido e certo que esse direito hoje tem
funo das regras jurdicas vigentes aplicveis ao tempo em que o mesmo [direito] entrou
na esfera jurdica do seu titular. A consistncia da posio jurdica que afetada pela
entrada em vigor da lei nova parece ser assim, nestas circunstncias, de grau mximo, para
efeitos de um controlo de proteo da confiana.
A verificao da consistncia dos direitos aqui afetados, e em funo da qual deve ser
medida a intensidade das expectativas legtimas dos seus titulares sua no afetao,
ainda reforada se tivermos em conta a forma como estes direitos so valorados pela
Constituio.
Na verdade, se, como vimos, a CRP no deixou livre disposio do legislador
ordinrio a deciso sobre a existncia ou no existncia de uma qualquer forma social ou
solidria (regulada e coordenada pela comunidade poltica no seu todo) de proteo das
pessoas na velhice, quando a obteno de rendimentos provenientes do trabalho j no
existencialmente possvel se ao legislador compete a determinao do como da obteno
da penso, mas j no a deciso quanto ao seu se , ento, haver que concluir que a
mesma CRP no valorativamente neutra quanto ao modo pelo qual o direito penso j
recebida afetado. No obstante se tratar de um direito criado por lei ordinria, e, por isso
mesmo, por lei ordinria revisvel, a forma da sua afetao no se pode processar num
quadro de indiferena constitucional: esto em causa, neste domnio, as mesmas opes de
valor que justificam a previso, pela CRP, da necessria existncia de um sistema de
segurana social que incumbe ao Estado organizar as mesmas opes de valor que esto
presentes nas normas que definem os programas e tarefas estaduais (artigo 9.) as mesmas

opes de valor que so inerentes a uma Repblica que se empenha na construo de uma
sociedade solidria (artigo 1.).
, pois, no contexto destas valoraes que se deve medir e avaliar a densidade das
expectativas legtimas dos particulares no afetao dos direitos de que so titulares. E,
nesse contexto, no pode deixar de concluir-se que, sendo densas tais expectativas, a
necessidade de tutela da confiana na sua no frustrao o igualmente.
A este ponto acresce um outro.
No domnio de um sistema previdencial como o nosso, que, como vimos, se financia
(artigo 90. da Lei de Bases da Segurana Social), quanto a prestaes substitutivas dos
rendimentos do trabalho, atravs de quotizaes dos trabalhadores e de contribuies
das entidades patronais, a confiana, para alm da dimenso estritamente subjetiva com
que at agora foi tratada, adquire ainda uma dimenso objetiva, que se associa sua prpria
legitimidade enquanto sistema que implica um contrato entre geraes. Se para as
presentes geraes da populao ativa portuguesa as que financiam o sistema
previdencial atravs das suas quotizaes a frustrao da confiana das geraes mais
velhas, beneficirias atuais do sistema que financiam, puder aparecer como questo
constitucionalmente neutra, indiferente ou irrelevante, nenhuma razo tero elas prprias
(as geraes presentes de contribuintes) para confiar na subsistncia do modelo para o qual
contribuem. Ainda por este motivo, a inexistncia de uma tutela forte das expectativas
legtimas dos pensionistas no reduo do montante das suas penses parece no ser de
aceitar.
24. A reduo definitiva do montante de penses em pagamento justificada, na
exposio de motivos que acompanhou a proposta de lei apresentada Assembleia da
Repblica, precisamente pelas exigncias decorrentes do contrato entre geraes. E -o a
um triplo ttulo: primeiro, porque, diz-se, esse contrato no ser cumprido se a disciplina
oramental a que est obrigado o Estado portugus no for satisfeita segundo, porque,
diz-se, esse contrato no ser cumprido se a questo da sustentabilidade do sistema de
segurana social no for, no presente, resolvida terceiro, porque, diz-se, esse contrato no
ser cumprido se a gerao presentemente beneficiria do sistema (os atuais pensionistas)
no contribuir ela prpria, no momento atual, para o financiamento do sistema. Assim se
fundamenta portanto que a medida de reduo definitiva das penses j em pagamento
seja tida pelo legislador como uma contribuio de sustentabilidade.
O Tribunal no pode deixar de reconhecer o relevante peso que, luz da Constituio,
detm cada um destes fundamentos. Se a consistncia dos direitos afetados , nos termos
dos parmetros aplicveis, acentuada, no o ser menos a consistncia da necessidade da
sua afetao, dada a relevncia dos direitos ou interesses, tambm eles constitucionalmente
protegidos, que, de acordo com a exposio de motivos apresentada Assembleia da
Repblica, a justificam. O ponto determinante, uma vez que o mtodo da ponderao,
atrs explicitado, no pode ser com rigor aplicado se se no tiver em linha de conta o peso
especfico que possui cada uma dos elementos a ponderar. Sendo intenso o grau de no
satisfao de um princpio constitucional (neste caso, o princpio segundo o qual devem
ser protegidas as legtimas expectativas dos pensionistas ao recebimento de um benefcio
definido e adquirido ao abrigo de Direito anterior), mais intensa ter ainda que ser a razo
que justifica essa no satisfao. Quer isto dizer que a afetao dos direitos dos
pensionistas s poder, neste caso e luz da Constituio, ser desconsiderada, se se
mostrar que ela necessria para satisfazer direitos e interesses constitucionalmente
protegidos que se devam considerar prevalecentes.
E no h dvidas quanto relevncia constitucional que assume a imperatividade de
realizao de polticas pblicas que assegurem a disciplina oramental, tal como esta ltima
imposta Repblica, desde logo, pelo Tratado sobre o Funcionamento da Unio
Europeia e pelo Tratado sobre Estabilidade, Coordenao e Governao na Unio
Econmica e Monetria, bem como pelas demais normas de direito externo ao Estado
portugus e de direito interno que concretizam as obrigaes implcitas referida

disciplina. Est em causa, neste domnio, no apenas o cumprimento leal do dever,

constitucionalmente assumido, de empenhamento de Portugal no reforo da identidade
europeia (artigo 7., n. 5, da CRP), mas ainda o cumprimento leal do dever que as
geraes presentes assumem perante as geraes futuras, dever esse que se traduz em
impedir a existncia de uma dvida pblica que, onerando e pr-determinando as suas
escolhas, diminua a capacidade que no podem deixar de ter essas mesmas geraes de se
conduzir nos termos prescritos, desde logo, pelos artigos 1. e 2. da Constituio.
As exigncias decorrentes deste ltimo ponto, que diz respeito ao cumprimento leal do
contrato entre geraes que a subsistncia da ordem constitucional portuguesa (como a de
qualquer outra) pressupe, fazem-se sentir de forma ainda mais premente na necessidade,
tambm invocada na exposio de motivos da proposta apresentada Assembleia, de
encontrar solues para o problema da sustentabilidade do sistema de segurana social,
sobretudo na sua vertente de sistema previdencial.
Na verdade, um modelo jurdico que rigidamente mantenha, neste domnio, as
solues pensadas pelo Direito definido no passado, pode traduzir-se num trato injusto
entre as geraes atuais de beneficirios do sistema previdencial e as geraes que
compem, no presente, a populao ativa portuguesa, e que, atravs das suas
quotizaes e contribuies, garantem na atualidade o financiamento do modelo
previdencial tal como ele existe. Numa circunstncia histrica em que constrangimentos de
ordem econmica (a perda de receitas desse mesmo sistema, causada pelo aumento do
desemprego e pelos fluxos migratrios) e constrangimentos de ordem demogrfica (o
aumento de esperana mdia de vida e a diminuio da natalidade) determinam o
desequilbrio financeiro de um sistema que foi concebido, enquanto sistema harmonioso e
justo, num diferente contexto, h que ter em linha de conta que a proteo da confiana
daqueles que modelaram os seus planos de vida em funo de um Direito em certo
momento vigente se no pode fazer a qualquer preo. Sobretudo, no pode deixar de ser
contrabalanada com as incertas expectativas que, pela natureza das coisas, detm as
geraes presentes de trabalhadores e contribuintes em virem mais tarde a beneficiar do
mesmo sistema. Tanto bastaria para que, prima facie, se justificasse que, atravs da
considerao da sustentabilidade, se exigisse aos atuais pensionistas um acrscimo de
esforo para a manuteno do modelo de solidariedade social do qual beneficiam, modelo
esse que no pode deixar de conter equilbrios justos no trato entre as diferentes geraes.
A este argumento, que revela s por si o peso dos direitos e interesses
constitucionalmente protegidos que so contrapostos aos direitos lesados, justificando
portanto, na tica do autor da norma, a sua afetao, acresce um outro.
Como vimos, no se encontra na disponibilidade do legislador ordinrio determinar se
existe ou no existe um sistema de segurana social que proteja os cidados na velhice e
em outras situaes de falta ou diminuio de meios de subsistncia ou de capacidade
para o trabalho. Como lhe no cabe determinar se incumbe ou no ao Estado organizar e
coordenar esse sistema, enquanto primeiro responsvel pelo, e garante ltimo do, seu
funcionamento. Estas decises no se encontram disposio do legislador ordinrio
porque foram j tomadas pela Constituio no seu artigo 63..
Daqui decorre que, perante os desequilbrios to manifestos de um sistema de
segurana social que, a manter-se tal como est, poder obrigar a Repblica a incumprir as
obrigaes de disciplina oramental que assumiu face aos seus parceiros na Unio
Europeia o que, por seu turno, poder implicar que os interesses e os direitos
constitucionalmente protegidos das geraes futuras sejam sacrificados satisfao dos
direitos e interesses (tambm constitucionalmente protegidos) das geraes presentes , o
legislador ordinrio tem, face Constituio, o poder de modificar o sistema, adequando-o
s presentes exigncias histricas. o que resulta do artigo 63. da CRP, na medida em que
a se determina que no poder deixar de existir entre ns uma qualquer forma sistmica e
pblica de organizao da segurana e solidariedade social.
Na perspetiva apresentada pelo proponente do decreto da Assembleia da Repblica,

na sua exposio de motivos, a medida de reduo definitiva de penses cumpre este

ltimo desiderato, imposto pela CRP.
Por isso, e voltando ao contexto prprio do mtodo da ponderao atrs enunciado e
fixado pelo Tribunal desde o Acrdo n. 287/90, desde j se deixa ficar claro que a
medida no arbitrria e mostra-se antes como uma medida inteligvel. Resta porm saber
pois que esta a especfica tarefa que, nos termos do artigo 221. da CRP, compete
indeclinavelmente ao Tribunal Constitucional se no ser ela excessivamente onerosa
para as pessoas afetadas, ao ponto de, por isso, se no poder concluir que sejam no caso
prevalecentes os direitos e interesses constitucionalmente protegidos que justificam a
afetao.
D. A pronncia sobre as disposies do Decreto n. 262/XII da Assembleia da
Repblica
25. Segundo a exposio de motivos da Proposta de Lei n. 239/XII, a participao
de Portugal na Unio Europeia e na rea do euro obriga ao cumprimento de requisitos
exigentes em matria oramental, plasmados no TFUE, no protocolo, e nos regulamentos
que desenvolvem o Pacto de Estabilidade e Crescimento e ainda no Tratado sobre
Estabilidade, Coordenao e Governao na Unio Econmica e Monetria.
Com efeito, o Tratado da Unio Europeia estabelece, no seu artigo 3., n. 4, a unio
econmica e monetria cuja moeda o euro como um dos objetivos da Unio, objetivo
que vai ser desenvolvido, nos artigos 119. e seguintes do Tratado sobre o Funcionamento
da Unio Europeia, bem como nos Protocolos n. 4 relativo ao Sistema Europeu de
Bancos Centrais e n. 12 sobre o procedimento de dfices excessivos, assim como em
disposies de direito derivado da Unio Europeia.
Ora, uma das principais obrigaes dos Estados-membros neste domnio a de evitar
dfices oramentais excessivos (artigo 126., n. 1, do TFUE), competindo Unio
Europeia, atravs da Comisso, acompanhar a evoluo da situao oramental e do
montante da dvida pblica nos Estados-membros, a fim de identificar desvios
importantes. Nos termos do artigo 1. do mencionado Protocolo n. 12, o dfice
oramental deve respeitar os valores mximos de referncia de 3% do Produto Interno
Bruto a preos de mercado e 60% para a relao entre a dvida pblica e o PIB a preos de
mercado.
Estas normas de direito originrio tm vindo a ser desenvolvidas e concretizadas
atravs de regras de direito derivado, designadamente, regulamentos, dos quais se devem
destacar, desde logo, os Regulamentos que integram o Pacto de Estabilidade e
Crescimento que prev medidas de superviso e coordenao das polticas econmicas, em
particular o artigo 2.-A, da Seco 1-A, do Regulamento CE n. 1466/97 do Conselho, de
7 de julho, que previa como objetivo econmico de mdio prazo um rcio mximo de 3%
do PIB para o dfice oramental e o Regulamento CE n. 1467/97 do Conselho, de 7 de
julho, sobre o procedimento relativo aos dfices excessivos.
Estas normas foram alteradas e completadas, na sequncia da crise das dvidas
soberanas, por um conjunto de diplomas que integram o chamado Sixpack, pacote
legislativo europeu de 2011 sobre matria oramental. A estas normas somou-se o
denominado Twopack que integra dois regulamentos de 2013.
Tratando-se de normas de Direito da Unio Europeia quer sejam de direito originrio
ou de direito derivado, vinculam o Estado Portugus, nos termos do artigo 8., n. 4, da
Constituio.
J a natureza do Tratado sobre Estabilidade, Coordenao e Governao na Unio
Econmica e Monetria (vulgarmente designado como Tratado Oramental), assinado, em
2 de maro de 2012, pelos Chefes de Estado e de Governo dos Estados-membros da
Unio Europeia (com exceo do Reino Unido e da Repblica Checa) diferente. Tendo
entrado em vigor em 1 de janeiro de 2013, aps a ratificao por 16 Estados-membros, 12
dos quais pertencentes rea do euro, este Tratado visa, essencialmente, reforar a

disciplina oramental atravs da introduo de medidas que garantam uma maior

fiscalizao e uma resposta mais eficaz face emergncia de desequilbrios. O seu principal
objetivo, como se afirma no prembulo, a adoo, com a maior celeridade possvel, por
parte dos Estados- membros da rea do euro, de regras especficas, de natureza econmica
e oramental, incluindo uma "regra de equilbrio oramental" e um mecanismo automtico
para a adoo de medidas corretivas, que conduzam a um cumprimento mais estrito dos
critrios quantitativos introduzidos pelo Tratado de Maastricht, nomeadamente, os
respeitantes ao dfice mximo e ao limite de 60% do PIB para a dvida pblica.
No sendo este o local prprio para uma anlise detalhada daquele Tratado, deve,
todavia, notar-se o seguinte:

i) vrias disposies do Tratado tm origem em normas de direito derivado da Unio

Europeia ou, entretanto, passaram a fazer parte dessas normas
ii) o Tratado Oramental no integra o ordenamento jurdico da Unio, pelo que no
beneficia do estatuto que o n. 4 do artigo 8. da CRP confere ao direito da Unio Europeia
iii) o Tratado aplicvel na medida em que for compatvel com o Direito originrio e
derivado da Unio Europeia
iv) as regras relativas ao Pacto Oramental foram integradas no direito interno
portugus atravs da Lei n. 37/2013, de 14 de junho, que introduziu alteraes Lei de
Enquadramento Oramental.

Acrescente-se ainda que Portugal se encontra sujeito a um procedimento de dfice

excessivo (cfr. artigo 126., n. 7, do TFUE), ao abrigo do qual foram aprovadas vrias
recomendaes por parte do Conselho, tendo-lhe sido estabelecida uma meta precisa de
reduo do dfice para 2,5 % do PIB em 2015.
Independentemente da vinculatividade ou no destas recomendaes, a verdade que
elas no impem a Portugal medidas concretas e determinadas para controlo da despesa
pblica e/ou para reduo do dfice, antes se limitando a enunciar os objetivos ou metas,
que, esses sim, devem ser obrigatoriamente cumpridos, por fora das normas
indubitavelmente vinculativas da Unio Europeia, quais sejam as de direito originrio e de
direito derivado, acima citados. Dito por outras palavras, a vinculatividade do Direito da
Unio Europeia neste domnio no se refere aos meios que os Estados-membros utilizam
para atingir os objetivos ou as metas que lhe so impostos.
Assim sendo, o facto de se admitir que as normas adotadas e a adotar pelo legislador
nacional com vista a prosseguir os objetivos acima referidos se devem conformar com as
normas da Unio Europeia no tem consequncias do ponto de vista da aplicao das
normas constitucionais. Pelo contrrio, num sistema constitucional multinvel, no qual
interagem vrias ordens jurdicas, as normas legislativas internas devem necessariamente
conformar-se com a Constituio (competindo ao Tribunal Constitucional, de acordo com
a Constituio Portuguesa, administrar a justia em matrias jurdico-constitucionais (cfr.
artigo 221. da CRP)). Alis, o prprio direito da Unio Europeia estabelece que a Unio
respeita a identidade nacional dos seus Estados-membros, refletida nas estruturas polticas
e constitucionais fundamentais de cada um deles (cfr. artigo 4., n. 2, do TUE).
Sublinhe-se, por ltimo, que neste domnio no h sequer divergncia entre o Direito
da Unio Europeia e o Direito Constitucional Portugus. Efetivamente os princpios
constitucionais da igualdade, da proporcionalidade e da proteo da confiana que tm
servido de parmetro ao Tribunal Constitucional para aferir da constitucionalidade das
normas internas relativas a matrias conexas com as que se apreciam nos presentes autos
fazem parte do ncleo duro do Estado de Direito, integrando o patrimnio jurdico
comum europeu, a que a Unio tambm est vinculada.
Dito isto, h que voltar a realar que tarefa indeclinvel do Tribunal Constitucional
portugus exercer a competncia que o artigo 221. da Constituio lhe confere.

26. A medida contida no Decreto n. 262/XII da Assembleia da Repblica implica

uma alterao significativa na configurao do sistema previdencial da segurana social
portuguesa, sobretudo no ponto em que determina, no seu artigo 4., sob a epgrafe
[c]lculo da contribuio de sustentabilidade, uma reduo do montante de penses j
em pagamento, a ttulo definitivo, e, portanto, sem qualquer perspetiva de temporalidade.
Trata-se, por outro lado, de uma limitao do princpio do benefcio definido,
enquanto princpio estruturante do modelo de formao do direito penso, depois de ele
ter sido legitimamente adquirido pelo seu titular.
certo que essa medida no aparece isolada. Como j se referiu, o decreto da
Assembleia institui um regime que completado por outros mecanismos, constantes dos
artigos 7., 8., 10. e 11. do decreto, que pretendem estender o esforo de
sustentabilidade do sistema, no apenas aos seus contribuintes atuais (atravs das
alteraes marginais contribuio dos trabalhadores para os sistemas de previdncia
social), mas ainda sociedade no seu todo (atravs das alteraes marginais taxa normal
do Imposto sobre o Valor Acrescentado). O que aparentemente poderia demonstrar a
preocupao do legislador por exigncias de justia intergeracional.
Todavia, poder dizer-se que o essencial da escolha poltica que o decreto contm se
cifra na fixao das taxas correspondentes contribuio de sustentabilidade fixadas no
artigo 4.. E essa fixao equivale indiscutivelmente a uma medida definitiva de reduo
das penses j em pagamento.
O carter fortemente retrospetivo desta medida j foi antes salientado. Por isso
mesmo, salientada tambm foi a consistncia particular que no caso adquire a necessria
tutela da confiana das pessoas afetadas, titulares de direitos j formados, e valorados
nos termos j descritos pela Constituio.
A intensidade com que esta confiana merece ser protegida no pode ser tida, pelo
Direito, como algo de meramente instrumental face defesa de certos e determinados
direitos subjetivos. No est em causa um mero instrumento que sirva apenas para a
afirmao de posies jurdicas detidas por um certo grupo da sociedade portuguesa. Est
em causa, mais do que isso, o cumprimento de um princpio objetivo, decorrente de
escolhas de valor que estruturam toda a ordem constitucional (artigos 2. e 63.) e, que por
isso mesmo, interessam comunidade no seu todo. Nessa medida, qualquer alterao
legislativa que se pretenda introduzir no modelo previdencial portugus no pode deixar de
ter em conta esse elemento de ponderao, que objetivamente vincula o legislador.
Note-se, por outro lado, que a alterao legislativa apresentada num quadro de uma
acentuada incerteza. Desde logo porque a medida, em si mesma, pe em causa em
termos que sero melhor desenvolvidos adiante - o princpio da contributividade e a
tendencial correspetividade entre as contribuies que o beneficirio efetua e o montante
de penso de que poder usufruir aps a passagem situao de reforma, o que torna
particularmente difcil que as pessoas saibam com o que podem contar relativamente ao
destino que ir ser dado s contribuies que, por imposio da lei, presentemente
realizam para sustentar o sistema da previdncia social.
27. Perante os quadros gerais do atual sistema previdencial de segurana social, que foi
definido num outro contexto histrico, e cuja subsistncia no presente momento, sem
qualquer modificao, poder suscitar dificuldades de sustentabilidade das finanas
pblicas e do prprio sistema de penses e colocar a Repblica em situao de
incumprimento perante as suas obrigaes europeias e das suas obrigaes perante
geraes futuras, no pode deixar de reconhecer-se a necessidade de uma reforma do
sistema.
O cumprimento desta necessria tarefa no tem, evidentemente, que ser levado a cabo
por um s ato ou de uma s vez. , no entanto, dificilmente compreensvel que a
implementao de medidas como as previstas no Decreto da Assembleia da Repblica n.
262/XII, implicando uma mitigao radical do princpio do benefcio definido e um forte

impacto nas posies jurdicas subjetivas dos pensionistas ainda que deva ser completada
por outras iniciativas legislativas tenha sido adotada no mbito de um procedimento
parlamentar prioritrio e urgente, de tal modo que a proposta de lei, tendo sido
apresentada ao parlamento em 12 de junho, foi aprovada na generalidade no dia 27
seguinte - a que se seguiu um escasso perodo de audies pblicas que decorreram apenas
durante 21 dias -, e culminou com a aprovao final em 25 de julho.
Poder reconhecer-se que, sendo de interesse vital para a sociedade portuguesa a
resoluo do problema que o Decreto n. 262/XII procurou [aparentemente] comear a
solucionar, ele mereceria um debate exigente, dificilmente compatvel com a celeridade que
se imprimiu ao procedimento legislativo mas, ainda que tal acontea, o reconhecimento do
dfice procedimental no pode ser objeto de censura jurdico-constitucional. Por outro
lado, o Tribunal no dispe de meios que lhe permitam afirmar prima facie que o
legislador no prosseguiu, ainda que atravs de um processo excessivamente clere, os fins
de interesse pblico que visava realizar, nem poder pronunciar-se sobre a futura
calendarizao (e efetiva realizao) de outras iniciativas legislativas que se venham a incluir
na reforma do sistema de segurana social.
28. No restam dvidas face a todo o anterior percurso argumentativo que a
escolha poltica essencial contida nos artigos 2. e 4. do Decreto n. 262/XII da
Assembleia, implicando a reduo do montante de penses em pagamento, afeta
fortemente posies jurdicas subjetivas dotadas de intensa tutela constitucional. E ficou
ainda claro que a necessidade de tal tutela, determinada pelo valor de segurana jurdica
contida no artigo 2. da CRP, no igualmente satisfeita pela incerteza decorrente do
regime contido nesses artigos (artigo 2. e 4).
A questo , porm, a de saber se o Tribunal, tendo em conta a intensidade grave com
que so lesadas exigncias de segurana jurdica e de tutela da confiana legtima das
pessoas [na continuidade do Direito], est contudo em condies de afirmar que os
direitos e interesses tambm constitucionalmente consagrados, e invocados para justificar
tal leso, no prevalecem sobre os direitos e interesses sacrificados.
Para dar resposta a esta questo o tribunal entende formular as seguintes ponderaes.
29. A contribuio de sustentabilidade agora instituda como uma medida estrutural de
reforma do sistema de segurana social - e, por isso mesmo, caracterizada como uma
reduo definitiva do montante de penses j atribudas - uma medida similar antiga
contribuio extraordinria de solidariedade (CES) prevista no artigo 78. da Lei do
Oramento de Estado para 2013 (Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro), e reproduzida
no artigo 76. da Lei do Oramento de Estado para 2014 (Lei n. 83-C/2013, de 31 de
dezembro), entretanto reformulada pela primeira alterao a essa lei (Lei n. 13/2014, de
14 de maro), e que provinha j, ainda que com diferente base de incidncia quanto taxa
aplicvel e ao universo dos destinatrios, das leis que aprovaram os oramentos do Estado
para 2011 e 2012 (artigos 162, n. 1, da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 20., n.
1, da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro).
O Tribunal Constitucional, chamado a pronunciar-se sobre a constitucionalidade da
contribuio extraordinria de solidariedade, tal como se encontrava configurada na Lei do
Oramento de Estado para 2013 e no Oramento Retificativo para 2014 (Lei n. 13/2014),
considerou que, em qualquer dos casos, essa era uma medida de natureza oramental
destinada a vigorar durante um ano e revestia uma natureza excecional e transitria
diretamente relacionada com os objetivos imediatos de equilbrio oramental e
sustentabilidade das finanas pblicas, e apenas nesse pressuposto que legitimou a sua
conformidade constitucional luz dos parmetros decorrentes do princpio da proteo da
confiana e do princpio da proporcionalidade (Acrdos n.s 187/13 e 572/14).
A diferena especfica que pode detetar-se entre a contribuio de sustentabilidade e a
contribuio extraordinria de solidariedade, para alm do j referido aspeto atinente ao
seu mbito material e temporal, reside no desagravamento das taxas de reduo da penso,

o que levou o proponente da norma a declarar, na exposio de motivos que acompanhou

a correspondente proposta de lei, que os pensionistas tero um rendimento superior
quele que resultava da aplicao da CES, recuperando, assim, substancialmente, poder de
compra.
De facto, como j foi assinalado, na contribuio de sustentabilidade, a taxa efetiva
de 2% para penses at 2000, de 2% a 3,5% para penses entre 2000 e 3500, e de
3,5% para penses acima de 3500, ao passo que na CES, na parte que agora interessa
considerar (isto , nas penses de montante inferior a 11 vezes o IAS), a taxa era de 3,5%
sobre as penses de valor mensal entre 1350 e 1800 (que passou a incidir posteriormente
sobre penses a partir de 1000), de 3,5% a 10% sobre penses de valor mensal entre
1800,01 e 3750, e de 10% sobre as penses de valor mensal superior a 3750.
Simplesmente, no o mero desagravamento das taxas aplicveis que transforma uma
medida tpica de disciplina oramental destinada a obter no imediato uma poupana na
despesa pblica (como era o caso da CES) numa medida estrutural que vise assegurar a
sustentabilidade do sistema pblico de penses a mdio e longo prazo. Alm de que nada
garante que o legislador como sucedeu no passado recente relativamente CES venha
a alterar a base de incidncia da contribuio de sustentabilidade, mediante a alterao da
taxa aplicvel ou do limiar mnimo a partir do qual h lugar reduo da penso.
30. Acresce que no pela articulao de uma medida de reduo de despesa com
outras medidas paralelas de aumento de receita como o caso do adicional quotizao
dos trabalhadores para os sistemas de previdncia social e do adicional taxa normal do
Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA), previstas nos artigos 7., 8. e 10. do Decreto
que possvel conferir contribuio de sustentabilidade o sentido de uma medida
diretamente vocacionada para a sustentabilidade do sistema de penses.
O aumento do IVA e das contribuies dos trabalhadores no ativo so, por natureza,
medidas conjunturais que o legislador poder reverter numa qualquer outra oportunidade,
de acordo com critrios econmicos que respeitem especificamente poltica tributria ou
poltica de emprego, e que apenas se mantero consignadas segurana social ou Caixa
Geral de Aposentaes enquanto puderem subsistir no ordenamento jurdico como fontes
especficas de financiamento do sistema. As quotizaes dos trabalhadores e as receitas
fiscais legalmente previstas so expressamente mencionadas na Lei de Bases da Segurana
Social como fontes de financiamento do sistema se segurana social (artigo 92., alneas a)
e d), da Lei n. 4/2007) e no representam mais do que uma forma de ampliao dos
recursos financeiros que devam ser alocados s despesas de funcionamento da segurana
social, possuindo, por isso, apenas, um efeito oramental.
Por seu turno, a contribuio de sustentabilidade haveria de revestir a natureza de uma
medida estrutural dirigida sustentabilidade do sistema de penses em funo dos termos
em que ela prpria se encontrasse concebida e no apenas por mera associao a
mecanismos de diversificao de fontes de financiamento, quando certo que essa
diversificao, por qualquer das formas possveis, constitui em si mesma a mera
concretizao de um princpio geral de obteno de recursos financeiros para a segurana
social que tem expressa consagrao legal (artigo 88. da Lei de Bases da Segurana Social).
Por outro lado, contrariamente ao que vem afirmado na exposio de motivos da
proposta de lei que originou o Decreto 262/XII, no esse o padro que possvel extrair
do acrdo n. 862/13. Este aresto pronunciou-se pela inconstitucionalidade de
disposies que previam a reduo e recalculo do montante de penses dos atuais
beneficirios da CGA por considerar que os critrios de reviso das penses a observar
teriam de recolocar num plano de igualdade todos os beneficirios dos dois sistemas
pblicos de penses, s desse modo se podendo assegurar o respeito pela justia
intrageracional e justificar os sacrifcios que fossem impostos luz do princpio da tutela
da confiana. O acrdo apontou, nesse contexto, para a ideia de que a violao das
expectativas em causa s se justificaria no quadro de uma soluo sistmica e estrutural
que fosse suficientemente abrangente. No seguramente essa a situao quando uma

estrita medida de reduo de penses, sem ponderao de outros fatores, vem

simplesmente acompanhada de medidas conjunturais de aumento de receita, ainda que por
essa via se proporcione que outros estratos da sociedade contribuam para o oramento da
segurana social.
31. Ainda neste plano de anlise, importa notar que o desagravamento da taxa
aplicvel, por referncia antiga CES, no uniforme e mais acentuado nas penses
entre 3750 e 4611,42 (correspondente a 11 vezes o IAS), em que a taxa baixa de 10%
para 3,5%, do que nas penses entre 1000 e 1800, em que a taxa baixa apenas de 3,5%
para 2%. A que acresce a aplicao de um diferente critrio de progressividade. A taxa
fixa nas penses at 2000 (2%) e nas penses superiores a 3500 (3,5%) e progressiva
nas penses entre 2000 e 3500 (em que a taxa varia entre 2% e 3,5%).
O que bem demonstra que o legislador, mais do que introduzir uma condio de
sustentabilidade que vise reduzir de modo uniforme e coerente o montante das penses a
pagar, em termos de satisfazer no futuro os encargos relativos aos beneficirios do sistema
publico de penses, pretendeu antes obter uma maior poupana de despesa no curto
prazo, afetando mais gravosamente, em termos relativos, as penses que se situam em
escales intermdios e a que possa corresponder um maior nmero de pensionistas.
Uma soluo similar foi adotada na Lei do Oramento de Estado para 2014 (artigo
33.), no que se refere reduo remuneratria dos trabalhadores que auferem por verbas
pblicas, em que houve lugar aplicao de uma taxa progressiva nas remuneraes at
2000 (de 2,5% a 12%), em termos de este ltimo escalo sofrer a incidncia do limite
percentual mximo do corte, em contraponto com a sujeio das remuneraes mais
elevadas a uma reduo proporcional, decorrente da aplicao da taxa fixa de 12%, tendo
como consequncia um desequilbrio na proporo do sacrifcio que imposto aos
titulares de remuneraes situadas entre 1500 e 2000 por referncia aos que auferem
vencimentos mais elevados.
A alterao de incidncia da taxa de reduo remuneratria tinha, nesse caso, o
declarado objetivo de introduzir uma alterao da poltica salarial na Administrao Pblica
e no agravar a fraca competitividade das remuneraes pblicas do Estado relativamente
ao setor privado para grupos com maiores qualificaes e responsabilidade, por se tratar de
grupos aos quais as condies oferecidas so menos competitivas que as do setor privado
(Relatrio do Oramento do Estado para 2014).
Apreciando, em fiscalizao sucessiva essa disposio, o Tribunal considerou que essa
uma norma, que, mesmo tendo em conta assumir uma natureza transitria e
prevalecentemente destinada a promover o reequilbrio oramental numa conjuntura de
emergncia financeira, acaba por acentuar relativamente a nveis remuneratrios
intermdios o carter desproporcional da reduo salarial no confronto com titulares de
outros rendimentos (acrdo n. 413/2014).
Esse mesmo julgamento vlido, por maioria de razo, para disposies que, visando
instituir uma condio de sustentabilidade do sistema pblico de penses, se dirigem, no a
pessoal da Administrao Pblica no ativo, mas a pessoas que terminaram j a sua
atividade profissional e se encontram agora a usufruir o direito a prestaes de proteo
social por velhice que est diretamente relacionado (numa relao sinalagmtica) com a sua
carreira contributiva para a segurana social (artigo 54. da Lei de Bases da Segurana
Social).
De facto, no faz sentido relativamente ao pagamento de penses, em que releva o
princpio da contributividade e do benefcio certo, definir os ndices de progressividade
para a taxa de reduo de penses em funo do resultado financeiro que possa ser obtido
(e, portanto, com base num efeito meramente oramental) e, desse modo, permitir a
aplicao de um regime de progressividade diferenciada para os diversos escales de
penses que necessariamente pe em causa a prpria equidade interna do sistema.
32. Por outro lado, a aplicao de uma taxa progressiva, varivel em razo do

montante da penso, ainda que apenas em relao a certos escales, totalmente alheia s
contribuies que os titulares das penses outrora realizaram. certo que se poder
argumentar (como se fez nos Acrdos n.s 187/2013 e 862/2013) que, assentando o
nosso sistema previdencial numa lgica de repartio (pay as you go) e no numa lgica
de capitalizao, no existe uma correspetividade necessria entre o quantum com que no
passado se contribuiu para o sistema e o quantum que dele, enquanto beneficirio, no
presente se recebe, podendo apenas falar-se numa correspetividade tendencial por efeito
da relao direta estabelecida entre a obrigao legal de contribuir e o direito s prestaes.
alis esse o trao essencial de um modelo de segurana social que assenta no princpio da
solidariedade e da responsabilizao coletiva (artigo 8. da Lei de Bases da Segurana
Social). Contudo, se se considerar que o mesmo modelo, com essa mesma fisionomia, se
centra tambm no princpio da contributividade, dependendo alis a sua sobrevivncia do
cumprimento, por parte dos contribuintes atuais, das suas obrigaes de contribuir, tornase difcil considerar que jurdico-constitucionalmente irrelevante que as redues
definitivas do montante das penses j em pagamento se efetuem atravs de meios que se
mostram totalmente indiferentes aos esforos contributivos outrora realizado pelos
beneficirios. E isto por duas ordens de razes: primeira, porque tal indiferena torna
particularmente incerta a coerncia de um sistema que continua a assentar, de acordo com
o artigo 90. da Lei de Bases, em presentes contribuies da faixa ativa da populao
segunda, porque tal indiferena implica que se ignorem as consequncias decorrentes da
vigncia, durante dcadas, do princpio contributivo, segundo o qual a realizao das
contribuies era, no s condio necessria da aquisio do direito penso mas, ainda
mais, critrio orientador da determinao do seu quantum.
Ora, a determinao do clculo da contribuio de sustentabilidade atravs da
aplicao de uma taxa progressiva de reduo ao montante das penses constitui um
desvio ao princpio da contributividade (que tem pressuposto, como se afirmou, uma
relao direta entre a obrigao de contribuir e o direito s prestaes).
De facto, a progressividade da taxa (e sobretudo a progressividade varivel em funo
do escalonamento das penses) determina que a carreira contributiva dos pensionistas
afetados passe a ter um reflexo diferenciado, comparativamente com outros pensionistas
sujeitos a uma taxa fixa, no montante total da penso que vier a ser atribuda por efeito da
aplicao da contribuio de sustentabilidade. Com a consequncia de ocorrer tambm
uma diferente valorao, em termos contributivos, dos tempos de trabalho que devem ser
contabilizados para o clculo da penso.
33. A contribuio de sustentabilidade, tal como se encontra caracterizada nos artigos
2. e 4. do Decreto n. 262/XII, coloca ainda um problema de igualdade entre
pensionistas no ponto em que incide sobre todas as penses pagas por um sistema pblico
de penses, mediante a aplicao de uma taxa pr-definida, independentemente de esses
pensionistas se encontrarem em situao distinta por efeito de terem sido objeto de
anteriores reformas do sistema com reflexo no clculo e valor da penso j em pagamento.
Como se explanou no acrdo n. 188/2009 e, mais recentemente, no acrdo n.
862/13, a sucessiva legislao sobre o sistema de penses foi impondo gradualmente
condies mais gravosas para os subscritores e beneficirios quer do sistema previdencial
da CGA quer do regime geral da segurana social.
No primeiro caso, interessa considerar a Lei n. 1/2004, de 15 de janeiro (artigo 53.),
que deduziu remunerao relevante para o clculo da penso a percentagem de quota
para efeitos de aposentao e de sobrevivncia, implicando que a taxa de substituio - que
traduz a relao existente entre o valor da primeira penso e o valor da ltima remunerao
tenha sido reduzida de 100% para 90%, originando uma reduo de 10% com reflexos
em igual medida no valor da penso.
Depois, a Lei n. 60/2005, de 29 de dezembro, que fez cessar, a partir de 1 de janeiro
de 2006, a inscrio de subscritores na CGA, remetendo o pessoal que inicie funes na
administrao pblica a partir dessa data para o regime geral da segurana social (artigo

1.), e, consequentemente, introduziu uma nova frmula de clculo das penses, que
passou a ser composta por duas parcelas, uma para o tempo de servio prestado at 31 de
dezembro de 2005 (P1) em que intervm a remunerao mensal relevante nos termos do
Estatuto da Aposentao - e outra para o tempo posterior a essa data (P2) em que a
remunerao de referncia apurada segundo o regime da segurana social (artigo 5.).
Posteriormente, a Lei n. 52/2007, de 31 de agosto, que adaptou o regime da CGA ao
regime geral de segurana social em matria de aposentao e clculo de penses, mediante
a alterao do artigo 5. da Lei n. 60/2005, introduzindo o fator de sustentabilidade no
valor da penso e fixando o limite mximo da penso, fazendo-o corresponder a 12 vezes
o indexante dos apoios sociais.
E ainda a Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, que, mediante a alterao do artigo
5. da j referida Lei n. 60/2005, passou a reportar a remunerao de referncia da P1, no
ltima remunerao, como constava da redao originria desse preceito, mas
remunerao percebida at 31 de dezembro de 2005 (artigo 80.).
Finalmente, a Lei n. 11/2014, de 6 de maro, que, atravs de nova redao dada ao
mesmo artigo 5. da Lei n. 60/2005, reduziu a remunerao a considerar para a primeira
parcela (P1) a 80% da remunerao mensal relevante nos termos do Estatuto da
Aposentao e determinou a aplicao, nas penses atribudas pela CGA, do fator de
sustentabilidade correspondente ao ano de aposentao de acordo com o regime que
vigorar para sistema previdencial da segurana social.
Em todas estas situaes de agravamento do montante da penso, o legislador atribuiu
apenas efeitos para futuro (artigos 1. da Lei n. 1/2004 e 80., n. 2, da Lei n. 66-B/2012)
ou criou direito transitrio, estabelecendo uma clusula de salvaguarda de direitos de modo
a assegurar que os subscritores que j reunissem as condies para aposentao data da
entrada em vigor da lei pudessem aposentar-se pelo regime anteriormente aplicvel (artigo
7. da Lei n. 60/2005) e que as penses que estivessem a ser abonadas no sofressem
qualquer reduo de valor (artigo 7. da Lei n. 52/2007).
Tambm no mbito do regime geral da segurana social, foram sendo introduzidas
reformas que intentaram reformular o mtodo de clculo das penses em termos menos
favorveis aos beneficirios.
Em primeiro lugar, o Decreto-Lei n. 329/93, de 25 de setembro (ainda na vigncia da
Lei de Bases do Sistema de Segurana Social, aprovada pela Lei n. 24/84, de 28 de
agosto), preconizou, entre outras medidas, que fosse tomado em considerao um maior
perodo de carreira contributiva (10 melhores anos dos ltimos 15), com vista a que a
remunerao de referncia exprimisse de forma mais ajustada o ltimo perodo de
atividade profissional (n. 7 do prembulo e artigo 33., n. 1).
Posteriormente, a Lei de Bases da Segurana Social de 2000 (Lei n. 17/2000, de 8 de
agosto), passou a ditar que o clculo de penses de velhice deve, de um modo gradual e
progressivo, ter por base os rendimentos de trabalho, revalorizados, de toda a carreira
contributiva (artigo 57., n. 3) disposio depois regulamentada pelo Decreto-Lei n.
35/2002, de 19 de fevereiro, que produzia efeitos desde 1 de janeiro de 2002 (artigo 23.),
que, tendo em vista a salvaguarda dos direitos adquiridos e de direitos em formao, veio
garantir aos beneficirios cuja carreira contributiva ficou exposta a esta sucesso dos
regimes jurdicos o montante de penso que lhes seja mais favorvel.
Entretanto, o Decreto-Lei n. 187/2007, de 10 de maio, em execuo da Lei de Bases
da Segurana Social de 2007 (Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro), concretiza a acelerao da
transio para a nova frmula de clculo das penses, introduzida pelo Decreto-Lei n.
35/2002, atravs da eliminao da garantia da atribuio da penso mais favorvel, em
relao aos contribuintes que fiquem abrangidos pelos sucessivos regimes de clculo, e por
via da aplicao, em substituio, de uma frmula proporcional que permite entrar em
linha de conta com as antigas e as novas regras de clculo e em que intervm um aumento
progressivo do peso relativo da carreira contributiva no apuramento do montante da

penso (artigo 33.).

Deste modo, a determinao do montante da penso, no regime geral de segurana
social, atravs da remunerao de referncia que represente o total das remuneraes de
toda a carreira contributiva em consonncia com o princpio da contributividade
apenas se tornou integralmente aplicvel aos contribuintes inscritos a partir de 1 de janeiro
de 2002, sendo que em relao a beneficirios que j se encontrassem inscritos a essa data,
o legislador sempre instituiu clusulas de salvaguarda e regimes mais favorveis de
transio, que ainda se mantm em vigor.
A Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro, veio entretanto instituir, pela primeira vez, a
aplicao ao montante da penso estatutria calculada nos termos legais, um fator de
sustentabilidade relacionado com a evoluo da esperana mdia de vida, tendo em vista a
adequao do sistema s modificaes resultantes das alteraes demogrficas e
econmicas (artigo 64.), que foi depois regulamentado pelo Decreto-Lei n. 187/2007, de
10 de maio (artigo 35.) e adaptado ao regime da CGA pela j referida Lei n. 52/2007.
Mas, semelhana do que ocorreu no mbito da proteo social da funo pblica, o fator
de sustentabilidade no foi aplicado s penses do regime da segurana social cujo
pagamento se iniciou at 31 de dezembro de 2007 (artigo 114., n. 2).
Entretanto, o Decreto-Lei n. 167-E/2013, de 31 de dezembro, mediante a alterao
dos artigos 20. e 35. daquele outro diploma, modificou a forma de clculo do fator de
sustentabilidade, alterando o ano de referncia inicial da esperana de vida aos 65 anos
para o ano 2000, e, com base nesse fator, estabelece uma nova idade normal de acesso
penso de velhice, com efeitos apenas em relao s penses que sejam requeridas aps a
data da entrada em vigor do Decreto-Lei.
Verifica-se, por conseguinte, que existem ainda hoje pensionistas do regime da
proteo social convergente que auferem penses com base numa taxa de substituio de
100%, e que so, por isso, superiores remunerao de referncia que paga ao pessoal no
ativo por no terem sido abrangidos pelo regime decorrente da Lei n. 1/2004 , e que
no foram sequer afetados pelo fator de sustentabilidade, que tambm no foi aplicado s
penses que estivessem a ser abonadas data da entrada em vigor da Lei n. 52/2007. Ao
passo que outros pensionistas sofreram j a deduo no clculo da penso da quota para
efeitos de aposentao, e outros, cumulativamente com essa deduo, suportam ainda a
reduo da penso por efeito da aplicao do fator de sustentabilidade e de outros
mecanismos de determinao do clculo da penso (Leis n.s 60/2005 e 66-B/2012).
Paralelamente, no regime geral da segurana social, a determinao do montante da
penso atravs da remunerao de referncia que represente o total das remuneraes de
toda a carreira contributiva em consonncia com o princpio da contributividade
apenas se tornou integralmente aplicvel aos contribuintes inscritos a partir de 1 de janeiro
de 2002, sendo que em relao a beneficirios que j se encontrassem inscritos a essa data,
o legislador sempre instituiu clusulas de salvaguarda e regimes mais favorveis de
transio, que ainda se mantm em vigor. Alm de que o fator de sustentabilidade,
concretizado atravs do Decreto-Lei n. 187/2007, apenas se tornou aplicvel s penses
atribudas a partir de 1 de janeiro de 2008.
O que significa que pensionistas de qualquer dos sistemas pblicos (CGA e regime
geral da segurana social) esto em situao mais desfavorvel, no que se refere ao clculo
da penso, em relao a outros que tenham tido idntica carreira contributiva com base em
idntica remunerao de referncia, apenas porque preencheram as condies de reforma
ou aposentao em momento ulterior entrada em vigor das reformas do sistema de
penses que entretanto foram implementadas, ou simplesmente porque optaram por
manter a relao laboral ainda que j dispusessem dos requisitos para a passagem
reforma ou aposentao at a um momento e que j se encontravam em vigor esses
novos regimes legais.
Ora, a contribuio de sustentabilidade, pretendendo afetar direitos adquiridos e,

portanto, penses j atribudas, e produzindo uma reduo definitiva das penses em

pagamento, a pretexto de uma alegada sustentabilidade do sistema, inteiramente
indiferente s situaes diferenciadas dos pensionistas que, apenas porque abandonaram a
vida ativa em momentos temporalmente diversos, se encontram j numa situao mais
gravosa por efeito da evoluo legislativa em matria de penses.
34. Neste condicionalismo, uma tal medida no pode deixar de suscitar srias
dificuldades no plano da igualdade e equidade interna e da justia intrageracional.
Afigura-se que no tem aqui aplicao a ideia j expressa pelo Tribunal
Constitucional em diversas ocasies segundo a qual a alterao legislativa resultante da
mera sucesso das leis no tempo (ainda que relativa a direitos sociais) no afeta, por si, o
princpio da igualdade, o que s poderia verificar-se se a nova lei vier a estabelecer
tratamento desigual para situaes iguais e sincrnicas (veja-se o acrdo n. 188/2009 e a
jurisprudncia nele citada).
Na verdade, embora estejamos perante uma modificao do tratamento normativo em
relao a uma mesma categoria de situaes mas que determinada por razes de poltica
legislativa que justificam a definio de um novo regime legal, o certo que, no presente
caso, o legislador pretendeu atingir direitos constitudos ao abrigo da legislao anterior e
com o objetivo declarado de realizar o interesse pblico de sustentabilidade do sistema de
segurana social.
Se o legislador cria um novo regime legal que se destina a afetar qualquer situao
jurdica que se encontre abrangida pela lei anterior (atravs da reduo definitiva de
penses j atribudas), no pode deixar de ter em considerao as situaes de desigualdade
que possam ocorrer no universo dos destinatrios da medida. No pode dizer-se, nessa
circunstncia, que as diferenas de regimes so decorrentes da normal sucesso de leis. O
ponto que a nova lei pe em causa o princpio da no retroatividade e passa a aplicar-se
a realidades j anteriormente reguladas, que por via do novo regime legal passam a ser
marcadas por um tratamento desigual.
35. A medida tambm no resolve qualquer problema no plano da justia
intergeracional, no ponto em que se no apresenta como um modelo de reforma
consistente e coerente em que os cidados possam confiar.
E, alm disso, acentua a situao de desigualdade, no apenas no que se refere aos
atuais pensionistas, mas tambm em relao aos atuais contribuintes e futuros beneficirios
do sistema de penses. Basta notar que a contribuio de sustentabilidade surge como uma
medida de reduo de penses de carter definitivo, vindo a incidir tambm sobre os
futuros titulares de penses sem qualquer ponderao dos efeitos gravosos que as
sucessivas modificaes do regime de clculo das penses e a introduo do fator
sustentabilidade nos termos que foram j anteriormente explanados implicam j na
determinao do montante da penso e at na determinao da idade de acesso condio
de pensionista.
E nesse sentido a contribuio de sustentabilidade completamente indiferente quer
ao esforo contributivo dos futuros pensionistas quer reduo que a penso ir sofrer ab
initio em consequncia dessa evoluo legislativa.
36. No pode ignorar-se, por outro lado, que o legislador, perante a intensidade da
afetao das posies jurdicas dos particulares, tem um especial nus de fundamentao.
No basta invocar genericamente um objetivo de sustentabilidade do sistema pblico de
penses. necessrio demonstrar que a medida de reduo de penses, com base na mera
aplicao de uma taxa percentual sobre o valor mensal da penso ou do somatrio das
penses de cada titular, do ponto de vista objetivo um meio idneo e apto para a
aproximao ao resultado pretendido e ainda um meio necessrio e exigvel, por no
existirem outros meios, em princpio, to eficazes, que pudessem obter o mesmo resultado
de forma menos onerosa para as pessoas afetadas.
Ora, como vimos, o legislador, no passado recente, adotou j solues que,

enquadrando verdadeiras reformas estruturais do sistema esto especialmente

vocacionadas para a sustentabilidade do sistema de penses, quer atravs da alterao do
mtodo de clculo das penses, quer por via da introduo do fator de sustentabilidade,
como mecanismo de ajustamento automtico do valor das penses e das prprias
condies de atribuio da penso evoluo da longevidade. A mera reduo do valor da
penso por aplicao de uma taxa percentual, semelhana do que sucedeu com a antiga
CES, no tem seno um efeito oramental de diminuio de despesa a curto prazo sem
qualquer capacidade de adaptao a modificaes que, no futuro, resultem de alteraes
demogrficas ou econmicas. E a que o legislador apenas poder responder, no futuro, na
ausncia de uma verdadeira reforma estrutural, por via de novas medidas conjunturais de
agravamento da taxa ou de alargamento do universo dos destinatrios afetados.
Nestas circunstncias, o interesse da sustentabilidade do sistema pblico de penses,
realizado atravs de uma mera medida de reduo do valor da penso, sem qualquer
ponderao de outros fatores que seriam relevantes para mitigar a leso das posies
jurdicas subjetivas dos pensionistas mormente no plano da igualdade e equidade interna
e da justia intrageracional e intergeracional , e desacompanhado tambm de uma
suficiente justificao que possa esbater as dvidas quanto adequao e necessidade da
medida, no pode ser tido como um interesse pblico prevalecente face intensidade do
sacrifcio que imposto aos particulares.
Em suma, a contribuio de sustentabilidade, tal como se encontra gizada nos artigos
2. e 4. do Decreto n. 262/XII, uma medida que afeta desproporcionadamente o
princpio constitucional da proteo da confiana nsito no princpio do Estado de Direito
democrtico plasmado no artigo 2. da Constituio da Repblica Portuguesa.
III - Deciso
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide:

a) No tomar conhecimento do pedido de fiscalizao preventiva relativamente s

normas do artigo 6. do Decreto n. 262/XII da Assembleia da Repblica
b) Pronunciar-se pela inconstitucionalidade, por violao do princpio da proteo da
confiana nsito no princpio do Estado de Direito democrtico plasmado no artigo 2. da
Constituio, das normas dos artigos 2. e 4. do mesmo Decreto.

Lisboa, 14 de agosto de 2014 - Carlos Fernandes Cadilha - Lino Rodrigues Ribeiro (com
declarao de voto) - Catarina Sarmento e Castro (com declarao de voto) - Joo Cura
Mariano - Maria Jos Rangel de Mesquita (com declarao de voto) - Pedro Machete - Ana Guerra
Martins - Joo Pedro Caupers - Fernando Vaz Ventura - Maria de Ftima Mata-Mouros (vencida
quanto alnea b) nos termos da declarao junta) - Maria Lcia Amaral (vencida,
conforme declarao que junto) - Jos Cunha Barbosa (vencido pelas razes constantes da
declarao de voto da Conselheira Maria Lcia Amaral) - Joaquim de Sousa Ribeiro

DECLARAO DE VOTO

Votei a deciso, mas apenas com os fundamentos indicados nos nmeros 33 e 34

do Acrdo referentes igualdade entre pensionistas tendo como critrio de comparao o
fator de sustentabilidade.
Efetivamente, a contribuio de sustentabilidade instituda pelas normas
questionadas incide sobre pensionistas cujas penses j foram afetadas com redues que
visam o mesmo objetivo que prosseguido por aquela contribuio. O fator de
sustentabilidade, criado pela Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro, e regulamentado pelo
Decreto-Lei n. 187/2007, de 10 de maio, para o regime geral de segurana social e pelo

Decreto-Lei n. 52/2007, de 31 de agosto, para o regime da CGA, est relacionado com

uma das principais causas da insustentabilidade do sistema pblico de penses, como o
caso da evoluo da esperana mdia de vida. Assim, o valor das penses estatutrias
reconhecidas aps 2007 foi ajustado automaticamente evoluo da longevidade atravs
de um fator definido pela esperana mdia de vida verificado num determinado ano de
referncia o de 2006 e atualmente o de 2000 -, e a verificada no ano anterior ao incio da
penso. Ora, como este agravamento, que em 2014 corresponde a uma reduo da penso
em 12,34%, no foi aplicado s penses anteriores a 2008, existe uma evidente
desigualdade entre pensionistas quanto ao contributo a dar para a sustentabilidade do
sistema pblico de penses, sendo certo que o aumento da esperana mdia de vida
transversal a todos eles.
Essa desigualdade acaba por repercutir-se na contribuio de sustentabilidade,
uma vez que no foi estabelecida qualquer regra que evitasse a dupla penalizao dos
pensionistas a quem foi (e ser) aplicado o fator de sustentabilidade. Sem eliminar esta
desigualdade, aplicando o fator de sustentabilidade a todos os pensionistas, as medidas que
tenham por objetivo a sustentabilidade do sistema suscitaro sempre reservas quanto
equidade interna do sistema e justia intrageracional.
A extenso do fator de sustentabilidade aos atuais beneficirios,
independentemente da data da atribuio da penso no provoca, a nosso ver, o problema
de constitucionalidade que foi levantado no Acrdo n 862/2013, relativamente ao
regime de convergncia de penses, porque no se trata de um fator que respeite s
condies de atribuio da penso estatutria, com o caso da taxa anual de formao da
penso. Apesar do regime da convergncia ter sido apresentado tambm como uma
medida estrutural alterao da taxa de substituio , que tinha em vista a sustentabilidade
do sistema pblico de penses e a justia intergeracional, acabava por atingir
profundamente as legtimas expectativas de manuteno das regras de clculo vigentes
data em que a penso foi reconhecida, sobretudo quando as normas criadas pelo Estado
garantem que o direito penso estatutria fica regulado definitivamente no momento
em que reconhecido. O mesmo no acontece com o fator de sustentabilidade, uma vez
que, pelo menos at 2014, no interferiu na frmula de clculo de penso estatutria,
limitando-se a ajustar automaticamente o valor da penso evoluo da esperana mdia
de vida.

Lino Rodrigues Ribeiro

DECLARAO DE VOTO

1. Acompanhei a deciso, no sentido de no tomar conhecimento do pedido relativo

s normas do artigo 6. do Decreto n. 262/XII, que cria a Contribuio de
Sustentabilidade (CS), bem como quanto pronncia de inconstitucionalidade relativa s
normas dos artigos 2. e 4. do mesmo Decreto. Subscrevi, no essencial, a respetiva
fundamentao.
2. Ainda assim, por me desviar pontualmente da fundamentao, entendo dever
afirmar que, em meu entender, a CS uma medida distinta da Contribuio Extraordinria
de Solidariedade (CES), designadamente (mas no apenas) no que respeita ao universo dos
atingidos (v.g., deixa de abranger prestaes privadas de proteo social, exteriores ao
sistema pblico de segurana social). Tendo eu aderido caracterizao que dela faz o
presente Acrdo - enquanto medida que se traduz numa reduo, a ttulo definitivo, do
valor das penses j em pagamento, com um leque de destinatrios distinto da CES -,
afastei a aplicao da Constituio fiscal, j que no considero a CS um imposto, ao
contrrio daquela que foi a minha posio relativamente CES.
3. Distancio-me, tambm, da conceo do presente Acrdo quanto natureza do
direito penso (nomeadamente, quando a esse propsito se remete para alguma

jurisprudncia anterior).
Por um lado, enquanto prestao substitutiva do rendimento do trabalho, considero
que a penso teria de receber, pelo menos, uma proteo idntica que sustentei
relativamente ao salrio (por mim considerado como direito fundamental - Declarao de
Voto ao Acrdo n. 413/2014 e, mais recentemente, ao Acrdo n. 574/2014
Processo n. 818/2014).
Por outro, e essencialmente, a penso , em si e por si, objeto de especial proteo
constitucional. Considero, por isso, que a CS afeta negativamente, de forma duradoura, um
direito social, com consagrao constitucional expressa no artigo 63. (direito segurana
social) e 72. (direito segurana econmica das pessoas idosas), que , enquanto tal, um
direito fundamental (e no um mero direito derivado a prestaes sendo, antes, um direito
que permite acesso a bens na qualidade de direitos fundamentais, como bem salienta Reis
Novais, O direito fundamental penso de reforma em situao de emergncia
financeira, www.e-publica.pt, p. 3). Direito que resistente lei, salvo em condies
extremas, devidamente fundamentadas. A posio jurdica protegida pelo direito penso
especialmente tutelada quando, como no caso, estamos perante um direito j consolidado
na esfera jurdica do titular (so penses j em pagamento), e no perante um direito ainda
no constitudo. Enquanto direito fundamental, as expetativas de que no sofrer alterao
reduzindo-se a penso, por exemplo so ancoradas numa proteo que resulta da sua
previso na Constituio (mesmo que o seu quantum seja fixado na lei), ou seja, a sua
vinculatividade jurdica tem fora de direito fundamental.
Assim sendo, para que uma interveno restritiva do direito penso possa ter lugar
tambm, quando afeta o seu quantum, designadamente em virtude da reserva do
financeiramente possvel - o legislador ter de respeitar os princpios constitucionais
estruturantes, mas ter ainda de apresentar uma justificao suficientemente robusta, opo
que ser sindicvel pelo Tribunal Constitucional.
4. No caso da CS, o legislador que tem o nus da fundamentao - no cumpriu
cabalmente o seu dever de apresentar justificao suficientemente ponderosa para lesar, de
modo definitivo e inquo - penses j a pagamento. nus que particularmente intenso,
e sujeito a controlo judicial apertado, por estar em causa um direito com proteo
constitucional.
No esqueamos que, como venho repetidamente sublinhando, os destinatrios desta
medida constituem um segmento da populao que, na sua maioria, se encontra em
especial situao de vulnerabilidade e dependncia (por velhice, invalidez, etc). Por razes
atinentes idade e sade, encontrando-se fora do mercado de trabalho, estes grupos
mostram-se incapazes de reorientar a sua vida em caso de alterao das circunstncias. Em
geral, uma faixa da populao que depende desta prestao social para garantir a sua
independncia econmica e a sua autonomia pessoal
5. Acresce que, como atesta o Acrdo, o legislador faz ceder este direito fundamental
desrespeitando princpios constitucionais estruturantes (artigo 2. da Constituio).
Catarina Sarmento e Castro

DECLARAO DE VOTO

Acompanha-se a pronncia expressa na alnea b) da Deciso do presente

Acrdo no que respeita s normas dos artigos 2. e 4. e do Decreto n. 262/XII da
Assembleia da Repblica nos termos que de seguida se explicitam.
Entende-se que a medida em causa que, sendo distinta, apresenta pontos de
contacto com a configurao da Contribuio Extraordinria de Solidariedade (CES)
normativamente configurada como uma medida do lado da receita (com as devidas
consequncia em termos de Imposto sobre as Pessoas Singulares ou de incidncia de

contribuies) que, pela sua vigncia sem termo e, assim carter duradouro no tempo, tem
por efeito direto uma reduo definitiva do valor nominal de penses em pagamento.
Distinguindo-se da CES, entre outros, pela sua progressividade menos
acentuada em termos de taxas aplicveis face aos escales de penses definidos e embora
com dvidas, face ao teor literal do n. 2 do artigo 2., na parte em que se refere, sem
distino, aos regimes complementares (e que no so expressamente excludos no artigo
3. relativo delimitao negativa do mbito de aplicao da medida, com exceo, na sua
alnea e), das prestaes do regime pblico de capitalizao do sistema complementar)
pelo carter menos abrangente em termos de mbito de incidncia, a Contribuio de
Sustentabilidade, tal como a CES, desconsidera totalmente a diversidade de situaes
subjacentes qualidade de beneficirio das prestaes afetadas pela medida elemento
determinante para o juzo de inconstitucionalidade da norma do Lei do Oramento de
Estado para 2013 que previa a CES que formulmos na Declarao de voto aposta no
Acrdo n. 187/2013 (e reitermos no Acrdo n. 572/2014) e, agora tambm, das
normas que consagram a Contribuio de Sustentabilidade.
No se acompanha todavia a fundamentao do Acrdo na parte em que se
reporta aos Acrdos n.s 187/2013 e 572/2014 (na parte relativa CES) e aos Acrdos
n. 413/2014 (quanto s redues remuneratrias) e n. 862/2013 (quanto medida de
convergncia de penses) cfr. n.s 29, 30 e 31 do Acrdo na medida em que nos
afastmos da respetiva fundamentao e sentido decisrio (cfr. Declaraes de voto
apostas aos mesmos Acrdos).
Sem prejuzo do que ento se entendeu naquele Acrdo n. 862/2013 quanto
medida de convergncia de penses (normativamente configurada como uma medida de
reduo de despesa) na qual se considerou existir ainda, no conjunto, uma vocao
estrutural (assente na existncia de uma diferena, para mais, do valor das penses pagas
no mbito do regime de proteo social convergente (CGA) tendo em conta, em especial,
o carter mais favorvel da taxa de substituio) e, em ponderao, a prevalncia do
princpio da solidariedade e do interesse pblico de sustentabilidade do sistema pblico de
penses prosseguido , no se vislumbra, nas normas que instituem a medida ora
apreciada, aquela vocao estrutural ou elemento de reforma estrutural e, assim,
orientada para o invocado objetivo de sustentabilidade do sistema pblico de penses ,
exatamente pela natureza completamente indiferenciada, nas vrias vertentes indicadas no
Acrdo, da Contribuio de Sustentabilidade (que apenas estabelece uma diferenciao,
ou progressividade, das taxas aplicveis em razo do valor mensal das prestaes
percebidas a ttulo de penso).
Maria Jos Rangel de Mesquita

DECLARAO DE VOTO

1. Votei a deciso de no conhecimento do pedido de fiscalizao preventiva

relativamente s normas do artigo 6. do Decreto n. 262/XII da Assembleia da Repblica
[alnea a) da deciso].

2. Votei a no inconstitucionalidade das normas constantes dos n.os 1 e 2 do artigo 2.

e dos n.os 1 a 5 do artigo 4. do Decreto n. 262/XII da Assembleia da Repblica na linha
dos fundamentos j expostos nas minhas declaraes de voto nos acrdos do Tribunal
Constitucional n. 862/2013 (relativo a mecanismos de convergncia de penses) e n.
572/2014 (relativo CES, enquanto medida embrionria da reforma em curso). Na
presente declarao de voto reitero essas consideraes e adito algumas referentes s
normas em presena.

3. A medida vem fundamentada como necessria para garantir a sustentabilidade do

sistema pblico de penses, entre outras motivaes. Quanto a essa questo, como se
escreveu no voto aposto ao acrdo do Tribunal Constitucional n. 862/2013
(convergncia):
Num contexto de grave crise financeira assume particular acuidade a insustentabilidade
do sistema pblico de penses, tendo em conta a insuficincia de meios financeiros necessrios
ao pagamento das atuais e futuras penses, sendo j uma certeza que os futuros pensionistas
no podero auferir os valores processados nas atuais penses. Neste contexto, cabe ao Estado,
em especial ao Estado-legislador, enquanto garante de um sistema de segurana social (SS)
unificado, encontrar uma soluo para o problema, que depender de uma opo sobre a
distribuio de sacrifcios e benefcios que pertence primariamente ao legislador
democraticamente legitimado.
Sendo assim, a questo essencial que se coloca ao juiz na apreciao da conformidade
constitucional da soluo normativa a de saber se as implicaes financeiras invocadas pelo
legislador so suficientemente relevantes para justificar uma opo legislativa definidora de
prioridades na distribuio dos recursos que, por serem escassos, pode afetar direitos
individuais.
Na apreciao da conformidade constitucional de uma tal opo poltico-legislativa, cabe
ao juiz, no respeito dos limites funcionais ditados pelo princpio da separao de poderes,
analisar se a fundamentao seguida pelo legislador na definio de prioridades merece censura
jurdico-constitucional.

4. Vejamos, ento:
A CRP consagra o primado da responsabilidade pblica em matria de segurana
social (artigo 63., n. 2) que inclui o dever de financiar um sistema de segurana social. Por
sua vez, do artigo 105., n. 1, alnea b), da CRP, decorre a autonomia oramental da
segurana social, sem prejuzo do carter unitrio do Oramento de Estado. A autonomia
oramental exige uma autonomia financeira e nesta assume especial relevncia a
componente contributiva do sistema que procura assegurar a auto-sustentabilidade do
subsistema previdencial.
O sistema deve ser inteiramente autofinanciado devendo as prestaes ser custeadas
globalmente pelas contribuies, sem recurso a transferncias oramentais, no
constituindo a segurana social um encargo oramental financiado por via dos impostos.
Apesar do sistema desenhado pelo legislador ser do tipo contributivo (o valor das
penses de invalidez e velhice depende do nmero de anos da carreira contributiva e da
remunerao de referncia), no existe, porm, um princpio constitucional da equivalncia
entre contribuies e montantes da prestao. Nem de outro modo poderia ser, uma vez
que a Segurana Social representa uma funo do Estado.
O princpio da contributividade (que tem origem legal) significa que o direito penso
se adquire mediante o cumprimento, por parte do seu titular e de outras entidades, de
obrigaes de contribuio, devidas ao longo do tempo. De acordo com a interpretao do
Tribunal Constitucional, at agora, deste princpio, daqui no decorre uma equivalncia
entre contribuies e montantes da prestao, j que o sistema previdencial assenta em
mecanismos de repartio e no de capitalizao individual de contribuies. Para alm
disso, as contribuies no servem somente para cobrir os encargos com as penses, mas
tambm demais eventualidades (alis, constitucionalmente previstas, como a doena ou o
desemprego artigo 63., n. 3).
Constitui tarefa soberana do Estado a definio das contribuies e prestaes,
resultando a determinao do valor das penses num compromisso entre o princpio
contributivo e o princpio distributivo.
Apesar da regra geral estabelecida pelo legislador ordinrio (de cada um segundo a
sua remunerao a cada um segundo a sua contribuio) a Constituio deixa-lhe amplo
espao para afeioar (ou mesmo corrigir) este princpio (por ex., estabelecendo penses
mnimas independentes da carreira contributiva), tendo em conta um fim
constitucionalmente protegido. Tambm o princpio da solidariedade legitima desvios em

relao correspondncia nos montantes. No limite, pode mesmo verificar-se o

cancelamento do princpio contributivo (por ex. atravs da fixao de tetos no valor das
penses), o que a CRP no probe, respeitados que sejam critrios de razoabilidade e
proporcionalidade.
Deste modo, a relao entre a contribuio individual e o benefcio que cada um retira
do sistema varia necessariamente de contribuinte para contribuinte. , portanto,
meramente relativa a relao entre contribuies e prestaes. Logo, o princpio
contributivo no pode ser visto como critrio determinante na avaliao da conformidade
constitucional das normas objeto de pronncia.

5. Impe-se reconhecer a necessidade de adequao do sistema de segurana social

aos fatores econmicos e sociais. A sustentabilidade exige a manuteno da capacidade
funcional do sistema. Subjacente est uma ideia de justia intergeracional.
Este princpio da sustentabilidade funda mesmo um dever de interveno do legislador
numa atuao ponderada com outros princpios como a proteo da confiana, a
proporcionalidade e a igualdade. O meu ponto de partida na aplicao destes princpios s
normas trazidas apreciao do Tribunal, hoje como sempre, consider-las uma restrio
de um direito fundamental, por o quantum da penso se dever considerar integrado na
esfera de proteo do direito segurana social.
A dimenso coletiva do sistema de Segurana Social pode exigir alteraes em ordem a
acautelar as necessidades que se fazem sentir ou que resultam de alterao das
circunstncias (ou pressupostos em que se baseou a atribuio de penso). Uma opo que
passe por um sistema exclusivamente repartido pelos contribuintes ativos pode fundar
uma injustia ou mesmo uma desigualdade. Num sistema de repartio como o portugus,
esta necessidade de alterao (ajustamento) um elemento que os beneficirios no podem
ignorar.
A confiana no pode ser avaliada apenas numa tica individual, devendo ser
considerados tambm o interesse da comunidade e o princpio da justia intergeracional.
De facto, no s o valor da penso atribuda que merece a proteo da confiana. Os
cidados que agora contribuem tambm tm uma expetativa tutelvel de que um dia
recebero uma penso suficiente (referente sistmico da proteo da confiana). A
supervenincia de profundas alteraes demogrficas e econmicas pode conduzir
injustia de tratamento geracional. Assim, apesar de o sistema de Segurana Social assentar
na ideia base de que cada gerao de contribuintes (populao ativa) financia as penses da
gerao de contribuintes precedente (reformados), certo que a sua lgica a de que, em
princpio, ele s pode proporcionar as prestaes que as contribuies podem pagar.
Perante uma situao deficitria estrutural, e mesmo assegurando mecanismos de garantia
como o Fundo de Estabilizao Financeira, inevitvel ser encontrar uma soluo, que
pode passar por aumentar as contribuies, reduzir as penses, ou mesmo recorrer a
ambas as solues em simultneo.
O Decreto n. 262/XII, contemplando a par da contribuio de sustentabilidade, que
atinge apenas uma minoria de pensionistas e salvaguarda um valor mnimo de penso (de
1.000 o que representa cerca do dobro do salrio mnimo nacional), a consignao da
receita resultante do aumento do IVA ao sistema de penses e a imputao ao custo
tcnico da eventualidade de velhice do aumento da taxa contributiva justificado pelo
poder poltico como um passo no sentido da sustentabilidade do sistema. Alterados
significativamente os pressupostos em que assentou a determinao do valor das penses
atualmente em pagamento, chamar os aposentados e reformados a contribuir, em nome da
solidariedade e justia intergeracional, para a sustentabilidade do sistema pblico de
penses no se afigura como sendo uma soluo injusta, desproporcionada ou sequer
inesperada. Tanto mais porque nenhuma penso assenta efetivamente numa contribuio
prvia correspondente.


6. O Tribunal Constitucional, no n. 36 do acrdo, considera a medida como uma
mera reduo do valor das penses, sem ponderao de outros fatores, acompanhada de
medidas conjunturais de aumento de receita. Tenho algumas dvidas relativamente ao
raciocnio desenvolvido. Desde logo tenho dificuldade em perceber qual a base
argumentativa para se defender que no foram ponderados outros fatores no creio que
a afirmao possa ser feita desta forma. Por outro lado, no encontro fundamento para
considerar que as medidas de aumento de receita so conjunturais. A revisibilidade e
alterabilidade da lei uma caracterstica que decorre da sua natureza. Utilizar como
argumento para considerar uma medida como conjuntural o facto de esta poder vir a ser
alterada pelo legislador , pois, insuficiente. To-pouco ser determinante a incluso de
normas estruturais relativas receita para perceber se, de acordo com um juzo de
ponderao no mbito do princpio da tutela da confiana, o interesse pblico prosseguido
supera o sacrifcio exigido.
Isto independentemente da questo da qualificao da Contribuio de
Sustentabilidade como reduo de despesa face qualificao da Contribuio
Extraordinria de Solidariedade como receita quando ambas as medidas so
estruturalmente idnticas (ou similares, de acordo com o acrdo, n. 29).
Parece-me, sobretudo, de sublinhar o seguinte: uma qualquer medida de alterao do
sistema pblico de penses pode estar mal construda, ter deficincias tcnicas ou no
merecer a concordncia subjetiva de algum, mas isso no significa que seja
inconstitucional. Para isso tem que ser desconforme com a Constituio.

7. Por fim, cabe abordar a diferena de tratamento assinalada no acrdo resultante da

circunstncia de a Contribuio de Sustentabilidade se aplicar indiferenciadamente a
penses calculadas de acordo com regimes distintos.
De facto, hoje em dia pessoas com idntica carreira contributiva e com base em
idntica remunerao de referncia recebem penses com valores diferentes, apenas
porque preencheram as condies de reforma ou aposentao em momento ulterior
entrada em vigor das reformas do sistema de penses que entretanto foram
implementadas. No entanto, esse no um problema de igualdade da presente medida.
Em primeiro lugar, algumas diferenas resultam j de reformas que o Tribunal
Constitucional considerou conformes Constituio (cfr. o Acrdo n. 188/2009.).
Acresce que o princpio da igualdade no opera diacronicamente. Como se escreveu
naquele acrdo: necessrio comear por dizer que a mera sucesso no tempo de leis
relativas a direitos sociais no afeta, por si, o princpio da igualdade. Apesar de uma
alterao legislativa poder operar uma modificao do tratamento normativo em relao a
uma mesma categoria de situaes, implicando que realidades substancialmente iguais
passem a ter solues diferentes, isso no significa que essa divergncia seja incompatvel
com a Constituio, visto que ela determinada, partida, por razes de poltica legislativa
que justificam a definio de um novo regime legal. Por outro lado, os termos em que a
nova lei adapta o respetivo regime jurdico a situaes j existentes no momento da sua
entrada em vigor apenas pode brigar com o princpio da igualdade se vier a estabelecer
tratamento desigual para situaes iguais e sincrnicas, o que quer dizer que o princpio da
igualdade no opera diacronicamente (Acrdos n.os 34/86, 43/88 e 309/93, [], e, em
matria de sucesso de regimes legais de penses, os Acrdos n.os 563/96, 467/03, 99/04
e 222/08). () Isso no significa que a igualdade no tenha qualquer proteo diacrnica.
O que sucede que essa proteo apenas pode ser realizada atravs do princpio da
proteo da confiana associado s exigncias da proporcionalidade (neste sentido,
tambm, REIS NOVAIS, O Tribunal Constitucional e os Direitos Sociais o Direito Segurana
Social, in Jurisprudncia Constitucional n. 6, pg. 10).
Estas consideraes valem, na mesma medida, para o regime objeto de pronncia:

trata-se de uma alterao legislativa, que opera uma modificao do tratamento normativo
em relao a uma mesma categoria de situaes, determinada, partida, por razes de
poltica legislativa que justificam a definio de um novo regime legal, e que adapta o
respetivo regime jurdico a situaes j existentes no momento da sua entrada em vigor.

8. Uma nota final quanto questo da caracterizao das medidas trazidas ao Tribunal
Constitucional como transitrias (ou seja, conjunturais) ou como reformas sistmicas
(estruturais).
Concordo que essa caracterizao influa no juzo do Tribunal, em especial, na medida
em que se encontre presente na fundamentao do poder poltico para a adoo da opo
legislativa em causa. Mas preocupa-me que o nvel de exigncia no escrutnio
constitucional da norma perante os parmetros constitucionais possa depender, em larga
medida, ou por si s, dessa distino. Por um lado, independentemente desse carter
estrutural ou conjuntural, os efeitos imediatos para os cidados de medidas incidentes
sobre prestaes peridicas que integram a sua fonte de rendimento sero necessariamente
os mesmos. Por exemplo, afirmar que a CES no afetou o direito s penses por ser
temporria dificilmente compreensvel pelo cidado comum. Por outro lado, a
diferenciao baseada no juzo de valor sobre o carter sistmico ou (a)sistmico da
medida por vezes desligado da fundamentao do poder poltico cria uma incerteza
quanto ao grau de escrutnio que ser aplicado.
Caber ao Tribunal Constitucional qualificar uma medida como uma reforma
consistente e coerente em que os cidados possam confiar (n. 35 do acrdo) para da
retirar consequncias ao nvel da sua validade constitucional? Creio ser necessria uma
reflexo sobre esta questo.
No imediato, um efeito indesejado desta jurisprudncia poder ser levar o legislador a
optar por medidas transitrias, por estarem sujeitas a um grau de escrutnio menor, que at
podem ser mais gravosas para os cidados. At porque a repetio do transitrio pode
constituir uma via para a permanncia.
Maria de Ftima Mata-Mouros

DECLARAO DE VOTO

Vencida quanto ao juzo de inconstitucionalidade pelos seguintes motivos:

1. O direito a receber, em substituio dos rendimentos de um trabalho que no

ciclo final da existncia humana se no pode mais prestar, um certo montante de penso um
direito conformado pela lei ordinria e no pela Constituio. a lei que determina quais
os pressupostos que devem estar reunidos para que este direito se constitua, com um
contedo lquido e certo, na esfera jurdica do seu titular a lei que determina a partir de
que momento dele se pode fruir nos termos da lei que se determina o montante exato da
prestao que a ele corresponde.
Contudo, tal no significa que o referido direito (a receber um certo montante de
penso) seja, face Constituio, um direito comum, que, por ser conformado pelo legislador,
se encontre sua inteira disposio. Uma vez que incumbe ao Estado organizar, coordenar e
subsidiar um sistema de segurana social que proteja os cidados na velhice (artigo 63. da CRP), o
direito a receber o benefcio certo que corresponde a uma determinada penso um direito
derivado a prestaes. A deciso sobre a sua existncia no pertence ao legislador. Se cabe a
este ltimo determinar como que o referido direito se forma, no lhe cabe decidir se ele
existe ou no: a necessidade da sua existncia deriva da Constituio, que obriga desde logo o

legislador a definir os meios (os pressupostos e os procedimentos) que conduziro sua

configurao final. o que decorre do j referido artigo 63. da CRP, que, alis,
corresponde a uma escolha de valor que est longe de se apresentar como uma singularidade,
ou uma idiossincrasia, do ordenamento portugus.
Uma medida legislativa que vise a reduo definitiva do montante de penses j em
pagamento no pode por isso deixar de estar sujeita a um apertado crivo constitucional.
No apenas por se tratar de uma medida com forte pendor retroativo no Acrdo falase em retrospetividade mas ainda por implicar retroatividade, ou redefinio jurdica
do passado, quanto a toda uma categoria de posies jurdicas subjetivas que detm forte
tutela constitucional. Concordo, por isso, com todo o ponto de partida em que assentou a
argumentao do presente Acrdo, que partiu do princpio segundo o qual quanto mais
consistentes forem os direitos afetados tanto mais relevante dever ser a justificao apresentada para a sua
afetao.
2. No caso, o legislador justificou a medida de reduo de penses j em
pagamento alegando a necessidade de, por razes econmicas e demogrficas, reformar o
sistema previdencial portugus, em ordem a garantir para o futuro a sua sustentabilidade.
Face ao que anteriormente se disse, parece claro que, se a perdurabilidade de tal
sistema se encontrar financeiramente ameaada seja por que razo for seja pelo aumento
da despesa provocada pelas mutaes de demografia, seja pela diminuio de receita
provocada por perversas mutaes econmicas , a tomada de medidas por parte do
legislador para conter a ameaa no corresponde apenas a uma sua faculdade. Corresponde
antes, face ao que determina o artigo 63. da CRP, a um dever.
Todavia, e como disse o Tribunal no Acrdo n. 862/2013, esse dever no pode
ser prosseguido de qualquer forma ou por um qualquer modo. Se do seu cumprimento
resultar a necessidade de reduo do montante de penses j em pagamento disse-se
ento tal reduo s ser legtima se se integrar no contexto de uma reforma estrutural
que, pensada para o futuro, pondere de modo integrado e sistmico as exigncias
decorrentes da sustentabilidade do sistema e as exigncias decorrentes de princpios de
justia, intra e intergeracional.

3. Na sequncia deste Acrdo, o legislador decidiu reduzir o montante de

penses j em pagamento atravs da imposio da [presentemente em juzo] contribuio
de sustentabilidade. Ao mesmo tempo, aumentou a taxa do IVA e as quotizaes dos
trabalhadores para o sistema previdencial.
certo que o fez num quadro de acentuada incerteza. No teve em conta, na
determinao da contribuio de sustentabilidade, as carreiras contributivas de cada
pensionista remeteu para diploma futuro a fixao de uma sobretaxa, que se diz vir a ser
transitria, mas que agravar, numa dimenso que ainda se no conhece, as condies das
penses de certo montante, visto que acrescer presente contribuio. Previu para o
futuro um sistema de atualizao de penses que presumivelmente substituir aquele que
definido pelos regimes agora vigentes, mas que s identificvel atravs de critrios
genricos e imprecisos, que por vezes replicam fatores j tidos em considerao. Se
tivermos em linha de conta os documentos oficiais que antecederam esta tomada de
deciso [de reduo de penses], ficaremos a saber que ela corresponder apenas a um
primeiro passo da reforma em ordem garantia da sustentabilidade do sistema
previdencial. Mas ficamos sem saber quando, e como, se daro os passos seguintes.
Finalmente, last but not least, tudo isto foi decidido (como se diz no presente Acrdo) num
processo deliberativo curtssimo, que no coenvolveu o estudo e (ou) o debate que uma
questo como esta, que interessa sociedade portuguesa no seu todo, por certo exigiria.

Contudo, estas so consideraes que motivaro, para quem as perfilhar, uma

atitude de censura cidad. Mas no me parece que sejam suficientes para fundamentar uma
censura jurdico-constitucional.

4.O Tribunal no pode, com efeito, marcar a agenda da reforma do nosso sistema
previdencial. No lhe cabe decidir se essa reforma se far de uma s vez ou se se far de
modo faseado. Dizendo o legislador que a medida que tomou se integra numa primeira
fase dessa reforma, no deve nem pode a jurisdio constitucional decidir que assim no
tem que ser. Como no pode o Tribunal determinar o teor dessa reforma, identificando as
medidas que devem primeiro ser tomadas e as outras, que a elas se seguiro. Por razes de
praticabilidade, no pode o Tribunal exigir do legislador que o encetar de uma qualquer
mudana sistmica se faa tendo antes do mais em conta as carreiras contributivas de cada
contribuinte-beneficirio, ou tendo em conta as posies recprocas de todos os grupos de
pessoas que foram sendo abrangidos pelos diferentes regimes, que se sucederam no
tempo, relativos ao modo de clculo das penses. Em suma, no pode o Tribunal, pela sua
natureza de jurisdio, impor ao legislador a sua prpria viso do que seja uma reforma justa
do sistema.
E no o pode fazer por duas ordens de razes, que, estando intimamente ligadas,
merecem contudo ser distinguidas.
Em primeiro lugar, no pode o Tribunal impor ao legislador a sua prpria viso do
que seja uma reforma do sistema pblico de penses. O problema de tal complexidade
tcnica que pressuporia, sempre e em qualquer circunstncia, a necessidade de fazer
escolhas e de tomar decises especialmente difceis. Num contexto de incerteza, quer
quanto evoluo dos fatores demogrficos e econmicos, quer quanto prpria
repercusso que medidas reformadoras podero vir a ter sobre essa mesma evoluo (dada
a estreita ligao existente entre a receita e a despesa do sistema pblico de penses e a
prpria economia), a complexidade tcnica dos problemas envolvidos, que sempre
existiria, torna-se ainda mais intensa. Ora, para enfrentar esses problemas no pode estar o
Tribunal, pela sua prpria condio, preparado: no tem para tanto vocao funcional no
est para tanto epistemicamente apetrechado.
Mas alm disso, e fundamentalmente, no pode o Tribunal impor ao legislador a
sua prpria viso do que seja uma reforma justa do sistema pblico de penses. No tenho
dvidas de que muitas das objees feitas no Acrdo quanto soluo encontrada pelo
legislador so razoveis e de boa-f apresentadas. Mas o ponto justamente esse: perante a
existncia de diferentes concees razoveis quanto ao que seja, quanto a essa reforma,
justo ou injusto e perante a discusso aberta no espao pblico entre essas diferentes
concees razoveis ao poder legislativo, e no ao poder judicial, que cabe tomar a
deciso quanto ao caminho a seguir. No para mim aceitvel que um juzo
eminentemente moral sobre a justia de uma tal reforma caiba a uma maioria formada no
seio de uma instituio de ndole jurisdicional. Deste modo, segundo creio, no se melhora
a qualidade da deliberao pblica. Pelo contrrio, degrada-se essa qualidade, uma vez que
se nega aos cidados o direito a ter uma palavra a dizer sobre to delicada matria. Maria
Lcia Amaral

[documentoimpressodoTribunalConstitucionalnoendereoURL:http://www.tribunalconstitucional.pt/tc//tc/acordaos/20140575.html]