Principios de accin de la reforma policial en la globalizacin

Los principios de accin evocan el Espritu de las leyes de Montesquieu, que no se

interesaba necesariamente por las leyes sino por las acciones e ideas que el
espritu de stas inspira. Manuel Piqueras, La edad de la utopa.

La globalizacin de la reforma de los servicios policiales en sociedades

democrticas avanzadas o en transicin, de sus enfoques y paradigmas, no borra
las situaciones plurales y diversas en que estas experiencias irrumpen, se
desarrollan y muchas veces se interrumpen. Los principios plurales de accin para
la reforma policial: de un lado, deben tomar muy en cuenta las diferencias
abismales existentes entre los entornos globales y criminales, y los enfoques y
experiencias de reforma policial que se producen en los Estados Unidos, los pases
de la Unin Europea y Canad; de otro, deben identificar con precisin las
situaciones concretas para la reforma policial en relacin a los contextos sub
regionales, nacionales y locales diversos en Amrica Latina.
En esta breve sntesis queremos retomar, en el espritu de los principios plurales
de accin, las condiciones necesarias para la reforma servicios policiales en
Amrica Latina, as como los lineamientos especficos de la reforma policial en
nuestros pases y localidades diversamente diferentes, como lo seala
acertadamente Amartya Sen .

1.

LAS

1.1.

CONDICIONES

Voluntad

NECESARIAS

poltica

de

PARA

LA

REFORMA

la

autoridad

POLICIAL

civil

elegida

Sin una voluntad poltica de la autoridad civil elegida, que establezca claramente la distincin de
las competencias de la defensa nacional para la fuerzas armadas y de la seguridad pblica para
las fuerzas policiales, y que tome la iniciativa con ideas, datos y propuestas normativas,
estratgicas y operativas originales, maduras y claras, no es posible una reforma sostenida de
los servicios policiales, ms an en un contexto global y criminal latinoamericano tan inestable e
inseguro.

1.2.

Seguridad

pblica

con

estndares

de

derechos

humanos

El enfoque de la seguridad pblica tiene que vincularse intrnsecamente a la defensa y

promocin de los derechos humanos de las personas y comunidades. Los datos empricos
muestran que luego de las dictaduras y de los conflictos armados internos en la regin, los
sistemas de seguridad pblica y de justicia penal son la principal fuente de afectacin de los
derechos

1.3.

humanos

Cultura

de

policial

los

de

habitantes

identidades

latinoamericanos.

capacidades

plurales

La cultura en relacin a la mentalidad, la organizacin y la vida cotidiana de los servicios

policiales debe guiarse por la formacin de identidades plurales y no restrictiva a la singularidad
de la condicin de polica, muchsimas veces aislado socialmente y vulnerable institucionalmente.
El polica en Estados Unidos, Canad o Europa se forma desde la educacin secundaria, tcnica o
universitaria, luego a lo largo de su carrera continua esta formacin fuera de las academias de
policas que dicho sea de paso son indispensables pero no nicas, esto acerca al polica en
formacin y luego en carrera a un perfil ms plural de polica ciudadano con varias identidades y
capacidades

para

1.4.

pblico

Funcionario

desempearse

agente

de

la

en

ley

la

comunitaria

vida.

de

proximidad

La polica debe desarrollar capacidades orientadas a formarse como funcionarios agentes de la

ley cercanos o prximos a la comunidad y a las personas. Esto no solamente implica cambios
profundos en las mentalidades sino en toda la organizacin jerrquica de los servicios policiales
en Amrica Latina. El proyecto de polica comunitaria -nocin empleada en los pases
anglosajones-, o de polica de proximidad -concepto usado en los pases europeos y en
Canad-, ha sido central en la reformas de los servicios policiales tanto en el Norte como en el
Sur,

pero

1.5.

en

Amrica

Latina

son

Prevencin

frgiles

situacional

no

logran

sostenerse.

social

La prevencin, a la vez, situacional y social de la infraccin y el delito contra la ley penal que
lleva al debate de fondo sobre las causas socio culturales y poltico institucionales de la violencia
y la criminalidad. La prevencin situacional se entiende como la lucha contra la delincuencia
comn y el crimen organizado aqu y ahora; la condicin necesaria es que est acompaada con
reformas de la mentalidad y de la institucin de la seguridad pblica y la justicia penal a la luz
de los derechos humanos. La prevencin social se conoce como la lucha contra las causas de la
pobreza,

la

desigualdad

la

violencia

fusionadas;

la

condicin

necesaria

son

las

transformaciones econmico, sociales y culturales, civiles y polticas, y la creacin de nuevos

valores como componentes necesarios de una poltica pblica democrtica y moderna. En

Amrica Latina, ha habido iniciativas novedosas buscando estos cambios, pero fcilmente han
sido

revertidas

1.6.

son

Control

de

del

una

gran

uso

de

debilidad.

la

fuerza

El control del uso de la fuerza como ltima ratio es fundamental en la reforma de los servicios
policiales. En contraposicin, el uso excesivo de la fuerza -en especial el uso de la fuerza letal-,
que est en la naturaleza de la militarizacin de la polica, que rubrica a sangre fra los muertos
y heridos, el temor y terror tpicos de los operativos de seguridad y orden pblico. El uso
indiscriminado de la fuerza no slo es violatorio de los compromisos supranacionales sobre
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, sino que es un fracaso en toda la lnea para el
logro del objetivo estratgico y operativo fundamental de una poltica de un Estado Democrtico
de Derecho en materia de seguridad ciudadana y convivencia pacfica. En Amrica Latina, pese a
los recientes aunque valiosos esfuerzos en casos nacionales o locales de control del uso de la
fuerza, sin embargo, la polica histricamente es una fuerza auxiliar del Ejrcito. En la tesitura
actual esta densidad militar sigue significativamente vigente en los servicios policiales.

2.

LINEAMIENTOS

ESPECFICOS

DE

LA

REFORMA

POLICIAL

Las reformas de los servicios policiales deben tener su punto de arranque en la identificacin de
problemas y soluciones prcticas, que sean altamente sentidos, al mismo tiempo, por la polica y
la

comunidad.

Existen seis rboles de problemas y de soluciones que deben ser tomados en cuenta en toda
reforma policial desde el arranque: la desmilitarizacin de la funcin policial del Estado; la lucha
contra la corrupcin hacia dentro y hacia afuera de la institucin; la transformacin de las
relaciones de la polica con la comunidad; la dignificacin, bienestar y profesionalizacin del
personal policial; la modernizacin de las polticas, gestin y administracin en la corporacin
policial; y, el desarrollo de sistemas nacionales y subnacionales de seguridad ciudadana con la
participacin

2.1.

de

la

autoridad

Desmilitarizacin

civil

de

elegida

la

de

funcin

la

sociedad

policial

civil

del

popular

Estado

La desmilitarizacin de la polica, su calidad de institucin de funcionarios civiles agentes de la

ley encargada de la seguridad y el orden pblico, es un lineamiento central en la reforma de los
servicios policiales en Amrica Latina. La desmilitarizacin ha sido un reto en la primera ola

reformista, lo ser en una segunda ola en un futuro no muy lejano, pero deber alcanzar mayor
profundidad.

La polica ha sido histricamente una fuerza auxiliar del Ejrcito en la seguridad y el orden
pblico, esta espesura militar se mantiene an vigente, pese a las experiencias que buscan con
buena voluntad la desmilitarizacin de la polica en las reformas recientes en Amrica Latina. La
confusin entre la Polica como funcionarios civiles agentes de la ley cuya competencia es la
seguridad pblica, y la Fuerza Armada cuya competencia es la defensa nacional, ha avanzado en
la normatividad pero an no en la concrecin de la norma. La presencia de mandos militares en
la direccin de la polica, an aquella que se encuentra en experimentos de reforma, se
mantiene todava en varios pases latinoamericanos. Se trata de un rasgo de tipo estructural que
implica

un

cambio

gradual

la

raz

2.2. Lucha contra la corrupcin tanto hacia dentro de la institucin policial como hacia afuera con
las

personas

la

comunidad

La lucha contra la corrupcin, hacia adentro y hacia fuera de las corporaciones policiales es un
lineamiento cardinal para la reforma de los servicios policiales para la recuperacin de la
legalidad, la legitimidad y la confianza de la poblacin. Sobre todo en instituciones donde no
funcionan ni los controles internos ni los controles externos sobre esta actividad infractora y
delictiva.

La corrupcin se halla ampliamente extendida en los servicios policiales de Amrica Latina, tanto
dentro de las corporaciones como en la relacin con la comunidad, esta es una de la razones de
la alta ausencia de confianza que tienen frente a la opinin pblica. Por ejemplo, la polica
mexicana (federal, estatal y municipal) es la que aparece en las percepciones de la poblacin,
segn las encuestas de Latinoabarometro, como la que tiene el ms alto ndice de corrupcin
entre 18 pases de la regin. Cuando llegas a residir a Mxico, la primera recomendacin que te
hace el anfitrin mexicano es: si tienes una infraccin de trnsito, verdadera o falsa, arregla en
el automvil en la va pblica con la Polica Preventiva de Trnsito, mucho cuidado con que te
lleven a delegacin policial; el temor a la mordida y al abuso policial es sorprendente .
Siendo Mxico el caso ms saltante, sin embargo, la corrupcin se halla muy generalizada en
todos los servicios policiales, salvo Carabineros de Chile, donde existe otra cultura valorativa,
actitudinal institucional, y un mayor control interno y externo, esta es una de las razones
concretas de ser la polica con la ms alta credibilidad de toda Amrica Latina, segn las
encuestas

de

opinin

pblica.

2.3. La transformacin de las relaciones entre la polica y la comunidad Y el derecho humano de

la

persona

la

comunidad

la

seguridad

integral?

La tolerancia cero en relacin a la violacin de los derechos y libertades de las personas y

comunidades por los servicios policiales debe ser una viga maestra de la reforma policial. Luego
de los aos de dictaduras y de conflictos armados internos en la regin, comienza percibirse en
varios pases de Amrica Latina la concentracin de la mayor cantidad de violaciones a los
derechos humanos en el sistema de seguridad pblica y de justicia penal. La alta criminalidad de
Latinoamrica va de la mano con el alto abuso policial y el bajo acceso a la justicia.

Es real que el enfoque y el paradigma de la polica comunitaria o de la polica de proximidad, as

como el de la prevencin combinada situacional y social, poniendo un nfasis en lo social aporta
mucho a la proteccin y promocin de los derechos y libertades de la poblacin en materia de
seguridad y convivencia ciudadana, existen experimentos puntuales al respecto en las reformas
de la primera ola que as lo verifican. Pero la fuerza de los controles constitucionales y legales
internos y externos, la vigilancia de la sociedad civil popular y de las comunidades nacionales e
internacionales de derechos humanos, el escrutinio de los medios de comunicacin, as como el
rol in loco del sistema supranacional de derechos humanos, son absolutamente indispensables.

2.4. La dignificacin, bienestar y profesionalizacin policial Y los derechos humanos de los

policas?

La defensa y promocin de los derechos humanos de los policas es una condicin sine qua non
de una reforma policial, de un lado, implica la dignificacin, mejora del bienestar y elevacin de
la profesionalizacin del polica, de otro, exige la atencin a consultas, petitorios y quejas frente
a

la

afectacin

de

derechos

humanos

mltiples

del

personal

policial.

"La Polica es una institucin compleja, jerrquica y heterognea en su composicin. La principal

tensin se encuentra en la diferenciacin en el acceso a la calidad y oportunidad de la educacin,
tanto cuando se ingresa a la institucin como alumno o cadete como cuando se est en carrera.
La estructura vertical de la PNP no ayuda a la superacin de dichas tensiones sino que, por el
contrario, las refuerza. As mismo, la diferenciacin en el acceso a los servicios y bienes bsicos
dentro y fuera de la corporacin policial, as como la verticalidad que podra restar efectividad
a los mecanismos de ejecucin de justicia dentro de la Polica son los principales factores
generadores de tensiones y conflictos. El rgimen de quejas por violacin de los derechos
humanos al interior de la institucin jerrquica muestra con claridad que son los casos en los
que estn involucrados suboficiales los que alcanzan casi los dos tercios de las demandas por
vulneracin de derechos. Tan solo un tercio de los casos involucran a oficiales, en general de los
grados inferiores, y excepcionalmente se presentan quejas que involucran a coroneles.
Habitualmente, los oficiales generales quedan impunes tanto al interior de la corporacin como

frente al sistema de justicia penal, como lo muestran las investigaciones sobre estos casos
realizadas por la Inspectora del Ministerio del Interior . Ver, Manuel Piqueras (Consultor),
tnicidad, Ejrcito y Polica en el Per. Una aproximacin. Centro para la Investigacin sobre
Desigualdad, Seguridad Humana y tnicidad (CRISE), Queen Elizabeth House, Universidad de
Oxford, Reino Unido y Centro de Investigaciones Sociales, Econmicas, Polticas y Antropolgicas
(CISEPA), Facultad de Ciencias Sociales, Pontificia Universidad Catlica del Per. Lima, 2008."

Nuestra hiptesis es que la Defensora del Polica creada como parte sustantiva de la reforma de
la Polica Nacional del Per (PNP), ha sido en relacin a todos los procesos de reforma de los
servicios policiales en la regin, no slo nica en el mundo, sino que ha estado muy bien
diseada normativa y operativamente para tratar los derechos humanos de los policas varones y
mujeres con logros tangibles, aunque actualmente haya sido revertida por el ms alto nivel del
poder,

2.5.

es

una

Polticas

referencia

fundamental

publicas,

gestin

para

una

segunda

administracin

ola

eficaces

de

reformas.

eficientes

La modernizacin del diseo, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas de los ministerios
de seguridad pblica o del interior; la innovacin tcnica de la gestin y los sistemas de gerencia
de las corporaciones policiales; el empleo de una tecnologa de punta en la administracin de los
recursos humanos y materiales son un lineamiento fundamental de soporte moderno y tcnico a
toda

reforma

de

los

servicios

policiales

de

los

pases

de

Amrica

Latina.

Estas instituciones vienen de historias con tradiciones ineficaces e ineficientes en materia de

polticas pblicas, gestin y administracin, agravadas por sus bajos recursos econmicos y por
la corrupcin. La pobreza de todo tipo de recursos va de la mano con la obsolescencia de sus
sistemas

gerenciales

en

la

mayora

de

los

servicios

policiales

de

la

regin.

Los casos ms emblemticos de reformas policiales en la regin desarrollaron una modernizacin

y tecnificacin, aunque en germen en esta materia, en pases de Amrica andina, en Colombia y
en Per; en el Cono Sur, en Brasil y Chile, este ltimo es el experimento ms estable de todos,
los

otros

han

sido

revertidos

en

diversos

grados.

2.6. Los sistemas nacionales y subnacionales de seguridad ciudadana El liderazgo de la

autoridad civil elegida y la participacin democrtica de la sociedad civil en la seguridad de la
gente?

Finalmente, la creacin de sistemas nacionales y subnacionales -regionales y municipales-, de

seguridad ciudadana combinando el liderazgo de la autoridad civil elegida y la participacin

democrtica de la sociedad civil popular, con los servicios policiales de cercana o proximidad, y
de prevencin mixta situacional y social, son una condicin necesaria de toda reforma de los
servicios

policiales

en

los

pases

de

Amrica

Latina

Es real que evaluaciones an incompletas muestran una costumbre y hbito paternalista y

autoritario de parte de la polica frente a la participacin de la autoridad civil elegida y sobre
todo de la participacin popular en la seguridad ciudadana. El contrapeso tiene que venir de los
gobiernos locales, con un alto liderazgo, como en el caso emblemtico de Bogot.

3.

CONCLUSIONES

PRELIMINARES

La naturaleza germinal de la reforma de los servicios policiales tiene razones complejas y

multidimensionales en Amrica Latina: 1) el contexto estatal, social y el criminal que es un
camino muy empedrado por el cual necesariamente hay que transitar, y 2) la resistencia al
cambio anclada en la vieja tradicin civil y policial autoritaria y militarizada de cara a los nuevos
enfoques y paradigmas que se encuentran en un mundo globalizado es an de una escala de
magnitud

gravedad

muy

significativa.

Sin embargo, hay que rescatar que por primera vez en la historia republicana de Amrica Latina
se han llevado a cabo estos experimentos de reforma de la polica y la seguridad pblica, unos a
sido revertidos, otros se encuentran muy frgiles y otros se sostienen en el tiempo.

Es realista pensar que una segunda ola posible de reformas de los servicios policiales en Amrica
Latina, pueda presentarse en un futuro no lejano: la semilla ha sido tirada no slo en piedra y en
arena,

sino

tambin

sembrada

en

tierra

frtil.

2. Principios plurales de accin para la reforma policial. En: Las reformas

policiales entre las tensiones de la seguridad y la democracia en Amrica Latina:
principios plurales de accin. Una aproximacin. Instituto para la Seguridad
Ciudadana (ISC) de Per y Fundacin Myrna Mack de Guatemala. Lima: 2008.