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Resumen
Hasta el momento, el Ecuador no dispone de un slido sistema que norme la elaboracin del catastro
rural, por lo cual su aplicacin resulta muchas veces desordenada y carente de precisin por la forma de
intervencin subjetiva de quienes aplican el sistema vigente de la Direccin Nacional de Avalos y
Catastros (DINAC). As, pretendemos dar a conocer la metodologa que se viene empleando desde la
creacin de la DINAC y proponer la inclusin de otros elementos que optimicen el proceso desde el
levantamiento de la informacin hasta la liquidacin del impuesto. Planteamos la posibilidad de
incorporar cambios con base en algunas recomendaciones dentro del campo jurdico, econmico y
poltico que permitan la realizacin de un catastro nacional, acorde a las exigencias actuales, que
involucre los aspectos sociales y ambientales, que sea multifinalitario, que no priorice el inters
impositivo, que sea justo y equitativo en la valoracin, y que permita utilizar los recursos en forma
armnica y sostenida. La propuesta se centra en la reforma a la Ley de Rgimen Municipal, Art. 340 y
343, que hacen referencia a la manera de liquidacin del impuesto y a las exenciones de predios y bienes;
y, en la forma de levantamiento de la informacin, incorporando nuevos datos en la ficha propuesta,
automatizando el proceso en un SIG, que ser de utilidad para otros proyectos como planes de
ordenamiento territorial, programas de recuperacin de suelos, focalizacin de zonas de reserva,
electrificacin, telefona, entre otros. Queda planteada la elaboracin urgente, a corto plazo, de un catastro
integral nacional, a travs de la Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas como el ente impulsador de
las reformas planteadas.
Abstract
Until now, Ecuador lacks a solid system to regulate the elaboration of rural cadastre. Its application
results in a disordered and inaccurate process because of the subjective way of intervention applied by
those who use the current system of the Direccin Nacional de Avalos y Catastros (DINAC). Because
of this, we describe the methodology currently used since DINAC was created and propose the inclusion
of other elements in order to optimize the process which begins by the gathering of data and ends up with
the tax liquidation. We suggest the incorporation of changes according to law, economics and policy
frames which will eventually permit the development of a national cadastre. This can be done by
incorporating current social and environmental demands, giving it the form of a multipurpose process,
letting it being away from interest and imposition priorities but being close to fairness and equality when
one values it. It should use resources harmonically and sustained. Our main suggestion pivots around the
reform to the Ley de Rgimen Municipal, Art. 340 and 343, which refer to the manner in which tax is
liquidated and to exonerations on the property of land and goods. And to the way information is gathered,
the incorporation of new data in the new form proposed, automation of the process in a GIS (important
for other projects such as land management, soil rehabilitation programs, establishment of reserve zones,
electrification, telephony, etc.). We conclude that the short-term urgency is the elaboration of a national
integrated cadastre through the Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas as the propulsion institution
of the reforms suggested.
Palabras claves: valoracin del suelo rstico, modelo de catastro rstico nacional, DINAC,
Ecuador, uso del suelo, SIG.
1 Introduccin
Hasta el momento el Ecuador no dispone de una slida estructura catastral que norme la
elaboracin del catastro rural, por lo cual su aplicacin es desordenada y carece de precisin por
la forma de intervencin subjetiva de quienes aplican el sistema de la Direccin Nacional de
Avalos y Catastros (DINAC); por ello, es fundamental plantear algunas recomendaciones que
faciliten la actualizacin del catastro nacional, acorde a las exigencias actuales; esto es el
involucrar los aspectos sociales y ambientales, sin priorizar el inters impositivo, que sea justo y
equitativo en la va loracin de los predios, y que tenga un carcter multifinalitario; de tal manera
que se pueda utilizar los recursos en forma armnica y sostenida, en concordancia con la Ley de
Descentralizacin del Estado, en lo referente al procedimiento y transferencia de la ejecucin y
actualizacin del catastro rural a los diferentes Gobiernos Locales.
En efecto, la nueva visin del catastro predial rural debe plantear un esquema moderno que se
apoye en una herramienta de integracin entre el catastro urbano y el rural, que sistematice los
registros catastrales en una base de datos local, que se pueda integrar en una nacional, que
norme y reglamente todas las actividades vinculadas con el proceso. As, se pretende dar a
conocer la metodologa del catastro rural actual y la elaboracin de una propuesta de cambio en
los aspectos fsicos, jurdicos, sociales e impositivos.
2 Materiales y mtodos
La metodologa empleada consisti en: 1) la descripcin de las caractersticas principales del
proceso del catastro rural actual; 2) el anlisis de los procedimientos positivos incorporados en
el catastro rural de la Municipalidad de El Pn; 3) una investigacin bibliogrfica del catastro en
el Ecuador; 4) una investigacin bibliogrfica del catastro en Espaa; y, 5) una propuesta para la
inclusin de nuevos elementos que no se han considerado hasta el momento, en el catastro rural.
La investigacin se realiz en el Municipio del cantn El Pn, situado en el sector nor-oriental
de la provincia del Azuay (Anexo 1), con una extensin de 132,3 km2 y una poblacin de 3075
habitantes segn el VI Censo de Poblacin del ao 2001. Se revis la documentacin existente
sobre catastro rural en la Municipalidad, especialmente el informe tcnico sobre investigacin
de precios de la tierra y los costos de produccin de los elementos valorizables (Jaramillo,
2001), se mantuvo reuniones de trabajo con el jefe de avalos de la Municipalidad.
Adicionalmente, se investig la metodologa empleada en los municipios de los cantones de
Logroo, provincia de Morona Santiago, y Santa Isabel, provincia del Azuay. Se consult la
publicacin El Catastro en Espaa (Alcazar, Gilabert y Lopez, 1999).
Se utiliz las cartas del IGM a escala 1:50.000 denominadas Guachapala y Mariano Moreno, la
ortofoto el cantn El Pn disponible en la I. Municipalidad, los planos de valoracin del suelo
segn la influencia determinada en el estudio de Jaramillo (2001), y la informacin disponible
en el INFOPLAN.
3 Resultados
3.1 Anlisis del sistema actual de la DINAC
El Art. 338 de la Ley de Rgimen Municipal (L.R.M.) establece que los elementos que
integran la propiedad rural son: tierras, edificios, maquinaria agrcola, ganado y otros
semovientes, canales de agua, bosques naturales o artificiales, plantaciones de cacao,
caf, caa, rboles frutales y otros anlogos.
Agronmicas
Topogrficas
Climatolgicas
De explotacin
CLASE I
CLASE II
CLASE III
CLASE IV
CLASE V
CLASE VI
CLASE VII
CLASE VIII
DESTINO
ECONOMICO
OBRAS DE
INFRESTRUCTURA
SUPERFICIE DEL
PREDIO
Agrcola
Ganadero
Forestal
Avcola
Bioacutico
Industrial
Recreacional
Vivienda
Minero
Comercial
Otros
Vas de comunicacin
Obras de riego
Puentes
Energa elctrica
Agua potable
Centros educacionales
Centros de salud
Otros
La superficie de la propiedad incidir en la aplicacin
de los precios de la tierra, mediante el uso de
coeficientes y formacin de estratos
Terrenos agrcolas
Minifundio
Habitacional
Para el sistema del catastro rural actual se cuenta con cartografa a escala 1:50.000
(I.G.M), que corresponde a, por lo menos, 20 aos atrs, lo que constituye una
herramienta desactualizada.
Para la zonificacin de la cartografa se establecen zonas de influencia segn la
capacidad de producir (clase de tierra predominante), destino econmico y obras de
infraestructura, esta zonificacin debe tener coherencia y reflejar el precio de la
tierra. Estas zonas corresponden a caractersticas fisiogrficas similares en las que
se determinan valores iguales (Anexo 10). Esta zonificacin se realiza tomando en
consideracin como unidad catastral al cantn, donde se establece una o ms zonas
fisiogrficas.
Una vez determinada las zonas, se procede a obtener el precio por hectrea para
cada una de ellas, mediante investigacin de campo.
Una vez definido el valor base para zona fisiogrfica (influencia) en la que existe
una clase de tierra y un tamao de parcela predominantes, se utiliza coeficientes de
correccin para otros tamaos de parcela y otras clases de tierra que existan en esa
influencia como se indica:
Tabla 1 Coeficientes de tamao
COEFICIENTES INTERVALO DE TAMAO
1.45
Menos de 2.500 m2
1.35
2.500 a 5.000 m2
1.25
5.000 a 10.000 m2
1.10
1 5 ha
1.00
5 10 ha
0.93
10 20 ha
0.86
20 50 ha
0.80
50 100 ha
0.76
100 500 ha
0.68
Ms de 500 ha
LAS PLANTACIONES
Pastos
Bosques
ESPECIES
Bovino
Ovino
Caprino
Porcino
Equino
Asnos
Mulares
Aves
CONSTRUCIONES
Estructura
Paredes y muros
Cubierta
Pisos
Acabados
Edad
Conservacin
Tipo de construccin
Para el avalo se podrn utilizar los siguientes mtodos: entrada neta, por costo de
reposicin o reemplazo, y por el valor de mercado y venta.
3.1.5 Valoracin de maquinaria, equipos, implementos agrcolas e industriales
Forma parte del avalo lo siguiente:
EQUIPOS
10
DESDE
1
0,41
1,21
2,41
4,01
8,01
12,01
16,01
24,01
40,01
120,01
Si se aplica el valor real del avalo y se liquida con la tabla indicada, los valores
que deberan tributar los propietarios son altos, por lo que se acostumbra aplicar
valores irreales a los diferentes elementos valorizables con el objeto de que el
impuesto predial a cobrar por las Municipalidades sea accesible al contribuyente.
Se debe mencionar que existen contribuciones adicionales a terceros como
bomberos, salud pecuaria, Centro Agrcola Cantonal, Educacin, Vivienda Rural
entre otros, dadas por otras leyes que elevan el valor a pagar.
El proceso utilizado es casi en su totalidad manual, subjetivo y sujeto a muchos
errores.
Las municipalidades cuentan con un programa informtico enviado por la DINAC
(Cigecat) que realiza solamente el clculo de la liquidacin, teniendo el usuario que
ingresar el valor del avalu resultante de la ficha.
No se ha realizado hasta el momento una actualizacin del catastro rural en la
mayora de los cantones ecuatorianos, por falta de recursos, a pesar de que la Ley
dispone se actualice cada 5 aos, por lo que se ignora en cuantos predios se divide
el territorio, el tipo de infraestructura existente, el destino actual de las parcelas, las
acciones que se deben de tomar a fin de evitar la erosin, el mal uso de los recursos
hdricos y los daos ambientales producto de las malas prcticas agrcolas por falta
de conocimiento de un verdadero manejo del suelo.
3.1.7 Aspectos legales.
La Direccin Nacional de Avalos y Catastros (DINAC) fue creada a partir del
Decreto Supremo No. 1146 de 29 de noviembre de 1963, publicado en R.O. No.
162 de 24 de enero de 1964: bajo el nombre de ONAC.
Luego el de 12 de agosto de 1966 mediante Decreto Ejecutivo No. 869 y publicado
en el R O. No. 99 de 17 de agosto de 1966: se expide el rgimen orgnico y
funcional de la Oficina Nacional de Avalos y Catastros (DINAC).
Se incorpora a la Ley de Rgimen Municipal, captulo III: del impuesto a los
predios rurales. Mediante Acuerdo Ministerial No. 344 de 22 de junio de 1977,
publicado en R. O No. 383 y se publica el reglamento de Avaluos de Predios
Rurales durante la presidencia del Dr. Rodrigo Borja Cevallos mediante Registro
Oficial 282 del 25 de Septiembre de 1989.
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Industrializacin
Metamorfosis de la agricultura
Nuevas tecnologas
Uso de materiales o sustancias desconocidas
Explotacin de recursos
Infraestructura turstica
Proponemos que los predios con uso incompatible tengan un recargo en el valor a
tributar del porcentaje de uso incompatible que tuviese el predio.
3.3.4 Multifinalitario
El catastro fue creado con la finalidad de inventariar las propiedades rurales con
fines impositivos, es a travs de los aos que ha tomado otro concepto y se le ha
dado una importancia diferente, utilizando la informacin para diferentes
proyectos y acciones que debern tomar los gobiernos locales sobre el territorio.
El catastro proporciona informacin sobre las parcelas que conforman la unidad
territorial parroquial: la utilizacin o uso actual del suelo, el nombre de los
propietarios, el uso del riego, las preferencias de cultivos, el estado del suelo, segn
el mercado de la tierra podemos advertir las preferencias comerciales por las
ventajas climticas, tursticas o de lo contrario las desventajas, se puede planificar
accesos, promover el turismo a los puntos importantes de atraccin y lo mas
importante el cuidado de los recursos hdricos y el uso equitativo del agua.
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4 Conclusin
A partir del ao 1998, se ha dado un proceso de transferencia de la ejecucin y actualizacin del
catastro rural a los diferentes Gobiernos Locales por parte de la DINAC, esta ha constituido
nica y exclusivamente, en una entrega de los expedientes mas no en una transferencia de la
metodologa, la tecnologa y la capacitacin completa para realizar y actualizar el catastro.
El proceso utilizado para el levantamiento del catastro rural en el Ecuador, es casi en su
totalidad manual, subjetivo y sujeto a muchos errores, no utiliza herramientas tecnolgicas
modernas, existe incongruencias legales en la forma de obtener el valor del avalo y del
impuesto predial, y no sirve como insumo para otros proyectos.
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Es urgente el realizar cambios metodolgicos que faciliten la actualizacin del catastro, acorde a
las exigencias actuales esto es, que involucre los aspectos sociales y ambientales, sin priorizar el
inters impositivo, que sea justo y equitativo en la valoracin de los predios, y que tenga un
carcter multifinalitario de tal manera que constituya en una herramienta de utilidad en otros
proyectos.
Se proponemos incorporar nuevos elementos que incluyen reforma a la Ley de Rgimen
Municipal y al reglamento de Avaluos de Predios Rurales, automatizacin del proceso,
incorporacin de la Gestin Ambiental al Catastro Rural, y, la adicin de nueva informacin al
catastro que permita que este sea multifinalitario.
El procesamiento de datos del Catastro Rural debe ser automatizado incorporando al programa
de clculo las tablas de todos los elementos valorizables. El sistema alfa numrico debe ser
enlazado a un sistema de Informacin Geogrfica que permita visualizar los cambios que ha
experimentado el territorio, informacin que sirve para proyectos de desarrollo territorial, la
localizacin de predios de acuerdo a la cercana a centros poblados de desarrollo y a vas
principales, el uso y destino de las fuentes hdricas, la focalizacin de zonas de reserva
ecolgica y forestal y proyectos de conservacin de los pramos como potenciales fuentes de
dotacin del lquido vital.
Para la implementacin de lo propuesto es necesario que la Asociacin de Municipalidades
Ecuatorianas (AME) impulse las reformas planteadas al Ministerio de Desarrollo Urbano y
Vivienda (MIDUVI) quien es el encargado de regular a nivel nacional, la reglamentacin del
territorio, a su vez este organismo luego del anlisis enviar al Congreso Nacional un proyecto
de ley que contenga las reformas debidamente estudiadas e incorporando necesidades regionales
de la costa, sierra, oriente y regin insular, para su aprobacin.
Una vez que sea aceptado los cambios y sean publicados en Registro oficial, AME tendr a su
cargo la coordinacin conjuntamente con el MIDUVI y la DINAC para la implementacin del
nuevo modelo de gestin catastral, previa a su utilizacin por cada Municipio.
5 Agradecimiento
Agradecemos a la Universidad del Azuay y al IERSE por la oportunidad que nos ha brindado al
seguir la especializacin en Sistemas de Informacin Geogrfica Aplicado a la Ordenamiento
Territorial y Ambiental y, de manera especial, al Ing. Pal Ochoa y Biol. Gustavo Chacn
quienes han revisado el presente trabajo y sugerido importantes planteamientos. Esperamos que
este trabajo sirva para incentivar la generacin de un catastro nacional acorde a las necesidades
actuales y, de gua, para los jefes de avalo de las Municipalidades, como material de consulta.
6 Referencias bibliogrficas
Alczar M, Gilabert M, Lopez M 1999. El Catastro en Espaa. 693 Pg.
Decreto No. 913. 1989 Reglamento de Avaluos de Predios Rurales. Registro Oficial No. 282,
septiembre 25.
Dercon, G, Cisneros F, Bossuyt B, Bieure B, Deckers J, 1998. Zonificacin Agrolgica del
Austro Ecuatoriano edicin 21 volumen de 148 Pg.
DINAC-PDM-SENDA. 1996. Manual Tcnico de Mantenimiento y Actualizacin Catastral
para Cantones sin Catastro Integral.
Jaramillo Milton F. 2001. Informe Tcnico de Investigacin de Precios de la Tierra y Costos de
Produccin de los Principales Cultivos Agrcolas y de otros Elementos Valorizables del
Cantn El Pn.
Ley de Rgimen Municipal actualizada al 2002. Corporacin de Estudios y Publicaciones.