IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 5 Nov.

2004

Em busca do Estado moderno: as reformas planejadas no Brasil

GILENO Fernandes MARCELINO
1. INTRODUO
No Brasil, o moderno estado administrativo foi estruturado, inicialmente, nas dcadas de 1930/40,
atravs da primeira reforma administrativa planejada que o pas conheceu. Este modelo somente foi
substitudo na dcada de 60, quando o Estado institucionalizou seu papel de interveno na vida
produtiva nacional. Ambos os modelos, no por coincidncia, foram desenvolvidos em perodos
autoritrios.
Com a redemocratizao do pas, os governos civis tentaram, sem sucesso, adaptar as velhas estruturas
governamentais aos papis que a Constituio de 1988 lhes reservou. Os governos Sarney e Collor
iniciaram processos de reforma administrativa que no se completaram. A partir de 1995 o governo
Fernando Henrique Cardoso implementou mais um processo de reforma, desta vez denominada
Reforma do Estado, em busca de uma redefinio do papel do Estado e, conseqentemente, de um
terceiro modelo de administrao pblica federal. O atual governo do presidente Luis Incio Lula da
Silva que tomou posso em janeiro de 2003, esboou um Plano de Gesto Pblica mas continua
devendo, at agora, a implementao de uma proposta coerente de Reforma do Estado brasileiro.
2. O MODELO BUROCRTICO
importante rever, para compreenso do momento atual e das disfunes do Estado brasileiro,
os diversos processos de Reforma Administrativa planejados realizados no Brasil. Eles podem ser
divididos em trs perodos: a) primeiro perodo: a partir de 1930 at meados de 1945; b) segundo
perodo: a partir de 1964; e c) terceiro perodo: aps 1985 at os nossos dias. O ltimo perodo receber
um tratamento mais detalhado por ser o objeto central do estudo.
O primeiro perodo, portanto, se inicia na dcada de 30 (mais precisamente em 1937), quando
se desenvolveu, at 1945, todo um esforo de inovao e renovao do aparato governamental. As
premissas fundamentais eram a reforma do sistema de pessoal, a implantao e simplificao de
sistemas administrativos e das atividades de oramento, para, de acordo com o modelo weberiano, dar
maior eficincia Administrao Pblica Federal. Nesse perodo, foi criado o DASP - Departamento
Administrativo do Servio Pblico - a grande agncia de modernizao do primeiro processo planejado
de Reforma Administrativa.
Assim, a caracterstica mais marcante deste perodo foi a de conferir maior nfase reforma
dos meios (atividades de administrao geral) do que reforma dos fins (atividades substantivas).
Esta Reforma obedeceu a uma orientao autocrtica e impositiva por ocorrer num perodo
ditatorial (1937 - 1945), o que contribuiu para que a Administrao assumisse caractersticas de um
sistema fechado. Com nfase na administrao de pessoal, o DASP tentou universalizar o sistema do
mrito no Brasil. Teve relativo xito durante o perodo; mas, j no incio do processo de
democratizao, em 1945, foram nomeados os primeiros extranumerrios do servio civil. Era o
embrio das 104 tabelas especiais que persistiram at 1985 e significaram o desvio do modelo de
administrao de pessoal implantado.
Esse modelo estendeu-se rea de material, atravs da tentativa de simplificao e de
padronizao da compra de material de consumo e material permanente e ao oramento usado como
plano administrativo. Conforme mencionado anteriormente, esta etapa visava a uma reviso da
estrutura da Administrao Pblica Federal e a uma atualizao de sistemas e mtodos governamentais,
configurando a implantao do que o Autor denomina, em trabalho anterior (Marcelino, 1987), de
modelo clssico da Administrao Pblica brasileira porque baseado nas teorias da escola clssica
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da administrao ento vigentes no periodo O impulso reformista entrou em colapso aps 1945, com a
queda do Estado Novo, regime autoritrio implantado por Getlio Vargas em 1937. Somente sete
anos mais tarde - em 1952 -, esboou-se um novo ciclo, que se estendeu por dez anos, durante os quais
se realizam estudos e se elaboram projetos que no chegaram, entretanto, a se concretizar.
Foi tambm a partir da segunda metade da dcada de 50 que comeou a configurar-se um
projeto nacional de desenvolvimento. Ainda que tenham ocorrido, anteriormente, outras tentativas de
melhoria da ao pblica, foi a partir dessa poca que se constatou a profunda ineficincia do
instrumental administrativo que pretendia respaldar a ao do Estado brasileiro. A medida objetivava a
reorganizao geral dos servios pblicos para o cumprimento de metas ambiciosas em termos de
prazos e resultados. Essa nova conscincia de ao governamental surge com a dcada do
desenvolvimento (1950), proposta pela ONU e to bem simbolizada no Brasil pelo Governo Juscelino
Kubitschek e seu Plano de Metas (1955 1960).
3. O MODELO DE ADMINISTRAO PARA O DESENVOLVIMENTO
O modelo burocrtico de administrao foi, praticamente, substitudo a partir de 1967. Nessa
mesma poca, consolidava-se o modelo chamado administrao para o desenvolvimento, voltado
fundamentalmente para a expanso da interveno do Estado na vida econmica e social e para a
substituio das atividades de funcionrios estatutrios por celetistas e a criao de entidades da
Administrao Descentralizada para realizao da interveno econmica do Estado.
A tentativa de modernizao do aparelho do Estado, especialmente a partir da dcada de 60,
teve como conseqncia a multiplicao de entidades da Administrao Indireta: fundaes, empresas
pblicas, sociedades de economia mista e autarquias. A expanso e a multiplicao de novos centros da
Administrao Indireta buscava maior agilidade e flexibilidade de atuao dessas entidades, melhor
atendimento s demandas do Estado e da sociedade, facilidade de aporte de recursos e, naturalmente,
facilidade de recrutamento, seleo e remunerao de pessoal.
Registrou-se, tambm, at certo ponto, uma expanso da Administrao Direta,
fundamentalmente atravs do desmembramento de Ministrios. Mas, sem dvida, predominou no
modelo o crescimento da Administrao Indireta a tal ponto que existe ainda hoje uma dicotomia entre
o Estado tecnocrtico e moderno, representado pelas entidades da Administrao Indireta, e o Estado
burocrtico, formal e defasado, que o Estado da Administrao Direta, apesar da Reforma
Administrativa de maro de 1990.
Somente em 1967, e com base nos estudos anteriores, foi editado o Decreto-lei no 200,
introduzindo profundas alteraes na organizao e funcionamento do Estado Administrativo legado
pela II Repblica.
A filosofia bsica para atingir os objetivos pretendidos era, inicialmente, a adoo de vigorosa
poltica de descentralizao em trs planos: dentro dos quadros da Administrao Federal; da
Administrao Governamental para a rbita privada; e da Unio para os governos locais.
Nesse contexto, a edio do Decreto-lei no 200 em l967 representou, sem dvida, um segundo
momento importante nas tentativas de Reforma Administrativa promovidas pela Administrao Pblica
brasileira, ao estabelecer uma nova abertura conceitual, permitindo acelerar um processo de adaptao
da mquina administrativa para torn-la mais eficaz, especialmente atravs da expanso da
Administrao Indireta.
Ao contrrio das tentativas anteriores de Reforma Administrativa marcadas por um
sentido de conduo do processo e pelas tentativas de solues globais, o Decreto-lei no 200,
constituiu-se mais em um plano indicativo ou carta de intenes, estabelecendo conceitos e princpios,
do que em uma norma determinstica.
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4. A REFORMA ADMINISTRATIVA DA NOVA REPBLICA

4.1 O CONTEXTO
O clima poltico-institucional dos governos autoritrios gerou um modelo organizacional que se
caracterizou pela centralizao atravs de um complexo aparelho burocrtico.
Um dos grandes desafios da auto-denominada Nova Repblica, governo civil que assumiu o
poder em 1985, era reverter esse quadro transformando o aparelho administrativo em ente reduzido,
orgnico, eficiente e receptivo s demandas da sociedade.
A Reforma Administrativa proposta pelo Governo Sarney pretendia resgatar o compromisso
com as mudanas a serem implantadas na reorganizao do Estado que se encontrava com a mquina
governamental desarticulada, anacrnica, desestimulada e cada vez mais distante da sociedade que
ansiava por democracia.
O complexo e difcil caminho rumo a um regime democrtico, a crise econmica e as
desigualdades sociais, alm das distores administrativas, tais como: a imagem do servio pblico
como fonte geradora de privilgios e ineficcia; as 104 tabelas especiais e emergenciais criadas desde
1946, com 396 nveis de vencimento, 97 tipos de gratificaes e os 100 mil empregados que
ingressaram no servio pblico sem concurso durante o perodo autoritrio; as superposies de tarefas
e conflitos de atribuies, eram dificuldades que interferiam no projeto de reforma (SEDAP, 1988).
Por Reforma Administrativa pode-se considerar a mudana da mquina estatal, com o
objetivo de tornar as instituies estatais e governamentais socialmente eficazes, ou seja uma
administrao pblica gil na resposta s demandas populares (Nascimento, 1988).
No Governo da Nova Repblica, atravs dos discursos do Presidente e dos documentos
oficiais, a Reforma Administrativa era compreendida como um processo dinmico e permanente que
deveria permear toda a mquina administrativa no esforo de alcanar maior eficincia e eficcia, pela
implantao de novos modelos gerenciais que lhe permitissem atender, de forma adequada, s
exigncias e aspiraes da sociedade brasileira (Marcelino, 1988).
Nesse contexto, a reforma trazia os princpios que o novo Governo considerava essenciais para
a reorganizao da Administrao Pblica, explicitados em documento da Comisso Geral da Reforma
(Ministrio da Administrao, 1985):
restaurao da cidadania para prover os cidados de meios para realizao de seus direitos,
obedecendo aos critrios de universalidade e acesso irrestrito;
democratizao da ao administrativa em todos os nveis do governo, atravs de:
1)dinamizao, reduo do formalismo e transparncia dos mecanismos de controle,
2)controle do Poder Executivo pelo Poder Legislativo e pela sociedade e,
3)articulao e proposio de novas modalidades organizacionais de deciso, execuo e
controle administrativo-institucional;
descentralizao e desconcentrao da ao administrativa com o objetivo de situar a
deciso pblica prxima do local de ao, alm de reverter o processo de crescimento
desordenado da Administrao Federal;
revitalizao do servio pblico e valorizao do servios;
melhoria dos padres de desempenho a fim de promover a alocao mais eficiente de
recursos.
Em 31 de julho de 1985 foi instalada a Comisso Geral do Plano de Reforma Administrativa.
Essa Comisso era subdividida em Cmaras que passaram a atuar em projetos especficos de avaliao
da Administrao Pblica Federal e de definio de diretrizes para reas prioritrias como a prpria
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organizao da Administrao Federal, a rea de recursos humanos, ou ainda a informatizao do setor

pblico.
A Comisso de Reforma trabalhou de agosto de 1985 a fevereiro de 1986, quando suas
atividades foram interrompidas em razo da prioridade dada ao Plano Cruzado, um plano de
estabilidade econmica. Um grupo de estudos informal do prprio Governo foi constitudo e a partir de
abril reiniciou-se o processo de Reforma Administrativa a ser implementado pelos prprios rgos que
o executariam. Seis meses depois, setembro de 86, surgiram as primeiras medidas efetivas de
desenvolvimento do programa de Reforma. Conforme consta das diretrizes estratgicas da Reforma
aprovada em Exposio de Motivos de setembro de 1986, o programa tinha trs objetivos
fundamentais: racionalizao das estruturas administrativas, formulao de uma poltica de recursos
humanos e conteno de gastos pblicos (Brasil,1986).
4.2 OS OBJETIVOS
Assim, do ponto de vista de estrutura, havia o objetivo de fortalecer e modernizar a
Administrao Direta a partir do diagnstico de que houve uma fuga ou escapismo para a chamada
Administrao Indireta por motivos justificados ou no. Tentou-se, mais uma vez, fortalec-la, de certa
forma voltando-se s razes do modelo burocrtico de Administrao. Partiu-se, como conseqncia,
para a tentativa de se reverter o processo de crescimento da Administrao Indireta e de se reduzir o
nmero de rgos e entidades superpostos ou duplicados. Foi elaborada uma primeira verso da Lei
Orgnica da Administrao Pblica Federal, que substituiria o Decreto-lei no 200.
Do ponto de vista dos recursos humanos, havia um claro objetivo de valorizao da funo
pblica e de renovao dos quadros. A SEDAP, atravs da instituio de uma nova Secretaria de
Recursos Humanos e da FUNCEP Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico, desenvolveria
o pessoal do setor pblico, especialmente atravs da ENAP Escola Nacional de Administrao
Pblica e CEDAM Centro de Desenvolvimento da Administrao Pblica. Este promoveria o
treinamento e reciclagem dos servidores pblicos a serem eventualmente remanejados. A ENAP, por
sua vez, se encarregaria de formar quadros de carreira e novos quadros de dirigentes do setor pblico.
Existia, ainda, o objetivo de se promover a avaliao do desempenho do servidor, atravs da
institucionalizao do sistema do mrito, graas ao novo Plano de Carreira, ao Estatuto do
Funcionalismo Pblico e a um Plano de Retribuies.
Pode-se resumir a atuao da SEDAP no perodo mencionado dizendo que ela teve relativo
sucesso em iniciativas de reforma como a implantao de ENAP e alguns instrumentos na rea de
servios gerais. Assim, a implantao da mala oficial, uma espcie de correios que distribua a
correspondncia oficial entre os rgos sediados em Braslia e o SENAPRO, um sistema centralizado
para a classificao e follow-up de arquivos oficiais, so exemplos de iniciativas de racionalizao.
Da maior importncia foi o desenvolvimento do Cadastro Nacional do Pessoal Civil CNPC , um
instrumento essencial para a reforma do Servio Civil.
A SEDAP no teve sucesso, no entanto, no desenvolvimento de uma nova poltica de recursos
humanos. Na realidade, nesta rea, cujos princpios foram promovidos pela SEDAP e aceitos pelos
legisladores constituintes sob a forma de um regime jurdico nico e um sistema de carreiras (ingresso,
desenvolvimento, classificao, promoo e remunerao), houve profundas alteraes introduzidas
pela reforma do Governo FHC, como, por exemplo, o fim do regime jurdico nico e a perda do
instituto da estabilidade.
5. A REFORMA DO GOVERNO COLLOR

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A busca da superao da crise em que se encontrava o setor pblico levou o novo Governo a
propor e implementar ampla Reforma Administrativa, j em 15 de maro de 1990.
Essa Reforma tinha o objetivo de racionalizao do setor pblico, recuperando-se a capacidade
de gesto e controle de suas atividades. O saneamento da ao devia contemplar a correo das
distores e ineficincia embutidas que deram causa desarticulao interna, com a prevalncia de
unidades descentralizadas e o crescimento exagerado do corporativismo. A apropriao do Estado
por segmentos de sua prpria burocracia contrape-se aos interesses globais da sociedade, segundo o
documento Diretrizes de Ao do Governo Collor.
O Programa de Reforma Administrativa iniciou-se com uma ampla reestruturao ministerial,
objetivando rever a estrutura ento vigente, herana ainda da era Getulista com competncias,
atribuies e objetivos definidos, evitando-se conflitos e superposies entre ministrios e dentro deles.
Os ministrios foram reduzidos de 18 para 12 (incluindo 3 militares) e fez parte desse programa a
priorizao das atividades-fim, limitando-se a no mais que 30% os recursos a serem utilizados nos
rgos-meio.
A modernizao organizacional permitiu a reincorporao Administrao Direta das funes
de Governo que estavam inadequadamente atribudas Administrao Indireta. Assim, evita-se a
proliferao de estatais sem objeto empresarial e fundaes sem fontes prprias de recursos,
assegurando-se, ao mesmo tempo, eficincia na sua gesto, de acordo com princpios adequados de
organizao administrativa, de acordo com o citado documento Diretrizes de Ao do Governo
Collor.
No que se refere s empresas do setor produtivo estatal, buscou o novo Governo aumentar o
grau de controle e avaliao de seu desempenho e produtividade; tornar mais visveis e disponveis ao
pblico as informaes referentes a esse desempenho; implantar procedimentos de fiscalizao e
auditoria interna e dar seguimento ao processo de extino e privatizao de atividades prprias ao
setor privado ou desnecessrios ao Estado. Tudo isto resultou em um processo de reforma traumtico,
implementado de uma forma abrupta que paralisou a mquina governamental nos primeiros dois anos
do governo Collor.
Segundo dados da Secretaria de Administrao Federal SAF, o desmonte do aparato
governamental, afastou at janeiro de 1991, 221.308 servidores e extinguiu vagas no Servio Pblico;
desse total, l34. 912 servidores foram demitidos, 33.174 aposentados e 53.222 foram colocados em
disponibilidade, uma soluo administrativa adotada pela reforma, que significou, na realidade,
colocar os servidores em casa, recebendo sem trabalhar, uma vez que o Supremo Tribunal Federal
julgou inconstitucional a reduo dos seus vencimento
importante mencionar que, desse total, os disponveis retornaram ao servio pblico para
atender carncia de pessoal dos seus antigos rgos, aps a criao de novas vagas por
aposentadoria, demisso ou morte.
6 - A REFORMA DO ESTADO DO GOVERNO FHC
6.1 O PLANO DIRETOR
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado o documento apresentado nao pelo
Presidente da Repblica, em novembro de 1995, no qual era desenhada uma nova uma concepo do
Estado e de seu funcionamento. Essa concepo tem por base a distino entre duas funes
primordiais do Estado: a primeira, em nvel estratgico, que a de formular e avaliar diretrizes e
polticas pblicas, garantindo que sua implementao se d em benefcio de todos os cidados; a
segunda, em nvel executivo, que a de implementar as polticas formuladas, com observncia das
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diretrizes definidas. Ambas so funes de competncia exclusiva do Estado, no podendo, portanto,

ser delegadas a entidades que estejam fora do mbito estatal, sendo na funo de carter executivo que,
como o nome indica, se situam as Agncias Executivas.
Algumas atividades exclusivas do Estado so de fcil identificao: a formulao de polticas
pblicas e, na dimenso da funo de implementao, as atividades de arrecadao de impostos, de
promoo da seguridade social bsica, de garantia da segurana pblica, de regulamentao e
regulao de mercados e de fiscalizao do cumprimento de determinaes legais. Entretanto, nem
sempre possvel identificar, prontamente e de forma inequvoca, a caracterstica de exclusividade de
alguns servios e atividades hoje a cargo de entidades estatais. Para subsidiar essa reflexo, o Plano
Diretor focaliza o exerccio do poder tpico de Estado como o marco distintivo do que seria atividade
de sua exclusiva competncia.
A fim de esclarecer a forma de atuao do Estado, o Plano Diretor distingue alguns setores de
atuao, em relao aos quais elabora diferentes proposies. Dentre eles, destacamos os seguintes
setores:
NCLEO ESTRATGICO, que corresponde ao Ministrio Pblico, ao Poder Legislativo
e, no Poder Executivo, Presidncia da Repblica e aos Ministrios. no ncleo
estratgico que as diretrizes, as leis e as polticas so formuladas e avaliadas e seu
cumprimento cobrado.
SETOR DE ATIVIDADES EXCLUSIVAS DO ESTADO, no qual so implementadas as
polticas pblicas, por meio de prestao de servios e execuo de atividades que s o
Estado pode realizar. neste setor que se insere o Projeto Agncia Executivas.
SETOR DE SERVIO NO-EXCLUSIVOS DO ESTADO - composto por autarquias ou
fundaes pblicas e por empresas pblicas ou de economia mista que operam em servios
pblicos ou setores considerados estratgicos. O Estado atua com outras ogranizaes
pblicas no-estatais como as universidades, os hospitais, os centros de P&D e museus.
PRODUO DE BENS E SERVIOS PARA O MERCADO - caracterizado pelas
atividades econmicas voltadas para o lucro como, por exemplo, siderurgia, tele-comunicaes e
energia eltrica que foram assumidas pelo Estado durante o perodo de administrao para o
desenvolvimento. o setor em processo de privatizao.
6.2 O NOVO MODELO
O Plano Diretor da Reforma do Estado inovou ao propor a substituio do modelo
burocrtico weberiano pelo modelo de administrao gerencial. Do ponto de vista organizacional, a
administrao gerencial passa a ser o principal instrumento do governo em busca da flexibilidade do
Estado.
As proposies do Plano Diretor, restritas esfera do Poder Executivo e concebidas a partir das
distines entre os diferentes setores de atuao do Estado, tm como diretriz norteadora a
concentrao da funo de formulao e avaliao de diretrizes e poltica pblica, exclusivamente, no
denominado Ncleo Estratgico e da funo de implementao de poltica em instituies
descentralizadas, da chamada administrao indireta.
Na verdade, no Brasil j se havia dado conta da necessidade dessa distino de funes em
diferentes esferas de gesto quando, por meio do Decreto-lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967, foi
realizado um esforo de reforma administrativa orientado, entre outras diretrizes, pela atribuio das
atividades de execuo a entidades descentralizadas, na forma de autarquias, fundaes e empresas
estatais. A justificativa para essa separao ainda hoje, a mesma vlida quela poca: a
implementao de polticas, na qual se executam atividades e se prestam servios pblicos, exige
agilidade e flexibilidade por parte das instituies que vo realiz-las, diferentemente da funo de
formulao.
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Nesse sentido, o Brasil antecipou uma estratgia que somente nos ltimos anos outros pases
vm adotando, que a de descentralizar as atividades de execuo, oferecendo s instituies
descentralizadas um maior grau de autonomia de gesto, imprescindvel para a realizao eficaz e
eficiente de sua misso. Mas, o visionrio esforo de organizao do aparelho do Estado pretendido
pelo Decreto-lei no 200/67, foi aos poucos desfeito, na medida em que no se efetivou, conjuntamente,
um esforo de acompanhamento e avaliao da atuao das instituies descentralizadas. Assim, pouca
ateno foi dada definio clara de resultados a serem atingidos pelas instituies e, menos ainda, ao
seu desempenho, aos resultados que deveriam ser apresentados.
Alm disso, a autonomia concedida foi bem administrada por algumas instituies, mas no por
todas. Ao contrrio, muitos abusos foram cometidos, alguns dos quais pelos Ministrios supervisores,
que usaram as instituies a eles vinculadas para fugir da rigidez administrativa a que estavam e
qual permanecem atrelados. Assim foi que, com o decorrer do tempo, na busca de maior controle e
no combate aos abusos cometidos, o Estado voltou a centralizar, no Ncleo Estratgico, uma srie de
atividades de execuo, alm de diminuir, progressivamente, o grau de autonomia das instituies
descentralizadas, inclusive em decorrncia de disposies da Constituio Federal de 1988. A tal ponto
se restringiu a autonomia que originalmente caracterizava as autarquias e fundaes pblicas e as
empresas estatais que hoje, principalmente na gesto de meios e recursos, h muito pouca diferena
entre as denominadas administrao direta e indireta.
Sob o ponto de vista da descentralizao, no caso em que a execuo de atividades e a prestao
de servios de competncia exclusiva do Estado estejam sendo realizadas no mbito de um Ministrio,
necessrio que se promova a discusso sobre a possibilidade de sua transferncia para uma instituio
descentralizada j existente e que atue em rea compatvel. Com isso, evita-se a criao desnecessria
de novas instituies, racionalizando a ao do Estado, evitando superposies e concentrando, numa
mesma entidade e sob a superviso de um mesmo Ministrio, atividades e servios que estejam a ele
subordinados. Na impossibilidade de agreg-los em uma instituio j existente, torna-se necessria a
criao de uma entidade, preferencialmente autarquia e, eventualmente, dependendo das caractersticas
das atividades e servios, fundao.
Desonerado das atividades de execuo, o Ncleo Estratgico tem melhores condies de se
dedicar s suas atividades precpuas, que so as de formulao e avaliao de diretrizes e polticas
pblicas e a de acompanhamento e avaliao das instituies descentralizadas sob sua superviso, de
forma a garantir a implementao das polticas e a observncia das diretrizes por ele formuladas.
Assim, o Ncleo Estratgico se fortalecer de duas maneiras: (1) concentrando ateno na funo
principal de formulador e avaliador de polticas e, (2) dispondo de instrumentos e ferramentas para
realizar um acompanhamento e uma superviso efetivos das instituies descentralizadas a ele
vinculadas.
As atividades descentralizadas podero ser organizadas sob as formas de agncias executivas ou
organizaes sociais, modelos que o Plano Diretor foi buscar no programa Next Steps Initiative do
Governo ingls. A denominao Agncia Executiva uma qualificao a ser concedida por Decreto
presidencial especfico, a autarquia e fundaes pblicas responsveis por atividades e servios
exclusivos do Estado. O Projeto Agncia Executiva, portanto, no institui uma nova figura jurdica na
administrao pblica, nem promove qualquer alterao nas relaes de trabalho dos servidores das
instituies que venham a ser qualificadas. tambm importante ressaltar que a insero de uma
instituio no Projeto se d por adeso, ou seja, os rgos e entidades responsveis por atividades
exclusivas do Estado candidatam-se qualificao, se assim o desejar a prpria instituio e,
obviamente, seu Ministrio supervisor.
No basta entretanto, a manifestao da vontade das instituies e respectivos Ministrios.
Conforme estabelecido na Medida Provisria n1549-28, de 14 de maro de 1997, a
qualificao de uma instituio como Agncia Executiva, exige como pr-requisito bsico, que a
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instituio candidata tenha: (1) um plano estratgico de reestruturao e desenvolvimento institucional

em andamento e, (2) um Contrato de Gesto, firmado com o Ministrio supervisor. Do primeiro prrequisito - plano estratgico - devem resultar, entre outras, aes de aprimoramento da qualidade da
gesto da instituio, com vistas melhoria dos resultados decorrentes de sua atuao, do atendimento
aos seus clientes e usurios e da utilizao dos recursos pblicos. O Contrato de Gesto, por sua vez,
estabelecer objetivos estratgicos e metas a serem atingidos pela instituio, em determinado perodo
de tempo, assim como os indicadores que permitiro mensurar seu desempenho na consecuo dos
compromissos pactuados no contrato.
Alm dos pr-requisitos acima expostos, conforme caderno publicado pelo MARE, um outro
aspecto distingue as autarquias e fundaes qualificadas como Agncia Executiva das demais: o grau
de autonomia de gesto que se pretende conceder s instituies qualificadas. Com a ampliao de sua
autonomia de gesto, busca-se oferecer s instituies qualificadas como agencias descentralizadas
melhores condies de adaptao s alteraes no cenrio em que atuam - inclusive com relao s
demandas e expectativas de seus clientes e usurios - e de aproveitamento de situaes e circunstncias
favorveis ao melhor gerenciamento dos recursos pblicos, sempre com vistas ao cumprimento de sua
misso. A concesso de autonomias, entretanto, est subordinada assinatura do Contrato de Gesto
com o Ministrio supervisor, no qual se firmaro, de comum acordo, compromissos de resultados.
7 A REFORMA NO GOVERNO LULA
Ao tomar posse em janeiro de 2003, o Governo Lula manteve a situao criada no segundo
mandato do Governo Fernando Henrique que diminuiu a importncia estratgica dos estudos e
coordenao da funo pblica, extinguindo o MARE (Ministrio de Administrao e Reforma do
Estado) e agregando esta funo ao Ministrio do Planejamento. Como Secretaria de Gesto vinculada
ao novo Ministrio, o MARE perdeu poder. Passou a ser apenas mais uma das 6 secretarias do
Ministrio do Planejamento, num degrau menor da hierarquia do Governo Federal.
E o que pior: alm da perda de status da funo pblica, o novo Governo aproveitou da
reforma anterior o lado negativo: a flexibilidade para criar novos ministrios, multiplicando os
ministrios atuais que chegaram a 34 o que, inclusive, implicou em problemas de coordenao.
Embora durante o ano de 2003 o Governo Lula tenha elaborado um Plano de Gesto intitulado Gesto
Pblica para um Brasil de Todos com uma srie de propostas que seriam detalhadas em um livro azul
de diagnstico da administrao pblica federal, um livro verde de modelo de gesto, um livro branco
de plano de gesto pblica e um livro amarelo para construo do plano, todos estes livros foram
devidamente arquivados e colocados na prateleira com a mudana do Secretrio de Gesto que at hoje
no teve substituto oficial indicado.
Na realidade, embora o Governo Lula tenha sido eleito para mudar, esperava-se a continuidade
da ao governamental em algumas reas. Efetivamente, isto ocorreu na rea de poltica econmica
mas no aconteceu o mesmo na rea administrativa. A expectativa era de implementao da reforma
proposta no governo anterior atravs da emenda no. 19 Constituio Federal de 1988 que aprovou a
implantao do modelo gerencial para administrao pblica federal. Havia, at mesmo na rea
acadmica quem acreditasse que o Governo Lula poderia dar um passo adiante com a implantao das
reformas de segunda gerao que desenhariam um novo Estado com um papel estratgico,
regulamentador e indutor de um novo processo de desenvolvimento do pas. Infelizmente, isto ainda
no aconteceu.
8 - BREVE AVALIAO DAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS / DE ESTADO NO BRASIL

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A proposta de reformular o aparato estatal sempre foi consenso nacional. Em verdade, esse
discurso tem constado da plataforma de todos os candidatos Presidncia da Repblica, quer pela
noo de que o Estado se expandiu exageradamente e invadiu todos os setores da vida produtiva
nacional, quer pela exausto financeira do Estado brasileiro.
A tradio e a extenso do clientelismo poltico do servio civil, a falta de cultura quanto ao
sistema do mrito, o corporativismo dos servidores, o patriarcalismo da classe dirigente e as
iniqidades do sistema de remunerao de servidores pblicos so obstculos que s podem ser
enfrentados com tempo e muita vontade poltica. No caso da remunerao, um fator importante a
considerar a exausto das finanas pblicas.
Na realidade, os problemas do servio pblico brasileiro, nos anos 80, situam-se em trs planos,
todos eles profundamente necessitados de deciso e vontade poltica. De um lado, as questes de
comportamento, com distores longamente enraizadas no prprio carter nacional, de outro, os
problemas de organizao, diviso e funcionamento, resultantes da profunda simetria e padronizao
das solues formais; finalmente, h muitas reas de mero formalismo e muitos equvocos resultantes
da falta de criatividade e inovaes, facilitando a importao e transplante de idias que acabam
disfuncionais.
visvel, tambm, o monumental volume de leis, decretos e portarias com fora normativa e
prescritiva sobre os diversos assuntos de administrao; o baixo nvel de atuao operacional,
denunciando o despreparo de um nmero significantemente grande de pessoal; a uniformizao e
padronizao de solues funcionais e estruturais, abrigando ou relevando quase nenhuma seleo
entre recursos disponveis e finalidade; o globalismo das iniciativas de mudana que pretendem mudar
tudo de uma vez, como se todos os problemas fossem igualmente importantes; a desfigurao dos
regimes jurdicos pela universalizao das vantagens e pela reduo das responsabilidades e o
desinteresse pela noo de custos, gerando multiplicidade de meios, formas de desperdcio e
paralelismo.
Finalmente, como agregados das situaes anteriores, havia e ainda h problemas no servio
pblico federal, como: a grande distncia entre o que se discute e o que se faz; o visvel equvoco ao se
investir em facilidades de e para treinamento na presuno de resolver problemas de recrutamento
e seleo de pessoal; a descaracterizao dos concursos classificatrios que acabam por escalonar todos
ao longo do tempo; o desvirtuamento dos processos de enquadramento, que na maior parte dos casos
servem como instrumentos de legitimao de situaes, insustentveis funcionalmente; a
inflexibilidade gerada pelos quadros de lotao, que descaracteriza o processo de planejamento e
controle de recursos humanos; o uso muito freqente da expanso da estrutura administrativa para
resolver problemas de melhoria salarial; a orientao das medidas de reforma, como se o Poder
Executivo fosse toda a Administrao Pblica; a paridade salarial entre os Poderes e, nestes, entre
posies e funes no necessariamente anlogas.
Esse, em linhas muito amplas, o diagnstico clnico da Administrao Pblica que, se por
um lado evidencia a inadequao, em face realidade e s demandas da sociedade brasileira, das
Reformas Administrativa planejadas, promovidas desde a dcada de 30, por outro lado, pode servir de
parmetro para futuras mudanas do setor pblico.
9 - CONCLUSES
A avaliao das tentativas de Reformas Administrativas planejadas realizadas at hoje
demonstra a insuficincia desses processos, pelo menos em termos de melhoria da eficcia e eficincia
da ao pblica.

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As propostas de Reforma Administrativa surgem a partir do novo papel intervencionista que o

Estado assumiu, no Brasil e na Amrica Latina, aps a dcada de 30 e da necessidade de melhorar a
capacidade de gesto. Foi, na realidade, a percepo dessa necessidade que levou os pases da regio a
realizar, nos ltimos sessenta anos, amplos programas de Reforma Administrativa com resultados, no
mnimo, duvidosos.
As Reformas Administrativas oficiais promovidas at agora em nosso Pas apresentam grandes
inadequaes em face da realidade, hoje em dia j bem diagnosticadas em pesquisa realizada pelo
Autor (Marcelino, l988) e que poderiam ser resumidas nos seguintes aspectos:
elaborao segundo modelos ou concepo de realidade no ajustveis realidade
brasileira;
atuao preferencial sobre os meios, no estando direcionados para o objetivo de
instrumentao das polticas do setor pblico;
falta de uma concepo de estratgia que permita a viabilidade de polticas e projetos para
superao de resistncias, acomodao de conflitos, adequao aos recursos disponveis e
determinaes de finalidade no tempo.
Analisando o contexto econmico, poltico e institucional, possvel refletir sobre as principais
restries ao processo de Reforma Administrativa no perodo ps-85.
O governo Sarney recebeu uma herana poltico-institucional de coalizes e alianas amplas e
heterogneas que impossibilitou formar uma base poltica forte, no conseguindo, dessa forma, um
apoio significativo no Congresso Nacional. O Governo carecia de direcionamento e liderana na
articulao poltica. Por um lado, a Aliana Democrtica enfrentava dissenses internas, com a diviso
ideolgica de seus principais componentes PMDB e PFL. Por outro, o Governo no possuia um
articulador poltico, dificultando, com isso, o entendimento entre o Planalto e o Congresso. Esse, por
sua vez, em 1986, ano de eleies para a Cmara dos Deputados e Governadores, fazia acirradas
crticas ao Presidente Sarney, criando um ambiente de conflito permanente entre o Executivo e o
Legislativo.
Situado num contexto de crise econmica, abrandado efemeramente, de fevereiro de 1986 a
meados do mesmo ano, pelo Plano Cruzado, o Governo da Nova Repblica carecia de instrumentos
legais e institucionais para coordenar as aes poltico-econmicas. Eram apresentados planos aps
planos, todos fadados ao fracasso.
A partir de maro de 1990, com o Governo Collor, estabeleceu-se um processo drstico de cirurgia
cuja avaliao mais profunda ainda est por ser feita mas que teve, certamente, implicaes traumticas
no funcionalismo pblico e na Administrao Pblica Federal. A Reforma Administrativa do Governo
Collor, com a finalidade de modificar a cultura administrativa, props uma estratgia em que as regras,
mtodos e normas de administrao seriam condicionadas pelos objetivos atingir e os programas e
projetos a desenvolver. No entanto, na prtica, isso no aconteceu, predominando a antiga estratgia de
orientao processualista.
As medidas de extino de rgos e entidades e de demisso e disponibilidade de servidores
provocaram uma atitude de insegurana e inrcia dos funcionrios pblicos acarretando uma certa
paralisia da mquina, refletindo negativamente no processo reformista. Por sua vez, os projetos
voltados para a formao, aperfeioamento e treinamento dos servidores, indispensveis para o
andamento da reforma, no foram implementados.
A proposta de Reforma do Aparelho do Estado do Governo FHC foi elaborada inicialmente em
agosto de 1995. Aps uma polmica tramitao no Congresso Nacional, foi promulgada somente em
junho de 1998. A sua implementao ainda depende, em grande parte, de legislao complementar. A
situao atual portanto de compasso de espera: o governo Lula no explicitou uma poltica para a
funo pblica nem implementou uma proposta e processo de Reforma do Estado como os governos
anteriores e est ainda, buscando o nome para assumir a Secretaria de Gesto que continua no
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Ministrio do Planejamento. Enquanto isso, multiplicam-se os problemas na rea administrativa at

porque a Casa Civil que deveria assumir a coordenao administrativa do Plano de Ao do Governo
no pde faz-lo por razes de ordem poltica. Portanto, ainda muito cedo para se fazer uma
avaliao dos impactos e implicaes das reformas do aparato governamental brasileiro propostas
durante o Governo Fernando Henrique e descontinuadas, at o momento, pelo Governo Luis Incio
Lula da Silva.
Embora as diretrizes e princpios das Reformas Administrativas planejadas atendam s
demandas sociais - tais como o enxugamento do Estado e a conteno de gastos pblicos - elas
deixaram, at o momento, de ser implementada por restries legais e institucionais, insucesso esse
interpretado principalmente pela mdia como falta de vontade poltica. Basicamente, o que foi
implementado em todos os processos de reformas planejadas que aconteceram at agora foi o
enxugamento do pessoal e a reduo de custos da mquina estatal brasileira o que atende as diretrizes e
prioridades dos sucessivos planos de estabilidade econmica, especialmente aps a assinatura dos
acordos com o FMI.
No plano social, as aspiraes e prioridades, afloradas com o processo de transio poltica, so
traduzidas em presses para mudanas poltico-administrativas. Mas, transformar um aparato
administrativo inorgnico, ineficiente, agigantado, em instituies socialmente eficazes, ou seja,
geis nas respostas s demandas da populao uma tarefa audaciosa e extremamente complexa.
A Administrao Pblica, desde 1930, traz toda uma caracterstica autocrtica e impositiva
concentrada nos meios, orientada para instrumentos, mtodos e processos. Tanto isso verdade que os
dois processos de Reforma Administrativa, efetivamente implementados, foram desenvolvidos em
perodos autoritrios: o Estado Novo de l937 e o Regime Militar ps-1964. Assim, o aparelho
administrativo do Governo, agravado pela herana do regime militar e pelos insucessos dos sucessivos
Governos civis, permaneceu desarticulado, inflexvel e centralizado.
Em trabalho de pesquisa para identificar a percepo da imprensa e da sociedade sobre
implementao de programa de reformas (Governo, Imagem e Sociedade - Marcelino, l988), o Autor
mencionava, fundamentado em ampla literatura e experincias da Amrica Latina (especialmente nos
trabalhos de Kliksberg), algumas caractersticas de um Estado moderno e que deveriam orientar futuros
processos de Reforma/Modernizao do Estado:
a) as estruturas estatais deveriam ser altamente flexveis, ao contrrio da rigidez atual, para
enfrentar as turbulncias e incertezas dos dias de hoje. Isto implicaria em se deixar de lado
a tecnologia clssica das reestruturaes organizacionais e buscar novas formas, como o
gerenciamento de projetos ou a estrutura matricial, ao invs de detalhar organogramas,
regimentos internos ou descrever funes;
b) o perfil organizacional deveria estimular e provocar o pensamento estratgico. Assim,
prope-se uma busca de melhor monitoramento e integrao com o meio ambiente e a
reviso de procedimentos e prticas atuais ao invs de buscar eficientiz-los atravs de
instrumentos modernos como o computador;
c) em decorrncia dessa busca de flexibilidade e estratgia, dever-se-ia procurar desenvolver a
capacidade do Estado de promover projetos multi-institucionais, projetos que logrem
quebrar a barreira da departamentalizao tradicional existente nas organizaes
burocrticas. A realidade multidimensional e interdisciplinar e necessita de diferentes
rgos e entidades para sua transformao e mudana;
d) em quarto lugar, o Estado Moderno deveria incentivar a participao e a motivao dos
seus servidores. Os modelos burocrticos tradicionais, pela sua neutralidade e mentalidade,
sufocam essa motivao. As organizaces do futuro devem ser crescentemente
participativas;

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e) um quinto ponto do perfil organizacional desse Estado do futuro o estabelecimento de um

intercmbio absolutamente ativo com a sociedade e os cidados. Este , alis, um princpio
bsico dos regimes democrticos e , tambm, uma exigncia em termos de eficincia
administrativa;
f) uma decorrncia desse ponto e, claro, da prpria crise que assola a Amrica Latina, a
capacidade gerencial do Estado em um clima de administrao de escassez. Isto to
mais importante na medida em que, por sua crise, o Estado brasileiro fez uma opo por
programa sociais que exigem capacidade gerencial porque so, essencialmente, programas
multi- institucionais;
g) por ltimo, o Estado deve melhorar a infra-estrutura institucional para o desenho de suas
polticas pblicas. O Estado brasileiro, em particular, e latino-americano, em geral, deve
desenvolver condies de eficincia organizacional com adequados sistemas de informao
e suporte institucional para continuar desempenhando seu papel de indutor e promotor do
processo de desenvolvimento econmico, ao mesmo tempo em que percorre o complicado
caminho da integrao regional.
guisa de concluso, diramos que os processos de Reforma/Modernizao desenvolvidos em
nosso Pas continuam sem atingir esses objetivos. A Reforma Administrativa do Governo Sarney,
frustrada em seu desenvolvimento por problemas polticos e institucionais e a Reforma do Governo
Collor, brutal em sua execuo e sem rumos definidos, foram tentativas mal-sucedidas de mudanas da
Administrao Pblica brasileira. A Reforma do Governo FHC teve estratgias definidas e condies
de se transformar, possivelmente, em um terceiro modelo de Administrao Pblica no Pas. Mas,
deixou a desejar em termos de implantao, dificultada pela posterior extino do antigo MARE
(Ministrio da Administrao e Reforma do Estado) e a perda de prioridade na agenda governamental
dos estudos sobre a funo pblica no Brasil. E o Governo Lula que no deu prioridade aos estudos da
funo pblica e a reorganizao da mquina administrativa federal continua sem poltica, diretrizes e
estratgias para a Reforma do Estado brasileiro.
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WALDO, Dwight. The Administrative State Revisited. Berkeley, Califrnia, EUA. Institute of
Governament Studies , 1965.
SNTESE BIOGRFICA
Formao:
9 Administrao, com doutoramento, livre-docncia na FEA/USP (Faculdade de Economia e
Administrao da USP) e ps-doutoramento na J.L. Kellogg Graduate School of Management da
Northwestern University Evanston, Illinois.
9 Advogado, com graduao na Faculdade Nacional de Direito da Universidade do Brasil.
Experincia Profissional:
9 25 anos de experincia na rea de Administrao Pblica, nos governos federal, estadual e
municipal, como dirigente e executivo.
9 10 anos de experincia na rea de Administrao de Empresas, como consultor e executivo junto a
grandes grupos empresariais brasileiros/multinacionais.
9 25 anos de experincia como professor e pesquisador nos campos de Administrao Pblica e de
Empresas.
9
Cargo Atual:
9 Professor Adjunto do Departamento de Administrao da Universidade de Braslia UnB
9 Diretor da FACE Faculdade de Administrao, Contabilidade e Economia - UnB
Endereo Residencial:
SQS 216 bloco G apto. 502
Braslia DF 70.295-070
55 -61-346-6414 55 -61-346-5269 (fax)
gmarcel@solar.com.br

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