MIEUX LGIFRER, MIEUX VALUER :

15 PROPOSITIONS POUR
AMLIORER LA FABRIQUE DE LA LOI

RAPPORT DINFORMATION DPOS

PAR LA MISSION DE LA CONFRENCE DES PRSIDENTS

sur la simplification lgislative

ET PRSENT PAR

M. RGIS JUANICO,
Dput
____

Version du 2 octobre 2014 17:43

/D PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ VXU la simplification lgislative est compose

de : Mme Laure de La Raudire, prsidente ; M. Rgis Juanico, rapporteur ;
MM. tienne Blanc, Marc Dolez, Daniel Fasquelle, Hugues Fourage et Philippe
Gosselin, Mme Estelle Grelier, Mme Marietta Karamanli, MM. Pierre-Yves Le
%RUJQ 3LHUUH 0RUHO-A-/+XLVVLHU )UDQoRLV GH 5XJ\ et Alain Tourret,
Mme Ccile Untermaier et M. Michel Zumkeller.

SOMMAIRE

___
Pages

INTRODUCTION ...........................................................................................................

11

PREMIRE PARTIE : MIEUX PRPARER LA NORME EN AMONT

DE LA PROCDURE LGISLATIVE ....................................................................

15

, 5(1'5( /e9$/8$7,ON EX ANTE DE LA NORME PLUS

INDPENDANTE ..........................................................................................................

17

$ /e/$%25$7,21 '(6 e78'(6 ',03$&7 EN FRANCE : UN

PROCESSUS PUREMENT INTERNE AUX ADMINISTRATIONS
PRODUCTRICES DE TEXTES. ...........................................................................

18

 /REOLJDWLRQ FRQVWLWXWLRQQHOOH GDVVRUWLU GH QRPEUHX[ SURMHWV GH ORL GXQH
pWXGHGLPSDFWHVWUpFHQWH .....................................................................................

18

D$YDQWODUpIRUPHFRQVWLWXWLRQQHOOHGXMXLOOHWOpODERUDWLRQGXQHpWXGH
GLPSDFWQpWDLWTXXQHIDFXOWpDXUHJDUGGHVH[LJHQFHVGHOD&RQVWLWXWLRQ .........

18

i. Le rapport de la mission conduite par M. Jean Picq sur les responsabilits et

ORUJDQLVDWLRQGHOeWDW .......................................................................................

18

ii. Les circulaires du Premier ministre des 21 novembre 1995 et 26 janvier 1998 .............

19

E'HSXLVODUpIRUPHFRQVWLWXWLRQQHOOHGXMXLOOHWOpODERUDWLRQGXQHpWXGH
GLPSDFWHVWXQHREOLJDWLRQFRQVWLWXWLRQQHOOHGRQWOHQRQ-UHVSHFWQDFHSHQGDQW
pas encore t sanctionn par le Conseil constitutionnel. .....................................

21

i. La Constitution et la loi organique du 15 avril 2009 contraignent le Gouvernement

DVVRUWLUGHQRPEUHX[SURMHWVGHORLGXQHpWXGHGLPSDFW .......................................

22

LL /D &RQIpUHQFH GHV SUpVLGHQWV GH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH QD MDPDLV XVp GH OD
SRVVLELOLWp TXL OXL HVW UHFRQQXH GH VRSSRVHU j OLQVFULSWLRQ j ORUGUH GX MRXU GH
O$VVHPEOpH QDWLRQDOH GXQ SURMHW GHORL GRQW OpWXGHGLPSDFW SUpVHQWHGHJUDYHV
insuffisances. ....................................................................................................

25

/DFXOWXUHGHOpYDOXDWLRQGHOLPSDFW commence se dvelopper au sein des

administrations. ......................................................................................................

30

D/DPpWKRGRORJLHGpODERUDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFWHVWGpWDLOOpHGDQVOHJXLGH
de lgistique tabli par le secrtariat gnral du Gouvernement ...........................

30

E 8Q PDQXHO GDLGH DX FDOFXO GH OLPSDFW ILQDQFLHU GH OD UpJOHPHQWDWLRQ D pWp
tabli par le secrtariat gnral du Gouvernement ...............................................

32

i. Description du modle des cots standards ( standard cost model ) ..........................

33

 6
ii. Description du modle OSCAR ........................................................................

36

c. Les consultations facultatives et obligatoires sont largement pratiques. ...............

38

 /pYDOXDWLRQ ex ante GH OLPSDFW GHV QRUPHV HVW HQFRUH LQpJDOH HW
structurellement oriente. .......................................................................................

40

a. De nombreuses critiques pointent la partialit et les insuffisances des tudes

GLPSDFW ............................................................................................................

40

b. Des tudes dont le Parlement se saisit encore trop peu .........................................

44

c. Des tudes dont le contenu pourrait tre enrichi ...................................................

45

i. Rendre obligatoire, pour les textes lgislatifs, la ralisation de tests entreprises,

FROOHFWLYLWpVORFDOHVHWXVDJHUVGHODGPLQLVWUDWLon ...............................................

46

LL $PpOLRUHU OpYDOXDWLRQ GHV FRWV HW EpQpILFHV pFRQRPLTXHV DLQVL TXH GHV
consquences socitales des mesures envisages....................................................

47

iii. Fournir une analyse et une justification approfondies des mesures transitoires et des
GDWHVGHQWUpHHQYLJXHXUUHWHQXHV .......................................................................

48

LY ,QWpJUHU OH[LJHQFH GH TXDQWLILFDWLRQ GHV FKDUJHV DGPLQLVWUDWLYHV VXSSULPpHV HQ
contrepartie et hauteur des charges administratives cres ( one-in, one-out )
DXMRXUGKXLFLUFRQVFULWHDX[WH[WHVUpJOHPHQWDLUHV .................................................

49

Y0LHX[LGHQWLILHUOHVFULWqUHVVXUOHVTXHOVVHIRQGHUDOpYDOXDWLRQex post des mesures ....

51

% /e/$%25$7,21'(6 e78'(6 ',03$&7 CHEZ CERTAINS DE NOS

VOISINS : UN PROCESSUS PLAC SOUS LE CON75/( '81
ORGANISME CONSULTATIF EXTERNE ET INDPENDANT ......................

52

$OOHUSOXVORLQTXHOHPRGqOHHXURSpHQGHO Impact Assessment Board qui

GLVWLQJXHORUJDQHFKDUJpGHOpODERUDWLRQGHOpWXGHGLPSDFWGHFHOXLFKDUJp
GHOpYDOXDWLRQGHVDTXDOLWpVDQVUecueillir un point de vue extrieur celui de
ODGPLQLVWUDWLRQ .....................................................................................................

53

D/D&RPPLVVLRQHXURSpHQQHHWOH3DUOHPHQWHXURSpHQVHIIRUFHQWGREMHFWLYHUOH
SURFHVVXVGHSURGXFWLRQGHVpWXGHVGLPSDFW ...................................................

53

L/HFRPLWpGDQDO\VHGLPSDFWGHOD&RPPLVVLRQHXURSpHQQH .....................................

53

LL/XQLWpGpYDOXDWLRQex ante GHOLPSDFWGX3DUOHPHQWHXURSpHn ................................

55

EPDLVFHOXL-ci reste interne aux services des institutions europennes. ...............

56

6LQVSLUHUGHVPRGqOHVEULWDQQLTXHHWDOOHPDQGTXLFRQILHQWjGHVSHUVRQQDOLWpV
H[WpULHXUHVjODGPLQLVWUDWLRQOHVRLQGHVHSURQRQFHUVXUODTXDOLWpGHOpWXGH
GLPSDFW.................................................................................................................

57

a. Le comit britannique de la politique de la rglementation ( RPC ) ...................

57

i. Cration et composition.........................................................................................

57

ii. Rle du RPC GDQVOHSURFHVVXVEULWDQQLTXHGpODERUDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFW .......

58

b. Le conseil allemand de contrle des normes .........................................................

63

i. Cration et composition.........................................................................................

63

ii. Rle du NKR GDQVOHSURFHVVXVDOOHPDQGGpODERUDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFW ..........

64

PISTES POUR UN NOUVEAU CADRE INSTITUTIONNEL

'e/$%25$7,21 '(6 e7UDES ',03$&7 0,(8;  0ME DE
GARANTIR LEUR QUALIT. ................................................................................

69

C.

1. Confrer une autorit de contrexpertise un ancrage organique et lgislatif, sur

les modles belge et allemand ................................................................................

71

2. Clarifier en consquence la rpartition des tches entre l'autorit de

contrexpertiseGXQHSDUWHWGDXWUHSDUWOHFRQVHLOGHODVLPSOLILFDWLRQpour
OHVHQWUHSULVHV HW OHFRQVHLOQDWLRQDO GpYDOXDWLRQGHVQRUPHVDSSOLFDEOHV DX[
collectivits territoriales .........................................................................................

72

,, 5(1'5( /e9$/8$7ION EX ANTE DE LA NORME PLUS

SYSTMATIQUE ..........................................................................................................

77

A. LE CARACTRE FACU/7$7,) '(6 e78'(6 'IMPACT POUR LES

PROPOSITIONS DE LOI ET POUR LES ORDONNANCES...........................

77

/DUpDOLVDWLRQGXQHpWXGHGLPSDFWSRXUOHVSURSRVLWLRQVGHORLQHVWSDVXQH
REOLJDWLRQ............................................................................................................

77

D /HV SURSRVLWLRQV GH ORL QRQW SDV j rWUH DVVRUWLHV GpWXGHV GLPSDFW PDLV
SHXYHQWrWUHVRXPLVHVSRXUDYLVDX&RQVHLOGeWDW ............................................

77

E8QH[HPSOHGHSURSRVLWLRQGHORLDGRSWpHjODVXLWHGXQHpYDOXDWLRQ ..................

79

/DUpDOLVDWLRQGXQHpWXGHGLPSDFWHVWpJDOHPHQWXQHIDFXOWpSRXUODPDMRULWp
des ordonnances. ....................................................................................................

80

D 6L OHV SURMHWV GH ORL GKDELOLWDWLRQ j SUHQGUH GHV PHVXUHV OpJLVODWLYHV SDU
orGRQQDQFHGRLYHQWrWUHDVVRUWLVGXQHpWXGHGLPSDFWDXFRQWHQXDOOpJp .........

80

E  OHV RUGRQQDQFHV HOOHV-mmes ne sont soumises aucune obligation

GpYDOXDWLRQGH OHXULPSDFWORUVTXHOOHVQHFRQFHUQHQWQLOHVHQWUHSULVHVQLOHV
collectivits territoriales. .....................................................................................

81

B. TENDRE AUX PROPOSITIONS DE LOI ET AUX ORDONNANCES

/2%/,*$7,21 'e9$/8$7,21 '( /,03$&7 $8-285'+8,
CANTONNE AUX PROJETS DE LOI ET CERTAINS PROJETS
'$&7(65e*/(0(17$,5ES. ...........................................................................

82

5HQGUHREOLJDWRLUHODUpDOLVDWLRQGXQHpWXGHGLPSDFWSRXUOHVSURSRVLWLRQVGH
loi............................................................................................................................

82

5HQGUHREOLJDWRLUHODUpDOLVDWLRQGXQHpWXGHGLPSDFWSRXUOHVRUGRQQDQFHV .......

84

& $0e/,25(5 /e9$/8ATION EX ANTE '( /,03$&7 (1

DVELOPPANT LE RECOU56/(;3e5,0(17$7,ON.............................

85

DEUXIME PARTIE : MIEUX LABORER LA NORME AU COURS

DE LA PROCDURE LGISLATIVE ....................................................................

88

, 'e9(/233(5 /e9$/8$7,21 '( /,03$&7 $U COURS DE LA

PROCDURE LGISLATIVE ....................................................................................

88

A. EN AMONT DES DBATS PARLEMENTAIRES, RENDRE PUBLIQUE

/$ 3$57,( '( /$9,6 '8 &216(,/ 'e7$7 68R LES TUDES
',03$&7$66257,66$1T LES TEXTES DE LOI. ........................................

88

8QHFRQILGHQWLDOLWpSUHVTXXQDQLPHPHQWFULWLTXpH ................................................

89

2. Une ncessaire publicit .........................................................................................

90

LORS DES DBATS PARLEMENTAIRES, RENFORCER LE

CONTRLE DU PARLEMENT SUR LA QUALIT DES TUDES
',03$&7 .................................................................................................................

91

B.

& e7(1'5( /2%/,*$7,21 'e9$/8$7,21 '( /,03$&7 $8;

AMENDEMENTS SUBSTANTIELS ...............................................................

95

/DUpDOLVDWLRQGXQHpWXGHGLPSDFWSRXUOHVDPHQGHPHQWVHVWXne facult qui

QDMDPDLVpWpH[HUFpH ...........................................................................................

95

D /H 5qJOHPHQW GH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH SHUPHW DX FRPLWp GpYDOXDWLRQ HW GH
FRQWU{OHGHUpDOLVHUOpYDOXDWLRQSUpDODEOHGHFHUWDLQVDPHQGHPHQWV ...................

95

b. Aucune saisine du CEC dans le cadre des articles 98-1 et 146-6 du Rglement
GHO$VVHPEOpHQDWLRQDOH ....................................................................................

96

2. De bonnes pratiques ont pourtant t adoptes au niveau europen en matire

GpYDOXDWLRQGHOLPSDFWGHVDPHQGHPHQWV ..........................................................

99

a. Les pratiques du Parlement europen ...................................................................

99

b. Les pratiques des Parlements allemand et nerlandais .......................................... 101

3. Adapter les exemples trangers la procdure lgislative franaise ...................... 103

II. AMNAGER LA PROCDURE LGISLATIVE POUR CONSOLIDER LA
QUALIT DE LA NORME........................................................................................... 105
A. MIEUX ENCADRER LA DISCUSSION DES TEXTES ET DES
AMENDEMENTS. ................................................................................................... 105
1. Appliquer un dlai de dpt aux amendements du Gouvernement ........................ 105
 0RGLILHU OD SURFpGXUH DFFpOpUpH SRXU SUpVHUYHU XQ WHPSV PLQLPDO GH[DPHQ
parlementaire .......................................................................................................... 108
3. 5HSHQVHU ORUJDQLVDWLRQ GHV GpEDWV EXGJpWDLUHV HQ OHV UHFHQWUDQW VXU OD ORL GH
rglement. ............................................................................................................... 110
B. ADOPTER UNE MTHODE DE TRANSPOSITION DES DIRECTIVES
EUROPENNES SUSCEPTIBLE DE LIMITER LES RISQUES DE
SURTRANSPOSITIONS INUTILES. ............................................................. 112
1. La propension franaise transposer au-del de ce qui est utile et ncessaire. ...... 113
2. La mthode de la transposition en deux temps (ou double corbeille )............... 116
3. Pistes pour amliorer le processus de transposition des directives. ........................ 118
D 3ODFHU OpWXGH GLPSDFW DX FXU GHV QpJRFLDWLRQV GHV WH[WHV HXURSpHQs et en
analyser les implications au niveau national ........................................................ 118
b. Mieux identifier les ventuelles surtranspositions................................................. 122

TROISIME PARTIE : MIEUX VALUER LA NORME EN AVAL DE

SON ADOPTION ........................................................................................................... 125
I. CLARIFIER LE PAYS$*( '( /e9$/8$7,21 DES POLITIQUES
PUBLIQUES .................................................................................................................. 125
A.

UNE VALUATION A POSTERIORI ABONDANTE MAIS PAS

TOUJOURS ORGANISE..................................................................................... 125
1. Ce que fait le Parlement .......................................................................................... 126
D/HVUDSSRUWVGDSSOLFDWLRQGHVORLVDGRSWpHV ......................................................... 126
E /HV FRPPLVVLRQV GHQTXrWH PLVVLRQV GLQIRUPDWLRQ GHV FRPPLVVLRQV
SHUPDQHQWHVHWPLVVLRQVGLQIRUPDWLRQGHOD&RQIpUHQFHGHV3UpVLGHQWV .............. 127

c.

/RIILFH SDUOHPHQWDLUH GpYDOXDWLRQ GHV FKRL[ VFLHQWLILTXHV HW

technologiques (OPECST) et les diverses dlgations parlementaires ................. 127

G/DPLVVLRQGpYDOXDWLRQHWGHFRQWU{OH0(& ..................................................... 128

H /D PLVVLRQ GpYDOXDWLRQ HW GH FRQWU{OH GHV lois de financement de la scurit
sociale (MECSS) ................................................................................................ 129
I/HFRPLWpGpYDOXDWLRQHWGHFRQWU{OH des politiques publiques (CEC) .................. 129
J/DFRPPLVVLRQVpQDWRULDOHSRXUOHFRQWU{OHGHODSSOLFDWLRQGHVORLV .................... 130

2. Ce que font les juridictions ..................................................................................... 132

a. Les rapports de la Cour de cassation..................................................................... 132
E/HVUDSSRUWVGX&RQVHLOGeWDW ............................................................................. 132

3. Ce que fait la Cour des comptes ............................................................................. 133

4. Ce que fait le Conseil conomique, social et environnemental .............................. 134
&HTXHIRQWOHVVHUYLFHVHWOHVFRUSVGLQVSHFWLRQGHOH[pFXWLI .............................. 135
D/HVFRUSVGLQVSHFWLRQ ......................................................................................... 135
b. Le commissariat gnral la stratgie et la prospective ..................................... 137
c. Le secrtariat gnral pour ODPRGHUQLVDWLRQGHODFWLRQSXEOLTXH ......................... 137

B. UNE VALUATION QUI GAGNERAIT TRE MIEUX COORDONNE. .... 138

,,5(1'5(/e9$/8$7ION EX POST DE LA NORME PLUS MTHODIQUE .. 140
$ 'e9(/233(5 /,16(RTION DE CLAUSES DE RVISION DANS
CERTAINS TYPES DE LOI. .................................................................................. 140
1. La pratique franaise des clauses de rvision ......................................................... 141
2. Les pratiques britannique et allemande des clauses de rvision ............................. 141
a. Les clauses de rvision et de caducit au Royaume-Uni ....................................... 141
b. Les clauses de rvision en Allemagne .................................................................. 142

B. ADOPTER UNE PRATIQUE TENDANT SYSTMATISER LA

JUSTIFICATION DES RETARDS EN MATIRE DE PUBLICATION DES
'e&5(76'$33/,&$7,2N. ................................................................................ 143
'HQHWVHIIRUWV ..................................................................................................... 143
TXLPpULWHQWGrWUHSRXUVXLYLV ........................................................................... 145
C. MIEUX ORDONNER LES M,66,216'e9$/8$7,21 DU PARLEMENT ... 149

CONCLUSION ................................................................................................................ 152

EXAMEN DU RAPPORT EN MISSION ................................................................ 153
SYNTHSE DES PROPOSITIONS ........................................................................ 155
CONTRIBUTIONS ........................................................................................................ 159
ANNEXES ........................................................................................................................ 161

 11

MESDAMES, MESSIEURS,
Sous la XIIIe lgislature, 266 textes de loi ( VL ORQ FRPSWH FHX[ TXL
autoriseQWODUDWLILFDWLRQGXQWUDLWpRXODSSUREDWLRQGXQDFFRUGLQWHUQDWLRQDORQW
t dfinitivement adopts. Sous la prsente lgislature, le Parlement a
dfinitivement adopt 122 textes de loi (198 avec ceux autorisant la ratification
GXQWUDLWpRXODSSUREDWLRQGXQDFFRUGLQWHUQDWLRQDO) entre le 26 juin 2012 et le
31 aot 2014.
On ne compte plus les rapports qui, depuis plus de vingt ans, dnoncent
cette inflation normative ( 1 ). Pourtant, PDOJUp OpODERUDWLRQ GXQ droit de la
QRUPH FHVW--GLUH XQ GURLW SRUWDQW VXU ODUW GH OpJLIpUHU >@ dans le but de
rguler le flux normatif >@ RQ GpSORUH WRXMRXUV OLPSRUWDQFH GH OLQVpFXULWp
juridique (2).
Nos concitoyens ne supportent plus une inflation normative qui, en plus de
GpYDORULVHU ODFWH GH OpJLIpUHU HQ IDLVDQW SHUGUH j OD ORL VRQ FDUDFWqUH VDFUp les
touffe au quotidien. Notre conomie ne peut davantage VH VDWLVIDLUH GXQ GURLW
complexe, illisible et instable qui entrave son dploiement (3).

(1) 9RWUHUDSSRUWHXUQHQFLWHUDTXHTXHOTXHV-uns :
- &RQVHLOGeWDW5apport public 1991, De la scurit juridique ;
- &RQVHLOGeWDW5DSSRUWSXEOLF Scurit juridique et complexit du droit ;
- OCDE, Mieux lgifrer en Europe : France , 2010 ;
- 5DSSRUWGLQIRUPDWLRQQ 317 (session 2010-2011) sur les normes applicables aux collectivits territoriales,
fait au nom de la dlgation aux collectivits territoriales et la dcentralisation, par le snateur
Claude Belot ;
- 5DSSRUW GH OD PLVVLRQ GH OXWWH FRQWUH OLQIODWLRQ QRUPDWLYH pWDEOL SDU 00 Alain Lambert et Jean-Claude
Boulard, et remis au Premier ministre le 26 mars 2013.
(2) Audition de M. Nicolas Molfessis, professeur de droit priv l'Universit Paris II Panthon-Assas, membre
du Club des juristes, le 10 avril 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(3) Selon le rapport sur la comptitivit mondiale 2013-2014 tablie par le Forum conomique mondial, le
poids des normes lgislatives et rglementaires place la France au 130e rang, parmi les 148 pays tudis
(World Economic Forum, Global Competitiveness Report 2013-2014, 2013, p. 187). Selon une tude mene
HQ  SDU OD FKDPEUH GH FRPPHUFH HW GLQGXVWULH GH 3DULV &&,3  % des entrepreneurs consults
FRQVLGpUDLHQWTXHOLPSDFWGHODUpJOHPHQWDWLRQQDWLRQDOHHQYLJXHXUVXUOHXUDFWLYLWppWDLWQpJDWLIWDQGLV
que seuls 14 GHQWUHHX[OHMXJHDLHQWSRVLWLI. 'DQVORUGUHGHFHTXLOHXUVHPEODLWDORUVSULRULWDLUHSRXU
XQHVLPSOLILFDWLRQOHVFKHIVGHQWUHSULVHFLWDLHQWSOXVSDUWLFXOLqUHPHQWOHGURLWGXWUDYDLOHWGHODSURWHFWLRQ
sociale (80 %), la fiscalit (58 %), OHV GLVSRVLWLIV GDLGHV SXEOLTXHV DX[ HQWUHSULVHV  %), le droit des
marchs publics (34 %), le droit pnal (14  OH GURLW GH OHQYLURQQHPHQW ) et le droit commercial
(10 %) (M. Laurent, 6LPSOLILHU OHQYLURQQHPHQW UpJOHPHQWDLUH GHV HQWUHSULVHV : une urgence pour la
croissance franaise , CCIP, 17 mars 2011, p. 89).
(Q  OH &RQVHLO GeWDW VRXOLJQDLW GpMj TXH OH[FHOOHQFH GHV LQIUDVWUXFWXUHV GH WUDQVSRUW GH
FRPPXQLFDWLRQHWGpQHUJLHDLQVLTXHOHIRUWSRWHQWLHOVFLHQWLILTXHHWWHFKQLTXHGH la France, reconnus par
O2&'( HW SDU OD %DQTXH PRQGLDOH QH SHXYHQW IDLUH RXEOLHU TXH QRPEUH GHQWUHSULVHV FDQGLGDWHV j XQH
implantation en France sont parfois dcourages par la lourdeur des procdures administratives et surtout
SDUOLQVWDELOLWp GXGURLt. >@ Le cot de la complexit des normes et des procdures est valu, pour les
SD\VGHO2&'(j XQH VRPPH UHSUpVHQWDQW HQHQWUHWURLVHWTXDWUHSRLQWVGH3,%VHORQOHVSD\V

 12

/DFWXHOOHPDMRULWpODELHQFRPSULVHOOHTXLGHSXLVGHX[DQVDHQJDJp
DX QLYHDX GH OH[pFXWLI XQH vaste entreprise de rduction du stock normatif.
Dans le cadre du choc de simplification annonc par le Prsident de la
5pSXEOLTXHOHPDLOH*RXYHUQHPHQWDpWpjOLQLWLDWLYHGHcinq textes de
simplification (1).
200 mesures de simplification VXVFHSWLEOHV GDYRLU XQ impact sur la vie
quotidienne des Franais, ont t dcides lors du comit interministriel pour la
PRGHUQLVDWLRQ GH ODFWLRQ SXEOLTXH (CI M AP) du 17 juillet 2013. Trois autres
CIMAP (des 18 dcembre 2012, 2 avril 2013 et 18 dcembre 2013) ont
FRQGXLWjODGRSWLRQ des principes :
GH VXSSUHVVLRQ GXQH QRUPH UpJOHPHQWDLUH SRXU WRXWH FUpDWLRQ GXQH
nouvelle norme de la mme nature (principe inspir de la pratique britannique du
one-in, one-out , dsormais one-in, two-out ) ;
de transposition a minima des directives europennes ;
de rduction des nombreuses donnes comptables ou sociales
DXMRXUGKXLGHPDQGpHVDX[HQWUHSULVHVprogramme Dites-le nous une fois ,
inspir du dispositif britannique Say once  TXL SHUPHWWUD j OKRUL]RQ 
TXXQHHQWUHSULVHQDLWTXXQLGHQWLILDQWjIRXUQLUSOXW{WTXHGHPXOWLSOHVGRQQpHV
GLGHQWLILFDWLRQ
$ILQGLPSXOVHUHWGDQLPHUOHFKDQWLHUGHODVLPSOLILFDWLRQXQconseil de
la simplification pour les entreprises, coprsid par notre collgue Laurent
Grandguillaume et par M. Guillaume Poitrinal, FKHIGHQWUHSULVH, ancien prsident
GX GLUHFWRLUH G8QLEDLO 5RGDPFR a t cr en janvier 2014 (2). Plac auprs du
Premier ministre pour une dure de trois ans, ce conseil est charg de proposer au
Gouvernement les orientations stratgiques de la politique de simplification
Ogard des entreprises. ce titre, il a annonc, le 14 avril dernier, la mise en
XYUHGHpremires mesures de simplification, parmi lesquelles la conscration
GXQ SULQFLSH GH QRQ-rtroactivit de la loi fiscale pour les entreprises, le
dploiement de la dclaration sociale nominative (DSN) ou encore le
(&RQVHLOGeWDWRapport public annuel 2006 : Scurit juridique et complexit du droit, La Documentation
franaise, p. 277).
(1) ,OVDJLWGHVORLV :
- n 2013-569 du 1er juillet 2013 habilitant le Gouvernement adopter des mesures de nature lgislative pour
acclrer les projets de construction ;
- n 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement simplifier les relations entre
ODGPLQLVWUDWLRQHWOHVFLWR\HQV ;
- n 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement simplifier et scuriser la vie des entreprises.
ces textes dfinitivement adopts et pURPXOJXpVLOIDXWDMRXWHUOHVSURMHWVGHORLHQFRXUVGH[DPHQUHODWLIV
- la modernisation et la simplification du droit et des procdures dans les domaines de la justice et des
affaires intrieures ;
- la simplification de la vie des entreprises.
(2) Dcret n 2014-11 du 8 janvier 2014 instituant le conseil de la simplification pour les entreprises. La
composition de ce conseil a t fixe par arrts du Premier ministre en dates des 20 janvier et
28 fvrier 2014.

 13

dveloppement du rescrit. Parmi ces 50 mesures, la plupart de celles qui ont une
nature lgislative ont t inscrites dans le projet de loi relatif la simplification de
la vie des entreprises, examin en premire lecture en juillet dernier par notre
Assemble.
6LJQH IRUW GH OLQYHVWLVVHPHQW GX *RXYHUQHPHQW VXU OHV TXHVWLRQV GH
simplification, M. Thierry Mandon, ancien rapporteur de la mission, a t nomm
OH  MXLQ GHUQLHU VHFUpWDLUH GeWDW DXSUqV GX 3UHPLHU PLQLVWUH FKDUJp GH OD
simplification. Ce dernier a annonc, lors de OH[DPHQGXSURMHWGHORLUHODWLIjOD
simplification de la vie des entreprises, que le Conseil de la simplification pour les
entreprises DYDLWOLQWHQWLRQ de proposer tous les six mois environ une cinquantaine
de mesures de simplification. La cadence imprime par la fabrique simplifier
devrait ainsi amener le Gouvernement soumettre rgulirement au Parlement
plusieurs trains de mesures de simplification (1).
LDFWXHOOH PDMRULWp D en outre parfaitement conscience que les efforts de
UpGXFWLRQ GX VWRFN GHV QRUPHV H[LVWDQWHV VHURQW YDLQV VLOV QH VRQW SDV
accompagns par des mesures de rationalisation du flux normatif propres
MXJXOHUSRXUODYHQLUODSURGXFWLRQGHQRUPHVHQ)UDQFH
&HVWODUDLVRQSRXUODTXHOOHOD&RQIpUHQFHGHV3UpVLGHQWVGHO$VVHPEOpH
QDWLRQDOH D GpFLGp OH  QRYHPEUH  j OLQLWLDWLYH GX 3UpVLGHQW &ODXde
Bartolone, OD FUpDWLRQ GXQH PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ sur la simplification
lgislative, charge de rflchir aux moyens de mieux lgifrer.
Compose de 17 dputs appartenant aux diffrents groupes de
O$VVHPEOpH et prside par Mme Laure de La Raudire, dpute UMP
G(XUH-et-Loir, cette mission a consacr une part importante de ses travaux
OpWXGH GHV ERQQHV SUDWLTXHV PLVHV HQ XYUH chez nos voisins europens o le
nombre de lois adoptes se rapproche du ntre VRXV UpVHUYH GH OH[FHSWLRQ
britannique qui tient la conception des domaines de la loi et du rglement au
Royaume-Uni (2). Outre des dplacements en Belgique, au Royaume-Uni, en
Allemagne et aux Pays-Bas, elle a effectu 20 DXGLWLRQV j O$VVHPEOpH
nationale, en recueillant le point de vue non seulement des acteurs institutionnels
GLUHFWHPHQW FRQFHUQpV &RQVHLO GeWDW &RXU GHV FRPSWHV VHFUpWDULDW GeWDW DX[
Relations avec le Parlement, secrtariats gnraux du Gouvernement, des Affaires
HXURSpHQQHV HW GH OD PRGHUQLVDWLRQ GH ODFWLRQ SXEOLTXH Htc.), mais aussi de
nombreux universitaires et lus ayant abondamment rflchi aux enjeux de
rationalisation du flux normatif (3).
Le prsent rapport et les 15 propositions TXLOFRPSRUWHVRQWOHIUXLWGHFHV
neuf mois de travail. Plutt que de se perdre GDQV GLQQRPEUDEOHV
(1) Audition de M. Thierry MandRQ VHFUpWDLUH GeWDW DXSUqV GX 3UHPLHU PLQLVWUH FKDUJp GH OD UpIRUPH GH
OeWDWHWGHODVLPSOLILFDWLRQPHUFUHGLMXLOOHW
(2) Voir le tableau figurant en annexe n 2.
(3) Les comptes-UHQGXVGHOHQVHPEOHGHVDXGLWLRQVDX[TXHOOHVODPLVVLRQDSURFpGpjO$VVHPEOpHQDWLRQDOH
et dont votre rapporteur citent quelques extraits tout au long du prsent rapport figurent en annexe n 16.

 14

UHFRPPDQGDWLRQV TXL VRQQHUDLHQW FRPPH DXWDQW GH YX[ SLHX[ OD PLVVLRQ D
prfr retenir un nombre restreint de propositions GRQWHOOHHVWLPHTXHOOHVVRQW
VXVFHSWLEOHV GH IDLUH OREMHW GXQ ODUJH FRQVHQVXV SROLWLTXH HW GRQF GrWUH
conFUpWLVpHV j FRXUW WHUPH /D PLVH HQ XYUH GH FHV SURSRVLWLRQV OXL DSSDUDvW
LQGLVSHQVDEOHVLORQQHYHXWSDVTXHOHGLYRUFHHQWUHOHV)UDQoDLVGXQHSDUWHW
les normes et les acteurs qui les laborent (au premier rang desquels les politiques)
soit irrmdiablement consomm.

 15

PREMIRE PARTIE : MIEUX PRPARER LA NORME

EN AMONT DE LA PROCDURE LGISLATIVE
/LQIODWLRQHWODGpJUDGDWLRQGHODTXDOLWpdes normes sont en grande partie
OLpHV DX[ PDXYDLVHV FRQGLWLRQV GH VD SUpSDUDWLRQ HW QRWDPPHQW j OpYDOXDWLRQ
insuffisante voire inexistante de son impact social, conomique,
environnemental, etc.
La loi n 2005-102 du 11 fvrier 2005 SRXU OpJDOLWp GHV GURLWV et des
chances, la participation et la citoyennet des personnes handicapes en est un bon
exemple.
48$1'/,168)),6$17(35e3$5$7,21'(/$/2,12855,7/,1)/$7,21
LGI SLATI VE /(;(03/('(/$/2,'8)e95,(53285
/e*$/,7e'(6'52,76(7'(6&+$1&(6, LA PARTI CI PATI ON ET LA
CI TOYENNET DES PERSONNES HANDI CAPES
Si, la demande du Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, XQH pWXGH GLPSDFW
avait bien t jointe au projet de loi initial, dpos en janvier 2004 sur le bureau du Snat,
celle-ci ne FRPSWDLWTXXQHYLQJWDLQHGHSDJHVHWFRQVLVWDLWSRXUOHVVHQWLHOHQXQHVpULHGH
ILFKHV GLPSDFW SDUIRLV WUqV VXFFLQFWHV FRQFHUQDQW FHUWDLQHV GLVSRVLWLRQV GX SURMHW GH ORL
(articles 2 4, 6 12-,9jjHWjOexclusion des articles 21 et 24, devenus
les articles 41 et 45 du texte dfinitif.
/DORLSRXUOpJDOLWpGHVGURLWV HW GHVFKDQFHVODSDUWLFLSDWLRQ HW OD FLWR\HQQHWpGHV
personnes handicapes a ainsi t dfinitivement adopte en fvrier 2005 sans que le
Parlement ait t mis en PHVXUHGpYDOXHUOLPSDFWGH ces deux articles.
/DUWLFOHGHODORLGXIpYULHUDLQWURGXLWGDQVOHFRGHGHODFRQVWUXFWLRQHW
GHOKDELWDWLRQXQDUWLFOHL. 111-LPSRVDQWODFFHVVLELOLWpDX[SHUVRQQHVKDQGLFDSpHVTXHO
que soit le type de leur KDQGLFDS GHV ORFDX[ GKDELWDWLRQ DSSDUWHQDQW DX[ SHUVRQQHV
publiques ou prives), des tablissements recevant du public (ERP), des installations
ouvertes au public (IOP) et des lieux de travail sous peine, pour les utilisateurs du sol, les
bnficiaires des travaux, les architectes, les entrepreneurs et les autres personnes
UHVSRQVDEOHVGHOH[pFXWLRQGHVWUDYDX[ GHVDQFWLRQVSpQDOHVSUpYXHVSDUOarticle L. 152-4
du mme code (amende de 45 000 euros pour une personne physique, amende de
225 000 euros pour une personne morale et, en cas de rcidive, peine de six mois
GHPSULVRQQHPHQW
/DUWLFOH L. 111-7-3 du mme code a ajout que les tablissements existants
recevant du public doivent tre tels que toute personne handicape puisse y accder, y
circuler et y recevoir les informations qui y sont diffuses, dans les parties ouvertes au
public  HW TXLOV devront rpondre ces exigences dans un dlai, fix par dcret en
&RQVHLOGeWDWTXLSRXUUDYDULHUSDUW\SHHWFDWpJRULHGpWDEOLVVHPHQWVDQVexcder dix ans
compter de la publication de la loi . Le dcret n 2006-555 du 17 mai 2006 a fix
OpFKpDQFHDXer janvier 2015.

 16

/DUWLFOHGHODORLGXIpYULHUD IL[pXQGpODLGHGL[DQVjFRPSWHUGHOD
GDWHGHODSXEOLFDWLRQGHODORLjOissue duquel les services de transport collectif devront
tre accessibles aux personnes handicapes et mobilit rduite - soit au 13 fvrier 2015.
Or, ds 2008, une tude mene par Accsmtrie, la Fdration franaise du btiment,
la Fdration des associations pour adultes et jeunes handicaps (APAJH) et la banque Dexia
D HVWLPp j HQYLURQ  PLOOLDUGV GHXURV OH FRW GH OLQYHVWLVVHPHQW SRXU OD PLVH HQ
accessibilit des ERP grs par les collectivits locales.
En 2010, la Fdration des APAJH a revu jODKDXVVHOHPRQWDQWGHOLQYHVWLVVHPHQW
jODFKDUJHGHOeWDWHWGHVFROOHFWLYLWpVterritoriales (environ 20 PLOOLDUGVGHXURVGRQWj
ODFKDUJHGHOeWDW et 16,8 la charge des collectivits territoriales). Une tude a alors rvl
TX mi-chemin GH OpFKpDQFH IL[pH SDU OD ORL GX  IpYULHU  [il existait] des
LQWHUURJDWLRQV TXDQW DX UHVSHFW GHV GpODLV LPSDUWLV HQ PDWLqUH GDFFHVVLELOLWp JOREDOH GHV
ERP (1).
En 2011 XQH PLVVLRQ FRQMRLQWH GX FRQVHLO JpQpUDO GH OHQYLURQQHPHQW HW GX
dveloppePHQWGXUDEOHGHO,QVSHFWLRQJpQpUDOHGHV$IIDLUHVVRFLDOHV,*$6HWGXFRQWU{OH
gnral conomique et financier (CE*(), VXU OHV PRGDOLWpV GDSSOLFDWLRQ GHV UqJOHV
GDFFHVVLELOLWp GX FDGUH EkWL DX[ SHUVRQQHV KDQGLFDSpHV D FRQVWDWp TXH OpFKpDQFH GX
1er MDQYLHUSRXUODPLVHHQFRQIRUPLWpGHV(53DX[QRUPHVGDFFHVVLELOLWpQHSRXUUDLW
HQ DXFXQ FDV rWUH WHQXH FDU OH GpODL pWDLW WURS FRXUW IDFH DX[ PDVVHV GLQYHVWLVVHPHQW
ncessaires, sans oublier les dures des oprations ncessaires toutes les phases (diagnostic,
pWXGHV WHFKQLTXHV SURFpGXUHV DGPLQLVWUDWLYHV UHODWLYHV j OD VpFXULWp j ODFFHVVLELOLWp HW j
OXUEDQLVPHGDXWDQWTXHOHVWUDYDX[GHYDLHQWrWUHUpDOLVpVGDQVGHVpWDEOLVVHPHQWVTXLHQ
gnral, devaient continuer fonctionner.
Le Premier ministre, M. Jean-Marc Ayrault, a alors confi notre collgue snatrice
Mme Claire-/LVH &DPSLRQ OD PLVVLRQ GH IDLUH OH SRLQW VXU OpWDW GDYDQFHPHQW GH
ODFFHVVLELOLWpHQ)UDQFHHWGHUHFKHUFKHUGHVVROXWLRQVSHUPHWWDQWjQRWUHSD\VGHUpSRQGUHOH
mieux possible aux attentes lgitimes suscites par la loi du 11 fvrier 2005.
En mars 2013, Mme Claire-Lise Campion a remis au Premier ministre un rapport
intitul Russir 2015 . Partant du constat que la loi du 11 fvrier 2005 avait t adopte
alors que OH FRW GHV WUDYDX[ QDYDLW SDV pWp pYDOXp HW TXH OHV GpODLV QpFHVVDLUHV j OHXU
ralisation avait t mal apprcie une dure de dix ans tant insuffisante pour les
tablissements scolaires ou les transports, qui connaissent des priodes de renouvellement de
PDWpULHOVpFKHORQQDQWSDUIRLVVXUSOXVGHYLQJWDQV Mme Claire-Lise Campion a propos
DX[DFWHXUVSXEOLFVHWSULYpVGHUHSRUWHUGHTXHOTXHVDQQpHVOpFKpDQFHGXer janvier 2015
en contrepartie de leur engagement sur un calendrier prcis et chiffr de travaux
GDFFHVVLELOLWp, DUUrWpGDQVOHFDGUHGDJHQGDVGDFFHVVLELOLWpSURJUDPPpH $G$3 ). Lors
du comit interministriel du handicap du 25 septembre 2013, le Premier ministre a dcid
GRXYULUGHX[FKDQWLHUVGHFRQFHUWDWLRQ OXQVXUODPLVHHQ XYUHGHV $G$3 HWODXWUH
VXUODGDSWDWLRQGHVQRUPHVGDFFHVVLELOLWpGXFDGUHEkWLGHODYRLULHHWGHVWUDQVSRUWVSXEOLFV
jOpYROXWLRQGHVWHFKQLTXHVDX[EHVRLQVGHVSHUVRQQHVKDQGLFDSpHVHW DX[FRQWUDLQWHVGHV
oprateurs. En fvrier 2014, Mme Claire-Lise Campion a remis au Premier ministre un
rapport regroupant les propositions issues de la concertation, dont certaines appelaient des
mesures de nature lgislative.
Sur la base de ce rapport, un projet de loi habilitant le Gouvernement adopter des
mesures lgislatives pour la mise en accessibilit des ERP, des transports publics, des
EkWLPHQWV GKDELWDWLRQ HW GH OD YRLULH SRXU OHV SHUVRQQHV KDQGLFDSpHV D pWp pODERUp assorti

(1) La Semaine juridique Administrations et Collectivits territoriales, n 19, 10 mai 2010, act. 381.

 17

GXQH pWXGH GLPSDFW DSSURIRQGLH GHQYLURQ FLQTXDQWH SDJHV et dpos sur le Bureau du
Snat en avril 2014.
Aprs que la procdure acclre a t engage, le Parlement a adopt la loi
n 2014-789 du 10 juillet 2014 GRQW ODUWLFOHer autorise le Gouvernement prendre par
YRLH GRUGRQQDQFHV WRXWH PHVXUH UHOHYDQW GX GRPDLQH Ge la loi afin de >@ dfinir les
conditions dans lesquelles peut tre prorog [de trois neuf ans] le dlai fix pour que les
tablissements recevant du public et les installations ouvertes au public soient >@rendus
accessibles tous, et notamment aux personnes handicapes, quel que soit le type de
KDQGLFDS ORUVTXH OH SURSULpWDLUH RX OH[SORLWDQW GH OpWDEOLVVHPHQW RX GH OLQVWDOODWLRQ
GpSRVH RX VHQJDJH j GpSRVHU XQ DJHQGD GDFFHVVLELOLWp SURJUDPPpH VRXPLV j
ODSSUREDWLRQ GH ODXWRULWp DGPLQLVWUDWLYH HW TXLO UHVSHFWH FHW DJHQGD FHV IRUPDOLWpV
VLPSRVDQW SRXU WRXW pWDEOLVVHPHQW UHFHYDQW GX SXEOLF RX LQVWDOODWLRQ RXYHUWH DX SXEOLF
QD\DQWSDVDFFRPSOLOHVGLOLJHQFHVGHPLVHHQDFFHVVLELOLWpSUpYXHVSDUODORLQ 2005-102
GXIpYULHUSRXUOpJDOLt des droits et des chances, la participation et la citoyennet
des personnes handicapes .
La loi du 11 fvrier 2005 ayant t adopte sans que son impact ait t
correctement valu en amont, le Parlement a ainsi d lgifrer nouveau (et dans
OXUJHQFH Sour KDELOLWHU OH *RXYHUQHPHQW j DPpQDJHU SDU YRLH GRUGRQQDQFHV OH
dispositif initial, compte tenu GHVGLIILFXOWpVFRQFUqWHVDX[TXHOOHVVRQDSSOLFDWLRQVHVW
KHXUWpH&HVWOjXQERQH[HPSOHGXQHPpWKRGHRXSOXVH[DFWHPHQW GXQHDEVHQFHGH
mthode) de production normative avec laquelle il faut rompre, car mal lgifrer
conduit lgifrer davantage.

M al lgifrer conduit non seulement faire peser sur les destinataires

de la loi des charges excessives et des contraintes irralistes, mais aussi
OpJLIpUHU HQFRUH GDYDQWDJH SXLVTXLO IDXW XQH nouvelle loi pour rparer les
malfaons (et, dans le cas de la loi du 11 fvrier 2005, reporter les effets)
GXQHORLDQWpULHXUHPDOSUpSDUpH
Si des progrs ont incontestablement t rpDOLVpVGHSXLVTXHOpODERUDWLRQ
GXQHpWXGHGLPSDFWHVWGHYHQXHXQHREOLJDWLRQFRQVWLWXWLRQQHOOHSRXUOHVSURMHWV
de loi que le Gouvernement dpose sur le bureau des assembles
parlementaires (1), LO QHQ GHPHXUH SDV PRLQV TXH OD TXDOLWp GH OpWXGH GLPSact
sera sujette caution WDQWTXHOHWUDYDLOGpYDOXDWLRQrestera purement interne aux
DGPLQLVWUDWLRQVjORULJLQHGHVSURMHWVGHORLHWTXLOQHVHUDSDVVRXPLVau regard
externe et indpendant de reprsentants de la socit civile.
I. 5(1'5(/e9$/8$7,21EX ANTE DE LA NORME PLUS INDPENDANTE

Devant la mission, le secrtaire GeWDWDXSUqVGX3UHPLHUPLQLVWUHFKDUJp

des relations avec le Parlement, M. Jean-Marie Le Guen, notait que les tudes
GLPSDFW DSSDUDLVVHQW DXMRXUGKXL FRPPH XQ H[HUFLFH LPSRVp HW SUHQQHQW
SDUIRLVODIRUPHGXQH[SRVpGHVPRWLIVbisDORUVTXHOOHVGHYUDLHQWSHUPHWWUH
DX *RXYHUQHPHQW GH VDVVXUHU TXH OD UpIRUPH TXLO YHXW PHWWUH HQ XYUH HVW
(1) Article 39 de la Constitution tel que modifi par la loi constitutionnelle n 2008-724 du 23 juillet 2008 de
modernisation des institutions de la Ve Rpublique, et loi organique n 2009-403 du 15 avril 2009 relative
Oapplication des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.

 18

RSSRUWXQH HW DX 3DUOHPHQW GrWUH FRUUectement inform sur la porte sociale,
pFRQRPLTXH EXGJpWDLUH RX HQYLURQQHPHQWDOH GHV WH[WHV TXRQ OXL GHPDQGH
GDGRSWHU/XQHGHVFDXVHVGHFHWWHGpIDLOODQFHHVWTXHOHPLQLVWqUHSRUWHXUGXQ
WH[WHHVWDXVVLFHOXLTXLUpGLJHOpWXGHGLPSDFW'XQSRLQW de vue scientifique, il
HVWSUREOpPDWLTXHGHGHPDQGHUjTXHOTXXQGHMXJHUGHORSSRUWXQLWpGHODFWLRQ
TXLOYHXWPHQHU .
Si OpYDOXDWLRQ ex ante GH OLPSDFW GHV QRUPHV WHQG j VDPpOLRUHU GHSXLV
TXHOOH HVW GHYHQXHSRXU OHV SURMHWVGH ORL XQHREOLJDWLon constitutionnelle, elle
IDLWHQFRUHOREMHWGHQRPEUHXVHVFULWLTXHVWHQDQWQRWDPPHQWjFHTXHOOHUHVWHXQ
processus purement interne aux administrations qui produisent les textes,
contrairement aux pratiques adoptes par certains de nos voisins europens en
PDWLqUHGpWXGHGLPSDFW
A. /e/$%25$7,21 '(6 e78'(6 ',03$&7 EN FRANCE : UN
PROCESSUS
PUREMENT
INTERNE
AUX
ADMINISTRATIONS
PRODUCTRICES DE TEXTES.

Sans ngliger les importants progrs accomplis par les administrations en

PDWLqUH GpODERUDWLRQ GHV pWXGHV GLPSDFW GRQW LO IDXW VRXOLJQHU TXH OH FDUDFWqUH
REOLJDWRLUH HVW UpFHQW OD PLVVLRQ D SX FRQVWDWHU TXH OpYDOXDWLRQ ex ante de
OLPSDFWGHQRUPHVVRXIIUe GHODFXQHVTXHOOHSURSRVHGHFRPEOHU
1. /REOLJDWLRQ constitutionnelle GDVVRUWLU de nombreux projets de loi
GXQHpWXGHGLPSDFWHVWUpFHQWH.

a. Avant la rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 OpODERUDWLRQ

GXQHpWXGHGLPSDFWQpWDLWTXXQHIDFXOWp au regard des exigences de
la Constitution.
Dans le sillage du clbre rapport public du ConsHLOGeWDWGHVXUOD
scurit juridique, dans lequel la haute juridiction avait mis un jugement svre
sur la prolifration des normes et la dtrioration de leur qualit, la mission sur les
UHVSRQVDELOLWpV HW ORUJDQLVDWLRQ GH OeWDW FRQGXLWH SDU 0 Jean Picq avait appel
en 1994 lgifrer avec mesure et matriser la production des normes,
leur nombre et plus encore leur qualit  HQ DPpOLRUDQW OpYDOXDWLRQ ex ante de
leur impact ( 1 ). Ces recommandations inspirrent les circulaires du Premier
PLQLVWUHGHVQRYHPEUHHWMDQYLHUUHODWLYHVDX[pWXGHVGLPSDFW
DFFRPSDJQDQWOHVSURMHWVGHORLHWGHGpFUHWHQ&RQVHLOGeWDW
i. Le rapport de la mission conduite par M. Jean Picq sur les
UHVSRQVDELOLWpVHWORUJDQLVDWLRQGHOeWDW
CoQVWDWDQWTX en trente ans, le nombre des lois nouvelles votes en une
DQQpH V[tait] accru de 35 % et celui des dcrets de 20 % et que cette
(1) /eWDWHQ)UDQFH : servir une nation ouverte sur le monde , Rapport de la mission sur les responsabilits
HWORUJDQLVDWLRQGHOeWDWPDLSS 28-29.

 19

VLWXDWLRQ Q[tait] pas uniquement imputable la complexit croissante de

Oenvironnement socio-conomique , mais aussi un travers dans la conduite
GHOeWDWTXLWHQGWURSVRXYHQWjMX[WDSRVHUGHVWH[WHVQRXYHDX[SOXW{WTXjWLUHU
parti et, le cas chant, enrichir une construction raisonne et mthodique du
systme de normes , la mission conduite par M. Jean Picq a suggr G imposer
TXH WRXW SURMHW GH ORL IDVVH OREMHW GXQH pWXGH GLPSDFW SUpDODEOH [qui]
SRUWHUDLW VXU OHQYLURQQHPHQW MXULGLTXH WH[WHV H[LVWDQWV RX HQ SURMHW DX SODQ
national et international), sur les consquences budgtaires et sur les cots induits
SRXUODVRFLpWpHWSRXUOpFRQRPLH (1).
&HWWHSUpFRQLVDWLRQQDpWpTXHSDUWLHOOHPHQWVXLYLHSDUOHVJRXYHUQHPHQWV
VXFFHVVLIV TXL QRQW SDV pULJp OpODERUDWLRQ GXQH pWXGH GLPSDFW SUpDODEOH HQ
obligation de nature constitutionnelle, mais seulement en ardente obligation
rsultant de circulaires et dpourvues de vritable sanction.
ii. Les circulaires du Premier ministre des 21 novembre 1995 et
26 janvier 1998
/pODERUDWLRQGXQHpWXGHGLPSDFWSUpDODEOHSRXUOHVSURMHWVGHORLHWGH
dFUHW HQ &RQVHLO GeWDW D GDERUG IDLW OREMHW GXQH H[SpULPHQWDWLRQ HQ
application de la circulaire du Premier ministre du 21 novembre 1995. Soucieux
G endiguer la prolifration des textes lgislatifs et rglementaires qui rend
DXMRXUGKXL OH GURLW REVFur, instable et, finalement, injuste , M. Alain Jupp,
alors Premier ministre, a demand aux membres de son gouvernement
GH[SpULPHQWHU j FRPSWHU GX er janvier 1996 pour les projets de loi et du
1er juillet 1996 pour les principaux projets de dcret, unH pWXGH GLPSDFW
comportant au moins une analyse prcise :
GHV DYDQWDJHV DWWHQGXV GHV WH[WHV DSSRUWDQW OD GpPRQVWUDWLRQ TXDX
UHJDUGGHOpWDWGXGURLWHWGHODVLWXDWLRQGHIDLWH[LVWDQWVHWGHOeurs insuffisances,
les objectifs viss ne peuvent tre aWWHLQWV SDU GDXWUHV YRLHV TXH OpGLFWLRQ GH
nouvelles normes juridiques ;
des incidences, directes ou indirectes, court et moyen terme, sur
OHPSORL QRWDPPHQW j SDUWLU GX ELODQ GH ODSSOLFDWLRQ GH PHVXUHV VHPEODEOHV j
OpWUDQJHU GH WUDYDX[ GH PRGpOLVDWLRQ pFRQRPLTXH GHQTXrWHV TXDOLWDWLYHV RX
HQFRUHGpWXGHVGHUHQWDELOLWpVRFLR-conomique ;
GHVLQFLGHQFHVILQDQFLqUHVVXUOHEXGJHWGHOeWDWGHODQQpHHQFRXUVHW
le cas chant, sur ceux des quatre annes suivantes, ainsi que sur les budgets des
collectivits territoriales ;
GHV LQFLGHQFHV VXU OD SURWHFWLRQ GH OHQYLURQQHPHQW HW VXU GDXWUHV
intrts gnraux ;
des incidences en termes de formalits administratives ;
(1) Idem.

 20

des raisons pour lesquelles le texte est, ou non, rendu applicable

outre-mer HW VLO HVW DSSOLFDEOH OHV FRQGLWLRQV GH FHWWH DSSOLFDWLRQ DGDSWDWLRQ
respect des procdures consultatives, etc.) ;
GHV FRQVpTXHQFHV HQ WHUPHV GH FRPSOH[LWp GH ORUGRQQDQFHPHQW
juridique le Premier ministre souhaitant alors que tout projet de texte [soit]
GRUpQDYDQW DFFRPSDJQp GH SURSRVLWLRQV GDEURJDWLRQ GH GLVSRVLWLRQV DX PRLQV
quivalentes en termes de niveau de norme et de volume et que, lorsque des
PRGLILFDWLRQV PXOWLSOHV GXQ WH[WH LQLWLDO DERXWLVVHQW j XQH SUpVHQWDWLRQ
fragmente des dispositions en vigueur rendant celles-ci illisibles, un texte
FRQVROLGpVRLWGDQVWRXWHODPHVXUHGXSRVVLEOHMRLQWjOpWXGHGLPSDFW
/HPDQTXHPHQWDX[GLUHFWLYHVIL[pHVSDUOHFKHIGX*RXYHUQHPHQWQDYDLW
GDXWUHVDQFWLRQTXH la possibilit :
pour le cabinet du Premier ministre, de reporter une runion
LQWHUPLQLVWpULHOOHFRQVDFUpHjOH[DPHQGXQSURMHWGHWH[WHVDXIXUJHQFHGPHQW
justifie) ;
pour le secrtaire gnral du Gouvernement, de surseoir la
WUDQVPLVVLRQDX&RQVHLOGeWDWGXQSURMHt de loi ou de dcret et la signature ou
ODSXEOLFDWLRQGXQGpFUHW ;
SRXU OH &RQVHLO GeWDW GDMRXUQHU OH[DPHQ GXQ SURMHW GH ORL RX GH
dcret.
8Q ELODQ GH OH[SpULPHQWDWLRQ GpFLGpH SDU 0 Alain Jupp ayant montr
ORSSRUWXQLWp GH OD SpUHQQLVHU 0. Lionel Jospin, devenu Premier ministre, a
adress aux membres de son gouvernement, le 26 janvier 1998, une circulaire
UHODWLYHjOpWXGHGLPSDFWGHVSURMHWVGHORLHWGHGpFUHWHQ&RQVHLOGeWDW
Conformment cette circulaire, tous les projets de loi GRUGRQQDQFH HW
GHGpFUHWHQ&RQVHLOGeWDWGHYDLHQWjFRPSWHUGXer fvrier 1998, tre assortis
GXQH pYDOXDWLRQ a priori de leurs effets administratifs, juridiques, sociaux,
conomiques et budgtaires.
Toutefois, les projets de loi de finances et de financement de la scurit
sociale taient soumis une valuation allge, tandis que les projets de loi
GKDELOLWDWLRQpWDLHQWGLVSHQVpVGHWRXWHpWXGHGLPSDFWSUpDODEOHWRXWFRPPHOHV
SURMHWV GH ORL SRUWDQW UDWLILFDWLRQ GRUGRQQDQFHV VDXI VLOV FRPSortaient des
dispositions venant modifier celles des ordonnances).
Prcisant que OH GHJUp GH GpWDLO HW OD ILQHVVH GH ODQDO\VH GH OpWXGH
GLPSDFW[devaient] rWUHSURSRUWLRQQHOVjOLPSRUWDQFHGHVPHVXUHVSURSRVpHVHWj
leurs consquences sur la socit, OpFRQRPLH HW ODGPLQLVWUDWLRQ , la circulaire
du 26 janvier 1998 DUHSULVSRXUOHVVHQWLHOODPpWKRGRORJLHGHVpWXGHVGLPSDFW
propose par la circulaire du 21 novembre 1995, en y ajoutant de nouvelles
exigences :

 21

ODQDO\VH GHV HIIHWV PLFURpFRQRPLTXHV et macroconomiques des

mesures proposes avec un chiffrage permettant de prendre en compte le cot
induit par les projets de textes et les formalits nouvelles, spcialement pour les
entreprises ;
une mise en perspective pluriannuelle des charges ou des conomies
envisages ;
ODSUpVHQWDWLRQGXQELODQFRWV-avantages ;
OLQGLFDWLRQGHODOLVWHGHVPRGLILFDWLRQVLQWHUYHQXHVGHSXLVGL[DQVVXU
XQWH[WHORUVTXHFHGHUQLHUIDLWOREMHWGHGLVSRVLWLRQVPRGLILFDWLYHVPXOWLSOHV
Rappelant que OpWXGHGLPSDFW [devait] tre un document vivant et que
son contenu devait tre progressivement enrichi et adapt au fur et mesure de
OpYROXWLRQ GX WH[WH ORUV GHV GLYHUVHV SKDVHV GH VD SUpSDUDWLRQ , le Premier
ministre a recommand aux membres du GouYHUQHPHQW GDVVRFLHU j VRQ
pODERUDWLRQQRQVHXOHPHQWOHVVHUYLFHVGLQVSHFWLRQGHFRQWU{OHGHSURVSHFWLYHHW
Gvaluation de leur propre ministre, mais aussi les services territoriaux
RSpUDWLRQQHOV TXL VRQW OH SOXV VRXYHQW FKDUJpV GH OD PLVH HQ XYUH Ges textes,
ainsi que OHVFDSDFLWpVGH[SHUWLVHGDXWUHVPLQLVWqUHVTXHOHOHXU Ainsi labore,
OpWXGH GLPSDFW DYDLW YRFDWLRQ j rWUH WUDQVPLVH DX[ RUJDQLVPHV GRQW OD
consultation tait obligatoire DLQVLTXDX3DUOHPHQW
Cependant, le non-respect des recommandations du Premier ministre ne
IDLVDLW OREMHW GDXFXQH DXWUH VDQFWLRQ TXH OD SRVVLELOLWp SRXU OH FDELQHW GH FH
GHUQLHU HW SRXU OH VHFUpWDULDW JpQpUDO GX *RXYHUQHPHQW GH UHIXVHU OH[DPHQ
LQWHUPLQLVWpULHO GXQ SURMHW GH WH[WH et encore, sous rservH GH FH TXLO QH
VDJLVVDLWSDVGXQ cas exceptionnel dment justifi par une extrme urgence .
Il a fallu quatorze ans pour que soit mise HQXYUHODUHFRPPDQGDWLRQGX
rapport Picq WHQGDQW j IDLUH GH OpODERUDWLRQ GXQH pWXGH GLPSDFW XQH YpULWDEOH
obligation, passible de sanctions prvues par la Constitution, et non une simple
facult laisse la discrtion du Gouvernement.
b. Depuis la rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 OpODERUDWLRQ
GXQH pWXGH GLPSDFW HVW XQH REOLJDWLRQ constitutionnelle dont le
non-respect Qa cependant pas encore t sanctionn par le Conseil
constitutionnel.
Suivant la proposition n 25 du comit de rflexion et de proposition sur la
modernisation et le rquilibrage des institutions de la V e Rpublique (plus connu
sous le nom de comit Balladur ), le Parlement a adopt, le 23 juillet 2008, la
loi constitutionnelle n 2008-724 GRQW ODUWLFOH  D LQWURGXLW j ODUWLFOH  GH OD
Constitution un alina 3 prvoyant que la prsentation des projets de loi dposs
GHYDQWOAssemble nationale ou le Snat rpond aux conditions fixes par une loi

 22

organique , laquelle dispose que OHV SURMHWV GH ORL IRQW OREMHW GXQH pWXGH
GLPSDFW (1).
i. La Constitution et la loi organique du 15 avril 2009 contraignent le
Gouvernement assortir de nombreux SURMHWV GH ORL GXQH pWXGH
GLPSDFW.
/D &RQVWLWXWLRQ QH IDLW SDV H[SOLFLWHPHQW UpIpUHQFH j OD QRWLRQ GpWXGH
GLPSDFW&HVWjODORLRUJDQLTXHGXDYULOTXLOHVWUHYHQXGHSUpFLVHUTXH
les projets de loi GHYDLHQW rWUH DVVRUWLV GH GRFXPHQWV UHQGDQW FRPSWH GH OpWXGH
GLPSDFWORUVGHOHXUWUDQVPLVVLRQDX&RQVHLOGeWDWHWGHOHXUGpS{WVXUOHEXUHDX
GH OD SUHPLqUH DVVHPEOpH VDLVLH /DUWLFOH  GH FHWWH ORL RUJDQLTXH SUpYRLW TXH
OpWXGH GLPSDFW GRLW FRPSUHQGUH XQH pWXGH GRSWLRQV GpILQLVVDnt les objectifs
poursuivis par le projet de loi, recensant les options possibles en dehors de
Ointervention de rgles de droit nouvelles et exposant les motifs du recours une
nouvelle lgislation. Ce mme article 8 dispoVH TXH ODGLWH pWXGH GLPSDFW GRLW
comporter neuf rubriques exposant avec prcision :
ODUWLFXODWLRQGXSURMHWGHORLDYHFOHGURLWHXURSpHQHQYLJXHXURXHQ
FRXUVGpODERUDWLRQHWVRQLPSDFWVXUORUGUHMXULGLTXHLQWHUQH
OpWDW GDSSOLFDWLRQ GX GUoit sur le territoire national dans le ou les
domaines viss par le projet de loi ;
OHV PRGDOLWpV GDSSOLFDWLRQ GDQV OH WHPSV GHV GLVSRVLWLRQV HQYLVDJpHV
les textes lgislatifs et rglementaires abroger et les mesures transitoires
proposes ;
les coQGLWLRQV GDSSOLFDWLRQ GHV GLVSRVLWLRQV HQYLVDJpHV GDQV OHV
collectivits >GRXWUH-mer], en Nouvelle-Caldonie et dans les Terres australes et
antarctiques franaises, en justifiant, le cas chant, les adaptations proposes et
ODEVHQFHGDSSOLFDWLRQGHVdispositions certaines de ces collectivits ;
OpYDOXDWLRQ GHV FRQVpTXHQFHV pFRQRPLTXHV ILQDQFLqUHV VRFLDOHV HW
environnementales, ainsi que des cots et bnfices financiers attendus des
GLVSRVLWLRQVHQYLVDJpHVSRXUFKDTXHFDWpJRULHGDGPLQLVWUDWLRQs publiques et de
personnes physiques et morales intresses, en indiquant la mthode de calcul
retenue ;
OpYDOXDWLRQ GHV FRQVpTXHQFHV GHV GLVSRVLWLRQV HQYLVDJpHV VXU OHPSORL
public ;
les consultations qui ont t menes avant la saisine du Conseil deWDW ;
VLO\DOLHXOHVVXLWHVGRQQpHVSDUOH*RXYHUQHPHQWjODYLVGX&RQVHLO
conomique, social et environnemental ;
(1) Article 8 de la loi organique n 2009-403 du 15 avril 2009 relaWLYHjOapplication des articles 34-1, 39 et
44 de la Constitution.

 23

ODOLVWHSUpYLVLRQQHOOHGHVWH[WHVGDSSOLFDWLRQQpFHVVDLUHV.
5DSSHORQVTXHGDQVODYHUVLRQTXHQDYDLHQWDGRSWpHOHVGHX[DVVHmbles,
ODUWLFOH  GH OD ORL RUJDQLTXH GX  DYULO  IDLVDLW pJDOHPHQW REOLJDWLRQ DX
*RXYHUQHPHQW GLQGLTXHU GDQV OpWXGH GLPSDFW MRLQWH DX SURMHW GH ORL OHV
orientations principales et le dlai prvisionnel de publication des textes
GDSSOLFDWLRQ ncessaires. Toutefois, le Conseil constitutionnel a censur ce
PHPEUH GH SKUDVH HVWLPDQW TXHQ WDQW TXLO FRPSRUWDLW injonction au
*RXYHUQHPHQWGLQIRUPHUOH3DUOHPHQWVXUOHVRULHQWDWLRQVSULQFLSDOHVHWOHGpODL
prvisionnel de publication des disSRVLWLRQV UpJOHPHQWDLUHV TXLO GHYDLW prendre
GDQVOH[HUFLFHGHODFRPSpWHQFHH[FOXVLYHTXLO tient des articles 13 et 21 de la
Constitution, il mconnaissait le principe de sparation des comptences du
pouvoir lgislatif et du pouvoir rglementaire, et que, ds lors, il tait contraire
la Constitution (1). Cet tat de la jurisprudence constitutionnelle parat condamner
WRXWH LQLWLDWLYH WHQGDQW j SHUPHWWUH DX 3DUOHPHQW GHxiger la communication des
SURMHWVGHGpFUHWVGDSSOLFDWLRQORUVGHOH[DPHQGHVprojets de loi.
/D PLVVLRQ VRXOLJQH HQ RXWUH TXH OREOLJDWLRQ GpODERUDWLRQ GXQH pWXGH
GLPSDFWUpSRQGDQW DX[ SUHVFULSWLRQVGH ODUWLFOH GH OD ORLGX DYULO QH
concerne que certains projets de loi (au demeurant, les plus nombreux) :
projets de loi ordinaire ;
projets de loi organique ;
projets de loi de programmation autres que ceux relatifs aux finances
publiques.
Seules certaines dispositions des projets de loi de finances et de
ILQDQFHPHQWGHODVpFXULWpVRFLDOHGRLYHQWIDLUHOREMHWGXQHpWXGHGLPSDFW
6DJLVVDQWGHVSURMHWVGHORLGHILQDQFHVLQLWLDOHHWUHFWLILFDWLYHOHVDUWLFOHV
51 et 53 de la loi organique n 2001-692 du 1er aot 2001 relative aux lois de
finances ( LOLF  VRXPHWWHQW j OREOLJDWLRQ GpYDOXDWLRQ SUpDODEOH WRXV les
articles fiscaux figurant en premire ou seconde partie de la loi de finances, les
dispositions de la premire partie de la loi de finances relatives aux autres
UHVVRXUFHVGHOeWDWGqVORUVTXHOOHVDIIHFWHQWOpTXLOLEUHEXGJpWDLUHDLQVLTXHOHV
dispositions de la seconde partie de la loi de finances qui relvent du domaine
facultatif et partag de ce type de lois (2)$XFXQHREOLJDWLRQGpYDOXDWLRQSUpDODEOH
QHVWSUpYXHSRXUOHVGLVSRVLWLRQVUHOHYDQWGXGRPDLQHREOLJDWRLUHHWH[FOXVLIGHV
lois de fiQDQFHVQRWDPPHQWOHVFRQGLWLRQVJpQpUDOHVGHOpTXLOLEUHEXGJpWDLUHRX
les autorisations de plafonds), ni pour celles relevant du domaine facultatif et
exclusif de ces lois.

(1) Conseil constitutionnel, dcision n 2009-579 DC du 9 avril 2009, considrant n 16.

(2) Article 34, II, 7 de la loi organique n 2001-692 du 1er aot 2001 relative aux lois de finances ( LOLF ).

 24

4XDQW DX[ SURMHWV GH ORL GH ILQDQFHPHQW GH OD VpFXULWp VRFLDOH ODUWLFOH
LO 111-GXFRGHGHODVpFXULWpVRFLDOHQLPSRVHGpWXGHGLPSDFWSUpDODEOHTXH
pour ce qui concerne les dispositions relevant du domaine facultatif et partag de
ces lois (1).
Les projets de loi GKDELOLWDWLRQ prendre des ordonnances et les
projets de loi tendDQWjDXWRULVHUODUDWLILFDWLRQRXODSSUREDWLRQGXQWUDLWp
RXDFFRUGLQWHUQDWLRQDOVRQWVRXPLVjXQHpWXGHGLPSDFWDOOpJpH (2).
Enfin, un certain nombre de projets de loi sont dispenss de toute
pWXGHGLPSDFW :
projets de rvision constitutionnelle ;
projets de loi prorogeant des tats de crise ;
projets de loi de programmation des finances publiques ;
projets de loi de rglement (3) ;
SURMHWV GH ORL GH UDWLILFDWLRQ GXQH RUGRQQDQFH j PRLQV TXLOV QH
comportent des dispositions nouvelles allant au-GHOj GH OD UHFWLILFDWLRQ GHUUHXUV
PDWpULHOOHVGDQVOHWH[WHGHORUGRQQDQFHRXGDMXVWHPHQWVGHFRKpUHQFHMXULGLTXH
A fortioriVRQWpJDOHPHQWGLVSHQVpVGHWRXWHpWXGHGLPSDFW :
OHV SURMHWV GRUGRQQDQFHV prises sur le fondement des articles 38 et
74-1 de la Constitution ;
les propositions de loi ;
les amendements GRULJLQHJRXYHUQHPHQWDOHRXSDUOHPHQWDLUH
6LOHVWYUDLTXHOREOLJDWLRQGpODERUHUXQHpWXGHGLPSDFWDpWppFDUWpHRX
allge pour un certain nombre de textes, LO QHQ UHVWH SDV PRLQV TXH VRQ
inscription dans la Constitution a contribu diffuser au sein des administrations
XQH FXOWXUH HW XQH GLVFLSOLQH GH OpYDOXDWLRQ SUpDODEOH GDXWDQW SOXV TXH
contrairement ce qui ressortait des circulaires des 21 novembre 1995 et
(1) Article LO 111-3, V, du code de la scurit sociale.
(2) (Q DSSOLFDWLRQ GX GHUQLHU DOLQpD GH ODUWLFOH  GH OD ORL RUJDQLTXH GX  DYULO  les projets de loi
WHQGDQW j DXWRULVHU OD UDWLILFDWLRQ RX ODSSUREDWLRQ GXQ WUDLWp RX accord international doivent tre
accompagns de documents prcisant les objectifs poursuivis par les traits ou accords, estimant leurs
consquences conomiques, financires, sociales et environnementales, analysant leurs effets sur Oordre
juridique frDQoDLVHWSUpVHQWDQWOKLVWRULTXHGHVQpJRFLDWLRQVOtat des signatures et des ratifications, ainsi
que, le cas chant, les rserves ou dclarations interprtatives exprimes par la France .
(3) Il faut cependant noter que les projets de loi de rglement doivent tre assortis de nombreux documents en
DSSOLFDWLRQGHODUWLFOHGHOD/2/)SDUPLOHVTXHOVOHVDQQH[HVH[SOLFDWLYHVprsentant les recettes et les
dpeQVHV HIIHFWLYHV GX EXGJHW GH Oetat ainsi que le montant dfinitif des crdits ouverts et des dpenses
constates, par programme ou par dotation, OHV UDSSRUWV DQQXHOV GH SHUIRUPDQFHV RX HQFRUH Oavis du
Haut Conseil des finances publiques.

 25

26 janvier 1998, une sanction particulirement lourde est prvue en cas de

manquement grave. En effet, le Parlement a introduit HQjODUWLFOHGHOD
Constitution, un alina 4 prvoyant que les projets de loi ne peuvent tre inscrits
ORUGUHGXMRXUVLOD&RQIpUHQFHGHVSUpVLGHQWVGHODSUHPLqUHDVVHPEOpHVDLVLH
constate que les rgles fixes par la loi organique sont mconnues HWTX en cas
de dsaccord entre la Confrence des prsidents et le Gouvernement, le prsident
GH ODVVHPble intresse ou le Premier ministre peut saisir le Conseil
constitutionnel qui statue dans un dlai de huit jours (1).
ii. La Confrence des prsidents GHO$VVHPEOpHQDWLRQDOHQDMDPDLVXVp
GH OD SRVVLELOLWp TXL OXL HVW UHFRQQXH GH VRSSRVHU j OLQVFULption
ORUGUHGXMRXUGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOHGXQSURMHWGHORLGRQWOpWXGH
GLPSDFWprsente de graves insuffisances.
Jusque WUqVUpFHPPHQWDXFXQHGHVGHX[DVVHPEOpHVQDYDLWIDLWXVDJHGH
ODSRVVLELOLWpUHFRQQXHjVD&RQIpUHQFHGHVSUpVLGHQWVGHVRSSRVHUjOLQVFULSWLRQ
GXQSURMHWGHORLjVRQRUGUHGXMRXU
Le 26 juin dernier, la Confrence des prsidents du Snat a, pour la
premire fois, dcid de retirer de son ordre du jour un projet de loi au motif que
VRQ pWXGH GLPSDFW SUpVHQWDLW j VHV \Hux, de graves lacunes au regard des
H[LJHQFHVGHODUWLFOHGHODORLRUJDQLTXHGXDYULO
Si le Snat a ainsi sanctionn ce qui lui paraissait tre un manquement
JUDYH j OREOLJDWLRQ FRQVWLWXWLRQQHOOH GpODERUDWLRQ GXQH pWXGH GLPSDFW OH
Conseil constitutionnel, saisi la suite du dsaccord du Premier ministre avec ce
FRQVWDWV\HVWOXLUHIXVp,ODHVWLPpTXHQOHVSqFHOHSURMHWGH loi relatif la
dlimitation des rgions, aux lections rgionales et dpartementales et modifiant
le calendrier lectoral, pWDLWDVVRUWLGXQHpWXGHGLPSDFWTXL conformment au
GHX[LqPHDOLQpDGHODUWLFOHGHODORLRUJDQLTXHGXDYULO [comprenait]
des dveloppements relatifs diffrentes options possibles sur les dlimitations
des rgions, les lections rgionales et dpartementales et la dure des mandats
des membres des conseils rgionaux et des conseils dpartementaux , qui
expos[ait] les raisons des choix oprs par le Gouvernement et en prsent[ ait]
les consquences prvisibles , qui rpond[ait] celles des autres prescriptions
GHODUWLFOHGHODORLRUJDQLTXHGXDYULOTXLWURXY[ai]ent effectivement
VDSSOLTXHUFRPSWHWHQXGHOREMHWGHVGLVSRVLWLRQVGXSURMHWGHORLHQFDXVH . Et
OH &RQVHLO GDMRXWHU TXLO QH VDXUait en particulier tre fait grief cette tude
GLPSDFWGHQHSDVFRPSRUWHUGHGpYHORSSHPHQWVVXUOpYROXWLRQGXQRPEUHGHV
emplois publics ds lors que le Gouvernement ne mentionn[ait] pas la
modification de ce nombre dans les objectifs poursuivis par ce projet de loi et
TXLOQpWDLW HQRXWUHSDVpWDEOLTXLOD[vait] t soumis des consultations dans
GHVFRQGLWLRQVTXLDXUDLHQWGrWUHH[SRVpHVGDQVOpWXGHGLPSDFW (2).
(1) ,OFRQYLHQWGHVRXOLJQHUTXHFHWWHSRVVLELOLWpGHUHIXVGLQVFULSWLRQGXQSURMHWGHORLjORUGUHGX MRXUGXQH
assemble ne concerne ni les projets de loi de finances ni les projets de loi de financement de la scurit
sociale.
(2) Conseil constitutionnel, dcision n 2014-12 FNR du 1er juillet 2014, considrant n 6.

 26

 FH MRXU OH &RQVHLO FRQVWLWXWLRQQHO QD GRQF MDPDLV FRQVWDWp

GLQVXIILVDQFHV JUDYHV GXQH pWXGH GLPSDFW DX UHJDUG GHV H[LJHQFHV GH OD ORL
organique du 15 avril 2009.
Pour sa part, OD &RQIpUHQFH GHV SUpVLGHQWV GH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH QD
MDPDLV UHFRXUX j OD SRVVLELOLWp TXL OXL HVW SRXUWDQW RXYHUWH GH VRSSRVHU j
OLQVFULSWLRQ j ORUGUH GX MRXU GXQ SURMHW GH ORL GRQW OpWXGH GLPSDFW SUpVHQWH
GLPSRUWDQWHVODFXQHV
Votre rapporteur note cependant que notre assemble a commenc de
VHPSDUHUSOHLQHPHQWGHVHQMHX[OLpVjODTXDOLWpGHVpWXGHVGLPSDFWMRLQWHVDX[
projets de loi puisque celle-FL D IDLW OREMHW GH dbats en Confrence des
prsidents plusieurs reprises depuis la XIIIe lgislature. Tel fut notamment le
FDVjORFFDVLRQGHOH[DPHQGX SURMHWGHORLUHODWLIjOLPPLJUDWLRQen avril 2010,
ou encore, rcemment, sur le pURMHW GH ORL JDUDQWLVVDQW ODYHQLU HW OD MXVWLFH GX
systme de retraites dont OpWXGH GLPSDFW a t juge conforme aux exigences
organiques.
3RXU SHUPHWWUH j OD &RQIpUHQFH GHV SUpVLGHQWV GH[HUFHU HQ DPRQW
des dbats en commission, un contrle rigoureux de la qualit des tudes
GLPSDFW TXL VRQW WUDQVPLVHV SDU OH *RXYHUQHPHQW l$VVHPEOpH QDWLRQDOH
VHVW GRWpH GRXWLOV. &HVW DLQVL TXH depuis 2009 ODUWLFOH -5 du Rglement
confie au FRPLWp GpYDOXDWLRQ HW GH FRQWU{OH &(& OD PLVVLRQ GDSSRUWHU VRQ
H[SHUWLVHVXUOHVpWXGHVGLPSDFWTXLDFFRPSDJQHQWOHVSURMHWVGHORLGpSRVpV par
OH*RXYHUQHPHQWORUVTXLOHVWVDLVLGXQHGHPDQGHHQFHVHQVGXSUpVLGHQWGHOD
commission laquelle un projet de loi a t renvoy, notamment afin de
GpWHUPLQHU VL FHV pWXGHV VDWLVIRQW DX[ H[LJHQFHV SUpYXHV j ODUWLFOH  GH OD ORL
organique du 15 avril 2009.
/RUJDQLVDWLRQFRQFUqWHGHOH[DPHQGHVpWXGHVGLPSDFWYDULHQWVHORQ
les commissions permanentes. Toutefois, ds novembre 2009, la demande de
ODQFLHQ 3UpVLGHQW GH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH 0 %HUQDUG $FFR\HU GHV GpSXWpV
PHPEUHVGXFRPLWpGpYDOXDWLRQHWGHFRQWU{OH&(&00&ODXGH*RDVJXHQHW
Jean Mallot, ont, dans un rapport, formul des recommandations afin
GKDUPRQLVHU OHV SURFpGXUHV GH[DPHQ GHV pWXGHV GLPSDFW HQWUH OHV GLIIpUHQWHV
commissions permanentes (1).
 WLWUH GH[HPSOH, lors de son audition, notre collgue Jean-Luc
:DUVPDQQDDLQVLLQGLTXpTXHORUVTXLOpWDLWSUpVLGHQWGHODFRPPLVVLRQ des Lois,
il avait interpell plusieurs reprises des ministres pour leur faire remarquer telle
RX WHOOH ODFXQH GDQV XQH pWXGH GLPSDFW HW OHXU GHPDQGHU HQ FRQVpTXHQFH GHV
LQIRUPDWLRQV FRPSOpPHQWDLUHV VDQV WRXWHIRLV UHFRXULU j O arme atomique de
ODrticle 39, alina 4, de la Constitution.

(1) 5DSSRUWGLQIRUPDWLRQQ 2094 IDLWDXQRPGXFRPLWpGpYDOXDWLRQHWGHFRQWU{OHGHVSROLWLTXHVSXEOLTXHV

VXU OHV FULWqUHV GH FRQWU{OH GHV pWXGHV GLPSDFW DFFRPSDJQDQW OHV SURMHWV GH ORL SDU 00 Claude
Goasguen et Jean Mallot, dputs.

 27

6LOpYDOXDWLRQSUpDODEOHGHOLPSDFWGHVSURMHWVGHORLQDpWpHQFRUHpWp
sanctionne ni par le Conseil constitutionnel ni par la Confrence des prsidents
de notre assemble, LO HVW QpDQPRLQV VDWLVIDLVDQW TXHOOH UHOqYH GpVRUPDLV GXQH
obligation constitutionnelle.
2QQH SHXW HQ GLUH DXWDQW GH OpYDOXDWLRQ GH OLPSDFW GHV SURMHWV GDFWHV
rglementaires. En effet, aucun texte gnral ne vient rendre obligatoire la
SURGXFWLRQGXQHpWXGHGLPSDFWSRXUFHVWH[WHV&elle-ci QHVWXQHREOLJDWLRQTXH
pour les ordonnances, dcrets et arrts relatifs aux entreprises et aux collectivits
territoriales (1).
/DUWLFOH5 1213-27 du code gnral des collectivits territoriales prcise
en effet que les projets de textes rglementaires qui crent ou modifient des
normes applicables aux collectivits territoriales et leurs tablissements publics
HW TXL VRQWGRQF VRXPLV j ODYLVGX &RQVHLO QDWLRQDO GpYDOXDWLRQGHVQRUPHV (2),
VRQWDFFRPSDJQpVGXQUDSSRUWGHSUpVHQWDWLRQHW GXQHILFKHGLPSDFWIDLVDQW
DSSDUDvWUHOHVLQFLGHQFHVWHFKQLTXHVHWOHVLQFLGHQFHVILQDQFLqUHVTXHOOHVTXHOOHV
soient, des mesures proposes pour les collectivits territoriales .
/HFRQVHLOQDWLRQDOGpYDOXDWLRQGHVQRUPHV
applicables aux collectivits territoriales
'HSXLV OD SUpFpGHQWH OpJLVODWXUH OHV JRXYHUQHPHQWV VXFFHVVLIV VDSSXLHQW HQ PDWLqUH GH
normes applicables aux collectivits territoriales, sur une commission consultative
GpYDOXDWLRQGHVQRUPHV&&(1FUppHDXVHLQGXFRPLWpGHVILQDQces locales (CFL) par la
loi de finances rectificative n 2007-1824 du 25 dcembre 2007.
La CCEN, prside par M. Alain Lambert, ancien ministre, prsident du conseil gnral de
O2UQH pWDLW FKDUJpH GpPHWWUH XQ DYLV VXU OLPSDFW ILQDQFLHU GHV PHVXUHV UpJlementaires
crant ou modifiant des normes caractre obligatoire concernant les collectivits
territoriales et leurs tablissements DLQVL TXH VXU OLPSDFW WHFKQLTXH HW ILQDQFLHU GHV
propositions de textes europens sur les collectivits territoriales et leurs tablissements. Le
*RXYHUQHPHQW SRXYDLW pJDOHPHQW OD FRQVXOWHU VXU OHV SURMHWV GH ORL RX GDPHQGHPHQW
concernant les collectivits locales.
/H*RXYHUQHPHQWDHQWHQGXpULJHUOD&&(1HQPpGLDWHXUGHODQRUPHHQWUHOeWDWHWOHV
collectivits terriWRULDOHV JUkFH j XQ pODUJLVVHPHQW GH VHV FRPSpWHQFHV TXL D GDLOOHXUV pWp
prconis par MM. Alain Lambert et Jean Claude Boulard dans le rapport sur La lutte
FRQWUHOLQIODWLRQQRUPDWLYHTXLOVRQWUHPLVDX3UHPLHUPLQLVWUHOHPDUV
La CCEN a t amene dployer encore davantage ses activits en se transformant en
FRQVHLOQDWLRQDOGpYDOXDWLRQGHVQRUPHVDSSOLFDEOHVDX[FROOHFWLYLWpVWHUULWRULDOHVHWjOHXUV
tablissements publics (CNEN).
(QHIIHWjOLVVXHGHVeWDWVJpQpUDX[GHODGpPRFUDtie territoriale organiss les 4 et 5 octobre
2012, le prsident du Snat, M. Jean-Pierre Bel, a confi au prsident de la commission des
(1) 2Q QRWHUD TXHQ RXWUH HQ DSSOLFDWLRQ GH ODrticle 2 du dcret n 2006-672 du 8 juin 2006 relatif la
cration, la composition et au fonctionnement de commissions administratives caractre consultatif,
WRXW SURMHW GH GpFUHW FUpDQW RX UHQRXYHODQW XQH WHOOH FRPPLVVLRQ GRLW rWUH DFFRPSDJQp GXQH ptude
GLPSDFW permettant notamment de vrifier que la mission impartie la commission rpond une
QpFHVVLWpHWQHVWSDVVXVFHSWLEOHGrWUHDVVXUpHSDUXQHFRPPLVVLRQH[LVWDQWH .
(2) Article L. 1212-2 du code gnral des collectivits territoriales.

 28

Lois du Snat, M. Jean-Pierre Sueur, et la prsidente de la dlgation snatoriale aux

collectivits territoriales et la dcentralisation, Mme Jacqueline Gourault, la mission de
proposer des mesures en matire de rgulation des normes. Ces snateurs ont dpos le 12
novembre 2012 au Snat une proposition de loi visant crer une Haute autorit charge du
contrle et GHOpYDOXDWLRQGHVQRUPHVDSSOLFDEOHVDX[FROOHFWLYLWpVORFDOHV
Cette proposition de loi est devenue la loi n 2013-921 du 17 octobre 2013 portant cration
GXQ FRQVHLO QDWLRQDO GpYDOXDWLRQ GHV QRUPHV &1(1 TXL SRXUUD rWUH VDLVL GH WH[WHV SOXV
nombreux que ceux qui taient soumis la CCEN et qui pourra proposer la modification ou
ODEURJDWLRQGHWH[WHV
ODVXLWHGHOpOHFWLRQGHVUHSUpVHQWDQWVGHVUpJLRQVGHVGpSDUWHPHQWVGHVFRPPXQHVHWGHV
tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre au Conseil national
GpYDOXDWLRQGHVQRUPHV&1(1FHGHUQLHUDpWpLQVWDOOpOHMXLOOHWGHUQLHU

La circulaire du Premier ministre du 17 fvrier 2011 relative la

simplification des normes concernant les entreprises et les collectivits
WHUULWRULDOHV IRXUQLW XQ PRGqOH GH ILFKH GLPSDFW VXU OHV FROOHFWLYLWpV WHUULWRULDOHV
qui impose de prciser notamment :
OLQVHUWLRQGHODQRUPHHQYLVDJpHGDQVOHQYLURQQHPHQWMXULGLTXH ;
les consultations dj intervenues ou programmes ;
les collectivits territoriales et/ou groupements de collectivits
concerns ;
OHVWLPDWLRQWRWDOHGHOLPSDFWILQDQFLHUGHODPHVXUHVDUpSDUWLWLRQHQWUH
les collectivits territoriales et/ou leurs groupements ;
OHVWLPDWLRQGHVFRWVGLUHFWVHWLQGXLWVUDpports au calendrier de mise
HQXYUHGHODPHVXUHDLQVLTXHGHVpFRQRPLHVpYHQWXHOOHVJpQpUpHV ;
OH[SOLFDWLRQ PpWKRGRORJLTXH GH OHVWLPDWLRQ GH FHV FRWV HWRX
conomies (1).
&HVW FHWWH PrPH FLUFXODLUH GX  IpYULHU  TXL REOLJH OHV
administratioQV j DVVRUWLU OHV SURMHWV GDFWHV UpJOHPHQWDLUHV FRQFHUQDQW OHV
HQWUHSULVHVGXQHILFKHGLPSDFWSUpVHQWDQW :
un bilan cots/avantages de la mesure pour les entreprises ;
OHVPRGDOLWpVGHQWUpHHQYLJXHXUGXGLVSRVLWLIHQYLVDJp ;
ODQDO\VH GpWDLOOpH des impacts prvisibles de la mesure pour chaque
FDWpJRULHGHQWUHSULVHVFRQFHUQpHV73(30((7,HWJUDQGHVHQWUHSULVHVDYHF
une estimation aussi prcise possible de leur nombre ;

(1) 9RLUOHPRGqOHGHILFKHGLPSDFWHQDQQH[HQ 3.

 29

OHVWLPDWLRQ GHV FRWV GH OD SKDVH GH GpSORLHPHQW LQYHVWLVVHPHQWV GH
PLVH HQ FRQIRUPLWp PRGLILFDWLRQ GX V\VWqPH GLQIRUPDWLRQ GH OHQWUHSULVH
formation initiale des salaris, etc.) et des cots rcurrents (implications
organisationnelles, charges administratives annuelles, etc.), rapports au calendrier
GHPLVHHQXYUHGe la mesure ;
GHVSUpFLVLRQVVXUODPpWKRGHGpODERUDWLRQGHVHVWLPDWLRQVGHVFRWVHW
des conomies (avec les hypothses et/ou conventions de calcul retenues) ;
les incidences en termes de concurrence, de comptitivit et de risques
de dlocalisation GHQWUHSULVHV IUDQoDLVHV DLQVL TXH OHV FRWV SRWHQWLHOV SRXU OHV
administrations et les usagers (1).
Sous la prcdente lgislature, conformment aux circulaires du Premier
ministre des 17 fvrier et 7 juillet 2011, ces fiches GLPSDFW VXU OHV FROOHFWLYLWs
territoriales et sur les entreprises devaient tre soumises au commissaire la
simplification, M. Rmi Bouchez. Plac auprs du secrtaire gnral du
Gouvernement, ce dernier pWDLWFKDUJpGDSSUpFLHUVLODQDO\VHGLPSDFWDYDLWpWp
conduite de manire satisfaisante afin OH FDV pFKpDQW GLQYLWHU OH PLQLVWqUH j
ORULJLQHGXSURMHWjODFRPSOpWHURXjSRXUVXLYUHODFRQVXOWDWLRQGHVHQWUHSULVHV
VXVFHSWLEOHV GrWUH DIIHFWpHV QRWDPPHQW YRLUH VL QpFHVVDLUH GH VRXPHWWUH DX
cabinet du Premier ministre la question du bien-IRQGpGHODGRSWLRQGX projet de
texte rglementaire.
'DQV VRQ UDSSRUW GDFWLYLWp UHPLV DX 3UHPLHU PLQLVWUH HQ PDUV  (2),
M. Rmi Bouchez a indiqu que, sur les quelque 700 projets de textes
UpJOHPHQWDLUHV TXLO D pWp DPHQp j H[DPLQHU entre fvrier 2011 et fvrier 2012,
dans un dlai moyen de 37 jours calendaires, il avait mis un avis favorable dans
97,6 % des cas. Seuls 2,4 % des projets de texte soit une quinzaine de projets de
texte ont reu un avis dfavorable pour des raisons de forme, de fond ou de
GLIILFXOWpVTXDQWDX[PRGDOLWpVGHQWUpHHQYLJXHXU
Lors de son audition, M. Rmi Bouchez a prcis que le plus souvent, les
projets [ayant reu un avis dfavorable] ont t retravaills et finalement publis
HWTXLOQHVHVRXYHQDLW TXHGXQFDVROHWH[WHDpWpWRWDOHPHQWDEDQGRQQp,O
VDJLVVDLW GXQ SURMHW YLVDQW j UHEDSWLVHU OH OLYUHW GH GpYHORSSHPHQW GXUDEOH
/'' OLYUHW GH GpYHORSSHPHQW GXUDEOH LQGXVWULHO /'', GH PDQLqUH j
signaler que les fonds rglements centraliss taient orients vers le secteur
industriel .
6LO D UHJUHWWp GDQV VRQ UDSSRUW GDFWLYLWp TXH FHUWDLQHV DGPLQLVWUDWLRQV
ODLHQWSDUIRLVVROOLFLWpWURSWDUGLYHPHQWGDQVOHSURFHVVXVGpODERUDWLRQGHVWH[WHV
UpJOHPHQWDLUHV TXH FHUWDLQHV ILFKHV GLPSDFW DLHQW pWp WURS OpJqUHV HW TXH OH
modle de calcul des charges administratives ( OSCAR ) soit sous-exploit par
(1) Idem.
(2) Ce rapport est consultable au lien suivant : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapportspublics/124000199/0000.pdf

 30

OHVPLQLVWqUHVODQFLHQFRPPLVVDLUHjODVLPSOLILFDWLRQ dont la fonction auprs

du secrtaire gnral du Gouvernement a t prennise avec la cration, en
janvieU  GXQ SRVWH GHGLUHFWHXU a soulign que la teneur des travaux
[accomplis] permet[tait] GDIILUPHU VDQV KpVLWDWLRQ TXH OLQWHUYHQWLRQ GX
commissaire la simplification rehausse nettement le degr de prcautions prises
GDQVVRQHQVHPEOHSDUODGPLQLVWUDWLRQGDQVOpODERUDWLRQGHVQRUPHVFRQFHUQDQW
les collectivits territoriales ou les entreprises (1) TXH OH[DPHQ FRQWUDGLFWRLUH
TXLVpWDLWQRXp entre le ministre porteur GXQSURMHWGHWH[WHUpJOHPHQWDLUHet le
commissaire la simplification avait conduit un approfondissement de la
rflexion initiale qui a souvent permis de ILDELOLVHUOHVWLPDWLRQGHVFKDUJHVRXGHV
conomies affrentes un projet et que le contrle que le commissaire la
simplification a opr sur le respect des rgles relatives aux dates communes
GHQWUpHHQYLJXHXU (2) avait concouru garantir, essentiellement au bnfice des
entreprises, une meilleure lisibilit du droit.
Ce constat reflte les progrs considrables (mais perfectibles) qui, en
OHVSDFH GH FLQT DQV RQW pWp DFFRPSOLV SDU OHV DGPLQLVWUDWLRQV HQ PDWLqUH
GpYDOXDWLRQex ante GHOLPSDFWGHVQRUPHV
2. /D FXOWXUH GH OpYDOXDWLRQ GH OLPSDFW FRPPHQFH j VH GpYHORSSHU Du
sein des administrations.

Afin de satisfaire aux exigences de la loi organique du 15 avril 2009, les

administrations ont dvelopp des outils mthodologiques tels que le guide de
lgistique TXL FRPSRUWH XQ YROHW WUqV IRXUQL VXU OHV pWXGHV GLPSDFW et le
PDQXHO GDLGH DX FDOFXO GH OLPSDFW ILQDQFLHU GH OD UpJOHPHQWDWLRQ qui dcrit
ORXWLO GH VLPXODWLRQ GH OD FKDUJH DGPLQLVWUDWLYH GH OD UpJOHPHQWDWLRQ
( OSCAR )&HVRXWLOVFRQWULEXHQWjILDELOLVHUOpYDOXDWLRQSUpDODEOHGHOLPSDFW
des normes, laquelle les nombreuses consultations obligatoires et facultatives
apportent un clairage utile.
a. La mpWKRGRORJLHGpODERUDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFWest dtaille dans le
guide de lgistique tabli par le secrtariat gnral du Gouvernement
Le secrtariat gnral du Gouvernement (SGG) a tabli un guide de
lgistique trs complet qui est accessible tout un chacun sur le site Internet
Lgifrance (3) HWTXLFRQVDFUHGLPSRUWDQWVGpYHORSSHPHQWVjODPpWKRGRORJLHGHV
pWXGHVGLPSDFW
'HPEOpH FH JXLGH SUpFLVH TXH OpWXGH GLPSDFW ne saurait se
comprendre ni comme un exercice formel de justification a posteriori GXQH
solution prdtermine, ni comme une apprciation technocratique de
ORSSRUWXQLWpGXQHUpIRUPHTXLYLHQGUDLWVHVXEVWLWXHUjODGpFLVLRQSROLWLque. Il
(1) Rmi Bouchez, 3UHPLHUUDSSRUWGDFWLYLWpGXFRPPLVVDLUHjODVLPSOLILFDWLRQremis au Premier ministre en
mars 2012, p. 23.
(2) Mcanisme dit DCEV et PLVHQXYUHSDUXQHFLUFXODLUHdu Premier ministre du 23 mai 2011.
(3) Ce guide est consultable au lien suivant : http://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Guide-de-legistique

 31

VDJLW DX FRQWUDLUH GXQH PpWKRGH GHVWLQpH j pFODLUHU OHV FKRL[ SRVVLEOHV HQ
DSSRUWDQW DX *RXYHUQHPHQW HW DX 3DUOHPHQW OHV pOpPHQWV GDSSUpFLDWLRQ
pertinents .
Le guide de lgistique dcrit dans un premier temps les diffrentes
SKDVHVGpODERUDWLRQGHOpWXGHGLPSDFW, la premire phase tant consacre la
FRQIHFWLRQGXQFDKLHUGHVFKDUJHVSDUOH6**HWOHVVHUYLFHVFRQFHUQpVDXSOXV
tard lorsque le texte est inscrit au programme semestriel du travail
gouvernemental. Ce cahier des charges prsente le schma retenu pour la
SUpSDUDWLRQGHOpWXGHGLPSDFWFRQVWLWXWLRQGXQJURXSHGHWUDYDLOPLQLVWpULHORX
LQWHUPLQLVWpULHO PLVVLRQ FRQILpH j XQ FRUSV GLQVSHFWLRQ UHFRXUV j XQH
personnalit qualifie indpendante ou une quipe de recherche universitaire,
etc.). Il recense les informations dj disponibles dans divers rapports ou
documents statistiques, indique les contributions qui seront ncessaires de la part
GRUJDQLVPHVH[WpULHXUVDLQVLTXHGDXWUHVPLQLVWqUHVTXHFHOXLTXLSRUWHOHSURMHW
dHWH[WHHWSURSRVHXQFDOHQGULHUSUpYLVLRQQHOGHUpDOLVDWLRQGHOpWXGHGLPSDFW
Une SUHPLqUH YHUVLRQ GH OpWXGH GLPSDFW est rdige par le ministre
SRUWHXU GX SURMHW GH WH[WH DYHF ODSSXL PpWKRGRORJLTXH GX 6** HW SRXU FH TXL
FRQFHUQH OHV PHVXUHV GDdaptation au droit europen, du secrtariat gnral des
Affaires europennes (SGAE). Cette version initiale est adresse au SGG qui
OH[DPLQHjODXQHGHVH[LJHQFHVGHOD loi organique du 15 avril 2009, du cahier
des charges, et des guides mthodologiques arrts au niveau interministriel. Le
cas chant, le SGG peut inviter le ministre porteur modifier et/ou complter le
document qui est ensuite communiqu, pour observations, aux autres ministres.
Une VHFRQGH YHUVLRQ GH OpWXGH GLPSDFW est labore au regard des
ventuelles rserves des autres ministres et des ventuels carts dans les
FKLIIUDJHV /HV GLYHUJHQFHV GDQDO\VHV SHUVLVWDQWHV j OLVVXH GH FHWWH SKDVH
interservices , qui doit en principe intervenir avant la tenue des premires
runions interministrielles sur le projet de loi, sont portes la connaissance du
cabinet du Premier ministre.
Conformment la circulaire du Premier ministre du 15 avril 2009 relative
j OD PLVH HQ XYUH GH OD UpYLVLRQ FRQVWLWXWLRQQHOOH GX  MXLOOHW  Optude
GLPSDFW DLQVL DPHQGpH QHVW WUDQVPLVH DX &RQVHLO GeWDW DYHF OH SURMHW GH ORL
FRQFHUQpTXDYHFODYDOGXFDELQHWGX3UHPLHUPLQLVWUHHWGX6** ces derniers
SRXYDQWVXUVHRLUjFHWWHWUDQVPLVVLRQVLOVMXJHQWOHGRFXPHQWLQVXIILVDQW
Le guide de lgistique invite enfin les ministres prciser ou complter
OpWXGH GLPSDFW HQ IRQFWLRQ GHV REVHUYDWLRQV GX &RQVHLO GeWDW autant que
possible avant la tenue de son assemble gnrale et, en toute hypothse, avant la
prsentation du texte en conseil des ministres - conseil lors duquel la version
GpILQLWLYH GH OpWXGH GLPSDFW est remise au Prsident de la Rpublique et aux
membres du Gouvernement pour tre ensuite jointe au projet de loi adopt par le
conseil et dpos sur le bureau de la premire assemble saisie.

 32

Dans un second temps, le guide de lgistique fournit des prcisions sur

OHFRQWHQXGHVpWXGHVGLPSDFW, que compltent des lignes directrices mises la
GLVSRVLWLRQV GHV DGPLQLVWUDWLRQV FHQWUDOHV VXU OH[WUDQHW GH OD TXDOLWp HW GH OD
simplification du droit ( 1 ) ainsi que des instructions diffuses par voie de
circulaires (2).
/HJXLGHLQVLVWHQRWDPPHQWVXUOHVRLQjDSSRUWHUjOpWXGHGRSWLRQV car
WURSVRXYHQWODFLUFRQVWDQFHTXXQHUpIRUPHDpWpDQQRQFpHRXVLPSOHPHQWTXH
la matire se trouve dj abondamment couverte par des textes conduit ne plus
HQYLVDJHU GDXWUH YRLH TXH OLQWURGXFWLRQ GH SUHVFULSWLRQV QRUPDWLYHV SOXV
dtailles encore pour rgir la question. Or, dans de nombreux cas, la solution la
mieux adapte reposerait sur une combinaison de quelques dispositions, mais
DXVVL VXU GDXWUHV PRGHV GLQWHUYHQWLRQ  LQVWUXPHQWV FRQWUDFWXHOV GRFXPHQWV
GRULHQWDWLRQ FKDUWHV GH ERQQHV SUDWLTXHV UpIpUHQWLHOV LQVWUXFWLRQV GH VHUYLFH
FRPSRUWDQW GHV SRVVLELOLWpV GDGDSWDWLRQ DX[ VLWXDWions particulires, >@
renforcement des moyens de suivi et de contrle, modulation des sanctions,
dveloppement de techniques de mdiation .
Pour ce qui est de la quantification des cots et bnfices financiers
DWWHQGXV GXQH UpIRUPH SRXU FKDTXH FDWpJRULH GDGPLQLVWUDWLRQV SXEOLTXHV HW GH
personnes physiques et morales intresses (parmi lesquelles figurent notamment
les entreprises), le guide de lgistique renvoie ORXWLOGHVLPXODWLRQGHODFKDUJH
administrative de la rglementation ( OSCAR ). Mis DX SRLQW SDU ODQFLHQQH
GLUHFWLRQ JpQpUDOH GH OD PRGHUQLVDWLRQ GH OeWDW '*0(, cet outil est dcrit en
GpWDLOGDQVOHPDQXHOGDLGHDXFDOFXOGHOLPSDFWILQDQFLHUGHODUpJOHPHQWDWLRQ
que le SGG a mis disposition des administrations.
b. Un mDQXHOGDLGHDXFDOFXOGHOLPSDFWILQDQFLHUGHODUpJOHPHQWDWLRQ
a t tabli par le secrtariat gnral du Gouvernement
6L OD SOXSDUW GHV SD\V HXURSpHQV RQW FKRLVL GDGRSWHU XQH PpWKRGH
commune de quantification des charges administratives connue sous le nom de
standard cost model ou SCM , la France a dvelopp sous propre outil de
simulation de la charge administrative de la rglementation ( OSCAR ) qui a
ODYDQWDJHGrWUHSOXVFRPSOHWTXHOHPRGqOH SCM GDSUqVOHVLQWHUORFXWHXUV
allemands que la missiRQ D SX UHQFRQWUHU PDLV TXL D OLQFRQYpQLHQW GH UHQGUH
difficiles les comparaisons des valuations des administrations franaises avec
celles des autres administrations europennes.

(1) Cet extranet est accessible au lien suivant : http://extraqual.pm.ader.gouv.fr/index.html

(2) Voir notamment les circulaires :
- n 5598/SG du Premier ministre du 23 aot 2012 relative la prise en compte dans la prparation des textes
OpJLVODWLIVHWUpJOHPHQWDLUHVGHOHXULPSDFWHQWHUPHVGpJDOLWpHQWUHOHVIHPPHVHWOHVKRPPHV ;
- n 5602/SG du Premier ministre du 4 septembre 2012 relative la prise en compte du handicap dans les
projets de loi.

 33

i. Description du modle des cots standards ( standard cost model )

Dveloppe par les Nerlandais dans les annes 1990, la mthode des
cots standards UHSRVH VXU OLGHQWLILFDWLRQ GHV WkFKHV TXH GRLW DFFRPSOLU XQH
HQWUHSULVH SRXU UHVSHFWHU OHV REOLJDWLRQV GpFRXODQW GH ODSSOLFDWLRQ GXQH
rglementation, la dtermination de leur priodicit et du nombre de personnes qui
V\ FRQVDFUHQW FH TXL SHUPHW GH Gpfinir un cot pour chaque acte (P) qui est
HQVXLWH PXOWLSOLp SDU OH QRPEUH GDFWHV HW GHQWUHSULVHV 4 Cela permet de
calculer le cot annuel escompt des nouvelles rglementations et de faire des
projections sur cinq dix ans.
Legislation ou rglementation
Obligation lgale dcoulant de la lgislation ou de la rglementation
Actions de mise en conformit
Temps consacr
priodicit

cot (pour les entreprises)

P = cot / temps consacr

nombre GHQWUHSULVHV concernes

Q= Total GDFWLRQV dans ODQQpH

Charges rglementaires = P X Q

Cette mthode de quantification des charges administratives est dsormais

utilise par les services de la Commission europenne ( 1 ), ainsi que par le
Royaume-Uni (2)O$OOHPDJQH (3) et de nombreux autres pays europens.
La mission a pu constater que le modle des cots standards tait
FULWLTXp HQ $OOHPDJQH SRXU VRQ FDUDFWqUH ODFXQDLUH 6LO D ODYDQWDJH de rendre
FRPSWH SUpFLVpPHQW GHV FRWV SXUHPHQW WHFKQLTXHV GXQH UpIRUPH
(indpendamment de ses cots de fonctionnemHQWLOQLQWqJUHTXXQHSDUWLHGHV
FKDUJHV DGPLQLVWUDWLYHV UpVXOWDQW UpHOOHPHQW GXQH UpIRUPH FHOOH OLpHV DX[
formalits et autres obligatLRQVGLQIRUPDWLRQjDFFRPSOLU
&HVW OD UDLVRQ SRXU ODTXHOOH OHV 1pHUODQGDLV RQW FKRLVL GH FRPSOpWHU OH
modle des cots standards  TXL SHUPHW GpYDOXHU OHV FRWV SURSUHV GXQH
rglementation, par un second modle de quantification : CAR ( Costdriven Approach to Regulatory burden ), qui SHUPHWGDSSUpKHQGHUOHVFRWVde
(1) Les lignes directrices ( Impact Assessment Guidelines ) GHV pWXGHV GLPSDFW GH OD &RPPLVVLRQ
europenne
sont
consultables
au
lien
suivant :
http://ec.europa.eu/smartregulation/impact/commission_guidelines/commission_guidelines_en.htm
(2) 9RLUOHVLQGLFDWLRQVIRXUQLHVGDQVOHPDQXHOPpWKRGRORJLTXHGpODERUDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFWpWDEOLSDU
le EXUHDX GX PLQLVWqUH GH OeFRQRPLH GH OLQQRYDWLRQ HW GHV FRPSpWHQFHV ( BIS ) charg de
ODPpOLRUDWLRQ GH OD UpJOHPHQWDWLRQ  Better Regulation Executive - BRE), qui est consultable au lien
suivant : https://www.gov.uk/government/publications/better-regulation-framework-manual
(3) En Allemagne, le recours la mthode des cots standards pour la mesure des charges administratives
est une REOLJDWLRQOpJDOHTXLUpVXOWHGHODUWLFOHDOLQpDGHODORLdu 14 aot 2006 qui a cr le conseil
national de contrle des normes ( NKR ).

 34

toutes les rglementations confondues pour une HQWUHSULVH GXQ VHFWHXU GRQQp
Cette mthode consiste, pour un secteur donn, examiner la comptabilit de ses
entreprises pour valuer les origines de ses dpenses et dterminer ainsi, parmi ses
cots, ceux qui relvent de la rglementation. Cette mthode permet de saisir
OpYROXWLRQ GX SRLGV GHV FKDUJHV UpJOHPHQWDLUHV GDQV OHV FRWV JpQpUDX[ GH
OHQWUHSULVH
De leur ct, nos voisins belges, qui dfinissent les charges
administratives comme les cots lis aux tches administratives que doivent
raliser les entreprises, les citoyens ou les associations afin de respecter leurs
REOLJDWLRQVGLQIRUPDWLRQOpJDOHVHQYHUVOHVDXWRULWpVPrPHVLOVH[pFXWHQWGpMj
ces tches sans obligation lgale (1), ont adopt une mthode de quantification
des charges administratives qui, tout en tant base sur le modle des cots
standards  VHQ distingue quelque peu, car elle prend en compte les menues
dpenses consenties par les entreprises et les citoyens afin de respecter leurs
obligations administratives.

(1) 5DSSRUWGXEXUHDXGHPHVXUHGHO$JHQFHSRXUODVLPSOLILFDWLRQDGPLQLVWUDWLYH$6$S

 35

Cette mthode, baptise test Kafka , se prsente ainsi :

M THODE BELGE DE QUANTI FI CATI ON DES CHARGES ADM I NI STRATI VES
( TEST KAFKA )

$ILQ GpYDOXHU OHV FKDUJHV DGPLQLVWUDWLYHV QRXV XWLOLVRQV OH PRGqOH GH
mesure Kafka et les paramtres suivants :
Le temps = T TEMPS
Le tarif horaire = PTARI F HORAI RE
Les menues dpenses = PM ENUES DPENSES
La taille du groupe cible = QNOMBRE
Le temps = FFRQUENCE
Charges administratives (CA) =
[(T TEMPS X PTARIF HORAIRE) + PM ENUES DPENSES] X (QNOMBRE X FFRQUENCE)

T TEMPS

PTARI F HORAI RE

PM ENUES DPENSES

Combien de
temps faut-il
une entreprise
ou un citoyen
pour accomplir
une formalit
spcifique ?

Quel est le tarif

horaire de la
personne qui
accomplit ces
formalits ?

Quelles sont les

dpenses
consenties par
OHQWUHSULVHRXOH
citoyen afin de
respecter ses
obligations
administratives ?

QNOMBRE X
FFRQUENCE

Quelle est la
taille du groupe
cible tenu ces
formalits et
combien de fois
par an doiventils les
accomplir ?

6RXUFH5DSSRUWGXEXUHDXGHPHVXUHGHO$gence pour la simplification administrative, p. 12.

&HWWHPpWKRGHHVWPLVHHQXYUHGHIDoRQV\VWpPDWLTXHGHSXLVGDWH
compter de laquelle toute la rglementation fdrale belge a vu son impact
ILQDQFLHUPHVXUpGqVORUVTXHOOHDSRXUVHVGHVWLQDWDLUHVHWSRXUODGPLQLVWUDWLRQ
une incidence financire suprieure ou gale cinq euros. En de, le cot de
ODQDO\VHVHUDLWVXSpULHXUDX[EpQpILFHVTXLSRXUUDLHQWHQrWUHUHWLUpV
Refusant GHPHVXUHUOpYROXWLRQGHVFKDUJHVDGPLQLVWUDWLYHVDXQRPEUHGH
pages du Moniteur belge (quivalent de notre Journal Officiel), comme le fait

 36

depuis longtemps la presse belge, dans la mesure o ce journal officiel comporte

non seulement des textes normatifs mais aussi de nombreux arrts de nomination,
et dans la mesure o une lgislation concise peut parfois engendrer davantage de
FKDUJHV DGPLQLVWUDWLYHV TXXQH OpJLVODWLRQ GpWDLOOpH O$JHQFH EHOJH SRXU OD
simplification administrative (ASA) VHVW GRWpH GXQ EXUHDX GH PHVXUH GHV
charges administratives ( bureau Kafka ) qui utilise le test Kafka , comme
tous les autres organismes belges (ministres et administrations centrales,
collectivits locales, entreprises, etc.).
Le recours au test Kafka SHUPHW GH PHVXUHU OpYROXWLRQ DQQXHOOH et
pluriannuelle des charges administratives, ministre par ministre (1).
En Allemagne, le bureau fdral des statistiques ( Destatis ) a dvelopp
un indice des cots de la bureaucratie ( BrokratieKostenI ndex - BKI ), qui
permet de mesurer le cot des charges administratives et qui est mis jour chaque
mois et publi sur le site Internet du bureau fdral des statistiques (2). Il offre un
DSHUoX GH OpYROXWLRQ JOREDOH GHV FKDUJHV SHVDQW VXU OHV HQWUHSULVHV HW OHV
particuliers en rfrence une base initiale (100) calcule au 1 er janvier 2012 et
FRUUHVSRQGDQWjPLOOLDUGVGHXURV/LQGLFHHVWFDOFXOpHQIRQFWLRQGHSOXVLHXUV
lments : les tches requises, le temps moyen et la frquence.
Lors du dplacement de la mission Berlin, le 12 fvrier dernier,
Mme Ulrike Beland, responsable de la coordination des positions conomiques et
de la dbureaucratisation la Chambre alOHPDQGHGHFRPPHUFHHWGLQGXVWULH
',+.DVDOXpOHFKRL[IDLWSDUOD)UDQFHGDGopter, avec le modle OSCAR ,
une mthode de calcul des charges administratives fonde sur le vcu des
entreprises et pas seulement sur les formalits et procdures administratives,
FRPPHOHVWOH modle des cots standards .
ii. Description du modle OSCAR
Afin de fournir une valuation aussi fiable et prcise que possible des
charges administratives susceptibles de rsulter pour les entreprises et les
particuliers des SURMHWVGHORLHWGDFWHVUpJOHPHQWDLUHVOH6**DpWDEOLXQPDQXHO
GDLGH DX FDOFXO GH OLPSDFW ILQDQFLHU GH OD UpJOHPHQWDWLRQ TXL ORQJ GXQH
WUHQWDLQH GH SDJHV D SRXU ILQDOLWp G uniformiser les mthodes de calcul de
manire rendre plus efficace et SOXVLQWHOOLJLEOHOHVWLPDWLRQGHVLPSDFWVGXQH
norme nouvelle .
&HPDQXHOSUpVHQWHORXWLOGHsimulation de la charge administrative de la
rglementation ( OSCAR  TXL SUHQG OD IRUPH GXQ WDEOHXU ([FHO permettant
GHVWLPHU SRXU FLQT FDWpJRULHV GDFWeurs potentiellement concerns (entreprises,

(1) Voir les tableaux n 1 et n 2 figurant en annexe n 4.

(2) Voir le tableau n 3 figurant en annexe n 4, ainsi que le lien suivant :
https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/Indikatoren/Buerokratiekosten/Ergebnisse/Buerokratiekostenindex/B
uerokratiekostenindex.html

 37

SDUWLFXOLHUV FROOHFWLYLWpV WHUULWRULDOHV VHUYLFHV GH OeWDW HW DXWUHV RUJDQLVPHV

FKDUJpVGXQHPLVVLRQGHVHUYLFHSXEOLF :
les charges nouvelles correspondant aux dpenses supplmentaires
dcoulant de la mise en place de la nouvelle norme, et, parmi ces charges, non
VHXOHPHQW OHV GpSHQVHV GLQYHVWLVVHPHQW HW GH PLVH HQ FRQIRUPLWp SULVHV HQ
compte dans le modle des cots standards ), mais aussi les dpenses
GLQWHUYHQWLRQ FHVW--dire les subventions et sommes verses des tiers) et les
dpenses de fonctionnement ;
OHV JDLQV HW pFRQRPLHV GpFRXODQW GH OD VXSSUHVVLRQ GXQH QRUPH RX GH
ODGRSWLRQGXQHUqJOHQRXYHOOHSOXVIDYRUDEOH
/H WDEOHDX GHVWLPDWLRQ GHV FKDUJHV pYDOXH OHV FRWV DQQXHOV GXQH
rglementation sur une priode de trois ans, prolongeable si cela apparat
pertinent. Deux types de charges sont pris en compte :
OHV FKDUJHV GDGDSWDWLRQ SRQFWXHOOHV TXL DFFRPSDJQHQW OHQWUpH HQ
vigueur de la rglementation ou la priode de transition eWTXLQRQWSDVYRFDWLRQj
VHUpSpWHUH[HPSOHDFKDWXQLTXHGXQpWK\ORWHVWSDUXQSDUWLFXOLHU ;
les charges rcurrentes qui sont rptes chaque anne, et
ventuellement plusieurs fois par an, pour tre en conformit avec la
rglementation (exemple : visites mdicales semestrielles) (1).
Le calcul des cots de la rglementation pour la premire anne
GDSSOLFDWLRQSUHQGDLQVLHQFRQVLGpUDWLRQjODIRLVOHVFKDUJHVGDGDSWDWLRQHWOHV
charges rcurrentes acquitter. Le calcul des cots de la rglementation pour les
annes suivantes ne prend gnralement en compte que des charges rcurrentes (2).
3RXU FH TXL HVW GH OpYDOXDWLRQ GHV UHYHQXV RX SURGXLWV VRQW SULV HQ
compte la fois les prestations financires ou en nature, les aides financires et
ODFFURLVVHPHQW GX FKLIIUH GDIIDLUHV. En ce qui concerne les conomies, les
administrations sont en principe tenues de chiffrer les conomies la fois
GLQYHVWLVVHPHQWGLQWHUYHQWLRQVXSSUHVVLRQRXUpGXFWLRQGXQHSUHVWDWLRQYHUVpH
par une administration ou un organisme public) et de fonctionnement.
7DQW SRXU OpYDOXDWLRQ GHV GpSHQVHV GLQYHVWLVVHPHQW TXH SRXU FHOOH GHV
dpenses de fonctionnement, les administrations sont invites se rfrer des
bases de calcul fixes :

(1) &HVFKDUJHVGRLYHQWHQSULQFLSHIDLUHOREMHWGXQFKLIIUDJHWUqVSUpFLV3DUH[HPSOHSRXUOHVWLPDWLRQGX
FRWGHVREOLJDWLRQVGHIRUPDWLRQGHVDODULpVRXGDJHQWVOHVDGPLQLVWUDWLRQVVRQWLQYLWpHVjFDOFXOHUQRQ
seulement le nombre de VDODULpVRXGDJHQWVFRQFHUQpVSRXUFKDTXHHQWLWpOHQRPEUHGHQWLWpVFRQFHUQpHV
HWODIUpTXHQFHDQQXHOOHGHVIRUPDWLRQVPDLVDXVVLOHFRWGHVIRUPDWLRQVGLPLQXpGDLGHVpYHQWXHOOHVOHV
frais annexes de transport, de logement, de restauration et le salDLUH YHUVp DX VDODULpj ODJHQW HQ
formation.
(2) Voir le tableau n 1 figurant en annexe n 5.

 38

VRLW SDU O,QVWLWXW QDWLRQDO GH la statistique et des tudes conomiques

(INSEE) ( 1 ) (XURVWDW OOrganisation de coopration et de dveloppement
conomiques (OCDE), la Banque mondiale, la Banque de France, ou encore le
Fonds montaires international (FMI) ;
soit par la mthode des cots standards (2) ;
VRLW SDU GDXWUHV conventions de calcul adoptes par nos voisins, TXLOV
soient belges (3) ou allemands (4).
Si elle ne leur est pas parfaitement identique, la mthode franaise de
TXDQWLILFDWLRQ GHV FKDUJHV DGPLQLVWUDWLYHV QHQ HVt pas moins fortement
inspire des conventions de calcul desdites charges qui sont adoptes au
niveau international, et particulirement chez nos voisins europens.
c. Les consultations facultatives et obligatoires sont largement pratiques.
Les tudes et ficKHVGLPSDFWSURGXLWHVSDUOHVDGPLQLVWUDWLRQVWURXYHQWXQ
pFODLUDJHXWLOHQRQVHXOHPHQWGDQVOHVHVWLPDWLRQVTXDQWLWDWLYHVTXHVWVXVFHSWLEOH
de fournir OSCAR PDLVDXVVLGDQVOHVDSSUpFLDWLRQVTXDOLWDWLYHVTXDSSRUWHQW
les nombreux organismes consults titre obligatoire ou facultatif.
EQ DSSOLFDWLRQ GXQH GLVSRVLWLRQ FRQVWLWXWLRQQHOOH RUJDQLTXH RX
lgislative, la transmission de certains projets GHORLDX&RQVHLOGeWDWHVWen effet
parfois soumise la consultation obligatoire de certains organismes qui
FRQWULEXHQW SDU OHXUV DYLV j RSWLPLVHU OD TXDOLWp GXQ WH[WH DYDQW VRQ GpS{W DX
Parlement. /DFWXHOOH PDMRULWp HVW GDLOOHXUV soucieuse de valoriser ces
(1)  WLWUH GH[HPSOH SRXU OH FDOFXO GHV FKDUJHV DGPLQLVWUDWLYHV SHVDQW VXU OHV SDUWLFXOLHUV OD PpWKRGH
franaise de quantification repose sur la multiplication suivante :
Temps ncessaire (en heures) pour se renseigner, runir les documents requis, remplir les formulaires, dposer
VRQ GRVVLHU OH FRPSOpWHU HW UHWLUHU OD GpFLVLRQ RX OH GRFXPHQW IDLVDQW OREMHW GH OD GHPDQGH 28 WHPSV
OLEpUpSDUODVXSSUHVVLRQGXQHREOLJDWLRQ
x nombre de particuliers concerns
[VDODLUHPR\HQKRUDLUHQHWSDUKHXUHWHOTXpWDEOLSDUO,16((jVDYRLUHXURVKHXUH
(2) WLWUHGH[HPSOHSRXUOHVWLPDWLRQGHOLPSXWDWLRQIRUIDLWDLUHGHIUDLVJpQpUDX[ORFDWLRQGHVEkWLPHQWV
lectricit, tlphone, connexion Internet, etc.), le tableur fourni aux administrations applique
automatiquement une majoration de 25 %, conformment aux recommandations du standard cost
model .
(3) 3RXU OHVWLPDWLRQ GX FRW OLp j ODFFRPSOLVVHPHQW GREOLJDWLRns rglementaires, les administrations
IUDQoDLVHV VRQW LQYLWpHV j VLQVSLUHU GHV HVWLPDWLRQV IDLWHV SDU O$JHQFH EHOJH SRXU OD VLPSOLILFDWLRQ
administrative (ASA). Voir le tableau n 3 figurant en annexe n 5.
(4) 3RXU OHVWLPDWLRQ GH OD GXUpH QpFHVVDLUH j ODFFRPSOLVVHPHQW GREOLJDWLRQV UpJOHPHQWDLUHV OHV
DGPLQLVWUDWLRQV IUDQoDLVHV VRQW LQYLWpHV j VLQVSLUHU GHV GXUpHV DSSUR[LPDWLYHV SRXU OD UpDOLVDWLRQ GH
WkFKHV DGPLQLVWUDWLYHV TXL RQW pWp FDOFXOpHV SDU QRV YRLVLQV DOOHPDQGV HW TXL ILJXUHQW GDQV OpGLWion
GRFWREUHGHV /LJQHVGLUHFWULFHVSRXUOLGHQWLILFDWLRQHWODSUpVHQWDWLRQGHVFRWVGHFRQIRUPLWpGDQV
les projets de loi du gouvernement fdral allemand , qui a t tablie par la Chancellerie fdrale, le
Conseil national de contrle des normes et le Bureau fdral des statistiques ( Destatis ) et qui est
consultable en langue anglaise au lien suivant :
http://www.bundesregierung.de/Content/DE/_Anlagen/Buerokratieabbau/2013-01-02erfuellungsaufwand.pdf?__blob=publicationFile&v=2
Voir le tableau n 4 figurant en annexe n 5.

 39

FRQVXOWDWLRQVSUpDODEOHV&HVWODUDLVRQSRXUODTXHOOHODFRPPLVVLRQGHV/Ris de
O$VVHPEOpH QDWLRQDOH D DGRSWp OH  QRYHPEUH  XQH SURSRVLWLRQ GH ORL
organique tendant joindre les avis rHQGXVSDUOHFRQVHLOQDWLRQDOGvaluation des
normes aux projets de loi relatifs aux collectivits territoriales et leurs
groupements.
Dans son rapport sur cette proposition de loi organique, notre collgue
Olivier Dussopt D FRQVWDWp TXLO pWDLW DXMRXUGKXL H[WUrPHPHQW GLIILFLOH
GpWDEOLU XQH OLVWH H[KDXVWLYH HW DFWXDOLVpH GH WRXWHV OHV FRQVXOWDWLRQV
obligatoires prvues par la loi organique ou la loi, tant celles-ci sont
nombreuses et imposes par des textes pars. Chaque dpartement ministriel
semblant plutt se satisfaire de son propre recensement (1), notre collgue a
procd un recensement non exhaustif TXL D SHUPLV GLGHQWLfier au moins 65
instances devant tre consultes par le Gouvernement sur les projets de loi
DYDQWOHXUWUDQVPLVVLRQDX&RQVHLOGeWDW (2). &HVWGLUHVLODGpFLVLRQSXEOLTXH
GHYUDLWHQSULQFLSHrWUHpFODLUpHORUVTXXQSURMHWGHORLRXGHGpFUHWHVWH[DPLQ en
conseil des ministres.
Pourtant, ODUpDOLWpGXSURFHVVXVGpODERUDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFWHVW
SDUIRLV ELHQ GLIIpUHQWH GX PRGqOH LGpDO TXHQ GpFULW OH JXLGH GH OpJLVWLTXH
tabli par le SGG. Ce guide indique lui-PrPHTXHQFDVGXUJHQFHFHTXLQHVW
pDV UDUH OpWXGH GLPSDFW SHXW rWUH pODERUpH FRQFRPLWDPPHQW DX SURMHW GH ORL
GRUGRQQDQFHGHGpFUHWRXGDUUrWp
Alors que ce guide prcise que OH&RQVHLOGeWDWHVWDPHQpjSRUWHUXQH
DSSUpFLDWLRQGpWDLOOpHVXUOpWXGHGLPSDFW , M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident
GX &RQVHLO GeWDW D LQGLTXp ORUV GH VRQ DXGLWLRQ TXH OH &RQVHLO FRQVDFUH un
temps rel mais insuffisant  DX[ pWXGHV GLPSDFW ORUVTXH OH[DPHQ GXQ WH[WH
HVWPDUTXpGXVFHDXGHOXUJHQFHIl a expliqu que ORUVTXHOH&RQVHLOGeWDWne
GLVSRVHFRPPHFHIXWQRWDPPHQWOHFDVHQHWHQTXHGXQGpODLPR\HQ
de vingt-quatre ou vingt-KXLW MRXUV SRXU OH[DPHQ GHV SURMHWV GH ORL LO SDUH DX
plus press : il vrifie la conformit du projet de loi la Constitution et le
FRUULJHVil y a lieu , au droit europen et aux engagements internationaux de la
France, et amliore, au besoin, sa cohrence interne et sa clart, ce qui est dj
beaucoup .
Par ailleurs, dDQVVRQUDSSRUWGDFWLYLWpGHPDUVFRPPHORUVGHVRQ
DXGLWLRQ ODQFLHQ FRPPLVVDLUH j OD VLPSOLILFDWLRQ 0 Rmi Bouchez, a port un
jugement svre sur le modle de quantification des charges
administratives OSCAR  TXLO D GpFULW FRPPH un outil ancien, qui avait de

(1) Rapport n 1579 fait au nom de la commission des Lois sur la proposition de loi organique n 1405,
adopte par le Snat aprs engagement de la procdure acclre, tendant joindre les avis rendus par le
FRQVHLOQDWLRQDOGpYDOXDWLRQGHVQRUPHVDX[SURMHWs de loi relatifs aux collectivits territoriales et leurs
groupements, par le dput Olivier Dussopt, p. 28.
(2) Le tableau des consultations pralables obligatoires tabli par notre collgue Olivier Dussopt dans son
rapport n 1579 est reproduit en annexe n 6.

 40

graves dfauts et que les administrations, exception faite du ministre des

)LQDQFHVQHVpWDLHQWSDVFRPSOqWHPHQWDSSURSULp (1).
/D GLVWDQFH HQWUH OD WKpRULH HW OD SUDWLTXH H[SOLTXH TXLO \ DLW encore en
PDWLqUHGpYDOXDWLRQex ante GHOLPSDFWGHVQRUPHVune marge de progrs que la
PLVVLRQSUpFRQLVHGH[SORLWHU
3. /pYDOXDWLRQ ex ante GH OLPSDFW GHV QRUPHV HVW HQFRUH ingale et
structurellement oriente.

a. De nombreuses critiques pointent la partialit et les insuffisances des

tudes GLPSDFW
Tout au long des travaux de la mission a t dnonc le manque structurel
GREMHFWLYLWpGHVpWXGHVGLPSDFWTXLWLHQWjFHTXHOpWXGHGLPSDFWpODERUpHSDU
OH PLQLVWqUH SRUWHXU GXQ SURMHW GH ORL QHVW SDV VRXPLVH DX UHJDUG FULWLTXH GXQ
organiVPHH[WHUQHSUpVHQWDQWWRXWHVOHVJDUDQWLHVGLPSDUWLDOLWp
Le
VHFUpWDLUH GeWDW aux
Relations
avec
le
Parlement,
M. Jean-Marie Le *XHQ D H[SOLTXp GHYDQW OD PLVVLRQ TXH OpWXGH GLPSDFW est
SDUIRLV pWDEOLH QRQ SDV DYDQW OHQJDJHPHQW GH OD UpIRUPH PDLV alors que des
annonces ont dj t faites et que des concertations ont dj t menes , que
TXHOTXHVRLWOHGRPDLQHVLORQLQWHUURJHXQPLQLVWqUHVXUODSHUWLQHQFHGXQH
ORLDORUVTXLODGpMjGRQQpVXLWHjODGHPDQGHGXPLQLVWUHGHIDLUHFHWWHORi, il est
YUDLVHPEODEOH TXH ODGPLQLVWUDWLRQ FRQILUPHUD j VRQ PLQLVWUH TXDSUqV PUH
rflexion, elle juge cette loi trs opportune  TX en termes de fonctionnement
des organisations et de sociologie des administrations, il y a l un vritable conflit
Gintrts [car] LOHVWHQHIIHWSHXSUREDEOHTXXQPLQLVWqUHVHGpMXJHHQGpFLGDQW
DSUqVXQWUDYDLOLQWHQVHTXLOQ\DILQDOHPHQWSDVOLHXGHOpJLIpUHU . Et M. JeanMarie Le Guen de conclure : lHVpWXGHVGLPSDFWVRQWGRQFGDQVFHUWDLQVFDV
dtournHVGHOHXUEXWSUHPLHUDXOLHXGrWUHXQHDLGHjODGpFLVLRQHOOHVVRQWXQ
RXWLOGDXWRMXVWLILFDWLRQ .
Le constat de la qualit variable GHVpWXGHVGLPSDFWTXDpJDOHPHQWIDLW
OHVHFUpWDLUHGeWDWDXSUqVGX3UHPLHUPLQLVWUHFKDUJpGHOD5pIRUPHGHOeWDWHW
de la simplification, M. Thierry Mandon (2), est corrobor par les critiques que le
&RQVHLOGeWDWpPHWFKDTXHDQQpHGHSXLVGDQVVRQUDSSRUWDQQXHO, au sujet
GHODWHQHXUGHFHUWDLQHVpWXGHVGLPSDFW.
Alertant tous les ans le Gouvernement sur la dgradation continue des
conditions dans lesquelles il est saisi (3) OH &RQVHLO GeWDW D LQGLTXp GDQV VRQ
(1) Audition de M. Rmi Bouchez, ancien commissaire la simplification, le 20 fvrier 2014. Voir le
compte-rendu en annexe n 16. Adde : Rmi Bouchez, 3UHPLHU UDSSRUW GDFWLYLWp GX FRPPLVVDLUH j OD
simplification, remis au Premier ministre en mars 2012, p. 29.
(2) Interview de M. Thierry Mandon, secrtaire detat j OD 5pIRUPH GH Oetat et la simplification, sur
BFM Business le 26 juin 2014, au sujet du rle du Conseil de la simplification pour les entreprises. Cet
entretien est consultable au lien suivant : http://discours.vie-publique.fr/notices/143001435.html
(3) &RQVHLOGeWDW5DSSRUWSXEOLFS 86.

 41

UDSSRUW SXEOLF SRXU ODQQpH  TXDX VXMHW GH OD UpIRUPH GH OD WD[H
professionnelle (1), il avait HVWLPpTXHQODEVHQFHGHWRXWpOpPHQWSUpVHQWDQWOHV
consquences financires pour les collectivits territoriales de la rforme de la
taxe professionnelle, les diffrentes options possibles ainsi que les mrites de
ORSWLRQ UHODWLYH j ODIIHFWDWLRQ GHV Lmpts locaux aux diffrentes catgories de
FROOHFWLYLWpV WHUULWRULDOHV UHWHQXH SDU OH SURMHW GH ORL OpYDOXDWLRQ SUpDODEOH
produite par le Gouvernement ne satisfaisait pas aux exigences de la loi
organique en ce TXL FRQFHUQH OD UXEULTXH valuation des consquences
conomiques, financires, sociales et environnementales, ainsi que des cots et
bnfices financiers attendus des dispositions envisages pour chaque catgorie
GDGPLQLVWUDWLRQVSXEOLTXHVHWGHSHUVRQQHVSK\VLTXHVHWPRUDOHVLQWpUHVVpHVHQ
indiquant la PpWKRGH GH FDOFXO UHWHQXH, alors que la production de cette
pYDOXDWLRQ VLPSRVDLW FRPSWH WHQX GH OREMHW GHV GLVSRVLWLRQV HQ FDXVH &RPSWH
WHQX GHV FRQGLWLRQV GH VD VDLVLQH OH &RQVHLO GeWDW D [alors] demand au
Gouvernement que, en tout tat de FDXVH OH 3DUOHPHQW SXLVVH GLVSRVHU GXQH
pWXGHGLPSDFWUpSRQGDQWDX[H[LJHQFHVGHODORLRUJDQLTXHDXSOXVWDUGOHMRXU
du dpt du projet sur le EXUHDXGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOH (2) .
'DQV VRQ UDSSRUW SXEOLF SRXU ODQQpH  WRXW HQ VRXOLJQDQW XQH
WUDQVPLVVLRQSOXVV\VWpPDWLTXHGHVpWXGHVGLPSDFWjORFFDVLRQGXGpS{WLQLWLDO
des projets de texte et une amlioration de la qualit de ces tudes, plus
FRPSOqWHVSOXVpWD\pHVHWSOXVFRQIRUPHVjOREMHFWLIGpYDOXDWLRQSUpDODEOHH[LJp
par la loi organique  OH &RQVHLO GeWDW D pWp DPHQp j LQGLTXHU DX
Gouvernement :
TXHOpWXGHGLPSDFWDFFRPSDJQDQWOHSURMHWGHORLUHODWLIjODUpSDUWLWLRQ
GHV FRQWHQWLHX[ HW j ODOOqJHPHQW GH FHUWDLQes procdures juridictionnelles ( 3 )
pourrait tre utilement complte avant son dpt devant le Parlement ;
TXH OpWXGH GLPSDFW DFFRPSDJQDQW OH SURMHW GH ORL SRUWDQW UpIRUPH GHV
retraites (4) devait tre complte avant son dpt devant le Parlement ;
TXH OpWXGH GLPSDFW DFFRPSDJQDQW OH SURMHW GH ORL relatif la garde
vue
ne rpond[ait] pas, sur des points importants, aux exigences rsultant de
ODUWLFOHGHODORLRUJDQLTXH (6).
(5)

'DQV VRQ UDSSRUWSXEOLF SRXU ODQQpH  OH &RQVHLO GeWDW D UHOHYpTXH
mme si des progrs notables [taient] mettre au crdit des administrations, la
TXDOLWp GHV pWXGHV GLPSDFW RX VDJLVVDQW GHV ORLV GH ILQDQFHV GHV pYDOXDWLRQV
pralables [devait] encore tre sensiblement amliore (7) , notamment parce que
(1) Loi n 2009-1673 du 30 dcembre 2009 de finances pour 2010.
(2) &RQVHLOGeWDW5DSSRUWSXEOLFS 99.
(3) Devenu la loi n 2011-1862 du 13 dcembre 2011.
(4) Devenu la loi n 2010-1330 du 9 novembre 2010.
(5) Devenu la loi n 2011-392 du 14 avril 2011.
(6) &RQVHLOGeWDW5DSSRUWSXEOLFSS 96-97.
(7) &RQVHLOGeWDW5DSSRUWSXEOLFS 135.

 42

les ministres ne suivaient pas avec tRXWH ODWWHQWLRQ UHTXLVH OHV LQVWUXFWLRQV
rsultant de la circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2011 relative la qualit
GX GURLW TXL FRPPDQGH GpODERUHU XQH ILFKH VXU ODSSOLFDWLRQ GX WH[WH GDQV OH
temps, une autre sur son application outre-mer, un tableau de concordance entre le
GURLWGHO8QLRQHXURSpHQQHOHGURLWQDWLRQDOHWHQILQOHWH[WHFRQVROLGpLVVXGHV
modifications envisages.
6XUSOXVLHXUVSDJHVOH&RQVHLOGeWDWIRXUQLWGDQVVRQUDSSRUWSXEOLFSRXU
ODQQpH  GHV H[HPSOHV GLQVXIILVDQFHV UHOHYpHV GDQV OHV pWXGHV GLPSDFW
jointes aux projets de loi ordinaire (1), aux projets de loi de finances (2) et aux
projets de loi de programmation (3) ou caractre exprimental (4).
(QDXVVLOH&RQVHLOGeWDWDFRQVDFUpSOXVLHXUVSDJHVGH son rapport
SXEOLFjOH[SRVpGHVODFXQHVFRQVWDWpHVGDQVGLYHUVHVpWXGHVGLPSDFW (5) au sujet
GHVTXHOOHVLODUDSSHOpTXHOOHVQpWDLHQW pas un simple exercice formel , mais
TXHOOHVFRQFRXUDLHQWDXFRQWUDLUH justifier la porte et le bien-fond juridique
de la mesure envisage (6).
Comme M. Jean-0DUF 6DXYp OD H[SOLTXp GHYDQW OD PLVVLRQ LO QHVW
nullement exclu que >OH&RQVHLOGeWDW@ puisse rejeter le projet de texte dont il est
saisi, en raison du caractre totalement lacunaire ou indigent GH OpWXGH
GLPSDFW SUpFLVDQWWRXWHIRLVTX jFHMRXUFHFDVGHILJXUHQHV[tait] prsent
TXXQH IRLV GqV  DYHF OHV GLVSRVLWLRQV GXQ SURMHW GH ORL GH UDWLILFDWLRQ GH
ORUGRQQDQFH UHODWLYH j FHUWDLQHV LQVWDOODWLRQV FODVVpHV SRXU OD SURWHFWLRn de
OHQYLURQQHPHQW (7). Le Conseil GeWDWavait alors donn un avis favorable au seul

(1) ,O VDJLVVDLW QRWDPPHQW GX SURMHW GH ORL UHODWLI j OD GpRQWRORJLH HWj OD SUpYHQWLRQ GHVFRQIOLWV GLQWpUrWV
GDQVODYLHSXEOLTXHHWGXQSURMHWGHORLSRUWDQWGLYHUVHVGLVSRVLWLRQVGDGDSWDWLRQGDQVOHGRPDLQHGHOD
MXVWLFH HQ DSSOLFDWLRQ GX GURLW GH OUnion europenne et des engagements internationaux de la France
(devenu la loi n 2013-711 du 5 aot 2013).
(2) ,OVDJLVVDLWGHGHX[SURMHWVGHORLGHILQDQFHVUHFWLILFDWLYHSRXUHWGXSURMHWGHORLGHILQDQFHVSRXU
2012 (devenu la loi n 2011-1977 du 28 dcembre 2011).
(3) ,OVDJLVVDLWGXSURMHWGHORLGHSURJUDPPDWLRQUHODWLIjOH[pFXWLRQGHVSHLQHVGHYHQXODORLQ 2012-409
du 27 mars 2012).
(4) ,OVDJLVVDLWGXSURMHWGHORLUHODWLIjODSDUWLFLSDWLRQGHVFLWR\HQVDXIRQFWLRQQHPHQWGHODMXVtice pnale et
au jugement des mineurs (devenu la loi n 2011-939 du 10 aot 2011).
(5) ,OVDJLVVDLWGHODORLQ 2012-1509 du 29 dcembre 2012 de finances pour 2013 ainsi que des projets de
loi :
- SRUWDQW GLYHUVHV GLVSRVLWLRQV HQ PDWLqUH GLQIUDVWUXFWXres et de services de transport (devenu la loi
n 2013-431 du 28 mai 2013) ;
- portant rforme bancaire et financire (devenu la loi n 2013-672 du 26 juillet 2013 de sparation et de
rgulation des activits bancaires) ;
- SRUWDQW GLYHUVHV GLVSRVLWLRQV GDGDSWDWLRQ GH OD OpJLVODWLRQ DX GURLW GH O8QLRQ HXURSpHQQH HQ PDWLqUH
conomique et financire (devenu la loi n 2013-100 du 28 janvier 2013) ;
- DXWRULVDQW OD UDWLILFDWLRQ GX WUDLWp VXU OD VWDELOLWp OD FRRUGLQDWLRQ HW OD JRXYHUQDQFH DX VHLQ GH O8QLRQ
conomique et montaire (devenu la loi n 2012-1171 du 22 octobre 2012) ;
- portant cration du contrat de gnration (devenu la loi n 2013-185 du 1er mars 2013).
(6) &RQVHLOGeWDW5DSSRUWSXEOLFS 181.
(7) Ordonnance n 2009-663 du 11 juin 2009 UHODWLYH j OHQUHJLVWUHPHQW GH FHUWDLQHV LQVWDOODWLRQV FODVVpHV
SRXUODSURWHFWLRQGHOHQYLURQQHPHQW

 43

DUWLFOHGHUDWLILFDWLRQUHMHWDQWWRXWHVOHVDXWUHVGLVSRVLWLRQVTXLQpWDLHQWDVVRUWLHV
GDXFXQHpWXGHGLPSDFW
Lors de la table ronde runissant des universitaires laquelle il a particip,
M. Bertrand du Marais FRQVHLOOHU GeWDW et professeur de droit public
O8QLYHUVLWp 3DULV 2XHVW 1DQWHUUH-La Dfense), D H[SOLTXp j OD PLVVLRQ TXLO
menait avec ses tudiants, depuis septembre 2009, une analyse des tudes
GLPSDFW destine DERXWLU j XQ FODVVHPHQW GX W\SH *DXOW HW 0LOODX GHV
pWXGHVGLPSDFWGHODSOXVFRPSOqWHODSOXVOLVLEOHHWODSOXVSHUWLQHQWHMXVTXjOD
moins satisfaisante .
2UOH[DPHQGXQpFKDQWLOORQGXQHTXDUDQWDLQHGpWXGHVGLmpact a conduit
M. Bertrand du Marais dresser un constat non pas dsabus, mais mitig sur la
TXDOLWp HW OH FRQWHQX GHV pWXGHV GLPSDFW  MXVTXLFL SURGXLWHV SDU OHV
administrations. Il a cit plusieurs exemples, dont ceux :
GH OpWXGH GLPSDFW DFFRPpagnant le projet de loi de programmation
militaire pour 2014-2019 ( 1 ), marque, selon lui, par ODEVHQFH WRWDOH
GLQIRUPDWLRQVSRXUTXatre des critres fixs par la loi organique du 15 avril 2009,
SDUPL OHVTXHOV OpYDOXDWLRQ GHV FRQVpTXHQFHV HQYLURQQHPHQWales, la prsentation
GHVSRVVLELOLWpVDXWUHVTXHORSWLRQOpJLVODWLYHODQDO\VHTXDQWLWDWLYHHWOH[SRVpGH
la mthode de calcul ;
GH OpWXGH GLPSDFW jointe au projet de loi de sparation et de rgulation
GHVDFWLYLWpVEDQFDLUHVROpYDOXDWLRQGHVFRQVpTXHQFHVILQDQFLqUHVQpWDLWIDLWH
pour aucun des titres du texte, une exception prs. ,OQ\DYDLWQLTXDQWLILFDWLRQ
ni indication de la mthode de calcul retenue ;
GH OpWXGH GLPSDFW GX SURMHW GH ORL UHODWLI DX *UDQG 3DULV ( 2 ) : les
incidences budgtaires y taient certes examines, mais aucune mthode de calcul
QpWDLWLQGLTXpH .
La mission partage le point de vue de M. Bertrand du Marais, pour qui les
pWXGHV GLPSDFW VH FDUDFWpULVHQW SDU XQH JUDQGH GLYHUVLWp HW XQH LQpJDOLWp GH
cRQWHQXV 1RPEUH GHQWUH HOOHV QH VDWLVIRQW SDV PrPH IRUPHOOHPHQW DX[
REOLJDWLRQVGHODORLRUJDQLTXH(QSDUWLFXOLHUODPpWKRGHGHFDOFXOUHWHQXHQHVW
quasiment jamais indique VRXYHQW SRXU OD VLPSOH HW ERQQH UDLVRQ TXLO Q\ D
SDV GpYDOXDWLRQ TXDQWifie des impacts des dispositions que le Gouvernement
SURSRVHDX3DUOHPHQWGDGRSWHU .
La norme gagnerait en qualit si les dbats parlementaires consacraient
GDYDQWDJH GH WHPSV j XQ H[DPHQ DSSURIRQGL GHV pWXGHV GLPSDFW GRQW OHV
assembles se saisissent encore trop peu.

(1) Devenu la loi n 2013-1168 du 18 dcembre 2013 relative la programmation militaire pour les annes
2014 2019 et portant diverses dispositions concernant la dfense et la scurit nationale.
(2) Devenu la loi n 2010-597 du 3 juin 2010.

 44

b. Des tudes dont le Parlement se saisit encore trop peu

/DSODFHTXHQRWUHDVVHPEOpHDFFRUGHjODTXDOLWpGHVpWXGHVGLPSDFWlors
des dbats en commission et en sance publique est encore trop faible.
(OOH WHQG WRXWHIRLV j VDFFURvWUH FRPPH ORQW PRQWUp SRXU QH FLWHU TXH
deux exemples, les dbats ayant eu lieu en 2010 en commission des Affaires
VRFLDOHV DXWRXU GH OpYDOXDWLRQ GH OLPSDFW ILQDQFLHU GX SURMHW GH ORL GH UpIRUPH
des retraites (1 ) ou, plus rcemment, les dbats en commission des Lois et en
VpDQFH SXEOLTXH DXWRXU GH OpYDOXDWLRQ GHV FRQVpTXHQFHV VRFLDOHV ILQDQFLqUHV HW
juridiques du projet de loi ouvrant le mariage aux couples de personnes de mme
sexe (2) .
/HGHJUpGHODWWHQWLRQTXHOHVSDUOHPHQWDLUHVSRUWHjODTXDOLWpGHV tudes
GLPSDFW HVW UHIOpWp SDU OLQYRFDWLRQ GH FHW DUJXPHQW en aval des dbats,
ODSSXLGHVVDLVLQHVGX&RQVHLOFRQVWLWXWLRQQHOVXUOHIRQGHPHQWGHODUWLFOH
de la Constitution, dans le cadre du contrle de constitutionnalit a priori.
2U GHSXLV Oentre en vigueur, le 1er septembre 2009, de la loi organique
GXDYULOOH[LVWHQFHHWODTXDOLWpGHVpWXGHVGLPSDFWQRQWpWpLQYRTXpHV
TXj ODSSXL GH KXLW VDLVLQHV UHODWLYHV j GHV SURMHWV GH ORL RUGLQDLUH (3), dont six
depuis le dbut de la prsente lgislature, tandis que les conditions procdurales
GX FRQWU{OH GH OD TXDOLWp GHV pWXGHV GLPSDFW SDU OD &RQIpUHQFH GHV SUpVLGHQWV

(1) Devenu la loi n 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant rforme des retraites. Voir notamment le
compte-rendu n 70 de la sance de la commission des Affaires sociales du mardi 20 juillet 2010, qui est
consultable au lien suivant : http://www.assemblee-nationale.fr/13/cr-soc/09-10/c0910070.asp
(2) Devenu la loi n 2013-404 du 17 mai 2013. Voir notamment le compte-rendu intgral de la premire sance
du samedi 2 fvrier 2013, qui est consultable au lien suivant : http://www.assembleenationale.fr/14/cri/2012-2013/20130127.asp
(3) ,OVDJLWGHVVDLVLQHVUHODWLYHV :
- la loi n 2010-145 du 16 fvrier 2010 organisant la concomitance des renouvellements des conseils
gnraux et des conseils rgionaux (Conseil constitutionnel, dcision n 2010-603 DC du 11 fvrier 2010,
considrants n 3 5) ;
- la loi n 2010-1563 du 16 dcembre 2010 de rforme des collectivits territoriales (Conseil constitutionnel,
dcision n 2010-618 DC du 9 dcembre 2010, considrants n 4, n 7 et n 8) ;
- la loi n 2013-403 du 17 mai 2013 relative llection des conseillers dpartementaux, des conseillers
municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier lectoral (Conseil constitutionnel,
dcision n 2013-667 DC du 16 mai 2013, considrants n2 n 4) ;
- la loi n 2013-404 du 17 mai 2013 ouvrant le mariage aux couples de personnes de mme sexe (Conseil
constitutionnel, dcision n 2013-669 DC du 17 mai 2013, considrants n 2 n 4) ;
- la loi n 2014-40 du  MDQYLHU  JDUDQWLVVDQW Oavenir et la justice du systme de retraites (Conseil
constitutionnel, dcision n 2013-683 DC du 16 janvier 2014, considrants n 2 n 6) ;
- la loi n 2014-58 du 27 janYLHUGHPRGHUQLVDWLRQGHOacWLRQSXEOLTXHWHUULWRULDOHHWGaffirmation des
mtropoles (Conseil constitutionnel, dcision n 2013-687 DC du 23 janvier 2014, considrants ns 7, 9, 11,
12, 14 16 et 48) ;
- la loi n 2014-344 du 17 mars 2014 relative la consommation (Conseil constitutionnel, dcision
n 2014-690 DC du 13 mars 2014, considrants n 45 n 48) ;
- la loi n 2014- GX  PDUV  SRXU Oaccs au logement et un urbanisme rnov (Conseil
constitutionnel, dcision n 2014-691 DC du 20 mars 2014, considrants n 49 n 53).

 45

QRQW pWp LQYRTXpHV TXj ODSSXL GH GHX[ VDLVLQHV UHODWLYHV j GHV SURMHWV GH ORL
ordinaire (1).
Ces donnes suggrent que les parlementaires commencent VDSSURSULHU
OHVHQMHX[OLpVjOvaluation ex ante GHOLPSDFWGHVQRUPHVTXLOVVRQWDSSHOpVj
YRWHUPDLVTXLOVSRXUUDLHQWDOOHUHQFRUHSOXVORLQGDQVFHVHQV
/RSLQLRQ SXEOLTXH QH VHPEOH SDV GDYDQWDJH VrWUH HPSDUpH des
SRWHQWLDOLWpV TXRIIUHOH 5qJOHPHQWGH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH SRXU ODVVRFLHU j OD
UpIOH[LRQ GHV GpSXWpV VXU OpYDOXDWLRQ SUpDODEOH GH OLPSDFW GHV WH[WHV GH ORL
/DUWLFOHGX5qJOHPHQWGHQRWUHDVVHPEOpHSUpYRLWHQHIIHWTXH les documents
qui renGHQW FRPSWH GH OpWXGH GLPSDFW UpDOLVpH VXU XQ SURMHW GH ORL VRXPLV HQ
SUHPLHUOLHXjO$VVHPEOpH >@ sont mis disposition par voie lectronique, afin
de recueillir toutes les observations qui peuvent tre formules . Nos concitoyens
SHXYHQW GRQF GpSRVHU VXU OH VLWH ,QWHUQHW GH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH OHXUV
REVHUYDWLRQVVXUOpWXGHGLPSDFWMRLQWHjXQSURMHWGHORL&HVFRQWULEXWLRQVVRQW
ensuite transmises au(x) dput(s) nomm(s) rapporteur(s) du projet de loi et leur
V\QWKqVH SHXW HQ DSSOLFDWLRQ GH ODUWLFOH  DOLQpD  GX 5qJOHPHQW GH QRWUH
assemble, tre annexe DXUDSSRUWSUpVHQWpjODFRPPLVVLRQFKDUJpHGHOH[DPHQ
dudit projet de loi. Au 30 aot dernier, on dnombrait 36 projets de loi dont les
pWXGHVGLPSDFWSRXYDLHQWGRQQHUOLHXDXGpS{WGREVHUYDWLRQVSDUOHSXEOLF
Or cette facult demeure extrmement peu utilise au regard des
QRPEUHX[SURMHWVGHORLH[DPLQpVSDUO$VVHPEOpHQDWLRQDOH'HSXLVVHXOV
quelques textes ont suscit des contributions de la part de nos concitoyens, parmi
lesquels la loi GX  MXLQ  UHODWLYH j OLPPLJUDWLRQ j OLQWpJUDWLRQ HW j OD
nationalit (194 contributions) et la loi du 17 mai 2013 ouvrant le mariage aux
couples de personnes de mme sexe (431 contributions la date du dbut de
OH[DPHQ GX WH[WH HQ FRPPLVVLRQ GHV /RLV GRQW VHXOHPHQW  SRUWDLHQW VXU OD
TXDOLWpGHOpWXGHGLPSDFWDFFRPSDJQDQWOHSURMHWGHORLHWQRQVXUOHFRQWHQXGX
WH[WHVRXPLVjO$VVHPEOpHQDWLRQDOH
c. Des tudes dont le contenu pourrait tre enrichi
/DSSURSULDWLRQHQFRUHLPSDUIDLWHGHODGpPDUFKHGHOpYDOXDWLRQ ex ante
SHXWrWUHFRQVWDWpHQRQVHXOHPHQWFKH]OHVSDUOHPHQWDLUHVHWDXVHLQGHORSLQLRQ
SXEOLTXH PDLV DXVVL DX VHLQ GHV DGPLQLVWUDWLRQV 'H ODYHX PrPH GX VHFUpWDLUH
gnral du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, OHVpWXGHVGLPSDFWUHVVHPEOHQW
GDYDQWDJH j OKHXUH DFWXHOOH j XQ H[SRVp GHV PRWLIV HQULFKL TXDX PRGqOH GH
O2UJDQLVDWLRQ GH FRRSpUDWLRQ HW GH GpYHORSSHPHQW pFRQRPLTXH 2&'( SRXU
ODTXHOOHOpWXGHGLPSDFWVHUWjDjuster le dispositif qui sera retenu .

(1) ,OVDJLWGHVVDLVLQHVUHODWLYHV :
- la loi n 2011- GX  MXLQ  UHODWLYH j OLPPLJUDWLRQ j Ointgration et la nationalit (Conseil
constitutionnel, dcision n 2011-631 DC du 9 juin 2011, considrants n 2 n 4) ;
- la loi n 2014- GX  MDQYLHU  JDUDQWLVVDQW ODYHQLU HW OD MXVWLFH GX V\VWqPH GH UHWUDLWHV &RQVHLO
constitutionnel, dcision n 2013-683 DC du 16 janvier 2014, considrants n 2 n 6).

 46

Il est en effet apparu au gr des travaux de la mission que les tudes

GLPSDFWSRXYDLHQWYRLUOHXUWHQHXUHQULFKLHjSOXVLHXUVpJDUGV
i. Rendre obligatoire, pour les textes lgislatifs, la ralisation de tests
entrHSULVHVFROOHFWLYLWpVORFDOHVHWXVDJHUVGHODGPLQLVWUDWLRQ
Lors du FRPLWpLQWHUPLQLVWpULHOSRXUODPRGHUQLVDWLRQGHODFWLRQSXEOLTXH
du 18 dcembre 2012, il a t dcid de soumettre certains SURMHWV GDFWHV
rglementaires concernant les entreprises qui, depuis 2011, doivent par ailleurs
IDLUH OREMHW GXQH ILFKH GLPSDFW un test PME permettant GpYDOXHU
GLUHFWHPHQW DYHF OHV HQWUHSULVHV OHV FRQVpTXHQFHV GXQH UpJOHPHQWDWLRQ HW G\
apporter des modifications afin de faciliter son application (1).
0LVH HQ XYUH SDU OHV GLUHFWLRQV UpJLRQDOHV GHV HQWUHSULVHV GH OD
FRQFXUUHQFH GH OD FRQVRPPDWLRQ GX WUDYDLO HW GH OHPSORL ',5(&&7( FHWWH
mthode de consultation innovante vise dterminer spcifiquement les
consquences concrtes et la complexit de nouvelles mesures forts enjeux
DXSUqVGXQpFKDQWLOORQUpGXLWGXQHTXLQ]DLQHGH73(30(HW(7,6XUODEDVH
des remarques et des alternatives avances par les entreprises, des amendements
peuvent tre apports la mesure.
Expriment dbut 2013 VXUOHVGpFUHWVGDSSOLFDWLRQUHODWLIVjODEDQTXH
SXEOLTXH GLQYHVWLVVHPHQW %3, OH test PME a permis, par la suite, de
simplifier SOXVLHXUV SURMHWV GDFWHV UpJOHPHQWDLUHV FRPPH le projet de dcret
relatif la signaltique commune de tri.
Lors de son audition par la mission, M. Nicolas Conso, chef du service
innovation et services aux usagers au Secrtariat gnral pour la modernisation de
O
DFWLRQ SXEOLTXH 6*0$3 D VRXOLJQp TXH OHV pWXGHV GLPSDFW pWDLHQW
KDELWXHOOHPHQW FHQWUpHV VXU Ovaluation quantitative et que FH TXLO
FRQYLHQGUDLWGDSSURIRQGLUFHVWOpYDOXDWLRQTXDOLWDWLYHjVDYRLUOLPSDFWGHOD
IXWXUHQRUPHVXUORUJDQLVDWLRQGHVHQWUHSULVHV &HVWODUDLVRQGrWUHGX test
PME qui, ralis une dizaine de reprises GHSXLVGpEXWHVWPLVHQXYUH
selon une mthode dsormais rode .
Selon M. Nicolas conso, chacun des tests qui ont t mens par exemple
sur les obligations en matire de tri, sur la scurit des transporteurs de fonds ou
sur les indications gographiques du type Laguiole D SHUPLV GREVHUYHU GHV
lments qualitatifs que la simple valuation thorique ne faisait pas ressortir : il
DDLQVLpWpSRVVLEOHGDIILQHUOHVSURMHWVGHWH[WHVUpJOHPHQWDLUHVHWGHSUpYRLUOD
mise en place ds le dbut GHPHVXUHVGDFFRPSDJQHPHQWSHUPHWWDQWGDWWHLQGUH
les objectifs assigns. Ces tests ayant commenc de faire leurs preuves, il serait
dsormais possible de les rendre plus systmatiques et plus obligatoires dans le
FDGUH GHV pWXGHV GLPSDFW FHVW SUpYX , voire de les tendre aux textes
lgislatifs .
(1) Cette dcision a t acte par la circulaire n 5630/SG du Premier ministre du 9 janvier 2013 relative la
PRGHUQLVDWLRQGHODFWLRQSXEOLTXH

 47

/D PLVVLRQ HVWLPH TXLO Q\ D SDV OLHX GH UpVHUYHU FHWWH GpPDUFKH
GpYDOXDWLRQ DXMRXUGKXL IDFXOWDWLYH aux seuls SURMHWV GDFWHV UpJOHPHQWDLUHV
concernant les entreprises, mais que, bien au contraire, la ralisation de tests
semblables devait tre entreprise, titre obligatoire, SRXU OHQVHPEOH GHV SURMHWV
GH ORL TXLOV DIIHFWHQW OHV HQWUHSULVHV OHV FROOHFWLYLWpV WHUULWRULDOHV RX OHV
SDUWLFXOLHUVXVDJHUVGHODGPLQLVWUDWLRQ
&HVWODUDLVRQSRXUlaquelle la mission prconise de rendre obligatoire,
pour les textes lgislatifs, HW VHORQ OREMHW GH OD UpIRUPH HQYLVDJpH la
UpDOLVDWLRQGXQ test entreprises (ce type de test ne devant pas concerner
OHVVHXOHV30(HWRXGXQ test collectivits territoriales HWRXGXQ test
XVDJHUVGHODGPLQLVWUDWLRQ .
Ces tests gagneraient jVHQRXUULUGHVFRQWULEXWLRQVTXXQFHUWDLQQRPEUH
de parlementaires, comme notre collgue Ccile Untermaier, peuvent recueillir
dans le cadre des ateliers lgislatifs citoyens  TXLOV RUJDQLVHQW GDQV OHXU
circonscription ( 1 ) 9RWUH UDSSRUWHXU VRXOLJQH OLQWpUrW TXH GH WHOOHV LQLWLDWLYHV
peuvent prsenter pour rinventer la politique en associant plus activement nos
concitoyens aux discussions des projets et propositions de loi. Les remarques
formules dans le cadre de ces ateliers participatifs aussi bien par des particuliers,
des associations, que des syndicats, des administrations ou des FKHIVGentreprises
VRQW HQ HIIHW VXVFHSWLEOHV GDSSRUWHU XQ pFODLUDJH IRUW XWLOH VXU OHV implications
concrtes des dispositifs dont la rforme est envisage.
ii. $PpOLRUHU OpYDOXDWLRQ GHV FRWV HW EpQpILFHV pFRQRPLTXHV DLQVL TXH
des consquences socitales des mesures envisages
M. 1LFRODV &RQVR QHVW SDV OD VHXOH SHUVRQQH HQWHQGXH SDU OD mission
DYRLU SRLQWp OHV ODFXQHV GHV pWXGHV GLPSDFW HQ PDWLqUH GpYDOXDWLRQ GHV
FRQVpTXHQFHVpFRQRPLTXHV0%HUWUDQGGX0DUDLVFRQVHLOOHUGeWDWHWSURIHVVHXU
GHGURLWSXEOLFjO8QLYHUVLWp3DULV2XHVW1DQWHUUH-/D'pIHQVHFLWDQWOH[HPSOH
des dispositions lgislatives sur la scurit des ascenseurs, a soulign, lors de son
audition, que F[tait] XQHFKRVHGpYDOXHUOHFRWILQDQFLHUGHODUpIHFWLRQGHV
ascenseurs pour les syndicats de coproprit et les bailleurs sociaux , mais que
FHQ [tait] une autre de raliser une vritable analyse conomique, qui aurait
SHUPLV GH UHPDUTXHU TXH pWDQW GRQQp TXLO QH[LVWH TXH GHX[ RX WURLV
DVFHQVRULVWHV VXU OH PDUFKp OH ULVTXH pWDLW JUDQG GXQH SDUW TXH OHV FRWV
H[SORVHQWGDXWUHSDUWTXHORIIUHQHSuisse pas rpondre la demande ! .
Le secrtaire gnral du Gouvernement lui-mme, M. Serge Lasvignes, a
fait part la mission de ce que si des efforts ont t raliss en matire de
quantification, la dimension conomique demeure insuffisante et doit tre
amliore .

(1) Sur les ateliers lgislatifs citoyens , voir la contribution de notre collgue Ccile Untermaier, annexe
au prsent rapport.

 48

9RWUHUDSSRUWHXUQHFLWHUDTXXQH[HPSOH : FHOXLGHOpWXGHGLPSDFWMRLQWH
DXSURMHWGHORLUHODWLIjOpFRQRPLHVRFLDOHHWVROLGDLUHGHYHQXODORLQ 2014-856
du 31 juillet 2014 &HWWH pWXGH VLWXDLW OLPSDFW GX SURMHW GH ORL HQ WHUPes de
FUpDWLRQVGHPSORLV GDQV OHVHFWHXUGHV DVVRFLDWLRQVGHVFRRSpUDWLYHV jpFKpDQFH
de quatre cinq ans, dans une fourchette allant de 100 000 200 000 soit une
valuation allant du simple au double (1).
Au-del des consquences conomiques, ce sont les consquences
sociales et socitales qui apparaissent parfois mal values dans les tudes
GLPSDFW. Il apparat par exemple pour le moins surprenant que la partie de
OpWXGH GLPSDFW FRQVDFUpH j ODUWLFOH  GX SURMHW GH ORL de financement de la
scurit sociale pour 2014 (devenu la loi n 2013-1203 du 23 dcembre 2013), qui
SURSRVDLW GKDUPRQLVHU OHV UqJOHV GH SUpOqYHPHQW DSSOLFDEOHV DX[ SURGXLWV GH
SODFHPHQW HW GH PHWWUH ILQ j ODSSOLFDWLRQ GHV taux historiques pour des
SURGXLWV GpSDUJQH SULVpV Ges classes moyennes et populaires, indiquait, dans la
rubrique impacts sociaux : sans objet . La vive raction des petits
pargnants qui a conduit le Gouvernement renoncer aligner par le haut la
ILVFDOLWp GHV SODQV GpSDUJQH HQ DFWLRQV 3($ GHV SODQV GpSDUJQH-logement
(PEL) et des produits GDVVXUDQFH-YLH HW GpSDUJQH VDODULDOH D PRQWUp TXH OD
UpIRUPHHQYLVDJpHpWDLWORLQGrWUHGpQXpHde telles consquences, contrairement
ce que VXJJpUDLWOpWXGHGLPSDFW
/D PLVVLRQ UHFRPPDQGH GRQF GDPpOLRUHU OpYDOXDWLon des
consquences conomiques, sociales et socitales des mesures envisages.
iii. Fournir une analyse et une justification approfondies des mesures
WUDQVLWRLUHVHWGHVGDWHVGHQWUpHHQYLJXHXUUHWHQXHV
Si le guide de lgistique tabli par le SGG recommande bien de rflchir
SUpFLVpPHQW ORUV GH OpODERUDWLRQ GXQH pWXGH GLPSDFW j OD GpWHUPLQDWLRQ GHV
FRQGLWLRQVGDSSOLFDWLRQGDQVOHWHPSVGXQHUpIRUPH entre en vigueur diffre
pour assurer aux entreprises ou aux particuliers une prvisibilit suffisante et
adapter leurs choix en temps utile, dispositions transitoires permettant de garantir
une scurit juridique pour les situations constitues ou procdures en cours,
DQDO\VH GH OLPSDFW GH OD UpWURDFWLYLWp OH FDV pFKpDQW GH FHUWaines dispositions
lgislatives ), force est de constater que cela reste parfois XQYXSLHX
9RWUHUDSSRUWHXU HQ YHXW SRXU SUHXYH Ovaluation dfectueuse de la date
GHQWUpH HQ YLJXHXU GX GLVSRVLWLI GX compte personnel de prvention de la
pnibilit, prvu par la loi n 2014-GXMDQYLHUJDUDQWLVVDQWODYHQLUHW
la justice du systme de retraites.
Faute GXQH pWXGH GLPSDFW SUpFLVH HW FRPSOqWH SHUPHWWDQW GpYDOXHU OH
WUDYDLOQpFHVVDLUHSRXUpODERUHUXQWHOFRPSWHTXLVRLWVLPSOHGXWLOLVDWLRQSour les
salaris comme pour les entreprises, le Premier ministre a d annoncer, le
1er MXLOOHWGHUQLHUOHUHSRUWSDUWLHOjGHOHQWUpHHQYLJXHXUGHFHGLVSRVLWLITXL
(1) eWXGHGLPSDFWMRLQWHDXSURMHWGHORLUHODWLIjOpFRQRPLHVRFLDOHHWVROLGDLUHMXLOOHWS 21 et p. 26.

 49

tait fixe par la loi prcite au 1er janvier 2015. Ce report partiel a pu susciter des
dceptions la hauteur des grandes esprances que la loi du 20 janvier 2014 avait
suscites.
,O HVW GRQF HVVHQWLHO TXH OHV pWXGHV GLPSDFW QH VH FRQWHQWHQW SDV
GLQGLTXHUOHVGDWHVGHQWUpHHQYLJXHXUHWOHVpYHQWXHOOHVPHVXUHVWUDQVLWRLUHV
sans les justifier par une analyse approfondie.
Or, ce sujet, le vice-SUpVLGHQWGX&RQVHLOGeWDW, M. Jean-Marc Sauv, a
H[SOLTXp j OD PLVVLRQ TXH VL OHV PHPEUHV GX &RQVHLO GeWDW pWDLHQW trs
attentifs aux mesures transitoires aussi bien sur les textes rglementaires que sur
OHV SURMHWV GH ORL LOV QDYDLHQW jamais t saisis, [s]D FRQQDLVVDQFH GpWXGHV
GLPSDFWjFHSRLQWSUpFLVHVTXHOOHVSHUPHWWUDLHQW par exemple sur le compte de
prvention de la pnibilit GpFODLUHUXWLOHPHQWODUpIOH[LRQGX*Ruvernement .
iv. ,QWpJUHU OH[LJHQFH GH TXDQWLILFDWLRQ GHV FKDUJHV DGPLQLVWUDWLYHV
supprimes en contrepartie et hauteur des charges administratives
cres ( one-in, one-out  DXMRXUGKXL FLUFRQVFULWH DX[ WH[WHV
rglementaires
Depuis le 1er septembre 2013, en application de la circulaire du Premier
ministre n 6* GX  MXLOOHW  HVW PLV HQ XYUH XQ JHO GH OD
rglementation, YLVDQWjVXSSULPHUXQHQRUPHH[LVWDQWHSRXUWRXWHFUpDWLRQGXQH
nouvelle norme. En vertu de ce moratoire un pour un qui concerne tous les
SURMHWV GDFWHV UpJOHPHQWDLUHV j OH[FHSWLRQ notable de ceux pris en application
GXQH QRUPH VXSpULHXUH ORL RX GLUHFWLYH HXURSpHQQH WRXW SURMHW GH WH[WH
rglementaire nouveau crant des charges pour les entreprises, les collectivits
WHUULWRULDOHV RX OH SXEOLF QHVW DGRSWp TXH VLO VDFFRPSDJQH j WLWUH GH gage ,
GXQHVXSSUHVVLRQGHPHVXUHVH[LVWDQWHVHQJHQGUDQWGHVFKDUJHVpTXLYDOHQWHV
Le Gouvernement a ainsi introduit en droit franais la pratique britannique
du one-in, one-out qui, instaure au Royaume-Uni en septembre 2010 et
applique partir du 1er MDQYLHUFRPPDQGHTXDXFXQHQRUPHOpJLVODWLYHRX
rglementaire impliquant de nouvelles charges pour les entreprises ne puisse tre
adopt sans que ne soit supprime une norme gnrant des charges quivalentes
(en termes de cot de mise en conformit et non uniquement de charges
DGPLQLVWUDWLYHV j OH[FHSWLRQ GHV SURMHWV GH WH[WHV UHODWLIV j OD ILVFDOLWp RX SULV
SRXUODWUDQVSRVLWLRQGXQHGLUHFWLYHHXURSpHQQH
Au 31 dcembre 2012, la rgle du one-in, one-out , aurait permis, selon
le gouvernement britannique, de rduire les charges annuelles pesant sur les
HQWUHSULVHVGHPLOOLRQVGHOLYUHVVWHUOLQJVRLWHQYLURQPLOOLRQVGHXURV
Face ce succs, le gouvernement britannique a tendu son initiative et la
rgle est devenue, depuis le 1er janvier 2013, celle du one-in, two-out : les
charges administratives rsultant pour les entreprises de la cration de nouvelles
normes doivent tre compenses par la suppression de normes existantes
HQJHQGUDQW OH GRXEOH GH FKDUJHV /LPSDFW DWWHQGX GH FHWWH QRXYHOOH PHVXUH

 50

GHYUDLWSRUWHUODOOqJHPHQWGHFKDUJHVSHVDQWVXUOHVHQWUHSULVHV 919 millions de

OLYUHVVWHUOLQJVRLWHQYLURQPLOOLDUGGHXURV
Le bureau du minisWqUHGHOeFRQRPLHGHOLQQRYDWLRQHWGHV comptences
FKDUJp GH ODPpOLRUDWLRQGH OD UpJOHPHQWDWLRQ  Better Regulation Executive BRE ) MRXH XQ U{OH HVVHQWLHO GDQV OD PLVH HQ Xvre du programme one-in,
two-out , car cHVWOXLTXLWRXVOHVVL[mois, publie un rapport dressant le bilan de
ODYDQFHPHQW du programme et tablissant un classement des ministres (1).
(Q )UDQFH GDSUqV OHV LQIRUPDWLRQV TXD SX REWHQLU YRWUH UDSSRUWHXU OD
PLVH HQ XYUH GX PRUDWRLUH  XQ SRXU XQ  HQ PDWLqUH rglementaire depuis le
1er VHSWHPEUH  D SHUPLV MXVTXj DXMRXUGKXL GDOOpJHU GH  PLOOLRQV
GHXURV OHV FKDUJHV DGPLQLVWUDWLYHV SHVDQW VXU OHV HQWUHSULVHV OHV FROOHFWLYLWpV
territoriales ou le public. Le chiffrage des charges supprimes et des charges
nouvellement cres a permis de faire ressortir que seuls 14 % des textes
rglementaires ceux qui ont les plus forts impacts (suprieurs 10 millions
GHXURVHQYDOHXUDEVROXH reprsentaient plus de 80 GHOHQVHPEOHGHVFRWV
ou gains constats pour les entreprises, soit environ 50 textes rglementaires
depuis le 1er septembre 2013. Ce chiffrage a galement permis de noter que
OHVVHQWLHO GH OD SURGXFWLRQ QRUPDWLYH pPDQDLW GH WURLV S{OHV PLQLVWpULHOV :
OeFRQRPLHHWOHV)LQDQFHVO(QYLURQQHPHnt et le Logement, les Affaires sociales
et le Travail.
&RQYDLQFXHGHVYHUWXVGHOH[HPSOHEULWDQQLTXHODmission considre
que le principe GXQHFRPSHQVDWLRQGH nouvelles charges par la suppression
GHFKDUJHVH[LVWDQWHVGXQQLYHDXpTXLYDOHQWQHGRLWSDV tre circonscrit aux
VHXOVSURMHWVGDFWHVUpJOHPHQWDLUHVPDLVTXLOGRLWFRPPHDX5R\DXPH-Uni,
tre tendu aux projets de loi.
 FHW HIIHW OH OpJLVODWHXU SRXUUDLW LQWURGXLUH j ODUWLFOH  GH OD ORL
organique du 15 avril 2009, qui indique les diffrentes rubriques devant tre
UHQVHLJQpHVGDQVOHFDGUHGXQHpWXGHGLPSDFWXQHUXEULTXHVXSSOpPHQWDLUH
exigeant une quantification aussi prcise que possible des charges
administratives supprimes en contrepartie et hauteur des charges
administratives cres.

(1) Voir, en annexe n 7, les tableaux tablis par le bureau BRE dans le cadre du programme one-in,
two-out . Les derniers rapports semestriels du BRE sont en outre consultables aux liens suivants :
- rapport de juillet 2013 pour le premier semestre de ODQQpHSUpFpGHQWH
https://www.gov.uk/government/publications/one-in-two-out-sixth-statement-of-new-regulation-july-todecember-2013 ;
- UDSSRUWGHGpFHPEUHSRXUOHVHFRQGVHPHVWUHGHODQQpHSUpFpGHQWH
https://www.gov.uk/government/publications/bis-sixth-statement-of-new-regulation-regulations-covering-julyto-december-2013
- UDSSRUWGHMXLOOHWSRXUOHSUHPLHUVHPHVWUHGHODQQpHSUpFpGHQWH :
https://www.gov.uk/government/publications/bis-eighth-statement-of-new-regulation-regulations-coveringjuly-to-december-2014

 51

Selon M. Oliver Letwin, VHFUpWDLUH GeWDW auprs du Premier ministre

britannique, charg de la politique rglementaire, que la mission a pu rencontrer
ORUV GH VRQ GpSODFHPHQW j /RQGUHV Fest cette discipline qui a permis de
provoquer outre-Manche un profond changement de culture normative au sein des
administrations, car elles RQWpWpFRQWUDLQWHVGHVLQWHUURJHUDYHFVLQFpULWpVXUOHV
QRUPHV TXHOOHV DOODLHQW GHYRLU VXSSULPHU SRXU FRPSHQVHU OD FKDUJH
DGPLQLVWUDWLYH HQJHQGUpH SDU FHOOHV TXHOOHV FUpDLHQW 2U OLGHQWLILFDWLRQ GHV
normes supprimer suppose la quantification des charges administratives rsultant
des normes existantes travail qui, MXVTXDORUV tait trs peu effectu par les
administrations.
v. Mieux identifier les critres sur lesquels se IRQGHUDOpYDOXDWLRQex post
des mesures
1RWUH SD\V JDJQHUDLW j VLQVSLUHU QRQ VHXOHPHQW GHV SUDWLTXHV
britanniques, mais aussi des pratiques allemandes. Les ministres fdraux
DOOHPDQGVRQWHQHIIHWSULVSRXUKDELWXGHGHIL[HUGDQVOpWXGHGLPSDFWpODEore
ex anteOHVFULWqUHVGpYDOXDWLRQex post des normes envisages.
Depuis le 1er janvier 2013, le principe a t retenu outre-Rhin que les
normes une fois adoptes seraient soumises :
une premire valuation ex post par le bureau fdral des statistiques
( Destatis ) aprs les deux premires annes de leur mise en application ;
une seconde valuation ex post, ralise cette fois par le ministre
porteur du texte de loi, dans un dlai maximal de cinq ans.
Cette seconde valuation, plus complte que la premire, devrait tre
effectue DX UHJDUG GHV FULWqUHV GpYDOXDWLRQ SUpDODEOHPHQW GpILQLV GDQV OpWXGH
GLPSDFWex ante et prendre en compte, au-del des seules charges administratives,
OHIILFDFLWp GH OD UpJOHPHQWDWLRQ OH UDSSRUW FRWV DYDQtages, les consquences
SRVLWLYHV RX QpJDWLYHV QRQ DQWLFLSpHV ODFFHSWDWLRQ GH OD UpJOHPHQWDWLRQ SDU
ceux qui elle incombe, et les possibilits de rduire les charges administratives
sans modifier les principes.
'DSUqV OH FKHI GX bureau charg de la simplification la Chancellerie
fdrale ( Better Regulation Unit - BRU), M. Stephan Naundorf, cette pratique
peut contribuer un vritable changement de culture normative, dans la mesure o
elle contraint les ministres porteurs des projets de textes identifier en amont,
GqV OD SUpSDUDWLRQ GXQH PHVXUH OHV FULWqUHV GH VD UpXVVLWH HW j HIIHFWXHU XQH
comparaison entre les critres dfinis ex ante et les rsultats chiffrs obtenus
ex post.
Le guide de lgistique tabli par le SGG rappelle aux adminisWUDWLRQVTXLO
HVW LQGLVSHQVDEOH GH FRQFHYRLU OpWXGH GLPSDFW GDQV XQH RSWLTXH GpYDOXDWLRQ
ex post du dispositif, quelques annes plus tard . Il leur recommande, en
FRQVpTXHQFHGHVDWWDFKHU dans la mesure du possible faire le dpart entre un
objectif final et plusieurs objectifs intermdiaires, dterminer un ou plusieurs

 52

indicateurs qui permettront de mesurer, mme indirectement, si ces objectifs ont

pWp DWWHLQWV HW j SUpVHQWHU OD QDWXUH GX GLVSRVLWLI GpYDOXDWLRQ ex post
envisager . Toutefois, IRUFHHVWGHFRQVWDWHUTXHODUWLFOHGHODORLRUJDQLTXHGX
DYULOQHIDLWSDVGHOLQGLFDWLRQGHVFULWqUHVprcis GpYDOXDWLRQex post une
UXEULTXHREOLJDWRLUHGHVpWXGHVGLPSDFW Ce texte se contente de prvoir que les
GRFXPHQWVGpYDOXDWLRn ex ante dfinissent les objectifs poursuivis par le projet
de loi .
La mission recommande donc de faire de la dtermination des
LQGLFDWHXUV VXU OHVTXHOV VH IRQGHUD OpYDOXDWLRQ ex post des normes une
UXEULTXHjSDUWHQWLqUHGHVpWXGHVGLPSDFWTXHOHVDGPLQLVWUDWLRQVGHYront
imprativement renseigner.
Proposition n 1 (QULFKLUOHFRQWHQXGHVpWXGHVGLPSDFW
0LHX[UHQVHLJQHUOHVpWXGHVGLPSDFW :
en rendant obligatoire, pour les WH[WHV OpJLVODWLIV OD UpDOLVDWLRQ GXQ  WHVW
HQWUHSULVHVDXMRXUGKXLIDFXOWDWLIHWFLUFRQVFULWDX[WH[WHVUpJOHPHQWDLUHVDLQVL
que de tests collectivits locales et XVDJHUVGHODGPLQLVWUDWLRQ ;
HQ DPpOLRUDQW OpYDOXDWLRQ GHV FRWV HW EpQpIices conomiques ainsi que des
consquences socitales des mesures envisages ;
HQ IRXUQLVVDQW XQH DQDO\VH HW XQH MXVWLILFDWLRQ DSSURIRQGLHV j ODSSXL GHV
PHVXUHVWUDQVLWRLUHVHWGHVGDWHVGHQWUpHHQYLJXHXUUHWHQXHV ;
HQ \ LQWpJUDQW OH[LJHQFH GH TXDntification des charges administratives
supprimes en contrepartie et hauteur des charges administratives cres ( onein, one-out ) ;
HW HQ \ LQWURGXLVDQW OHV FULWqUHV VXU OHVTXHOV VH IRQGHUD OpYDOXDWLRQ H[ SRVW GH
ces mesures.
B. /e/$%25$7,21 '(6 e78'(6 ',03$&7 CHEZ CERTAINS DE NOS
VOISINS : UN PROCESSUS PLAC SOUS LE CONTR/( '81
ORGANISME CONSULTATIF EXTERNE ET INDPENDANT

La mission a constat en se rendant chez certains de nos voisins, et

notamment au Royaume-Uni et en Allemagne, que la qualit GHVpWXGHVGLPSDFW
enregistrait de trs nets progrs ds lors que le SURFHVVXV GpODERUDWLRQ de ces
dernires FHVVDLW GrWUH SXUHPHQW LQWHUQH DX[ DGPLQLVWUDWLRQV SURGXFWULFHV des
textes lgislatifs et rglementaires.

 53

1. Aller plus loin que le modle europeQ GH O Impact Assessment

Board  TXL GLVWLQJXH ORUJDQH FKDUJp GH OpODERUDWLRQ GH OpWXGH
GLPSDFW GH FHOXL FKDUJp GH OpYDOXDWLRQ GH VD TXDOLWp VDQV UHFXHLOOLU
XQSRLQWGHYXHH[WpULHXUjFHOXLGHODGPLQLVWUDWLRQ

a. La Commission europenne et le Parlement europen VHIIRUFHQW

GREMHFWLYHUOHSURFHVVXVGHSURGXFWLRQGHVpWXGHVGLPSDFW
i. /HFRPLWpGDQDO\VHGLPSDFWGHOD&RPPLVVLRQHXURSpHQQH
(QjOLQLWLDWLYHGX3UpVLGHQW-RVp0DQXHO%DUURVROD&RPPLVVLRQ
europenne a cr au sein de ses services un bureau ( Impact Assessment Board
- IAB FKDUJpFRQWU{OHUODTXDOLWpGHVpWXGHVGLPSDFWSURGXLWHVSDUOHVDXWUHV
services de la Commission europenne sur les projets de texte dont ils sont
porteurs.
/HVVHUYLFHVGHOD&RPPLVVLRQHXURSpHQQHjOLQLWLDWLYHGXQSURMHWGH
texte sont donc DXVVL FHX[ TXL VRQW FKDUJpV GH OpODERUDWLRQ GH OpWXGH
GLPSDFWUHODWLYHjFHSURMHWSi, initialement, il a t fait appel des consultants
extrieurs pour raliser lpWXGHGLPSDFWFHWWHVROXWLRQDGpVRUPDLVpWppFDUWpH
Les services SRUWHXUV GXQ WH[WH sont tenus de respecter des lignes
directrices (1) qui rgissent le contenu des tudes GLPSDFW HW LPSRVHQW TXHOOHV
comportent :
la description du besoin auquel il est propos de rpondre ;
XQH pWXGH GRSWLRQ DYHF OH FDV pFKpDQW OLQGLFDWLRQ GHV PRWLIV SRXU
lesquels le recours une simple recommandation ( soft law ) a t rejet ;
les consultations ralises et leur teneur ;
les faons dont les remarques formules lors des consultations ont t
SULVHVHQFRPSWHSDUOHVVHUYLFHVjORULJLQHGXSURMHWGHWH[WH ;
le cas chant, les raisons pour lesquelles les prconisations formules
lors des consultations ont t cartes ;
les raisons pour lesquelles les trs petites entreprises (TPE) ne peuvent
pas tre exemptes de la nouvelle rglementation envisage.
/ I AB H[DPLQH OHQVHPEOH GHV SURMHWV GpWXGHV GLPSDFWHW H[LJH
des services de la Commission europenne porteurs des projets de textes des
explications dtailles sur tous les points figurant dans le cahier des charges
GHVpWXGHVGLPSDFW.

(1) Ces lignes directrices ( Impact Assessment Guidelines  SRXU OpODERUDWLRQ GHV pWXGHV GLPSDFW VRQW
consultables au lien suivant :
http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/commission_guidelines/commission_guidelines_en.htm.

 54

Il les interroge notamment sur le cot estim du projet de texte pour les
administrations et les entreprises des tats membres, en exigeant les lments les
plus FKLIIUpVHWOHVSOXVSUpFLVSRVVLEOHVHQSDUWLFXOLHUHQWHUPHVGHPSORL
/H[DPHQGHODTXDOLWpGHOpWXGHGLPSDFWSDUO IAB prend la forme
de :
runions tous les quinze jours avec les services porteurs du projet de
texte (ces runions ne pouvanWVHWHQLUVLPRLQVGHPHPEUHVGHO IAB sans
compter son Prsident sont prsents et si les directions comptentes en matire
GHQWUHSULVHV GHQYLURQQHPHQW HW GDIIDLUHV VRFLDOHV QH Vont pas du tout
reprsentes) ;
questionnaires de 4 5 pages auxquels les services porteurs du projet de
texte sont tenus de rpondre sous quelques semaines.
Ces changes durent WDQWTXHO IAB QHVWSDVFRQYDLQFXGHGRQQHUXQ
avis positif au projet de texte envisag. (QPR\HQQHODUpDOLVDWLRQGXQHpWXGH
GLPSDFWVXUXQSURMHWGHWH[WHGXUHHQWUHXQDQHWGHPLHWGHX[DQV
7RXWHIRLV O I AB QD SDV GH GURLW GH YHWR 6L OD &RPPLVVLRQ
HXURSpHQQHWLHQWjXQSURMHWGHWH[WHPDOJUpODYLVQpJDWLIGHO I AB , alors
le projet de texte lui est transmis afin TXHOOH ODFFHSWH IRUPHOOHPHQW
&HSHQGDQWODYLVQpJDWLIGHO I AB est, dans cette hypothse, publi.
Il faut nanmoins noter que, depuis 2010, sauf volont contraire du
Prsident de la Commission europenne, aucun projet de texte ayant reu un avis
nJDWLIGHO IAB QHVWVRXPLVjOD&RPPLVVLRQ
Une fois que la Commission europenne a accept le projet de texte,
OpWXGH GLPSDFW HVWSXEOLpH HWPLVH HQ OLJQH (1). Souvent volumineuse, celle-ci
est dsormais rsume, depuis quelques mois, dans une synthse de deux pages
prsente au dbut du document. 8QH V\QWKqVH GH ODYLV GH O I AB (jadis de
GL[ SDJHV HQ PR\HQQH HW GpVRUPDLV GHQYLURQ GHX[ SDJHV HVW pJDOHPHQW
publie. /DYLV GH O IAB accompagne le projet de texte europen
correspondant tout au long du processus lgislatif.
8Q SURMHW HVW HQYLVDJp TXL FRQVLVWHUDLW j SHUPHWWUH j O IAB de
rpondre publiquement aux diffrentes remarques formules par les citoyens de
O8QLRQ HXURSpHQQH VXU OHV pWXGHV GLPSDFW PLVHV HQ OLJQH / IAB pouvant
difficilement rpondre chaque personne, ses rponses pourraient tre
thmatiques.

(1) 6XU OD SODFH GH O IAB  GDQV OH SURFHVVXV GpODERUDWLRQ GHV pWXGHV GLPSDFW GH OD &RPPLVVLRQ
europenne et sur les statistiques relatives ses activits, voir les documents figurant en annexe n 8.

 55

ii. /XQLWpGpYDOXDWLRQex ante GHOLPSDFWGX3DUOHPHQWHXURSpHQ

Depuis que le Parlement europen est pleinement devenu colgislateur ,
en vertu du Trait de Lisbonne du 13 dcembre 2007, il tmoigne un fort intrt
SRXUOpYDOXDWLRQex ante et ex post. ce titre, il a demand ce que tout projet
GDFWHOpJLVODWLIVRLWDFFRPSDJQpGXQHpWXGHGLPSDFW
Le 18 avril 2011, la dpute allemande Angelika Niebler a publi un
UDSSRUWVXUODJDUDQWLHGHOLQGpSHQGDQFHGHVpWXGHVGLPSDFW (1), qui prconisait la
FUpDWLRQGHVWUXFWXUHVGDQDO\VHGLPSDFWDXVHLQ mme du Parlement.
ODVXLWHGHFHUDSSRUWXQHGLUHFWLRQGHODQDO\VHGLPSDFWDpWpFUppHHQ
janvier 2012. Dsormais, cette direction a pris le nom de direction de
OpYDOXDWLRQ GH OLPSDFW HW GH OD YDOHXU DMRXWpH HXURSpHQQH au sein de la
direction gnrale des services de recherche parlementaire.
Depuis septembre 2012, la demande du secrtaire gnral du
ParlemenWHXURSpHQOHVVHUYLFHVGHOXQLWpGpYDOXDWLRQ ex ante procdent
XQ FRQWU{OH GH WRXWHV OHV pWXGHV GLPSDFW WUDQVPLVHV SDU OD &RPPLVVLRQ
europenne, ce qui reprsente environ six tudes par mois. Ce contrle prend
OD IRUPH GXQH QRWH GXQH GL]DLQH GH SDges comportant des analyses
prliminaires et produite en quelques jours (une semaine au maximum) ( 2 ).
/DQDO\VH GLPSDFW j ODTXHOOH SURFqGHQW OHV VHUYLFHV GH OXQLWp GpYDOXDWLRQ ex
ante FRPSOqWHOHFRQWU{OHGHTXDOLWpHIIHFWXpSDUO IAB , en apportant un regard
neuf sur le projet de texte europen.
Si un ou plusieurs parlementaires le demandentOHVVHUYLFHVGHOXQLWp
GpYDOXDWLRQex ante peuvent produire une note plus dtaille, voire procder
jXQHpWXGHGLPSDFWFRPSOpPHQWDLUH
I l peut arriver que le Parlement europen choisisse de faire ou refaire
LQWpJUDOHPHQW XQH pWXGH GLPSDFW Rcemment, il a ainsi dcid de raliser
LQWpJUDOHPHQW XQH pWXGH GLPSDFW VXU XQH SURSRVLWLRQ PRGLILDQW OD GLUHFWLYH
relative au miel de faon rtablir le pollen comme composant du miel. La
&RPPLVVLRQHXURSpHQQHQDYDLWHQHIIHWSDVMXJpQpFHVVDLUHGHUpDOLVHUXQHpWXGH
GLPSDFWVXUFHWWHSURSRVLWLRQGHPRGLILFDWLRQGHODGLUHFWLYHUHODWLYHDXPLHOGDQV
ODPHVXUHRHOOHDYDLWSURGXLWXQHWHOOHpWXGHORUVGHOpODERration de la directive
LQLWLDOHTXLOVDJLVVDLWGHPRGLILHU2U la distinction, labore entre-temps par la
&RXU GH MXVWLFH GH O8QLRQ HXURSpHQQH (3), entre les notions de composant et
G ingrdient rendait ncessaire, aux yeux du Parlement, une nouvelle tude
GLPSDFW
(1) Ce rapport peut tre consult au lien suivant : http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef= //EP//TEXT+REPORT+A7-2011-0159+0+DOC+XML+V0//FR&language=fr.
(2) Ces premires valuations sont consultables au lien suivant :
http://www.europarl.europa.eu/thinktank/fr/documents.html?word= &documentType=STUDIES&id= &body=I
MPA&dateStart= &dateEnd= &action=submit
(3) CJUE, 6 septembre 2011, Karl Heinz Bablok et autres contre Freistaat Bayern (affaire n C-442/09).

 56

6LOHVXMHWV\SUrWHOpWXGHGLPSDFWFRPSOpPHQWDLUHRXVXEVWLWXWLYH
SHXW rWUH HIIHFWXpH SDU OHV VHUYLFHV GH OXQLWp GpYDOXDWLRQ ex ante, qui
disposent alors de six mois, en moyenne, pour la raliser.
Globalement, les services de OXQLWp GpYDOXDWLRQ ex ante dtectent
UDUHPHQWGHJUDYHVODFXQHVGDQVOHVpWXGHVGLPSDFWTXLOHXUVRQWWUDQVPLVHV,OV
notent cependant que ces tudes comportent rarement des donnes sur les charges
DGPLQLVWUDWLYHVDXQLYHDXGHO8QLRQHWHQFRUHPRLQVeWDWSDUeWDW
b. PDLVcelui-ci reste interne aux services des institutions europennes.
Le bureau de la Commission europenne charge de contrler la
TXDOLWp GHV pWXGHV GLPSDFW  I AB ) est compos de neuf fonctionnaires
europens, dont un prsident (secrtaire gnral adjoint de la Commission
europenne) et huit directeurs issus des services de la Commission europenne et
devant reprsenter au moins les directions comptentes dans le domaine de
OHQYLURQQHPHQWGHVHQWUHSULVHVHWGHVDIIDLUHVVRFLDOHVCes fonctionnaires sont
dsigns par le Prsident de la Commission europenne pour un mandat de
deux ans et sont directement responsables devant lui. Ils agissent en leur nom
SURSUH HW QRQ HQ WDQW TXH UHSUpVHQWDQWV GH OHXU VHUYLFH GDIIHFWDWLRQ ,OV
VDEVWLHQQHQW GLQWHUYHQLU GDQV OHV GpEDWV FKDTXH IRLV TXDSSDUDvW XQ FRQIOLW
GLQWpUrWV
6LOWUDYDLOOHGHIDoRQLPSDUWLDOHDXFXQWH[WHQHJDUDQWLWDXMRXUGKXL
IRUPHOOHPHQW OLQGpSHQGDQFH GH O I AB . Cette indpendance rsulte
seulement de pratiques administratives.
Nos interlocuteurs allemands ont indiqu TXLOV souhaiteraient
dvelopper leur niveau un processus de contrH[SHUWLVH VL FH GHUQLHU QHVW
pas instaur au niveau europen. Selon eux, la Chancelire, Mme Angela
Merkel, YHUUDLWGXQERQLOODFRQVWLWXWLRQGXQFRPLWpTui soit plus indpendant
TXHODFWXHO IAB .
4XDQW j OXQLWp GpYDOXDWLRQ ex ante du Parlement europen, elle
procde PRLQVjXQHDQDO\VHGHIRQGTXjXQFRQWU{OHGXUHVSHFWGHVOLJQHV
GLUHFWULFHV HQ PDWLqUH GDQDO\VH GLPSDFW HQ VDVVXUDQW SDU H[HPSOH que la
&RPPLVVLRQ QD SDV GHPEOpH SULYLOpJLp WHOOH RSWLRQ SOXW{W TXH WHOOH DXWUH VDQV
HIIHFWXHUXQHYpULWDEOHpWXGHGRSWLRQRXHQFRUHTXHOD&RPPLVVLRQQDSDVRPLV
telle ou telle partie prenante incontournable dans le cadre de ses consultations. Par
exHPSOHDXVXMHWGXQrcent projet de texte europen sur la traduction certifie,
OHV VHUYLFHV GX 3DUOHPHQW HXURSpHQ RQW FRQVWDWp TXH OD &RPPLVVLRQ QDYDLW SDV
consult les traducteurs.
3DU DLOOHXUV OXQLWp GpYDOXDWLRQ ex ante GX 3DUOHPHQW HXURSpHQ QD Sas
toujours toute la capacit technique requise pour contrexpertiser les valuations
fournies par les services de la Commission europenne. Pass un certain degr
de technicit OpWXGH GLPSDFW FRPSOpPHQWDLUH RX VXEVWLWXWLYH HVW FRQILpH j
des consultants et experts extrieurs au Parlement.

 57

Cette pratique rvle la QpFHVVLWpGH[WHUQDOLVHUOHFRQWU{OHGHODTXDOLWp

GHVpWXGHVGLPSDFWVLORQVRXKDLWHTXHFHOXL-ci ne se limite pas un examen
purement formel&HVWFHTXRQWFRPSULVQRVYRLsins britannique et allemand
TXL RQW FKRLVL GH VRXPHWWUH OpWXGH GLPSDFW SURGXLWH SDU ODGPLQLVWUDWLRQ j
ODQDO\VHFULWLTXHHWLPSDUWLDOHGHUHSUpVHQWDQWVGHODVRFLpWpFLYLOH
2. 6LQVSLUHU Ges modles britannique et allemand qui confient des
SHUVRQQDOLWpV H[WpULHXUHV j ODGPLQLVWUDWLRQ OH VRLQ GH VH SURQRQFHU
VXUODTXDOLWpGHOpWXGHGLPSDFW

En Europe, cinq pays se sont GRWpV GRUJDQLVPHV FRQVXOWDWLIV

indpendants pour contrler la qualiWpGHVpWXGHVGLPSDFWSURGXLWHVSDUOHV
administrations,OVDJLW :
des Pays-Bas, qui ont cr un bureau de la charge administrative
(ACTAL) ;
du Royaume-Uni, qui a institu un comit de la politique de la
rglementation ( Regulatory Policy Committee - RPC) ;
GHOAllemagne, qui a mis en place un conseil national de contrle des
normes ( Normenkontrollrat - NKR) ;
de la Rpublique tchque, qui a cr EXUHDXGpWXGHGHOLPSDFWGHOD
rglementation ( RIAB ) ;
de la Sude, qui a institu un FRQVHLOGDPpOLRUDWLRQGHODUpJOHPHQWDWLRQ
( Regelradet ).
/I slande et la Norvge sont elles aussi en train de mettre en place des
FRPLWpVLQGpSHQGDQWVFKDUJpVGHOpYDOXDWLRQGHODTXDOLWpGHVpWXGHVGLPSDFW
a. Le comit britannique de la politique de la rglementation ( RPC )
i. Cration et composition
Le Regulatory Policy Committee (ou RPC ) a t cr en 2009
pour valuer de faon totalement indpendante la qualit (sincrit des
estimations, des donnes...) GHVpWXGHVGLPSDFWSURposes par les services des
ministres porteurs de projets de textes (lgislatifs et rglementaires).
%pQpILFLDQW GXQ ILQDQFHPHQW GH    SDU DQ VRLW    HW
LQVWDOOp GDQV OHV ORFDX[ GX PLQLVWqUH GH OeFRQRPLH GH OLQQRYDWLRQ HW GHV
comptences ( Department for Business, Innovation & Skills - BIS), il est
FRPSRVp GH KXLW PHPEUHV QRPPpV SDU OH 3UHPLHU PLQLVWUH DX WHUPH GXQ
processus de recrutement public et transparent (appel candidatures,
slection par les fonctionnaires composant le secrtariat, proposition de
nomination faite au Premier ministre).

 58

Les membres du RPC sont issus de la socit civile : syndicalistes,

conomistes, entrepreneurs, employs de la chambre de commerce britannique,
VSpFLDOLVWHVGHODXGLWHWF
Les membres de ce comit conservent des activits professionnelles
parallles HW QH FRQVDFUHQW FKDFXQ TXXQ MRXU GH OHXU VHPDLQH DX WUDYDLO GX
RPC -XVTXHQLOVQpWDLHQWSDVUpPXQpUpVSRXUOHXUDFWLYLWpDXVHLQGX
RPC .
&HFRPLWpVDSSXLHVXUXQsecrtariat de quinze fonctionnaires qui sont
dtachs de diffrents ministres pour une dure de trois quatre ans pour
travailler temps plein pour le RPC et dont la plupart ont un profil
GpFRQRPLVWH.
ii. Rle du RPC  GDQV OH SURFHVVXV EULWDQQLTXH GpODboration des
pWXGHVGLPSDFW
Le RPC examine, en dehors de toute considration partisane, la
TXDOLWpGHVpWXGHVGLPSDFWpODERUpHVSDUOHVVHUYLFHVGHVPLQLVWqUHVSRUWHXUV
de projets de textes.
/HV PLQLVWqUHV pODERUHQW XQH pWXGH GLPSDFW OH FDV pFKpDQW DYHF ODSSXL
PpWKRGRORJLTXH HW WHFKQLTXH GX EXUHDX GX PLQLVWqUH GH OeFRQRPLH GH
OLQQRYDWLRQ HW GHV FRPSpWHQFHV FKDUJp GH ODPpOLoration de la rglementation
( Better Regulation Executive - BRE) (1).
'HSXLV OpWp  SRXU FHUWDLQHV PHVXUHV VDQV LPSDFW ORXUG OHV
PLQLVWqUHVSHXYHQWSURGXLUHGHVpWXGHVGLPSDFWDOOpJpHVTXLVRQWVRXPLVHVjXQH
procdure de contrle acclre. Cette procdure est notamment utilise pour les
(1) &RPSRVp GXQH FLQTXDQWDLQH GH SHUVRQQHV HW EpQpILFLDQW GXQ EXGJHW DQQXHO GHQYLURQ  PLOOLRQV GH
OLYUHVVWHUOLQJVRLWHQYLURQPLOOLRQVGHXURVOHBRE HVWXQHXQLWpGHVRXWLHQjODPLVHHQXYUH
GHV SURJUDPPHV GDPpOLRUDWLRQ GH OD UpJOHPHQWDWLRQ TXL VH FRQFHQWUH VXU OpYDOXDWLRQ ex ante.
Formellement cr il y a XQHGL]DLQHGDQQpHVOHBRE DFRPPHQFpGrWUHFRQVWLWXpGHIDoRQLQIRUPHOOH
en 1992, sous le gouvernement de M. John Major.
Initialement rattach aux services du Premier ministre ( Cabinet Office ), ce service est plac depuis
2009 auprs du minisWqUH GH OeFRQRPLH GH OLQQRYDWLRQ HW GHV FRPSpWHQFHV %,6 DILQ GH UHJURXSHU
auprs de ce ministre toutes les structures qui travaillaient sur les questions lies aux entreprises. Malgr
ce rattachement, le BRE a une vocation interministrielle et travaille aux cts des ministres et
UpGDFWHXUVGHVSURMHWVGHWH[WHSRXUOHXUDVVXUHUXQHDVVLVWDQFHSUDWLTXHDXVXMHWGHOpFKDQJHGHERQQHV
pratiques ou des alternatives la rglementation notamment.
&HVW FH VHUYLFH TXL D GpILQL OHV UqJOHV GpODERUDWLRQ GHV pWXGHV GLPSDFW HW TXL DSSRUWH XQ VRXWLHQ
PpWKRGRORJLTXH HW WHFKQLTXH DX[ PLQLVWqUHV SRUWHXUV GH SURMHWV GH WH[WHV ORUVTXLOV pODERUHQW GH WHOOHV
tudes.
&KDTXH PLQLVWqUH GLVSRVH GXQH XQLWp GDPpOLRUDWLRQ GH OD UpJOHPHQWDWLRQ FRPSRVpH GH WURLV j six
SHUVRQQHV (W DX VHLQ GH FKDTXH PLQLVWqUH XQ VHFUpWDLUH GeWDW FKDUJp GH OD JRXYHUQDQFH QRUPDWLYH HVW
identifi.
&HVW pJDOHPHQW YHUV FH VHUYLFH TXH OH RPC  SHXW VH WRXUQHU ORUVTXLO UHQFRQWUH GHV GLIILFXOWpV
mthodologiques ou techniques au cours GHOH[DPHQGHODTXDOLWpGXQHpWXGHGLPSDFW
&HVWXQHXQLWpFHQWUDOHLQIOXHQWHHWG\QDPLTXHTXLGLVSRVHGXQUpVHDXHWGHUHVVRXUFHVLPSRUWDQWHVHWTXL
regroupe les lments essentiels du mieux lgifrer   VRXWLHQ DX[ DQDO\VHV GLPSDFW DX SURJUDPme
one-in, two-out RXHQFRUHjOXWLOLVDWLRQGDOWHUQDWLYHVjODUpJOHPHQWDWLRQ

 59

mesures de simplification approuves dans le cadre du programme de rduction du

stock normatif ( Red Tape Challenge  HW SRXU WRXWH PHVXUH GRQW OLQFLGHQFH
financire est infrieure 1 million de livres sterling (soit environ 1,2 millions
GHXURV
Ils la transmettent ensuite au RPC , avant de procder aux ventuelles
consultations obligatoires ou facultatives.
8QH IRLV TXH OpWXGH GLPSDFW OXL HVW WUDQVPLVH OH RPC dispose
GXQGpODLDOODQWGHMRXUVHQFDVGHSURFpGXUHDFFpOpUpHjMRXUVHQFDV
de procdure classique SRXU DQDO\VHU OpWXGH GLPSDFW. En moyenne, le
RPC H[DPLQHOHVpWXGHVGLPSDFWGDQVXQGpODLGHMRXUVRXYUDEOHV
Lors de cet examen, le RPC VDWWDFKHjYpULILHUTXHOH*RXYHUQHPHQWD
envisag toutes les options possibles, en particulier celles qui sont non normatives
( soft law : recommandations, rfrentiels, guides de bonnes pratiques, etc.) et
pour raliser des estimations chiffres fiables des cots et des avantages attendus
du projet de texte. Le RPC contrle notamment le respect du principe one-in,
two-out (1) et de la prohibition des surtranspositions des directives europennes
TXLQLUDLHQWSDVGDQVXQVHQVIDYRUDEOHDX[HQWUHSULVHVEULWDQQLTXHV
/H[DPHQ GH OpWXGH GLPSDFW HVW HIIHFWXp SDU GHX[ IRQFWLRQQDLUHV
(dont au moins un conomiste) sans recours des consultants extrieurs. Ils
travaillent uniquement sur la base des documents transmis par le Gouvernement et
examinent leur conformit au regard des exigences mthodologiques relatives aux
pWXGHV GLPSDFW WHOOHV TXH GpILQLes dans le rfrentiel tabli par le BRE et
appel Better regulation framework manual (2).
&HV GHX[ IRQFWLRQQDLUHV WUDQVPHWWHQW OHXU SURSRVLWLRQ GDYLV DX
membre du comit charg du dossier, lequel se forge sa propre opinion et
transmet sa SURSRVLWLRQGDYLVjOHQVHPEOHGHVPHPEUHVGXFRPLWp
Le RPC met un avis class par couleur :
vert VL OpWXGH GLPSDFW HVW HQ WRXV SRLQWV VDWLVIDLVDQWH RX VL HOOH QH
comporte que des lacunes mineures ;
orange si elle doit tre complte et/ou modifie ;
(1) Le RPC GpWHUPLQHVLOHSURMHWGHWH[WHFUpHGHVFKDUJHVDGPLQLVWUDWLYHVGDQVTXHOFDVFHVWXQin )
RX VLO HQ VXSSULPH GDQV TXHO FDV FHVW XQ  out ). Il vrifie que le poids de la charge administrative
cre ou supprime a bien t calcul conformment aux principes mthodologiques communment
adopts. Le prsident du RPC 00LFKDHO*LEERQVDIDLWYDORLUOXWLOLWpGXQUHJDUGLQGpSHQGDQWVXU
le chifIUDJH IDLW SDU OH *RXYHUQHPHQW GH FH TXLO SUpVHQWH FRPPH GHV FUpDWLRQV RX GHV VXSSUHVVLRQV GH
charges administratives, car les ministres ont, selon lui, tendance surestimer les suppressions de charges
( OUTs ). Cette vrification a permis au RPC GHVWLPHUjHQYLURQPLOOLRQVGHOLYUHVVWHUOLQJVRLW
HQYLURQPLOOLRQVGHXURVODGLIIpUHQFHHQWUHODUpGXFWLRQGHODFKDUJHDGPLQLVWUDWLYHDQQRQFpHSDUOH
Gouvernement (qui prtend avoir rduit cette charge de 836 millions de livres sterling entre 2011 et 2013,
grce au one-in, one-out ) et la rduction relle de cette charge depuis 2011.
(2) Ce manuel mthodologique est consultable au lien suivant :
https://www.gov.uk/government/publications/better-regulation-framework-manual.

 60

rouge si elle est trs insuffisante et doit tre intgralement refaite.

Si le projet de texte ne satisfait pas la rgle du one-in, two-out ODYLV
du RPC est automatiquement ngatif.
Cet avis est transmis aux ministres porteurs des projets de texte et
DXWHXUV GHV pWXGHV GLPSDFW (Q FDV GDYLV RUDQJH LOV SHXYHQW GpFLGHU GH
PRGLILHURXFRPSOpWHUOpWXGHGLPSDFWMXVTXjFHTXHOH RPC donne un avis
YHUWSOXVLHXUVQDYHWWHVSHXYHQWDLQVLDYRLUOLHX(QFDVGDYLVURXJHLOVSHXYHQW
dFLGHUGHUHIDLUHLQWpJUDOHPHQWOpWXGHGLPSDFWRXGHUHQRQFHUjOHXUSURMHWGH
texte ou de passer outre.
Le RPC QD SDVGH GURLW GHYHWR  OH*RXYHUQHPHQW SHXWIDLUH OH
choix politique de passer outre un avis ngatif, mais dans cette hypothse,
ODYis ngatif du RPC HVW SXEOLp QRQ VHXOHPHQW OH VHQV GH ODYLV PDLV
DXVVL OHQVHPEOH GHV PRWLIV HW OH Gouvernement doit assumer les
consquences politiques et mdiatiques de son choix. En pratique, tout
ministre renonce prsenter un projet de texte qui QDXUDLWSDVUHFXHLOOLXQ
feu vert du RPC .
5pFHPPHQWGDQV OH FDGUHGXQ SURMHW GH ORL YLVDQW j PHWWUH HQ SODFH XQ
nouveau rgime de retraites, le Gouvernement britannique a procd des
consultations sans avoir pralablemeQW UHFXHLOOL ODYLV GX RPC VXU OpWXGH
GLPSDFW'qVORUVTXHOHVSDUWHQDLUHVVRFLDX[DYDLHQWUHoXODFRQVXOWDWLRQLOpWDLW
trop tard pour saisir le RPC . Ce dernier a donc mis un avis rouge (ngatif)
qui a t publi en intgralit dans la une du Financial Times (1), ce qui a plong le
*RXYHUQHPHQW GDQV OHPEDUUDV SHQGDQW SOXVLHXUV VHPDLQHV /H PLQLVWUH SRUWHXU
du projet de loi a alors demand rencontrer le Prsident du RPC devant qui il
D UHFRQQX TXLO QDXUDLW SDV G YDOLGHU OpWXGH Gimpact assortissant le projet de
loi. Le ministre a alors demand au RPC de lui transmettre ses
recommandations pour que le projet de loi envisag satisfasse aux exigences du
comit.
En 2012, le RPC DH[DPLQppWXGHVGimpact (contre 579 en 2011).
81 % de ces analyses ont t juges conformes aux exigences mthodologiques.
Le plus souvent, les reproches adresss aux ministres par le RPC portent sur
le manque de clart des bases de calcul, ODEVHQFH GH[SOLFDWLRQ FRPSOqWH VXU OD
faon dont le cot net annuel de la mesure envisage pour les entreprises a t
estim, ODEVHQFHGHSULVHHQFRPSWHGHVFRWVGHIDPLOLDULVDWLRQDYHFODQRXYHOOH
PHVXUHHWGHPLVHHQXYre de dispositifs transitoires, ou encore OLQVXIILVDQFHGH
OpYDOXDWLRQGHOLPSDct pour les petites et trs petites entreprises.
(Q MXLQ  OH PLQLVWUH FKDUJp GH OeFRQRPLH GH OLQQRYDWLRQ HW GHV
FRPSpWHQFHV D DQQRQFp OD FUpDWLRQ DX VHLQ GHV pWXGHV GLPSDFW GXQ LQGLFDWHXU
(1) Cet avis est fourni en annexe n 9 et consultable au lien suivant :
https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/267611/RPC13-DWP1950_Charges_in_Qualifying_Pension_Schemes__05.12.2013_.pdf

 61

spcifique pour les petites et trs petites entreprises ( Small and Micro Business
Assessment - SaMBA). Dans ce cadre, le RPC HVW FKDUJp GH VDVVXUHU TXH
toutes les solutions ont t envisages pour attnuer tout impact disproportionn
GXQSURMHWGHWH[WHVXUOHVSHWLWHVHWWUqVSHWLWHVHQWUHprises. Le principe est que les
petites et trs petites entreprises sont exemptes des nouvelles rglementations.
/H[FHSWLRQ HVW TXHOOHV SHXYHQW rWUH FRQFHUQpHV SDU OD QRXYHOOH UpJOHPHQWDWLRQ
PDLV TXHOOHV EpQpILFLHQW DORUV GDGDSWDWLRQV HW GH GpODLV SOXV ORQJV SRXr
ODSSOLTXHU j PRLQGUH FRW &H GLVSRVLWLI QD WRXWHIRLV SDV HQFRUH pWp PLV HQ
XYUH
(Q MXLOOHW  OH PLQLVWUH FKDUJpGH OeFRQRPLH GH OLQQRYDWLRQ HW GHV
FRPSpWHQFHVDDQQRQFpTXHPrPHOHVSURGXFWHXUVGHQRUPHVTXLQLQWHUYLHQQHQW
pas dans le domaine conomique (les rgulateurs non-conomiques ), parmi
lesquels certaines autorits administratives indpendantes, allaient devoir produire
XQHpWXGHGHOLPSDFWTXHOHXUVQRXYHOOHVUpJOHPHQWDWLRQVRXOHVPRGLILFDWLRQVGH
leurs rglementations existantes peuvent avoir indirectement sur les entreprises.
Ces rgulateurs non-conomiques sont tenus de communiquer leur tude
GLPSDFW DX[ HQWUHSULVHV FRQFHUQpHV GH VH FRQFHUWHU DYHF HOOHV HW VL SRVVLEOH
parvenir un accord avec elles avant la modification de la rglementation. Si les
HQWUHSULVHVVXVFHSWLEOHVGrWUHDIIHFWpHVSDUODQRXYHOOHUpJOHPHQWDWLRQFRQVLGqUHQW
TXH OpWXGH GLPSDct ralise par le rgulateur non-conomique est
VXEVWDQWLHOOHPHQWHUURQpHHWTXHOOHVQHSHXYHQWGRQFSDUYHQir un accord avec
ledit rgulateur, alors elles peuvent saisir le RPC SRXU TXLO FRQWU{OH OpWXGH
GLPSDFWpODERUpHSDUOHUpJXODWHXUHWIRUPXOHXQDYLVHQWRXWHLQGpSHQGDQFH&H
GLVSRVLWLIQDtoutefois SDVHQFRUHpWpPLVHQXYUH
Le RPC a tabli un classement des ministres selon la qualit des
pWXGHV GLPSDFW TXLOV OXL WUDQVPHWWHQW FH TXL SHUPHW GH IDLUH SUHVVLRQ VXU
les administrations centrales et de les mobiliser (1). Le constat est que ce sont
toujours les mmes ministres qui produisent OHVPHLOOHXUVpWXGHVGLPSDFWHW
TXH OD TXDOLWp GXQH pWXGH GLPSDFW HVW GDXWDQW SOXV JUDQGH TXH OHV
ministres travaillent en troite association avec les entreprises.
8QH IRLV UHWRXUQpH DX[ PLQLVWqUHV DYHF ODYLV Gu RPC  OpWXGH
GLPSDFWHVWWUDQVPise au comit gouvernemental charg de la rduction de
la rglementation ( Reducing Regulation ministerial Committee - RRC).
Ce FRPLWpHVWFRPSRVpGXQHGL]DLQHGHPHPEUHVGX*RXYHUQHPHQWPLQLVWUHVGH
OeFRQRPLHQRWDPPHQWHWVHFUpWDLUHVGeWDW,ODt cr en 2008 pour piloter le
programme de rglementation du gouvernement. Toutes les mesures qui
LPSOLTXHQW OD FUpDWLRQ RX OD VXSSUHVVLRQ GXQH QRUPH OXL VRQW VRXPLVHV SRXU
autorisation. Ce comit prend, dans un dlai moyen de six jours, la dcision
poOLWLTXHGDGRSWHURXQRQOHSURMHWGHWH[WHHQVDSSX\DQWVXUODYLVGX RPC
HWVXUOH[SHUWLVHdu BRE .

(1) Voir les documents figurant en annexe n 9.

Le rle du RPC dans le processus britannique GDGRSWLRQGHVSURMHWVGHWH[WHV

Le RPC examine sous 10 30 jours

OHVpWXGHVGLPSDFWHWOHXUDWWULEXHXQH
couleur :
- rouge : non-conforme aux exigences
mthodologiques
- orange ou vert : partiellement ou
totalement conforme aux exigences
mthodologiques

Les services des ministres adressent

au RP& OHV pWXGHV GLPSDFW SRXU
examen approfondi

Le RPC adresse ses avis

aux ministres

62

/HV PLQLVWqUHV SUpSDUHQW DYHF ODSSXL

mthodologique et technique du
bureau Better Regulation Executive
%5( OHV pWXGHV GLPSDFW HW OHV
VRXPHWWHQWDX53&DYDQWTXHOOHVQH
soient
prsentes
au
Comit
interministriel de rduction de la
rglementation (RRC) pour adoption

/HV pWXGHV GLPSDFW YLVpHV SDU OH 53& VRQW

transmises au RRC pour validation dans un
dlai de 6 jours

Le RRC rend sa dcision finale sur la

mise en XYUHGHVUpJOHPHQWDWLRQV

 63

Selon M . Oliver Letwin, VHFUpWDLUHGeWDWDXSUqVGX3UHPLHUPLQLVWUH

britannique, charg de la politique rglementaire, OpYDOXDWLRQLQGpSHQGDQWH
GHV pWXGHV GLPSDFW SDU XQ FRPLWp FRPSRVp GH UHSUpVHQWDQWV GH OD VRFLpWp
FLYLOH D pWp OXQ GHV IDFWHXUV GpFLVLIV GX SURIRQG FKDQJHPHQW GH FXOWXUH
QRUPDWLYHTXLVHVWRSpUpDX5R\DXPH-Uni.
Ce constat est partag par OH PLQLVWUH Gtat allemand charg de la
simplification, M . Helge Braun, que la mission a pu entendre et pour lequel le
FRQWU{OHGHOpYDOXDWLRQGHVUpIRUPHVSDUXQHLQVWLWXWLRQLQGpSHQGDQWHa permis en
Allemagne de vaincre les ventuelles rsistances des ministres en matire de
simplification et GpYDOXDWLRQex ante GHOLPSDFWGHVQRUPHV
b. Le conseil allemand de contrle des normes
i. Cration et composition
Le conseil national de contrle des normes ( Normenkontrollrat - NKR)
a t cr en 2006jOLQLWLDWLYHGXParlement allemand, pour valuer de faon
WRWDOHPHQW LQGpSHQGDQWH OD TXDOLWp GHV pWXGHV GLPSDFW pODERUpHV SDU OHV
services des ministres porteurs de projets de textes lgislatifs et
rglementaires.
%pQpILFLDQWGXQILQDQFHPHQWDQQXHOGHHWpWDEli Berlin, il est
compos de dix membres bnvoles nomms pour cinq ans par la
Chancellerie, sur proposition de la Prsidence de la Rpublique.
Ses membres sont issus de la socit civile et choisis de faon
UHSUpVHQWHUOHPRQGHGHOHQWUHSULVHOHPRnde associatif ou encore le monde
universitaire. Actuellement, le NKR compte entre autres un lu local, un
SURIHVVHXUGpFRQRPLHXQHDYRFDWHVSpFLDOLVWHGXGURLWGHOHQYLURQQHPHQWHWXQ
fonctionnaire ayant des fonctions comparables celles du prfet de rgion.
/LQGpSHQGDQFHGHVPHPEUHVGX NKR tient :
leur profil (ils ne peuvent appartenir ni au Gouvernement, ni au
Parlement) ;
la dure de leur mandat (5 ans, soit un an de plus que la dure du
mandat des parlementaires et des ministres, qui est de 4 ans) ;
au choix fait de promouvoir le pluralisme en son sein avec la dsignation
GXQSUpVLGHQWHWGXQYLFH-prsident de sensibilit politiques diffrentes (qui sont
respectivement M. Johannes Ludewig, ancien prsident de la socit nationale des
chemins de fer allemands, est plutt proche des dmocrates-chrtiens , tandis
que M. Wolf-Michael Catenhausen est un ancien dput et un ancien ministre
social-dmocrate).

 64

Chaque membre du NKR suit un ou deux ministres et donne son avis

sur les textes labors par ceux-ci. Les avis sont pris la majorit, gnralement
lors de runions hebdomadaires.
&H FRPLWp VDSSXLH VXU XQ secrtariat de quinze fonctionnaires, dont
deux secrtaires administratifs et treize experts qui se spcialisent chacun dans
un secteur. Ces experts sont des fonctionnaires dtachs de diffrents
ministres pour une priode de 3 4 ans et ayant surtout un profil de juriste
RXGpFRQRPLVWH.
ii. Rle du NKR GDQVOHSURFHVVXVDOOHPDQGGpODERUDWLRQGHVpWXGHV
GLPSDFW
Le NKR examine, en dehors de toute considration partisane, la
TXDOLWpGHVpWXGHVGLPSDFWpODERUpHVSDUOHVVHUYLFHVGHVPLQLVWqUHVIpGpUDX[
porteurs de projets de textes. Son travail vise permettre au dcideur (Parlement
ou Gouvernement) de connatre les LPSOLFDWLRQV GHV GpFLVLRQV TXLO HVW DPHQp j
SUHQGUH GH IDoRQ j FH TXLOV OHV SUHQQHQW HQ FRQQDLVVDQFH GH FDXVH HW TXLO HQ
assume ensuite toutes les consquences.
$YHFODSSXLPpWKRGRORJLTXHGHEXUHDXGHOD&KDQFHOOHULHIpGpUDOHFKDUJp
de la simplification ou Better Regulation Unit (BRU) ( 1 ), les ministres
IpGpUDX[ pODERUHQW XQH pWXGH GLPSDFW GRQW LOV VRXPHWWHQW OH SURMHW DX NKR
avant sa finalisation. 6LO VDJLWGXQSURMHWGHORLOH NKR exige que lui soit
WUDQVPLV QRQ VHXOHPHQW OH SURMHW GpWXGH GLPSDFW PDLV DXVVL OHV pYHQWXHOV
SURMHWVGHGpFUHWVGDSSOLFDWLRQ 6LOVDJLWGXQSURMHWGHORLGKDELOLWDWLRQj
lgifrer par ordonnances, le NKR exige que lui soient fournis non
VHXOHPHQWOHSURMHWGpWXGHGLPSDFWPDLVDXVVLOHVSURMHWVGRUGRQQDQFHV
(1) Le BRU FRQVWLWXHOXQLWpJRXYHUQHPHQWDOHFKDUJpHGHODPLVHHQXYUHRSpUDWLRQQHOOHGXSURJUDPPH
de rduction de la bureaucratie ( Brokratieaabau ) qui a t engag par le Gouvernement allemand
et dont le pilotage a t confi, le 17 dcHPEUH  j 0 +HOJH %UDXQ PLQLVWUH GeWDW DXSUqV GH OD
&KDQFHOLqUH 0 +HOJH %UDXQ D HVVHQWLHOOHPHQW SRXU WkFKH GLPSXOVHU HW GH FRRUGRQQHU DX QLYHDX
interministriel les initiatives prises en matire de rduction du stock et du flux normatif. Pour ce faire, il
VDSSXLHVXUXQFRPLWpGHVHFUpWDLUHVGeWDWSRXUODUpGXFWLRQGHODEXUHDXFUDWLHDXVHLQGXTXHOFKDTXH
ministre dsigne entre trois et cinq reprsentants. Ce comit est un organe moteur au sein du
gouvernement fdral et se runit six huiWIRLVSDUDQ,OQDSDVGHEXGJHWRIILFLHO
Le BRU  FRQVHLOOH OH PLQLVWUH GeWDW FKDUJp GH OD VLPSOLILFDWLRQ DLQVL TXH OHV DXWUHV PLQLVWUHV HW LO
VRXWLHQW ODFWLRQ GX FRPLWp GHV VHFUpWDLUHV GeWDW SRXU OD UpGXFWLRQ GH OD EXUHDXFUDWLH GDQV VRQ U{OH GH
pilotage.
'pSRXUYX GH EXGJHW RIILFLHO PDLV DYHF GHV GpSHQVHV DQQXHOOHV GHQYLURQ    OH  BRU est
compos de douze chargs de mission, dont six ont un poste permanent au sein de la Chancellerie fdrale.
Chaque ministre dispose par ailleurs GXQHFHOOXOHGRQWODWDLOOHYDULHVHORQVRQLPSRUWDQFHGHX[jWURLV
SHUVRQQHVHQJpQpUDOHWTXLHVWFKDUJpHGHODVLPSOLILFDWLRQHWGHODPpOLRUDWLRQGHODUpJOHPHQWDWLRQGDQV
son champ de comptences.
Le BRU se runit chaque semaine avec le ministrHGeWDWFKDUJpGHODVLPSOLILFDWLRQSRXUDVVXUHUXQ
VXLYLGXSURJUDPPHGHUpGXFWLRQGHODEXUHDXFUDWLH&HVWOXLTXLWRXVOHVWURLVjTXDWUHPRLVRUJDQLVHGHV
UHQFRQWUHVLQWHUPLQLVWpULHOOHVSRXUIDLUHSDUWDX[PLQLVWqUHVGHSURSRVLWLRQVTXLOQHSHXWpas leur imposer
cependant) et pour assurer le suivi des initiatives en cours.
'H PrPH TXDX 5R\DXPH-Uni, le bureau Better Regulation Executive (BRE) apporte un soutien
PpWKRGRORJLTXHHWWHFKQLTXHDX[PLQLVWqUHVORUVGHOpODERUDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFWGHPrPHOHBRU
FRQWU{OHODPpWKRGHGDQDO\VHGLPSDFWHWGHFDOFXOGHVFRWVUHWHQXHSDUOHVPLQLVWqUHVIpGpUDX[

 65

8QH IRLV TXH OH SURMHW GpWXGH GLPSDFW OXL HVW WUDQVPLV OH NKR
procde son examen en troite collaboration avec les ministres fdraux. Ce
contrle externe et indpendant se concentre sur :
le respect des 37 indicateurs qui doivent tre obligatoirement renseigns
GDQVXQHpWXGHGLPSDFWHQYHUWXGXQUqJOHPHQWIpGpUDO
ODVLQFpULWpGHOpYDOXDWLRQGHVFRWVVXVFHSWLEOHVGHUpVXOWHUGXSUojet de
texte ;
OpWXGHGHVGLIIpUHQWHVRSWLRQVHQYLVDJHDEOHV le NKR se rservant
le GURLW GLPSRVHU DX[ PLQLVWqUHV IpGpUDX[ GH SUpVHQWHU GHV VROXWLRQV
alternatives au recours la loi ou au rglement pour atteindre les objectifs
poursuivis.
Pour sDVVXUHU GH OD ILDELOLWp GHV HVWLPDWLRQV GHV FRWV GHV QRUPHV
envisages qui lui sont soumises par les ministres, le NKR  VHVW YX
reconnatre par la loi le droit de solliciter le bureau fdral des
statistiques ( Destatis ). Ce bureau, quivalent alOHPDQG GH O,QVWLWXW QDWLRQDO
de la statistique et des tudes conomiques (INSEE), est un organisme public qui
est reconnu par tous pour son srieux et son impartialit et qui est tenu par la loi
GDVVLVWHUen toute neutralit le Gouvernement fdral, le Parlement et le NKR
GDQV OHXU WUDYDLO GpYDOXDWLRQ HQ OHXU IRXUQLVVDQW OHV donnes chiffres
ncessaires (1).
$X VHLQ GX EXUHDX IpGpUDO GHV VWDWLVWLTXHV XQH pTXLSH GXQH FHQWDLQH GH
SHUVRQQHVVHFRQVDFUHjSOHLQWHPSVjOpYDOXDWLRQFKLIIUpHGHOLPSDct des projets
de textes dont elle fait chaque anne un rapport au Parlement. Depuis 2006, le
EXUHDX IpGpUDO GHV VWDWLVWLTXHV GLVSRVH GXQH EDVH GH GRQQpHV TXL UpXQLW
OHQVHPEOHGHVLQIRUPDWLRQVVXUOLPSDFWGHVSURMHWVGHUpJOHPHQWDWLRQ(WGHSXLV
2011, cette base de donnes comprend galement de manire plus prcise et
dtaille les cots des charges administratives pour les particuliers et les
HQWUHSULVHV&HWWHEDVHHVWSXEOLTXHHWSHUPHWXQHUHFKHUFKHSDUW\SHGXVDJHUSDU
obligation et par secteur. Plus de 10 000 charges administratives sont ainsi
mesures dans les bases de donnes de ce bureau. Elles ont t identifies grce
des enqutes conduites auprs des usagers et des entreprises.
Initialement, le NKR  QH[DPLQDLW TXH OHV FKDUJHV DGPLQLVWUatives
UpVXOWDQWGREOLJDWLRQVGLQIRUPDWLRQFUppHVSDUGHVSURMHWVGHORL,OVDSSX\DLWj
cette fin sur le modle des cots standards ( standard cost model ). Depuis
2010, le NKR value tous les cots de tous les projets de textes lgislatifs ou
rglementaires manant des ministres fdraux, et pas seulement les cots lis
ODFUpDWLRQGREOLJDWLRQVGLQIRUPDWLRQHQRSpUDQWXQHGLVWLQFWLRQHQWUHOHVFRWV
SRXU OHV HQWUHSULVHV SRXU OHV FLWR\HQV HW SRXU OHV DGPLQLVWUDWLRQV DLQVL TXXQH
distinction entre les cots de mise en conformit et les cots de fonctionnement (2).
(1) Article 8 de la loi du 14 aot 2006 portant cration du NKR .
(2) Une rglementation peut en effet induire des cots de mise en conformit : par exemple, la rglementation
UHODWLYHjODUpGXFWLRQGHVJD]jHIIHWGHVHUUHHQJHQGUHGHVFRWVEXUHDXFUDWLTXHVOLpVjORbligation
IDLWHDX[HQWUHSULVHVGLQIRUPHUOHVDXWRULWpVVXUOHYROXPHGHJD]pPLVPDLVDXVVLGHV FRWVGHPLVHHQ

 66

Concrtement, le NKR vrifie si les valuations chiffres des

ministres fdraux respectent les rgles mthodologiques et techniques dfinies
par le bureau fdral des statistiques.
Le NKR participe un travail de prparation des textes qui est
SOXV FRQILGHQWLHO HW SOXV LQWHUQH j ODGPLQLVWUDWLRQ TXH QH OHVW OH WUDYDLO GX
Regulatory Policy Committee (RPC) au Royaume-Uni.
En effet, le NKR rend un avis final au terme de sa concertation
avec les ministres fdraux sans procder la moindre consultation
publique. Le NKR QHIDLWSDVGHFRPPHQWDLUHVSXEOLFVVXUOHSURMHWGpWXGH
GLPSDFW HW GH WH[WH  OHV VXJJHVWLRQV GDPpOLRUDWLRQ TXLO IDLW DX[ VHUYLFHV GHV
ministres fdraux avant de rendre un avis dfinitif sont totalement
confidentielles. La consultation publique des parties prenantes (notamment des
IpGpUDWLRQVGHPSOR\HXUVHWGHVDODULpVTXLGRLYHQWREOLJDWRLUHPHQWrWUHFRQVXOWpHV
VXUFHUWDLQVWH[WHVQLQWHUYLHQWTXHQ aval de la saisine du NKR .
Depuis 2007, il est en effet presque toujours demand aux fdrations
GHPSOR\HXUV HW GH VDODULpV GH SUHQGUH SRVLWLRQ VXU OHV pYDOXDWLRQV FKLIIUpHV GHV
UpIRUPHV  VL HOOHV QpPHWWHQW SDV GDYLV j FH VWDGH OH Gouvernement estime
TXHOOHVQRQWSDVjIRUPXOHUGHJULHIVHQVXLWH
La seule hypothse dans laquelle le travail du NKR acquiert une
FHUWDLQHSXEOLFLWpHVWFHOOHROHVWLPDWLRQGXFRWGXQSURMHWGHWH[WHIDLWHSDUOHV
ministres fdraux diffre significativement de celle faite par les parties
prenantes (notamment les fdrations patronales). Dans ce cas, le NKR
procde une valuation. cet gard, les reprsentants de fdrations patronales
allemandes que la mission a pu rencontrer ont indiqup TXLOV HQWUHWHQDLHQW GH
bonnes relations avec le NKR qui prend en compte les remarques et
propositions des entreprises.
Le NKR QDSDVGHGURLWGHYHWRXQPLQLVWqUHSHXWIDLUHOHFKRL[
politique de passer outre un avis ngatif du NKR , mais dans la mesure o
ODYLVQpJDWLIGX NKR est publi, le ministre concern doit alors assumer
les consquences politiques et mdiatiques de son choix et justifier sa position.
/D&KDQFHOOHULHIpGpUDOHH[LJHGDLOOHXUVTXHOHPLQLVWUHGRQWOHSURMHWDUHu un
avis ngatif fasse une rponse crite au NKR .
8QH IRLV UHWRXUQp DX[ PLQLVWqUHV DYHF ODYLV ILQDO GX NKR , qui est
rendu dans un dlai moyen de trois semaines (et parfois sous 15 jours), le projet
GpWXGHGLPSDFWHVWILQDOLVpHWWUDQVPLVDX*Ruvernement qui, au vu de ce projet,
GH ODYLV GX NKR et, le cas chant, de la rponse du ministre concern au
NKR IDLWOHFKRL[SROLWLTXHGHPHWWUHHQXYUHRXQRQODPHVXUHHQYLVDJpH

FRQIRUPLWpHWGHIRQFWLRQQHPHQWUpVXOWDQWQRWDPPHQWGHODFTXLVLWLRQHWGHOHQWUHWLHQGHILOWUHVjPrPHGH
rduire les missions.

 67

,O IDXW WRXWHIRLVQRWHU TXH ODFWXHOOH Chancelire, Mme Angela Merkel, a

dcid que, sous son Gouvernement, tout projet de loi qui aurait reu un avis
ngatif du NKR ne serait pas prsent au Parlement.
/DYLV GX NKR  QHVW SXEOLp TXH ORUVTXH OH SURMHW GH WH[WH HVW
DGRSWpSDUOH&RQVHLOGHVPLQLVWUHVHWVLOVDJLWGXQSURMHWGHORLLOHVWDORUV
MRLQWDXWH[WHHWjOpWXGHGLPSDFWDGUHVVpVDX3DUOHPHQW$ILQGHIDFLOLWHUOD
OHFWXUH DX[ SDUOHPHQWDLUHV HW DX SXEOLF OpWXGH GLPSDFW FRPPH ODYLV GX
NKR sont synthtiss de faon ne pas dpasser une deux pages.
Depuis 2010, si elles ont des doutes sur une valuation, les
FRPPLVVLRQV VDLVLHV GXQ SURMHW GH ORL SHXYHQW FRQYRTXHU OHV PHPEUHV GX
NKR SRXUTXLOVVH[SULPHQWGHYDQWHOOHVHWH[SOLFLWHQWOHXUDYLVTXLVRXV
la prcdente lgislature, a toujours t suivi.
Lors de son entretien avec la mission, le chef du BRU M. Stephan
Naundorf, a soulign que les parlementaires allemands examinaient de prs les
pWXGHV GLPSDFW HW OHV pYDOXDWLRQV FKLIIUpHV TXHOOHV FRQWLHQQHQW ,O D FLWp
OH[HPSOHUpFHQWGXQSURMHWGHORLVXUODWUDQVSDUHQFHGXSUL[GHOHVVHQFHDXVXMHW
GXTXHO OH PLQLVWUH GH OeFRQRPLH DYDLW YRXOX SDVVHU RXWUH ODYLV QpJDWLI GX
NKR (1). Ce dernier avait estim environ 9 PLOOLRQV GHXURV OH FRW GX
projet de loi (80 millions dHXURV j OD FKDUJH GHV VWDWLRQV-service qui allaient se
YRLULPSRVHUGHQRXYHOOHVREOLJDWLRQVGLQIRUPDWLRQHWPLOOLRQVGHXURVSRXUOD
mise en place du dispositif de transparence lui-mme). Ces donnes chiffres
avaient t publies sur un site Internet ouvert tous. Sceptique face au bilan
cots/avantages, le Parlement a mis des rserves qui ont conduit le ministre de
OeFRQRPLHjUHQRQFHUjVRQSURMHWGHORL'DSUqV06WHSKDQ1DXQGRUIdepuis
la cration du NKR , la ligne de conflits potentieOV  VHVW GpSODFpH HW
oppose moins les partis politiques entre eux (sociaux-dmocrates et
conservateurs) que le Parlement et le Gouvernement.
Les reprsentants du NKR ont toutefois prcis que leur audition
par les commissions parlementaires tait rare : GXQHSDUWSDUFHTXHVHORQ son
prsident, M. Johannes Ludewig, seule la moiti des projets de lois en moyenne
cre des charges administratives, et seule une partie de ceux-ci engendrent des
FRWV FRQVpTXHQWV HW GDXWUH SDUW SDUFH TXH le fait majoritaire dissuade ces
commissions de remettre en cause les estimations fournies par le
Gouvernement quHOOHVVRXWLHQQHQWHQPDMRULWp
En moyenne, prs de 350 avis sont formuls chaque anne et transmis au
Parlement. Le NKR HVWLPHTXHGHVFRWVGLPSact des projets de texte
sont dsormais connus avant la prise de dcision.

(1) Cet avis est consultable au lien suivant :

http://www.normenkontrollrat.bund.de/Webs/NKR/Content/DE/Artikel_u_Textbausteine/stellungnahme_mtsg_
2.html?nn=826450

Le rle du NKR dans le processus allemand GDGRSWLRQGHVSURMHWVGHWH[WHV

Le NKR examine dans un dlai
moyen de trois semaines les projets
GpWXGHVGLPSDFWHQVH
concertantavec les services des
ministres et en leur suggrant des
amliorations de faon confidentielle.
Ensuite, il met un avis positif ou
ngatif.

Les services des ministres adressent

DX 1.5 OHV SURMHWV GpWXGHV GLPSDFW
pour examen approfondi

Le NKR adresse ses avis

aux ministres

2
68

Les ministres laborent des projets

GpWXGHVGLPSDFWHWOHVVRXPHWWHQWDX
NKR avant qXHOOHV QH VRLHQW
soumises la consultation publique
(des partenaires sociaux notamment)
et prsentes au Conseil des ministres
pour adoption

/HV pWXGHV GLPSDFW YLVpHV SDU OH 1.5 HW

ODYLV GH FH GHUQLHU VRQW WUDQVPLV DX &RQVHLO
des ministres

Le Conseil des ministres rend sa

dcision finale sur la miVH HQ XYUH
des normes envisages.

 69

Les quatre facteurs du changement de culture normative

au Royaume-Uni et en Allemagne
1 /pYDOXDWLRQ LQGpSHQGDQWH GHV pWXGHV GLPSDFW SDU XQ FRPLWp FRPSRVp GH
reprsentants de la socit civile ;
2 /H GpYHORSSHPHQW GXQH H[SHUWLVH WHFKQLTXH SRXVVpH DX VHLQ GXQ S{OH GH
contrexpertise ;
3/DGpILQLWLRQGXQHPpWKRGRORJLHFODLUHHWSDUWDJpHSRXUOpYDOXDWLRQGHOLPSDFW
4 Un pilotage gouvernemental resserr et fond sur une importante coordination
interministrielle.

0pWKRGRORJLHGHOpYDOXDWLRQGHOLPSDFWHWGHSXLVODQRPLQDWLRQDXSUqV
GX3UHPLHUPLQLVWUHGXQVHFUpWDLUHGeWat charg de la simplification : notre pays
dispose dj de deux des quatre facteurs du changement de culture normative
constat au Royaume-8QLHWHQ$OOHPDJQH,OQHOXLUHVWHSOXVTXjVHGRWHUGXQ
PpFDQLVPH GpYDOXDWLRQ LQGpSHQGDQWH GHV pWXGHV GLPSDFW SDU XQ FRQVHLO
compos de reprsentants de la socit civile appuys par un ple de
contrexpertise technique.
C. PISTES
POUR
UN
NOUVEAU
CADRE
INSTITUTIONNEL
'e/$%25$7,21 '(6 e78'(6 ',03$&7 MIEUX MME DE
GARANTIR LEUR QUALIT.

Suivant les modles britannique et allemand, ainsi que les

recommandations de ERQ QRPEUH GHV SHUVRQQHV TXHOOH D HQWHQGXHV la mission
QHQWHQG SDV UHPHWWUH HQ FDXVH OH SULQFLSH VHORQ OHTXHO OpODERUDWLRQ GHV
pWXGHVGLPSDFWGRLWrWUHFRQILpHDX[PLQLVWqUHVSRUWHXUVGHVSURMHWVGHWH[WHV
lgislatifs ou rglementaires &RPPH OD LQGLTXp GHYDQW OD PLVVLRQ 0 5pPL
%RXFKH]DQFLHQFRPPLVVDLUHjODVLPSOLILFDWLRQOpYDOXDWLRQex ante GHOLPSDFW
des normes relve GXQHGpPDUFKHGXQTXHVWLRQQHPHQWTXLGRLWDFFRPSDJQHU
le processus du dbut en se demandant si la rdaction du texte est opportune
MXVTXj OD ILQ  HOOH HVW LQWLPHPHQW OLpH DX SURFHVVXV GH FRQFHUWDWLRQ HW GH
consultation pralable , or seul le ministre porteur du texte peut conduire les
processus en parallle et les faire interagir .
En revanche, coPPH OD IDLW UHPDUTXHU 0 Rmi Bouchez, il est vrai
TXLO SHXW PDQTXHU QRWDPPHQW SRXU OHV WH[WHV j IRUW HQMHX XQ PpFDQLVPH GH
validation extrieure. Le Secrtariat gnral du Gouvernement et le Conseil
GeWDW H[HUFHQW XQ FRQWU{OH PDLV LOV QRQW SDV OD capacit de procder une
FRQWUH[SHUWLVHLOVDJLWVXUWRXWSRXUHX[GHVDVVXUHUTXHWRXWHVOHVUXEULTXHVGH
OpWXGHGLPSDFWRQWpWpUHQVHLJQpHV .
&est la raison pour laquelle, dans un souci de transparence de la
dcision publique, la mission prconise la FUpDWLRQ GXQH DXWRULWp
administrative indpendante qui serait charge de contrexpertiser les tudes
GLPSDFWDVVRUWLVVDQWWRXWWH[WHOpJLVODWLIRXUpJOHPHQWDLUHTXLOFRQFHUQHRX
non les entreprises.

 70

Le vice-SUpVLGHQWGX&RQVHLOGeWDW0 Jean-Marc Sauv, a estim, lors de

son audition, TX HQ DPRQW GH OD GpOLEpUDWLRQ GX &RQVHLO GeWDW OD SUpVHQFH
GXQH FDSDFLWp GH[SHUWLVH HQ FH GRPDLQH SDU H[HPSOH DXSUqV GX VHFUpWDULDW
gnral du Gouvernement, serait nanmoins trs utile : elle pourrait associer des
personnes issues du secteur public, de la socit civile et du secteur priv ; la
GpOLEpUDWLRQ GX &RQVHLO GeWDW VHQ WURXYHUDLW HQULFKLH . M. Jean-Marc Sauv a
cependant mis des rticences quant jOLGpHGHFUpHUXQHQRXYHOOHDXtorit ddie
cette mission.
7RXWHIRLV FRQYDLQFXH GH OLQWpUrW TXLO \ DXUDLW j DVVRFLHU O,QVWLWXW
national de la statistique et des tudes conomiques (INSEE) ce ple de
contrexpertise, sur le modle allemand, la mission a convenu avec le directeur
JpQpUDO GH O,16EE, M. Jean-Luc TaverniHU TXH OLQGpSHQGDQFH GH FH S{OH GH
contre-pYDOXDWLRQpWDLWXQHFRQGLWLRQGHODSDUWLFLSDWLRQGHVH[SHUWVGHO,16((j
ses travaux et que cette indpendance devait tre inscrite dans la loi.
(Q HIIHW FRPPH OD UDSSHOp 0 Jean-Luc Tavernier lors de son audition,
O,16(( HVW XQH DGPLQLVWUDWLRQ FHQWUDOH FRPPH XQH DXWUH  HOOH QHVW SDV
indpendante en droit ELHQ TXHOOH OH VRLW HQ SUDWLTXH , de sorte que, pour
DVVRFLHUVHVH[SHUWVjXQRUJDQLVPHFKDUJpGHOpYDOXDWLRQGHODTXDOLW des tudes
GLPSDFW SURGXLWHV SDU OHV PLQLVWqUHV il faudrait concevoir un systme de
gouvernance qui lui garantisse une indpendance relative , de la mme faon
TXHQ $OOHPDJQH 'HVWDWLV WUDYDLOOH VRXV OH FRQWU{OH GXQH DXWRULWp
administrative, le 1.5GRQWOLQGpSHQGDQFHSDUUDSSRUWDX[SRXYRLUVOpJLVODWLIHW
H[pFXWLI HVW JDUDQWLH SDU OD ORL 6XLYDQW FHW H[HPSOH OLQGpSHQGDQFH GH
ODGPLQLVWUDWLRQ IUDQoDLVH FKDUJpH GH FHWWH PLVVLRQ SRXUUDLW SURFpGHU GH
OLQGpSHQGDQFH GH ODXWRULWp DGPLQLVWUDWLYH VRXV ODXWRULWp GH ODTXHOOH HOOH
agirait .
&HVW OD UDLVRQ SRXU ODTXHOOH la mission prconise de confrer un
ancrage lgislatif, voire organique, une autorit indpendante qui,
compose de reprsentants de la socit civile, serait FKDUJpH GpYDOXHU OD
TXDOLWpGHVpWXGHVGLPSDFWHQVDSSX\DQWVXUGHVH[SHUWVLVVXVGHVVHFWHXUV
SULYpHWSXEOLFQRWDPPHQWGHVXQLYHUVLWpVGHO,16((GHVDGPLQLVWUDWLRQV
pFRQRPLTXHVGHVFRUSVGLQVSHFWLRQHWGHVFRQWU{OHVJpQpUDX[
Sur les modles britannique et allemand, la contrexpertise mene par
ODXWRULWp LQGpSHQGDQWH VHUD consigne dans un avis qui sera rendu public
lors de la prsentation en conseil des ministres des projets de loi ou de dcret
et qui accordera une importance toute particulire jOpYROXWLRQHVWLPpHGHV
charges administratives rsultant de la mesure envisage (1).
/D PLVVLRQ QHQWHQGDQW SDV IDLUH pFKDSSHU VHV SURSRVLWLRQV j OH[LJHQFH
GpYDOXDWLRQGRQWHOOHORXHOHVYHUWXVHOOHSURSRVHGHsoumettre ce dispositif de
contre-valuDWLRQ HW GH YDOLGDWLRQ GHV pWXGHV GLPSDFW j XQH pYDOXDWLRQ DX
WHUPHGXQGpODLGHGHX[DQVjFRPSWHUGHVDPLVHHQXYUH
(1) Voir le schma p. 73.

 71

Proposition n 2 &RQWUH[SHUWLVHUOHVpWXGHVGLPSDFW
&RQILHU OpYDOXDWLRQ GH OD TXDOLWp GHV pWXGHV GLPSDFW j XQ RUJDQLVPH
indpendant :
compos de reprsentants de la socit civile ;
FKDUJp HQ VDSSX\DQW VXU GHV H[SHUWV LVVXV GHV VHFWHXUV SULYp HW SXEOLF
QRWDPPHQW GHV XQLYHUVLWpV GH O,16(( GHV DGPLQLVWUDWLRQV pFRQRPLTXHV GHV
FRUSV GLQVSHFWLRQ HW GHV FRQWU{OHV JpQpraux, de rendre un avis public prenant
QRWDPPHQWHQFRPSWHOpYROXWLRQHVWLPpHGHVFKDUJHVDGPLQLVWUDWLYHVUpVXOWDQWGH
la mesure envisage ;
ODYLV VXU OHV pWXGHV GLPSDFW DVVRUWLVVDQW OHV SURMHWV GH ORL pWDQW UHQGX SXEOLF
lors de la prsentation de ces derniers en conseil des ministres ;
SUpYRLUXQHpYDOXDWLRQGHFHGLVSRVLWLIGHYDOLGDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFWGDQV
XQGpODLGHGHX[DQVjFRPSWHUGHVDPLVHHQXYUH
Votre rapporteur souligne TXHFRPPHORQWPRQWUpOHVH[HPSOHVEHOJHHW
allemand, la cRQGLWLRQ GH OREMHFWLYLWp GXUHJDUGTXL HVW DWWHQGXH GH ORUJDQLVPH
de contrexpertise rside dans une indpendance statutaire garantie par la loi.
1. Confrer j ODXWRULWp de contrexpertise un ancrage organique et
lgislatif, sur les modles belge et allemand

Lors du dplacement de la mission Bruxelles, le 16 janvier 2014,

M. (UZLQ 'HSXH GLUHFWHXU JpQpUDO GH O$JHQFH SRXU OD VLPSOLILFDWLRQ
DGPLQLVWUDWLYH$6$DVRXOLJQpTXHOXQHGHVSULQFLSDOHVIRUFHVGHcette agence
consistait dans son ancrage lgislatif, qui lui reconnat un droit de proposer des
modifications lgislatives et rglementaires et qui lui assure une certaine stabilit
dans le temps.
/$JHQFHEHOJHSRXUOD VLPSOLILFDWLRQ DGPLQLVWUDWLYHD en effet t cre
par une loi-programme pour la promotion de OHQWUHSULVH LQGpSHQGDQWH GX
10 fvrier 1998 TXL OD rattache DX 3UHPLHU PLQLVWUH SRXU OXL SHUPHWWUH GDYRLU
une comptence interministrielle.
Cette loi-programme TXLIL[HOHVPLVVLRQVHWOHVSRXYRLUVGHO$6A (article
41) a t complte par un arrt royal du 23 dcembre 1998 qui dfinit la
FRPSRVLWLRQGHVRQFRPLWpGRULHQWDWLRQPHPEUHVVRQIRQFWLRQQHPHQWDLQVL
que la composition de son secrtariat (14 fonctionnaires). Cet arrt royal prcise
expliciWHPHQW TXH OHV IRQFWLRQQDLUHV GX VHFUpWDULDW GH O$6$ exercent leurs
missions en toute indpendance par rapport leur dpartement ou service
GRULJLQH
De la mme faon, en Allemagne, la loi du 14 aot 2006 qui a cr le
conseil national de contrle des normes ( NKR ) prvoit ds le premier alina de
son article 1er que ce conseil travaille en toute indpendance. Cette loi dfinit par

 72

ailleurs les missions du NKR (article 1er), sa composition et son

organisation (article 3), ses pouvoirs (articles 4 et 5) et ses devoirs (article 6).
6DJLVVDQWGHODFRPSRVLWLRQGX NKR , la loi du 14 aot 2006 dispose
expressment que, durant la dure de leur mandat, les membres du NKR ne
peuvent exercer un mandat lgislatif ni tre employs par une autorit publique
IpGpUDOHRXIpGpUpHQLPrPHVHWURXYHUHQUHODWLRQGHVXERUGLQDWLRQRXGDIIDLUHV
avec les assembles parlementaires ou les autorits publiques prcites (article 3,
alina 3). La loi du 14 aot 2006 ajoute que les membres du secrtariat du
NKR QHUHoRLYHQWGLQVWUXFWLRQVTXHGHVPHPEUHVGX NKR et ne peuvent,
durant leur affectation auprs de ce dernier, se voir confier, temps complet ou
PrPH SDUWLHO GHV PLVVLRQV D\DQW XQ OLHQGLUHFW RX LQGLUHFW DYHF ODGPLQLVWUDWLRQ
GHOeWDWIpGpUDORXGes tats fdrs.
/HV H[LJHQFHV GLQGpSHQGDQFH TXL GRLYHQW SUpVLGHU j OD FRPSRVLWLRQ DX
IRQFWLRQQHPHQW HW j ODFFRPSOLVVHPHQW GHV PLVVLRQV GH ODXWRULWp LQGpSHQGDQWH
charge de contrH[SHUWLVHUOHVpWXGHVGLPSDFW impliquent que cette autorit soit
cre par la loi.
Qui plus est, dans la mesure o cette autorit indpendante serait appele
MRXHU XQ U{OH GpFLVLI GDQV OH SURFHVVXVGpODERUDWLRQGHV pWXGHVGLPSDFWTXL HVW
rgi par la loi organique du 15 avril 2009, sa cration requerrait aussi (et tout le
moins) une modification de cette loi organique.
2. Clarifier en consquence la rpartition des tches entre ODXWRULWp GH
contrexpertise GXQH SDUW HW GDXWUH SDUW OH FRQVHLO GH OD
VLPSOLILFDWLRQ SRXU OHV HQWUHSULVHV HW OH FRQVHLO QDWLRQDO GpYDOXDWLRn
des normes applicables aux collectivits territoriales

Interpelle par les rserves exprimes par M. Jean-Marc Sauv,

vice-SUpVLGHQWGX&RQVHLOGeWDW (1), et par M. Didier Migaud, Premier prsident de
la Cour de comptes (2)ODPLVVLRQVHVWEHDXFRXSLQWHUURJpHVXUORSSRUWXQLWpTXLO
\DXUDLWjFUpHUXQHQRXYHOOHDXWRULWpFKDUJpHGHOpYDOXDWLRQDORUVTXH[LVWHQWGpMj
le conseil de la simplification pour les entreprises ou encore le conseil national
GpYDOXDWLRQGHVQRUPHVDSSOLFDEOHVDX[FROOHFWLYLWpVterritoriales.
Conseil de la simplification pour les entreprises
Ds le 23 octobre 2013, le Prsident de la Rpublique a confi M. Guillaume Poitrinal,
FKHIGHQWUHSULVHHWj07KLHUU\0DQGRQDORUVGpSXWpOHVRLQGHGUHVVHUUpJXOLqUHPHQWXQ
bilan SXEOLFGHODPLVHHQXYUHGHVPHVXUHVGHVLPSOLILFDWLRQDXSURILWGHVHQWUHSULVHV
Par le dcret n 2014 11 du 8 janvier 2014, le Premier ministre a institu auprs de lui, pour
une dure de trois ans, un Conseil de la simplification pour les entreprises dont la prsidence

(1) Audition de M. Jean-Marc Sauv, vice-SUpVLGHQWGX&RQVHLOGeWDW le 22 mai 2014. Voir le compte-rendu

en annexe n 16.
(2) Audition de M. Didier Migaud, Premier prsident de la Cour des comptes, le 30 avril 2014. Voir le
compte-rendu en annexe n 16.

 73

a t confie conjointement MM. Guillaume Poitrinal et Thierry Mandon, auquel M.

Laurent Grandguillaume, dput, a dsormais succd.
&RPSRVp GpOXV GH[SHUWV HW GH SHUVRQQDOLWpV LQGpSHQGDQWHV LVVXHV GHV HQWUHSULVHV HW GHV
administrations, tous dsigns par arrt du Premier ministre (1), ce conseil est charg de
proposer au Gouvernement les orientations stratgiques de la politique de simplification
OpJDUGGHVHQWUHSULVHVHWQRWDPPHQW
GDVVXUHU OH GLDORJXH DYHF OH PRQGH conomique et de contribuer la participation des
HQWUHSULVHVjODFRQFHSWLRQHWjODPLVHHQXYUHGHVPHVXUHVGHVLPSOLILFDWLRQ
de proposer au Gouvernement des axes prioritaires de simplification et de le conseiller sur
toute solution innovante ou mesure nouvelle de nature lgislative, rglementaire ou
administrative qui lui paratrait devoir tre retenue ;
de suivre les ralisations du programme de simplification pour les entreprises et
OpYDOXDWLRQGHVHVUpVXOWDWV
de contribuer faire connatre les rsultats obtenus auprs des entreprises, des
organisations professionnelles et du grand public (2).
6DSSX\DQW VXU OHV VHUYLFHV GX 3UHPLHU PLQLVWUH FH FRQVHLO D PLV HQ SODFH XQH PpWKRGH
LQQRYDQWHFHQWUDQW ODFRQFHSWLRQHW ODPLVHHQXYUHGHV mesures de simplification sur les
besoins des entreprises identifis non seulement par les administrations mais aussi et surtout
par les acteurs conomiques eux-mmes.
Pour construire les mesures de simplification avec les entrepreneurs, un site participatif a t
cr : faire-simple.gouv.fr (3) 6LPSOH GXWLOLVDWLRQ FH VLWH SHUPHW HQ WURLV  FOLFV  GH
dposer des propositions de simplification destines enrichir les programmes engags par
OH *RXYHUQHPHQW RX GHQ VRXWHQLU GDXWUHV 'HV FDPSDJQHV GH consultation sont
rgulirement organises.
Paralllement, des groupes de travail ont t constitus avec les parties prenantes
(entreprises, lus, organisations professionnelles et consulaires, experts, administrations
FHQWUDOHVHW GpFRQFHQWUpHVSRXU Hxpertiser les propositions formules sur le site fairesimple.gouv.fr ainsi que les recommandations faites par les entreprises.
$XERXWGHWURLVPRLVGHWUDYDLOGDQVOHFDGUHGDWHOLHUVFROODERUDWLIVDVVRFLDQWHQWUHSULVHVHW
administrations et structuUpVDXWRXUGHVPRPHQWVFOpVGHODYLHGXQHHQWUHSULVHOH&RQVHLO
de la simplification pour les entreprises a publi, le 14 avril dernier, une premire srie de 50
propositions, valides par le Prsident de la Rpublique, applicables soit immdiatement soit,
pour la plupart, au 31 dcembre 2014 (4) et reprises, pour la quasi-WRWDOLWpGHQWUHHOOHVTXLRQW
une nature lgislative, dans le projet de loi relatif la simplification de la vie des entreprises,
DGRSWpHQSUHPLqUHOHFWXUHSDUO$VVHPEOpHQDWLRQDOH le 22 juillet dernier.

Aprs rflexion, la mission prconise de confier la contrexpertise des

pWXGHV GLPSDFW HW GH OHXU PpWKRGRORJLH j XQH DXWRULWp administrative
(1) Voir les arrts du Premier ministre des 20 janvier et 28 fvrier 2014 portant nominations au conseil de la
simplification pour les entreprises.
(2) Dcret n 2014-11 du 8 janvier 2014 instituant le conseil de la simplification pour les entreprises,
article 2.
(3) Ce site est consultable au lien suivant : http://www.faire-simple.gouv.fr/.
(4) Le dossier des 50 mesures de simplification prsentes le 14 avril 2014 est consultable sur le site du
Conseil de la simplification pour les entreprises ( http://www.simplifier-entreprise.fr/ ) au lien suivant :
http://www.simplifier-entreprise.fr/wp-content/uploads/2014/04/DP_50-mesures-de-simplification-pour-lesentreprises.pdf

 74

indpendante qui serait charge de se concentrer sur la rationalisation du flux

normatif, HW GRQW OHV WUDYDX[ GpYDOXDWLRQ j YRFDWLRQ JpQpUDOH VDUWLFXOHUDLHQW
DYHFOH[SHUWLVHVHFWRULHOOH du conseil de la simplification pour les entreprises et
du FRQVHLO QDWLRQDO GpYDOXDWLRQ GHV QRUPHV DSSOLFDEOHV aux collectivits
territoriales.
La crpDWLRQ GXQH DXWRULWp LQGpSHQGDQWH VSpFLILTXHPHQW GpGLpH j OD
contre-pYDOXDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFWHWDXWUDLWHPHQWGX flux normatif est, du
reste, la solution retenue par les cinq pays europens qui se sont dots
GRUJDQLVPHVFRQVXOWDWLIVSRXUFRQWU{OHUODTXDOLWpGHVpWXGHVGLPSDFW
La cration de cette autorit indpendante ne complexifierait pas notre
dispositif institutionnel GqVORUVTXDXUDpWpFODLUHPHQWpWDEOLXQSDUWDJHGHVWkFKHV
entre elle et les organismes existants.
Quoique devant bien sr tre dote des ressources ncessaires en termes de
personnel et de moyens techniques et financiers de contrexpertise, cette autorit
administrative indpendante ne constituera pas pour autant une structure lourde,
car, conue sur le modle britannique du RPC et sur le modle allemand du
NKR HOOHQHFRPSWHUDTXXQHGL]DLQHGHUHSUpVHQWDQWVGHODVRFLpWpFLYLOH
qui, comme en Allemagne, pourront tre des bnvoles , pauls par une
TXLQ]DLQH GH[SHUWV &HX[ GH FHV H[SHUWV TXL DSSDUWLHQQHQW DX secteur public
VWDWLVWLFLHQV GH O,16(( XQLYHUVLWDLUHV PHPEUHV GHV DGPLQLVWUDWLRQV
pFRQRPLTXHV GHV FRUSV GLQVSHFWLRQ HW GHV FRQWU{OHV JpQpUDX[ SRXUURQW rWUH
DIIHFWpV DXSUqV GH ODXWRULWp administrative indpendante dans le cadre de
mobilits qui implLTXHURQW SRXU OeWDW XQ UHGpSORLHPHQW GH VHV FDSDFLWpV
GH[SHUWLVHDXMRXUGKXLpSDUSLOOpHVVDQVFRWVXSSOpPHQWDLUH
Conue pour tre une structure lgre, cette autorit administrative
indpendante pourra tre ractive et rendre ses avis rapidement, sous 7 21 jours,
sur le modle de du RPC britannique et du NKR allemand.

Le rle de la future autorit de contrexpertise dans OHSURFHVVXVGDGRSWLRQGHVSURMHWVGHWH[WHV

Les services des ministres adressent

ODXWRULWp GH OD VLPSOLILFDWLRQ OHV SURMHWV
GpWXGHVGLPSDFWSRXUXQHFRQWUHxpertise

1
/DXWRULWp GH OD VLPSOLILFDWLRQ
adresse ses avis aux ministres

/autorit de contrexpertise
examine sous 7 21 jours
OHVpWXGHVGLPSDFWHWOHXU
attribue une couleur :
- rouge : non-conforme aux
exigences mthodologiques
- orange: partiellement conforme
aux exigences mthodologiques
- vert : totalement conforme aux
exigences mthodologiques

/DXWRULWp GH FRQWUH[SHUWLVH

pYDOXHOpWXGHGLPSDFWVXUOD
proposition de loi ou
ODPHQGHPHQW substantiel
transmis

/HV pWXGHV GLPSDFW YLVpHV SDU ODXWRULWp

GH OD VLPSOLILFDWLRQ HW ODYLV GH FHWWH
dernire sont transmis au Conseil des
ministres

/DXWRULWp GH FRQWUH[SHUWLVH DGUHVVH

VRQDYLVjODVVHPEOpHFRQFHUQpH

Le Conseil des ministres rend sa

GpFLVLRQILQDOHVXUODPLVHHQXYUH
des projets de loi ou de dcret

/DVVHPEOpHSDUOHPHQWDLUHYRWHVXUODSURSRVLWLRQ
GHORLRXODPHQGHPHQWVXEVWDQWLHO

75

Les ministres laborent des projets

GpWXGHV GLPSDFW HW OHV VRXPHttent
ODXWRULWpGHFRQWUH[SHUWLVHDYDQW TXHOOHVQH
soient prsentes au Conseil des ministres
pour adoption

OLQLWLDWLYH
de son
Prsident,
ODVVHPEOpH
parlementaire
VDLVLWODXWRULWp
administrative
indpendante
pour la
contrexpertise
GXQHpWXGH
GLPSDFWVXU
une
proposition de
loi ou sur un
amendement
qualifi de
substantiel
par la
commission
comptente au
fond (vote la
majorit
simple)

 77

II. 5(1'5(/e9$/8$7,21EX ANTE DE LA NORME PLUS SYSTMATIQUE

Si, comme cela a t rappel plus haut, de nombreux textes lgislatifs et

UpJOHPHQWDLUHV VRQW GpVRUPDLV VRXPLV j OD UpDOLVDWLRQ GXQH pWXGH GLPSDFW
SUpDODEOHLOQHQGHPHXUHSDVPRLQVTXXQHSDUWLHQRQQpJOLJHDEOHGHVWH[WHVTXH
nous votons ou ratifions en est encore dispense. &HVW QRWDPPHQW OH FDV GHV
propositions de loi ainsi que des ordonnances qui ne concernent ni les entreprises
ni les collectivits territoriales.
A. LE CARACTRE FACULTA7,) '(6 e78'(6 ',03ACT POUR LES
PROPOSITIONS DE LOI ET POUR LES ORDONNANCES.

/DUWLFOHDOLQpDGHOD&RQVWLWXWLRQQHVRXPHWDX[Fonditions fixes
SDU OD ORL RUJDQLTXH GX  DYULO  UHODWLYH DX[ pWXGHV GLPSDFW TXH OD
prsentation des projets de loi. Aussi bien la Constitution que la loi organique du
15 DYULOH[HPSWHQWOHVSURSRVLWLRQVGHORLGHWRXWHpWXGHGimpact pralable.
3DUDLOOHXUVVLODUWLFOHGHODORLRUJDQLTXHGXDYULOimpose une
pWXGHGLPSDFWDOOpJpHSRXUOHVSURMHWVGHORLGKDELOLWDWLRQjSUHQGUHGHVPHVXUHV
OpJLVODWLYHVSDUYRLHGordonnances, les ordonnances elles-mmes, dans la mesure
o elles reYrWHQW MXVTXj OHXU UDWLILFDWLRQ XQ FDUDFWqUH UpJOHPHQWDLUH VRQW
GLVSHQVpHV GH WRXWH pWXGH GLPSDFW SUpDODEOH VDXI VL HOOHV FRQFHUQHQW OHV
entreprises ou les collectivits territoriales. Dans cette hypothse, elles relvent en
HIIHW GHV SURMHWV GDFWHV Uglementaires pour lesquels la circulaire du Premier
PLQLVWUHGXIpYULHUH[LJHODSURGXFWLRQGXQHILFKHGLPSDFW
1. /D UpDOLVDWLRQ GXQH pWXGH GLPSDct pour les propositions de loi Qest
pas une obligation

6LGDQVOHVLOHQFHGHODUWLFOHGHOD&RQVWLWXWLRQHWGHODORLRUJDQLTXH
GXDYULOODUpDOLVDWLRQGXQHpWXGHGLPSDFWSRXUOHVSURSRVLWLRQVGHORL
QHVW TXXQH IDFXOWp YRWUH UDSSRUWHXU UDSSHOOH TXH GHSXLV OD UpYLVLRQ
constitutionnelle du 23 juillet 2008, les propositions de loi peuvent tre soumises
SRXU DYLV DX &RQVHLO GeWDW 2U FHWWH FRQVXOWDWLRQ SDUDvW GH QDWXUH j HQULFKLU
OpYDOXDWLRQex ante GHOLPSDFWGHVSURSRVLWLRQVGHORLVDQVWRXWHIRLVVHVXEVWLWXHU
jXQHpWXGHGLPSDFWHQERQQH et due forme.
a. Les propositions de loi QRQW SDV j rWUH DVVRUWLHV GpWXGHV GLPSDFW
PDLVSHXYHQWrWUHVRXPLVHVSRXUDYLVDX&RQVHLOGeWDW.
/H GHUQLHU DOLQpD GH ODUWLFOH  GH OD &RQVWLWXWLRQ GLVSRVH TXH le
SUpVLGHQWGXQHDVVHPEOpHSHXWVRXPHWWUHSRXUDYLVDX&RQVHLOGeWDWDYDQWVRQ
H[DPHQHQFRPPLVVLRQXQHSURSRVLWLRQGHORLGpSRVpHSDUOXQGHVPHPEUHVGH
FHWWHDVVHPEOpHVDXIVLFHGHUQLHUV\RSSRVH .

 78

&RPPH OD UDSSHOp ORUV GH VRQ DXGLWLRQ OH YLFH-prsident du Conseil
GeWDW 0 Jean-Marc SauYp FHWWH IDFXOWp GH VDLVLQH GX &RQVHLO GeWDW QHVW SDV
totalement nouvelle : sous la III e Rpublique, le Parlement pouvait saisir le
&RQVHLOGeWDWGHGHPDQGHVGDYLVVXUOHVWH[WHVGRULJLQHSDUOHPHQWDLUHPDLVLO
QHODIDLWTXXQHVHXOHIRLVHQVRL[DQWH-cinq ans .
5HVWDXUpHHQFHWWHIDFXOWpGHVDLVLQHGX&RQVHLOGeWDWSRXUDYLVIDLt
GHSXLVORUVOREMHWGXQHXWLOLVDWLRQFURLVVDQWHSXLVTXH :
OHSUpVLGHQWGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOH\DUHFRXUXSRXUSURSRVLWLRQV
de loi dont 9 ont t examines par notre Assemble (7 sous la prcdente
OpJLVODWXUHHWVRXVODFWXHOOHOpJLVODWXUH ;
le Prsident du Snat en a fait usage pour 6 propositions de loi dont une
seule a t examine par la Haute assemble.
'H ODYLV GH 0 Jean-Marc Sauv, FHVW SHX DX UHJDUG GH OLQLWLDWLYH
parlementaire, mais significatif au regard des sujets concerns ; aussi
considrons-nous ce dbut comme intressant. On pourrait dvelopper cette
consultation, sans doute, mais le constituant a fait preuve de sagesse en la
VRXPHWWDQWjXQDFFRUGHQWUHOHSUpVLGHQWGHODVVHPEOpHSDUOHPHQWDLUHFRQFHUQpH
HWODXWHXUGHOa proposition de loi .
En application du GHUQLHU DOLQpD GH Oarticle 39 de la Constitution, la
WUDQVPLVVLRQGXQHSURSRVLWLRQGHORLDX&RQVHLOGeWDWUHTXLHUW en effet ODFFRUG
de son auteur. Au sein de notre Assemble, la pratique, depuis la prcdente
lgislature, a t de rserver cette transmission aux propositions de loi dont le
contenu est stabilis et qui ont vocation tre inscrites jORUGUHGXMRXUdans
un dlai qui ne peut tre infrieur deux mois, de faon laisser DX&RQVHLOGeWDW
un temps GH[DPHQUDLVRQQDEOH
6HXOV ODXWHXU GH OD SURSRVLWLRQ GH ORL HW OH SUpVLGHQW GH ODVVHPEOpH
FRQFHUQpH VRQW GHVWLQDWDLUHV GH ODYLV GX &RQVHLO GeWDW, auquel le premier peut
DFFRUGHU OD SXEOLFLWp TXLO VRXKDLWH Toutefois, FRPPH OD H[SOLTXp GHYDQW la
mission notre collgue Jean-Luc Warsmann, ancien prsident de la commission
des Lois et auteur de quatre lois de simplification du droit, dont deux avaient t
WUDQVPLVHVSRXU DYLVDX &RQVHLOGeWDW OXVDJH DX VHLQ GHQRWUH $VVHPEOpHYHXW
TXHODXWHXUGHODSURSRVLWLRQGHORLSXEOLHOHVH[WUDLWVGHODYLVGX&RQVHLOGeWDW
sur les seules GLVSRVLWLRQVGHVRQWH[WHTXLOHQWHQGPDLQWHQLU ; libre lui de ne
pas publier les extraits de cet avis sur les dispositions dont il propose lui-mme la
suppression.
Ce dernier DGDLOOHXUVVRXOLJQpOLQWpUrW de cette procdure de consultation
GX &RQVHLO GeWDW VXU OHV SURSRVLWLRQV GH ORL GpFODUDQW QHQ SHQVHU que du
bien . Selon lui, elle constitue un grand progrs , dans la mesure o elle a
permis de mettre galit le Parlement et le Gouvernement et a offert aux
parlementaires la possibilit de VDGUHVVHU DX[ FRQVHLOOHUV GeWDW SRXU SODLGHU
leur cause , pour, le cas chant, faire voluer leur avis.

 79

De son ct, la Haute juridiction a expliqu que les modalits pratiques

GH[DPHQ GH FHV SURSRVLWLRQV GH ORL WpPRLJQHQW GDQV XQ FDGUH GpVRUPDLV ELHQ
tabli, de la qualit des relations entre les deux assembles parlementaires et le
&RQVHLOGeWDW (1).
b. Un exemple de proposition de loi adopte la suitHGXQHpYDOXDWLRQ.
7RXW HQ VRXOLJQDQW TXH OD VDLVLQH GX &RQVHLO GeWDW SRXU DYLV VXU GHV
propositions de loi appeles tre adoptes et promulgues contribue
LQGpQLDEOHPHQWjODPpOLRUDWLRQGHODTXDOLWpde ces textes, dans la mesure o elle
favorise une ODUJHFRQIURQWDWLRQGHSRLQWVGHYXHHWGH[SHUWLVHVVXUGHVVXEWLOLWpV
UpGDFWLRQQHOOHV TXL VRQW GXQH JUDQGH WHFKQLFLWp HW TXL SHXYHQW DYoir une
LPSRUWDQFH FRQVLGpUDEOH YRWUH UDSSRUWHXU UHPDUTXH TXH FHWWH VDLVLQH QHVW
QXOOHPHQWH[FOXVLYHGDXWUHVERQQHVSUDWLTXHVHQPDWLqUHGpYDOXDWLRQSUpDODEOH
 FHW pJDUGYRWUH UDSSRUWHXU WLHQW j FLWHU OH[HPSOH de la proposition de
loi de MM. Christian Eckert, Bruno Le Roux et plusieurs de leurs collgues
relative DX[ FRPSWHV EDQFDLUHV LQDFWLIV HW DX[ FRQWUDWV GDssurance-vie en
dshrence, devenue la loi n 2014-617 du 13 juin 2014.
&HWWH ORL D pWp OH IUXLW GXQ WUDYDLO GH UpIOH[LRQ, particulirement
approfondiHWORQJGHSOXVGXQDQ auquel ont particip la Cour des comptes, le
&RQVHLOGeWDWHWOHVVHUYLFHVDdministratifs en charge de ces questions et auquel
les organismes reprsentatifs des diffrentes parties prenantes ont galement
apport une contribution essentielle.
UN EXEM PLE DE BONNES PRATI QUES EN M ATI RE
'e9$/8$7,21EX ANTE '(/,03$&7'(6352326,7,2NS DE LOI :
LA LOI N 2014-617 DU 13 JUI N 2014 RELATI VE AUX COM PTES BANCAI RES
,1$&7,)6(7$8;&2175$76'$6685$1&(-VI E EN DSHRENCE
(extrait du rapport n 1765 de M. Christian Eckert, rapporteur gnral de la commission des
Finances, sur la proposition de loi n 1546 relative aux comptes bancaires inactifs et aux
FRQWUDWVGDVVXUDQFH-vie en dshrence, pp. 17-18)
En dcembre 2012, la commission des Finances a demand la Cour des comptes,
VXUOHIRQGHPHQWGXGHODUWLFOHGHODORLRUJDQLTXHUelative aux lois de finances, une
enqute sur la question des avoirs en dshrence.
Le 17 juillet 2013, la Cour des comptes a prsent les conclusions de ce travail
devant la commission des Finances en prsence des reprsentants de la Fdration franaise
GHVVRFLpWpVGDVVXUDQFH))6$HWGHOD)pGpUDWLRQEDQFDLUHIUDQoDLVH)%)6RQUDSSRUW
qui dmontre notamment la ncessit de modifier la loi pour assurer la protection des
pargnants, a t publi en annH[H DX UDSSRUW GLQIRUPDWLRQ Q 1292 prsent par le
rapporteur gnral M. Christian Eckert, le 19 juillet 2013 au nom de la commission des
Finances.
Le rapporteur gnral a ensuite engag sans dlai une consultation des diverses
SDUWLHV SUHQDQWHV VXU OD EDVH GXQH SUHPLqUH YHUVLRQ GH OD SURSRVLWLRQ Ge loi, envoye

(1) &RQVHLOGeWDW5DSSRUWSXEOLFS 133.

 80

OHQVHPEOHGHVVHUYLFHVHWRUJDQLVPHVPHQWLRQQpVHQDQQH[HGXSUpVHQWUDSSRUWOHVTXHOVRQW
pu prsenter leurs observations par crit au dbut du mois de septembre 2013.
Sur la base de cette consultation et en lien troit avec la Direction gnrale du Trsor,
le rapporteur gnral a dpos la prsente proposition de loi, co-signe par M. Bruno
Le 5RX[HWSDUOHQVHPEOHGHVPHPEUHVGXJURXSHVRFLDOLVWHUpSXEOLFDLQHWFLWR\HQVXUOH
EXUHDXGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOHOHQRYHPEUH
La proposition de loi tend instaurer un rgime juridique entirement nouveau
applicable aux comptes bancaires inactifs et complter en profondeur le rgime existant
DSSOLFDEOHDX[FRQWUDWVGDVVXUDQFH-YLHHQGpVKpUHQFH/HGLVSRVLWLIQHVWSDVVDQVLQFLGHQFe
sur des droits et liberts constitutionnellement protgs, en particulier la libert contractuelle,
ODOLEHUWpGHQWUHSUHQGUHHWOHGURLWGHSURSULpWp
&HVW SRXUTXRL OH EHVRLQ GXQH H[SHUWLVH MXULGLTXH FRPSOpPHQWDLUH VHVW IDLW MRXU
conduisant le rapporteur gnral auteur de la proposition de loi demander au Prsident de
O$VVHPEOpHQDWLRQDOH0&ODXGH%DUWRORQHGHELHQYRXORLUVDLVLUOH&RQVHLOGeWDWVXUOH
IRQGHPHQWGXGHUQLHUDOLQpDGHODUWLFOHGHOD&RQVWLWXWLRQ
/H&RQVHLOGeWDWUpXQLHQ section des finances le 14 janvier 2014, puis en assemble
JpQpUDOH OH  MDQYLHU  QD UHOHYp DXFXQH GLVSRVLWLRQ FRQWUDLUH j OD &RQVWLWXWLRQ HW D
suggr des amliorations de nature assurer le caractre oprationnel du dispositif et en
parfaire la rdaction.
/H WUDYDLO GpODERUDWLRQ GH OD QRUPH SUpDODEOHPHQW j OHQJDJHPHQW GH OH[DPHQ
SDUOHPHQWDLUHGXWH[WHDXUDDLQVLGXUpJOREDOHPHQWSOXVGXQDQHWDXUDLPSOLTXpOHQVHPEOH
des institutions, services administratifs et organismes professionnels suVFHSWLEOHVGDSSRUWHU
leur pierre la conception de ce nouveau cadre lgislatif.

&HW H[HPSOH LOOXVWUH OD IDLVDELOLWp GXQH pYDOXDWLRQ ex ante GH OLPSDFW
GXQH SURSRVLWLRQ GH ORL SRXU SHX TXH ORQ VHQ GRQQH OH WHPSV 'H WHOOHV
valuations devraient auVVL VLPSRVHU SRXU OHV RUGRQQDQFHV GRQW OD PDMRULWp HVW
H[RQpUpHGHWRXWHREOLJDWLRQGpWXGHGLPSDFW
2. /D UpDOLVDWLRQGXQHpWXGH GLPSDFWHVWpJDOHPHQW XQH IDFXOWp SRXU la
majorit des ordonnances.

$ORUV TXH OH 3DUOHPHQW VHQ UHPHW IUpTXHPPHQW DX *RXYHUQement pour
ODGRSWLRQGHPHVXUHVOpJLVODWLYHVSDUYRLHGRUGRQQDQFHVDXFXQHREOLJDWLRQQHVW
IDLWH j OH[pFXWLI GpYDOXHU ex ante OLPSDFW GHV RUGRQQDQFHV TXLO VRXPHW j OD
ratification des assembles, ds lors que celles-FL QHQWUHQW SDV GDQV OH FKDPS
Gapplication de la circulaire du Premier ministre du 17 fvrier 2011 relative la
simplification des normes concernant les entreprises et les collectivits
territoriales.
a. 6L OHV SURMHWV GH ORL GKDELOLWDWLRQ j SUHQGUH GHV PHVXUHV OpJLVODWLYHV
par ordonnancHGRLYHQWrWUHDVVRUWLVGXQHpWXGHGLPSDFWDXFRQWHQX
allg...
/DUWLFOH  GH OD ORL RUJDQLTXH GX  DYULO  GLVSHQVH OHV pWXGHV
GLPSDFW DVVRUWLVVDQW OHV SURMHWV GH ORL GKDELOLWDWLRQ GXQH SDUWLH GHV UXEULTXHV

 81

devant tre renseignes dans le cas o elles accompagnent des projets de loi
ordinaire.
(Q HIIHW FH WH[WH SUpYRLW TXH FHV pWXGHV GLPSDFW SHXYHQW DYRLU XQ
contenu limit aux documents viss aux deuxime septime alinas et
ODYDQW-GHUQLHUDOLQpDGHODUWLFOH de la mme loi organiqXHFHVW--dire :
jOpWXGHGRSWLRQV ;
jODGHVFULSWLRQGHOLPSDFWGHODUpIRUPHVXUORUGUHMXULGLTXHLQWHUQHHW
de son articulation avec le droit europen ;
jOpWDWGDSSOLFDWLRQGXGURLWVXU le territoire national dans les domaines
concerns ;
DX[ FRQGLWLRQV Gapplication des dispositions envisages dans les
collectivits GRXWUH-mer, en Nouvelle-Caldonie et dans les Terres australes et
antarctiques franaises, avec, le cas chant, la justification des adaptations
proposes et GH ODEVHQFH Gapplication des dispositions certaines de ces
collectivits ;
OH FDV pFKpDQW DX[ VXLWHV GRQQpHV SDU OH *RXYHUQHPHQW j Oavis du
Conseil conomique, social et environnemental.
6LO HVW YUDL TXH OHV SURMHWV GH ORL GKDELOLWDWLRQ GRQQHQW ELHQ OLHX j
OpODERUDWLRQ GpWXGHV GLPSDFW IRUFH HVW GH FRQVWDWHU TXH OHXU FRQWHQX HVW WUqV
DOOpJpFHTXLDSSDUDvWGDXWDQWSOXVGpOLFDWTXHOHVRUGRQQDQFHVelles-mmes sont
GLVSHQVpHV GH WRXWH pYDOXDWLRQ SUpDODEOH ORUVTXHOOHV QH FRQFHUQHQW QL OHV
entreprises ni les collectivits territoriales.
b. OHVRUGRQQDQFHVelles-mmes ne sont soumises aucune obligation
GpYDOXDWLRQ GH OHXU LPSDFW ORUVTXHOOHV QH FRQFHUQHQW QL OHV
entreprises ni les collectivits territoriales.
La mission a t particulirement sensible aux remarques de
M. Bernard Pcheur, SUpVLGHQWGHODVHFWLRQGHODGPLQLVWUDWLRQ GX&RQVHLOGeWDW
TXLDPLVHQH[HUJXHOH[LVWHQFHGXQ trou noir GDQVOHGLVSRVLWLIGpYDOXDWLRQ
ex ante GH OLPSDFW GHV QRUPHV HQ YLJXHXU GHSXLV  : sauf concerner les
entreprises et les collectivits territoriales et tre alors assorties de fiches
GLPSDFW OHV RUGRQQDQFHV VRQW DXMRXUGKXL GLVSHQVpHV GH WRXWH pWXGH GLPSDFW
&RPPH OD QRWp 0 Bernard Pcheur, FHVW Oj XQ DQJOH PRUW TXL PpULWHUDLW
GrWUHFRXYHUW (1).
'DQV OD PHVXUH R OpWXGH GLPSDFW MRLQWH DX SURMHW GH ORL GKDELOLWDWLRQ
QDSDV j FRPSRUWHUGH ELODQ FRWVDYDQWDJHV QL GpYDOXDWLRQ GHV LQFLGHQFHV VXU
OHPSORLSXEOLFQLGHOLVWHVGHVWH[WHVGDSSOLFDWLRQHWGDQVODPHVXUHRDXFXQH
(1) Audition de M. Jean-Marc Sauv, vice-SUpVLGHQWGX&RQVHLOGeWDWOHPDL9RLUOHFRPSWH-rendu
en annexe n 16.

 82

pWXGHGLPSDFWQHVWREOLJDWRLUHSRXUOHSURMHWGHORLGHUDWLILFDWLRQjPRLQVTXLO
ne comporte des dispositions nouvelles, allant au-GHOjGHODUHFWLILFDWLRQGerreurs
PDWpULHOOHVGDQVOHWH[WHGHORUGRQQDQFHRXGajustements de cohrence juridique,
FHVW WRXW OH SURFHVVXV GpODERUDWLRQ GH QRPEUHXVHV QRUPHV UpVXOWDQW
GRUGRQQDQFHV TXL HVW DXMRXUGKXL H[RQpUp GH WRXWH REOLJDWLRQ GpYDOXDWLRQ
pralable.
Convaincue, comme M. 1LFRODV0ROIHVVLVTX LOQ\DSDVGHUDLVRQTXH
la procdure >GpWXGHGLPSDFW@ne soit pas VLPLODLUHTXHOOHTXHVRLWORULJLQHGH
la disposition lgislative (1)ODPLVVLRQSURSRVHGRQFGpWHQGUHDX[SURSRVLWLRQV
GH ORL HW DX[ RUGRQQDQFHV OREOLJDWLRQ GpWXGH GLPSDFW DXMRXUGKXL FLUFRQVFULWH
DX[SURMHWVGHORLHWjFHUWDLQVSURMHWVGDFWHVUpglementaires.
B. TENDRE AUX PROPOSITIONS DE LOI ET AUX ORDONNANCES
/2%/,*$7,21 'e9$/8$7,21 '( /,03$&7 $8-285'+8,
CANTONNE AUX PROJETS DE LOI ET CERTAINS PROJETS
'$&7(65e*/(0(17$,5ES.

Il est apparu, au gr des travaux de la mission, que le constat tait

ODUJHPHQWSDUWDJpVHORQOHTXHOODEVHQFHGpWXGHGLPSDFWVXUOHVSURSRVLWLRQVGH
loi constituait une lacune majeure. Aussi bien le secrtaire gnral du
Gouvernement, M. Serge Lasvignes, que le Premier prsident de la Cour des
comptes, M. Didier Migaud, et que le vice-SUpVLGHQW GX &RQVHLO GeWDW
M. Jean-Marc Sauv, en ont convenu.
La mission propose donc de rendre obligatoire pour les propositions
de loi la rDOLVDWLRQGXQHpWXGHGLPSDFW.
1. 5HQGUH REOLJDWRLUH OD UpDOLVDWLRQ GXQH pWXGH GLPSDFW SRXU les
propositions de loi

Rappelant que OREOLJDWLRQGHSURGXLUHGHVpWXGHVGLPSDFWQHVLPSRVH

SDV HQ OpWDW DFWXHO GX GURLW FRQVWLWXWLRQQHO DX[ SURSRVLWLRQV GH ORL , et
TX OpYLGHQFH ODEVHQFH GpWXGH GLPSDFW VXU OHV SURSRVLWLRQV GH ORL HVW une
lacune , M. Jean-Marc Sauv a fait valoir auprs de la mission que ODYLV GX
&RQVHLO GeWDW ORUVTXLO HVW VDLVL GXQ WH[WH GH FHWWH QDWXUH HQ TXDOLWp GH
FRQVHLOOHU GX 3DUOHPHQW VHUDLW GDXWDQW SOXV pFODLUp TXLO GLVSRVHUDLW
GpYDOXDWLRQVSUpDODEOHs .
Il serait donc utile non seulement aux parlementaires, mais aussi au
&RQVHLO GeWDW OXL-PrPH ORUVTXLO HVt sollicit pour mettre un avis, que les
SURSRVLWLRQV GH ORL VRLHQW DVVRUWLHV GpWXGHV GLPSDFW GRQW RQ FRPSUHQG GHV
propos de M. Jean-Marc SauYpTXHOOHVDXUDLHQWYRFDWLRQjrWUHFRPSOpPHQWDLUHV
GHODYLVGHOD+DXWHMXULGLFWLRQ
(1) Audition de M. Nicolas Molfessis, professeur de droit priv l'Universit Paris II Panthon-Assas, membre
du Club des juristes, le 10 avril 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.

 83

Le vice-SUpVLGHQWGX&RQVHLOGeWDWDSUpFLVpTXDXYXGHVHVUHVVRXUFHV
OH &RQVHLO GeWDW QpWDLW SDV HQ PHVXUH GH UpDOLVHU OXL-PrPH XQH pWXGH GLPSDFW
sur une proposition de loi tude dont, au demeurant, la ralisation incombe en
SULQFLSHjODXWHXUGXWH[WH
De son ct, tout en convenant de la ncessit de soumettre les
SURSRVLWLRQV GH ORL j GHV pWXGHV GLPSDFW SUpDODEOHV REOLJDWRLUHV OH 3UHPLHU
prsident de la Cour des comptes, M. Didier 0LJDXG D FRQYHQX GH FH TXDX
regard de ses moyens, LOVHUDLWSOXVGLIILFLOHDX3DUOHPHQWGHOHVSURGXLUHTXDX
Gouvernement (1).
,OHVWYUDLTXjPR\HQVhumains FRQVWDQWVODSURGXFWLRQGpWXGHVGLPSDFW
sur les propositions de loi serait impossible pour les assembles, FRPPH OD
rappel notre collgue David Assouline, prsident de la commission snatoriale
SRXUOHFRQWU{OHGHODSSOLFDWLRQGHVORLV (2).
$ILQ GH SDOOLHU OLQVXIILVDQFH GHV PR\HQV GX 3DUOHPHQW le secrtaire
gnral du Gouvernement, M.Serge Lasvignes, lui aussi favorable la cration
GXQHREOLJDWLRQGpYDOXDWLRQSUpDODEOHGHOLPSDFWGHVSURSRVLWLRQVGHORLOHVSOXV
complexes, a suggr TXH GDQV OH FDGUH GXQ FRQYHQWLRQQHPHQW DYHF OHV
DGPLQLVWUDWLRQVGHOH[pFXWLIOH3DUOHPHQWGLVSRVHGXQGURLWGDFFqVjOH[SHUWLVH
GH OH[pFXWLI DYHF GHV JDUDQWLHV VXIILVDQWHV QRWDPPHQW ORUVTXLO VDJLW GXQH
SURSRVLWLRQGHORLGHORSSRVLWLRQ (3).
&HVW DXVVL OD VXJJHVWLRQ GH 0 Jean-0DUF 6DXYp TXL D LQGLTXp TX une
fois rappel le principe de sparation des pouvoirs, donc des services du
3DUOHPHQWHWGX*RXYHUQHPHQWLOQHVWSDVLQWHUGLWGHQYLVDJHUXQHFRRSpUDWLRQ
TXL SHUPHWWUDLW DX 3DUOHPHQW GH VROOLFLWHU OHV PR\HQV GH[SHUWLVH GH
OH[pFXWLI (4).
La mission HVWLPH TXLO IDXW H[SORUHU OD SLVWH GXQH FRRSpUDWLRQ DX VHLQ
GXQ S{OH GH[SHUWLVH FRQVWLWXp GDQV OH FDGUH GXQ FRQYHQWLRQQHPHQW HQWUH
OH[pFXWLI HW OHV GHX[DVVHPEOpHV, FRPPH FHOOH GXQ LPSRUWDQW UHQIRrcement des
moyens du Parlement.
/pYDOXDWLRQ GH OLPSDFW GXQH SURSRVLWLRQ GH ORL ainsi ralise pourrait
rWUH VRXPLVH DYHF ODFFRUG GH VRQ DXWHXU HW j OD GHPDQGH GX SUpVLGHQW GH
ODVVHPEOpHFRQFHUQpHjOH[DPHQ de ODXWRULWpLQGpSHQGDQWHGHcontrexpertise.

(1) Audition de M. Didier Migaud, Premier prsident de la Cour des comptes, le 30 avril 2014. Voir le
compte-rendu en annexe n 16.
(2) $XGLWLRQGH0'DYLG$VVRXOLQHSUpVLGHQWGHODFRPPLVVLRQVpQDWRULDOHSRXUOHFRQWU{OHGHODSSOLFDWLRQ
de lois, le 5 juin 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(3) Audition de M. Serge Lasvignes, secrtaire gnral du Gouvernement, et de M. Thierry-Xavier Girardot,
directeur, adjoint au secrtaire gnral du Gouvernement, le 19 fvrier 2014. Voir le compte-rendu en
annexe n 16.
(4) Audition de M. Jean-Marc Sauv, vice-SUpVLGHQWGX&RQVHLOGeWDWOHPDL9RLUOHFRPSWH-rendu
en annexe n 16.

 84

Au-del des modalits pratiques de la ralisatioQGHVpWXGHVGLPSDFWTXL

pourront tre prcises, la mission approuve OHSULQFLSHPrPHGHODFUpDWLRQGXQH
REOLJDWLRQ GH SURGXLUH GHV pWXGHV GLPSDFW VXU des propositions de loi, compte
WHQX GH OD SDUW FURLVVDQWH GH OLQLWLDWLYH SDUOHPHQWDLUH GDQV OD SURduction
lgislative.
Votre rapporteur rappelle en effet que :
sous la XIe lgislature, 144 des 497 WH[WHV DGRSWpV SDU O$VVHPEOpH
nationale taient des propositions de loi (soit prs de 29 % des textes adopts) ;
sous la XIIe lgislature, ce pourcentage a baiss 12,7 % (60 des 471
WH[WHVDGRSWpVSDUO$VVHPEOpHQDWLRQDOHD\DQWpWpGHVSURSRVLWLRQVGHORL ;
sous la XIIIe lgislature, ce pourcentage a connu une hausse, puisque
17,7  VRLW  GHV  WH[WHV DGRSWpV SDU O$VVHPEOpH QDWLRQDOH pWDLHQW des
propositions de loi ;
sous la XIVe OpJLVODWXUHMXVTXDXPDLce pourcentage a connu
une nouvelle hausse, puisque 21 % (soit 35) des 166 textes adopts par
O$VVHPEOpHQDWLRQDOHpWDLHQWGHVSURSRVLWLRQVGHORL (1).
Proposition n 3 6RXPHWWUHOHVSURSRVLWLRQVGHORLjXQHpWXGHGLPSDFW
Rendre obligatoire la ralisation GXQHpWXGHGLPSDFWVXUOHVSURSRVLWLRQVGH
ORL LQVFULWHV j ORUGUH GX MRXU cette tude pouvant, le cas chant, tre
complte par un avis du &RQVHLO GeWDW VDLVL j FHW HIIHW VHORQ OHV PRGDOLWpV
actuellement prvues par la Constitution.
Si une telle proposition ncessite sans doute une rvision constitutionnelle,
GDQVODPHVXUHRHOOHLPSOLTXHXQHPRGLILFDWLRQGHODUWLFOHGHOD&RQVWLWXWLRQ,
ce ne semble pas tre le cas de celle qui consiste rendre obligatoire la ralisation
GXQHpWXGHGLPSDFWVXUOHQVHPEOHGHVSURMHWVGRUGRQQDQFHV
2. 5HQGUH REOLJDWRLUH OD UpDOLVDWLRQ GXQH pWXGH GLPSDFW SRXU OHV
ordonnances

Si la mission convient avec le SUpVLGHQWGHODVHFWLRQGHODGPLQLVWUDWLRQ

GX &RQVHLO GeWDW, M. BerQDUG 3rFKHXU TX LPSRVHU OpODERUDWLRQ GXQH pWXGH
GLPSDFW FRPSOqWH DX VWDGH GX SURMHW GH ORL GKDELOLWDWLRQ DXUDLW XQ HIIHW
bloquant et constituerait une contrainte pour le Gouvernement, alors mme
TXHOHUHFRXUVjFHWWHSURFpGXUHVXSSRVHTXLODEHVRLQGHPDUJHVGHPDQXYUH
et que ses partis ne sont pas encore arrts (2) , elle estime en revanche que le

(1) Voir les graphiques figurant en annexe n 10.

(2) Audition de M. Jean-Marc Sauv, vice-SUpVLGHQWGX&RQVHLOGeWDWOHPDL9RLUOHFRPSWH-rendu
en annexe n 16.

 85

FRQWHQXREOLJDWRLUHGHOpWXGHGLPSDFWDVVRUWLVVDQWXQSURMHWGHORLGKDELOLWDWLRQ
SRXUUDLWrWUHPRLQVDOOpJpTXLOQHOHVWDXMRXUGKXL
Surtout, ODPLVVLRQFRQVLGqUHTXXQHpWXGHGLPSDFWH[KDXVWLYHGHYUDLW
rWUH LPSRVpH DX VWDGH GX SURMHW GRUGRQQDQFH TXLO FRQFHUQH RX QRQ OHV
entreprises et les collectivits territoriales.
 FHW HIIHW VLO QDSSDUDvW SDV QpFHVVDLUH GH PRGLILHU ODUWLFOH  GH OD
Constitution, la mission prconise en revanche de complter la loi organique du 15
DYULOUHODWLYHjODSSOLFDWLRQGHVDUWLFOHV-1, 39 et 44 de la Constitution, et
notamPHQW VRQ DUWLFOH  GH IDoRQ j VXERUGRQQHU OD GLVSHQVH GpWXGH GLPSDFW
dont bnficient, dans le silence actuel du texte, les projets de loi de ratification
des ordonnances, la condition que des tudes GLPSDFW FRPSOqWHs aient t
produites ORUVGHOH[DPHQSDUOH&RQVHLOGtat des projets GRUGRQQDQFHs (1).
Proposition n 4 6RXPHWWUHOHVRUGRQQDQFHVjXQHpWXGHGLPSDFW
([LJHUTXHOHVSURMHWVGHORLGKDELOLWDWLRQVRLHQWDVVRUWLVGXQHpWXGHGLPSDFW
SOXVFRPSOqWHHWQRQDOOpJpHFRPPHFHVWOHFDVDXMRXUGKXL ;
5HQGUHREOLJDWRLUHODUpDOLVDWLRQGXQHpWXGHGLPSDFWSRXUOHVRUGRQQDQFHV
Subordonner en consquencHODGLVSHQVHGpWXGHGLPSDFWSRXUOHVSURMHWVGHORL
GH UDWLILFDWLRQ GHV RUGRQQDQFHV j OD FRQGLWLRQ TXXQH pWXGH GLPSDFW DLW pWp
SURGXLWHjORFFDVLRQGHOH[DPHQSDUOH&RQVHLOGeWDWGXSURMHWGRUGRQQDQFH
En cohrence avec cette proposition qui appelle confrer un caractre
JpQpUDOHWREOLJDWRLUHjOpYDOXDWLRQex ante GHOLPSDFWGHVSURMHWVGRUGRQQDQFHV
YRWUH UDSSRUWHXU VDOXH OLQLWLDWLYH SULVH SDU OH *RXYHUQHPHQW GpGLFWHU GHV
RUGRQQDQFHVTXLGXQHFHUWDLQHIDoRQRUJDQLVHQWXQHpWXGHGLPSDFt grandeur
nature WRXWHQpWDQWOLPLWpHGDQVOHWHPSVHWGDQVOHVSDFHHQPHWWDQWHQSODFH
des exprimentations dont elles ont par ailleurs consolid les effets juridiques.
C. $0e/,25(5 /e9$/8$7,ON
EX
ANTE
'( /,03$&7
DVELOPPANT LE RECOU56/(;3eRIMENTATION.

(1

LDUWLFOH -1 de la Constitution dispose que la loi et le rglement

peuvent comporter, pour un objet et une dure limits, des dispositions
caractre exprimental .
/HUHFRXUVjOH[SpULPHQWDWLRQSHUPHWGpYDOXHUODTXDOLWpRSpUDWLRQQHOle
GXQH OpJLVODWLRQ GDQV XQ FDGUH VSDWLDO HW WHPSRUHO FLUFRQVFULW DYDQW GHQ
HQYLVDJHUODSpUHQQLVDWLRQHWOH[WHQVLRQjOHQVHPEOHGXWHUULWRLUH. Par exemple, la
loi n 2011-939 du 10 aot 2011 sur la participation des citoyens au
(1) En ce sens aussi : Mme Maryvonne de Saint Pulgent, prsidente de la section du rapport et des tudes du
&RQVHLOGeWDW9RLUOHFRPSWH-rendu en annexe n GHODXGLWLRQGH0 Jean-Marc Sauv, vice-prsident
GX&RQVHLOGeWDWOHPDL

 86

fonctionnement de la justice pnale et le jugement des mineurs, qui a institu des

citoyens assesseurs au sein du tribunal correctionnel et de la chambre des appels
correctionnels, prvoyait que deux citoyens, dont les noms taient tirs au sort sur
les listes lectorales, devaient dsormais siger aux cts de trois magistrats au
VHLQGHFHVMXULGLFWLRQVORUVTXLOVDJLVVDLWGHMXJHUGHVSHUVRQQHVDFFXVpHVGDQV
GHV DIIDLUHV GH YROV DYHF YLROHQFH GDJUHVVLRQV VH[XHOOHV GH GHVWUXFWLRQ HW GH
dgradation de biens dangereuses pour les personnes. Cette exprimentation,
ODQFpHGDQVOHVUHVVRUWVGHVFRXUVGDSSHOGH7RXORXVHHW'LMRQDIDLWOREMHWGXQH
valuation, remise la garde des Sceaux le 28 fvrier 2013, qui a conclu la faible
efficacit du dispositif, jug lourd et coteux. Celui-ci a donc t abandonn au
printemps 2013.
Lors de son audition, M. Nicolas Conso, chef du service innovation et
services aux usagers au secrtariat gnral pour la modHUQLVDWLRQ GH ODFWLRQ
publique, a expliqu que, de son point de vue, il conviendrait, sur des sujets
compliqus, dont il est difficile de mesurer ex ante toutes les consquences, de
GpYHORSSHU GDQV XQ FDGUH GpURJDWRLUH OD FDSDFLWp GH[SpULPHQWDWLRQ GXQH
nouvelle mesure en boucle courte, avec une valuation au bout de six mois ou un
an . En effet, selon lui, OHV pWXGHV GLPSDFW ex ante portant sur de grandes
UpIRUPHV DWWHLJQHQW WUqV YLWH OHXUV OLPLWHV VL HOOHV QRQW SDV VXEL OpSUHXYH GX
terrain . 2U OH[HUFLFH GXQ GURLW j OHUUHXU qui autoriserait le test Gune
rforme avant son adoption dfinLWLYH HW VD JpQpUDOLVDWLRQ SHUPHWWUDLW GDSUqV
M. Nicolas Conso, GH[SpULPHQWHUGHVPHVXUHVSOXVDXGDFLHXVHVHWGHOpJLIpUHU
HQ WRXWH FRQQDLVVDQFH GH FDXVH OH OpJLVODWHXU SRXYDQW VDSSX\HU VXU OHV
enseignements du terrain .
Votre rapporteur est lui aussi convaincu des vertus que
OH[SpULPHQWDWLRQ SHXW DYRLU SRXU ILDELOLVHU OpYDOXDWLRQ ex ante GH OLPSDFW
des normes en en testant les effets concrets.
cet gard, il DSSURXYH OH *RXYHUQHPHQW GDYRLU FRQoX GHV
expriPHQWDWLRQVTXLJDUDQWLVVHQWDX[SHUVRQQHVFRQFHUQpHVORSSRVDELOLWpGH
OHXUV HIIHWV DX[ WLHUV HW j ODGPLQLVWUDWLRQ j OLQVWDU GH FH TXH SUpYRLW
ORUGRQQDQFH  Q 2014-3 GX  PDUV  UHODWLYH j OH[SpULPHQWDWLRQ GXQ
certificat de projet, prise sur le fondement de la loi n 2014-1 du 2 janvier 2014
habilitant le Gouvernement simplifier et scuriser la vie des entreprises.
/DUWLFOHGHFHWWHORLDHQHIIHW innov en habilitant le Gouvernement
dfinir un cadre juridique spcifique pour exprimenter localement, pour les
SURMHWVGDFWLYLWppFRQRPLTXHODGpOLYUDQFHDX[SRUWHXUVGHSURMHWGXQGRFXPHQW
dnomm certificat de projet qui comporte :
un engaJHPHQW GH OeWDW VXU OD SURFpGXUH GLQVWUXFWLRQ GH OD GHPDQGH
GDXWRULVDWLRQV UpJLHV SDU OHV GLVSRVLWLRQV GX FRGH GH OHQYLURQQHPHQW GX FRGH
IRUHVWLHU HW GX FRGH GH OXUEDQLVPH DYHF QRWDPPHQW OLQGLFDWLRQ GHV UpJLPHV
dcisions et procdures auxquels le projet envisag est soumis, la mention des
autres rgimes et procdures dont le projet est susceptible de relever, la

 87

GHVFULSWLRQ GHV SULQFLSDOHV pWDSHV GH OLQVWUXFWLRQ DLQVL TXH GHV FRQGLtions de
recevabilit et de rgularit du dossier) ;
un engagemenW GH OeWDW VXU OH GpODL GLQVWUXFWLRQ GHV DXWRULVDWLRQV
sollicites ;
une garantie du maintien en vigueur, pendant une dure dtermine (de
dix-huit mois), des dispositions lgislatives et rglementaires dterminant les
conditions de dlivrance des autorisations sollicites (ou gel des normes ) ;
XQH JDUDQWLH GRSSRVDELOLWp j ODGPLQLVWUDWLRQ HW DX[ WLHUV GHV GURLWV
acquis par le ptitionnaire sur le fondement du certificat de projet.
&HW\SHGH[SpULPHQWDWLRQVGRLWrWUHencourag, dans la mesure o il
DVVRFLH ORSWLPLVDWLRQ GH OD VpFXULWp MXULGLTXH SRXU OHV SHUVRQQHV TXL
H[SpULPHQWHQW OD QRUPH j ODIILQHPHQW GH OpYDOXDWLRQ GH OLPSDFW GH OD
QRUPH H[SpULPHQWpH &HVW OD UDLVRQ SRXU ODTXHOOH OD PLVVLRQ DSSHOOH j VRQ
dveloppement.
Proposition n 5 'pYHORSSHU OH UHFRXUV j OH[SpULPHQWDWLRQ avant la
gnralisation de certains dispositifs lgislatifs le cas chant en consolidant les
effets juridiques de ces exprimentations.

 88

DEUXIME PARTIE : MIEUX LABORER LA NORME AU COURS DE

LA PROCDURE LGISLATIVE
/DPpOLRUDWLRQGHODTXDOLWpGHODORLSDUORSWLPLVDWLRQGHOpYDOXDWLRQGH
VRQ LPSDFW QH VDUUrWH SDV DX[ SRUWHV GX 3DUOHPHQW : ODQDO\VH GH OLPSDFW GHV
QRUPHV GRLW DFFRPSDJQHU WRXW OHXU SURFHVVXV GDGRSWLRQ FH TXL DSSHOOH GHV
amnagements la procdure lgislative actuelle.
I. 'e9(/233(5 /e9$/8$7,21 '( /,03$&7 $8 &OURS
PROCDURE LGISLATIVE

DE

LA

(Q PHQDQW VHV WUDYDX[ OD PLVVLRQ D DFTXLV OD FRQYLFWLRQ TXH OpWXGH
GLPSDFW GHYDLW rWUH DX FXU GHV GpEDWV SDUOHPHQWDLUHV /RUJDQLVDWLRQ
systmDWLTXHHQFRPPLVVLRQGXQpFKDQJHQRXUULHWpWD\pVXUODTXDOLWpGHOpWXGH
GLPSDFWJDJQHUDLWjFHTXHOHVSDUOHPHQWDLUHVGLVSRVHQWSRXUFHIDLUHGHODSDUWLH
GH ODYLV GX &RQVHLO GeWDW SRUWDQW VXU OHV pWXGHV GLPSDFW TXL VRQW DXMRXUGKXL
jointes aux projets de loi, ainsi que sur celles qui, conformment aux
prconisations de la mission, seraient jointes aux propositions de loi dans
OK\SRWKqVHROHVVHFWLRQVDGPLQLVWUDWLYHVGHOD+DXWHMXULGLFWLRQVHUDLHQWVDLVLHV
de ces dernires.
Les parlementaireVQHGHYDQWSDVVHGLVSHQVHUGpYDOXHUOLPSDFWGH leurs
SURSUHVLQLWLDWLYHVOREOLJDWLRQGXQHpYDOXDWLRQSUpDODEOHGHYUDrWUHpWHQGXHDX[
amendements substantiels  TXL DIIHFWHQW OpTXLOLEUH GXQ SURMHW RX GXQH
proposition de loi.
A. EN AMONT DES DBATS PARLEMENTAIRES, RENDRE PUBLIQUE LA
PARTIE DE /$9,6 '8 &216(,/ 'TAT SUR /(6 e78'(6 ',03$&7
ASSORTISSANT LES TEXTES DE LOI.

'XSRLQWGHYXHODPLVVLRQOHVpWXGHVGLPSDFWIHURQWOREMHWGXQGpEDW
GDXWDQWSOXVULFKHHWIUXFWXHX[TXHOH3DUOHPHQWGLVSRVHUDGHODSDUWLHGHODYLVGX
&RQVHLOGeWDWVXUOHVSURMHWVGHORLTXLOHXUHVWFRQVDFUpH
2UHQDSSOLFDWLRQGHODUWLFOH I, 1 de la loi n 78-753 du 17 juillet 1978
portant diverses mesures damOLRUDWLRQ GHV UHODWLRQV HQWUH Oadministration et le
puEOLF HW GLYHUVHV GLVSRVLWLRQV Gordre administratif, social et fiscal, les avis du
&RQVHLO GeWDW ne sont pas communicables . Par ailleurs, des dispositions
lgislatives et rglementaires du code de justice administrative suggrent
implicitement que ODYLVGX&RQVHLOGeWDWVXUOHVSURMHWVHWSURSRVLWLRQVGHORL
est confidentiel (1).
(1) /DUWLFOH/ 112-6 du code de justice administrative dispose que les avis du &RQVHLOGeWDWVXUOHVSURMHWVHW
propositions de lois du pays de la Nouvelle-Caldonie sont transmis au prsident du gouvernement, au
prsident du congrs, au haut-commissaire et au Conseil constitutionnel  (W ODUWLFOH 5 123-4 du mme
code prcise que OHVDYLVGX&RQVHLOGeWDWVXUOHVSURMHWVHWSURSRVLWLRQVGHORLVGXSD\VVRQWDGUHVVpVDX[
DXWRULWpV PHQWLRQQpHV DX GHUQLHU DOLQpD GH ODUWLFOH  GH OD ORL RUJDQLTXH [ n 99-209 du 19 mars 1999

 89

Sensible la fois aux arguments des nombreuses personnes entendues qui

RQW VXJJpUp GH UHQGUH SXEOLTXH OLQWpJUDOLWp GH ODYLV GX &RQVHLO GeWDW VXU OHV
SURMHWV HW SURSRVLWLRQV GH ORL HW DX[ UpVHUYHV TXRQW pPLVHV plusieurs autres
personnes face aux consqXHQFHVTXXQHWHOOHPHVXUHSRXUUDLWDYRLUVXUODWHQHXU
GH FHW DYLV DLQVL TXH VXU OHV UHODWLRQV HQWUH OH *RXYHUQHPHQW HW OLQVWLWXWLRQ
charge de le conseiller, la mission a choisi de privilgier une voie intermdiaire
en prconisant de ne rendre publique TXH OD SDUWLH GH ODYLV GX &RQVHLO GeWDW
UHODWLYHjODTXDOLWpGHOpWXGHGLPSDFWTXLOXLHVWVRXPLVH
1. 8QHFRQILGHQWLDOLWpSUHVTXXQDQLPHPHQWFULWLTXpH

/HVFULWLTXHVUHODWLYHVjODFRQILGHQWLDOLWpGHVDYLVGX&RQVHLOGeWDWVXUOHV
projets et propositions de loi sont anciennes.
'DQVOHUDSSRUWTXLODUHPLVDX3UpVLGHQWGHOD5pSXEOLTXHOHRFWREUH
2007, le comit de rflexion et de proposition sur la modernisation et le
rquilibrage des institutions de la Ve Rpublique avait prconis de rendre
SXEOLFV OHV DYLV GX &RQVHLO GeWDW VXU OHV SURMHWV GH ORL SURSRVLWLRQ Q 27),
estimant TXLOVHUDLWXWLOHjODTXDOLWpGXWUDYDLOOpJLVODWLITXHOHVDYLVpPis par le
&RQVHLOG(WDWVXUOHVSURMHWVGHORLGRQWLOHVWVDLVLHQDSSOLFDWLRQGHODUWLFOH
de la Constitution soient rendus publics et que soit ainsi mis un terme aux
UXPHXUVTXLHQWRXUHQWFHVDYLVGRQWODSXEOLFDWLRQQHVWDXWRULVpHDXFDVSDU cas,
par le GouvernemeQWTXjODILQGHFKDTXHDQQpH (1).
Bon nombre des personnes entendues par la mission ont fait valoir que la
FRQILGHQWLDOLWpTXLHQWRXUHDXMRXUGKXLOHVDYLVGX &RQVHLOGeWDWVXUOHVSURMHWVde
loi nuisait la qualit du dbat parlementaire. Le prsident du conseil national
GpYDOXDWLRn des normes, M. Alain Lambert a dclar inadmissible que les avis
GX &RQVHLO GeWDW QH Voient pas transmis au Parlement . De son point de vue,
uQHGpPRFUDWLHQHSHXWVHVDWLVIDLUHGXQGpVpTXLOLEUHGHFHWWHQDWXUHGDXWDQW
TXHOHFRQVHLOGHOH[pFutif est aussi une juridiction , car tout se passe comme si
OH 3DUOHPHQW GHYDLW OpJLIpUHU HQ IRQFWLRQ GXQ DYLV DXTXHO LO QD SDV DFFqV ,
WDQGLV TXHQ PDWLqUH UpJOHPHQWDLUH FHVW OD PrPH LQVWLWution qui conseille
OH[pFXWLIHWTXLGDQVVDIRUPDWLRQMXULGLFWLRQQHOOHVHSURQRQFHVXUODFRQIRUPLWp
des dispositions la Constitution . /DFRQILGHQWLDOLWpGHVDYLVGX&RQVHLOGeWDW
serait, selon M. Alain Lambert, la marque GXQHGpPRFUDWLHDSSUR[imative .
Partageant le souci de rendre le processus de la dcision publique le plus
transparent possible, la mission a cependant t alerte sur les effets indirects et
relative la Nouvelle-Caldonie] DLQVL TXDX 3UHPLHU PLQLVWUH DX PLQLVWUH FKDUJp GH ORXWUH-mer et aux
autres ministres intresss .
6DJLVVDQW GHV SURMHWV HW SURSRVLWLRQV GH ORL HQ JpQpUDO ODUWLFOH 5 123-11 du code de justice
administrative ajoute que le secrtaire de chaque section ou commission certifie les expditions des avis
mis par cette formation et les notifie aux administrations intresses et que les avis mis sur des
SURSRVLWLRQVGHORLVRQWQRWLILpVDXSUpVLGHQWGHODVVHPEOpHTXLDVDLVLOH&RQVHLOGeWDW .
(1) Une Ve Rpublique plus dmocratique, Rapport du comit de rflexion et de proposition sur la
modernisation et le rquilibrage des institutions de la Ve Rpublique, p. 40.

 90

SRWHQWLHOOHPHQWQRFLIVTXHSRXUUDLWHQJHQGUHUODSXEOLFLWpGHOLQWpJUDOLWpGHVDYLV
GX&RQVHLOGeWDW
Le Premier prsident de la Cour des comptes, M. Didier Migaud, a fait
UHPDUTXHUTXXQHSXEOLFLWpV\VWpPDWLTXHGHVDYLVGX&RQVHLOGeWDWVXUOHVSURMHWV
de loi pourrait avoir des effets pervers et notamment conduire le Conseil
UHWHQLUGHVDUJXPHQWVRXjV\SUHQGUHGLIIpUHPPHQW GHVRUWHTXLOQHVHUDLWSDV
certain que la production normative y gagne en efficacit et en transparence .
Notre collgue Jean-Luc Warsmann a soulign pour sa part que, sLORQ
veut que le Conseil deWDWMRXHVRQU{OHGHFRQVHLOOHUDXSUqVGX*RXYHUQHPHQWLO
faut que le Gouvernement se sente libre quand il sollicite son avis et que ce ne
VHUDLWSDVOHFDVVLRQOREOLgeait rendre cet avis public .
Enfin, OH VHFUpWDLUH GeWDW DXSUqV GX 3UHPLHU ministre, charg des
Relations avec le Parlement, M. Jean-Marie Le Guen, a estim que la publicit de
ses avis aurait pour consquence GHIDLUHpYROXHUOHU{OHGX&RQVHLOGeWDWGDQV
XQ VHQV TXL ODSSDUHQWHUDLW j FHOXL GX &RQVHLO FRQVWLWXWLRQQHO DORUV que sa
fonction reste de conseiller le Gouvernement et que le rle de cette institution
QHVW SDV GH FHQVXUHU le Gouvernement et de fournir des armes certains
parlementaires .
La mission note cependant TXH GDSUqV OHV UpSRQVHV Tui lui ont t
fournies par neuf des dix 3DUOHPHQWV HXURSpHQV TXHOOH D LQWHUURJpV SDU
OLQWHUPpGLDLUH GX &HQWre europen de recherche et de documentation
parlementaires (CERDP), FLQT GHV GL[ SD\V FRQFHUQpV VRQW GRWpV GXQ &RQVHLO
GeWDW RX GXQH LQVWLWXWLRQ pTXLYDOHQWH HW TXe, parmi ces cinq pays, trois ont
RUJDQLVp OD SXEOLFLWp GHV DYLV GH FH &RQVHLO GeWDW RX GH FHWWH LQVWLWXWLRQ VXU OHV
SURMHWVRXSURSRVLWLRQVGHORL(Q%HOJLTXHHWHQ6XqGHODYLVGX&RQVHLOGeWDW
RX GH OLQVWLWXWLRQ pTXLYDOHQWH &RQVHLO VXpGRLV GH OpJLslation) est rendu
intgralement et immdiatement public. Aux Pays-%DV ODYLV GX &RQVHLO GeWDW
QHVWrendu public TXDSUqVTXHOH*RXYHUQHPHQWRXODXWHXUGHODSURSRVLWLRQGH
loi ont t mis en mesure GHUpSRQGUHjXQSURMHWGDYLV,OQ\DTXHQ(VSDJne et
HQ 1RUYqJH TXH ODYLV GHV LQVWLWXWLRQV pTXLYDOHQWHV DX &RQVHLO GeWDW UHVWH
confidentiel.
Au regard des pratiques adoptes par nos voisins, la mission estime
TXLO QHVW SDV LQFRQFHYDEOH TXH OHV DYLV GX &RQVHLO GeWDW EpQpILFLHQW GXQ
certain degr dHSXEOLFLWpTXLjGpIDXWGrWUHWRWDOHSRXUUDLWjWRXWOHPRLQV
tre partielle.
2. Une ncessaire publicit

8Q FHUWDLQ FRQVHQVXV VHVW GpJDJp SDUPL SOXVLHXUV GHV SHUVRQQHV

HQWHQGXHVSDUODPLVVLRQDXWRXUGHOLGpHGorganiser une publicit partielle des
DYLVGX&RQVHLOGtat, qui pourrait tre limite la seule partie de ces avis
SRUWDQW VXU OD TXDOLWp GHV pWXGHV GLPSDFW MRLQWHV DX[ SURMHWV GH ORL HW

 91

FRQIRUPpPHQWDX[YX[GHODPLVVLRQDX[SURSRVLWLRQVGHORL et aux projets

GRUGRQQDQFH).
Tout en rappelant que la publication des avis du Conseil sur les projets
GH ORL GRUGRQQDQFH RX GH GpFUHW HVW XQH TXHVWLRQ pPLQHPPHQW SROLWLTXH et
TX HOOH UHOqYH GH ODSSUpFLDWLRQ GX *RXYHUQHPHQW HW GX 3DUOHPHQW , le
vice-prsident du ConseiO GeWDW 0 Jean-Marc Sauv, a, comme le secrtaire
gnral du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, et le Premier prsident de la Cour
des comptes, M. Didier Migaud, VRXOLJQpOLQWpUrWGune publication partielle des
DYLV GX &RQVHLO GeWDW FDQWRQQpH j ODSSUpFLDWLRQ TXH FH dernier porte sur les
pWXGHVGLPSDFWMRLQWHVDX[SURMHWVGHORL
Interrog sur ce point, OH VHFUpWDLUH GeWDW DXSUqV GX 3UHPLHU PLQLVWUH
charg des Relations avec le Parlement, M. Jean-Marie Le Guen, a une nouvelle
fois fait part de ses rticences, estimant que si une assemble soulevait tous les
SUREOqPHVOLpVDX[pWXGHVGLPSDFWDXFXQHORLQHYHUUDLWSOXVOHMRXU (1).
&HW DUJXPHQW QD SDV FRQYDLQFX OD PLVVLRQ TXL MXJH DX FRQWUDLUH utile,
GXQHSDUWGpWDEOLUXQHGLVWLQFWLRQQHWWHHQWUHODSDUWLHGHODYLVGX&RQVHLOGeWDW
portant sur le dispositif GXQ SURMHW GH ORL, et la partie de cet avis portant sur
OpWXGH GLPSDFW TXL OXL HVW MRLQWH HW GDXWUH SDUW GRUJDQLVHU OD SXEOLFDWLRQ GH
FHWWHVHFRQGHSDUWLHGHODYLV
Une telle publicit impliquera sans doute une modification de la loi du
17 juillet 1978 prcite ainsi que de dispositions lgislatives et rglementaires du
code de justice administrative.
Cette solution intermdiaire entre la confidentialit actuelle, qui ne
satisfait que le Gouvernement, et la publicit intgrale, qui pourrait nuire la
TXDOLWpGHODYLVparat tre un compromis satisfaisant de nature clairer le dbat
SDUOHPHQWDLUH VXU OD FRPSOpWXGH HW OH FDUDFWqUH VXIILVDQW GHV pWXGHV GLPSDFW
soumises aux assembles.
Proposition n 6 5HQGUHSXEOLTXHODSDUWLHGHODYLVGX&RQVHLOGeWDWUHODWLYH
DX[pWXGHVGLPSDFW assortissant les projets (et, le cas chant, les propositions) de
ORLDLQVLTXHOHVSURMHWVGRUGRQQDQFHHWODMRLQGUHjFHVpWXGHV
B. LORS DES DBATS PARLEMENTAIRES, RENFORCER LE CONTRLE
DU PARLEMENT SUR LA QUALIT DES TUDES D,03$&7

/DSXEOLFDWLRQGHODSDUWLHGHODYLVGX&RQVHLOGeWDWWUDLWDQWGHODTXDOLWp
GHVpWXGHVGLPSDFWMRLQWHVDX[SURMHWVHW, le cas chant, aux propositions) de loi
contribuera nourrir le dbat parlementaire que la mission recommande de
recentrer sur ces tudes, DYDQWOH[DPHQGHVDUWLFOHVHWGHVDPHQGHPHQWV.

(1) Audition de M. Jean-Marie Le Guen, sHFUpWDLUHGeWDWDX[5HODWLRQVDYHFOH3DUOHPHQWDXSUqVGX3Uemier

ministre, le 9 juillet 2014. Voir le compte rendu en annexe n 16.

 92

/D PLVVLRQ D H[SORUp SOXVLHXUV SLVWHV SRXU DPpOLRUHU ODVVRFLDWLRQ Ges

SDUOHPHQWDLUHV DX SURFHVVXV GpYDOXDWLRQ ex ante des consquences des textes
TXLOVVRQWDSSHOpVjYRWHU
7RXW GDERUG DLQVL TXH OD VXJJpUp ORUV GH VRQ DXGLWLRQ QRWUH FROOqJXH
David Assouline, prsident de la commission snatoriale pour le contrle de
ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV RQ SRXUUDLW LPDJLQHU TXH GHV GRFXPHQWV GpYDOXDWLRQ
D\DQW VHUYL j OH[pFXWLI SRXU HQJDJHU OD UpGDFWLRQ GX WH[WH VRLHQW WUDQVPLV [aux
parlementaires] le plus tt possible, avant le dpt du projet de loi . Cette
proposition, qui VXSSRVHUDLW TXH OH GpS{W GXQ SURMHW GH ORL VXU OH EXUHDX GXQH
DVVHPEOpH SDUOHPHQWDLUH VRLW GLVVRFLp GH FHOXL GH VRQ pWXGH GLPSDFW HW TXL
QpFHVVLWHUDLWGRQFYUDLVHPEODEOHPHQWXQHPRGLILFDWLRQGHODUpGDFWLRQGHODUWLFOH
39 de la Constitution, aurait lDYDQWDJH GH PHWWUH OpYDOXDWLRQ ex ante de la
UpIRUPHHQYLVDJpHDXFXUGHVGpEDWVPDLVDXVVLOLQFRQYpQLHQWVRLWGHQJDJHUOD
GLVFXVVLRQ VXU OD EDVH GXQ GRFXPHQW GpYDOXDWLRQ TXL QH FRUUHVSRQGUD SDV
ncessairement la version finale du projet de loi, VRLW GLQWHUGLUH DX
*RXYHUQHPHQW GH IDLUH pYROXHU OD UpGDFWLRQ GH VRQSURMHW GH ORL XQH IRLV OpWXGH
GLPSDFWGpSRVpHFHVW--GLUHSRWHQWLHOOHPHQWELHQHQDPRQWGHOH[DPHQGXWH[WH
en Conseil des ministres.
&HVWODUDLVRQSRXUODTXHOOHODPLVVLRQVHVWensuite intresse une autre
SLVWHFHOOHFRQVLVWDQWjVXEVWLWXHUjODGLVFXVVLRQJpQpUDOHXQGpEDWGRULHQWDWLRQ
SUpDODEOH j OH[DPHQ GX WH[WH HQ FRPPLVVLRQ &H GpEDW GRULHQWDWLRQ TXL
VDSSXLHUDLWVXUOpWXGHGLPSDFWDXUDLWOLHXHQVpDQFHSXEOLTXHDYDQWOH[DPHQGX
WH[WHHQFRPPLVVLRQHWSHUPHWWUDLWDX[GLYHUJHQFHVSROLWLTXHVGHVH[SULPHUVXU
O esprit et les principaux enjeux de la rforme envisage, de faon rserver la
suite de la discussion un examen plus dtaill et plus technique du projet ou de la
proposition de loi.
Votre rapporteur note que, GDSUqV OHV UpSRQVHV TXL OXL RQW pWp IRXUQLHV
par neuf des dix Parlements europens que la mission a interrogs par
OLQWHUPpGLDLUH GX &HQWUH HXURSpHQ GH UHFKHUFKH HW GH GRFXPHQWDWLRQ
parlementaires (CERDP), cette organisation de la discussion des textes lgislatifs
en deux phases, la premire plus politique et la seconde plus technique
(pour reprendre la formule utilise par M. Alain Lambert lors de son audition), est
courante chez nos voisins.
$LQVL HQ $OOHPDJQH OH %XQGHVWDJ SURFqGH j XQ GpEDW GRULHQWDWLRQ HQ
VpDQFH SXEOLTXH DYDQW OH[DPHQ GHV WH[WHV HQ FRPPLVVLRQ $X 'DQHPDUN OH
Folketing commence la discussion du texte en sance publique par un dbat
GRULHQWDWLRQ SUpDODEOH DYDQW Gexaminer, au moins deux jours aprs, les
amendements gouvernementaux et parlementaires.
(Q (VSDJQH OH &RQJUqV GHV GpSXWpV HQJDJH OH[DPHQ GHV WH[WHV SDU XQ
GpEDW GRULHQWDWLRQ HQ VpDQFH SXEOLTXH DX FRXUV GXTXHO VRQW GLVFXWpV OH FDV
pFKpDQW GpYHQWXHOV DPHQGHPHQWV GRUGUH JpQpUDO TXL FRQWHVWHQW OHVSULW RX
ORSSRUWXQLWp GX WH[WH HW TXL QH SHXYHQW rWUH GpSRVpV TXH SDU GHV JURXSHV

 93

SROLWLTXHV &H QHVW TXDSUqV FH GpEDW GRULHQWDWLRQ SUpDODEOH TXD OLHX OH[DPHQ
des textes en commission, au cours duquel une instance collgiale appele
ponencia et compose de reprsentants de tous les groupes politiques, dsigns
la proportionnelle, est charge, dans un dlai de 15 jours, de rdiger un rapport et
de proposer des amendements. cet examen en commission succde un second
examen en sance publique pour lequel seuls sont recevables les amendements
GRUGUH WHFKQLTXH RX de compromis , qui ont t pralablement dposs et
rejets en commission, tant prcis que le Gouvernement HVSDJQRO QD pas le
droit de dposer des amendements sur le texte issu des travaux de la commission
(ou dictamen ).
Enfin, au Royaume-8QLDSUqVOpFRXOHPHQWGXQFHUWDLQGpODLDXPRLQV
GHX[VHPDLQHVjOD&KDPEUHGHV/RUGVVXLYDQWODQQRQFHHQVpDQFHSXEOLTXHGH
la discussion SURFKDLQH GXQ WH[WH FHOOH-ci commence par un dbat, toujours en
sance publique, sur le principe et les grandes orientations de la rforme, qui
SUpFqGH OH[DPHQ GX projet ou de la proposition de loi en commission, auquel
succde un second examen en sanFH SXEOLTXH GDERUG GX UDSSRUW HW GX WH[WH
DGRSWp SDU OD FRPPLVVLRQ SXLV GHV VHXOV DUWLFOHV IDLVDQW OREMHW GDPHQGHPHQWV
JRXYHUQHPHQWDX[ RX SDUOHPHQWDLUHV TXL QRQW SDV GpMj pWp H[DPLQpV HQ
commission.
$X UHJDUG GHV SUDWLTXHV DGRSWpHV GDQV GDXWUHV 3DUOements europens, il
Q\ DXUDLW GRQF ULHQ GH[WUDYDJDQW j PRGLILHU QRWUH SURFpGXUH OpJLVODWLYH SRXU \
LQWURGXLUHXQGpEDWGRULHQWDWLRQTXLVXVFHSWLEOHGHVHQRXUULUGHOpWXGHGLPSDFW
HW GDERUGHU VHV TXDOLWpV HW VHV GpIDXWV VHUDLW SUpDODEOH j OH[DPHQ du texte en
commission et aurait vocation se substituer une discussion gnrale qui
VDSSDUHQWH DXMRXUGKXL GDYDQWDJH j XQH VXFFHVVLRQ GH PRQRORJXHV TXj XQ
vritable dbat de fond.
9RWUHUDSSRUWHXUUDSSHOOHTXjODVXLWHGHODUpYLVLRQFRQVWLWXWLRQQHlle du
 MXLOOHW  OH 6pQDW DYDLW SULV OLQLWLDWLYH GH PRGLILHU VRQ 5qJOHPHQW SRXU
SHUPHWWUHjVD&RQIpUHQFHGHVSUpVLGHQWVGHGpFLGHUGHORUJDQLVDWLRQGXQGpEDW
GRULHQWDWLRQHQVpDQFHSXEOLTXHVXUXQSURMHWRXXQHSURSRVLWLRQGHORL (1).
Cependant, le Conseil constitutionnel a jug cette initiative contraire la
Constitution, estimant TXHQYHUWXGHODUWLFOHGHOD&RQVWLWXWLRQOHVSURMHWV
HW SURSRVLWLRQV GH ORL VRQW HQYR\pV SRXU H[DPHQ j OXQH GHV FRPPLVVLRQV
permanentes ou, dfaut, une commission spcialement dsigne cet effet,
TXDX[WHUPHVGXSUHPLHUDOLQpDGHODUWLFOHODGLVFXVVLRQGHVSURMHWVHWGHV
propositions de loi porte, en sance, sur le texte adopt par la commission saisie
HQ DSSOLFDWLRQ GH ODUWLFOH  RX j GpIDXW VXU OH WH[WH GRQW ODVVHPEOpH D pWp
VDLVLH [et] que ces dispositions excluent que soit organis sur le projet de texte

(1) Article 15 de la Rsolution du 2 juin 2009 tendant modifier le Rglement GX6pQDWSRXUPHWWUHHQXYUH

la rvision constitutionnelle, conforter le pluralisme snatorial et rnover les mthodes de travail du Snat.

 94

GpSRVpRXWUDQVPLVXQGpEDWGRULHQWDWLRQHQVpDQFHSXEOLTXHDYDQWVRQH[DPHQ
par la commission laquelle ce texte a t renvoy (1) .
/RUJDQLVDWLRQGXQGpEDWGRULHQWDWLRQSUpDODEOHTXLVHUDLWVDQVGRXWHOD
VROXWLRQODSOXVHIILFDFHSRXUUHFHQWUHUOHVGpEDWVSDUOHPHQWDLUHVVXUOpYDOXDWLRQ
ex ante des projets et propositions de loi, ncessiterait donc une modification des
articles 42 et 43 de la Constitution.
Sans attendre FHWWH UpYLVLRQ FRQVWLWXWLRQQHOOH XQ DXWUH PR\HQGDWWHLQGUH
rapidement cet objectif pourrait FRQVLVWHUjPRGLILHUOH5qJOHPHQWGHO$VVHPEOpH
QDWLRQDOH HW QRWDPPHQW VRQ DUWLFOH  SRXU SUpYRLU Oorganisation systmatique
GXQ GpEDW HQ FRPPLVVLRQ VXU OD TXDOLWp GHV pWXGHV GLPSDFW DFFRPSDJQDQW les
textes lgislatifs.
Ce dbat pourrait tre impuls par la FUpDWLRQGXQHREOLJDWLRQSRXUOH
UDSSRUWHXUGHODFRPPLVVLRQVDLVLHDXIRQGGXQtexte, de prsenter, dans son
LQWHUYHQWLRQ OLPLQDLUH ORUV GH OH[DPHQ HQ FRPPLVVLRQ OHV DSSRUWV HW OHV
pYHQWXHOOHV LQVXIILVDQFHV GH OpWXGH GLPSDFW MRLQWH DX SURMHW RX j OD
SURSRVLWLRQ GH ORL 8Q GpEDW VXU OpWXGH GLPSDFW SRXUUDLW DLQVL VHQJDJHU
DYDQWOH[DPHQGHVDrticles et des amendements.
&RPPH OD VRXOLJQp QRWUH FROOqJXH -HDQ-Luc Warsmann lors de son
audition, le dbat dmocratique y gagnerait , car cela nous permettrait de
GpSDVVHU ODIIURQWHPHQW XQ SHX FDULFDWXUDO HQWUH OD PDMRULWp HW ORSSRVLWLRQ HW
obliJHUDLWjDYRLUXQGpEDWVXUOHUDSSRUWTXDOLWp-SUL[GHODPHVXUH . En effet,
LO QH IDXW SDV SHUGUH GH YXH TXHQ PDWLqUH GH mieux lgifrer , ODGYHUVDLUH
QHVWSDVODGURLWHRXODJDXFKHPDLVODPDFKLQHDGPLQLVWUDWLYH HWTXHOLQWpUrW
des tudes GLPSDFWWLHQWQHVWSUpFLVpPHQW pas de provoquer une confrontation
HQWUH OD GURLWH HW OD JDXFKH PDLV GDPHQHU OH[pFXWLI j IDLUH pWDW GX rapport
qualit-SUL[GHODPRGLILFDWLRQOpJLVODWLYHTXLOSURSRVHHWVXUWRXWjGpPRQWUHU
en quoi la solution quLOSUpFRQLVHHVWODPHLOOHXUH .
La formalisation de cette obligation nouvelle faite aux rapporteurs des
commissions saisies au fond des projets et propositions de loi ncessiterait sans
GRXWHXQHPRGLILFDWLRQGHODUWLFOHGX5qJOHPHQWGHQRWUH$VVHPEOe, qui rgit
ORUJDQLVDWLRQGHVWUDYDX[OpJLVODWLIVHQFRPPLVVLRQ
Proposition n 7 Renforcer le contrle du Parlement sur la qualit des tudes
GLPSDFW
$X VWDGH GH OH[DPHQ HQ FRPPLVVLRQ SUpYRLU GDQV OLQWHUYHQWLRQ OLPLQDLUH GX
rapporteur de la commission saisie au fond, une prsentation systmatique de
OpWXGH GLPSDFW VXU OH SURMHW GH WH[WH DYDQW OH[DPHQ GHV DUWLFOHV HW GHV
amendements.

(1) Conseil constitutionnel, dcision n 2009-582 DC du 25 juin 2009, considrant n 18.

 95

Cette proposition, qui vise permettre aux parlementaires de mieux

VDVVXUHU TXH OH *RXYHUQHPHQW VHVW FRQIRUPp j OD GLVFLSOLQH GH OpYDOXDWLRQ
SUpDODEOH GRLW rWUH FRPSOpWpH SDU OD PLVH HQ XYUH GXQ GLVSRVLWLI GHVWLQp j
VDVVXUHU TXH OHV SDUOHPHQWDLUHV VDXWR-disciplinent en soumettant leurs propres
initiatives (et tout particulirement les amendements TXLOs adoptent) une tude
GLPSDFW
C. e7(1'5( /2%/,*$7,21 'e9$/8$7,21
AMENDEMENTS SUBSTANTIELS

'(

/,0PACT

AUX

/DUpDOLVDWLRQGXQHpWXGHGLPSDFWVpULHXVHHWH[KDXVWLYHsur un projet ou
XQH SURSRVLWLRQ GH ORL QH VHUD GDXFXQH XWLOLWp WDQW TXXQ DPHQGHPHQW
gouvernemental ou parlementaire pourra, au cours de la procdure lgislative, sans
IDLUH OREMHW GH OD PRLQGUH pYDOXDtion ERXOHYHUVHU OpTXLOLEUH GX SURMHW RX GH OD
proposition de loi en question.
&RPPH OD H[SOLTXp GHYDQW OD PLVVLRQ OH SUpVLGHQW GX &RQVHLO
conomique, social et environnemental, M. Jean-Paul Delevoye, si OpWXGH
GLPSDFWYLVHjrWUHXQpOpPHQWGHVWDELOLVDWLRQGXQWH[WHGHORLYRXVQHSRXUUH]
pas faiUHOpFRQRPLHGXQHUpIOH[LRQVXUOHGURLWGHGpSRVHUGHVDPHQGHPHQWVGH
GHUQLqUHPLQXWHj OLQFLGHQFH SDUIRLV FRQVLGpUDEOH en matire fiscale, certains
peuvent dnaturer totalement un dispositif .
Les Parlements europen, allemand et nerlandais soumettent
UpJXOLqUHPHQWjXQHpWXGHGLPSDFWOHVDPHQGHPHQWV substantiels dposs au
FRXUV GH OD SURFpGXUH OpJLVODWLYH HW OD SRVVLELOLWp GH UpDOLVHU XQH pWXGH GLPSDFW
sur des amendements est prvue, depuis 2009, par notre Rglement. Il QD
cependant jamais t fait usage de cette possibilit DORUV TXH VRXV ODFWXHOOH
lgislature comme sous les prcdentes, les exemples ne manquent pas
GDPHQGHPHQWVSDUOHPHQWDLUHVHWJRXYHUQHPHQWDX[TXLRQWDIIHFWpSURIRQGpPHQW
OpTXLOLEUHGXQSURMHWRXGXQHSURSRVLWLRn de loi.
1. /D UpDOLVDWLRQ GXQH pWXGH GLPSDFW SRXU OHV DPHQGHPHQWV HVW XQH
IDFXOWpTXLQDMDPDLVpWpH[HUFpH

a. Le RglHPHQWGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOHpermet au comLWpGpYDOXDWLRQ
et de contrle GH UpDOLVHU OpYDOXDWLRQ SUpDODEOH GH FHUWDLQV
amendements.
La rsolution n 292 du 27 mai 2009, adopte dans le prolongement de la
UpYLVLRQ FRQVWLWXWLRQQHOOH GX  MXLOOHW  D FRQGXLW j OLQWURGXFWLRQ GDQV OH
5qJOHPHQW GH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH GXQ DUWLFOH - TXL SUpYRLW TX un
DPHQGHPHQWIDLWOREMHWGXQH valuation pralable :
1 la demande du prsident ou du rapporteur de la commission saisie au
IRQGVDJLVVDQWGXQDPHQGHPHQWGHODFRPPLVVLRQ

 96

  OD GHPDQGH GH ODXWHXU GH ODPHQGHPHQW HW DYHF ODFFRUG GX
prsident de la commission saisie au fond, VDJLVVDQW GXQ DPHQGHPHQW GpSRVp
par un dput .
/DUWLFOH -6 du mme Rglement confie cette valuation pralable au
FRPLWpGvaluation et de contrle des politiques publiques (CEC).
7RXWHIRLVSDUVRXFLGHSUpYHQLUGpYHQWXHOOHVPDQXYUHVGREVWUXFWLRQOH
Rglement de notre Assemble a prvu, outre le filtre du prsident de la
commission saisie au fond, une neutralisation des consquences procdurales lies
jODEVHQFHGpYDOXDWLRQSUpDODEOHGXQDPHQGHPHQWSXLVTXHOHGHUQLHUDOLQpDGH
ODUWLFOH -1 dispose que OH GpIDXW GH UpDOLVDWLRQ GLPSUHVVLRQ RX GH
GLVWULEXWLRQGune valuation pralable sur un amendement ne peut faire obstacle
sa discussion en sance publique .
b. Aucune saisine du CEC dans le cadre des articles 98-1 et 146-6 du
RgOHPHQWGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOH
'DSUqV OHV LQIRUPDWLRQV TXD SX UHFXHLOOLU OD PLVVLRQ OH FRPLWp
GpYDOXDWLRQ HW GH FRQWU{OH GHV SROLWLTXHV QD MDPDLV pWp VDLVL pour procder
OpYDOXDWLRQ SUpDODEOH GXQ DPHQGHPHQW HVVHQWLHOOHPHQW SRXU GHV UDLVRQV OLpHV
aux contraintes temporelles dans lesquelles est enserr OH[DPHQ GHV WH[WHV HQ
commission et en sance publique (1).
Votre rapporteur note par ailleurs que, compte tenu de sa composition (2),
le &(& QHVW SDV QpFHVVDLUHPHQW OH PLHX[ SODFp SRXU SURFpGHU DX PLHX[ HQ
quelques jours, et, le plus souvent, en quelques heures, la dsignation de
rapporteurs HW j OD UpDOLVDWLRQ GXQH pWXGH GLPSDFW FRPSOqWH HW SUpFLVH TXH OHV
commissions saisies au fond sont peut-rWUHPLHX[jPrPHGHIIHFWXHUDXUHJDUG
GHOHXUFRQQDLVVDQFHGXWH[WHGLVFXWpHWGHOH[SHUWLVHTXHOOHVRQWDFTXLVHDXJUp
de leurs travaux lgislatifs et de contrle, sur les sujets traits par le texte en
question.
&HVW DXVVL OH SRLQW GH YXH GX SUpVLGHQW GX FRQVHLO QDWLRQDO GpYDOXDWLRQ
des normes, M. Alain Lambert, ancien snateur et ancien ministre dlgu au
Budget, qui, expliquant devant la mission TXHQ WDQW TXH UDSSRUWHXU JpQpUDO GX
Budget ou prsident de la commission des Finances du Snat, il avait parfois t
(1) Rappelons que, pour leur dpt en commission comme en sance publique, les amendements du
Gouvernement et de la commission saisie au fond ne sont soumis aucun dlai de dpt, tandis que les
amendements des dputs doivent avoir t dposs (sauf dcision contraire du prsident de la commission
ou de la Confrence des prsidents) au plus tard 17 heures le troisime jour ouvrable prcdant la date
de dbut de la discussion du texte en commission ou en sance publique (articles 86 et 99 du Rglement de
O$VVHPEOpHQDWLRQDOH
(2) (QDSSOLFDWLRQGHOarticle 146-GX5qJOHPHQWGHO$VVHPEOpHQDWionale, le CEC est compos de :
- PHPEUHVGHGURLW3UpVLGHQWGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOHTXLOHSUpVLGHSUpVLGHQWVGHVJURXSHVSUpVLGHQts
des commissions permanentes ; rapporteur gnral de la commission des Finances ; prsident de la
commission des Affaires europennes ; premier vice-SUpVLGHQWGHO2IILFHSDUOHPHQWDLUHGpYDOXDWLRQGHVFKRL[
scientifiques et technologiques ; prsidente de la Dlgation parlementaire aux droits des femmes et l'galit
des chances entre les hommes et les femmes) ;
- 16 membres dsigns par leur groupe.

 97

confront des amendements SUpSDUpVSDUOH[pFXWLIPDLVSDUIRLVSUpVHQWpVSDU

des parlementaires, qui tendaient changer dans des proportions inquitantes
ORUJDQLVDWLRQ GXQ UpJLPH ILVFDO . Selon lui, en prsence de ces amendements
substantiels , LO Q\ D SDV GDXWUH VROXWLRQ TXH GH ODLVVHU j OD FRPPLVVLRQ
saisie au fond le soin de les apprcier , car elle seule aurait la lgitimit pour
DSSUpFLHUOHFDUDFWqUHVXEVWDQWLHOGXQDPHQGHPHQW .
Votre rapporteur UHJUHWWHTXLOQDLWMDPDLVpWpSURFpGpjOpYDOXDWLRQ
SUpDODEOHGDPHQGHPHQWV substantiels , car il aurait souvent t fort utile
de disposer GXQH pYDOXDWLRQ GDPHQGHPHQWV GRQW OLPSDFW VHVW UpYpOp
particulirement lourd en termes budgtaires, conomiques et/ou sociaux.
9RWUH UDSSRUWHXU QH FLWHUD TXH GHX[ H[HPSOHV OXQ HPSUXQWp j OD
SUpFpGHQWHOpJLVODWXUHHWODXWUH ODFWXHOOH.
(;(03/(6'81(e9$/8$7,2135e$/$%/(,168)),6$17(
DES AM ENDEM ENTS AUX PROJETS DE LOI DE FI NANCES
Le 18 dcembre 2009, lorV GH OH[DPHQ GX SURMHW GH ORL GH ILQDQFHV SRXU  TXL HVW
devenu la loi n 2009-1673 du 30 dcembre 2009 et qui a supprim la taxe professionnelle
pour lui substituer une contribution conomique territoriale (CET) fonde sur la cotisation
foncire des entreprises (CFE) et sur la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises
(CVAE), le Gouvernement a dpos 50 amendements sur le texte adopt le mme jour par la
commission mixte paritaire, dont 32 portaient sur les taxes appeles remplacer la taxe
professionnelle. Sur ces amendements, dont certains opraient des modifications lourdes du
texte adopt par les dputs et snateurs (pour ce qui tait notamment des modalits de
calcul de la compensation financire bnficiant aux collectivits territoriales en 2010 ou
HQFRUHGHVUqJOHVGHSODIRQQHPHQWGHODYDOHXUDMRXWpHHQIRQFWLRQGXFKLIIUHGDIIDLUHVGHV
entreprises), le Gouvernement a en outre eu recours la procdure du vote bloqu,
demandant ainsi aux parlementaires de se prononcer par un vote unique sur une cinquantaine
GDPHQGHPHQWVTXLOV QDYDLHQWSDVHXOHWHPSVGH[DPLQHUDXIRQG et dont la trs grande
majorit comportait un expos sommaire TXLQpWDLW long que de quelques lignes seulement.
Les rgles de rpartition et de prquation du produit de la CVAE entre les collectivits
WHUULWRULDOHV IL[pHV SDU OD ORL GH ILQDQFHV SRXU  RQW SDU OD VXLWH IDLW OREMHW GH
modifications apportes par de nouveaux amendements dpourvus GpYDOXDWLRQ SUpDODEOH.
Lors de la nouvelle lecture du projet de loi de finances pour 2013, devenu la loi n 20121509 du 29 dcembre 2012 ODQFLHQ UDSSRUWHXU JpQpUDO GH OD FRPPLVVLRQ GHV )LQDQFHV
M. &KULVWLDQ(FNHUWGpVRUPDLVVHFUpWDLUHGetat au Budget, auprs du ministre des Finances
et des Comptes publics, a ainsi d donner un avis de sagesse un amendement n 341 du
Gouvernement qui, dpos dix minutes avant son examen et dpourvu de simulation,
proposait de modifier les rgles de contribution au fonds de prquation de la CVAE alloue
aux dpartements ( 1 ). La veille, face de multiples amendements proposant de rviser
plusieurs dispositifs de prquation financire entre collectivits territoriales (en matire de
CVAE et de droits de mutation titre onreux - DMTO), M. Christian Eckert avait expliqu
TX il serait plus sage de laisser un peu de temps au travail parlementaire et aux
associations spcialises, avant de modifier de faon rgulire et, selon [lui], trop frquente

(1) Voir le compte-rendu intgral de la sance unique du vendredi 14 dcembre 2012, qui est consultable au
lien suivant : http://www.assemblee-nationale.fr/14/cri/2012-2013/20130099.asp

 98

ces diffrents fonds de prquation  VLQWHUURJHDQW VXU ORSSRUWXQLWp GH GLVSRVHU de

simulations financires (1).
/H[DPHQ GX SURMHW GH ORL GH ILQDQFHV SRXU  D IRXUQL XQH DXWUH LOOXVWUDWLRQ GHV
FRQVpTXHQFHV QpIDVWHV GH ODEVHQFH GpYDOXDWLRQ SUpDODEOH pour des amendements aux
consquences aussi lourdes que celles des amendements qui sont rests dans les mmoires
VRXVOHQRPGDPHQGHPHQWV pigeons . Face aux mouvements de mcontentement sur les
UpVHDX[VRFLDX[TXDYDLWVXVFLWpODUWLFOH 6 de la version initiale du projet de loi de finances
SRXU  TXL SURSRVDLW GLPSRVHU DX EDUqPH SURJUHVVLI GH OLPS{W VXU OH UHYHQX HW QRQ
plus de faon forfaitaire) les gains nets de cession de valeurs mobilires ralises par des
particuliers, afin de rapprocher la fiscalit des revenus du capital de celle des revenus du
travail, le Gouvernement a dpos, le 18 octobre 2012, un amendement qui oprait une
refonte complte du dispositif HWGRQWOLPSDFWILQDQFLHUVHFKLIIUDLWHQFHQWDLQHVGHPLOOLRQV
GHXURV HQYLURQ  millions de manque gagner, qui devaient tre compenss par la
reconduction SRXUGHX[DQVGHODPDMRUDWLRQH[FHSWLRQQHOOHGHOLPS{WVXUOHVVRFLpWpVGSDU
les grandes entreprises).
5pDPpQDJHDQWOHVFRQGLWLRQVGDSSOLFDWLRQHWGHQWUpHHQYLJXHXUGHOLPSRVLWLRQGHVSOXVYDOXHVPRELOLqUHVDXEDUqPHGHOLPS{WVXUOHUHYHQXFHW amendement tout la fois crait un
UpJLPHGpURJDWRLUHSRXUODFDWpJRULHGHVFUpDWHXUVGHQWUHSULVHV PDLQWHQDLWOLPSRVLWLRQDX
taux forfaitaire pour les plus-values mobilires ralises en 2012, majorait les taux des
abattements applicables, rduisait les dures de dtention et assouplissait les conditions
GDSSOLFDWLRQ GX UHSRUW GLPSRVLWLRQ HQ FDV GH UpLQYHVWLVVHPHQW GHV SOXV-values dans des
entreprises.
Long de sept pages, cet amendement tait dpourvu GpYDOXDWLRQSUpDODEOH HWVDSSX\DLWVXU
un exposp VRPPDLUH GXQH YLQJWDLQH GH OLJQHV En consquence, M. Thierry Mandon,
GpVRUPDLVVHFUpWDLUHGeWDWDXSUqVGX3UHPLHUPLQLVWUHFKDUJpGHOD5pIRUPHGHOeWDWHWGH
ODVLPSOLILFDWLRQDGHPDQGpHQVpDQFHSXEOLTXHTX un travail trs prcis [soit] men par
XQ JURXSH GH VXLYL VXU OLPSDFW GH FHW DUWLFOH VXU OHV 30( GH FURLVVDQFH DILQ OH PRPHQW
YHQXGHQWLUHUOHVHQVHLJQHPHQWV (2).
3UHXYHTXHOH*RXYHUQHPHQWQHVWSDVOHVHXOconcern ODQQpHVXLYDQWHORUVGHOH[DPHQ
du projet de loi de finances pour 2014, devenu la loi n 2013-1278 du 29 dcembre 2013, ce
sont deux amendements du rapporteur gnral de la commission des Finances,
M. Christian Eckert, TXL VDSSX\DQW FKDFXQ VXU XQ H[SRVp VRPPDLUH GH TXHlques lignes
VHXOHPHQW RSpUDLW GLPSRUWDQWV DPpQDJHPHQWV DX UpJLPH GLPSRVLWLRQ GHV SOXV-values de
FHVVLRQ GH YDOHXUV PRELOLqUHV HQ VXSSULPDQW OH GLVSRVLWLI GH UHSRUW GLPSRVLWLRQ HQ FDV GH
rinvestissement des plus-YDOXHV HW HQ LQWHUGLVDQW OH FXPXO GH Oabattement major pour
GXUpH GH GpWHQWLRQ DYHF OD UpGXFWLRQ GLPS{W Madelin qui bnficie aux personnes
investissant dans une entreprise non cote.

4XHOOH TXH VRLW OD PDMRULWp TXLO VDJLVVH GDPHQGHPHQWV

gouvernementaux ou parlementaires, ODGRSWLRQ GDPHQGHPHQWV DX[
consquences financires, conomiques et sociales aussi lourdes, sans tude
GLPSDFW, QDSSDUDvW SDV GH ERQQH PpWKRGH  FHW pJDUG notre Assemble
gagneraiW j VLQVSLUHU GHV ERQQHV SUDWLTXHV DGRSWpHV SDU QRV YRLVLQV
europens.
(1) Voir le compte-rendu intgrale de la premire sance du jeudi 13 dcembre 2012, qui est consultable au
lien suivant : http://www.assemblee-nationale.fr/14/cri/2012-2013/20130096.asp
(2) Voir le compte-rendu intgral de la deuxime sance du jeudi 13 dcembre 2012, qui est consultable au
lien suivant : http://www.assemblee-nationale.fr/14/cri/2012-2013/20130097.asp#INTER_5

 99

2. De bonnes pratiques ont pourtant t adoptes au niveau europen en

PDWLqUHGpYDOXDWLRQGHOLPSDFWGHVDPHQGHPHQWV

a. Les pratiques du Parlement europen

/RUVTXLO OH MXJH DSSURSULp HW QpFHVVDLUH DX SURFHVVXV OpJLVODWLI OH
Parlement europen procde j OpYDOXDWLRQ ex ante GH OLPSDFW
G amendements substantiels VDQVTXHFHODQDIIHFWHVDFDSDFLWpGDGRSWHU
ces amendements.
I l incombe chaque commission du Parlement europen saisie au
IRQG GXQH SURSRVLWLRQ GH OD &RPPLVVLRQ HXURSpHQQH GH GpWHUPLQHU FH TXH
recoXYUH OD QRWLRQ G amendement substantiel . En effet, dans ses
RULHQWDWLRQV LQGLFDWLYHV SRXU OH WUDLWHPHQW GHV DQDO\VHV GLPSDFW OH &RQVHLO QH
donne pas de dfinition gnrique des amendements substantiels . La notion
rpond difficilement une dfinition a prioriPDLVUHOqYHGXQHGpFLVLRQDXFDV
par cas.
Il appartient donc la commission parlementaire saisie au fond de
GpWHUPLQHUVLXQRXGHVDPHQGHPHQWVGpSRVpVHQVRQVHLQSHQGDQWOH[DPHQGXQH
proposition de la Commission europenne revtent un caractre substantiel et,
VL FHVW OH FDV VLO HVW RSSRUWXQ GH OHV VRXPHWWUH j XQH DQDO\VH GLPSDFW /HV
FULWqUHVGHODQDO\VHGLPSDFWVXUOHVDPHQGHPHQWVVXEVWDQWLHOVVRQWDUUrWpVDXFDV
par cas par la commission saisie au fond.
Sur proposition du rapporteur, du prsident de la commission saisie
DX IRQG RX GXQ PHPEUH GH ODGLWH FRPPLVVLRQ VH[SULPDQW DX QRP GH VRQ
groupe, les coordinateurs dsigns par les groupes politiques au sein de ladite
commission, en lien avec le rapporteur, dcident de demander une analyse
GLPSDFW VXr un ou plusieurs amendements substantiels . Cette dcision
GRLWEpQpILFLHUGXQODUJHVRXWLHQSROLWLTXH
Les commissions saisies pour avis (dites commissions associes )
peuvent, dans les mmes conditions, procder des aQDO\VHV GLPSDFW VXU OHV
amendements substantiels relevant de leur champ de comptence, dans la
mesure o cela est compatible avec le calendrier des travaux, tel que convenu avec
ODFRPPLVVLRQFRPSpWHQWHDXIRQGHQDSSOLFDWLRQGHODUWLFOHGX5qJOHPent du
Parlement europen.
LRUVTXH OD PDWLqUH UHYrW XQH LPSRUWDQFH PDMHXUH TXHOOH UHOqYH GH
PDQLqUH LQVpSDUDEOH GH OD FRPSpWHQFH GH SOXVLHXUV FRPPLVVLRQV HW TXHQ
FRQVpTXHQFHOD&RQIpUHQFHGHVSUpVLGHQWVDGpFLGpHQDSSOLFDWLRQGHODUWLFOH
du Rglement du Parlement europen, que la proposition de la Commission sera
examine dans le cadre de runions conjointes de commissions, les dcisions
UHODWLYHV j OD UpDOLVDWLRQ GDQDO\VHV GLPSDFW VXU GHV DPHQGHPHQWV VXEVWDQWLHOV
sont prises conjointement par les commissions concernes.

 100

/HVDQDO\VHVGLPSDFWVXUGHV amendements substantiels peuvent tre

menes chaque tape de la procdure lgislative, en tenant compte des
contraintes de temps propres chaque lecture, et sous rserve de ne pas retarder
indment le processus lgislatif.
/DQDO\VHGHOLPSDFWGHV amendements substantiels est cense ne
pas retarder le processus lgislatif. Cette analyse est rendue possible par les
dlais relativement longs de la procdure lgislative europenne (si on les
FRPSDUHj FHX[GH OD SURFpGXUH OpJLVODWLYH IUDQoDLVH  HQWUH OH[DPHQ GXQ
WH[WH HQ FRPPLVVLRQ HW VRQ H[DPHQ HQ VpDQFH SOpQLqUH LO VpFRXOH DX
minimum deux trois mois, et souvent encore davantage de temps.
3DUIRLV OD GDWH GH[DPHQ GXQ WH[WH HQ FRPPLVsion est fixe en
fonction du dlai impos par le contrat-cadre conclu avec des consultants
H[WHUQHVSRXUOpYDOXDWLRQGHOLPSDFWGXQDPHQGHPHQW substantiel .
En pratique, ODFRPPLVVLRQVDLVLHDXIRQGVHIIRUFHle plus souvent de
dterminer les amendements substantiels VXVFHSWLEOHV GH IDLUH OREMHW
GXQHDQDO\VHGLPSDFWDYDQWOHXUDGRSWLRQHQFRPPLVVLRQ
&HSHQGDQW HOOH SHXW FRQVLGpUHU SOXV DSSURSULp GHQWUHSUHQGUH ODQalyse
GLPSDFW SRVWpULHXUHPHQW VRLW DYDQW OH[DPHQ HQ VpDQFH SOpQLqUH VL FHOD est
SRVVLEOHQRWDPPHQWGDQVOHFDGUHGXQHSURFpGure avec commissions associes,
soit la suite du vote en sance plnire.
/DFFRUGLQWHULQVWLWXWLRQQHO0LHX[OpJLIpUHU conclu le 9 octobre 2003
par le Parlement europen, le Conseil et la Commission prvoit que lorsque la
SURFpGXUH GH FRGpFLVLRQ HVW GDSSOLFDWLRQ OH 3DUOHPHQW HXURSpHQ HW OH &RQVHLO
SRXUURQW pJDOHPHQW IDLUH SURFpGHU j GHV DQDO\VHV GLPSDFW SUpDODEOHV j
ODGRSWLRQGXQDPHQdement substantiel, soit en premire lecture, soit au stade de
la conciliation .
ce jour, les commissions du Parlement europen ont fait procder des
DQDO\VHV GLPSDFW VXU GHV DPHQGHPHQWV VXEVWDQWLHOV HQ SUHPLqUH OHFWXUH HQ
deuxime lecture et au stade de la conciliation.
Dans un souci de neutralit, lDQDO\VH GLPSDFW GHV DPHQGHPHQWV
VXEVWDQWLHOVHVWWRXMRXUVFRQILpHjGHVH[SHUWVH[WHUQHVjOLQVWLWXWLRQ
La dcision de la commission saisie au fond de requrir une analyse
GLPSDFW VXU XQ RX GHV DPHQGHPHQWV VXEVWDQWLHOV HVW WUDQVPLVH j OXQLWp
GpYDOXDWLRQ GH OLPSDFW ex ante du Parlement europen qui se charge de
slectionner les experts externes conformment aux prescriptions de la lgislation
GHO8QLRQHXURSpHQQHVXUOHVPDUFKpVSXEOLFVHWGHOD rglementation interne du
Parlement europen en matire de passation de marchs, de faon assurer une
indpendance et une objectivit optimales des experts et une transparence
maximale de la procdure suivie pour leur slection.

 101

'XQSRLQWGHYXHPpWKRGologique, les experts externes se fondent, si cela

DSSDUDvW DSSURSULp VXU OHV GRQQpHV GH ODQDO\VH GLPSDFW pODERUpH SDU OD
Commission europenne, comme point de dpart , et structurent, dans la
mesure du possible, leur analyse de manire faciliter la comparaison avec cette
dernire, sans pour autant dupliquer le travail de la Commission europenne.
La Commission met la disposition du Parlement europen et des experts
externes toute mthodologie spcifique utilise dans le cadre de la prparation
GXQHDQDO\VHGLPSDFWHWFRPPXQLTXHOHVGRQQpHVXWLOLVpHV
/HVDQDO\VHVGLPSDFWVXUOHVDPHQGHPHQWVVXEVWDQWLHOVVRQWUpGLJpHV
GDQVODODQJXHGHWUDYDLOODSOXVXVLWpHDXVHLQGHODFRPPLVVLRQjORULJLQHGHOD
demande. la demande des coordinateurs des groupes politiques, un rsum peut
tre traduit dans la langue du rapporteur et/ou dans les trois langues de travail les
plus usites de la commission.
/XQLWp GpYDOXDWLRQ ex ante du Parlement europen veille ce que les
DQDO\VHVGLPSDFWUpDOLVpHVSDr des experts externes soient conformes aux critres
de qualit du Parlement.
La ou les commissions parlementaires ayant demand une analyse
GLPSDFW VXU GHV DPHQGHPHQWV VXEVWDQWLHOV YHLOOHQW j LQIRUPHU OHV DXWUHV
FRPPLVVLRQV VXVFHSWLEOHV GrWUH LQWpUHVVpHs du droulement et des rsultats des
DQDO\VpHV GHPDQGpHV /H 3DUOHPHQW HXURSpHQ VHIIRUFH SDU DLOOHXUV GLQIRUPHU
rgulirement et en temps utile le Conseil et la Commission des travaux
GpYDOXDWLRQHQFRXUVVXUGHV amendements substantiels .
Sauf dcision contraire dment justifie de la commission saisie au fond,
OHVDQDO\VHVGLPSDFWPHQpHVVXUGHVDPHQGHPHQWVVXEVWDQWLHOVVRQWSXEOLpHV
sur le site Internet du Parlement europen.
La ralisatLRQGpWXGHVGLPSDFWVXUGHV amendements substantiels
HVW UpFHPPHQW VXUYHQXH DX VXMHW GDPHQGHPHQWV j OD SURSRVLWLRQ GH
rglement du Parlement europen et du Conseil relatif au recyclage des
QDYLUHV DLQVL TXj OD SURSRVLWLRQ GH GLUHFWLYH GX 3DUOHPHQW HXURSpHQ HW GX
Conseil sur la passation des marchs publics. Toutefois, GDSUqV OHV
indications fournies la mission lors de son dplacement Bruxelles, le
16 janvier 2014, seule XQH GL]DLQH GpWXGHV GLPSDFW SRUWDQW VXU GHV
amendements substantiels a t ralise depuis que cette procdure
GpYDOXDWLRQ a t cre en 2012.
b. Les pratiques des Parlements allemand et nerlandais
En Allemagne, le bureau fdral des statistiques ( Destatis ) est tenu
par la loi (1) Gapporter son expertise au Gouvernement et au Parlement pour
ODQDO\VHGHOLPSDFWGHOHXUVamendements.
(1) Article 8 de la loi du 14 aot 2006 portant cration du NKR .

 102

Ce bureau fournit alors au Gouvernement et aux parlementaires qui le

VDLVLVVHQW GHV GRQQpHV FKLIIUpHV VXVFHSWLEOHV GH PLHX[ DSSUpKHQGHU OLPSDFW GHV
modifications lgislatives envisages.
Toutefois, la GLUHFWULFHHQFKDUJHGHORUJDQLVDWLRQHW de la modernisation
GH ODGPLQLVWUDWLRQ DX PLQLVWqUH IpGpUDO GH O,QWpULHXU Mme Beate Lohmann, a
prcis la mission, lors de son dplacement Berlin, que cette procdure
GpYDOXDWLRQ GH OLPSDFW GHV DPHQGHPHQWV WURXYDLW VD OLPLWH GDQV OHV GpODLV
de la procdure lgislative : le bureau fdral des statistiques peut difficilement
FKLIIUHU OLPSDFW GXQ DPHQGHPHQW GX MRXU DX OHQGHPDLQ QL UpSRQGUH j GHV
sollicitations en pleine nuit.
De leur ct, les Pays-%DV VH GRQW GRWpV GHSXLV  GXQ FRQVHLO
consultatif indpendant (ACTAL) qui, GDSUqV FH TXL D pWp LQGLTXp j OD
mission lors de son dplacement La Haye, rend, une dizaine de fois par an,
un avis sur les amendements substantiels proposs par des
parlementaires VRXV ODQJOH GHV FKDUJHV DGPLQLVWUDWLves. I l donne alors son
avis en quelques jours. De mme, si une proposition de loi est dpose et
SUpVHQWH GLPSRUWDQWV HQMHX[ HQ PDWLqUH GH FKDUJHV DGPLQLVWUDWLYHV HW
UpJOHPHQWDLUHV$&7$/FRQWDFWHVRQDXWHXUHWSURSRVHGHODFFRPSDJQHUGDQVVD
rflexion.
ACTAL QHVW UDWWDFKp j DXFXQ PLQLVWqUH HW ses membres, bien que
GpVLJQpV SDU OH *RXYHUQHPHQW EpQpILFLHQW GXQH WRWDOH LQGpSHQGDQFH WDQW j
OpJDUG GX *RXYHUQHPHQW TXj OpJDUG GX 3DUOHPHQW &H conseil est assist de
12 SHUVRQQHVHWVDSSXLHpJDOHPHQWVXUOHVUHPRQWpHVGLQIRUPDWLRQVGHODVRFLpWp
FLYLOH DLQVL TXH VXU XQ UpVHDX GH[SHUWV GpYHORSSp DX ILO GHV DQQpHV Il a vu ses
comptences voluer depuis 2000 : son mandat, initialement UpGXLW SXLVTXLO QH
portait que sur les charges administratives imposes aux entreprises et aux
administrations), VHVW pODUJL SRXU \ LQFOXUH OHV SDUWLFXOLHUV HW OHV SHUVRQQHV
travaillant dans la sphre publique ou semi-SXEOLTXH HW SRXU SDVVHU GH ODQDO\VH
GHV FKDUJHV DGPLQLVWUDWLYHV j OHQVHPEOH GHV FRWV UpJOHPHQWDLUHV 'e mme,
GXQHDQDO\VHH[FOXVLYHPHQWex anteLOHVWSDVVpjODUpDOLVDWLRQGpWXGHVex post.
6LODPLVVLRQQLJQRUHSDVTXHOHVVSpFLILFLWpVHWQRWDPPHQWOHVGpODLV
des procdures lgislatives europenne, allemande et nerlandaise rendent ces
SUDWLTXHVGpYDOXDWLRQex ante GHOLPSDFWGHVDPHQGHPHQWV substantiels
difficilement transposables telles quelles notre procdure lgislative,
dont les contraintes temporelles sont particulirement fortes, elle estime en
UHYDQFKH TXH QRWUH $VVHPEOpH JDJQHUDLW j VLQVSLUHU de ces exemples
trangers. Ils pourraient tre adapts aux exigences propres de notre procdure
OpJLVODWLYHSRXUDPpOLRUHUOpYDOXDWLRQSUpDODEOHGHVDPHQGHPHQWVSDUOHPHQWDLUHV
et gouvernementaux.

 103

3. Adapter les exemples trangers la procdure lgislative franaise

Votre rapporteur est GDXWDQW SOXV FRQYDLQFX GH OD QpFHVVLWp GXQH tude
GLPSDFW VXU GHV DPHQGHPHQWV substantiels en cours de procdure lgislative
TXXQUpFHQWH[HPSOHHQDPRQWUpjODIRLVODIDLVDELOLWpHWOXWLOLWp Ovaluation,
en cours de procdure lgislative, des consquences de la dpnalisation du
stationQHPHQW DGRSWpH SDU YRLH GDPHQGHPHQW VpQDWRULDO ORUV GH Oa premire
lecture de la loi n 2014- GX  MDQYLHU  GH PRGHUQLVDWLRQ GH ODFWLRQ
publique territoriale HWGDIILUPDWLRQGHVPpWURSROHV
UN EXEM PLE DE BONNES PRATI QUES EN M ATI RE
'e9$/8$7,21EX ANTE '(/,03$&7'(6AM ENDEM ENTS :
/$57,&/('(/$/2,1 2014-58 DU 27 JANVI ER 2014 DE
02'(51,6$7,21'(/$&7,2138%/,48(7(55,725,$/((7
'$)),50$7,21'(60e75232/(6
Le 29 mai 2013, lors de la premire lecture du projet de loi de modernisation de
ODFWLRQSXEOLTXHWHUULWRULDOHHWGDIILUPDWLRQGHVPpWURSROHVOH6pQDWDDGRSWpjOLQLWLDWLYH
de M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur de la commission du dveloppement durable, un
amendement prvoyant la dpnalisation et la dcentralisation du stationnement payant sur
voirie FHVW--GLUH OH VWDWLRQQHPHQW HQ ODEVHQFH RX HQ LQVXIILVDQFH GH SDLHPHQW GH OD
redevance pour stationnement sur la voie publique afin de lui substituer un service public
dcentralis, sur le modle de ce qui se pratique tant au Royaume-8QLTXHQ%HOJLTXHRXHQ
Espagne. Dans ce cadre, les collectivits comptentes en matire de voirie pourront imposer
OH SDLHPHQW GXQ forfait de post-stationnement D\DQW OH FDUDFWqUH GXQH UHGHYDQFH
GRFFXSDWLRQGXGRPDLQHSXEOLFSOXW{WTXH GXQHDPHQGH
Compte tenu des consquences financires et organisationnelles particulirement
lourdes de cet amendement, le Premier ministre a alors demand OLQVSHFWLRQJpQpUDOHGHV
services judiciaires (IGSJ), OLQVSHFWLRQJpQpUDOHGHODGPLQLVWUDWLon (IGA), OLQVSHFWLRQ
gnrale des finances (IGF) et au FRQVHLOJpQpUDO GHOHQYLURQQHPHQWHW GXGpYHORSSHPHQW
durable (CGEDD) de conduire XQH PLVVLRQ GpYDOXDWLRQ GHV FRQVpTXHQFHV GH OD
dpnalisation du stationnement, dont le rapport a t rendu public le 25 juillet 2013 (1).
$X YX GHV FRQFOXVLRQV GH FH UDSSRUW LO D pWp SRVVLEOH GDSSRUWHU GHV SUpFLVLRQV HW
DPpQDJHPHQWV DX GLVSRVLWLI UpVXOWDQW GH ODPHQGHPHQW DGRSWp HQ FRXUV GH SURFpGXUH
OpJLVODWLYHGDXWDQWTXH OH*RXYHUQHPHQW QDYDLWSDVHQJDJpOD procdure acclre. &HVW
DLQVL TXH FRQIRUPpPHQW DX[ UHFRPPDQGDWLRQV GH OD PLVVLRQ GpYDOXDWLRQ HW DX[ YX[
exprims par notre collgue Olivier Dussopt (2), rapporteur du projet de loi au nom de la
commission des Lois, un dlai de mise en place de 24 moLV D pWp SUpYX j OLQLWLDWLYH GH
M. Jean--DFTXHV)LOOHXO&HGpODLQpFHVVDLUH jOD UpXVVLWHGXSURMHW SHUPHWWUDGHQ DQDO\VHU
plus finement toutes les consquences financires.

&HW H[HPSOH PRQWUH TXH SRXU SHX TXH ORQ VHQ GRQQH OH WHPSV LO HVW
possible GH IDLUHpYROXHU HW GDFWXDOLVHU OpWXGH GH OLPSDFWGXQSURMHW RXGXQH

(1) 5DSSRUW GH OD PLVVLRQ GpYDOXDWLRQ GHV FRQVpTXHQFHV GH OD GpSpQDOLVDWLon du stationnement,
25 juillet 2013.
(2) Avis n 1435 fait au nom de la commission des Lois sur le projet de loi n 1395 de finances pour 2014,
t. XII, Relations avec les collectivits territoriales, par le dput Olivier Dussopt, p. 42.

 104

proposition de loi au cours de la navette parlementaire et au gr des amendements

TXLYLHQQHQWOHQULFKLU
9RWUH UDSSRUWHXU UHFRQQDvW WRXWHIRLV TXH GH OD PrPH IDoRQ TXDX
Parlement HXURSpHQ ODQDO\VH GH OLPSDFW GHV amendements substantiels est
tenue de ne pas retarder le processus lgislatif LO IDXW VH JDUGHU GHQ IDLUH XQH
obligation susceptible de ralentir voire de bloquer la procdure lgislative.
9RWUH UDSSRUWHXU QRWH GDilleurs que, GDSUqV OHV UpSRQVHV TXL OXL RQW pWp
fournies par huit des dix Parlements europens que la mission a interrogs par
OLQWHUPpGLDLUH GX &HQWUH HXURSpHQ GH UHFKHUFKH HW GH GRFXPHQWDtion
SDUOHPHQWDLUHV &(5'3 OD UpDOLVDWLRQ GXQH pWXGH GLPSDFW sur des
amendements substantiels  QHVW MDPDLV XQH REOLJDWLRQ FKH] QRV YRLVLQV (Q
Belgique, OH &RQVHLO GeWDW SHXW rWUH VDLVL SDU OH 3UpVLGHQW GH OD &KDPEUH GHV
reprsentants pour rendre un avis public sur tout amendement un projet ou une
propositLRQGHORLOH3UpVLGHQWpWDQWWHQXGHIDLUHGURLWjXQHGHPDQGHGDYLVGqV
lors que celle-ci est appuye soit par au moins cinquante dputs, soit par la
PDMRULWp GHV GpSXWpV GXQ JURXSH OLQJXLVWLTXH Au Royaume-Uni, un guide de
bonnes pratiques recommande XQ FRPSOpPHQW GpWXGH GLPSDFW HQ FDV GH
PRGLILFDWLRQV VLJQLILFDWLYHV GXQ WH[WH HQWUH VRQ GpS{W DX 3DUOHPHQW HW VRQ
adoption dfinitive. 0DLVOpODERUDWLRQGXQHpWXGHGLPSDFWVXUGHVDPHQGHPHQWV
substantiels reste une facult dans chacun des huit pays europens ayant
rpondu (Allemagne, Belgique, Danemark, Espagne, Pays-Bas, Portugal,
Royaume-Uni et Sude).
/D PLVVLRQ SURSRVH GRQF QRQ SDV GLPSRVHU OREOLJDWLRQ PDLV GH
UHFRQQDvWUH OD IDFXOWp DX SUpVLGHQW GH OD FRPPLVVLRQ VDLVLH DX IRQG GXQ
projet RX GXQH SURSRVLWLRQ GH ORL GH[LJHU OD UpDOLVDWLRQ GXQH pWXGH
GLPSDFWVXUOHVamendements qui seraient qualifis par ladite commission de
substantiels .
$ILQGHQHSDVSRUWHUXQHDWWHLQWHH[FHVVLYHDXGURLWGDPHQGHPHQWFHWWH
initiative pourrait WUHVRXPLVHjODFFRUGGHODXWHXUGHODPHQGHPHQWFRPPHOD
suggr notre collgue Jean-Luc Warsmann (1).
Par ailleurs, OD UpDOLVDWLRQ GH OpWXGH GLPSDFW HOOH-mme pourrait tre
confie :
VRLWGDQVOK\SRWKqVHRVLOVDJLUDLWGXQDPHQGHPHQW substantiel
GRULJLQH JRXYHUQHPHQWDOH DX[ VHUYLFHV TXH OH *RXYHUQHPHQW MXJHUD OHV SOXV
appropris ;
VRLW GqV ORUV TXH ODPHQGHPHQW  VXEVWDQWLHO  pPDQHUDLW GXQ
parlementaire, un ple dH[SHUWLVH, GDQV OH FDGUH G une coopration qui
permettraiW DX 3DUOHPHQW GH VROOLFLWHU OHV PR\HQV GH[SHUWLVH GH OH[pFXWLI ,
(1) Audition de M. Jean-Luc Warsmann, dput, ancien prsident de la commission des Lois, le 1er juillet
2014. Voir le compte rendu en annexe n 16.

 105

FRPPHODVXJJpUpOHYLFH-SUpVLGHQWGX&RQVHLOGeWDW0-HDQ-Marc Sauv (1),

la condition que OHV PR\HQV Gexpertise propres au Parlement soient
significativement renforcs.
Cette proposition, qui impliqueUDLW VL FH QHVW XQH UpYLVLRQ
constitutionnelle, tout au moins une modification de la loi organique du 15 avril
2009, et notamment de son article 15 (2), ainsi que, le cas chant, des articles 98-1
et 146-6 du RgOHPHQW GH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH VHUDLW GDXWDQW PLHX[ PLVH HQ
XYUH VL QRWUH $VVHPEOpH GLVSRVDLW GH GDYDQWDJH GH WHPSV HQWUH OH GpS{W HW
OH[DPHQ GHV DPHQGHPHQWV en particulier gouvernementaux, en commission
comme en sance publique.
Proposition n 8 Reconnatre au prsident de la commission saisie au fond le
droit GH[LJer la ralisation GXQHpWXGHGLPSDFWVXUOHVDPHQGHPHQWVTXDOLILpV
par ladite commission de substantiels .
II. AMNAGER LA PROCDURE LGISLATIVE POUR CONSOLIDER LA
QUALIT DE LA NORME

Pour reprendre la formule du prsident du Conseil conomique, social et

environnemental, M. Jean Paul Delevoye, rtablir la confiance dans le politique
et restaurer son crdit passe par une autre gestion du temps ( 3 ). &HVW
prcisment une nouvelle gestion du temps parlementaire que propose la mission
en prconisant de modifier les rgles rgissant le dpt des amendements
gouvernementaux, la procdure acclre et la discussion des textes budgtaires.
A. MIEUX ENCADRER
AMENDEMENTS.

LA

DISCUSSION

DES

TEXTES

ET

DES

1. Appliquer un dlai de dpt aux amendements du Gouvernement

(QOpWDWGXGURLWOHVDPHQGHPHQWVTXHGpSRVHOH*RXYHUQHPHQWORUVGH
OH[DPHQGHVWH[WHVHQFRPPLVVLRQHWHQVpDQFHSXEOLTXHQHVRQWVRXPLVjDXFXQ
dlai de dpt. (Q HIIHW ODUWLFOH  GH OD &RQVWitution prvoit que le droit
GDPHQGHPHQW GHV PHPEUHV GX 3DUOHPHQW HW GX *RXYHUQHPHQW VH[HUFH HQ
sance ou en commission selon les conditions fixes par les rglements des
assembles, dans le cadre dtermin par une loi organique 2UODUWLFOHGHOa
loi organique n 2009-403 du 15 avril 2009 UHODWLYH j ODSSOLFDWLRQ GHV DUWLFOHV
(1) Audition de M. Jean-Marc Sauv, vice-SUpVLGHQWGX&RQVHLOGeWDWOHPDL9RLUOHFRPSWH-rendu
en annexe n 16.
(2) Ce texte prvoit que les rglements des assembles peuvent dterminer les conditions dans lesquelles des
amendements des membres du Parlement, la demande de leur auteur, ou des amendements de la
FRPPLVVLRQ VDLVLH DX IRQG SHXYHQW IDLUH OREMHW G
XQH pYDOXDWLRQ SUpDODEOH FRPPXQLTXpH j ODVVHPEle
avant leur discussion en sance .
(3) Audition de M. Jean-Paul Delevoye, prsident du Conseil conomique, social et environnemental, le
15 mai 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.

 106

34-1, 39 et 44 de la Constitution dispose que, si les amendements des membres

GX 3DUOHPHQW FHVVHQW GrWUH UHFHYDEOHV DSUqV OH GpEXW GH OH[DPHQ GX WH[WH HQ
sance publique et si les rglements des assembles peuvent dterminer les
conditions dans lesquelles est fixe une date antrieure compter de laquelle ces
amendements ne sont plus recevables , DSUqV OH[SLUDWLRQ GH FHV GpODLV VRQW
seuls recevables les amendements dposs par le Gouvernement ou par la
commission saisie au fond .
(QFRQVpTXHQFHSRXUFHTXLFRQFHUQHOH[DPHQGHVWH[WHVHQFRPPLVVLRQ
ODUWLFOH  DOLQpD  GX 5qJOHPHQW GH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH SUpFLVH TXH les
amendements autres que ceux du Gouvernement, du prsident et du rapporteur de
la commission et, le cas chant, des commissions saisies pour avis doivent tre
transmis par leurs auteurs au secrtariat de la commission au plus tard le
troisime jour ouvrable prcdant la date de dbut de lexamen du texte
17 heures, sauf dcision contraire du prsident de la commission .
(WSRXUFHTXLHVWGHOH[DPHQGHVWH[WHVHQVpDQFHSXEOLTXHODUWLFOH
DOLQpD  GX PrPH 5qJOHPHQW GLVSRVH TXDSUqV OH[SLUDWLRQ GX GpODL GH GpS{W
applicable aux amendements des dputs (17 heures, le troisime jour ouvrable
prcdant la date de dbut de la discussion du texte, sauf dcision contraire de la
Confrence des prsidents), sont seuls recevables les amendements dposs par
le Gouvernement ou la commission saisie au fond .
Comme notre collgue Jean-/XF :DUVPDQQ TXL D HVWLPp TXH FpWDLW
particulirement caricatural en matire fiscale , la mission trouve dsastreux
TXH ORQ SXLVVH GpSRVHU GHV DPHQGHPHQWV GH GHUQLqUH PLQXWH SRXU VH GLVSHQVHU
GXQHpWXGHGLPSDFW comme le permet notre lgislation (1).
/D PLVVLRQ D pWp SDUWLFXOLqUHPHQW PDUTXpH SDU OLQWHUYHQWLRQ GH ODQFLHQ
ministre dlgu au Budget, M. Alain Lambert, dsormais prsident du conseil
QDWLRQDOGpYDOXDWLRQGHVQRUPHVTXLDH[SOLTXplors de son audition avoir dj
vu des amendements apports tellement la dernire minute par un fonctionnaire
que cela revenait refuser au ministre >TXLO pWDLW@ GH OH OLUH DYDQW TXLO VRLW
appel . Selon lui, dans certains ministres, les directions gnrales ne se
SDUOHQWSDV$LQVLORUVTXXQDPHQGHPHQWHVWSURSRVpSDUODGLUHFWLRQGX7UpVRU
ses auteurs peuvent craindre que le ministre du Budget y voie une consquence
EXGJpWDLUHHWVRLWWHQWpGHQHOHGpIHQGUHTXHPROOHPHQW&HVWSRXUTXRLLOVne le
WUDQVPHWWHQWTXDXGHUQLHUPRPHQWQHODLVVDQWDXPLQLVWUHTXHODSRVVLELOLWpGHOH
SUpVHQWHU VDQV ODYRLU OX DXSDUDYDQW . Il a prcis que OH GpS{W GXQ
amendement la dernire minute peut aussi tre, pour le Gouvernement, un
PR\HQ GpYLWHU OH[DPHQ SDU OH &RQVHLO GeWDW , confirmant ainsi les propos du
professeur Nicolas Molfessis GDSUqVTXLLODUULYHTXH ODYRLHGHODPHQGHPHQW
[soit] LQVWUXPHQWDOLVpHSRXUIDLUHSDVVHUKRUVGHODYXHGX&RQVHLOGeWDWGHV
GLVSRVLWLRQVGRQWRQFUDLQWTXHOOHVSXLVVHQWIDLUHOREMHWGXQDYLVGpIDYRUDEOH .
(1) Audition de M. Jean-Luc Warsmann, dput, ancien prsident de la commission des Lois, le 1er juillet
2014. Voir le compte rendu en annexe n 16.

 107

M. Alain Lambert a ajout TXLOOXLpWDLW GDLOOHXUVDUULYpGDQVXQHWHOOH

FLUFRQVWDQFHGH VRXIIOHU DX UDSSRUWHXUGHQH VXUWRXWSDVDGRSWHU ODPHQGHPHQW
en question, ou du moins de demander la rserve GHODUWLFOHFRQFHUQp (1).
Convaincue avec M. $ODLQ/DPEHUWTXLOIDXW discipliner la relation de
sance entre le Gouvernement et le Parlement et montrer que les parlementaires
ne sont pas des greffiers chargs de ratifier les dcisions des administrations
centrales , la mission FRQVLGqUHTXHOpYDOXDWLRQSUpDODEOHGHVFRQVpTXHQFHVGHV
DPHQGHPHQWVTXHOOHVRLWRXQRQIRUPDOLVpHGDQVXQHSURFpGXUHGpWXGHGLPSDFW
inspire des pratiques du Parlement europen, ne pourra tre oprationnelle et
fiable que si les amendements gouvernementaux sont soumis un dlai de dpt.
&HVW OD UDLVRQ SRXU ODTXHOOH la mission prconise de soumettre les
DPHQGHPHQWV JRXYHUQHPHQWDX[ j XQ GpODL GH GpS{W WDQW ORUV GH OH[DPHQ
des textes en commission que lors de leur examen en sance publique.
Proposition n 9 Soumettre les amendements du Gouvernement un dlai
de dpt.
&RQVFLHQWH GX GHJUp GH[LJHQFH TXH FRPSRUWH XQH WHOOH SURSRVLWLRQ j
OpJDUGGX*RXYHUQHPHQWODPLVVLRQHVWLPHFHSHQGDQWQpFHVVDLUHjODTXDOLWpGH
la SURGXFWLRQQRUPDWLYHTXHOexcutif se plie cette discipline. En effet, comme
OD UDSSHOp OH SURIHVVHXU 1LFRODV 0ROIHVVLV la loi de finances pour 2014 a
montr de faon symptomatique que les dispositions introduites par amendement
VH[SRVHQWdavantage une censure du Conseil constitutionnel .
Par ailleurs, votre rapporteur souligne que cet encadrement du droit
GDPHQGHPHQW GX *RXYHUQHPHQW HVW ORLQ GH FRQVWLWXHU XQH UHVWULFWLRQ DXVVL
radicale que celle adopte par plusieurs de nos voisins euURSpHQV 'DSUqV OHV
rponses fournies la mission par neuf des dix Parlements europens interrogs
SDU OLQWHUPpGLDLUH du Centre europen de recherche et de documentation
parlementaires (CERDP), en Allemagne, comme en Espagne et aux Pays-Bas, le
GouvernePHQWQDSDVOHdroit de dposer des amendements sur le texte issu des
travaux de la commission.
Qui plus est, le dlai de dpt qui pourrait tre appliqu aux
amendements gouvernementaux pourrait ne pas tre le mme que celui qui
HVW DXMRXUGKXL SUpYX j titre de principe pour les amendements
parlementaires (17 heures, le troisime jour ouvrable prcdant la date de dbut
de la discussion du texte en commission ou en sance publique).
+RVWLOH j OLGpH TXH OH GpODL GH GpS{W VRLW ULJRXUHXVHPHQW LGHQWLTXH SRur
les amendements gouvernementaux et parlementaires car, selon lui, le
Gouvernement, soumis de fortes pressions nationales, europennes et
(1) Audition de M. Alain Lambert, prsident du conseil national GpYDOXDWLRQGHVQRUPHV&&(1HWDXWHXU
avec M Jean-Claude Boulard, du rapport de la mission de lutte FRQWUHOLQIODWLRQQRUPDWLYHPDUV, le
30 janvier 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.

 108

internationales , doit avoir les moyens de diriger le pays et doit donc pouvoir
prendre une initiative de GHUQLqUH PLQXWH j FRQGLWLRQ TXLO OD MXVWLILH notre
collgue Jean-/XF :DUVPDQQ D VXJJpUp ORUV GH VRQ DXGLWLRQ  G imposer une
pWXGHGLPSDFWHWHQFDVGHUHFRXUV >G@accorder un dlai de 24 heures telle ou
telle institution pour se prononcer sur cette tude , de sorte que cela obligerait
indirectement le Gouvernement respecter un certain dlai de dpt .
En toute hypothse, lDSSOLFDWLRQ GXQ GpODL GH GpS{W DX[ DPHQGHPHQWV
gouvernementaux impliquerait jWRXWOHPRLQVODPRGLILFDWLRQGHODUticle 13 de la
loi organique du 15 avril 2009 et des articles 86 et 99 du Rglement de
O$VVHPEOpH QDWLRQDOH DLQVL TXXQ DPpQDJHPHQW GH OD UpGDFWLRQ GH Oarticle
101 du mme Rglement, qui rgit la procdure de seconde dlibration.
Une meilleure gestion du temps parlementaire  FHVW DXVVL OH EXW GH OD
proposition que formule la mission au sujet de la procdure acclre.
2. Modifier la procdure acclre pour prserver un temps minimal
GH[DPHQSDUOHPHQWDLUH

&RPPHODQRWpOHYLFH-SUpVLGHQWGX&RQVHLOGeWat, M. Jean-Marc Sauv,

lors de son audition, le problme est que, dans notre pays, la production
normative, tous les niveaux de son laboration *RXYHUQHPHQW&RQVHLOGeWDW
et Parlement HVWPDUTXpHGXVFHDXGHOXUJHQFH .
Le Parlement ne compte plus les projets et propositions de loi pour
lesquels le Gouvernement engage la procdure acclre. Au 30 aot dernier,
notre Assemble avait dj examine en urgence 112 textes depuis le dbut de la
XIVe lgislature (84 projets de loi et 28 propositions de loi). Sous la
XIIIe lgislature, la procdure acclre fut engage pour 92 projets de loi et
23 propositions loi (soit 115 textes au total). Sous la XIIe lgislature, seuls
59 textes avaient t examins en urgence (tous des projets de loi) (1) soit prs de
GHX[IRLVPRLQVGHWH[WHVTXHQRWUH$VVHPEOpHQHQDH[DPLQpHQXUJHQFHGHSXLV
deux ans. En OHVSDFHGHWURLVOpJLVODWXUHVquelle que soit la majorit, le recours
ODSURFpGXUHDFFpOpUpHQDFHVVpGHFURvWUH
Pour tre parfois ncessaire, cette urgence est souvent excessive et
LQMXVWLILpH ORUVTXH SRXU UHSUHQGUH OHV PRWV HPSOR\pV SDU OH &RQVHLO GeWDW GDQV
VRQ UDSSRUW SXEOLF SRXU ODQQpH  OLPSRUWDQFH HW OD FRPSOH[LWp GH OD
UpIRUPH HQYLVDJpH QpFHVVLWHQW XQ H[DPHQ DSSURIRQGL RX ORUVTXH OXUgence
dclare est dmentie ultrieurement par le calendrier parlementaire ou par le
U\WKPHGHODSXEOLFDWLRQGXQWH[WHDXJournal officiel (2).
 FHW pJDUG OD FRPPLVVLRQ VpQDWRULDOH SRXU OH FRQWU{OH GH ODSSOLFDWLRQ
des lois a fait tat, dans son RappRUWDQQXHOVXUODSSOLFDWLRQGHVORLV paru en juin
(1) 9RLU OH JUDSKLTXH PRQWUDQW OpYROXWLRQ GX QRPEUH GH SURFpGXUHV DFFpOpUpHV SDU VHVVLRQ GH OD ;, e la
XIVe OpJLVODWXUHMXVTXDXPDLILJXUDQWHn annexe n 11.
(2) &RQVHLOGeWDW5DSSRUWSXEOLFS 94.

 109

GHUQLHU G urgences gomtrie variable ( 1 ) constatant que la mise en

application des textes adopts VHORQODSURFpGXUHDFFpOpUpHQest en moyenne pas
plus rapide que celle des autres lois . Et notre collgue David Assouline de
VLQWHUURJHU : quoi bon imposer au Parlement des cadences rapides si
Ourgence invoque en amont bute, en aval, sur les dlais incompressibles ? La
UpDOLWp PRQWUH TXH OH[DPHQ GXQ SURMHW RX Gune proposition de loi selon la
SURFpGXUHDFFpOpUpHQest pas le gage de sa mise en application plus rapide aprs
promulgation (2).
'DQV VRQ UDSSRUW SXEOLF SRXU ODQQpH  OH &RQVHLO GeWDW fournit un
trs bon exemple illustrant la faon dont FHWWH XUJHQFH QRXUULW OLQIODWLRQ
normative/H&RQVHLOGeWDWH[SOLTXHHQHIIHWTXHVDLVLHQH[WUrPHXUJHQFHGHV
deux projets de dcret successifs portant relvement du plafond du Livret A (3) , au
SRLQW GH QDYRLU TXH TXDWUH MRXUV SRXU OHV H[DPLQHU DORUV TXLOV DYDLHQW pWp
annoncs loQJWHPSVDXSDUDYDQWHQFRQVHLOGHVPLQLVWUHVO diction de la norme
GDQV OXUJHQFH QD SDV SHUPLV SRXU FHV GHX[ GpFUHWV GH GpWHUPLQHU OHXU
DSSOLFDELOLWpXOWUDPDULQHGHVRUWHTXLODIDOOXpGLFWHUGHX[DXWUHVGpFUHWVjFHWWH
fin. Finalement, ce sont qXDWUH GpFUHWV TXL RQW pWp SULV DORUV TXXQ VHXO DXUDLW
suffi (4).
)DFHDXFRQVWDWGHODQRFLYLWpGHOXUJHQFHH[FHVVLYHVXUODTXDOLWpGH
la production normative, lD PLVVLRQ SUpFRQLVH GHQFDGUHU OD SURFpGXUH
DFFpOpUpHSRXUSUpVHUYHUXQWHPSVPLQLPDOGH[amen parlementaire. Comme
OD GLW GHYDQW OD PLVVLRQ QRWUH FROOqJXH 'DYLG $VVRXOLQH SUpVLGHQW GH OD
FRPPLVVLRQ VpQDWRULDOH SRXU OH FRQWU{OH GH ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV le travail
OpJLVODWLISDUFHTXLOWLHQWFRPSWHGHFHUWDLQHVH[LJHQFHVGpPRFUDWLTXHVQe peut
SDVVDFFpOpUHUDX-del de certaines limites .
En vertu des articles 45 et 42 de la Constitution, le recours la procdure
acclre a deux consquences :
WRXWGDERUGLOSHUPHWGHUpXQLUXQHFRPPLVVLRQPL[WHSDULWDLUHFKDUJpH
de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion aprs une seule
lecture dans chaque assemble alors que, dans le cadre de la procdure
OpJLVODWLYH RUGLQDLUH OD UpXQLRQ GXQH WHOOH FRPPLVVLRQ QHVW SRVVLEOH TXDSUqV
deux lectures dans chaque assemble ;
HQVXLWHLOSHUPHWGHVDIIUDQFKLUGHVGpODLVPLQLPDX[HQWUHOHGpS{WGXQ
texte et son examen en sance publique qui sont prvus, en premire lecture, dans
OH FDGUH GH OD SURFpGXUH OpJLVODWLYH RUGLQDLUH VL[ VHPDLQHV HQWUH OH GpS{W GXQ
texte et sa discussion en sance publique devant la premire assemble saisie ;
(1) 5DSSRUW GLQIRUPDWLRQ Q 623 (session 2013- VXU ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV session parlementaire
2012- IDLW DX QRP GH OD FRPPLVVLRQ VpQDWRULDOH SRXU OH FRQWU{OH GH ODSSOLFDWLRQ des lois, par le
snateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 42.
(2) Ibidem, p. 8.
(3) ,OVDJLWGHVGpFUHWVQ 2012-1056 du 18 septembre 2012 et n 2012-1445 du 24 dcembre 2012.
(4) &RQVHLOGeWDW5DSSRUWSXEOLFS 178.

 110

TXDWUH VHPDLQHV HQWUH OD WUDQVPLVVLRQ GXQ WH[WH HW VD GLVFXVVLRQ HQ VpDQFH
publique devant la seconde assemble saisie).
Si les Confrences des prsidents des deux assembles ont la facult de
VRSSRVHUFRQMRLQWHPHQWDXUHFRXUVjODSURFpGXUHDFFpOpUpHSRXUOH[DPHQGXQ
projet de loi ordinaire, le recours cette procdure est en revanche de droit
pour les projets de loi de finances et de financement de la scurit sociale ainsi
que pour les projets de loi relatifs aux tats de crise.
6DQVUHPHWWUHHQFDXVHFHSULQFLSHLOSRXUUDLWrWUHFRQFHYDEOHGDPpQDJHU
les rgles relatives la procdure acclre pour prserver un temps minimal
GH[DPHQ SDUOHPHQWDLUH 9RWUH UDSSRUWHXU QRWH TXH FHVW GDLOOHXUV FH TXL D pWp
SUpYXSRXUOHVORLVRUJDQLTXHVSXLVTXHQDSSOLFDWLRQGHODUWLFOHDOLQpDGHOD
Constitution, si la procdure acclre a t engage pour un projet ou une
proposition de loi organique, le texte ne peut tre soumis la dlibration de la
SUHPLqUHDVVHPEOpHVDLVLHDYDQWOH[SLUDWLRQGXQGpODLGHTXLQ]HMRXUVDSUqVVRQ
dpt .
Suivant cet exemple, on pourrait fort bien imaginer une modification des
dispositions constitutionnelles rgissant la procdure acclre de faon ce
que soient prservs des dlais minimaux (par exemple, de six ou trois semaines
HQWUHOHGpS{WGXQWH[WHHWVDGLVFXVVLRQGHYDQWODSUHPLqUHDVVHPEOpHVDLVLHHWGH
TXDWUHRXGHX[VHPDLQHVHQWUHODWUDQVPLVVLRQGXQWH[WHHWVDGLVFXVVLRQGHYDQWOD
seFRQGH DVVHPEOpH VDLVLH QRQREVWDQW ODEVHQFH GH VHFRQGH OHFWXUH GDQV FKDTXH
assemble.
Proposition n 10 Modifier la procdure acclre pour prserver un dlai
PLQLPDOHQWUHOHGpS{WGXQWH[WHHWVDGLVFXVVLRQGHYDQWFKDTXHDVVHPEOpH
3. Repenser ORUJDQLVDWLRQ GHV GpEDWV EXGJpWDLUHV HQ OHV UHFHQWUDQW VXU
la loi de rglement.

&HVWWRXMRXUVOHVRXFLGXQHPHLOOHXUHJHVWLRQGXWHPSVSDUOHPHQWDLUHTXL
SUpVLGH j OD SURSRVLWLRQ TXH IDLW OD PLVVLRQ HQ PDWLqUH Gexamen des textes
budgtaires.
Comme le Premier prsident de la Cour des comptes, M. Didier Migaud,
votre rapporteur est tonn du contraste entre les semaines entires qui sont
FRQVDFUpHV j OH[DPHQ GH OD ORL GH ILQDQFHV LQLWLDOH pour la modification de
laquelle les parlementaires disposent au ILQDOGHIDLEOHVPDUJHVGHPDQXYUH et
OHVTXHOTXHVUDUHVKHXUHVTXLVRQWSUpYXHVSRXUOH[DPHQGHODORLGHUqJOHPHQW
DORUVTXHFRPPHODGLW0 Didier Migaud, FHVWVRXYHQWjSDUWLUGHOH[pFXWLRQ
GXQHORLGHILQDQFHVRXGXQHSROLWLTXHSXEOLTXHTXHORQSHXWVHUHQGUHFRPSWH
GH G\VIRQFWLRQQHPHQWV GH IDLOOHV RX GLQVXIILVDQFHV ( 1 ). Selon le Premier
prsident de la Cour des comptes, alors que dans tous les pays du monde, les
(1) Audition de M. Didier Migaud, Premier prsident de la Cour des comptes, le 30 avril 2014. Voir le
compte-rendu en annexe n 16.

 111

SDUOHPHQWDLUHV FRQVDFUHQW EHDXFRXS SOXV GH WHPSV j OH[pFXWLRQ EXGJpWaire

TXDX[ ORLV GH ILQDQFHV LQLWLDOHV TXL VRQW GDLOOHXUV VRXYHQW GHV ORLV
GDIILFKDJH , HQ)UDQFHQRXVIDLVRQVOLQYHUVH .
Ce problme culturel (1) D pJDOHPHQW pWp SRLQWp SDU ODQFLHQ PLQLVWUH
dlgu au Budget, M. Alain Lambert, prsident du FRQVHLOQDWLRQDOGpYDOXDWLRQ
GHV QRUPHV TXL D GpFODUp QH SDV FRPSUHQGUH OHQWrWHPHQW GX 3DUOHPHQW j
consacrer trois semaines au projet de loi de finances, alors que pas une virgule
Q\ HVW FKDQJpH  /XL DXVVL HVW GDYLV TX il faudrait y consacrer trois jours,
contre trois semaines la loi de rglement (2).
La rpartition du temps parlementaire consacr aux dbats budgtaires
pourrait en effet tre plus quilibre et plus efficiente.
9RWUHUDSSRUWHXUDGDLOOHXUVIDLWGHVSURSRVLWLRQVHQFHVHQVDu Prsident
GH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH 0 Claude Bartolone. En collaboration avec notre
collgue Franois Cornut-*HQWLOOH YRWUH UDSSRUWHXU D UHPLV ODQ SDVVp j
M. Claude Bartolone un rapport dcrivant plusieurs scnarios de rforme possibles
pour faire pURJUHVVHUOHWUDYDLOSDUOHPHQWDLUHGpYDOXDWLRQGHODFWLRQSXEOLTXH
jORFFDVLRQGHOH[DPHQGXSURMHWGHORLGHUqJOHPHQW (3).
&RPPHYRWUHUDSSRUWHXUODVRXOLJQpGDQVFHUDSSRUWOH[DPHQGHVFUpGLWV
budgtaires est source de frustrations pour les dputs : ODQDO\VHGHVGRFXPHQWV
budgtaires joints au projet de loi de finances (projets annuels de performances,
annexes gnrales et documents de politique transversale) se fait dans des dlais si
contraints que, parfois, les informations sont transmises aux dputs aprs la
GLVFXVVLRQHQFRPPLVVLRQ3DUDLOOHXUVOH[DPHQGHVFUpGLWVGHODVHFRQGHSDUWLH
GXSURMHWGHORLGHILQDQFHVWDQWHQFRPPLVVLRQVpODUJLHVTXHQVpDQFHSXEOLTXH
UHVVHPEOHSOXVjXQHVXFFHVVLRQGHPRQRORJXHVTXjXQYpULWDEOHGpEDWGe fond.
'HVRQF{WpOH[DPHQWUqVUDSLGHGXSURMHWGHORLGHUqJOHPHQWUHVWHXQ
exercice trs formel dans la mesure o le texte est peu amendable sur le fond
TXLQHSHUPHWSDVGDSSUpKHQGHUGHPDQLqUHHIILFLHQWHODPSOHXUGHVPRXYHPHQWV
de crdits cRQVWDWpVHQFRXUVGDQQpHQLOHVUpVXOWDWVGHOH[pFXWLRQEXGJpWDLUHDX
travers des rapports annuels de performances. Le dbat sur le projet de loi de
rglement ne mobilise gure les commissions permanentes autres que celle des
Finances : seuls le rapporteur gnral et les rapporteurs spciaux produisent un
rapport sur ce texte.
Face ce constat, votre rapporteur et notre collgue Franois
Cornut-*HQWLOOH RQW SURSRVp TXDWUH SLVWHV GH UpIRUPH VXVFHSWLEOHV GpULJHU
(1) Idem.
(2) Audition de M. Alain Lambert, prsident du conseil national GpYDOXDWLRQGHVQRUPHV&&(1HWDXWHXU
avec M Jean-Claude Boulard, du UDSSRUWGHODPLVVLRQGHOXWWHFRQWUHOLQIODWLRQQRUPDWLYHPDUV, le
30 janvier 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(3) La synthse de ce rapport est consultable au lien suivant : http://www.juanico.fr/wpcontent/uploads/2008/08/Projet-de-loi-de-r%C3%A9glement.pdf

 112

OH[DPHQGX SURMHW GH ORL GH UqJOHPHQW HQ WHPSV IRUW GH OpYDOXDWLRQ GH ODFWLRQ
publique et des travaux entrepris pour la modernisation de celle-ci (1).
3DUPL OHV GLIIpUHQWHV RSWLRQV VRXPLVHV DX 3UpVLGHQW GH O$VVHPEOpH
QDWLRQDOH LO D pWp VXJJpUp GH FUpHU GHV PLVVLRQV GLQIRUPDWLRQ FRPPXQHV j la
commission des Finances et aux commissions permanentes comptentes
SDUDOOqOHPHQWjODUpDOLVDWLRQSDUOHUDSSRUWHXUJpQpUDOGXQUDSSRUWOpJLVODWLIHW
SDUOHVUDSSRUWHXUVVSpFLDX[GHQRWHVGpYDOXDWLRQ/H[DPHQGXSURMHWGHORLGH
rglement serait ainsi complt par un dbat, en sance publique, sur les rapports
GHV PLVVLRQV GLQIRUPDWLRQ FRPPXQHV ORUV GXQH VHPDLQH GH FRQWU{OH IL[pH j OD
ILQ GX PRLV GH MXLQ &H GpEDW VXU OHV UDSSRUWV GLQIRUPDWLRQ SURGXLWV SDU GHV
binmes associant dputs de la mDMRULWp HW GH ORSSRVLWLRQ DXUDLW ODYDQWDJH GH
confrer un contenu utile cette semaine de contrle.
Proposition n 11 5HSHQVHU ORUJDQLVDWLRQ GHV GpEDWV EXGJpWDLUHV de faon
IDLUH GH OD ORL GH UqJOHPHQW XQ PRPHQW IRUW GpYDOXDWLRQ QRWDPPHQW GH OD
PRGHUQLVDWLRQGHODFWLRQSXEOLTXH
B. ADOPTER UNE MTHODE DE TRANSPOSITION DES DIRECTIVES
EUROPENNES SUSCEPTIBLE DE LIMITER LES RISQUES DE
SURTRANSPOSITIONS INUTILES.

La rflexion mene par la mission sur la gestion du temps parlementaire

VHVW pWHQGXH DX WHPSV TXH QRV DVVHPEOpHV FRQVDFUHQW j OH[DPHQ GH WH[WHV
lgislatifs pris pour la transposition de directives europennes, et donc la
PpWKRGHMXVTXLFLUHWHQXHHQODPDWLqUH
Longtemps, QRWUH SD\V D pWp SRLQWp GX GRLJW SRXU OH UHWDUG TXLO DYDLW
accumul en matire de transposition des directives europennes. Si nos
SHUIRUPDQFHVUHVWHQWSHUIHFWLEOHVFHVFULWLTXHVQRQWSOXVOLHXGrWUHDXMRXUGKXL :
ainsi que le notait le secrtaire gnral du Gouvernement, M. Serge Lasvignes,
la France a ralis de JUDQGVSURJUqVHQWHUPHVTXDQWLWDWLIVOKHXUHDFWXHOOH
le dficit de transposition se situe entre 0,4 et 0,6 %, ce qui nous situe une bonne
place dans le palmars europen (2). 'DSUqVOHVLQIRUPDWLRQVTXHODPLVVLRQD
pu obtenir du secrtariat gnral des Affaires europennes (SGAE), le dficit de
transposition des directives europennes tait en effet de 0,6 % en 2013, contre
1 % en 2011.
Selon M. Serge Lasvignes, les administrations franaises sont dsormais
confrontes double dfi : celui Gviter les phnomnes de

(1) Voir le tableau de synthse de ces scnarios de rforme, figurant en annexe n 12.
(2) Audition de M. Serge Lasvignes, secrtaire gnral du Gouvernement, et de M. Thierry-Xavier Girardot,
directeur, adjoint au secrtaire gnral du Gouvernement, le 19 fvrier 2014. Voir le compte-rendu en
annexe n 16.

 113

surtransposition (1) et celui de mieux DQWLFLSHU OLPSDFW GH OD Girective sur le
droit national. Ces deux enjeux sont lis car, souvent, le Gouvernement justifie les
PHVXUHVGHVXUWUDQVSRVLWLRQTXLOSURSRVHSDUXQLQWpUrWJpQpUDOTXLOQDSDVIDLW
(ou pas suffisamment fait) valoir et/ou identifi au moment des ngociations des
textes au niveau europen, de sorte que nos entreprises finissent par tre soumises
j GHV UqJOHVTXLSHXYHQW rWUH WRXW j IDLW OpJLWLPHV HW PrPH GRQQHU GH ODYDQFH j
notre conomie en anticipant les futures normes europennes, mais qui, en
attendant, nuisent leur comptitivit (2) .
&HVW SUpFLVpPHQW FH GRXEOH GpIL que la mission propose de relever en
IRUPXODQW GHV SURSRVLWLRQV SRXU SODFHU OpWXGH GLPSDFW GDYDQWDJH DX FXU GHV
ngociations et pour mieux contrler les surtranspositions.
1. La propension franaise transposer au-del de ce qui est utile et
ncessaire.

Une riche tude de M. Yves Bertoncini sur les normes europennes

publie en mai dernier a montr que, contrairement jFHTXHORQSUpWHQGVRXYHQW
seul un quart des directives transposes en France comporte une dimension
lgislative, contre trois quart une dimension purement rglementaire (3).
En effet, sur la priode 2000-2010, la proportion de directives
WUDQVSRVpHVDXPR\HQGDXPRLQVXQDFWHGHQDWXUHOpJLVODWLYHVHVWpWDEOLHj
23,8 % du nombre total de directives (soit 236 directives sur 993) (4).
&HODFRUUHVSRQGGDLOOHXUVDX[GRQQpHVIRXUQLHVGDQVOHGuide de bonnes
pratiques concernant la transposition des directives europennes tabli par le
secrtariat gnral des Affaires europennes (SGAE). Ce guide indique en effet
que les textes de transposition de nature lgislative concernent environ 20 % des
mesures de transposition (5) HWTX environ 80 % des dispositions des directives
sont transposes en France par voie rglementaire uniquement (6).
&HV SRXUFHQWDJHV QRQW SDV FRQQX GpYROXWLRQ Pajeure sur la priode
2010-'DSUqVOHVLQGLFDWLRQVWUDQVPLVHVjODPLVVLRQSDUOH6*$(HQ
(1) &HWHUPHGpVLJQHOHVPHVXUHVOpJLVODWLYHVHWUpJOHPHQWDLUHVQDWLRQDOHVTXLVRXVFRXYHUWGrWUHSULVHVSRXU
la transposition de directives europennes, vont au-del des exigences de ces dernires. Cette pratique est
connue en anglais sous le nom de gold-plating .
(2) Voir, en annexe n 16, le compte-UHQGX GH ODXGLWLRQ OH er juillet 2014, de notre collgue Jean-Luc
:DUVPDQQTXLVHVWH[SULPp ainsi : MDLWUDYDLOOpVXUGHVORLVGHVLPSOLILFDWLRQHWMDLUHPDUTXpTXHGDQV
le domaine agricole, nous tions systmatiquement en situation de surtransposition. Je pense, par exemple,
DX[ VHXLOV GDXWRULVDWLRQ SRXU OHV SRXODLOOHUV 6L FHV VHXLOV FRUUHVSRQGHQW j OLQWpUrW JpQpUDO SRXUTXRL OH
*RXYHUQHPHQW QLQWHUYLHQW-il pas lui-mme, au niveau europen, au moment de la ngociation des
directives plutt que de nous amener voter, au niveau franais, dans tel ou tel sens ? Dans ce cas, nous
nuisons notre comptitivit sans, en plus, en tre informs .
(3) Yves Bertoncini, /8(HWVHVQRUPHV : prison des peuples ou cages poules ? , Notre Europe, Institut
Jacques Delors, Policy paper n 112, 16 mai 2014, p. 1.
(4) Ibidem, p. 13. Voir le tableau n 1 figurant en annexe n 13.
(5) SGAE, Guide de bonnes pratiques concernant la transposition des directives europennes, p. 9.
(6) Ibidem, p. 11.

 114

la France a notifi la Commission europenne 273 mesures de transposition,

dont 59 taient de nature lgislative.  WLWUH GH FRPSDUDLVRQ GDSUqV OHV
informations fournies la mission par trois des dix Parlements europens
LQWHUURJpV SDU OLQWHUPpGLDLUH GX Centre europen de recherche et de
documentation parlementaires (CERDP), le Danemark, le Royaume-Uni et la
Sude ont, en 2011, notifi respectivement 37, 25 et 86 mesures de transposition
de nature lgislative.
Dans la mesure o certaines lois franaises comportaient plusieurs articles
transposant plusieurs directives ou habilitant le Gouvernement lgifrer par voie
GRUGRQQDQFHV SRXU WUDQVSRVHU plusieurs directives, ce sont au final seulement 8
lois et 9 ordonnances qui, en 2011, ont t adoptes aux fins de transposition des
directives europennes. Autrement dit, seuls 6 % des 122 lois et 21 % des 42
ordonnances adoptes en France en 2011 transSRVDLHQW WRXW RX SDUWLH GXQH
directive europenne.
En 2012, la France a notifi la Commission europenne 191 mesures de
transposition, dont 23 taient de nature lgislative. DDSUqV OHV LQIRUPDWLRQV
fournies la mission par trois des dix Parlements europens interrogs par
OLQWHUPpGLDLUH GX CERDP, le Danemark, le Royaume-Uni et la Sude ont, en
2012, notifi respectivement 42, 23 et 61 mesures de transposition de nature
lgislative.
Seules 3 des 92 lois adoptes en France en 2012 transposaient des
directives (soit 3 % du nombre total de lois adoptes). Et seules 5 des 40
ordonnances adoptes en France en 2012 ont t prises pour la transposition de
directives (soit 13 GXQRPEUHWRWDOGRUGRQQDQFHVDGRSWpHV
Enfin, en 2013, la France a notifi 176 mesures de transposition, dont
52 de nature lgislative. DDSUqV OHV LQIRUPDWLRQV IRXUQLHV j OD PLVVLRQ SDU WURLV
GHV GL[ 3DUOHPHQWV HXURSpHQV LQWHUURJpV SDU OLQWHUPpGLDLUH GX &(5'3 OH
Danemark, le Royaume-Uni et la Sude ont, en 2013, notifi respectivement 42,
33 et 67 mesures de transposition de nature lgislative.
En France, en 2013, 8 des 95 lois adoptes (soit environ 8 % du nombre
total de lois) et 3 des 25 ordonnances adoptes (soit 12 % du nombre total
GRUGRQQDQFHVWUDQVSRVDLHQWGHVGLUHFWLYHV
Au final, en France, sur les trois dernires annes, le rapport entre les
mesures lgislatives de transposition notifies et le nombre de lois et
ordonnances adoptes GDQV ODQQpH HVW GH  % en 2011, 17 % en 2012 et
15 % en 2013, soit 22 % en moyenne.
6il est vrai que OHXURSpDQLVDWLRQ GHV ORLV QDWLRQDOHV HVW LPSRUWDQWH
GDQVTXHOTXHVVHFWHXUVDJULFXOWXUHVHUYLFHVILQDQFLHUVHQYLURQQHPHQWHWWUqV

 115

UpGXLWHGDQVGDXWUHVpGXFDWLRQSURWHFWLRQVRFLDOHORJHPHQWVpFXULWpHWF (1),

notre pays se situe nanmoins GDQVODPR\HQQHHXURSpHQQHFDUGDSUqV0 Yves
Bertoncini, toutes les tudes disponibles convergent vers une proportion de lois
QDWLRQDOHV GRULJLQH FRPPXQDXWDLUH RVFLOODQW HQWUH  % et un tiers selon les
pays (2) et plus prcisment entre 11,8 % en Finlande (ou encore 12,3 % aux
Pays-Bas) et 35 % en Espagne (3).
6L OLGpH VHORQ ODTXHOOH 80 % de nos lois viennent de Bruxelles
relve donc davantage du mythe que de la ralit, la tendance des pouvoirs
lgislatif et excutif franais transposer au-del de ce qui est utile et
ncessaire est, elle, bien relle.
Votre rapporteur ne citera que deux exemples, auxquels a GDLOOHXUV
remdi depuis une loi de simplification (4).
DEUX EXEM PLES DE SURTRANSPOSI TI ONS
Le dispositif de la directive 2005/60/CE du Parlement europen et du Conseil du 26 octobre
200UHODWLYHjODSUpYHQWLRQGHOutilisation du systme financier aux fins du blanchiment de
capitaux et du financement du terrorisme QDYDLWYRFDWLRQjVDSSOLTXHUSRXUOHVHFWHXUGHV
DVVXUDQFHV TXDX[ HQWUHSULVHV GDVVXUDQFH-YLH 2U OD )UDQFH D pWp OH VHXO SD\V GH O8QLRQ
HXURSpHQQH j HQ DYRLU pWHQGX ODSSOLFDWLRQ DX[ HQWUHSULVHV GDVVXUDQFH GH dommages. Ces
HQWUHSULVHV VH WURXYDLHQW GRQF GDQV OREOLJDWLRQ GDGRSWHU GHV PHVXUHV GH YLJLODQFH GqV
OHQWUpH HQ UHODWLRQ GDIIDLUHV DYHF OH FOLHQW DORUV PrPH TXH OHV DVVXUDQFHV GH GRPPDJHV
tant rgies par le principe indemnitaire, le risque de blanchiment pour ce type de garanties
ne peut tre dtect lors de la souscription du contrat, mais seulement lors de la phase de
UqJOHPHQW GX VLQLVWUH ,O D IDOOX TXH OHV SDUOHPHQWDLUHV VHPSDUHQW GX VXMHW SRXU TXH VRLW
instaur un rgime simplifi et adapt aux VSpFLILFLWpVGHODVVXUDQFHGHGRPPDJHVHQSKDVH
de souscription du contrat. Sans entamer en aucune faon le dispositif anti-blanchiment, ni
UHPHWWUHHQFDXVHOHVPHVXUHVGHYLJLODQFHSULVHVORUVGHODSKDVHGLQGHPQLVDWLRQTXLHVWOD
seule susceptible de donner lieu la dtection de fraudes motives par le blanchiment,
ODUWLFOH  GH OD ORL GX  PDUV  D OLEpUp TXHOTXH  000 entreprises franaises
GDVVXUDQFH GH GRPPDJHV dont la plupart sont de petite taille ou des professionnels
indpendants de procdures lourdes, complexes et inutiles au regard des objectifs de lutte
contre le blanchiment des capitaux (5).
/DUWLFOHGHODPrPHORLDUHOHYpGH 000 15 000 euros le seuil compter duquel les
PDUFKpVSXEOLFVGRLYHQWIDLUHOREMHWGXQHSURcdure formalise de publicit et de mise en
concurrence pralables. Le seuil de 4 000 HXURVMXVTXDORUVUHWHQXHQ)UDQFHSDUDLVVDLWWUqV
EDVDXUHJDUGGHODUpJOHPHQWDWLRQDSSOLFDEOHDXVHLQGHO8QLRQHXURSpHQQHOH[FHSWLRQ
de Chypre ou encore de la LLWXDQLHOLPPHQVH PDMRULWpGHVeWDWV PHPEUHVDYDLHQWUHWHQX

(1) <YHV%HUWRQFLQL/8(HWVHVQRUPHVSULVRQGHVSHXSOHVRXFDJHVjSRXOHV" Notre Europe, Institut

Jacques Delors, Policy paper n 112, 16 mai 2014, p. 1. Voir le tableau n 2 figurant en annexe n 13.
(2) Ibidem, p. 1.
(3) Voir le tableau n 3 figurant en annexe n 13.
(4) Loi n 2012- GX  PDUV  UHODWLYH j OD VLPSOLILFDWLRQ GX GURLW HW j ODOOpJHPHQt des dmarches
administratives.
(5) Rapport n 3787 fait au nom de la commissions de Lois sur la proposition de loi (n 3706) relative la
VLPSOLILFDWLRQ GX GURLW HW j ODOOqJHPHQW GHV GpPDUFKHV DGPLQLVWUDWLYHV SDU OH GpSXWp eWLHQQH %ODQF
pp. 288 et s.

 116

des seuils sensiblement plus levs que le seuil franais de 4 000 euros : 14 000 euros en
Pologne, 15 000 euros en Roumanie, 40 000 ou 60  HXURV HQ $XWULFKH VHORQ TXLO
VDJLVVDLWGXVHFWHXU classique ou des secteurs spciaux ), 15 000 ou 100 000 euros en
)LQODQGHVHORQTXLOVDJLVVDLWGHVPDUFKpVGHIRXUQLWXUHVHWVHUYLFHVRXGHWUDYDX[ 000
ou 40 HXURVHQ,WDOLHVHORQTXLOVDJLVVDLWGHVPDUFKpVGHIRXUQLWXUHVHWVHUYLFHV ou de
travaux). La Commission europenne elle-mme avait fix un seuil 10 000 euros pour la
passation de ses propres marchs. L encore, comme le notait notre collgue Jean-Luc
Warsmann devant la mission, il a fallu que lHV SDUOHPHQWDLUHV VLQYHVWLVVHQW Dvec tnacit
pour que le seuil compter duquel les marchs publics sont soumis une procdure de
publicit et de mise en concurrence pralables soit fix un niveau harmonis avec celui des
VHXLOVSUDWLTXpVSDUODSOXSDUWGHVSD\VPHPEUHVGHO8QLRQHXropenne. Ce relvement du
VHXLO UHSUpVHQWDLW XQ HQMHX pFRQRPLTXH LPSRUWDQW SRXU ODFFqV GHV SHWLWHV HW PR\HQQHV
entreprises la commande publique, qui reprsente chaque anne environ 150 milliards
GHXURV (1).

&HVGHX[H[HPSOHVLOOXVWUHQWODPSOHXUGHVLmplications conomiques que

peuvent avoir les surtranspositions inutiles des directives europennes. Nos
YRLVLQV DOOHPDQGV ORQW ELHQ FRPSULV HX[ TXL PHWWHQW SDUIRLV HQ XYUH XQH
mthode de transposition en deux temps susceptible de limiter les
surtranspositions.
2. La mthode de la transposition en deux temps (ou double
corbeille ).

/$OOHPDJQH D DGRSWp SRXU OD WUDQVSRVLWLRQ GH FHUWDLQHV GLUHFWLYHV XQH

mthode que la doctrine allemande, et plus prcisment le professeur Thomas
Dreier, a qualifi de double corbeille (2).
Cet auteur explique que, pour la transposition de la directive 2001/29/CE
GX 3DUOHPHQW HXURSpHQ HW GX &RQVHLO GX  PDL  VXU OKDUPRQLVDWLRQ GH
FHUWDLQV DVSHFWV GX GURLW GDXWHXU HW GHV GURLWV YRLVLQV GDQV OD VRFLpWp GH
OLQIRUPDWLRQGLWH directive DADVSI ), le lgislateur allemand a t raliste
MXVTXj XQ FHUWDLQ SRLQW HW D WUDQVSRVp FH TXLO IDOODLW WUDQVSRVHU SRXU rWUH HQ
conformit avec la directive. Toutes les autres questions, destines rnover et
rformeU HQ SURIRQGHXU OH GURLW GDXWHXU HQ YXH GH Oadapter aux exigences du
QXPpULTXHHWGHVUpVHDX[RQWpWpUHSRUWpHVjFHTXRQDSSHOOHXQGHX[LqPHYROHW
RXHQFRUHXQHGHX[LqPHFRUEHLOOH.
Pour la premire corbeille , la stratgie choisie a t celle de
transposer la directive telle quelle. On a emprunt le langage de la directive l o
LOQ\DYDLWSDVHQFRUHGHGLVSRVLWLRQVSUpFLVHVGDQVODORLDOOHPDQGHQRWDPPHQW
HQFHTXLFRQFHUQHOHVPHVXUHVWHFKQLTXHVGHSURWHFWLRQHQGDXWUHVWHUPHV [on
retrouve], GDQVOHWH[WHDOOHPDQGWRXWHVOHVTXHVWLRQVGLQWHUSUpWDWLRQTXRQSHXW
se poser vis--vis du texte de la directive . Cette transposition verbatim ou
(1) Ibidem, pp. 416 et s.
(2) 7K'UHLHUSURIHVVHXUjO8QLYHUVLWpGH.DUOVUXKH/DVLWXDWLRQHQ$OOHPDJQHGH la transposition de la
GLUHFWLYH VXU OH GURLW GDXWHXU HW OHV GURLWV YRLVLQV GDQV OD VRFLpWp GH OLQIRUPDWLRQ  3URSULpWpV
intellectuelles, avril 2005, n 15, pp. 124 et s.

 117

plat  D SHUPLV GLQWURGXLUH OD GLUHFWLYH GDQV ORUGUH LQWHUQH GDQV OHV GpODLV
impartis.
Pour la deuxime corbeille , un grand dbat a t organis, des groupes
de travail ont t mis en place et une douzaine de commissions ont t institues
pour traiter chacun des pans du droit allemand de la proprit intellectuelle
affects par la directive europenne : systme de rmunration pour copie prive,
copie prive numrique, situation des radiodiffuseurs, rforme du droit de prt,
etc. Des rapports ont t produits par ces commissions, sur le fondement desquels
un avant-projet de loi proposant une rforme globale de la matire a t prpar et
soumis la discussion, avant que ne soit arrt un projet de loi longuement discut
par le Parlement.
Dans sa thse de doctorat sur la Mthode de transposition des directives
communautaires : tude partir GH OH[HPSOH GX GURLW GDXWHXU HW GHV GURLWV
voisins (1), la professeure Clia =RO\QVNLSURSRVHGDGDSWHU OHSURFHVVXV OpJLVODWLI
IUDQoDLVGHWUDQVSRVLWLRQGHVGLUHFWLYHVHQVLQVSLUDQWGHOH[HPSOHDOOHPDQG et en
procdant en deux temps. Le premier temps serait consacr une transposition
verbatim GHV GLVSRVLWLRQV GHV GLUHFWLYHV D\DQW XQ REMHFWLI GKDUPRQLVDWLRQ
maximale. Pour la transposition des dispositions communautaires poursuivant
une harmonisation a maxima, i.e. dont le contenu normatif prcis te toute marge
GH PDQXYUH j OeWDW PHPEUH ORUV GH VD PLVH HQ XYUH , le professeur Clia
=RO\QVNLVXJJqUHTX aucune disposition substantielle ne [fasse] OREMHWGHGpEDW
LQWHUPLQLVWpULHO ORUV GH OD UpGDFWLRQ GH ODYDQW-projet de loi ni de dbat
parlemenWDLUH ORUV GH OH[DPHQ GX SURMHW GH ORL GHYDQW OH 3DUOHPHQW (2). Sans
IDLUH GH ORUGRQQDQFH OLQVWUXPHQW GH WUDQVSRVLWLRQ GH GURLW FRPPXQ ODXWHXU
souligne que celle-ci prsente un double intrt :
GXQH SDUW HOOH SHUPHW GDFFpOpUHU OH SURFHVVXV Ge transposition en
vitant les retards dus aux dbats parlementaires ;
GDXWUH SDUW ORUGRQQDQFH DVVXUH XQH SOHLQH DSSOLFDWLRQ GH OD
directive, et, partant, le respect des oEOLJDWLRQV FRPPXQDXWDLUHV GH Oetat
membre, en procdant une WUDQVSRVLWLRQ j SODW LH HQ UHSUHQDQW OH WH[WH
FRPPXQDXWDLUHHQOpWDW (3).
Le second temps serait dvolu une transposition toffe des dispositions
GHV GLUHFWLYHV D\DQW XQ REMHFWLI GKDUPRQLVDWLRQ PLQLPDOH Pour la transposition
des dispositions ralisant une harmonisation a minima, appelant un complment
normatif de la part des tats membres qui demeurent libres de dterminer les
PR\HQV OHV SOXV SHUWLQHQWV DILQ GH UpDOLVHU OREMHFWLI SUHVFULW SDU OD QRUPH
communautaire de nature tlologique ( 4 ), Mme Clia Zolynski prconise
(1) C. Zolynski, Mthode de transposition des directives communautaires : tude jSDUWLUGHOH[HPSOHGXGURLW
GDXWHXUHWGHVGURLWVYRLVLQV, 2007, d. Dalloz, coll. Nouvelle bibliothque de thses, pp. 328-340.
(2) Ibidem, p. 328.
(3) Ibidem, p. 331.
(4) Ibidem, p. 329.

 118

TXXQHQRXYHOOHORLSURORQJHODSUHPLqUHDILQGHODFRPSOpWHU Les dispositions

GRQW OKDUPRQLVDWLRQ QHVW TXH IDFXOWDWLYH HW TXL IRQW OREMHW GH GpEDWV SHXYHQW
alors tre examines - tant prcis que ces dispositions sont bien souvent
FHOOHVVXUOHVTXHOOHVDXFXQDFFRUGQDSXrWUHWURXYpORUVGHODGRSWLRQGXWH[WH
communautaire (1).
En somme, les dispositions poursuivant une harmonisation a maxima
pourraient tre transposes par ordonnance. Au-del, on doit exclure ce mode de
WUDQVSRVLWLRQHQFHTXLFRQFHUQHOHVGLVSRVLWLRQVODLVVDQWXQHPDUJHGHPDQXYUH
jOeWDWPHPEUHSXLVTXLFLOHGpEDWSDUOHPHQWDLUHHVWDXWRULVpDILQGHGpWHUPLQHU
les moyens les plus pertinents pour complter la disposition communautaire et,
SDUWDQW HQ DVVXUHU VD PLVH HQ XYUH HQ GURLW LQWHUQH ,O HQ UpVXOWHUDLW XQ
dcoupage du texte selon la nature des dispositions transposer (2).
Si la mthode de transposition parfois en Allemagne, parat difficilement
applicable telle quelle la procdure lgislative franaise, elle pourrait en
revanche tre adapte et inspirer des bonnes pratiques tendant amliorer le
SURFHVVXV GDGRSWLRQ GHV GLUHFWLYHV HW j IDLUH HQ VRUWH TXH FH GHUQLHU OLPLWH
davantage les surtranspositions.
3. Pistes pour amliorer le processus de transposition des directives.

On pourrait en effet imaginer que la transposition des directives se

droule en deux temps :
le premieU SDVVHUDLW SDU OpODERUDWLRQ GXQ SURMHW GRUGRQQDQFH
DVVRUWLGXQHpWXGHGLPSDFWFRPplte et prcise ;
OH VHFRQG FRQVLVWHUDLW HQ XQ GpEDW SDUOHPHQWDLUH j ORFFDVLRQ GX
SURMHWGHORLGHUDWLILFDWLRQVXUOpWXGHGLPSDFWMRLQWHjORUGRQQDQFHHWVXU
ODSDUWLHGHODYLVGX&RQVHLOGeWDWUHODWLYHjFHWWHpWXGHGLPSDFWTXLDXUD
t rendue publique.
Un tel dispositif ne sera toutefois efficace que si une plus grande
DWWHQWLRQHVWDFFRUGpHjOpYDOXDWLRQGHOLPSDFWDXVWDGHGHVQpJRFLDWLRQVGHV
directives.
a. 3ODFHUOpWXGHGLPSDFWDXFXUGHVQpJRFLDWLRQVdes textes europens
et en analyser les implications au niveau national
/RUVTXHOD&RPPLVVLRQHXURSpHQQHHQYLVDJHOpODERUDWLRQGXQWH[WH
son secrtariat gnral commence par mettre en ligne une feuille de route
( roadmap plan ) de trois quatre pages indiquant :
qui est susceptible GrWUHFRQFHUQpSDUODUpIOH[LRQLQLWLpH ;
(1) Ibidem, p. 330.
(2) Ibidem, p. 339.

 119

quel calendrier de consultations est envisag ;

quelle est la nature de la rforme envisage (rglement, directive,
UHFRPPDQGDWLRQ ;
quand le projet de texWHHVWVXVFHSWLEOHGrWUHILQDOLVp
ce stade, les services de la Commission europenne attendent des
UpDFWLRQV TXLOV MXJHQW WURS SHX QRPEUHXVHV HQ SDUWLFXOLHU GH OD SDUW GHV
Parlements nationaux (1). Ces derniers ne ragissent que dans le cadre du dlai de
KXLW VHPDLQHV FRQVDFUp j OH[DPHQ GH OD FRQformit au principe de subsidiarit
GXQSURMHWGHWH[WHHXURSpHQGpMjDGRSWpSDUOD&RPPLVVLRQHXURSpHQQH (2).
Les services de la Commission que la mission a pu rencontrer lors de son
GpSODFHPHQW j %UX[HOOHV OH  MDQYLHU  RQW H[SOLTXp TXLOV rflchissaient
aux moyens GDVVXUHUXQHSOXVJUDQGHSXEOLFLWpjFHWWHpWDSHGHOpODEoration des
QRUPHV HXURSpHQQHV HW GDPpOLRUHU OD SULVH HQ FRPSWH GH OpWXGH GLPSDFW DX
niveau du Conseil europen (3).
Quoique la circulaire du Premier ministre du 27 septembre 2004 relative
la procdure de transposition en droit interne des directives et dcisions-cadres
ngocies dans le cadre des institutions europennes prcise expressment que
OLPSDFWGHODFWHHQSUpSDUDWLRQVXUOHGURLWLQWHUQHGRLWrWUHDSSUpci le plus
HQDPRQWSRVVLEOHSRXUSHUPHWWUHjODIRLVGDUUrWHUOHVSRVLWLRQVGHQpJRFLDWLRQ
de la France en connaissance de cause et de prparer la transposition , le
secrtaire gnral du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, a concd que les
administrations franaises devaient encore fournir des efforts pour mieux
(1) Sous la SUpVHQWHOpJLVODWXUHODFRPPLVVLRQGHV$IIDLUHVHXURSpHQQHVGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOHDIRXUQLDX
moins une contribution dans le cadre des consultations de la Commission europenne. Cette contribution a
SULV OD IRUPH GXQ UDSSRUW GLQIRUPDWLRQ DGRSWp SDU OD &RPPLVVLRQ ,O VDJLW GX UDSSRUW GLQIRUPDWLRQ
n 1664 de M. Arnaud Leroy, sur la consultation de la Commission europenne relative aux dchets marins
(18 dcembre 2013).
(2) (Q )UDQFH OD SURFpGXUH GH[DPHQ GH OD FRQIRUPLWp DX SULQFLSH GH VXEVLGLDULWp GXQ SURMHW GH WH[WH
HXURSpHQHVWIL[pHSDUODUWLFOH-GHOD&RQVWLWXWLRQ&HWWHGLVSRVLWLRQSUpYRLWTXHO$VVHPEOpHQDWLRQDOH
RX OH 6pQDW SHXYHQW pPHWWUH XQ DYLV PRWLYp VXU OD FRQIRUPLWp GXQ SURMHW GDFWH OpJLVODWLI HXURSpHQ DX
principe de subsidiariWp /DYLV HVW DGUHVVp SDU OH SUpVLGHQW GH ODVVHPEOpH FRQFHUQpH DX[ SUpVLGHQWV GX
Parlement europen, du Conseil et de la Commission europenne. Le Gouvernement en est inform.
&KDTXHDVVHPEOpHSHXWIRUPHUXQUHFRXUVGHYDQWOD&RXUGHMXVWLFHGHO8QLRQHuropenne contre un acte
lgislatif europen pour violation du principe de subsidiarit. Ce recours est transmis la Cour de justice
GH O8QLRQ HXURSpHQQH SDU OH *RXYHUQHPHQW  FHV ILQV GHV UpVROXWLRQV SHXYHQW rWUH DGRSWpHV OH FDV
chant en dehors des VHVVLRQVVHORQGHVPRGDOLWpVGLQLWLDWLYHHWGHGLVFXVVLRQIL[pHVSDUOHUqJOHPHQWGH
chaque assemble. la demande de soixante dputs ou de soixante snateurs, le recours est de droit.
(3) Le Conseil europeQ GpVLJQH OH VRPPHW GHV FKHIV Gtat ou chefs de gouvernement des vingt-huit tats
PHPEUHV GH OUnioQ HXURSpHQQH VRXV OD WXWHOOH Gun SUpVLGHQW FKDUJp GH IDFLOLWHU Oapparition d'un
compromis. Au moins deux Conseils europens se droulent chaque anne (juillet et dcembre), la fin de
chaque prsidence tournante du Conseil des ministres europens.
/H&RQVHLOGHVPLQLVWUHVHXURSpHQVRX&RQVHLOGHO8QLRQHXURSpHQQHHVWORUJDQHLQVWLWXWLRQQHOH[pFXWLI,O
GpFLGHGHVDFWHVOpJLVODWLIVHWEXGJpWDLUHVDXVHLQGHO8QLRQHXURSpHQQH,OSDUWDJHVDFRmptence avec le
Parlement europen dans les domaines soumis la codcision. Ceux qui y sigent sont les ministres des
eWDWV PHPEUHV GH O8QLRQ HXURSpHQQH HQ OLHQ DYHF ORUGUH GX MRXU GH FKDTXH UpXQLRQ PLQLVWUHV GHV
finances, ou ministres de la sant, etF/H&RQVHLOGHO8QLRQHXURSpHQQHpODERUHOHSURMHWGHEXGJHWDYHF
OH3DUOHPHQWHWODGRSWHDYHFODFFRUGGHFHOXL-ci, mais dcide seul des recettes.

 120

DQWLFLSHUOLPSDFWGHVGLUHFWLYHVDXQLYHDXQDWLRQDO (1). cet effet, le Guide de

bonnes pratiques concernant la transposition des directives europennes tabli
par le 6*$(LPSRVHOpODERUDWLRQGHILFKHVGLPSDFWVLPSOLILpHHWVWUDWpJLTXH (2).
3RXUWDQW GHV GLIILFXOWpV VXEVLVWHQW TXD UHOHYpHV ORUV GH VRQ DXGLWLRQ
M. Nick Malyshev, responsable de la division de la politique de la rglementation
de O2UJDQLVDWLRQSRXUODFRRSpUDWLRQHWOHGveloppement conomiques (OCDE).
&H GHUQLHU D HQ HIIHW LQGLTXp TXH GDSUqV OHV pWXGHV GH O2&'( VXU OH Mieux
lgifrer en Europe et en France (3), il y a souvent peu de rapports entre les
pWXGHVGLPSDFWPHQpHVDXQLYHDXGHOD&RPPLVVLRQHXURSpHQQHet ce qui merge
jODXWUHERXWGXSURFHVVXV (4).
Ce constat ne concerne pas que la France. La mission a pu constater au gr
de ses dplacements Bruxelles et Berlin, queGHODYLVGHQRVYRLVLQVEHOJHV
HWDOOHPDQGVFHVWOHVWDGHSUpFRFHGHVngociations des textes europens qui
constitue le maillon faible de la chane du mieux lgifrer au niveau des
institutions europennes.
Lors de son dplacement Berlin, le 12 fvrier 2014, la mission a
rencontr des reprsentants du conseil national de contrle des normes ( NKR )
qui ont exprim le souhait TXH OH &RQVHLO HXURSpHQ HW OH &RQVHLO GH O8QLRQ
HXURSpHQQHVHPSDUHQWGDYDQWDJHGHVHQMHX[OLpVjOLPSDFWGHVSURMHWVGHWH[WHV
TXLOVQpJRFLHQWOHSOXVHQDPRQWSRVVLEOHGHVQpJRFLDWLRQV Ils RQWIRUPpOHYX
que les ministres allemands et dputs allemands au Parlement europen
VRUJDQLVHQW PLHX[ HQ LQWHUQH SRXU H[DPLQHU OHV SURMHWV GDFWHV OpJLVODWLIV de la
&RPPLVVLRQHXURSpHQQHVRXVODQJOHGHOHXUVFRWVSRXUO$OOHPDJQH
De son ct, M . HHOJH %UDXQ PLQLVWUH GeWDW DXSUqV GH OD
&KDQFHOLqUHFKDUJpGHODVLPSOLILFDWLRQDLQVLVWpVXUOHIDLWTXLOpWDLWFUXFLDO
GLQWpJUHU XQH UpIOH[LRQ VXU OLPSDFW GHV SURMHWV GH WH[WH OH SOXV HQ DPRQW
possible de leur ngociation, au niveau du Conseil europen et du Conseil des
ministres europens /HV PLQLVWUHV FKHIV GH JRXYHUQHPHQWV HW FKHIV GeWDWV
HXURSpHQV GRLYHQW VHORQ OXL SODFHU OHV pWXGHV GLPSDFW ex ante DX FXU GH OHXUV
GpEDWVHWQpJRFLDWLRQVDILQGLQIOXHUOHSOXVW{WSRVVLEOHVXUOHVRULHQWDWLRns et le
contenu des projets de textes europens. ,O D VRXKDLWp TXXQH GLVFXVVLRQ
DSSURIRQGLH VXU FH VXMHW VRLW HQJDJpH DSUqV OHV pOHFWLRQV HXURSpHQQHV HW TXHOOH
VRLW ORFFDVLRQ GXQ WUDYDLO IUDQFR-DOOHPDQG YRLUH GXQH SULVH GH SRVLWLRQ
commune.
(1) Audition de M. Serge Lasvignes, secrtaire gnral du Gouvernement, et de M. Thierry-Xavier Girardot,
directeur, adjoint au secrtaire gnral du Gouvernement, le 19 fvrier 2014. Voir le compte-rendu en
annexe n 16.
(2) Voir les documents figurant en annexe n 14.
(3) /2&'(DHQHIIHWSXEOLpHQun rapport sur la rforme de la rglementation en France, et, en 2010,
un rapport sur le mieux lgifrer en France, qui a t produit GDQVOHFDGUHGXQYDVWHGHWUDYDLOGDQDO\VH
GHODSROLWLTXHUpJOHPHQWDLUHDGRSWpHGDQVSD\VPHPEUHVGHO8QLRQHXURSpenne.
Ce dernier rapport est consultable au lien suivant : http://www.oecd.org/france/45249654.pdf
(4) Audition GH UHSUpVHQWDQWV GH O2UJDQLVDWLRQ SRXU OD FRRSpUDWLRQ HW OH GpYeloppement conomiques
(OCDE), le 17 avril 2014. Voir le compte-rendu figurant en annexe n 16.

 121

'DQV ODWWHQWH GXQH PHLOOHXUH DQWLFLSDWLRQ GHV LPSDFWV GH OD

rglementation europenne, les autorits allemandes ont cr un site
Internet, FRQVXOWDEOHSDUWRXVRVRQWLQGLTXpVOHVFRWVDX[TXHOVLOIDXWVDWWHQGUH
compte tenu des projets de textes europens en FRXUVGDGRSWLRQ Ce site Internet
est connu sous le nom de moniteur PME . Cet outil permet aux petites et
PR\HQQHV HQWUHSULVHV DOOHPDQGHV GDQWLFLSHU OHV HIIHWV GH OD UpJOHPHQWDWLRQ
europenne envisage et de transmettre leurs remarques de faon prcoce. Le
moniteur PME GRQQH XQH YXH GHQVHPEOH GHV LQLWLDWLYHV GX SURJUDPPH GH
travail de la Commission affectant les PME, ds la publication de ce programme
de travail, et pour toute la dure du cycle de travail. Le moniteur PME prend la
IRUPH GXQ WDEOHDX GXQH YLQJWDLQH GH SDJHV GDQV OHTXHO OHV SURSRVLWLRQV VRQW
regroupes par secteur (1). Les rglementations envisages au niveau europen sont
classes en fonction de leur importance pour les PME nationales, selon un systme
de feux tricolores.
Le dcalDJHTXLSHXWSDUIRLVrWUHFRQVWDWpHQWUHOLPSDFWGHVGLUHFWLYHV
HXURSpHQQHV WHO TXLO HVW pYDOXp SDU OD &RPPLVVLRQ HXURSpHQQH HW SDU OHV
QpJRFLDWHXUVHWOLPSDFWGHVPHVXUHVGHWUDQVSRVLWLRQWLHQWQRQVHXOHPHQWj
une anticipation insuffisante des consquences des textes au niveau national
lors de la phase de ngociation, mais aussi une rupture entre la phase de
ngociation et la phase de transposition&HVWGXPRLQVODQDO\VHGXVHFUpWDLUH
gnral du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, qui a expliqu devant la mission
que MXVTXj LO \ D SHX OH VHUYLFH FKDUJp GH QpJRFLHU OD GLUHFWLYH j %UX[HOOHV
tait diffrent de celui qui tait charg de la transposer dans le droit national ,
de sorte que, trs vite, la mmoire de la ngociation pouvait se perdre, si bien
TXLO GHYHQDLW LPSRVVLEOH GH VH UDSSHOHU SRXUTXRL OD )UDQFH DYDLW HOOH-mme
GHPDQGp OLQVFULSWLRQ GH WHOOH RX WHOOH GLVSRVLWLRQ GDQV OD GLUHFWLYH . Tout en
soulignant que des progrs ont t raliss sur tous ces points , notamment la
faveur du rapprochement du SGG et du SGAE, M. Serge Lasvignes a fait tat de
la persistance de GLIILFXOWpV j REWHQLU GHV PLQLVWqUHV TXLOV pFKDQJHQW DYHF OH
6HFUpWDULDW JpQpUDO DX VXMHW GH OLPSDFW HIIHFWLI GXQ SURMHW HQ FRXUV GH
prparation ,ODDMRXWpTXil lui tait mme arriv de dcouvrir que des projets
de directives impliquaient une rvision de la Constitution, sans que
ODGPLQLVWUDWLRQFRQFHUQpHVHQVRLWUHQGXFRPSWH .
$LQVLTXHODLQGLTXpdevant la mission M. Nick MalyshevO2&'( aussi
a constat que de nombreux pays ont du mal ngocier la version finale des
directives au niveau du Conseil , notamment parce que les politiques chargs
des ngociations ne sont pas suffisamment en relation avec les personnes qui
seront responsables de la transposition. Lorsque la directive arrive dans le cadre
QDWLRQDO HOOH SURYRTXH VRXYHQW OD VXUSULVH VLJQH GXQH SUpSDUDWLRQ
insuffisante  3RXU \ UHPpGLHU O2&'( UHFRPPDQGH FRPPH OD mission, que
les tats membres utilisent davantage les pWXGHV GLPSDFW PHQpHV DX QLYHDX GH
O8QLRQ VXU OHV WH[WHV HXURSpHQV , car, alors que la Commission alloue des
(1) 9RLU OpGLWLRQ GDRW-septembre 2014 au lien suivant : http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/E/eumittelstandsmonitor-sortiert,property=pdf,bereich=bmwi2012,sprache=de,rwb=true.pdf

 122

PR\HQV FRQVLGpUDEOHV DX GpYHORSSHPHQW GH FHV WUDYDX[ QRXV QDYRQV SDV
OLPSUHVVLRQ TXH OHV SD\V VHQ VHUYHQW FRPPH SRLQW GDSSXL SRXU DQDO\VHr
OLPSDFWORFDOGHVGLUHFWLYHV .
8QH PHLOOHXUH DSSURSULDWLRQ GH OpWXGH GLPSDFW GH OD &RPPLVVLRQ
HXURSpHQQH HW FRUUpODWLYHPHQW XQH PHLOOHXUH DQWLFLSDWLRQ GH OLPSDFW GHV
textes ngocis au niveau national pourront contribuer limiter les
surtranspositions car les mesures que la France jugera les plus appropries
au regard de sa situation particulire seront alors dfendues au stade des
ngociations, et non plus imposes au stade de la transposition.
b. Mieux identifier les ventuelles surtranspositions
Il est vrai que le Guide de bonnes pratiques concernant la transposition
des directives europennes tabli par le SGAE recommande de lutter contre la
surtransposition en invitant les ministres carter toute mesure allant au-del de
FHTXLPSOLTXHVWULFWHPHQWODPLVHHQXYUHGHODGLUHFWLYHHWHQUDSSHODQWTXXQH
GLUHFWLYHQHGHYUDLWSDVrWUHORFFDVLRQGXQHUHPLVHHQFKDQWLHUGXGURLWQDWLRQDO
en dehors de ce qui est ncessaire pour la transposition.
Pourtant, en tant que dputs, nous sommes rgulirement interpells par
GHVSURIHVVLRQQHOVTXLUHPDUTXHQWTXHOHXUVFRQFXUUHQWVGDXWUHVSD\VGHO8QLRQ
HXURSpHQQHGLVSRVHQWGHPDUJHVGHPDQXYUHVXSpULHXUHVDX[OHXUV
Or, cet gard, lH 3DUOHPHQW QH GLVSRVH DXMRXUGKXL GDXFXQ RXWLO
SHUPHWWDQW GLGHQWLILer une surtransposition 2U FHVW GDXWDQW SOXV
SUREOpPDWLTXH TXH OD WUDQVSRVLWLRQ GHV GLUHFWLYHV HXURSpHQQHV VHIIHFWXH SDUIRLV
par appartement , le Gouvernement se contentant [pour reprendre la formule
de notre collgue Jean-Luc Warsmann] de rdiger TXHOTXHV DPHQGHPHQWV TXLO
FRQILH j FHUWDLQV GpSXWpV GH OD PDMRULWp ( 1 ), sans stratgie globale de
WUDQVSRVLWLRQ$LQVLTXHODGpFULWQRWUHFROOqJXH-HDQ-Luc Warsmann, la plupart
du temps, malheureusement, cela se passe ainsi : un collgue dpose un
amendement inspir par le Gouvernement et destin, par exemple, soumettre
OpWXGHGLPSDFWOHVSRXODLOOHUVGHSOXVGH 000 volailles ; le ministre se lve et
VH GpFODUH IDYRUDEOH /DPHQGHPHQW HVW GRQF YRWp ELHQ TXH OH 3DUOHPHQW QH
GLVSRVH GDXFXQ pOpPHQW GDSSUpFLDWLRQ HW TXH OHV SDUWLHV SUHQDQWHV
professionnelles ou autres QDLHQWSDVSXVH[SULPHUjVRQVXMHWSXLVTXLOVDJLW
GXQDPHQGHPHQWSDUOHPHQWDLUH .
/RUVTXHOOH VH IDLW SDU YRLH OpJLVODWLYH OD WUDQVSRVLWLRQ GXne directive
devrait, au contraire, rWUH ORFFDVLRQ SRXU OH 3DUOHPHQW GH WRLOHWWHU OH GURLW HW
GDEURJHU les anciennes dispositions de droit interne, ou du moins de dbattre de la
ncessit de les maintenir. &HODSHUPHWWUDLWGpYLWHUTXHQHVHFRQVWLWXHXQ millefeuille GREOLJDWLRQVjODIRLVHXURSpHQQHVHWQDWLRQDOHVTXLFRQWULEXHQWjSODFHU
notre pays en situation de surtransposition.
(1) Audition de M. Jean-Luc Warsmann, dput, ancien prsident de la commission des Lois, le 1er juillet
2014. Voir le compte rendu en annexe n 16.

 123

/REMHFWLI GLGHQWLILFDWLRQ GHV VXUWUDQVSRVLWLRQV QHVW SDV KRUV GH

porte. Nos voisins y parviennent.  WLWUH GH[HPSOH Oe Royaume-Uni a
UpFHPPHQW GpSOR\pGLPSRUWDQWV moyens de lutte contre la surtransposition
des directives europennes. Outre le contrle des cas de surtransposition qui
est opr par le conseil consultatif indpendant charg de contrler la qualit
GHVpWXGHVGLPSDFW( Regulatory Policy Committee - RPC) et par le comit
gouvernemental charg de la rduction de la rglementation ( Reducing
Regulation ministerial Committee - RRC), des lignes directrices encadrent
strictement la transposition de la rglementation euURSpHQQH HW IRQW OREMHW GH
rapports quant leur application :
WRXWH VXUWUDQVSRVLWLRQ HVW LQWHUGLWH VDXI ORUVTXHOOH HVW IDYRUDEOH
aux entreprises britanniques et dment justifie (sur la priode juillet 2011dcembre 2012, des standards plus levs quHOHVH[LJHQFHVHXURSpHQQHVQont t
retenus que dans 14  GHV FDV VDQV TXH FHOD QLPSOLTXH GH FKDUJHV
supplmentaires) ;
le Gouvernement doit chercher autant que possible utiliser des
alternatives la rglementation (sur la priode juillet 2011-dcembre 2012, cela a
t fait dans 16 % des cas) ;
le Gouvernement doit transposer mot pour mot dans la mesure
du possible, sauf si cela engendre un risque de mauvaise comprhension ou de
mauvaise interprtation (sur la priode juillet 2011-dcembre 2012, cela a t
fait dans 72 % des cas) ;
OH *RXYHUQHPHQW GRLW VDVVXUHU TXH OHV PHVXUHV QHQWUHQW HQ
YLJXHXU TXj OD GDWH EXWRLU GpILQLH SDU OD &RPPLVVLRQ VDXI ORUVTXXQH
transposition anticipe profiterait aux entreprises (sur la priode juillet 2011dcembre 2012, 95 % des mesures sont entres en vigueur la date fixe par les
institutions europennes) ;
le Gouvernement doit introduire dans le texte de transposition une
clause de rvision quinquennale.
En Allemagne, le nouveau Gouvernement a dcid que, dsormais,
comme au Royaume-Uni, toute surtransposition serait interdite, sauf
ORUVTXHOOHVHUDLWIDYRUDEOHDX[HQWUHSULVHVDOOHPDQGHVHWGPHQWMXVWLILpH
En revanche, ce contrle ne concerne pas les rglements europens, qui
VRQWGDSSOLFDtion directe. Ayant constat que les charges administratives rsultant
des rglements pouvaient tre consquentes, le conseil national de contrle des
normes ( NKR  D GpFLGp GH PHWWUH HQ SODFH GLFL OD ILQ GH ODQQpH  XQ
SURFHVVXVGpYDOXDWLRQGHVGLtes charges.
Si nos voisins britanniques et allemands sont parvenus mettre en place
GHWHOOHVVWUDWpJLHVGHOXWWHFRQWUHOHVVXUWUDQVSRVLWLRQVLOQ\SDVGHUDLVRQTXHOD
)UDQFHQ\SDUYLHQQHSDV
De faon viter que les dbats parlementaires ne soienW ORFFDVLRQ
GDOOHU DX-del des exigences europennes, la mission recommande de

 124

GpYHORSSHUODWUDQVSRVLWLRQGHVGLUHFWLYHVSDUYRLHGRUGonnances, la double
condition toutefois que :
ORUVGHOH[DPHQGXSURMHWGHORLGHUDWLILFDWLRQGHVRUGRQQDQFHVGH
WUDQVSRVLWLRQ OH 3DUOHPHQW GLVSRVH GHV pWXGHV GLPSDFW UpDOLVpHV VXU OHV
SURMHWV GRUGRQQDQFHV ainsi que GH OD SDUWLH GH ODYLV GX &RQVHLO GeWDW
SRUWDQWVXUODTXDOLWpGHFHVpWXGHVGLPSDFW ;
OHVpWXGHVGLPSDFWMRLQWHVDX[SURMHWVGRUGRQQDQFHVHWOa partie de
ODYLVGX&RQVHLOGeWDWTXL\HVWUHODWLYHLGHQWLILHQWFODLUHPHQWOHVpYHQWXHOOHV
surtranspositions qui devront par ailleurs tre dment justifies.
Cette proposition doit tre lue en lien avec les prcdentes propositions de
la mission qui viVHQWjUHQGUHREOLJDWRLUHODUpDOLVDWLRQGXQHpWXGHGLPSDFWSRXU
WRXVOHVSURMHWVGRUGRQQDQFHHWjUHQGUHSXEOLTXHODSDUWLHGHODYLVGX&RQVHLO
GeWDW VXU OHV pWXGHVGLPSDFW DVVRUWLVVDQWOHV SURMHWV HW SURSRVLWLRQVGH ORL DLQVL
TXHOHVSURMHWVGRUGonnance.
Proposition n 12 Modifier les modalits de ngociation et de transposition des
directives
3ODFHU OpWXGH GLPSDFW GH OD &RPPLVVLRQ HXURSpHQQH HW VHV LPSOLFDWLRQV DX
QLYHDXQDWLRQDODXFXUGHVQpJRFLDWLRQVGHVGLUHFWLYHVHXURSpHQQHV ;
'pYHORSSHUODWUDQVSRVLWLRQGHVGLUHFWLYHVSDUYRLHGRUGRQQDQFHVHQH[LJHDQW :
TXHODYLVGX&RQVHLOGeWDWVXUOHSURMHWGRUGRQQDQFHGHWUDQVSRVLWLRQ
soit rendu public avant le dpt du projet de loi de ratification ;
HW TXH FHW DYLV DLQVL TXH OpWXGH GLPSDFW DVVRUWLVVDQW OH SURMHW
GRUGRQQDQFH LGHQWLILHQW OHV pYHQWXHOOHV surtranspositions , qui devront alors
tre soumises une obligation de motivation renforce.

 125

TROISIME PARTIE : MIEUX VALUER LA NORME

EN AVAL DE SON ADOPTION
/DPpOLRUDWLRQ GH OD IDEULTXH GH OD ORL SDVVH SDU OD PLVH HQ SODFH GXQ
cercle vertueux GHOpYDOXDWLRQDXVHLQGXTXHOOpWXGHex post GHOLPSDFWSHXW
conduire envisager des modifications de la norme adopte modifications qui, si
elles trouvent une traduction lgislative, seront-elles-mmes soumises une
analyse ex ante de leur impact. Il existe en effet un lien troit et ncessaire entre
OpYDOXDWLRQex ante HWOpYDOXDWLRQex postTXLVHQRXUULVVHQWOXQHGHODXWUH
2UHQPDWLqUHGpYDOXDWLRn ex post, la mission a pu constater tout au long
de ses travaux que notre pays comptait de nombreux acteurs ainsi que de
nombreuses initiatives qui gagneraient sans doute tre organises de faon plus
mthodique.
I. CLARIFIER LE
PUBLIQUES

PAYSAGE

'( /e9$/8$7,21 '(6

POLITIQUES

&RXU GHV FRPSWHV FRPLWp GpYDOXDWLRQ HW GH FRQWU{OH &(& PLVVLRQ
GpYDOXDWLRQHWGHFRQWU{OH0(&FRPPLVVLRQSRXUOHFRQWU{OHGHODSSOLFDWLRQ
GHVORLVGLUHFWLRQVPLQLVWpULHOOHVGHODUHFKHUFKHGHVpWXGHVGHOpYDOXDWLRQGHOa
SURVSHFWLYH HWGHV VWDWLVWLTXHV ,O HVW DXMRXUGKXL H[WUrPHPHQWGLIILFLOH GH IDLUH
un recensement exhaustif des institutions, organes parlementaires ou services
PLQLVWpULHOVTXLLQWHUYLHQQHQWHQPDWLqUHGpYDOXDWLRQex post des normes, et, plus
largement, des politiques publiques, tant ceux-ci sont nombreux.
6L ORQ SHXW VH UpMRXLU GXQH WHOOH abondance, votre rapporteur estime
cependant que les multiples initiatives que prennent ces diffrents acteurs en
PDWLqUHGpYDOXDWLRQex post gagneraient, dans un VRXFLGHIILFDFLWpjrWUHPLHX[
coordonnes.
A. UNE VALUATION A POSTERIORI ABONDANTE MAIS PAS TOUJOURS
ORGANISE.

/pYDOXDWLRQ ex post des normes adoptes et des politiques publiques est

DXMRXUGKXLOHIDLWjODIRLV :
GX 3DUOHPHQW TXL VHVW GRWp HQ OD matire de nombreux organes et a
adopt des bonnes pratiques ;
GHVMXULGLFWLRQVMXGLFLDLUHVHWDGPLQLVWUDWLYHVHWGLQVWLWXWLRQVFRPPHOD
Cour des comptes ou le Conseil conomique, social et environnemental ;
GHOH[pFXWLITXLGLVSRVHGHQRPEUHX[FRUSVGLQVSHFWLRQVHFUpWDULDWVHW
FRPPLVVDULDWVJpQpUDX[HWDXWUHVGpSDUWHPHQWVPLQLVWpULHOVGpGLpVjOpYDOXDWLRQ

 126

1. Ce que fait le Parlement

Outre les multiples rapports ponctuels que le Parlement demande au

*RXYHUQHPHQWVXUOHVVXMHWVOHVSOXVGLYHUVjORFFDVLRQGHOH[DPHQGHVWH[WHVGH
ORL HW GRQW OH QRPEUH D DYRLVLQp  VRXV OD SUpFpGHQWH OpJLVODWXUH GDSUqV OH
VHFUpWDLUHGeWDWDX[5HODWLRQVDYHFOH3DUOHPHQW0 Jean-Marie Le Guen (1), les
UDSSRUWV GDSSOLFDWLRQ GHV ORLV DGRSWpHV HW OHV UDSSRUWV Ginformation que
SURGXLVHQWOHVSDUOHPHQWDLUHVFRQWULEXHQWDXWUDYDLOGpYDOXDWLRQHWGHFRQWU{OHTXH
mnent les assembles et pour lequel elles se sont dots de nombreux organes.
a. /HVUDSSRUWVGDSSOLFDWLRQGHVORLVDGRSWpHV
Votre rapporteur tient UDSSHOHUTXHOH3DUOHPHQWVHVWIRUWHPHQWLQYHVWL
DXFRXUVGHVYLQJWGHUQLqUHVGDQVOpYDOXDWLRQGHODTXDOLWpRSpUDWLRQQHOOHGHVORLV
DGRSWpHV HW SURPXOJXpHV FH TXL VH WUDGXLW SDU XQH pYDOXDWLRQ GH OHIILFDFLWp GHV
SROLWLTXHVSXEOLTXHVPLVHVHQXYUHSDU ces lois. La rforme constitutionnelle du
MXLOOHWDGDLOOHXUVPRGLILpODUWLFOHGHOD&RQVWLWXWLRQSRXUUHFRQQDvWUH
H[SUHVVpPHQWDX3DUOHPHQWXQHPLVVLRQGpYDOXDWLRQGHVSROLWLTXHVSXEOLTXHV
DHSXLVjOLVVXHGXQGpODLGHVL[PRLVVXLYDQWOHQWUpHHQYLJXHXU
GXQH ORL GRQW OD PLVH HQ XYUH ncessite la publication de textes de nature
rglementaire, un rapport sur la mise en application de cette loi doit tre prsent
la commission comptente. Ce rapport fait notamment tat des textes
rglementaires publis, ainsi que des dispositions de la loi concerne qui
QDXUDLHQWSDVIDLWOREMHWGHVWH[WHVGDSSOLFDWLRQQpFHVVDLUHV
DHSXLV  ODUWLFOH - GX 5qJOHPHQW GH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH
prvoit que la rdaction de ce rapport est confLpH j GHX[ GpSXWpV GRQW OXQ
DSSDUWLHQWjXQJURXSHGRSSRVLWLRQHWSDUPLOHVTXHOVILJXUHGHGURLWOHUDSSRUWHXU
GXSURMHWRXGHODSURSRVLWLRQGHORLIDLVDQWOREMHWGXUDSSRUWGDSSOLFDWLRQ/HV
rapports sur la mise en application des lois peuvent donner lieu, en sance
publique, un dbat sans vote ou une sance de questions.
Ces rapports sur la mise en application des lois se nourrissent des
documents fournis par le Gouvernement, dont notre collgue David Assouline,
prsident de la commission snatRULDOHSRXUOHFRQWU{OHGHODSSOLFDWLRQGHVORLVD
MXJp TXLOV pWDLHQW de contenu trs ingal VDSSDUHQWDQW SDUIRLV j XQH VRUWH
GH[SRVp GHV PRWLIV , voire parfois mme pas transmis au Parlement, ce qui
H[SOLTXHTXHQRVFRPPLVVLRQVQXWLOLVHQWSDVSleinement ces outils dont il faudrait
pourtant faire un meilleur usage (2).
Votre rapporteur souligne en outre que les rapports des dputs et
snateurs sur la mise en application des lois se focalisent surtout sur la vrification
de ce que les dcrets dDSSOLFDWLRQGXQHORLRQWELHQpWpSULVHWOHFDVpFKpDQWVXU
(1) Audition de M. Jean-Marie Le Guen, VHFUpWDLUHGeWDWDX[5HODWLRQVDYHFOH3DUOHPHQWDXSUqVGX3UHPLHU
ministre, le 9 juillet 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(2) Audition de M. 'DYLG$VVRXOLQHSUpVLGHQWGHODFRPPLVVLRQVpQDWRULDOHSRXUOHFRQWU{OHGHODSSOLFDWLRQ
des lois, le 5 juin 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.

 127

OHV UDLVRQV LQYRTXpHV SDU OH[pFXWLI SRXU MXVWLILHU XQ UHWDUG GDGRSWLRQ GH FHV
GpFUHWV /pYDOXDWLRQ ex post GH OLPSDFW GHV ORLV DGRSWpHV HW GHV SROLWLTXHV
SXEOLTXHV TXHOOHV FRQFRXUHQW j PHWWUH HQ XYUe relve davantage des rapports
SURGXLWVSDUOHVFRPPLVVLRQVGHQTXrWHHWOHVPLVVLRQVGLQIRUPDWLRQ
b. Les cRPPLVVLRQV GHQTXrWH PLVVLRQV GLQIRUPDWion des commissions
permanentes et PLVVLRQV GLQIRUPDWLRQ Ge la Confrence des
Prsidents
La miVVLRQDVVLJQpHDX[FRPPLVVLRQVGHQTXrWHUpJLHVSDUOHVDUWLFOHV
144-2 du Rglement GHO$VVHPEOpHQDWLRQDOHWHQGjpYROXHUGDQVOHVHQVGXQH
GpPDUFKHpYDOXDWLYHGHSROLWLTXHVSXEOLTXHVVHFWRULHOOHVDLQVLTXDSXOHPRQWUHU
sous la XIVe lgislaturH OD FRPPLVVLRQ GHQTXrWH VXU OH IRQFWLRQQHPHQW GHV
services de renseignement franais dans le suivi et la surveillance des mouvements
radicaux arms ou encore celle sur la situation de la sidrurgie et de la mtallurgie
franaises et europennes dans la crise conomique et financire et sur les
conditions de leur sauvegarde et de leur dveloppement.
Par ailleurs, depuis 1990, les articles 145 et suivants du Rglement de
O$VVHPEOpHQDWLRQDOHRIIUHnt aux commissions permanentes la possibilit de crer
des PLVVLRQV GLQIRUPDWLRQ WHPSRUDLUHV pYHQWXHOOHPHQW FRPPXQHV j SOXVLHXUV
commissions, pour valuer les conditions GDSSOLFDWLRQGXQHOpJLVODWLRQ.
Qui plus est, eQ DSSOLFDWLRQ GH ODUWLFOH  DOLQpD  GX 5qJOHPHQW OD
Confrence des prsidents peut elle aussi crer, sur proposition du Prsident de
O$VVHPEOpHQDWLRQDOHGHVPLVVLRQVGLQIRUPDWLRQ
c. /RIILFH SDUOHPHQWDLUH GpYDOXDWLRQ GHV FKRL[ VFLHQWLILTXes et
technologiques (OPECST) et les diverses dlgations parlementaires
Cr par la loi n 83-609 du  MXLOOHW  O2IILFH SDUOHPHQWDLUH
GpYDOXDWLRQGHVFKRL[VFLHQWLILTXHVHWWHFKQRORJLTXHV (OPECST) a pour mission,
aux termes de la loi, GLQIRUPHU OH 3DUOHPHQW GHV FRQVpTXHQFHV GHV FKRL[ GH
caractre scientifique et technologique afin, notamment, dpFODLUHU VHV
dcisions FHWHIIHWO23(&67 UHFXHLOOHGHVLQIRUPDWLRQVPHWHQXYUHGHV
SURJUDPPHVGpWXGHVHWSURFqGHjGHVpYDOXDWLRQV .
Compos de 18 snateurs et 18 dputs, cet organe est prsid
alternativement par un snateur et par un dput. Il est assist par un conseil
scientifique form de personnalits choisies en raison de leurs comptences. Il
SHXW rWUH VDLVL SDU OH %XUHDX GH OXQH GHV GHX[ DVVHPEOpHV SDU XQ SUpVLGHQW GH
groupe, par 60 dputs ou 40 snateurs ou par une commission.
/HV WUDYDX[ GH FHW RIILFH VHUYHQW OH SOXV VRXYHQW j OpWDEOLVVHPHQW GXQ
rapport pralable la rflexion lgislative. Cependant, diverses lois prvoient une
valuation ex post SDUO23(&67GHODPLVHHQXYUHGHWRXWRXSDUWLHGHOHXUV
dispositions, parmi lesquelles les lois de 1994, 2004 et 2011 relatives la

 128

biothique (1), la loi de 2005 de programme fixant les orientations de la politique

nergtique (2), les lois de programme de 2006 relatives la recherche et la
gestion durable des matires et dchets radioactifs (3).
2XWUHO23(&67GLYHUVHVGpOpJDWLRQVDSSRUWHQWOHXUSLHUUHjOpYDOXDWLRQ
ex post des lois adoptes dans les domaines qui les concernent :
dpOpJDWLRQV DX[ GURLWV GHV IHPPHV HW j OpJDOLWp GHV FKDQFHV HQWUH OHV
hommes et les femmes cres dans les deux assembles par la loi n 99-585 du
12 juillet 1999 ;
dpOpJDWLRQ SDUOHPHQWDLUH DX UHQVHLJQHPHQW FRPPXQH j O$VVHPEOpH
nationale et au Snat et cre par la loi n 2007-1443 du 9 octobre 2007 ;
dlgation aux collectivits territoriales et la dcentralisation cre au
6pQDWSDUODUUrWpQ 2009-95 du Bureau du 7 avril 2009 ;
dlgation la prospective cre au Snat le 7 avril 2009 par
OInstruction gnrale du Bureau ;
dpOpJDWLRQ j O2XWUH-mer FUppH DX 6pQDW SDU ODUUrWp Q 2011-282 du
Bureau du 16 novembre 2011 ;
dlgation aux outre-PHU FUppH j O$VVHPEOpH QDWLRQDOH SDU OD
Confrence des Prsidents du 17 juillet 2012.
d. La mLVVLRQGpYDOXDWLRQHWGHFRQWU{OH0(&
/D PLVVLRQ GpYDOXDWLRQ HW GH FRQWU{OH D pWp FUppHHQ  au sein de la
FRPPLVVLRQ GHV )LQDQFHV GH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH j OD VXLWH GHV FRQFOXVLRQV
GXQ JURXSH GH WUDYDLO VXU OH FRQWU{OH SDUOHPHQWDLUH HW OHIILFDFLWp GH OD GpSHQVH
SXEOLTXH TXL IXW OLQLWLDWHXU GH OD ORL RUJDQLTXe relative aux lois de
finances (LOLF).
Forte de 18 membres dsigns parit entre majorit et opposition par les
groupes politiques, elle est co-prside par un dput de la majorit et par un
GpSXWp GH ORSSRVLWLRQ HW FRQGXLW GHV LQYHVWLJDWLRQV DSSURIRQGLHV VXU GHV
politiques publiques sectorielles.
Dote de pouvoirs tendus pour convoquer des tmoins et se faire
FRPPXQLTXHU WRXV GRFXPHQWV j OH[FHSWLRQ GH FHX[ FRXYHUWV SDU OH VHFUHW
PpGLFDOGHOLQVWUXFWLRQRXHQFRUHGHODGpIHQVHQDWLRQDOHOD0(&IRUPXOHGHV
propositions concrteV GDPpOLRUDWLRQ GHV SROLWLTXHV SXEOLTXHV TXL IRQW OREMHW
(1) ,OVDJLWGHVlois n 94-654 du 29 juillet 1994 UHODWLYHDXGRQHWjOXWLOLVDWLRQGHVpOpPHQWVHWSURGXLWVGX
FRUSV KXPDLQj ODVVLVWDQFH PpGLFDOH j OD SURFUpDtion et au diagnostic prnatal, n 2004-800 du 6 aot
2004 relative la biothique, et n 2011-814 du 7 juillet 2011 relative la biothique.
(2) Loi n 2005-781 du 13 juillet 2005.
(3) Loi n 2006-450 du 18 avril 2006 de programme pour la recherche ; loi n 2006-739 du 28 juin 2006 de
programme relative la gestion durable des matires et dchets radioactifs.

 129

GXQ VXLYL HW SDUIRLV GH QRWLILFDWLRQV DX *RXYHUQHPHQW TXL HQ DSSOLFDWLRQ GH
ODUWLFOHGHOD/2/)HVWWHQXG\UpSRQGUHSDUpFULWGDQVXQGpODLGHGHX[PRLV
e. La mLVVLRQ GpYDOXDWLRQ HW GH contrle des lois de financement de la
scurit sociale (MECSS)
'HV PLVVLRQV GpYDOXDWLRQ HW GH FRQWU{OH GHV ORLV GH ILQDQFHPHQW GH OD
scurit sociale ont t mises en place en 2004 au sein des commissions des
$IIDLUHVVRFLDOHVGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOHHt du Snat.
&RSUpVLGpHVSDUGHX[SDUOHPHQWDLUHVGHODPDMRULWpHWGHORSSRVLWLRQFHV
missions, dont la composition tend reproduire la configuration politique des
DVVHPEOpHV VRQW FKDUJpHV GpYDOXHU WRXWH TXHVWLRQ UHODWLYH DX[ ILQDQFHV GH OD
scurit sociale. Elles disposent pour ce faire de pouvoirs tendus qui sont fixs
aux articles L.O. 111-9, L.O. 111-9-1, L.O. 111-9-3 et L.O. 111-10 du code de la
scurit sociale (convocation de tmoins, contrles sur pices et sur place auprs
GDGPLQLVWUDWLRQVGHOeWDWHWGHVRUJDQLVPHVGHVpFXULWpVRFLDOHHWF
Les MECSS publient des rapports et peuvent notifier au Gouvernement ou
un organisme de scurit sociale des observations auxquelles ces derniers sont
tenus de rpondre dans un dlai de deux mois.
f. Le cRPLWpGpYDOXDWLRQHWGHFRQWU{OH des politiques publiques (CEC)
ODVXLWHGHODFRQVpFUDWLRQFRQVWLWXWLRQQHOOHGHODIRQFWLRQGpYDOXDWLRQ
HWGHFRQWU{OHGX3DUOHPHQWODUpIRUPHGX5qJOHPHQWGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOHGX
27 mai 2009 a conduit la cratLRQ GXQH LQVWDQFH GH FRQWU{OH RSpUDWLRQQHO : le
FRPLWpGpYDOXDWLRQHWGHFRQWU{OH&(&
6RXVOpJLGHGX3UpVLGHQWGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOHFHFRPLWpFRQGXLWGHV
valuations de politiques publiques transversales portant sur des domaines de
comptence pOXVODUJHVTXHFHX[GXQHFRPPLVVLRQSHUPDQHQWHDUWLFOH-3 du
Rglement) et peut, sur saisine du prsident de la commission laquelle un projet
GH ORL D pWp UHQYR\p DSSRUWHU VRQ H[SHUWLVH VXU OHV pWXGHV GLPSDFW TXL
accompagnent les projets de loi dposs par le Gouvernement (article 146-5 du
Rglement), notamment afin de dterminer si ces tudes satisfont aux exigences
SUpYXHVjODUWLFOHGHODORLRUJDQLTXHdu 15 avril 2009.
Le CEC peut galement formuler des propositions pour la dtermination
de ORUGUHGXMRXUGHODVHPDLQHUpVHUYpHSDUSULRULWpDXFRQWU{OHHWjOpYDOXDWLRQ
de la lgislation. Il peut HQ SDUWLFXOLHU SURSRVHU ORUJDQLVDWLRQ HQ VpDQFH
publique, de dbats sans vote ou de sances de questions portant sur les
conclusions de ses rapports ou sur celles des rapports des missions
GLQIRUPDWLRQ des commissions permanentes ou de la Confrence des prsidents
(article 146-7 du Rglement).
Votre rapporteur souligne que, GHSXLV ODFWXHOOH OpJLVODWXUH le CEC VHVW
efforc GpFODLUHU SDU VHV WUDYDX[ GpYDOXDWLRQ ex post ODQDO\VH ex ante de

 130

OLPSDFWGHVSURMHWVGHORLGRQWQRWUH$VVHPEOpHHVWVDLVLH Par exemple, en vue de

OH[DPHQ SDU QRWUH $VVHPEOpH GX WH[WH TXL HVW GHYHQX OD ORL Q 2014-288 du 5
mars 2014 relative la formation professLRQQHOOH j Oemploi et la dmocratie
sociale OH &(& D PHQp SHQGDQW ODQQpH  XQH pYDOXDWLRQ GH ODGpTXDWLRQ
HQWUH ORIIUH HW OHV EHVRLQV GH IRUPDWLRQ SURIHVVLRQQHOOH TXL D FRQGXLW j OD
SXEOLFDWLRQGXQUDSSRUWGLQIRUPDWLRQHQMDQYLHU (1). Plus rcemment, dans
la perspective des dbats sur le projet de loi n 2188 relatif la transition
nergtique pour la croissance verte, le CEC a ralis une valuation du paquet
nergie-climat de 2008 en )UDQFH TXL D DERXWL j OD SXEOLFDWLRQ GXQ UDSSRUt
GLQIRUPDWLRQHQPDLGHUQLHU (2).
g. /DFRPPLVVLRQVpQDWRULDOHSRXUOHFRQWU{OHGHODSSOLFDWLRQGHVORLV
,QVWLWXpHHQQRYHPEUHSDUODUWLFOH;bis GHO,QVWUXFWLRQJpQpUDOHGX
Bureau du Snat et compose de 39 membres, la commission snatoriale pour le
FRQWU{OH GH ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV HVW FKDUJpH GH YHLOOHU j OD PLVH HQ XYUH
effective des textes vots par le Parlement.
Bnficiant des prrogativeV GXQH FRPPLVVLRQ GHQTXrWH FHWWH
commission assure non seulement un suivi de la publication des dcrets
GDSSOLFDWLRQ PDLV DXVVL XQH pYDOXDWLRQ GH OD SHUWLQHQFH HW GH OHIILFDFLWp GHV
dispositifs adopts au regard de ce qui en tait attendu a priori.
En effet, cette commission tablit des rapports thmatiques sur certaines
lois portant sur des domaines disparates qui sont slectionnes dans le cadre
GXQ SURJUDPPH GH WUDYDLO DQQXHO GpILQL HQ FRRUGLQDWLRQ DYHF OHV JURXSHV
politiques et les commissions permanentes.
/D PLVH HQ XYUH GHV ORLV UHWHQXHV SRXU IDLUH OREMHW GH ELODQV
GpYDOXDWLRQ HVW H[DPLQpH SDU GHV UDSSRUWHXUV TXL WUDYDLOOHQW HQ ELQ{PHV GH
diffrentes sensibilits politiques, de manire assurer le pluralisme de leurs
analyses. Sous rserve des contraintes du calendrier parlementaire, chacun de ces
ELODQV IDLW OREMHW GXQ GpEDW GH FRQWU{OH HQ VpDQFH SXEOLTXH HQ SUpVHQFH GX
ministre responsable.
Pour la session 2013-2014, la commission snatoriale pour le contrle de
ODSSOLFDWLRQGHVORLs a FKRLVLGHIIHFWXHU VHSWELODQVGpYDOXDWLRQ portant sur :
la loi du 23 juillet 2010 relatives aux chambres de commerce et
GLQGXVWULHHQOLDLVRQDYHFODFRPPLssion des Affaires conomiques) ;

(1) 5DSSRUW GLQIRUPDWLRQ Q  VXU OpYDOXDWLRQ GH ODGpTXDWLRQ HQWUH ORIIUH HW OHV EHVRLQV GH IRUPDWLRQ
SURIHVVLRQQHOOHGpSRVpSDUOHFRPLWpGpYDOXDWLRQHWGHFRQWU{OHGHVSROLWLTXHVSXEOLTXHVHWSUpVHQWpSDU
les dputs Jeanine Dubi et Pierre Morange.
(2) 5DSSRUWGLQIRUPDWLon n VXUOpYDOXDWLRQGXSDTXHWpQHUJLH-climat de 2008 en France, dpos
SDUOHFRPLWpGpYDOXDWLRQHWGHFRQWU{OHGHVSROLWLTXHVSXEOLTXHVHWSUpVHQWpSDUOHVGpSXWpV-HDQ-Jacques
Guillet et Franois de Rugy.

 131

la lRL GX  MXLOOHW  WHQGDQW j IDFLOLWHU OXWLOisation des rserves
militaires et civiles en cas de crise majeure ;
la loi du 1er aot 2008 sur les droits et obligations des demandeurs
GHPSORL ;
la loi du 28 octobre 2009 sur la parit de financement entre les coles
lmentaires accueillant des lves scolariss hors de leur commune de rsidence,
dite loi Carle ;
la loi du 24 janvier 2012 relative Voies navigables de France (en
liaison avec la commission du Dveloppement durable) ;
les dispositions lgislatives relatives aux pouvoirs de sanction des
rgulateurs financiers (en liaison avec la commission des Finances) ;
les dispositions lgislatives rcentes sur la lutte contre la prcarit dans
OD )RQFWLRQ SXEOLTXH HW OLQWpJUDWLRQ GHV FRQWUDFWXHOV HQ OLDLVRQ DYHF OD
commission des Lois).
Lors de son audition, le prsident de la commission snatoriale pour le
FRQWU{OHGHODSSOLFDWLRQGHVORLV0 David Assouline, a insist sur le fait que ces
ELODQV GpYDOXDWLRQ QH VH FRQWHQWDLHQW SDV GXQ UHFHQVHPHQW VWDWLVWLTXH GHV
PHVXUHV GDSSOLFDWLRQ PDLV FRPSRUWDLHQW XQH H[SHUWLVH SRXVVpH GH OLPSDFW GHV
QRUPHV FRQFHUQpHV ,O D H[SOLTXp TXH FHVW GDLOOHXUV OpYDOXDWLRQ SDU VD
commission de ODORLGXIpYULHUSRXUOpJDOLWpGHVGURLWVHWGHVFKDQFHVOD
participation et la citoyennet des personnes handicapes qui avait permis de
VRXOLJQHU QRWDPPHQW TXRQ QDUULYHUDLW SDV j SHUPHWWUH ODFFHVVLELOLWp GHV
personnes handicapes tous les lieux publics en 2015 et conduit le
*RXYHUQHPHQW j QRPPHU OXQH GH QRV UDSSRUWHXUHV SDUOHPHQWDLUH HQ mission
pour faire des recommandations lgislatives .
Comme la mission a pu le constater lors de son dplacement Bruxelles,
le 16 janvier 2014, nos voisins belges ont cr au sein de leur Parlement un organe
comparable la commission snatoriale pour lHFRQWU{OHGHODSSOLFDWLRQGHVORLV
En effet, une loi organique du 25 avril 2007 a cr un comit
parlementaire charg du suivi lgislatif, organe commun la Chambre des
reprsentants et au Snat de Belgique, et compos de 11 dputs et de
11 snateurs. Ce comit procde des valuations ex post de certains dispositifs
OpJLVODWLIV TXLO VpOHFWLRQQH DSUqV DYRLU LGHQWLILp OHV GLIILFXOWpV GDSSOLFDWLRQ GHV
auxquels ils se heurtent grce :
aux requtes dont tous les citoyens belges peuvent, depuis le 1 er mai
2013, saisir le Parlement (via un site Internet (1) ) ;
(1) Ce site est consultable au lien suivant : http://www.comitesuivilegislatif.be/indexF.html.
Ce systme des requtes a fait suite des initiatives populaires comme le G 1000 , groupe de mille
FLWR\HQV D\DQW SULV OLQLWLDWLYH GH GpOLEpUHU VXU OHV GLIIicults pratiques rencontres dans le cadre de
ODSSOLFDWLRQGHVQRUPHVYRLUKWWSZZZJRUJIUPDQLIHVWHSKS
Peuvent introduire une requte : les personnes physiques, les personnes morales de droit priv ou public,
les services administratifs charJpV GH ODSSOLFDWLRQ GXQH ORL HW OHV DXWRULWpV SXEOLTXHV FKDUJpHV GH

 132

aux rapports annuels de la Cour constitutionnelle et du ministre public

(procureur gnral prs la Cour de cassation et Collge des procureurs gnraux)
qui signalent aux commissions parlementaires et aux ministres comptents les
GLIILFXOWpV FRQFUqWHV UHQFRQWUpHV GDQV OH FDGUH GH ODSSOLFDWLRQ Ru de
OLQWHUSUpWDWLRQGHVORLV
En France aussi, les rapports annuels des juridictions judiciaires et
administratives contribuent jOpYDOXDWLRQex post GHOLPSDFWGHVWH[WHVYRWpVSDU
le Parlement.
2. Ce que font les juridictions

a. Les rapports de la Cour de cassation

La Cour de cassation participH GXQH FHUWDLQH IDoRQ j OpYDOXDWLRQ GHV
GLVSRVLWLIV DGRSWpV SDU VHV UDSSRUWV DQQXHOV /DUWLFOH 5 431-9 du code de
ORUJDQLVDWLRQMXGLFLDLUHUHODWLIDXIRQFWLRQQHPHQWGHOD&RXUGHFDVVDWLRQSUpFLVH
HQHIIHWTXil est fait rapport annuellement au prsident de la Rpublique et au
garde des sceaux, ministre de la justice, de la marche des procdures et de leurs
GpODLVGH[pFXWLRQ (WODUWLFOH5 431-10 du mme code ajoute que le premier
SUpVLGHQWHWOHSURFXUHXUJpQpUDOSHXYHQWDSSHOHUODWWHQWLRQGXJDUGHGHVVFHDX[
PLQLVWUH GH OD MXVWLFH VXU OHV FRQVWDWDWLRQV IDLWHV SDU OD &RXU j ORFFDVLRQ GH
OH[DPHQ des pourvois et lui faire part des amliorations qui leur paraissent de
nature remdier aux difficults constates .
cette occasion, la Haute juridiction prsente, dans la deuxime partie de
son rapport, des suggestions de modifications lgislatives ou rglementaires,
tandis que la troisime partie dudit rapport est consacre une tude, dsormais
unique depuis 2006, sur un thme particulier (la preuve en 2012, le risque en
OHGURLWGHVDYRLUHQ
b. /HVUDSSRUWVGX&RQVHLOGeWDW
Le Conseil GeWDW FRQWULEXH OXL DXVVL j OpYDOXDWLRQ GHV SROLWLTXHV
SXEOLTXHVSDUOHUDSSRUWSXEOLFHWOpWXGHTXLOSURGXLWFKDTXHDQQpH
/H UDSSRUW DQQXHO TXH OH &RQVHLO GeWDW UHPHW DX 3UpVLGHQW GH OD
Rpublique est prpar par la section du rapport et des tudesVRXVODXWRULWpGH
VRQ SUpVLGHQW DVVLVWp GXQ UDSSRUWHXU JpQpUDO DYHF ODLGH GHV DXWUHV VHFWLRQV GX
&RQVHLO GeWDW ,O HQJDJH WRXWH OLQVWLWXWLRQ SXLVTXLO HVW DGRSWp SDU O$VVHPEOpH
gnrale.

FRQWU{OHU ODSSOLFDWLRQ GXQH ORL -XVTXDX GpEXW GH ODQQpH OH FRPLWp SDUOHPHQWDLUH FKDUJp GX VXLYL
OpJLVODWLIQDpWpVDLVLTXHGHQYLURQUHTXrWHVWRXWHVGpSRVpHVSDUGHVSHUVRQQHs physiques.
Pour tre recevable, la requte doit porter sur une loi en vigueur depuis au moins trois ans et tre assortie
GXQUpVXPpGXSRLQWGHYXHGHODGPLQLVWUDWLRQGHODORLHQFDXVH administration qui devra donc avoir
t pralablement interroge VXU OHV GLIILFXOWpV GDSSOLFDWLRQ OHV ODFXQHV LQFRKpUHQFHV HUUHXUV
contradictions, obsolescences ou ambiguts dnonces.

 133

Ce rapport a un contenu triple : il fait le point des activits contentieuses et

DGPLQLVWUDWLYHVGX&RQVHLOGeWDWDXFRXUVGHODQQpHpFRXOpHDWWLUHODWWHQWLRQGHV
SRXYRLUVSXEOLFVVXUOHVGLIILFXOWpVUHQFRQWUpHVSDUOHVMXVWLFLDEOHVGDQVOH[pFXWLRQ
des dcisions des juridictions administratives et tudie une question de fond sur
lequel il propose des orientations de la pratique administrative voire des
modifications de dispositions lgislatives ou rglementaires. Ces tudes annuelles
ont par exemple port sur le droit souple en 2013, sur les agences en 2012 ( Les
agences, une nouvelle gestion publique ? ), sur les consultations en 2011
( Consulter autrement, participer effectivement VXUOHGURLWGHOHDXHQHW
sur le droit au/du logement en 2009.
/DUWLFOH / 112-3 du code de justice administrative prvoit en effet que
OH&RQVHLOGeWDWSHXWGHVDSURSUHLQLWLDWLYHDSSHOHUODWWHQWLRQGHVSRXYRLUV
SXEOLFVVXUOHVUpIRUPHVGRUGUHOpJLVODWLIUpJOHPHQWDLUHRXDGPLQLVWUDWLITXLOXL
SDUDLVVHQWFRQIRUPHVjOLQWpUrWJpQpUDO .
Par ailleurs, un certaiQQRPEUHGpWXGHVGHIRQGFRPPDQGpHVDX&RQVHLO
GeWDW SDU OH 3UHPLHU PLQLVWUH VRQW FRQGXLWHV SDU OD VHFWLRQ GX UDSSRUW HW GHV
pWXGHV 3DUWLFLSHQW j FHV pWXGHV GHV PHPEUHV GX &RQVHLO GeWDW DSSDUWHQDQW j
GDXWUHV VHFWLRQV PDLV DXVVL GHV SHUVRQQDOLWpV IUanaises ou trangres,
QDSSDUWHQDQW SDV DX &RQVHLO GeWDW &HVW DLQVL TXHQ  OH &RQVHLO GeWDW D
produit, la demande du Premier ministre, une tude sur le rescrit. Des tudes ont
pJDOHPHQW pWp UpDOLVpHV VXU OLQVWLWXWLRQ GXQ SDUTXHW HXURSpHQ HQ 2011, sur le
GpYHORSSHPHQWGHODPpGLDWLRQGDQVOHFDGUHGHO8QLRQ(XURSpHQQHHQVXU
la rvision des lois de biothique en 2009, ou encore sur le droit de premption
ainsi que sur les recours administratifs pralables obligatoires (RAPO) en 2008.
OLQVWDUGHODMXULGLFWLRQDGPLQLVWUDWLYHVXSUrPHODMXULGLFWLRQILQDQFLqUH
VXSUrPHFRQFRXUWjOpYDOXDWLRQex post des politiques publiques.
3. Ce que fait la Cour des comptes

La Cour des comptes est une juridiction indpendante laquelle

ODUWLFOH 47- GH OD &RQVWLWXWLRQ FRQILH OD PLVVLRQ GH VDVVXUHU GXERQ HPSORL GH
ODUJHQWSXEOLFHWGHQLQIRUPHUOHVFLWR\HQV/HVFRQWU{OHVHWOHVpYDOXDWLRQVGHOD
&RXUGHVFRPSWHVSRUWHQWVXUODUpJXODULWpOHIILFLHQFHHWOHIILFDFLWpGHOXVDJHGH
ODUJHQW SXEOLF (OOH SURFqGH j FH WLWUH j OH[DPHQ GHV FRPSWHV SXEOLFV HW j OD
FHUWLILFDWLRQGHVFRPSWHVGHOeWDWHWGHODVpFXULWpVRFLDOH
Des recommandations accompagnent les observations de la Cour dans tous
ses rapports publics. Ce sont des mesures concrtes pour remdier aux gaspillages
et pour faire progresser la gestion des services publics au meilleur cot. La Cour
VDVVXUHGHODPLVHHQXYUHGHVHVUHFRPPDQGDWLRQVHWGHVVXLWHVTXLOHXUVRQW
donnes.
La Cour des comptes se situe quidistance du Parlement et du
*RXYHUQHPHQW TXHOOH DVVLVWH OXQ HW ODXWUH /D UpIRUPH FRQVWLWXWLRQQHOOH GX

 134

23 juillet DUHQIRUFpOLQWHUDFWLRQHQWUHOH3DUOHPHQWHWOD&RXUGHVFRPSWHV.
La loi constitutionnelle n 2008-724 de modernisation des institutions de la
Ve Rpublique a en effet introduit dans la Constitution un article 47-2 dont le
premier alina dispose que la Cour des comptes assiste le Parlement dans le
FRQWU{OH GH ODFWLRQ GX *RXYHUQHPHQW  HW TX elle assiste le Parlement et le
Gouvernement dans le cRQWU{OH GH OH[pFXWLRQ GHV ORLV GH ILQDQFHV HW GH
ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV GH ILQDQFHPHQW GH OD VpFXULWp VRFLDOH DLQVL TXH GDQV
OpYDOXDWLRQGHVSROLWLTXHVSXEOLTXHV .
En vertu de cette disposition, la Cour des comptes apporte son concours
aux travaux de lDPLVVLRQGpYDOXDWLRQHWGHFRQWU{OH0(&PLVHHQSODFHDXVHLQ
GH OD FRPPLVVLRQ GHV )LQDQFHV GH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH /D &RXU HVW FRQVXOWpH
SDUOD0(&SUpDODEOHPHQWDXFKRL[GHVWKqPHVGLQYHVWLJDWLRQTXLVHURQWUHWHQXV
et ses membres assistent aux runions de la MEC.
'H OD PrPH IDoRQ OHV PLVVLRQV GpYDOXDWLRQ HW GH FRQWU{OH GHV ORLV GH
financement de la scurit sociale (MECSS) cres en 2004 au sein des
FRPPLVVLRQVGHV$IIDLUHVVRFLDOHVGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOHHWGX6pQDWSHXYHQW
VROOLFLWHUODSSXi de la Cour des comptes dont les membres peuvent participer aux
travaux des missions en question. La Cour procde en outre des enqutes sur les
organismes de scurit sociale soumis son contrle afin de transmettre ses
conclusions aux MECSS qui peuvenW HQ RXWUH FROODERUHU DYHF O,QVSHFWLRQ
gnrale des Affaires sociales (IGAS).
/D &RXU DVVLVWH HQILQ OH FRPLWp GpYDOXDWLRQ HW GH FRQWU{OH GHV
politiques (CEC) dans le cadre de deux valuations annuelles dont les thmes sont
UHWHQXVGXQFRPPXQDFFRUGHQWUe la Cour et le CEC.
4. Ce que fait le Conseil conomique, social et environnemental

Le conseil conomique, social et environnemental (CESE) est une

DVVHPEOpH FRQVXOWDWLYH GRQW OH[LVWHQFH HVW IL[pH SDU OD &RQVWLWXWLRQ WLWUH ;,
articles 69 71) et qui compte 233 membres reprsentant la vie conomique et
associative (salaris, entreprises industrielles et commerciales, professions
DJULFROHV DUWLVDQDOHV HW OLEpUDOHV DVVRFLDWLRQV HW IRQGDWLRQV XYUDQW QRWDPPHQW
dans le domaine de la protection de la nature HWGHOHQYLURQQHPHQW
Par la reprsentation des principales activits conomiques, sociales et
environnementales, le CESE favorise la collaboration des diffrentes catgories
socioprofessionnelles entre elles et assure leur participation la dfinition et
OpYDOXation des politiques publiques.
Le CESE a vu ses comptences et missions largies la suite de la
rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 et de la loi organique n 2010-704 du
28 juin 2010. Parmi ses cinq missions figure celle de contriEXHUjOpYDOXDWLRQGHV
politiques publiques caractre conomique, social et environnemental. Pour

 135

VDFTXLWWHU GH FHWWH PLVVLRQ OH &(6( VHVW GRWp HQ QRYHPEUH  GXQH
dlpJDWLRQjODSURVSHFWLYHHWjOvaluation des politiques publiques.
Cette valuDWLRQ SHXW SUHQGUH OD IRUPH GpWXGHV destines dresser un
premier bilan sur une thmatique sans pour autant donner lieu la formulation de
propositions. 7RXWHIRLVFHVpWXGHVSHXYHQWrWUHWUDQVIRUPpHVHQSURMHWVGDYLVTXL
dressent un bilan exhaustif du sujet trait et prsentent les propositions concrtes
que le CESE adresse aux dcideurs politiques.
Les diffrents rapports, avis et tudes produits par le CESE rsultent soit
GXQH saisine gouvernementale ou parlementaire, soit de sa propre initiative
(DXWRVDLVLQH VRLW GXQH VDLVLQH SDU YRLH GH SpWLWLRQ SRUWDQW VXU toute question
caractre conomique, social et environnemental et signe par au moins
500 000 personnes majeures (de nationalit franaise ou rsidant rgulirement en
France).
5. Ce que font les services et les FRUSVGLQVSHFWLRQGHOH[pFXWLI

/H[pFXWLIGLVSRVHGHQRPEUHX[RXWLOVGpYDOXDWLRQex post. La plupart des

PLQLVWqUHVVRQWGRWpVGXQHGLUHFWLRQGHODUHFKHUFKHGHVpWXGHVGHOpYDOXDWLRQ
de la prospective et/ou des statistiques. &HVWQRWDPPHQWOHFDVSRXUOHVPLQLVWqUHV
GHOeFRQRPLHHWGHV)LQDQFHVGHV$IIDLUHVVRFLDOHVHWGHODVDQWpGX7UDYDLOGH
OD &XOWXUH GH OeGXFDWLRQ QDWLRQDOH RX HQFRUH GX /RJHPHQW  FHV GLUHFWLRQV
VDMRXWHQW :
OHFRQVHLOJpQpUDOGHOHQYLURQQHPHQW et du dveloppement durable, dont
ODXWRULWp HQYLURQQHPHQWDOH UHQG des avis sur la qualit des valuations
environnementales des plans, programmes et projets et sur les mesures de gestion
visant viter, attnuer ou compenser les impacts ;
ODJHQFH QDWLRQDOH GH OpYDOXDWLRQ GH OHQVHLJQHPHQW VXSpULHXU HW GH OD
recherche (AERES), autorit administrative indpendante cre en 2007,
notamment pour valuer les formations et les diplmes des tablissements
Genseignement suprieur.
a. /HVFRUSVGLQVSHFWLRQ
LeVFRUSVGLQVSHFWLRQGHOeWDWSDUWLFXOLqUHPHQWO,QVSHFWLRQJpQpUDOHGHV
)LQDQFHV,*)O,QVSHFWLRQJpQpUDOHGHVDIIDLUHVVRFLDOHV,*$6HWO,QVSHFWLRQ
JpQpUDOHGHODGPLQLVWUDWLRQ,*$FRQWULEXHQWjOpYDOXDWLRQex post de la qualit
oprationnelle de la lgislation.
/,*) H[HUFH XQH PLVVLRQ JpQpUDOH GH FRQWU{OH GDXGLW GpWXGH GH
FRQVHLO HW GpYDOXDWLRQ HQ PDWLqUH DGPLQLVWUDWLYH pFRQRPLTXH HW ILQDQFLqUH 
F{Wp GH VRQ WUDYDLO GLQVSHFWLRQ TXL SHUPHW j OeWDW GH FRQWU{OHU OHIILFDFLWp
financiqUH GHV VHUYLFHV GpFRQFHQWUpV GHV PLQLVWqUHV VHV PLVVLRQV GpYDOXDWLRQ
visent porter une apprciation sur des organismes ou des dispositifs publics et
VXJJpUHU GHV DPpOLRUDWLRQV (OOHV VLQVFULYHQW QRWDPPHQW GDQV OH FDGUH GH OD

 136

rvision gnrale des politiques publiques (RGPP), et dans le contexte de

OH[DPHQGHOHIILFLHQFHGHVGpSHQVHVILVFDOHVFKLIIUDJHGHVQRXYHDX[GLVSRVLWLIV
ILVFDX[pYDOXDWLRQHWSLORWDJHGHVSROLWLTXHVGHPSORLHWF
/,*$6HVWOHVHUYLFHDGPLQLVWUDWLIGHFRQWU{OHGDXGLWHWGpYDOXDWLRQGHV
SROLWLTXHVVRFLDOHVSODFpVRXVODXWRULWpGXPLQLVWUHGHV$IIDLUHVVRFLDOHVHWGHOD
Sant ainsi que du mLQLVWUH GX 7UDYDLO GH O(PSORL GH OD )RUPDWLRQ
professionnelle HW GX 'LDORJXH VRFLDO (OOH DVVXUH GHV PLVVLRQV GLQVSHFWLRQ GHV
services ou organismes publics ou privs bnficiant de concours publics ou
financs par des cotisations obligatoires. Elle value galement les politiques
publiques menes dans ses domaines de comptence, et suggre des volutions
souhaitables. Ce service effectue environ 200 missions par an et a ralis
217 rapports en 2013.
/,*$ FRUSV GLQVSHFWLRQ GX PLQLVWUH GH O,QWpULHXU HVW FKDUJpH GH
missions GpYDOXDWLRQGHVSROLWLTXHVSXEOLTXHVGDXGLWGHVHUYLFHHWGDSSXLHWGH
conseil. Elle a une vocation LQWHUPLQLVWpULHOOH HW LQWHUYLHQW VXU OHQVHPEOH GHV
FKDPSV GDFWLRQ SXEOLTXH HQ UpSRQVH DX[ GHPDQGHV GH 3UHPLHU PLQLVWUH RX GH
tout autre membre du Gouvernement. Elle est trs implique sur les sujets de la
UpIRUPHGHOeWDWGHVOLEHUWpVSXEOLTXHVGHOD scurit, des collectivits locales et
GHV WHUULWRLUHV (Q PR\HQQH SOXV GXQH FHQWDLQH GH PLVVLRQV HW GH UDSSRUWV VRQW
raliss chaque anne (111 en 2012, 115 en 2013).
Le Contrle gnral conomique et financier (CGEFi), cr par le dcret
n 55-733 du 26 PDLUHODWLIDXFRQWU{OHpFRQRPLTXHHWILQDQFLHUGHOeWDW, a
pour mission GRSWLPLVHU OD JHVWLRQ GH ODUJHQW SXEOLF ,O LQWHUYLHQW GDQV GHV
RUJDQLVPHV GDQV OHVTXHOV OeWDW SRVVqGH GHV LQWpUrWV PDMRULWDLUHV TXHO TXH
soit leur statut (entreprises, tablissements publics, GIP), ou qui relvent de la
FDWpJRULHGHVRSpUDWHXUVGHOeWDWDLQVLTXHGHVRUJDQLVPHVLQGpSHQGDQWVGHOeWDW
autoriss percevoir (ou bnficiaires) des taxes, redevances ou cotisations
caractre obligatoire. Il apprcie les risques, notamment financiers, et mesure la
performance GHVRUJDQLVPHVTXLOFRQWU{OHSRXUDOHUWHUOHVGLULJHDQWVHWHQUHQGUH
compte aux directions de tutelles et aux ministres. En parallle de sa mission de
FRQWU{OHFHWRUJDQHGLVSRVHGXQH capacit dDQDO\VHFRPSDUDWLYHGHV\QWKqVHHW
de prospective TXLOPHWDXVHUYLFHGHVPLQLVWUHVVRXVIRUPHGHQRWHVSpULRGLTXHV
GDOHUWHV GpWXGHV DSSURIRQGLHV VXU GHV VXMHWV GDFWXDOLWp GRUJDQLVDWLRQ GH
FROORTXHV RX GDWHOLHUV FH TXL FRQWULEXH j OD TXDOLWp GHV dcisions des pouvoirs
publics.
/,QVSHFWLRQ JpQpUDOH GHV VHUYLFHV MXGLFLDLUHV ,*6- D pWp FUppH SDU
ORUGRQQDQFHGX dcembre 1958 relative au statut de la magistrature. Charge
GXQHPLVVLRQSHUPDQHQWHGLQVSHFWLRQVXUOHQVHPEOHGHVGLUHFWLRQVHW services
GXPLQLVWqUHGHOD-XVWLFHDLQVLTXHVXUOHVMXULGLFWLRQVGHORUGUHMXGLFLDLUHHWVXU
les personnes morales de droit public ou priv, dont les activits sont lies celles
GXPLQLVWqUHO,*6-HVWDXVVLFKDUJpHGXQHPLVVLRQGDSSUpFLDWLRQGHODFWLYLWp
du fonctionnement et de la performance de ces juridictions, services et
organismes. Elle met toutes les recommandations et observations utiles. Le

 137

UDSSRUWDQQXHOGDFWLYLWpGHO,*6-UHWUDFHOHVVHQWLHOGHVPLVVLRQVGHFRQWU{OHGH
fonctionnement et prsente une synthse des principales prconisations.
/,*6-SHXWrWUHVDLVLHSDUOHJDUGHGHV6FHDX[ORUVTXHFHGHUQLHUVRXKDLWH
SRXYRLU GLVSRVHU GpOpPHQWV GDSSUpFLDWLRQ VXU OD QpFHVVLWp OD IDLVDELOLWp RX
OLPSDFW GXQH UpIRUPH  HQ OLHQ DYHF OHV politiques publiques du ministre de la
-XVWLFHHWGHV/LEHUWpV(OOHFRQGXLWDORUVVHVWUDYDX[HQH[pFXWLRQGXQHOHWWUHGH
PLVVLRQFRQMRLQWHPHQWDYHFGHVVHUYLFHVRXFRUSVGLQVSHFWLRQGDXWUHVPLQLVWqUHV
FRPPHO,*)O,*$RXO,*$6/,*6-WUDYDLOOHVelon une mthodologie proche
GHODXGLWVHVPLVVLRQVGHFRQWU{OHVDSSXLHQWVXUGHV rfrentiels labors en
IRQFWLRQGXQHDQDO\VHGHVULVTXHV
b. Le commissariat gnral la stratgie et la prospective
Cr par le dcret n 2013-333 du 22 avril 2013, et se substituant ainsi au
CeQWUH GDQDO\VH VWUDWpJLTXH OH Fommissariat gnral la stratgie et la
prospective (CGSP) apporte son concours au Gouvernement pour la dtermination
GHVJUDQGHVRULHQWDWLRQVGHODYHQLUGHODQDWLRQHWGHVREMHFWLIVjPoyen et long
termes de son dveloppement conomique, social, culturel et environnemental et
SDUWLFLSHjOpYDOXDWLRQGHVSROLWLTXHVSXEOLTXHV
Le Commissariat gnral travaille en rseau avec huit organismes
comptences sectorielles : OH &RQVHLO GDQDO\VH pFRQRPLTXH OH &RQVHLO
GRULHQWDWLRQGHVUHWUDLWHVOH&RQVHLOGRULHQWDWLRQSRXUOHPSORLOH+DXW&RQVHLO
GH OD IDPLOOH OH +DXW &RQVHLO SRXU ODYHQLU GH ODVVXUDQFH PDODGLH OH +DXW
Conseil du financement de la protection sociale, lH&RQVHLOQDWLRQDOGHOLQGXVWULH
OH&HQWUHGpWXGHVSURVSHFWLYHVHWGLQIRUPDWLRQVLQWHUQDWLRQDOHV/Hcommissaire
en coordonne les travaux.
Celui-ci tablit un rapport annuel, remis au Prsident de la Rpublique et
au Premier ministre et transmis au Parlement. Ses rapports et avis sont rendus
publics.
'DQV OH FDGUH GH VD PLVVLRQ GpYDOXDWLRQ GHV SROLWLTXHV SXEOLTXHV OH
CGSP peut tre nomm responsable de comit de suivi de certaines rformes.
Un comit de suivi du CICE a ainsi t cr le 25 juillet 2013, et runit huit
partenaires sociaux reprsentatifs au niveau national interprofessionnel, les
reprsentants des administrations comptentes, ainsi que la Banque de France, le
&RPPLVVDULDW JpQpUDO j OLQYHVWLVVHPHQW O$JHQFH FHQWUDOH GHV RUJDQLVPHV GH
scurit sociale (ACOSS) et deux experts. Outre sa mission consistant effectuer
un suivi rgulier du dispositif et de ses effets, le rle du comit est de dfinir, dans
OD FRQFHUWDWLRQ OHV PRGDOLWpV GXQH pYDOXDWLRQ GX &,&( WUDQVSDUHQWH HW
indpendante.
c. /HVHFUpWDULDWJpQpUDOSRXUODPRGHUQLVDWLRQGHODFWLRQSXEOLTXH
&UppSDUXQGpFUHWGXRFWREUHHWSODFpVRXVODXWRULWpGX3UHPLHU
ministre, le secrtariat gnral pour la modHUQLVDWLRQ GH ODFWLRQ

 138

publique (SGMAP) est mis disposition du ministre charg de la Rforme de

OeWDW
/H6*0$3UHJURXSHOHQVHPEOHGHVVHUYLFHVHQFKDUJHGHODSROLWLTXHGH
PRGHUQLVDWLRQ MXVTXDORUV GLVSHUVpV HW UpXQLW HQ VRQ VHLQ : la direction
LQWHUPLQLVWpULHOOH SRXU OD PRGHUQLVDWLRQ GH ODFWLRQ SXEOLTXH ',0$3
ancieQQHPHQW GLUHFWLRQ JpQpUDOH j OD PRGHUQLVDWLRQ GH OeWDW  OD GLUHFWLRQ
LQWHUPLQLVWpULHOOH GHV V\VWqPHV GLQIRUPDWLRn et de communication de
OeWDW (DISIC) ; la mission charge de la mise disposition des donnes
publiques (Etalab).
/D ',0$3 DLGH j OpYDOXation des politiques publiques. Son service
valuation et appui aux administrations anime et coordonne les travaux
GpYDOXDWLRQHWDSSXLHOHVDGPLQLVWUDWLRQVGDQVOHXUs actions de modernisation. Il
accompagne en particulier les ministres dans la mise HQXYUHGHVFKDQWLHUVLVVXV
GXFRPLWpLQWHUPLQLVWpULHOGHPRGHUQLVDWLRQGHODFWLRQSXEOLTXH&,0$3,OOHV
aide identifier les leviers de modernisation ncessaires leurs transformations :
conduite du changement, optimisation des organisations, des processus, des
V\VWqPHVGLQIRUPDWLRQ
9RWUH UDSSRUWHXU QH VDWWDUGHUD SDV GDYDQWDJH VXU OD SUpVHQWDWLRQ GHV
innombrables comits, commissions, directions, inspections, commissariats et
secrtariats gnraux qui XYUHQWDXMRXUGKXLjOpYDOXDWLRQex post des textes que
QRXV YRWRQV HW GHV SROLWLTXHV SXEOLTXHV GDQV OHVTXHOOHV LOV VLQVqUHQW &HWWH
SUpVHQWDWLRQ TXL QH VH YHXW SDV H[KDXVWLYH PRQWUH DVVH] TXHQ OD PDWLqUH OHV
WUDYDX[ VRQW DERQGDQWV FH GRQW LO IDXW VH UpMRXLU WRXW HQ VLJQDODQW OLQWpUrW
quLO y aurait sans doute les coordonner davantage pour viter des doublons.
B. UNE VALUATION QUI GAGNERAIT TRE MIEUX COORDONNE.

&RPPH OD IRUW MXVWHPHQW UHPDUTXp ORUV GH VRQ DXGLWLRQ

M. David Assouline, prsident de la commission snatoriale pour le contrle de
ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV les deux chambres se livrent parfois aux mmes
contrles HWODFWLRQPHQpHSDUODFRPPLVVLRQTXLOSUpVLGH rejoint celle de la
FRPPLVVLRQFKDUJpHGHOpYDOXDWLRQGHVSROLWLTXHVSXEOLTXHVGHYRWUHDVVHPEOpH
le contrOHGHODSSOLFDWLRQGHODORLpWDQWLQGLVVRFLDEOHGHFHWWHpYDOXDWLRQ . Et
0'DYLG$VVRXOLQHGDMRXWHU : dans ODPHVXUHRORQDSHXGHPR\HQVDXWDQW
les rationaliser .
&HVW DXVVL OH SRLQW GH YXH GH YRWUH UDSSRUWHXU TXL HVWLPH TXLO VHUDLW
possible GH JDJQHU GX WHPSV HW GpFRQRPLVHU GHV PR\HQV VL OHV WUDYDX[
GpYDOXDWLRQFRQGXLWVSDUOHVGLYHUVRUJDQHVHWVHUYLFHVGX3DUOHPHQWGHOH[pFXWLI
et par des institutions comme la Cour des comptes ou le CESE taient mieux
coordonns.

 139

M. David Assouline a sRXOLJQp TXDX 6pQDW OD FRPPLVVLRQ SRXU OH

FRQWU{OH GH ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV YHLOODLW j QH SDV SURFpGHU j GHV pYDOXDWLRQV
similaires dj conduites par une commission permanente.
4XDQG OD FRPPLVVLRQ SRXU OH FRQWU{OH GH ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV GpFLGH
Gtudier tel sujet ou telle loi, elle le fait en concertation avec la commission
comptente et son prsident, qui mobilise en gnral une personne de son quipe
administrative . 4XDQWDXUDSSRUWDQQXHOVXUODSSOLFDWLRQGHVORLVLOHVW ralis
partir de rapports pralablement tablis par chaque prsident de commission
permanente dans son domaine de comptences. Ceux-ci, qui sont quantitatifs et,
de plus en plus, qualitatifs, sont pralablement dbattus et adopts par la
commission concerne. La dconcentration du travail permet ainsi de rpartir
intelligemment la charge en tenant compte des comptences de chacun .
Une fois que les commissions permanentes et les diffrents organes
GpYDOXDWLRQ GH FKDTXH DVVHPEOpH SDUOHPHQWDLUH VH VHURQW FRQFHUWpV SRXU GpIinir
XQSURJUDPPH DQQXHO YRLUH SOXULDQQXHO GpYDOXDWLRQ RQ SRXUUDLW LPDJLQHU SRXU
reprendre la formule de M. David Assouline, TX il y ait une coordination
rgulire entre nos deux assembles sur le bilan des lois values, les rapports
raliss, le programme de travail . &HGHUQLHUDGDLOOHXUVVXJJpUpTXHFHWUDYDLO
GH FRRUGLQDWLRQ VHIIHFWXH HQWUH OD FRPPLVVLRQ VpQDWRULDOH SRXU OH FRQWU{OH GH
ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV HW OH FRPLWp GpYDOXDWLRQ HW GH FRQWU{OH GHV SROLWLTXHV
SXEOLTXHVGHO$VVHPEOpHQDWLRnale (1) .
Du point de vue de votre rapporteur, cet effort de coordination ne doit pas
tre entrepris par le Parlement uniquement. Il doit associer les institutions, telles
TXHOD&RXUGHVFRPSWHVRXOH&(6(DLQVLTXHOHVVHUYLFHVGHOH[pFXWLITXLVH
consacrent OpYDOXDWLRQex post.
Aussi est-FHODUDLVRQSRXUODTXHOOHYRWUHUDSSRUWHXUVXJJqUHORUJDQLVDWLRQ
GXQH FRQIpUHQFH GHV pYDOXDWHXUV FKDUJpH GH FRRUGRQQHU OHV GLYHUVHV LQLWLDWLYHV
SULVHVHQPDWLqUHGpYDOXDWLRQex post de faon viter des doublons, et donc une
SHUWHGHWHPSVGpQHUJLHHWGHPR\HQV

(1) 9RLU OH 5DSSRUW GLQIRUPDWLRQ Q 623 (session 2013- VXU ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV session
parlementaire 2012-2013, fait, DXQRPGHODFRPPLVVLRQVpQDWRULDOHSRXUOHFRQWU{OHGHODSSOLFDWLRQGHV
lois, par le snateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 9 : Il a galement prconis une meilleure
FRRUGLQDWLRQ GH O$VVHPEOpH HW GX 6pQDW VXU OH FRQWU{OH GH ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV HW OpYDOXDWLRQ GHV
politiques publiques - QRWDPPHQW DYHF OH FRPLWp GpYDOXDWLRQ GHV SROLWLTXHV SXEOLTXHV GH O$VVHPEOpHSRXUpYLWHUOHVGRXEORQVPLHX[UpSDUWLUOHWUDYDLOGHFRQWU{OHHWIDYRULVHUOHSDUWDJHGH[SpULHQFH .

 140

Proposition n 13 &ODULILHUOHSD\VDJHGHOpYDOXDWLRQGHVSROLWLTXHVSXEOLTXHV
Organiser une confrence des valuateurs pour mieux coordonner les initiatives en
PDWLqUH GpYDOXDWLRQ H[ SRVW DXMRXUGKXL SULVHV SDU O$VVHPEOpH QDWLRQDOH OH
Snat, la Cour des comptes, le Conseil conomique, social et environnemental, les
FRUSVGLQVSHFWLRQRXDXWUHV,*),*$6,*$,*6-&*(),6*0$3
II. 5(1'5(/e9$/8$7,21EX POST DE LA NORME PLUS MTHODIQUE

0LHX[FRRUGRQQpHOpYDOXDWLRQex post de la norme gagnerait aussi tre

plus mthodique.
/D SURSRVLWLRQ IDLWH SDU OD PLVVLRQ GHQULFKLU OH FRQWHQX GHV pWXGHV
GLPSDFWex ante GHIDoRQjFHTXHOOHVLGHQWLILHQWPLHX[OHVLQGLFDWHXUVSUpFLVVXU
le fondemenW GHVTXHOV VH IRQGHUD OpYDOXDWLRQ ex post (proposition n 1) est de
nature rendre cette dernire plus mthodique.
(Q HIIHW FRPPH OD H[SOLTXp GHYDQW OD PLVVLRQ 0 'LGLHU 0LJDXG
Premier prsident de la Cour des comptes, pYDOXHUXQHUpIRUPHTXLQDSas t
FRQoXH GqV ORULJLQH GDQV OD SHUVSHFWLYH GrWUH XQ MRXU pYDOXpH HVW XQH WkFKH
lourde, difficile et souvent improductive. Il faut identifier les objectifs viss, qui ne
sont pas toujours clairement formuls, trouver les donnes quantitatives et
qualitatives permettant de voir si ces objectifs sont atteints et inciter les
administrations elles-PrPHVjpYDOXHUOLPSDFWGHVUqJOHVGRQWHOOHVRQWSURSRVp
ODGRSWLRQ&HODUHSUpVHQWHXQWUDYDLOLPSRUWDQWTXLQDERXWLWSDVWRXMRXUVIDXWH
de donnes dispoQLEOHV $XWUHPHQW GLW VL ORQ VH FRQWHQWH GH UHQIRUFHU
OpYDOXDWLRQex post, la Cour sera mme de livrer un nombre rduit de travaux.
6L DX FRQWUDLUH OH OpJLVODWHXU HW ODGPLQLVWUDWLRQ FRQoRLYHQW GHV GLVSRVLWLIV GH
qualit, qui identifient des objectifs clairs et prvoient la collecte de donnes afin
de vrifier dans quelle mesure ils sont atteints, la Cour sera en mesure de vous
livrer des valuations ex post plus utiles et plus nombreuses .
2XWUH FHW HQULFKLVVHPHQW GHV pWXGHV GLPSDFW ex ante TXD galement
prconis M. David Assouline, prsident de la commission snatoriale pour le
contrle dH ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV, la mission propose de mieux organiser
OpYDOXDWLRQex post HQGpYHORSSDQWOLQVHUWLRQGDQVFHUWDLQHVORLVGHFODXVHVGH
rvision imposant un rexamen des dispositifs vots au bout de plusieurs annes
GH PLVH HQ XYUH HW HQ V\VWpPDWLVDQW OpODERUDWLRQ GH UDSSRUWV GpYDOXDWLRQ DX
WHUPHGXQGpODLGHWURLVDQVDSUqVOHQWUpHHQYLJXHXUGHVORLVDGRSWpHV
A. DVELOPPER /,16(57,21 '( &/$86ES
CERTAINS TYPES DE LOI.

DE

RVISION

DANS

Si le lgislateur franais a adopt depuis longtemps une pratique tendant

introduire, dans certains types de loi, des clauses de rvision, celle-ci ne parat pas
aussi contraignante que celle retenue chez nos voisins britanniques et allemands.

 141

1. La pratique franaise des clauses de rvision

Les clauses de rvision ne sont pas inconnues du lgislateur franais, qui

en a fait usage dans certains types de loi, par exemple dans les lois de biothique.
(QHIIHWODUWLFOHGHODORLQ 94-654 du 29 juillet 1994 relative au don
HWjOXWLOLVDWLRQGHVpOpPHQWVHWSURGXLWVGXFRUSVKXPDLQjODVVLVWDQFHPpGLFDOH
la procration et au diagnostic prnatal dispose que ODSUpVHQWHORLIHUDOREMHW
apUqV pYDOXDWLRQ GH VRQ DSSOLFDWLRQ SDU O2IILFH SDUOHPHQWDLUH GpYDOXDWLRQ GHV
choix scientifiques et technologiques [OPECST] GXQ QRXYHO H[DPHQ SDU OH
Parlement dans un dlai maximum de cinq ans aprs son entre en vigueur .
Le fait est que ce nouvel exaPHQ QD SDV HX OLHX FLQT DQV PDLV GL[ DQV
DSUqVOHQWUpHHQYLJXHXUGHODORLGXMXLOOHWjORFFDVLRQGHVGpEDWVVXUOD
loi n 2004-800 du 6 aoW  UHODWLYH j OD ELRpWKLTXH /DUWLFOH  GH FHWWH
GHUQLqUH ORL SUpYRLW TXHOOH IHUD OREMHW GDQV XQ GpODL GH TXDWUH DQV GXQH
pYDOXDWLRQ GH VRQ DSSOLFDWLRQ SDU O23(&67 DLQVL TXH GXQ QRXYHO H[DPHQ
GHQVHPEOHSDUOH3DUOHPHQWGDQVXQGpODLPD[LPXPGHFLQTDQVDSUqVVRQHQWUpH
en vigueur .
8QH QRXYHOOH IRLV OH GpODL IL[p SDU OD ORL SRXU TXLO VRit procd sa
UpYLVLRQ QD SDV pWp UHVSHFWp SXLVTXH FH QHVW TXH VHSW DQV SOXV WDUG TXH OH
Parlement a t saisi de la loi n 2011-814 du 7 juillet 2011 relative la
ELRpWKLTXH /article 47 GH FHWWH ORL SUpYRLW TXHOOH IHUD OREMHW GDQV XQGpODL GH
sL[DQVGXQHpYDOXDWLRQGHVRQDSSOLFDWLRQSDUO23(&67HWTXHOOHVHUDVRXPLVH
un QRXYHO H[DPHQ GHQVHPEOH SDU OH 3DUOHPHQt dans un dlai maximal de
sept ans aprs son entre en vigueur - VRLWGLFL
9RWUHUDSSRUWHXUIRUPHOHYXTXHOHGpODLde rexamen fix par la clause
GH UpYLVLRQ VHUD FHWWH IRLV UHVSHFWp FDU MXVTXLFL OLUUpJXODULWp DYHF ODTXHOOH OH
3DUOHPHQWIUDQoDLVVDVWUHLQWjDSSOLTXHUOHVFODXVHVGHUpYLVLRQTXLODOXL-mme
votes contraste avec la discipline avec laquelle certains Parlements europens se
plient aux exigences rsultant de telles clauses.
2. Les pratiques britannique et allemande des clauses de rvision

a. Les clauses de rvision et de caducit au Royaume-Uni

Le Royaume-8QLQRSqUHSDVGHGLVWLQFWLRQHQWUHOHGRPDLQHGH la loi et
celui du rglement. En revanche, il opre une distinction entre la lgislation dite
primaire et la lgislation dite secondaire ou dlgue .
/D OpJLVODWLRQ SULPDLUH HVW FHOOH GRQW OLPSRUWDQFH HW OH FDUDFWqUH GH
JpQpUDOLWpVRQWWHOVTXHOle doit tre adopte par le Parlement sous forme de lois.
La lgislation secondaire ou dlgue est celle dont le degr de technicit
RXGHSUpFLVLRQHVWWHOTXHOOHSHXWrWUHpGLFWpHSDUOH*RXYHUQHPHQWLOVDJLWGHV
ordonnances et des actes rglementaires (dcrets, arrts, etc.).

 142

La lgislation primaire, sauf si elle est relative la fiscalit, est dsormais

REOLJDWRLUHPHQWDVVRUWLHGXQHFODXVHGHUpYLVLRQ review clause ) qui impose
son valuation ex post dans un dlai maximal de cinq ans compter de son entre
en vigueur.
La lgislation secondaire, sauf si elle a trait la fiscalit, est dsormais
REOLJDWRLUHPHQWDVVRUWLHGXQHFODXVHGHUpYLVLRQ review clause ), qui impose
son valuation dans un dlai maximal de cinq ans compter de son entre en
YLJXHXUHWGXQHFODXVHGHFDGXFLWp sunset clause TXLODSULYHGHIIHWVLOH
3DUOHPHQWQDSDVORFFDVLRQGHVHSURQRQFHUVXUVRQHIILFDFLWpDXWHUPHGXQGpODL
maximal de sept ans compter de son entre en vigueur. Les clauses de rvision et
GHFDGXFLWpIRUPHQWFHTXHORQDSSHOOHODsunset regulation .
b. Les clauses de rvision en Allemagne
Depuis le 1er janvier 2013, il existe en Allemagne une obligation
GLQWURGXLUH V\VWpPDWLTXHPHQW GDQV OHV WH[WHV GH ORL FUpDQW XQH FKDUJH
administrative suprieure un PLOOLRQ GHXURV GHV FODXVHV GH UpYLVLRQ LPSRVDQW
leur valuation ex post dans un dlai maximal de cinq ans compter de leur entre
en vigueur.
,ODpWpGpFLGpTXune premire valuation ex post serait ralise au bout de
deux annes par le bureau fdral des statistiques ( Destatis ), partir de la
comparaison des donnes fournies par les ministres dDQVOpWXGHGLPSDFWex ante
avec les donnes empiriques ex post.
De son ct, le ministre qui avait port le texte de loi est OLEUHGHIIHFWXHU
dans le dlai maximal de cinq ans, une valuation plus complte au regard des
FULWqUHVGpYDOXDWLRQSUpDODEOHPHQWGpILQLVGDQVOpWXGHGLPSDFWex ante.
/HV UDSSRUWV GpYDOXDWLRQ ex post labors par les ministres ne sont pas
publics. Ils ne sont pas adresss au Parlement, mais seulement au ministre
comptent, la Chancellerie fdrale et au conseil national de contrle des normes
( Normenkontrollrat - NKR).
/H V\VWqPH HVW HQFRUH WURS UpFHQW SRXU TXXQ ELODQ HQ VRLW WLUp PDLV OHV
reprsentants du NKR  TXH OD PLVVLRQ D SX UHQFRQWUHU RQW TXDOLILp ODYDQFpH
GKLVWRULTXH
/XQGHVIRQFWLRQQDLUHVGXbureau de la Chancellerie fdrale charg de la
simplification ( Better Regulation Unit - BRU), M. Lars Limon-Wittmann, a
SUpFLVp TXH OH IDLW TXH OH UDSSRUW GpYDOXDWLRQ ex post labor par le ministre
SRUWHXUGXWH[WHDXUHJDUGGHVFULWqUHVSUpDODEOHPHQWGpILQLVGDQVOpWXGHGLPSDFW
ex ante soit communiqu non seulement au ministre et la Chancellerie fdrale
mais aussi et surtout au NKR SHUPHWWDLWGHPSrFKHUTXHOpYDOuation ex post
VRLWIDLWHGHIDoRQELDLVpHWURSDEVWUDLWHRXSHXVpULHXVH/H[LVWHQFHGXQUHJDUG
H[WpULHXUVXUOHWUDYDLOGpYDOXDWLRQPHQpa posteriori (et pas seulement sur celui

 143

men a prioriSHUPHWGHIDLUHSUHVVLRQVXUOHVPLQLVWqUHVSRXUTXLOVSrivilgient

une approche constructive et pragmatique.
La mission a pu constater que le Royaume-8QL HW O$OOHPDJQH QpWDLHQW
SDV OHV VHXOV SD\V HXURSpHQV j UHFRXULU DX[ FODXVHV GH UpYLVLRQ 'DSUqV OHV
rponses fournies la mission par neuf des dix Parlements europens interrogs
SDU OLQWHUPpGLDLUH GX Centre europen de recherche et de documentation
parlementaires (CERDP), il semblerait :
que les Pays-Bas font une utilisation frquente des clauses de rvision ;
que la Belgique, la Norvge et le Danemark aient une pratique
occasionnelle de ce type de clauses le Danemark y ayant eu recours pour des lois
qui sont controverses RX GRQW OLPSDFW HVW LQFHUWDLQ FRPPH XQH ORL VXU OHV
responsabilits parentales de 2007 ou encore une loi sXUOpFRQRPLHGpQHUJie de
2013, dont les rexamens sont prvus respectivement en 2010 et 2015.
Un recours plus frquent aux clauses de rvision gagnerait tre complt
SDUODGpILQLWLRQGXQHPpWKRGHplus rigoureuse et plus V\VWpPDWLTXHGpYDOXDWLRQ
ex post des dispositifs adopts. Cette valuation irait plus loin que le simple
FRQWU{OH GH OD SXEOLFDWLRQ GHV GpFUHWV GDSSOLFDWLRQ contrle dont la mission a
FRQVWDWpTXLOSRXYDLWrWUHUHQIRUFp
B. ADOPTER UNE PRATIQUE TENDANT SYSTMATISER LA
JUSTIFICATION DES RETARDS EN MATIRE DE PUBLICATION DES
'e&5(76'$33/,&$7,2N.

6LO HVW YUDL TXH FRPPH OD VRXOLJQp devant la mission le secrtaire
gnral du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, de nombreux progrs ont t
UpDOLVpV HQ PDWLqUH GH GpFUHWV GDSSOLFDWLRQ , puisque 82 % des dispositions
rglementaires exiges par les lois adoptes au cours de la premire anne de
ODFWXHOOH OpJLVODWXUH RQW pWp SULVHV   OD\DQW pWp HQ PRLQV GH VL[ PRLV , il
QHQ GHPHXUH SDV PRLQV TXH comme le montre le Rapport annuel sur
ODSSOLFDWLRQ des lois publi par le Snat en juin dernier (1), les efforts entrepris
PpULWHQWGrWUHSRXUVXLYLV
1. 'HQHWVHIIRUWV

Le 5DSSRUW DQQXHO VXU ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV produit en juin dernier par
notre collgue David Assouline, montre que 90 % des lois promulgues durant la
session parlementaire 2012- DYDLHQW UHoX GHV PHVXUHV GDSSOLFDWLRQ HQ
SHUPHWWDQW OD PLVH HQ XYUH WRWDOH RX SDUWLHOOH (Q HIIHW VXU OHV  ORLV
promulgues au cours de cette session (hors lois de ratificaWLRQRXGDSSUREDWLRQ
GHWUDLWpVRXGDFFRUGVLQWHUQDWLRQDX[DSSHODLHQWGHVPHVXUHVUpJOHPHQWDLUHV
(1) 5DSSRUW GLQIRUPDWLRQ n 623 (session 2013- VXU ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV session parlementaire
2012- IDLW DX QRP GH OD FRPPLVVLRQ VpQDWRULDOH SRXU OH FRQWU{OH GH ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV SDU OH
snateur David Assouline, 17 juin 2014.

 144

GDSSOLFDWLRQ2USDUPLFHVORLVpWDLHQWGHYHQXHVWRWDOHPHQWDSSOLFDEOHVDX
31 mars 2014, 13 taient partiellement applicables la mme date et seulement
5 ORLV DWWHQGDLHQW HQFRUH GrWUH PLVHV HQ DSSOLFDWLRQ (1). Au total, seuls 10 % des
lois promulgues durant la session parlementaire 2012-2013 demeuraient
non appliques au 31 mars dernier.
Par ailleurs, selon cette mme source, sur les 310 mesures rglementaires
SULVHVSRXUODSSOLFDWLRQGHORLVSURPXOJXpHVDXFRXUVGHODVHVVLRQSDUOHPHQWDLUH
2012-2013, 174 ont t publies dans un dlai infrieur six mois, soit plus de
50 %, tandis que seulement 19 mesures (soit 6 %) ont souffert de dlais
anormalement longs GXQDQRXSOXV1RWUHFROOqJXH'DYLG$VVRXOLQHVRXOLJQH
que ces dlais de parution se rapprochent des objectifs fixs par la circulaire du
Premier ministre du 29 fvrier UHODWLYHjODSSOLFDWLRQGHVORLVTXLDVVLJQHj
tous les PLQLVWqUHVXQGpODLGHVL[PRLVSRXUSUHQGUHWRXVOHVGpFUHWVGDSSOLFDWLRQ
GXQHORLHWTXLLPSRVHOpWDEOLVVHPHQWGXn bilan VHPHVWULHOGHOapplication des
lois adress au Parlement, remis la presse et mis en ligne sur Internet.
Toutefois, en raisonnant non plus en nombre de lois, mais en nombre de
PHVXUHV LO DSSDUDvW TXH OH WDX[ GDSSOLFDWLRQ des mesures lgislatives
promulgues durant la session parlementaire 2012-2013 avoisine plutt 65 %.
&HSHQGDQW GDSUqV 0 David Assouline, ce taux reste sans commune
mesure DYHF OHV WDX[ WUqV IDLEOHV REVHUYpV MXVTXHQ -2010 (entre 10 % et
35 % seulement) (2).
Ce dernier a en effet indiqu lors de son audition que le taux de
SXEOLFDWLRQ GHV GpFUHWV GDSSOLFDWLRQ GHV ORLV GDQV OHV VL[ PRLV DSUqV OHXU
promulgation est pass de 10 % en 2003 environ 28 % en 2008-2009 et 20 % en
2009-2010, puis 64 % en 2010-2011 et 67 % en 2011-2012 (3).
Il y a eu en effet une prise de conscience en 2011  GDSUqV QRWUH
collgue David Assouline, qui a expliqu avoir WUDYDLOOp j OpSRTXH HQ ERQQH
intelligence avec le ministre charg des relations avec le Parlement, M. Patrick
Ollier, qui, en Conseil des ministres, appelait, par le biais de petites notes,
ODWWHQWLRQ GH VHV FROOqJXHV VXU OHV GpFUHWV HQ UHWDUG GRQW Fertains ne
ncessitaient pas moins de treize signatures. Ce volontarisme politique, appuy
par une mobilisation sans prcdent du secrtariat gnral du Gouvernement
(SGG), a t payant .
Si la mise en application des lois promulgues au cours de la
XIII lgislature a t plus laborieuse (4) HOOH HVW GpVRUPDLV SUHVTXDFKHYpH
'DSUqV QRWUH FROOqJXH 'DYLG $VVRXOLQH VXU OHV  ORLV DGRSWpHV VRXV FHWWH
e

(1) Ibidem, p. 27.

(2) Ibidem, p. 8.
(3) Voir le graphique figurant en annexe n 15.
(4) 5DSSRUW GLQIRUPDWLRQ Q 623 (session 2013- VXU ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV session parlementaire
2012- IDLW DX QRP GH OD FRPPLVVLRQ VpQDWRULDOH SRXU OH FRQWU{OH GH ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV par le
snateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 36.

 145

OpJLVODWXUHVRQWDXMRXUGKXLHQWLqUHPHQWDSSOLFDEOHVOHVRQWSDUWLHOOHPHQW
et 6 ne le sont SDV GX WRXW /H WDX[ GDSSOLFDWLRQ GHV ORLV DGRSWpHV VRXV OD
XIIIe OpJLVODWXUHVpWDEOLWGRQFjHQYLURQ %.
Ce bilan globalement satisfaisant doit cependant tre nuanc, car le
5DSSRUW DQQXHO VXU ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV du Snat a rvl que la mise en
application des lois promulgues sous des lgislatures plus anciennes est
quasi-vgtative (1).
2. TXLPpULWHQWGrWUHSRXUVXLYLV

Tout en faisant remarquer que les nouvelles exigences en matire

GpWXGHGLPSDFWGHSUpSDUDWLRQUDLVRQQpHGHODUpJOHPentation, de consultations
et de tests interdisent de publier trs rapidHPHQW OHV GpFUHWV GDSSOLFDWLRQ et
qu un quilibre est trouver entre la maturation des nouvelles rglementations
HW OH VRXFL GDFFpOpUHU ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV , le secrtaire gnral du
*RXYHUQHPHQW D FRQFpGp TX on peut faire encore mieux , car les
administrations centrales FHVW XQH GH OHXUV IDLEOHVVHV WUDGLWLRQQHOOHV >@
procdent de manire squentielle, consultant les uns aprs les autres diffrents
organismes, DYDQWGHVHWRXUQHUYHUVOH&RQVHLOGeWDWSXLVOH6HFUpWDULDWJpQpUDO
du Gouvernement, toute suspension de la dmarche impliquant souvent de revenir
jOpWDSHSUpFpGHQWH (2).
Outre le fait que les taux et dlais de mise en application des textes issus
GH Oinitiative parlementaire (propositions de loi et amendements) sont GDSUqV
notre collgue David Assouline, moins bons qXH FHX[ GHV WH[WHV Gorigine
gouvernementale, avec en outre un traitement moins favorable des textes manant
du SpQDWSDUUDSSRUWjFHX[GHOAssemble nationale (3), il apparat que le taux
de mise en appOLFDWLRQ GX stock ancien - Fest--dire des lois antrieures
2007 non encore appliques - YpJqWHHWQenregistre aucun progrs significatif par
rapport aux annes prcdentes. Cette situation, qui tient principalement aux
changements de priorLWpV SROLWLTXHV VXUYHQXV GDQV OLQWHUYDOOH DERXWLW j FH
TXune loi non mise en application rapidement risque fort, au bon de quelques
annes, de tomber aux oubliettes rglementaires. Cette sorte de premption de fait
au bout de quelques annes pose un problme de fond sur laquelle il conviendrait
GHVinterroger (4).
3UpFLVpPHQW OD FRPPLVVLRQ VpQDWRULDOH SRXU OH FRQWU{OH GH ODSSOLFDWLRQ
GHV ORLV VHVW LQWHUURJpH DX FRXUV GH VD UpXQLRQ GX  MXLQ  VXU ODEVHQFH
(1) Ibidem, p. 38.
(2) Audition de M. Serge Lasvignes, secrtaire gnral du Gouvernement, et de M. Thierry-Xavier Girardot,
directeur, adjoint au secrtaire gnral du Gouvernement, le 19 fvrier 2014. Voir le compte-rendu en
annexe n 16.
(3) 5DSSRUW GLQIRUPDWLRQ Q 623 (session 2013- VXU ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV session parlementaire
2012- IDLW DX QRP GH OD FRPPLVVLRQ VpQDWRULDOH SRXU OH FRQWU{OH GH ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV SDU OH
snateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 8.
(4) Idem.

 146

GDSSOLFDWLRQGHODUWLFOHGHODORLQ 2006-GXPDUVSRXUOgalit
des chances (1). Cette disposition a introduit dans le code du travail un article
L. 1221-7 prvoyant que dans les entrepriVHV GDX PRLQV FLQTXante salaris, les
informations demandes, sous quelque forme que ce soit, au candidat un emploi,
ayant pour seule finalit Gapprcier sa capacit occuper lemploi propos ou ses
aptitudes professionnelles, et communiques par crit par ledit candidat, ne
peuvent tre examines que dans des conditions prservant son anonymat. Cette
obligation du CV anonyme jOHPEDXFKHGHYDLWrWUHSUpFLVpHSDUGHVPHVXUHV
rglementaires, le mme article L. 1221-7 disposant que ses modalits
Gapplication sont dterPLQpHVSDUGpFUHWHQ&RQVHLOGetat.
Or, saisi de trois plaintes, OH &RQVHLO GeWDW D GpFLGp OH  MXLOOHW GHUQLHU
GRUGRQQHUDX*RXYHUQHPHQWGpGLFWHUFHGpFUHWGDQVXQGpODLGHVL[PRLV (2).
$SUqVDYRLUUDSSHOpTXHQDSSOLFDWLRQGHODUWLFOHGHOD&RQVWLWXWLRQOH3UHPLHU
ministre DVVXUH OH[pFXWLRQ GHV ORLV et exerce le pouvoir rglementaire
(sous rserve de la comptence confre au Prsident de la Rpublique par
ODUWLFOH  GH OD &RQVWLWXWLRQ ce qui emporte non seulement le droit, mais
DXVVLOREOLJDWLRQGHSUHQGUHGDQVXQGpODLUDLVRQQDEOHOHVPHVXUHVTXLPSOLTXH
QpFHVVDLUHPHQW ODSSOLFDWLRQ GH OD ORL (3) et aprs avoir constat que les trois
SODLJQDQWVDYDLHQWXQLQWpUrWjGHPDQGHUODQQXODWLRQGHVGpFLVLRns implicites par
OHVTXHOOHV OH 3UHPLHU PLQLVWUH DYDLW UHIXVp GH SUHQGUH OH GpFUHW GDSSOLFDWLRQ HQ
cause, la Haute juridiction a jug que les dispositions lgislatives litigieuses ne
SRXYDLHQW HQ UDLVRQ GH OHXU JpQpUDOLWp UHFHYRLU DSSOLFDWLRQ VDQV TXXQ dcret
SUpFLVkWOpWHQGXHGHOREOLJDWLRQGDQRQ\PLVDWLRQHWOHVPRGDOLWpVFRQFUqWHVGHVD
PLVH HQ XYUH DX VHLQ GHV HQWUHSULVHV FRQFHUQpHV 3DUWDQW FHV GLVSRVLWLRQV ne
ODLVVHQWSDVjODOLEUHDSSUpFLDWLRQGX3UHPLHUPLQLVWUHOpGLFWLRQGXGpFUHWGRQW
HOOHV SUpYRLHQW OLQWHUYHQWLRQ  (Q FRQVpTXHQFH OH &RQVHLO GeWDW D HVWLPp
TX HQ GpSLW GHV GLIILFXOWpV UHQFRQWUpHV SDU ODGPLQLVWUDWLRQ GDQV OpODERUDWLRQ
de ce texte et en dpit de la dure ncessaire la conduite des exprimentations et
leur valuation, le dlai raisonnable au terme duquel le dcret aurait d tre
adopt a[vait] t dpass (4).
Cette rcente dcision montre que, dans la mesure o certaines lois ne
UHoRLYHQW SDV GH PHVXUHV GDSSOLFDWLRQ SOXV GH KXLW DQV DSUqV OHXU DGRSWLRQ il
existe encore une marge de progrs en matire de mise en application des lois.
,QWHUURJp VXU ORSSRUWXQLWp GH UHFRQQDvWUH DX[ SDUOHPHQWDLUHV XQ GURLW GH
VDLVLUOH&RQVHLOGeWDWHQFDVGHUHWDUGFRQVWDWpGDQVODPLVHHQDSSOLFDWLRQGHV
lois, indpendamPHQW GH OD FRQGLWLRQ GLQWpUrW j DJLU TXL HVW DXMRXUGKXL H[LJpH
SRXU GHPDQGHU ODQQXODWLRQ GH GpFLVLRQV LPSOLFLWHV UHIXVDQW OD SULVH GH PHVXUHV
GDSSOLFDWLRQnotre collgue David Assouline a expliqu ne pas croire TXHORQ
(1) Voir le compte-rendu de la sance de la commission au lien suivant :
http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20140616/applois.html
(2) &RQVHLOGeWDWMXLOOHWUHTXrWHQ 345253.
(3) Idem.
(4) Idem.

 147

puisse reconnatre aux parlementaires un droit de saisine des juridictions

DGPLQLVWUDWLYHVVRLWGDQVOHFDGUHGXQHDFWLRQHQPDQTXHPHQWTXDQGOHVGpFUHWV
GDSSOLFDWLRQQRQWSDVpWpSXEOLpVVRLWSRXUIRUPHUXQUHFRXUVFRQWUHHX[TXDQG
ils ne paraissent pas satisfaisants .
Il est YUDLTXHVDLVLGXQUHFRXUVWHQGDQWjODQQXODWLRQGXUHIXVLPSOLFLWH
GX3UHPLHUPLQLVWUHGpGLFWHUGLYHUVGpFUHWVGDSSOLFDWLRQGHODORLQ 2004-575 du
 MXLQ  SRXU OD FRQILDQFH GDQV OpFRQRPLH QXPpULTXH HW IRUPp SDU OH
snateur Jean-Louis Masson, qui se prvalait GHV TXDOLWpV GH FLWR\HQ GXVDJHU
GHV VHUYLFHV SXEOLFV GpOX HW GH SDUOHPHQWDLUH  OH &RQVHLO GeWDW D MXJp OH
23 novembre 2011, que ce dernier ne justifiait pas, s qualits, GXQ LQWpUrW OXL
donnant qualit pour former un recours pour excs de pouvoir contre le refus de
prendre ces dcrets  HW TXHQ FRQVpTXHQFH VHV FRQFOXVLRQV pWDLHQW
irrecevables (1).
/DGRFWULQHVHPEOHSDUWDJpHjODIRLVVXUORSSRUWXQLWpHWVXUODQDWXUHGX
vecteur normatif qui reconnatrait un parlementaire GHGLVSRVHUGXQHDFWLRQ lui
SHUPHWWDQW GH FRQWUDLQGUH OH *RXYHUQHPHQW j DGRSWHU OHV PHVXUHV GDSSOLFDWLRQ
GXQHORL&HUWDLQVRQWpPLVOLGpHTXXQHORLSRXUUDLWrWUHDGRSWpHTXLFRQIpUHUDLW
XQ LQWpUrW j DJLU GHYDQW OH &RQVHLO GeWDW j XQ FHUWDLQ QRPEUH de parlementaires
qui pourraient alors exercer un recours pour excs de pouvoir toutes les fois
TXLOV YLHQGUDLHQW j HVWLPHU TXH OH GpODL UDLVRQQDEOH SRXU SUHQGUH XQ GpFUHW
GDSSOLFDWLRQGXQHORLHVWGpSDVVpRXHQFRUHTXHOHGpFUHWDGRSWpHVWFRQWUDLUH
la volont du lgislateur (2)'DXWUHVVRXWLHQQHQWTXHOHOLWLJHGRLWVDQDO\VHUHQ
un conflit entre organes constitutionnels qui ne pourrait tre tranch que par
une cour constitutionnelle (3).
Sans entrer dans ces dbats doctrinaux, notre collgue David Assouline a
suggr TXjWRXWOHPRLQV ORUVTXXQGpFUHWQHVWSDVSXEOLp [en temps utile] ou
TXLO QHVW SDV FRQIRUPH j OD YRORQWp GX OpJLVODWHXU QRV FRPPLVVLRQV
SDUOHPHQWDLUHV SRXUUDLHQW MRXHU XQ U{OH GDOHUWH et que les semaines de
contU{OH YRLUH GLQLWLDWLYH SDUOHPHQWDLUH SRXUUDLHQW SHUPHWWUH GLQWHUSHOOHU OH
Gouvernement en la matire (4).
&HVW OD UDLVRQ SRXU ODTXHOOH la mission propose que notre Assemble
adopte une pratique tendant contraindre le Gouvernement justifier
(1) &RQVHLOGeWDWQRYHPEUHUHTXrWHQ 341258. Voir galement le commentaire qui en est fait par le
SURIHVVHXU3LHUUH%UXQHWjO$ctualit juridique du droit administratif (AJDA), 2012, n 14. Voir aussi les
conclusions de M. JHDQ 0DVVRW VXU ODUUrW G$VVHPEOpH GX &RQVHLO GeWDW GX  IpYULHU  Joxe et
Bollon (Revue franaise de droit administratif RFDA, 1987, p. 176 : reprsentant de la nation tout
entire, [ le parlementaire] IDLWSDUWLHGXQFHUFOHGLQWpUrWWURSYDste pour que son action ne se confonde pas
DYHFODFWLRQSRSXODLUH ) et celles de M. 'LGLHU&DVDVVXUODUUrWGX&RQVHLOGeWDWGXRFWREUH
Sueur et autres (RFDA, 2004, p. 1103).
(2) ric Sagalovitsch, 3RXUODUHFRQQDLVVDQFHGXQLQWpUrWj DJLUGX3DUOHPHQWGHYDQWOH&RQVHLOGeWDW ,
AJDA, 2008, p. 321.
(3) lise Carpentier, /LQWpUrWjDJLUGX3DUOHPHQWHWGHVSDUOHPHQWDLUHVGHYDQWOH&RQVHLOGeWDW , AJDA,
2008, p. 777.
(4) Audition de M. 'DYLG$VVRXOLQHSUpVLGHQWGHODFRPPLVVLRQVpQDWRULDOHSRXUOHFRQWU{OHGHODSSOLFDWLRQ
des lois, le 5 juin 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.

 148

GHYDQWOHVFRPPLVVLRQVSDUOHPHQWDLUHVFRPSpWHQWHVODEVHQFHGHSXEOLFDWLRQ
GHV GpFUHWV GDSSOLFDWLRQ j OH[SLUDWLRQ GXQ FHUWDLQ GpODL HQWUH VL[ PRLV HW
un an) courant compter de la promulgation de la loi.
Proposition n 14  'pYHORSSHU OLQVHUWLRQ GDQs la loi de clauses de rvision et
UHQIRUFHUOHFRQWU{OHSDUOHPHQWDLUHVXUODSXEOLFDWLRQGHVGpFUHWVGDSSOLFDWLRQ
DpYHORSSHUOLQVHUWLRQGDQVFHUWDLQVW\SHVGHORLGHFODXVHVGHUpYLVLRQDPHQDQW
OH 3DUOHPHQW j GpEDWWUH GH OHIILFDFLWp GX GLVSRVLWLI DGRpt dans un certain dlai
aprs son entre en vigueur ;
& contraindre le Gouvernement justifier devant les commissions parlementaires
FRPSpWHQWHVODEVHQFHGHSXEOLFDWLRQGHVGpFUHWVGDSSOLFDWLRQjOH[SLUDWLRQGXQ
certain dlai (entre six mois et un an) courant compter de la promulgation de la
loi.
9RWUH UDSSRUWHXU QLJQRUH SDV TXH ODUWLFOH -7 du Rglement de
O$VVHPEOpHQDWLRQDOHSUpYRLWGRUHVHWGpMjTX jOLVVXHGXQGpODLGHVL[PRLV
VXLYDQW OHQWUpH HQ YLJXHXU GXQH ORL GRQW OD PLVH HQ uvre ncessite la
SXEOLFDWLRQGHWH[WHVGHQDWXUHUpJOHPHQWDLUHGHX[GpSXWpVGRQWOXQDSSDUWLHQW
jXQJURXSHGRSSRVLWLRQHWSDUPLOHVTXHOVILJXUHGHGURLWOHGpSXWpTXLHQDpWpOH
rapporteur, prsentent la commission comptente un rapport sur la mise en
application de cette loi . Ce rapport, qui peut donner lieu, en sance publique,
un dbat sans vote ou une sance de questions, doit faire tat des textes
UpJOHPHQWDLUHVSXEOLpVHWGHVFLUFXODLUHVpGLFWpHVSRXUODPLVHHQXYUHGHODGLWH
loi, ainVL TXH GH VHV GLVSRVLWLRQV TXL QDXUDLHQW SDV IDLW OREMHW GHV WH[WHV
GDSSOLFDWLRQ QpFHVVDLUHV 'DQV FHWWH GHUQLqUH K\SRWKqVH ODUWLFOH -7 du
Rglement ajoute que la commission entend alors une nouvelle fois ses
UDSSRUWHXUVjOLVVXHGXQQRXYHDXGpODi de six mois.
/DPLVVLRQHVWLPHTXLOIDXWDOOHUDX-GHOjGXQHVLPSOHSUpVHQWDWLRQGXQ
UDSSRUW GDSSOLFDWLRQ HQ FRPPLVVLRQ HW TXH QRWUH $VVHPEOpH GHYUDLW SUHQGUH
OKDELWXGH GH FRQYRTXHU le ministre concern devant la commission comptente
lorsque sont coQVWDWpVGHVGpODLVDQRUPDOHPHQWORQJVSRXUODGRSWLRQGHPHVXUHV
GDSSOLFDWLRQ
&H FRQWU{OH SOXV pWURLW GH OD SDUXWLRQ GHV GpFUHWV GDSSOLFDWLRQ GHYUD HQ
RXWUH VDFFRPSDJQHU GH OpODERUDWLRQ GH UDSSRUWV GpYDOXDWLRQ TXL QH VH
contenteront pas, comme nombre des DFWXHOVUDSSRUWVGDSSOLFDWLRQGHGUHVVHUOD
OLVWHGHVPHVXUHVGDSSOLFDWLRQSULVHVRXUHVWDQWjSUHQGUHPDLVTXLDQDO\VHURQW ex
post OLPSDFW GXQH ORL WURLV DQV DSUqV VRQ HQWUpH HQ YLJXHXU HW TXL VLQVFULURQW
GDQVXQSURJUDPPHGpYDOXDWLRQPLHXx ordonn.

 149

C. MIEUX ORDONNER LES M,66,216'e9$/8$7,21 DU PARLEMENT

/D PLVVLRQ FRQVLGqUH TXH GDQV OH FDGUH GH VRQ WUDYDLO GpYDOXDWLRQ
ex postQRWUH$VVHPEOpHQHSHXWSOXVVHFRQWHQWHUGHVUDSSRUWVGDSSOLFDWLRQTXL
VRQWpODERUpVVXUOHIRQGHPHQWGHODUWLFle 145-7 du Rglement.
En effet, ces rapports se nourrissent largement des donnes transmises par
OH[pFXWLI HQ DSSOLFDWLRQ GH ODUWLFOH  GH OD ORL de simplification du droit
n 2004-GXGpFHPEUH&HWH[WHGLVSRVHTX jOLVVXHGXQGpODLGH
VL[PRLVVXLYDQWODGDWHGHQWUpHHQYLJXHXUGXQHORLOH*RXYHUQHPHQWSUpVHQWH
au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi et que ce
rapport mentionne les textes rglementaires publis et les circulaires dictes
pour la mise en XYUHGHODGLWHORLDLQVLTXHOHFDVpFKpDQWOHVGLVSRVLWLRQVGH
celle-FLTXLQRQWSDVIDLWOREMHWGHVWH[WHVGDSSOLFDWLRQQpFHVVDLUHVHWHQLQGLTXH
les motifs .
Or, force est de constater, avec notre collgue David Assouline, que
MXVTXj SUpVHQW OHV UDSSRUWV GH ODUWLFOH  VRQW HQFRUH ORLQ GDWWHLQGUH OD
TXDOLWp TXH OH 3DUOHPHQW VHUDLW HQ GURLW GHQ DWWHQGUH HW QH SHXYHQW SDV rWUH
H[SORLWpVFRPPHLOVJDJQHUDLHQWjOrWUHSOXVLHXUVIDFWHXUVVHPEODQWHQOLPLWHUHW
la connaissance effective, et le rendement rel (1). Parmi ces facteurs figurent le
retard avec lequel ces rapports dits GH ODUWLFOH  sont dposs par le
Gouvernement (2) DLQVLTXHOLQWpUrWLQpJDOYRLUHOLQFRPSOpWXGHGHVLQIRUPDWLRQV
contenues dans ces rapports.
Pour amliorHUVRQWUDYDLOGpYDOXDWLRQ ex post, notre Assemble ne peut
pas davantage compter sur les innombrables rapports ponctuels qui sont demands
DX*RXYHUQHPHQWGDQVOHFDGUHGHOH[DPHQGHSURMHWVRXGHSURSRVLWLRQVGHORL
'DSUqVOH5DSSRUWDQQXHOVXUODSSlication des lois du Snat, alors que 415 des
1797 lois rpertories dans la base de donnes Apleg depuis 1980 prvoient de
PDQLqUH VSpFLILTXH OD UHPLVH SDU OH *RXYHUQHPHQW GXQ RX SOXVLHXUV UDSSRUWV
DXWUHVTXHFHX[WUDQVPLVDXWLWUHGHODUWLFOHGHOD loi du 9 dcembre 2004 ou
HQ YHUWX GXQH REOLJDWLRQ OpJDOH JpQpUDOH OH[pFXWLI QD GpSRVp XQ RX SOXVLHXUV
rapports que pour 263 lois ce qui porte un peu moins de 65 % le taux de remise
effective des rapports que le Parlement demande au Gouvernement (3).

(1) 5DSSRUW GLQIRUPDWLRQ Q 623 (session 2013- VXU ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV session parlementaire
2012- IDLW DX QRP GH OD FRPPLVVLRQ VpQDWRULDOH SRXU OH FRQWU{OH GH ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV SDU OH
snateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 47.
(2) M. 'DYLG $VVRXOLQHSUpVLGHQW GH OD FRPPLVVLRQ VpQDWRULDOH SRXU OH FRQWU{OH GH ODpplication des lois, a
relev que, sur les 30 lois qui ont t promulgues entre le 1er octobre 2012 et le 30 septembre 2013 et qui
QpFHVVLWDLHQW OD SXEOLFDWLRQ GH PHVXUHV UpJOHPHQWDLUHV GDSSOLFDWLRQ OHV FRPPLVVLRQV SHUPDQHQWHV GX
6pQDW QDYDLHQW FRPSWDEilis, au 9 avril 2014, que deux rapports transmis par le Gouvernement dans le
GpODLGHVL[PRLVUHTXLVSDUODUWLFOHGHODORLGXGpFHPEUH6XUOHVUDSSRUWVGpSRVpVGXUDQW
FHWWHSpULRGHDXWLWUHGHODUWLFOHOHVGpODLVGHWUDQVPLVVLRQVHsont chelonns entre 7 et 15 mois aprs
la promulgation de la loi.
(3) 5DSSRUW GLQIRUPDWLRQ Q 623 (session 2013- VXU ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV session parlementaire
2012- IDLW DX QRP GH OD FRPPLVVLRQ VpQDWRULDOH SRXU OH FRQWU{OH GH ODSSOLFDWion des lois, par le
snateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 51.

 150

Face ces chiffres, la commission snatoriale pour le contrle de

ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV D VXJJpUp Gune part que les parlementaires demandent
moins de rapports ponctuels pouU HQ WLUHU XQ PHLOOHXU SDUWL Gautant que
beaucoup de rapports ponctuels sont la simple contrepartie du retrait dun
amenGHPHQWDXTXHOOH*RXYHUQHPHQWVoppose), [et] Gautre part que les rapports
[dits] GH Oarticle 67 soient effectivement GpSRVpV GDQV OHV VL[ PRLV HW TXils
comportent des indications prcises permettant de suivre plus efficacement la
SDUXWLRQGHVGpFUHWVGapplication attendus (1) .
Pour sa part, la mission a t sduite par la proposition faite par le
secrtaire gnral du Gouvernement, M. 6HUJH /DVYLJQHV GRUJDQLVHU GHV
rendez-YRXV WULHQQDX[ GpYDOXDWLon [qui] permettraient de faire le tri entre les
dispositifs qui fonctionnent et ceux qui devraient tre revus ( 2 ). cet effet,
ODQFLHQFRPPLVVDLUHjODVLPSOLILFDWLRQ0 Rmi Bouchez, a suggr de retenir
XQ VHJPHQW GX GURLW XQ DQJOH GDWWDTXH RX XQ FKDSLWUH GH FRGH GHQ IDLUH OD
UHYXH GH GpWDLO HW GHVVD\HU SDU OD FRQFHUWDWLRQ GH OH VLPSOLILHU HW GH
ODPpOLRUHU (3).
6LQVSLUDQWGHFHVUHFRPPDQGDWLRQV la mission propose de modifier le
5qJOHPHQW GH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH GH IDoRQ j SUpYRLU OD Srsentation
V\VWpPDWLTXH GH UDSSRUWV GpYDOXDWLRQ qui ne se confondraient pas avec les
DFWXHOV UDSSRUWV GDSSOLFDWLRQ UpJLV SDU ODUWLFOH -7 dudit Rglement. Ces
UDSSRUWV FRQoXV VXU OH PRGqOH GHV ELODQV GpYDOXDWLRQ DX[TXHOV SURFqGH OD
commission snatRULDOH SRXU OH FRQWU{OH GH ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV DQDO\VHUDLHQW
ex post OLPSDFWFRQFUHWORSpUDWLRQQDOLWpHWODGpTXDWLRQGHVPHVXUHVDGRSWpHVDX
regard des objectifs qui leur taient assigns et ce une fois coul un dlai de
trois ans compter de lHQWUpHHQYLJXHXUGHVGLVSRVLWLIVFRQFHUQpV
Afin de dresser un constat le plus objectif possible, la rdaction de ces
UDSSRUWVGHYUDLWrWUHFRQILpHjXQELQ{PHGHUDSSRUWHXUVGRQWOXQDSSDUWLHQGUDLWj
XQJURXSHGHODPDMRULWpHWODXWUHjXQJURXSHGRpposition.
$ILQ GpYLWHU OHV GRXEORQV entre commissions permanentes et autres
RUJDQHVGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOHFRPPHOHFRPLWpGpYDOXDWLRQHWGHFRQWU{OH
PDLV DXVVL HQWUH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH HW OH 6pQDW HW SOXV SDUWLFXOLqUHPHQW OD
commission snatRULDOHSRXUOHFRQWU{OHGHODSSOLFDWLRQGHVORLV , le choix des
GLVSRVLWLIVDQDO\VpVGDQVOHFDGUHGHVUDSSRUWVGpYDOXDWLRQGHYUDLWrWUHDUUrWp au
VHLQGXQSURJUDPPHDQQXHOYRLUHSOXULDQQXHOGpYDOXDWLRQGpILQLFRQMRLQWHPHQW
par les deux assembles parlementaires qui pourraient se rpartir les thmatiques
abordes.

(1) Ibidem, p. 9.
(2) Audition de M. Serge Lasvignes, secrtaire gnral du Gouvernement, et de M. Thierry-Xavier Girardot,
directeur, adjoint au secrtaire gnral du Gouvernement, le 19 fvrier 2014. Voir le compte-rendu en
annexe n 16.
(3) Audition de M. Rmi Bouchez, ancien commissaire la simplification, le 20 fvrier 2014. Voir le compterendu en annexe n 16.

 151

Proposition n 15 Prvoir une valuation ex post plus mthodique

Indpendamment des rexamens exigs par des clauses de rvision, prvoir des
rendez-YRXVWULHQQDX[GpYDOXDWLRQGHORLVDGRptes et dfinir en consquence un
SURJUDPPH DQQXHO YRLUH SOXULDQQXHO GpYDOXDWLRQ GDQV OHV GHX[ DVVHPEOpHV
parlementaires, en rpartissant entre ces dernires les thmatiques abordes ;
 V\VWpPDWLVHU HQ FRQVpTXHQFH OpODERUDWLRQ GH UDSSRUWV GpYDOXDWLRQ (distincts
GHVDFWXHOVUDSSRUWVGDSSOLFDWLRQGRQWODUpGDFWLRQVHUDLWFRQILpHWURLVDQVDSUqV
OHQWUpHHQYLJXHXUGXQHORLjXQELQ{PHGHUDSSRUWHXUVPDMRULWp-opposition.

 152

CONCLUSION
/KHXUH HVW LPSRUWDQWH HW OH VXMHW VWUDWpJLTXH /D FRQWUDLQWH QRrmative
constituera-t-HOOH XQH HQWUDYH j ODYHQLU RX DX FRQWUDLUH SHUPHWWUD-t-elle de
librer les initiatives ?  &HVW HQ FHV WHUPHV que le prsident du Conseil
conomique, social et environnemental, M. Jean-Paul Delevoye, a rsum le dfi
TXHGRLWUHOHYHUOHQWUHSULVHGHVLPSOLILFDWLRQOpJLVODWLYH (1).
&RQVFLHQWH GH FH TXH OLQIODWLRQ QRUPDWLYH D FRQWLQXp MXVTXLFL GH
progresser malgr les GLVFRXUV YHUWXHX[ VXU OpODERUDWLRQ GH OD QRUPH (2), la
mission souhaite vivement que ses 15 propositions pour amliorer la fabrique de la
ORL QH VRQQHQW SDV FRPPH GHV YX[ SLHX[ FDU au moment o le discrdit
politique et syndical a atteint un niveau dangereux pour le systme dmocratique
lui-PrPH DX PRPHQW R ORQ SUHQG FRQVFLHQFH TXH OD FRPSOH[LWp HVW WHOOH TXH
VHXOV TXHOTXHV SULYLOpJLpV SHXYHQW HQ VXUPRQWHU OREVWDFOH VL QRXV Q\ SUHQRQV
JDUGH OH ULVTXH HVW TXH ORQ SHUGH FRQILDQFH GDQV OD IRUFH GX GURLW HW TXH ORQ
revendique le droit la force (3).
6L FRPPH OD LQGLTXp QRWUH FROOqJXH 'DYLG $VVRXOLQH SUpVLGHQW GH OD
FRPPLVVLRQVpQDWRULDOHSRXUOHFRQWU{OHGHODSSOLFDWLRQGHVORLVFHUWDLQVPDLUHV
ne se sont pas reprsents lors des dernires lections municipales entre autres
SDUFH TXLOV DYDLHQW FKDTXH DQQpH j WHQLU FRPSWH GH SUqV GH  000 pages de
circulaires (4)FHVWTXHOLQIODWLRQQRUPDWLYHDDWWHLQWGDQVQRWUHSD\VXQQLYHDXWHO
TXHOOHPHQDFHODGpPRFUDWLH
Certes, cette inflation rsulte des demandes de la socit, des groupes de
pression, des associations, qui exigent souvent que nous lgifrions, mme dans le
dtail, sur certaines de leurs proccupations (5), mais le Parlement ne doit pas
pour autant perdre de vue ODQpFHVVLWpGHQUpJXOHUOHIOX['RODQpFHVVLWpTXH
les 15 propositions ambitieuses qui ont t formules GRQWODPLVVLRQQLJQRUH
SDV TXHOOHV QpFHVVLWHQW SRXU FHUWDLQHV GHV PRGLILFDWLRQV GH OD &RQVWLWXWLRQ ne
UHVWHQWSDVOHWWUHPRUWHHWTXLOVoit mis fin au dcalage entre les intentions et les
ralisations, entre les constats et les pratiques (6).

(1) Audition de M. Jean-Paul Delevoye, prsident du Conseil conomique, social et environnemental, le

15 mai 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(2) Audition de M. Nicolas Molfessis, professeur de droit priv l'Universit Paris II Panthon-Assas, membre
du Club des juristes, le 10 avril 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(3) Audition de M. Jean-Paul Delevoye, prsident du Conseil conomique, social et environnemental, le
15 mai 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(4) Audition de M. David Assouline, prsident de la commission snatoriale SRXUOHFRQWU{OHGHODSSOLFDWLRQ
des lois, le 5 juin 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(5) Idem.
(6) Audition de M. Nicolas Molfessis, professeur de droit priv l'Universit Paris II Panthon-Assas, membre
du Club des juristes, le 10 avril 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.

 153

EXAMEN DU RAPPORT EN MISSION

 155

SYNTHSE DES PROPOSITIONS

M I EUX PRPARER LA NORM E
EN AM ONT DE LA PROCDURE LGI SLATI VE

Proposition n 1 Enrichir le contenu des pWXGHVGLPSDFW

0LHX[UHQVHLJQHUOHVpWXGHVGLPSDFW :
HQ UHQGDQW REOLJDWRLUH SRXU OHV WH[WHV OpJLVODWLIV OD UpDOLVDWLRQ GXQ  WHVW HQWUHSULVHV 
DXMRXUGKXL IDFXOWDWLI HW FLUFRQVFULW DX[ WH[WHV UpJOHPHQWDLUHV DLQVL TXH GH WHVWV
collectivits locales et usagHUVGHODGPLQLVWUDWLRQ ;
HQDPpOLRUDQWOpYDOXDWLRQGHVFRWVHWEpQpILFHVpFRQRPLTXHVDLQVLTXHGHVFRQVpTXHQFHV
socitales des mesures envisages ;
HQ IRXUQLVVDQW XQH DQDO\VH HW XQH MXVWLILFDWLRQ DSSURIRQGLHV j ODSSXL GHV PHVXUHV
transitoires et GHVGDWHVGHQWUpHHQYLJXHXUUHWHQXHV ;
HQ \ LQWpJUDQW OH[LJHQFH GH TXDQWLILFDWLRQ GHV FKDUJHV DGPLQLVWUDWLYHV VXSSULPpHV HQ
contrepartie et hauteur des charges administratives cres ( one-in, one-out ) ;
et en y introduisant les critres sur leVTXHOVVHIRQGHUDOpYDOXDWLRQex post de ces mesures.
Proposition n 2 &RQWUH[SHUWLVHUOHVpWXGHVGLPSDFW
&RQILHUOpYDOXDWLRQGHODTXDOLWpGHVpWXGHVGLPSDFWjXQRUJDQLVPHLQGpSHQGDQW :
compos de reprsentants de la socit civile ;
charg, HQ VDSSX\DQW VXU GHV H[SHUWV LVVXV GHV VHFWHXUV SULYp HW SXEOLF QRWDPPHQW GHV
XQLYHUVLWpV GH O,16(( GHV DGPLQLVWUDWLRQV pFRQRPLTXHV GHV FRUSV GLQVSHFWLRQ HW GHV
FRQWU{OHV JpQpUDX[ GH UHQGUH XQ DYLV SXEOLF SUHQDQW QRWDPPHQW HQ FRPSWH OpYROXWLRQ
estime des charges administratives rsultant de la mesure envisage ;
ODYLV VXU OHV pWXGHV GLPSDFW DVVRUWLVVDQW OHV SURMHWV GH ORL pWDQW UHQGX SXEOLF ORUV GH OD
prsentation de ces derniers en conseil des ministres ;
& prvoir une valuation de ce disposLWLIGHYDOLGDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFWGDQVXQGpODLGH
GHX[DQVjFRPSWHUGHVDPLVHHQXYUH

Proposition n 3 6RXPHWWUHOHVSURSRVLWLRQVGHORLjXQHpWXGHGLPSDFW
5HQGUH REOLJDWRLUH OD UpDOLVDWLRQ GXQH pWXGH GLPSDFW VXU OHV SURSRVLWLRQV GH ORL
iQVFULWHVjORUGUHGXMRXU cette tude pouvant, le cas chant, tre complte par un
DYLVGX&RQVHLOGeWDWVDLVLjFHWHIIHWVHORQOHVPRGDOLWpVDFWXHOOHPHQWSUpYXHVSDUOD
Constitution.

 156

Proposition n 4 6RXPHWWUHOHVRUGRQQDQFHVjXQHpWXGHGLPSDFW
([LJHU TXH OHV SURMHWV GH ORL GKDELOLWDWLRQ VRLHQW DVVRUWLV GXQH pWXGH GLPSDFW SOXV
FRPSOqWHHWQRQDOOpJpHFRPPHFHVWOHFDVDXMRXUGKXL ;
Rendre obligatoire la ralisation GXQHpWXGHGLPSDFWSRXUOHVRUGRQQDQFHV
6XERUGRQQHU HQ FRQVpTXHQFH OD GLVSHQVH GpWXGH GLPSDFW SRXU OHV SURMHWV GH ORL GH
UDWLILFDWLRQ GHV RUGRQQDQFHV j OD FRQGLWLRQ TXXQH pWXGH GLPSDFW DLW pWp SURGXLWH j
ORFFDVLRQGHOH[DPHQSDUOH&RQVHLOGeWDWGXSURMHWGRUGRQQDQFH
Proposition n 5 'pYHORSSHU OH UHFRXUV j OH[SpULPHQWDWLRQ avant la gnralisation de
certains dispositifs lgislatifs le cas chant en consolidant les effets juridiques de ces
exprimentations.

M I EUX LABORER LA NORM E

AU COURS DE LA PROCDURE LGI SLATI VE
Proposition n 6 5HQGUH SXEOLTXH OD SDUWLH GH ODYLV GX &RQVHLO GeWDW relative aux
pWXGHVGLPSDFW assortissant les projets (et, le cas chant, les propositions) de loi ainsi que
OHVSURMHWVGRUGRQQDQFHHWODMRLQGUHjFHVpWXGHV

Proposition n 7 5HQIRUFHUOHFRQWU{OHGX3DUOHPHQWVXUODTXDOLWpGHVpWXGHVGLPSDFW
$XVWDGHGHOH[DPHQHQFRPPLVVLRQSUpYRLUGDQVOLQWHUYHQWLRQOLPLQDLUHGXUDSSRUWHXUGH
ODFRPPLVVLRQVDLVLHDXIRQGXQHSUpVHQWDWLRQV\VWpPDWLTXHGHOpWXGHGLPSDFWVXUOHSURMHW
GHWH[WHDYDQWOH[DPHQGHVDUWLFOHVHWGHVDPHQGHPHQWV
Proposition n 8 Reconnatre au prsident de la commission saisie au fond le
droit GH[LJHUODUpDOLVDWLRQGXQHpWXGHGLPSDFWVXUOHVDPHQGHPHQWVTXDOLILpVSDUODGLWH
commission de substantiels .
Proposition n 9 Soumettre les amendements du Gouvernement un dlai de dpt.

Proposition n 10 Modifier la procdure acclre pour prserver un dlai minimal

HQWUHOHGpS{WGXQWH[WHHWVDGLVFXVVLRQGHYDQWFKDTXHDVVHPEOpH

Proposition n 11 5HSHQVHUORUJDQLVDWLRQGHVGpEDWVEXGJpWDLUHV de faon faire de la

loi de rglHPHQW XQ PRPHQW IRUW GpYDOXDWLRQ QRWDPPHQW GH OD PRGHUQLVDWLRQ GH ODFWLRQ
publique.

 157

Proposition n 12 Modifier les modalits de ngociation et de transposition des directives

3ODFHU OpWXGH GLPSDFW GH OD &RPPLVVLRQ HXURSpHQQH HW VHV LPSOLFDWLRQs au niveau
QDWLRQDODXFXUGHVQpJRFLDWLRQVGHVGLUHFWLYHVHXURSpHQQHV ;
'pYHORSSHUODWUDQVSRVLWLRQGHVGLUHFWLYHVSDUYRLHGRUGRQQDQFHVHQH[LJHDQW :
TXHODYLVGX&RQVHLOGeWDWVXUOHSURMHWGRUGRQQDQFHGHWUDQVSRVLWLRQVRLWUHQGX
public avant le dpt du projet de loi de ratification ;
HW TXH FHW DYLV DLQVL TXH OpWXGH GLPSDFW DVVRUWLVVDQW OH SURMHW GRUGRQQDQFH
identifient les ventuelles surtranspositions , qui devront alors tre soumises une
obligation de motivation renforce.

M I EUX VALUER LA NORM E EN AVAL DE SON ADOPTI ON

Proposition n 13 &ODULILHUOHSD\VDJHGHOpYDOXDWLRQGHVSROLWLTXHVSXEOLTXHV
Organiser une confrence des valuateurs pour mieux coordonner les initiatives en matire
GpYDOXDWLRQ ex post DXMRXUGKXL SULVHV SDU O$VVHPEOpH QDWLRQDOH OH 6pQDW OD &RXU GHV
FRPSWHVOH&RQVHLOpFRQRPLTXHVRFLDOHWHQYLURQQHPHQWDOOHVFRUSVGLQVSHFWLRQRXDXWUHV
,*),*$6,*$,*6-&*(),6*0$3

Proposition n 14 'pYHORSSHUOLQVHUWLRQGDQVODloi de clauses de rvision et renforcer le

FRQWU{OHSDUOHPHQWDLUHVXUODSXEOLFDWLRQGHVGpFUHWVGDSSOLFDWLRQ
DYHORSSHU OLQVHUWLRQ GDQV FHUWDLQV W\SHV GH ORL GH FODXVHV GH UpYLVLRQ DPHQDQW OH
3DUOHPHQWjGpEDWWUHGHOHIILFDFLWpGXGLVSRVLWLIDGRSWpdans un certain dlai aprs son entre
en vigueur ;
& contraindre le Gouvernement justifier devant les commissions parlementaires
FRPSpWHQWHV ODEVHQFH GH SXEOLFDWLRQ GHV GpFUHWV GDSSOLFDWLRQ j OH[SLUDWLRQ GXQ FHUWDLQ
dlai (entre six mois et un an) courant compter de la promulgation de la loi.

Proposition n 15 Prvoir une valuation ex post plus mthodique

Indpendamment des rexamens exigs par des clauses de rvision, prvoir des rendez-vous
WULHQQDX[ GpYDOXDWLRQ GH ORLV DGRSWpHV HW GpILQLr en consquence un programme annuel
YRLUHSOXULDQQXHOGpYDOXDWLRQGDQVOHVGHX[DVVHPEOpHVSDUOHPHQWDLUHVHQUpSDUWLVVDQWHQWUH
ces dernires les thmatiques abordes ;
V\VWpPDWLVHUHQFRQVpTXHQFHOpODERUDWLRQGHUDSSRUWVGpYDOXDWLRQGLVWLQFWV GHV actuels
UDSSRUWV GDSSOLFDWLRQ GRQW OD UpGDFWLRQ VHUDLW FRQILpH WURLV DQV DSUqV OHQWUpH HQ YLJXHXU
GXQHORLjXQELQ{PHGHUDSSRUWHXUVPDMRULWp-opposition.

 159

CONTRIBUTIONS

I. CONTRIBUTION PRSENTe(3$50$8120DU *5283(

 161

ANNEXES
Annexe n 1 : liste des personnes entendues ......................................................

162

Annexe n 2 : nombre moyen de lois adoptes par neufs parlements

europens au cours des dernires annes ............................................................

165

Annexe n 3 : modles GHILFKHVGLPSDFWGHVSURMHWVGDFWHVUpJOHPHQWDLUHV

relatifs aux entreprises et aux collectivits territoriales......................................

166

Annexe n 4 : mesure des charges administratives en Belgique et en

Allemagne ...........................................................................................................

175

Annexe n 5 : mesure des charges administrative en France .............................

178

Annexe n 6 : consultations pralables obligatoires sur les projets de loi ..........

181

Annexe n 7 : PLVH HQ XYUH GX SULQFLSH one-in, two-out au RoyaumeUni ......................................................................................................................

192

Annexe n 8 : OH&RPLWpGDQDO\VHGLPSDFW Impact assessment board ) de

la Commission europenne .................................................................................

194

Annexe n 9 : le conseil indpendant charg de contrler la qualit des tudes

GLPSDFW des administrations britanniques : regulatory policy committee
(RPC) ..................................................................................................................

196

Annexe n 10 : projets et propositions de loi examins et adopts de la XIe

la XIVe lgislature ..............................................................................................

201

Annexe n 11 : volution du nombre de procdures acclres de la XIe la

XIVe lgislature ..................................................................................................

203

Annexe n 12 : scnarios GH UpIRUPH SRVVLEOHV SRXU IDLUH GH OH[DPHQ GH OD
ORLGHUqJOHPHQWXQPRPHQWIRUWGpYDOXDWLRQGHODFWLRQSXEOLTXH ..................

205

Annexe n 13 : proportion des lois franaises prises pour la transposition des

directives europennes ........................................................................................

206

Annexe n 14 : outils mthodologiques pour la transposition des directives

europennes ........................................................................................................

208

Annexe n 15 : WDX[GDSSOLFDWLRQGHVORLVSURPXOJXpHV ...................................

213

Annexe n 16 : comptes rendus des auditions de la mission .............................

215

 162

ANNEXE N 1 :
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
Jeudi 23 janvier 2014
x

Premire table ronde runissant des universitaires :

0PH*pUDOGLQH&KDYULHUSURIHVVHXUHGHGURLWjO8QLYHUVLWpGH3DULV, (PanthonSorbonne)

0 %HUWUDQG GX 0DUDLV FRQVHLOOHU GeWDW HW SURIHVVHXU GH GURLW SXEOLF j
O8QLYHUVLWp3DULV2XHVW1DQWHUUH-La Dfense)

0 0LFKHO 9HUSHDX[ SURIHVVHXU GH GURLW j O8QLYHUVLWp GH 3DULV , 3DQWKpRQSorbonne)

Seconde table ronde runissant des universitaires :

0PH3DVFDOH'HXPLHUSURIHVVHXUHGHGURLWjO8QLYHUVLWp-HDQ0RXOLQ/\RQ,,,

0PH &pOLD =RO\QVNL SURIHVVHXUH GH GURLW j O8QLYHUVLWp GH 9HUVDLOOHV 6DLQWQuentin-en-Yvelines

003KLOLSSH6DVVLHUHW'RPLQLTXH/DQVR\DXWHXUVG8EX loi (Fayard, mars 2008)

Jeudi 30 janvier 2014

x

0$ODLQ/DPEHUWSUpVLGHQWGHODFRPPLVVLRQFRQVXOWDWLYHGpYDOXDWLRQGHVQRUPHV
(CCEN) et auteur, avec M Jean-Claude Boulard, du rapport de la mission de lutte
FRQWUHOLQIODWLRQQRUPDWLYHPDUV

M. BUXQR'RQGHURSURIHVVHXUGHGURLWjO8QLYHUVLWpGH3DULV,3DQWKpRQ-Sorbonne

M ercredi 19 fvrier 2014

x

Secrtariat gnral du Gouvernement

M. Serge Lasvignes, secrtaire gnral du Gouvernement

M. Thierry-Xavier Girardot, directeur, adjoint au secrtaire gnral du

Gouvernement

Jeudi 20 fvrier 2014

x

M. Rmi Bouchez, ancien commissaire la simplification

M. ric Dolig, snateur et auteur du rapport sur la simplification des normes

applicables aux collectivits locales (juin 2011)

 163

Jeudi 10 avril 2014

x

M. Nicolas Molfessis, professeur de droit priv l'Universit Paris II Panthon-Assas,

membre du Club des juristes

Jeudi 17 avril 2014

x

Organisation pour la coopration et le dveloppement conomiques (OCDE)

M. Nick Malyshev, responsable de la division de la politique de la rglementation

Mme Cline Kauffmann, responsable adjointe de la division de la politique de la

rglementation

M. Daniel Trnka, responsable du travail sur la simplification, division de la

politique de la rglementation

M ercredi 30 avril 2014

x

Cour des comptes

M. Didier Migaud, premier prsident

M. Henri Paul, prsident de chambre, rapporteur gnral

M. Simon Bertoux, conseiller rfrendaire, charg de mission.

6HFUpWDULDWJpQpUDOSRXUODPRGHUQLVDWLRQGHODFWLRQSXEOLTXH6*0$3

M. Nicolas Conso, chef du service innovation et services aux usagers

Mme Chrystelle Naudan-Carastro, adjointe la directrice charge de la

simplification au Secrtariat gnral du Gouvernement

M. Grard Huot, mission simplification, responsable des relations avec les

entreprises

Jeudi 15 mai 2014

x

Secrtariat gnral des Affaires europennes (SGAE)

M. Philippe Lglise-Costa, secrtaire gnral

Mme Liza Bellulo conseillre juridique

Mme Vronique Fourquet adjointe la conseillre juridique

Mme Juliette Clavire, responsable du dpartement Parlement National, Parlement

europen, collectivits locales

Conseil conomique, social et environnemental (CESE)

M. Jean-Paul Delevoye, prsident
M. Christian Le Roux, directeur de Cabinet

 164

M ouvement des Entreprises de France (M EDEF) :

M. Bernard Gaud, prsident du MEDEF Rhne-Alpes et prsident de la

commission Simplification du MEDEF ;

Mme Dorothe Pineau, directrice gnrale adjointe du MEDEF en charge du

dossier simplification ;

Mme Jolle Simon, directrice des affaires juridiques, rapporteure de la commission

Simplification du MEDEF

M. Matthieu Pimeda, charg de mission la direction des Affaires publiques

Jeudi 22 mai 2014

x

&RQVHLOGeWDW

M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident

M. Bernard Pcheur, prsident dHODVHFWLRQGHODGPLQLVWUDWLRQ

Mme Maryvonne de Saint Pulgent, prsidente de la section du rapport et des tudes

I NSEE

M. Jean-Luc Tavernier, directeur gnral

M. Alain Bayet, secrtaire gnral

Jeudi 5 juin 2014

x

M. David Assouline, snateur, prsident de la commission snatoriale pour le contrle

GHODSSOLFDWLRQGHVORLV

M ardi 1er juillet 2014

x

M. Jean-Luc Warsmann, dput et ancien prsident de la commission des Lois

M ercredi 9 juillet 2014

x M. Jean-Marie Le Guen, sHFUpWDLUH GeWDW DXSUqV GX 3UHPLHU ministre, charg des
Relations avec le Parlement

 165

ANNEXE N 2 :
NOMBRE MOYEN DE LOIS ADOPTES PAR NEUF PARLEMENTS
EUROPENS AU COURS DES DERNIRES ANNES

Pays

Nombre
de Nombre
de Nombre
de Nombre
de
lois adoptes lois adoptes lois adoptes lois adoptes
en 2010-2011 en 2011-2012 en 2012-2013 en 2013-2014

Allemagne

2009-2013 : 553 (soit, environ, 138 lois par an)

Belgique

Donne non
communique

181

211

278

Danemark

207

207

236

Donne non
communique

Espagne

52

25

France

108

10

90

98

Norvge

68

77

124

Donne non
communique

Pays-Bas

279

262

254

Donne non
communique

Portugal

57

93

92

Donne non
communique

38

28

Royaume-Uni

49

Donne non
communique

Donne non Donne non

communique communique

Source : rponses IRXUQLHV SDU KXLW GHV GL[ SDUOHPHQWV HXURSpHQV LQWHUURJpV SDU OD PLVVLRQ SDU OLQWHUPpGLDLUH GX &HQWUH
europen de recherche et de documentation parlementaires - CERDP.

 166

ANNEXE N 3 :
02'/(6'(),&+(6'IMPACT DES PROJETS D$&7(6
RGLEMENTAIRES RELATIFS AUX ENTREPRISES ET AUX
COLLECTIVITS TERRITORIALES
(CIRCULAIRE DU 17 FVRIER 2011)

 167

 168

 169

 170

 171

 172

 173

 174

 175

ANNEXE N 4 :
MESURE DES CHARGES ADMINISTRATIVES
EN BELGIQUE ET EN ALLEMAGNE
TABLEAU N 1. VOLUTI ON DES CHARGES ADM I NI STRATI VES EN BELGI QUE EN 2012
volution des charges administratives sur une base annuelle

I mpact montaire

I ntrieur

-

Affaires trangres

-

conomie, P.M .E., Classes moyennes et nergie

Finances

-
-

Technologie de l'I nformation et de la Communication (Fedict)

-

Justice

-

M obilit et Transport



Scurit sociale et I nstitutions publiques de scurit sociale

-

Sant publique, Scurit de la Chane alimentaire et Environnement

-

Emploi, Travail et Concertation sociale

-

Plusieurs domaines politiques concerns :

- Tlmarc
- Facturation lectronique
- Chque-repas lectronique

-
-
-

TOTAL

-

6RXUFH5DSSRUWGXEXUHDXGHPHVXUHGHO$6$S

 176
TABLEAU N 2. VOLUTI ON CUM ULE DES CHARGES ADM I NI STRATI VES
EN BELGI QUE DEPUI S 2008
2008

2009

2010

2011

2012

TOTAL

-81 154

-1 066 739

-340 419

19 121 928

-309 130



-611 411

-611 411

conomie, PM E, Classes
moyennes et nergie

-28 687 512

-31 150 527

-20 225 142

-4 631 583

-1 174 410

-

Finances

-16 979 614

-73 526 862

-19 303 458 -45 813 246

-59 559 635

-

31 785

5 574

-124 402

-216 556

-303 599

-1 167 476

-1 418 247

-1 401

-19 502

-119 885

-4 166 511

-39 387 553

-14 783 055

-2 363 723

-8 062 771

1 517 477

-63 079 625

Personnel et Organisation

61 464

61 464

Scurit Sociale et
I nstitutions publiques de
scurit sociale

-7 163 802

18 933 832

-119 353 -16 252 177

-3 624 258

-8 225 758

Sant publique, Scurit

de la chane alimentaire
et environnement

-2 405 416

-121 188

-3 055 016

-1 892 131

-1 018 530

-8 492 281

2 942 732

2 223 244

-19 828 434

1 743 410

-16 672 106

-29 591 154

2 340 625

2 340 625

-9 978 573 

-172 173 442

-493 798
-6 231 187

-189 240 387

-66 671 372 -66 272 434

-260 686 871

-585 036 140

I ntrieur
Affaires trangres

Technologie de
l'I nformation et de la
Communication
Justice
M obilit et Transports

Emploi, travail et
Concertation sociale
I ntgration sociale, Lutte
contre la Pauvret et
conomie sociale
Plusieurs domaines
politiques concerns :
- facturation lectronique
- Tlmarc
- titres-repas lectroniques

-92 868 331

-98 537 132

Source : 5DSSRUWGXEXUHDXGHPHVXUHGHO$6$S44.

 177

TABLEAU N 3. e92/87,21'(/,1',&E DES COTS DES CHARGES ADM I NI STRATI VES

EN ALLEM AGNE, DE JANVI ER 2012 JANVI ER 2014
Janvier 2012 = 100

Janvier

2012

2013

2014

100,00

100,28

100,32

Fvrier

100,29

M ars

100,25

Avril

100,26

M ai

100,27

100,30

Juin

100,30

100,30

Juillet

100,24

100,32

Aot

100,25

100,33

Septembre

100,21

100,32

Octobre

100,23

100,32

Novembre

100,25

100,31

Dcembre

100,27

100,31

y = Donnes inconnues.
= Indisponible.
Source : site Internet du bureau fdral des statistiques (Destatis)

 178

ANNEXE N 5 :
MESURE DES CHARGES ADMINISTRATIVES EN FRANCE
TABLEAU N 'eVALUATI ON DES I M PACTS FI NANCI ERS GLOBAUX
Entreprises

Collectivits
territoriales
tat
et EPL
&KDUJHVGDGDSWDWLRQHWFKDUJHVUpFXUUHQWHV
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00

Particuliers

Autres
organismes
administratifs

Total

0,00
0,00
0,00

0,00
0,00
0,00

Anne 1
Anne 2
Anne 3
Moyenne
annuelle sur
3 ans

0,00
0,00
0,00
0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Anne 1
Anne 2
Anne 3
Moyenne
annuelle sur
3 ans
Impact net

0,00
0,00
0,00

0,00
0,00
0,00

conomies et gains
0,00
0,00
0,00

0,00
0,00
0,00

0,00
0,00
0,00

0,00
0,00
0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Source : Secrtariat gnral du Gouvernement : 0DQXHOGDLGHDXFDOFXOGHOLPSDFWILQDQFLHUGHODUpJOHPHQWDWLRQ, fvrier 2014.

TABLEAU N 'eVALUATI ON DES DPENSES ',19(67,66(0(17

I nvestissements
Terrains, constructions, installations techniques, matriels,
RXWLOODJHVDXWUHV
Investissements immatriels (ex : adaptation des SI, achat de
licences)
Fonctionnement
Achats, approvisionnements, petits quipements
tudes et prestations de services externes
Location
Estimation des salaires et traitements :
Temps de travail ou ETPT
Salaire moyen charg
1RPEUHGHQWUHSULVHVFRQFHUQpHV
Total des salaires et traitements
Imputation forfaitaire de frais gnraux
Cot total des salaires et traitements
Formation
)UDLVILQDQFLHUVHWSULPHVGDVVXUDQFHV
Communication
Autres ( prciser)

0,00
0,00
0,00

Source : Secrtariat gnral du Gouvernement : 0DQXHOGDLGHDXFDOFXOGHOLPSDFWILQDQFLHUGHODUpJOHPHQWDWLRQ, fvrier 2014.

 179

TABLEAU N 3. M THODE BELGE ET FRA1d$,6('(67,0$7,21DU COT LI

/$&&203/,66(0(17'2%/,*$7,2165e*/(0ENTAI RES
Tche administrative
Dplacement la mairie pour une carte d'identit
Dplacement la mairie pour une dclaration
Dplacement la mairie pour une dclaration
Dplacement la mairie pour un certificat ou une attestation
Dplacement au bureau de poste pour une lettre recommande (particulier)
Dplacement au bureau de poste pour une lettre recommande (employeur)
Dplacement au bureau de poste pour l'achat de timbres, timbres fiscaux...
Visite chez le mdecin
Dplacement la pharmacie
Frais de dplacement par kilomtre
Frais de parking (en moyenne)

Temps en minutes
avec dplacement
36
40
37
37
30
32
26
64
14
0
0

Couts/frais
en
2
2
2
2
2
2
2
7.34
0.70
0.28
0.16

Sans Dplacement
Copier ou imprimer des documents
Signer des documents
Poster des documents
Faxer des documents
Envoyer un document par mail
Faire un virement (lectronique)
Archiver des documents
Archiver des documents de manire lectronique
Recevoir une lettre

2
2
10
5
2
3
10
4
2

0
0
0
0
0
0
0
0
0

Source : Secrtariat gnral du Gouvernement : 0DQXHOGDLGHDXFDOFXOGHOLPSDFWILQDQFLHUGHODUpJOHPHQWDWLRQ, fvrier 2014,

qui renvoie au Modle de mesure Kafka, guide pratique destin quantifier les charges administratives, Agence pour la
simplification administrative, Belgique.

 180

TABLEAU N 4. M THODE ALLEM ANDE ET )5$1d$,6('(67,0$7,ON DE LA DURE

NCESSAI RE /$&&203/,66(0(17'2%/,*$7,2165e*/(0ENTAI RES
Pour les entreprises

Activit
Se familiariser avec une obligation d'information
Recueillir les donnes
Remplir les formulaires
Effectuer les calculs
Vrifier les donnes et calculs
Corriger les erreurs
Traiter les donnes
Transmettre et publier les donnes
Organiser des runions internes
Organiser des runions extrieures
Effectuer les paiements
Photocopier, classer, distribuer
Cooprer une inspection par les autorits publiques
Procder aux corrections la suite d'une inspection
Fournir des informations supplmentaires si ncessaire
Former

Facile
3 min
3 min
3 min
3 min
1 min
2 min
3 min
1 min
5 min
10 min
2 min
2 min
2 min
3 min
3 min
3 min

M odre

Complexe

15 min
15 min
7 min
20 min
5 min
10 min
15 min
2 min
30 min
60 min
8 min
5 min
30 min
90 min
15 min
35 min

120 min
120 min
30 min
120 min
45 min
60 min
120 min
10 min
480 min
480 min
30 min
15 min
140 min
90 min
120 min
480 min

Pour les particuliers

Activit
Se familiariser avec une obligation d'information
Obtenir des conseils
Rassembler et compiler des donnes
Traiter les informations et donnes
Remplir des formulaires
Rdiger des correspondances
Transmettre les informations aux autorits comptentes
Procder aux paiements
Photocopier, classer, distribuer
Cooprer une inspection par les autorits publiques
Fournir des informations supplmentaires si ncessaire

Facile
2 min
10 min
1 min
1 min
2 min
3 min
1 min
1 min
1 min
1 min
2 min

M odre

Complexe

5 min
30 min
3 min
5 min
5 min
5 min
2 min
2 min
3 min
15 min
5 min

20 min
79 min
20 min
54 min
25 min
13 min
5 min
3 min
6 min
60 min
15 min

Source : Secrtariat gnral du Gouvernement 0DQXHOGDLGHDXFDOFXOGHOLPSDFWILQDQFLHUGHODUpJOHPHQWDWLRQ, fvrier

2014, qui renvoie aux /LJQHVGLUHFWULFHVSRXUOLGHQWLILFDWLRQHWODSUpVHQWDWLRQGHVFRWVGHFRQIRUPLWpGDQVOHVSURMHWVGH
loi du gouvernement fdral allemand (Guidelines on the identification and presentation of compliance costs in legislative
proposals by the federal government, Federal Statistical Office, Federal Government, Nationaler Normenkontrollrat, juin
2011).

 181

ANNEXE N 6 :
CONSULTATIONS PRALABLES OBLIGATOIRES
SUR LES PROJETS DE LOI

CHAM P DE LA CONSULTATI ON

I NSTANCE

OBLI GATOI RE

DLAI S ET
OBSERVATI ONS

BASE JURI DI QUE

CONSULTATI ONS PRVUES PAR LA CONSTI TUTI ON

&RQVHLOGeWDW

Conseil conomique,
social et
environnemental

Commission
indpendante prvue par
ODUWLFOHGHOD
Constitution

Assemble de la
Polynsie franaise

Obligatoirement saisi de tous les Article 39 de

projets de loi, avant leur adoption par Constitution
le Conseil des ministres et leur dpt
devant le Parlement (1).
Saisi par le Gouvernement, donne son
avis sur les projets de loi,
GRUGRQQDQFH RX GH dcret ainsi que
sur les propositions de lois qui lui sont
soumis.
Obligatoirement saisi pour avis, par le
Premier ministre, des projets de loi de
plan et des projets de loi de
programmation

caractre
conomique,
social
ou
environnemental.
Peut tre saisi pour avis, par le
Premier ministre, des projets de loi de
programmation
dfinissant
les
orientations
pluriannuelles
des
finances publiques, des projets de loi,
GRUGRQQDQFH RX GH GpFUHW DLQVL TXH
des propositions de loi entrant dans le
domaine de sa comptence.

Article 69 de la
Constitution
Ordonnance
n 58-1360 du 29
dcembre
1958
portant loi organique
relative au Conseil
conomique, social
et environnemental.

Se prononce par un avis public sur les Article 25 de

projets de texte et propositions de loi Constitution
dlimitant les circonscriptions pour
OpOHFWLRQGHVGpSXWpVRXPRGLILDQWOD
rpartition des siges de dputs ou de
snateurs.
Introduction,
modification
ou
suppression
de
dispositions
particulires la Polynsie franaise.
Autorisation
de
ratifier
ou
GDSSURXYHU
GHV
HQJDJHPHQWV
internationaux qui interviennent dans
les domaines de comptence de la
Polynsie franaise.

la

la

Article 74 de la Un mois (15 jours en

Constitution
FDVGXUJHQFH
Article 9 de la loi
organique
n 2004-192 du 27
fvrier 2004

(1) /HVDYLVUHQGXVSDUOH&RQVHLOGeWDWVXUXQSURMHWGHORLQHILJXUHQWSDVGDQVOHVGRFXPHQWVUHQGDQWFRPSWH
GHOpWXGHGLPSDFWHQDSSOLFDWLRQGXSUHPLHUDOLQpDGHODUWLFOHGHODORLRUJDQLTXH n 2009-403 du 15
DYULOUHODWLYHjODSSOLFDWLRQGHVDUWLFOHV-1, 39 et 44 de la Constitution.

 182
CHAM P DE LA CONSULTATI ON

I NSTANCE

OBLI GATOI RE

BASE JURI DI QUE

DLAI S ET
OBSERVATI ONS

Conseil territorial de
Saint-Barthlemy

Introduction,
modification
ou
suppression
de
dispositions
particulires Saint-Barthlemy.
Autorisation
de
ratifier
ou
GDSSURXYHU
GHV
HQJDJHPHQWV
internationaux qui interviennent dans
les domaines de comptence de
Saint-Barthlemy.

Article 74 de la Un mois (15 jours en

Constitution
FDVGurgence)
Article L.O. 6213-3
du code gnral des
collectivits
territoriales

Conseil territorial de
Saint-M artin

Introduction,
modification
ou
suppression
de
dispositions
particulires Saint-Martin.
Autorisation
de
ratifier
ou
GDSSURXYHU
GHV
HQJDJHPHQWV
internationaux qui interviennent dans
les domaines de comptence de
Saint-Martin.

Article 74 de la Un mois (15 jours en

Constitution
FDVGXUJHQFH
Article L.O. 6313-3
du code gnral des
collectivits
territoriales

modification
ou
Conseil territorial de Introduction,
de
dispositions
Saint-Pierre-et-M iquelon suppression
particulires

Saint-Pierre-et-Miquelon.
Autorisation
de
ratifier
ou
GDSSURXYHU
GHV
HQJDJHPHQWV
internationaux qui interviennent dans
les domaines de comptence de
Saint-Pierre-et-Miquelon.

Article 74 de la Un mois (15 jours en

Constitution
FDVGXUJHQFH
Article L.O. 6413-3
du code gnral des
collectivits
territoriales

Introduction,
modification
ou
suppression
de
dispositions
particulires Wallis-et-Futuna.
Autorisation
de
ratifier
ou
GDSSURXYHU
des
engagements
internationaux qui interviennent dans
les domaines de comptence de
Wallis-et-Futuna.

Article 74 de la dlai raisonnable

Constitution
TXHOH&RQVHLOGeWDW
Nant (application estime un mois
des rgles dgages
par la jurisprudence
du
Conseil
constitutionnel dans
ODWWHQWH
GH
OLQWHUYHQWLRQ
GH
dispositions
organiques)

Conseil territorial de
Wallis-et-Futuna

CONSULTATI ONS PRVUES PAR LA LOI ORGANI QUE

Congrs de la
Nouvelle-Caldonie

Introduction,
modification
ou
suppression
de
dispositions
particulires la Nouvelle-Caldonie.
Autorisation
de
ratifier
ou
GDSSURXYHU
GHV
HQJDJHPHQWV
internationaux intervenant dans les
GRPDLQHV GH FRPSpWHQFH GH OeWDW HW
D\DQW YRFDWLRQ j VDSSOLTXHU HQ
Nouvelle-Caldonie.

Articles 89 et 90 de Un mois (15 jours en

la loi organique FDVGXUJHQFH
n 99-209 du 19
mars 1999

Dfenseur des droits

Peut tre consult par le Premier

ministre sur tout projet de loi
intervenant dans son champ de
comptence.

Loi
organique
n 2011-333 du 29
mars 2011 relative
au Dfenseur des
droits

 183

I NSTANCE

CHAM P DE LA CONSULTATI ON
OBLI GATOI RE

BASE JURI DI QUE

DLAI S ET
OBSERVATI ONS

organique Septembre
Haut conseil des finances Est saisi par le Gouvernement des Loi
prvisions macroconomiques et de n 2012-1403 du 17 chaque anne
publiques
OHVWLPDWLRQ GX SURGXLW LQWpULHXU EUXW dcembre 2012
potentiel sur lesquelles repose le
projet de loi de programmation des
finances publiques.
Est saisi par le Gouvernement des
prvisions macroconomiques sur
lesquelles reposent le projet de loi de
ILQDQFHVGH ODQQpHHWOHSURMHWGHORL
de financement de la scurit sociale
GHODQQpH
Rend un avis sur le ralisme des
prvisions macroconomiques du
Gouvernement en cas de dpt GXQ
projet de loi de finances rectificative
RX GXQ SURMHW GH ORL GH ILQDQFHPHQW
rectificative de la scurit sociale.

de

CONSULTATI ONS PRVUES PAR LA LOI

Conseils rgionaux des
UpJLRQVGRXWUH-mer

Sont consults sur les projets de loi,

GRUGRQQDQFH
RX
GH
GpFUHW
comportant
des
dispositions
GDGDSWDWLRQGXUpJLPHOpJLVODWLIHWGH
ORUJDQLVDWLRQ DGPLQLVWUDWLYH GH FHV
rgions.

Article L. 4433-3-1 Un mois (15 jours en

du code gnral des FDVGXUJHQFH
collectivits
territoriales

Conseil gnraux des

dpartements
GRXWUH-mer

Sont consults sur les projets de loi,

GRUGRQQDQFH
RX
GH
GpFUHW
comportant
des
dispositions
GDGDSWDWLRQGXUpJLPHOpJLVODWLIHWGH
ORUJDQLVDWLRQ DGPLQLVWUDWLYH de ces
dpartements.

Article L. 3444-1 du Un mois (15 jours en

code gnral des FDVGXUJHQFH
collectivits
territoriales

Assemble de Guyane

Est consulte sur les projets de loi,

GRUGRQQDQFH
RX
GH
GpFUHW
comportant
des
dispositions
GDGDSWDWLRQGXUpJime lgislatif et de
ORUJDQLVDWLRQ DGPLQLVWUDWLYH GH OD
collectivit territoriale de Guyane.

Article L. 7152-2 du Un mois (15 jours en

code gnral des FDVGXUJHQFH
collectivits
territoriales (1)

Assemble de
M artinique

Est consulte sur les projets de loi,

GRUGRQQDQFH
RX
GH
GpFUHW
comportant
des
dispositions
GDGDSWDWLRQGXUpJLPHOpJLVODWLIHWGH
ORUJDQLVDWLRQ DGPLQLVWUDWLYH GH OD
collectivit territoriale de Martinique.

Article L. 7252-2 du Un mois (15 jours en

code gnral des FDVGXUJHQFH
collectivits
territoriales (2)

(1) (QWUHHQYLJXHXUjFRPSWHUGHODSUHPLqUHUpXQLRQGHODVVHPEOpHGH*X\DQHVXLYDQWVDSUHPLqUHpOHFWLRQ
prvue en mars 2015 (article 21 de la loi n 2011-884 du 27 juillet 2011 modifie).
(2) (QWUH HQ YLJXHXU j FRPSWHU GH OD SUHPLqUH UpXQLRQ GH ODVVHPEOpH GH Martinique suivant sa premire
lection, prvue en mars 2015 (article 21 de la loi n 2011-884 du 27 juillet 2011 modifie).

 184

I NSTANCE
Autorit de rgulation
des communications
lectroniques et des
postes

CHAM P DE LA CONSULTATI ON
OBLI GATOI RE

Est consulte sur les projets de loi ou

de rglement relatifs aux services
postaux.
Est consulte sur les projets de loi, de
dcret ou de rglement relatifs au
secteur
des
communications
lectroniques et participe leur mise
HQXYUH

BASE JURI DI QUE

Articles L. 5 et
L. 36-5 du code des
postes
et
des
communications
lectroniques

Agence franaise de lutte Est consulte sur tout projet de loi ou Article L. 232-5 du
de rglement relatif la lutte contre le code du sport
contre le dopage
dopage.
Autorit de rgulation
des jeux en ligne

Rend un avis sur tout projet de texte

relatif au secteur des jeux en ligne
soumis agrment que lui transmet le
Gouvernement.
Elle peut proposer au Gouvernement
les modifications lgislatives et
rglementaires qui lui paraissent
ncessaires la poursuite des objectifs
GHODSROLWLTXHGHVMHX[GDUJHQWHWGH
hasard.

Article 34 de la loi
n 2010-476 du 12
mai 2010 relative
ORXYHUWXUe la
concurrence et la
rgulation du secteur
GHV MHX[ GDUJHQW HW
de hasard en ligne

Conseil suprieur de
ODXGLRYLVXHO

Est consult sur les projets de loi et

GDFWHV UpJOHPHQWDLUHV UHODWLIV DX
secteur
de
la
communication
audiovisuelle.

Loi n 86-1067 du
30 septembre 1986
relative la libert
de communication

Commission nationale de Est consulte sur tout projet de loi ou

OLQIRUPDWLTXHHWGHV de dcret relatif la protection des
SHUVRQQHV j OpJDUG GHV WUDLWHPHQWV
liberts
automatiss.
Propose au Gouvernement les
mesures lgislatives de nature
adapter la protection des liberts et de
OD YLH SULYpH j OpYROXWLRQ GHV
techniques.

Loi n 78-17 du 6
janvier 1978 relative
l'informatique, aux
fichiers
et
aux
liberts

Est consult par le Gouvernement sur

Conseil national
GpYDOXDWLRQGHVQRUPHV OLPSDFW WHFKQLTXH HW ILQDQFLHU GHV
projets de loi crant ou modifiant des
normes applicables aux collectivits
territoriales et leurs tablissements
publics.

Article L. 1212-2 du
code gnral des
collectivits
territoriales

Consult sur les projets de loi relatifs

j ODLGH MXULGLFWLRQQHOOH j ODLGH j
ODFFqV DX GURLW HW DX[ DLGHV j
OLQWHUYHQWLRQ GH ODYRFDW SUpYXHV SDU
les dispositions de la troisime partie
de la loi du 10 juillet 1991.

Article 65 de la loi
n 91-647 du 10
juillet 1991
Article
133
du
dcret n 1266 du 19
dcembre 1991

Conseil national de
ODLGHMXULGLTXH

Conseil national des

oprations funraires

Consult sur les projets de textes Article L. 1241-1 du

relatifs la lgislation et la code gnral des
rglementation funraire.
collectivits
territoriales

Conseil national de
ORUGUHGHVDUFKLWHFWHV

Consult par les pouvoirs publics sur Article 25 de la loi

toutes les questions intressant la n 77-2 du 3 janvier
SURIHVVLRQ QRWDPPHQW ORUJDQLVDWLRQ 1977
GHOHQVHLJQHPHQWGHODUFKLWHFWXUH

DLAI S ET
OBSERVATI ONS

 185

I NSTANCE

CHAM P DE LA CONSULTATI ON
OBLI GATOI RE

BASE JURI DI QUE

DLAI S ET
OBSERVATI ONS

Est consult sur la politique propose Article L. 232-1 du

Conseil national de
OHQVHLJQHPHQWVXSpULHXU par les pouvoirs publics pour assurer FRGHGHOpGXFDWLRQ
la
cohsion
des
formations
et de la recherche
suprieures dpendant du ministre
FKDUJpGHOHQVHLJQHPHQWVXSpULHXU
Conseil suprieur de
OpGXFDWLRQ

Est consult et peut donner son avis Article L. 231-1 du

VXU WRXWHV OHV TXHVWLRQV GLQWpUrW FRGHGHOpGXFDWLRQ
QDWLRQDO FRQFHUQDQW OHQVHLJQHPHQW
ou lpGXFDWLRQ TXHO TXH VRLW OH
dpartement ministriel intress.

Confrence nationale des Est consulte sur les projets de loi Article 44 de la loi
VHUYLFHVGLQFHQGLHHWGH UHODWLIVDX[PLVVLRQVjORUJDQLVDWLRQ n 2004-811 du 13
au fonctionnement ou au financement aot 2004
secours
GHVVHUYLFHVGLQFHQGLHHWGHVHFRXUV
Est consulte sur un projet de loi
ayant des incidences sur les missions,
ORUJDQLVDWLRQ OH IRQFWLRQQHPHQW RX
le financement de la brigade des
sapeurs-pompiers de Paris ou du
bataillon de marins-pompiers de
Marseille.
Conseil suprieur des
tribunaux administratifs
et des cours
DGPLQLVWUDWLYHVGDSSHO

Connat de toute question relative au Article L. 232-1 du

statut particulier du corps des code de la justice
tribunaux administratifs et cours administrative
DGPLQLVWUDWLYHVGDSSHO

Conseils
GDGPLQLVWUDWLRQGHV
caisses de scurit sociale
du rgime gnral

Sont saisis, pour avis et dans le cadre Article L. 200-3 du

de leurs comptences respectives, de code de la scurit
tout projet de mesure lgislative ayant sociale
GHV LQFLGHQFHV VXU OpTXLOLEUH
financier de la branche ou entrant
dans leur domaine de comptence et
notamment des projets de loi de
financement de la scurit sociale.

Le Gouvernement
transmet
au
Parlement les avis
rendus
sur
les
projets de loi.
Le Gouvernement
fait connatre dans
XQ GpODL GXQ PRLV
OHV VXLWHV TXLO
rserve
aux
propositions.
/DYLV GRLW rWUH
notifi au ministre
charg de la scurit
sociale dans le dlai
de vingt et un jours
compter de la date
de rception du
projet de mesure
lgislative.
Toutefois, en cas
GXUJHQFH GPHQW
invoque dans la
lettre de saisine, ce
dlai est rduit
onze jours.

 186

I NSTANCE

CHAM P DE LA CONSULTATI ON
OBLI GATOI RE

BASE JURI DI QUE

DLAI S ET
OBSERVATI ONS

Commission nationale de &KDUJpH GpPHttre un avis sur les Article L. 2271-1 du

la ngociation collective SURMHWV GH ORL GRUGRQQDQFH HW GH code du travail
dcret relatifs aux rgles gnrales
portant sur les relations individuelles
et collectives du travail, notamment
celles concernant la ngociation
collective.
Conseil national de
OHPSORL

&KDUJpGpPHWWUHXQDYLV
Article L. 5112-1 du
1 6XUOHVSURMHWVGHORLGRUGRQQDQFH code du travail
HWGHGpFUHWUHODWLIVjOHPSORL

Conseil national de la
formation
professionnelle tout au
long de la vie

met un avis sur les projets de loi, en Article L. 6123-1 du

matire de formation professionnelle code du travail
initiale et continue.

&RQVHLOGHO8QLRQ
nationale des caisses
GDVVXUDQFHPDODGLH

Charg de rendre un avis motiv et Article L. 182-2 du

public sur les projets de loi relatifs code de la scurit
ODVVXUDQFHPDODGLH
sociale

Haut conseil de sant

publique

Est consult avant de fixer les rgles Article L. 1311-1 du

JpQpUDOHV GK\JLqQH HW WRXWHV DXWUHV code de la sant
mesures propres prserver la sant publique
GHOKRPPHQRWDPPHQWHQPDWLqre :
- de prvention des maladies
transmissibles ;
- de salubrit des habitations, des
agglomrations et de tous les milieux
GHYLHGHOKRPPH
- GDOLPHQWDWLRQ HQ HDX GHVWLQpH j OD
consommation humaine ;
- GH[HUFLFH GDFWLYLWpV QRQ VRXPLVHV
la lgislation sur les installations
classes pour la protection de
OHQYLURQQHPHQW
- GpYDFXDWLRQ GH WUDLWHPHQW
GpOLPLQDWLRQHWGXWLOLVDWLRQGHVHDX[
uses et des dchets ;
- de lutte contre les bruits de
voisinage
et
la
pollution
DWPRVSKpULTXHGRULJLQHGRPHVWLTXH
- de prparation, de distribution, de
transport et de conservation des
denres alimentaires.

Conseil de
OKRVSLWDOLVDWLRQ

Les
dcisions
relatives
au Article L. 162-21-2
financement des tablissements de du code de la
sant, la dtermination des objectifs scurit sociale
GH GpSHQVHV GDVVXUDQFH PDODGLH
UHODWLYHV DX[ IUDLV GKRVSLWDOLVDWLRQ
notamment celles portant sur les
lments mentionns aux articles
L. 162-22-3,
L. 162-22-10
et
L. 162-22-13, sont prises sur la
recommandation de ce conseil.

Lorsque la dcision
prise est diffrente
de
la
recommandation du
conseil, elle est
motive. En cas de
carence du conseil,
les
ministres
comptents
OLQIRUPHQW de la
dcision prise et le
conseil donne un
avis sur la dcision.

 187

I NSTANCE
Comit consultatif de la
lgislation et de la
rglementation
financire

CHAM P DE LA CONSULTATI ON
OBLI GATOI RE

BASE JURI DI QUE

Saisi pour avis par le ministre charg Article L. 614-2 du Les

projets,
GH OpFRQRPLHGH WRXWSURMHWGHORLHW code montaire et intervenant dans les
de toute proposition de rglement ou financier
mmes domaines ne
de directive communautaires avant
peuvent tre adopts
son examen par le Conseil des
TXDSUqV ODYLV GX
Communauts europennes, traitant
Comit consultatif
de questions relatives au secteur de
de la lgislation et
ODVVXUDQFHDXVHFWHXUEDQFDLUHHWDX[
de la rglementation
HQWUHSULVHV
GLQYHVWLVVHPHQW
j
financires.
OH[FHSWLRQ GHV WH[WHV SRUWDQW VXU
Il ne peut tre pass
O$XWRULWp GHV marchs financiers ou
outre un avis
entrant dans les comptences de
dfavorable
du
celle-ci.
comit
sur
ces
SURMHWV TXDSUqV TXH
le ministre charg de
OpFRQRPLH
D
demand
une
deuxime
dlibration de ce
comit.

Autorit des marchs

financiers

Peut formuler des propositions de Loi n 2003-1109 du

modifications des lois et rglements 1er aot 2003
FRQFHUQDQW OLQIRUPDWLRQ GHV SRUWHXUV
GLQVWUXPHQWV ILQDQFLHUV HW GX SXEOLF
OHV PDUFKpV GLQVWUXPHQWV ILQDQFLHUV
et le statut des prestataires de services
GLQYHVWLVVHPHQW

Comit des normes

comptables

Est consult sur tout projet de norme Article 136 de la loi

de comptabilit gnrale applicable de
finances
certaines personnes.
n 2001-1275 du 28
dcembre 2001

Autorit des normes

comptables

Donne un avis sur toute disposition

lgislative ou rglementaire contenant
des mesures de nature comptable
applicables
aux
personnes
mentionnes dans cet article, labore
par les autorits nationales.

Conseil suprieur de la
mutualit

DLAI S ET
OBSERVATI ONS

Article
1er
de
ORUGRQQDQFH
n 2009-79 du 22
janvier 2009 crant
l'Autorit
des
normes comptables

Saisi pour avis par le ministre charg Article L. 411-1 du

de la mutualit sur tout projet de texte code de la mutualit
lgislatif ou rglementaire relatif au
fonctionnement des mutuelles, des
unions et des fdrations, ainsi que
sur tout projet de rglement ou
directive communautaire ayant le
mme objet avant son examen par le
Conseil
des
Communauts
europennes.

Conseil suprieur des Tout projet de modification du statut Article L. 212-16 du

chambres rgionales des dfini par le prsent code est soumis code des juridictions
pour avis au Conseil suprieur des financires
comptes
chambres rgionales des comptes.
Ce conseil est galement consult sur
toute
question
relative

ORUJDQLVDWLRQ DX IRQFWLRQQHPHQW RX

la comptence des chambres
rgionales.

 188

I NSTANCE
Autorit de la
concurrence

Comit des finances

locales

CHAM P DE LA CONSULTATI ON
OBLI GATOI RE

BASE JURI DI QUE

DLAI S ET
OBSERVATI ONS

Peut
tre
consulte
par
les Article L. 62-1 du
commissions parlementaires sur les code de commerce
propositions de loi ainsi que sur toute
question concernant la concurrence.
Donne son avis sur toute question de
concurrence la demande du
Gouvernement.
Est consult sur tout projet de loi, tout
SURMHW
GDPHQGHPHQW
GX
Gouvernement caractre financier
concernant les collectivits locales.

Article L. 1211-3 du
code gnral des
collectivits
territoriales

Fournit au ministre charg de la sant Article L. 5311-2 du

Agence nationale de
scurit du mdicament OH[SHUWLVHTXLOXLHVWQpFHVVDLUHHQFH code de la sant
et des produits de sant qui concerne les produits susviss, publique
notamment pour en permettre le bon
usage ; elle participe la prparation
des textes lgislatifs et rglementaires.
Agence franaise de
scurit sanitaire des
aliments

)RXUQLW DX *RXYHUQHPHQW OH[SHUWLVH Article L. 1323-2 du

HWODSSXLVFLHQWLILTXHHWWHFKQLTXHTXL code de la sant
lui sont ncessaires, notamment pour publique
OpODERUDWLRQ HW OD PLVH HQ XYUH GHV
dispositions lgislatives des rgles
communautaires et des accords
internationaux relevant de son
domaine de comptence, et instruit,
SRXUVRQFRPSWHHWVRXVODXWRULWpGX
directeur gnral, OHVGRVVLHUVTXLOOXL
confie.

Conseil suprieur de la
fonction publique de
OeWDW

Est saisi :
Article 2 du dcret
1 Des projets de loi tendant n 82-450 du 28 mai
modifier les lois n 83-634 du 13 1982
juillet 1983 portant droits et
obligations des fonctionnaires et
n 84-16 du 11 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives la
IRQFWLRQSXEOLTXHGHOeWDW
2 Des projets de loi relatifs la
VLWXDWLRQ GHV DJHQWV FLYLOV GH OeWDW
titulaires ou non ;
3 Des projets de loi, drogeant aux
lois du 13 juillet 1983 et du 11 janvier
1984 prcites, relatifs un ou
plusieurs corps de fonctionnaires de
OeWDW

Conseil suprieur de la
fonction militaire

Exprime son avis sur les questions de Article L. 4124-1 du

caractre gnral relatives la code de la dfense
condition et au statut des militaires.

Chaque anne, avant

le 31 juillet, les
comptes du dernier
exercice connu des
collectivits locales
sont prsents au
gouvernement ainsi
TXDX[ FRPPLVVLRQV
des Finances de
O$VVHPEOpH
nationale
et
du
Snat.

 189
CHAM P DE LA CONSULTATI ON

I NSTANCE

OBLI GATOI RE

BASE JURI DI QUE

DLAI S ET
OBSERVATI ONS

Conseil suprieur de la
fonction publique
territoriale

Est saisi pour avis par le ministre Article 9 de la loi Le ministre charg
charg des collectivits territoriales n 84-53 du 26 des
collectivits
des projets de loi relatifs la fonction janvier 1984
territoriales peut, en
publique territoriale ainsi que des
tant que de besoin,
SURMHWV GRUGRQQDQFH SULV GDQV OHV
demander la runion
FRQGLWLRQVSUpYXHVjODUWLFOHGHOD
du Conseil suprieur
Constitution.
de
la
fonction
publique territoriale
dans un dlai de dix
jours.

Conseil suprieur de la
fonction publique
hospitalire

Est saisi pour avis des projets de loi Article 12 de la loi

de porte gnrale relatifs la n 86-33
du
9
situation
des
personnels
des janvier 1986
pWDEOLVVHPHQWV PHQWLRQQpV j ODUWLFOH
2 et des projets de statuts particuliers
des corps et emplois.

Conseil national de
OHQVHLJQHPHQWDJULFROH

Donne obligatoirement son avis sur Article L. 814-2 du

tout avant-projet de loi concernant code rural
OHQVHLJQHPHQWDJULFROH

Banque centrale
europenne

Est consulte par les autorits des Loi n 2008-125 du

tats membres au sujet de projets de 13 fvrier 2008
rglementation.
autorisant
la
ratification du trait
de Lisbonne
Articles 109 L,
paragraphe 2, et 109
F, paragraphe 6, du
Trait instituant la
Communaut
europenne, et de
ODUWLFOH  GH OD
dcision du conseil
93/717/CE

Commission europenne Les tats membres qui, en vertu de

ODUWLFOH  GX WUDLWp VRQW WHQXV GH
IDFLOLWHU ODFFRPSOLVVHPHQW GH VD
mission, doivent notifier leurs projets
dans le domaine des rglementations
techniques.

Loi n 2008-125 du
13 fvrier 2008
autorisant
la
ratification du trait
de Lisbonne
Directive du 28 mars
1983 prvoyant une
procdure
GLQIRUPDWLRQ GDQV
le domaine des
normes
et
rglementations
techniques
(83/189/CEE)

CONSULTATI ONS PRVUES PAR LE RGLEM ENT

&RQVHLOGDGPLQLVWUDWLRQ Est consult sur tout projet de texte Article 22 du dcret
SRUWDQW VXU ORUJDQLVDWLRQ HW OH n 2004-569 du 18
GXQpWDEOLVVHPHQW
fonctionnement du rgime et de juin 2004
public
OpWDEOLVVHPHQW

(Q FDV GXUJHQFH

GpFODUpH ODYLV HVW
rendu dans un dlai
de dix jours ouvrs
compter
de
la
saisine.

 190

I NSTANCE

CHAM P DE LA CONSULTATI ON
OBLI GATOI RE

BASE JURI DI QUE

Dcret n 89-647 du
Commission suprieure Elle a pour mission de :
- recenser les textes lgislatifs et 12 septembre 1989
de codification
rglementaires applicables dans les
WHUULWRLUHV GRXWUH-mer, vrifier le
FKDPS GDSSOLFDWLRQ GHV WH[WHV j
codifier en ce qui concerne ces
mmes territoires
- adopter
et
transmettre
au
Gouvernement les projets de codes
labors dans les conditions dfinies
SDUODUWLFOHGHODORLQ 2000-321 du
12 avril 2000 ainsi que les projets qui
lui sont soumis tendant la refonte de
codes existants.
Elle peut galement tre consulte sur
les projets de textes modifiant des
codes existants.
Est consult par le ministre charg des Article 3 du dcret
Comit national des
pches maritimes et des pches maritimes et des cultures n 92-335 du 30
marines sur toute mesure nationale ou mars 1992
levages marins
communautaire concernant :
a) La prservation et la gestion des
ressources de pche ;
E /HV FRQGLWLRQV GH[HUFLFH GH OD
pche professionnelle et des levages
PDULQV j OH[FOXVLRQ GHV TXHVWLRQV
relatives la rglementation du travail
et la fixation des salaires ;
c)
Le
fonctionnement
de
ORUJDQLVDWLRQLQWHUSURIHVVLRQQHOOHGHV
pches maritimes et des levages
marins.
Est consult sur les dispositions des Article R. 213-77 du
Comit technique
de
permanant des barrages projets de loi, relatifs la scurit de code
ces ouvrages, leur surveillance et OHQYLURQQHPHQW
leur contrle.
Conseil national de
OKDELWDW

Le ministre charg du logement peut Article R. 361-2 du

recueillir son avis sur toute question code
de
la
relative la politique du logement.
construction et de
OKDELWDWLRQ

Conseil suprieur des

administrations
parisiennes

Chaque section est galement saisie Dcret n 94-415 du

GHWRXWSURMHWPHQWLRQQpjODUWLFOH 24 mai 1994
relatif aux personnels qui relvent de
sa comptence.

Donne son avis sur les questions qui Dcret n 2009-64

Conseil gnral de
relvent
du
champ
de
ses du 16 janvier 2009
OpFRQRPLHGH
OLQGXVWULHGHOpQHUJLH comptences.
et des technologies
Conseil national du sport Est consult, la demande du ministre Article R. 142-2 du
charg des sports, sur tout projet de code des sports
loi ou de texte rglementaire relatif
aux activits physiques et sportives.

DLAI S ET
OBSERVATI ONS

 191

I NSTANCE
Conseil suprieur de la
marine marchande

CHAM P DE LA CONSULTATI ON
OBLI GATOI RE

BASE JURI DI QUE

DLAI S ET
OBSERVATI ONS

Obligatoirement consult sur les Dcret n 2002-647 Son avis est rput
projets de loi relatifs la marine du 29 avril 2002
GRQQp VLO QH VHVW
marchande ou aux ports maritimes.
pas prononc dans le
GpODL GXQ PRLV j
compter de la date
de rception du
projet
par
le
prsident

Groupe interministriel Examine les projets de lois relatifs Article 2 du dcret

n 75-360 du 15 mai
permanent de la scurit la scurit routire.
1975
routire
M ission
interministrielle de
OHDX

Donne son avis sur tous les projets de Article R. 213-13 du

lois, portant en tout ou partie sur des code
de
TXHVWLRQV UHODWLYHV j OHDX pODERUpV OHQYLURQQHPHQW
par les diffrents ministres.
Examine galement les projets de
WH[WHV UHODWLIV j ORUJDQLVDWLRQ GHV
services dconcentrs de chaque
ministre dans le doPDLQH GH OHDX
DLQVL TXH OHV SURMHWV GLQVWUXFWLRQ GX
PLQLVWUH FKDUJp GH OHQYLURQQHPHQW
relatifs la coordination dans ce
domaine.

Conseil suprieur de la
prvention des risques
professionnels

Est consult sur :

Article R. 4641-2 du
2 Les projets de loi relatifs la code du travail
protection et la promotion de la
sant et de la scurit au travail dans
les tablissements mentionns aux
articles L. 4111-1 et L. 4111-3.

Conseil suprieur de la
SUXGKRmie

Est consult sur les projets de loi Article R. 1431-3 du

relatifs :
code du travail
1 $ OLQVWLWXWLRQ OD FRPSpWHQFH
ORUJDQLVDWLRQ HW OH IRQFWLRQQHPHQW
GHVFRQVHLOVGHSUXGKRPPHV
2 $ OpOHFWLRQ DX VWDWXW HW j OD
formation
des
conseillers
SUXGKRPPHV
3 A la procdure suivie devant les
FRQVHLOVGHSUXGKRPPHV

Conseil national de la
consommation

Rend un avis sur les projets ou Article D. 511-3 du

propositions de lois et rglements code
de
la
VXVFHSWLEOHVGDYRLUXQHLQFLGHQFHVXU consommation
la consommation.

 192

ANNEXE N 7 :
0,6((1895('835,NCIPE ONE-IN, TWO-OUT
AU ROYAUME-UNI
Tableau n 0LVHHQXYUHGXSULQFLSH One-in, two-out par les ministres en 2013

Source : The Seventh Statement of New Regulation, Better Regulation Executive, dcembre 2013, p. 8.

 193

Tableau n &ODVVHPHQWGHVPLQLVWqUHVSRXUODPLVHHQXYUHGXSULQFLSH One-in, twoout en 2013

Source : The Seventh Statement of New Regulation, Better Regulation Executive, dcembre 2013, p. 9.

Tableau n  %LODQ FXPXOp GH OD PLVH HQ XYUH GHV SULQFLSHV One-in, one-out puis
One-in, two-out de 2011 2013 (en millions de livres sterling)

Semestre 1

Semestre 2

Semestre 3

Semestre 4

Semestre 5

Semestre 6

Total dc.
2013

-3,288m

-211m

8m

2,524m

-210m

-17m

-1,193m

Source : The Seventh Statement of New Regulation, Better Regulation Executive, dcembre 2013, p. 4.

 194

ANNEXE N 8 :
/(&20,7e'$1$/<6(',03$&7 IMPACT ASSESSMENT
BOARD ) DE LA COMMISSION EUROPENNE

PLACE DU COM I T '$1$/<6(',03$&7 I AB ) '$16/$3+$6(' I NI TI ATI VE DES

TEXTES EUROP(16-8648/(85$DOPTI ON PAR LA COM M I SSI ON EUROPENNE)

3KDVHGLQLWLDWLYH : la procdure interne la Commission

I
d

Examen
analytique :
continuer?
Analyse

impact
ncessaire
?

Procdure
GDQDO\VH
GLPSDFW :
consultation,
collecte de
donnes,
analyse,
projet rapport

Comit
GDQDO\VH
GLPSDFW

Rexamen
de
ODQDO\VH
GLPSDFW
et

Consultation
interne
interservices

proposition

Collge
(approbation
politique)

p
u
b
l
i
e
r

laboration de la proposition

Feuille
de route

Demande
de consultation

Consultation :
rapport
sur les
conclusions

Proposition,
rapports
GDQDO\VH
GLPSDFW
avis du
comit

3KDVHGLQLWLDWLYH : les actions sont examines par les parties prenantes extrieures
Source 5DSSRUWGHO IAB , p. 8.

Phase
GDGRSWLRQ
de la
lgislation

 195
STATI STI QUES RELATI VES AUX ACTI VI T6'(/ I AB DE 2007 2012

Source 5DSSRUWGHO,$%S 14.

 196

ANNEXE N 9 :
LE CONSEIL INDPENDANT CHARG DE CONTRLER LA QUALIT
'(6e78'(6',03$&7DES ADMINISTRATIONS BRITANNIQUES :
REGULATORY POLICY COMMITTEE (RPC)
AVI S DU RPC SUR UN PROJET DE LOI DE RFORM E DES RETRAI TES

 197

 198

 199

TABLEAU N 1. CLASSEM ENT DES M I NI S75(66(/21/$9,6eM I S PAR LE RPC

685/(6e78'(6',03ACT COM PLTES EXAM I NES DE JANVI ER JUI N 2013
DANS LE CADRE DE LA PROCDURE CLASSI QUE
Nombre
GpWXGH
GLPSDFW

Avis rouge

Avis orange

Avis vert

Degr de
conformit aux
objectifs fixs

2012

0LQLVWqUHGHOeQHUJLHHWGXFKDQJHPHQW
climatique

11

10

100 %

88 %

Agence nationale de la Sant et de la

scurit

100 %

93 %

Ministre de la Justice

100 %

76 %

Ministre du Budget

100 %

87 %

Ministre du Travail et des retraites

100 %

83 %

Ministre des transports

19

16

89 %

88 %

0LQLVWqUHGHO,QWpULHXU

83 %

68 %

Ministre de la Culture, des mdias et des

sports

78 %

82 %

0LQLVWqUHGHOeFRQRPLHGHOLQQRYDWLRQHW
des comptences

29

17

76 %

84 %

Ministre des Collectivits locales

66 %

76 %

Ministre de la Sant

50 %

68 %

0LQLVWqUHGHOeGXFDWLRQ

50 %

84 %

Ministre de O(QYLURQQHPHQWGH
ODOLPHQWDWLRQHWGHODJULFXOWXUH

38 %

84 %

105

21

18

66

80 %

81 %

Ministre (WXGHGLPSDFWFRPSOqWHV
2013 (janvier juin)

TOTAL

Source : Regulatory Policy Committee, Fit for Purpose Performance 2013, Impact Assessments, half year results January to
June 2013.

 200

TABLEAU N 2. CLASSEM ENT DES M I NI S75(66(/21/$9,6eM I S PAR LE RPC

685/(6e78'(6',03ACT ALLGES EXAM I NES DE JANVI ER JUI N 2013
DANS LE CADRE DE LA PROCDURE ACCLRE
Degr de
Degr de
conformit aux conformit aux
objectifs fixs objectifs fixs
(2013)
(2012)

Ministre (WXGHGLPSDFWFRPSOqWHV
2013 (janvier juin)

tudes
GLPSDFW
allges

Avis rouge

Avis vert

0LQLVWqUHGHOeFRQRPLHGHOLQQRYDWLRQHW
des comptences

100 %

89 %

Ministre des Collectivits locales

100 %

100 %

Ministre du Travail et des retraites

100 %

75 %

Ministre de la Justice

100 %

87 %

2IILFHJRXYHUQHPHQWDOSRXUOeJDOLWp

100 %

N/A

Agence des Normes alimentaires

100 %

N/A

Ministre de la Sant

100 %

66 %

Services du Premier ministre

100 %

100 %

Ministre des transports

23

21

91 %

92 %

Ministre du Budget

89 %

100 %

0LQLVWqUHGHO,QWpULHXU

83 %

50 %

0LQLVWqUHGHOeQHUJLHHWGXFKDQJHPHQW
climatique

80 %

50 %

Ministre de la Culture, des mdias et des

sports

66 %

100 %

0LQLVWqUHGHOeGXFDWLRQ

50 %

83 %

0LQLVWqUHGHO(QYLURQQHPHQWGH
ODOLPHQWDWLRQHWGHODJULFXOWXUH

15

10

100 %

91 %

Ministre de la Dfense

0%

N/A

84

20

64

76 %

89 %

TOTAL

Source : Regulatory Policy Committee, Fit for Purpose Performance 2013, Regulatory Triage Assessments, half year results
January to June 2013.

 201

ANNEXE N 10 :
PROJETS ET PROPOSITIONS DE LOI EXAMINS ET ADOPTS DE LA
XIE LA XIVE LGISLATURES
(du 1er octobre 1999 au 31 mai 2014)
PJL examins (hors PJL adopts (hors
conventions
conventions
internationales)
internationales)

PPL examines

PPL adoptes

01/10/1999-01/10/2000

37

37

50

43

02/10/2000-30/09/2001

25

25

40

38

01/10/2001-18/06/2002

17

17

23

21

19/06/2002-30/09/2002

01/10/2002-30/09/2003

39

39

23

18

01/10/2003-30/09/2004

34

34

14

01/10/2004-30/09/2005

35

35

15

12

01/10/2005-01/10/2006

33

33

17

12

02/10/2006-19/06/2007

30

29

14

10

20/06/2007-30/09/2007

01/10/2007-30/09/2008

42

42

21

14

01/10/2008-30/09/2009

32

32

19

11

01/10/2009-30/09/2010

35

35

38

22

01/10/2010-30/09/2011

43

43

43

24

01/10/2011-19/06/2012

19

19

33

19

26/06/2012-30/09/2012

01/10/2012- 30/09/2013

34

34

39

19

 202

 203

ANNEXE N 11 :
VOLUTION DU NOMBRE DE PROCDURES ACCLRES
DE LA XIE LA XIVE LGISLATURE
(DU 1

ER

OCTOBRE 1999 AU 31 MAI 2014)

Procdures acclres sur des

PJL

Procdures acclres sur des

PPL

01/10/1999-01/10/2000

02/10/2000-30/09/2001

20

01/10/2001-18/06/2002

19/06/2002-30/09/2002

01/10/2002-30/09/2003

10

01/10/2003-30/09/2004

13

01/10/2004-30/09/2005

01/10/2005-01/10/2006

12

02/10/2006-19/06/2007

14

20/06/2007-30/09/2007

01/10/2007-30/09/2008

01/10/2008-30/09/2009

30

01/10/2009-30/09/2010

20

01/10/2010-30/09/2011

14

01/10/2011-19/06/2012

16

10

26/06/2012-30/09/2012

01/10/2012-30/09/2013

37

01/10/2013-31/05/2014

25

12

40

Procdures acclres sur les PJL et les PPL de la XIe la XIVe

lgislature
37

35
30

30

25

25
20

20

20

10
5
0

13

12

10

3
0

Procdures acclres sur des PPL

16
12

10

7
44

14

9
5
2

204

15

14

Procdures acclres sur des PJL

 205

ANNEXE N 12 :
SCNARIOS DE RFORME POSSIBLES
3285)$,5('(/(;$0EN DE LA LOI DE RGLEMENT
81020(17)257'e9$/8$7,21'(/$&7,21PUBLIQUE
(EXTRAIT DE LA SYNTHSE DU RAPPORT DE
MM. FRANOIS CORNUT-GENTILLE ET RGIS JUANICO
AU P5e6,'(17'(/$66(0%LE NATIONALE)

Procdure d'examen du
projet de loi de rglement
Option 1

Option 2

Option 3

Option 4

Calendrier

Avantages

renvoi la commission
examen en sance
des Finances avec rapport
dbut octobre
lgislatif du rapporteur
gnral et notes d'valuation
des rapporteurs spciaux

cration d'un temps fort

budgtaire alliant
valuation des dpenses
passes et examen des
dpenses venir en PLF

saisine pour avis des

commissions permanentes

mobilisation des
commissions permanentes

cration d'une commission

spciale avec rapport du
rapporteur gnral et
rapports d'valuation des
politiques publiques par
binmes de rapporteurs
(majorit/opposition /
finances/autre commissions)

dlais d'valuation
raisonnables
examen en sance rupture dans la
fin juin
procdure actuelle en
retirant la commission des
Finances sa prminence sur
la loi de rglement et en
associant des rapporteurs
des autres commissions

Inconvnients
calendrier d'examen du projet
de loi de rglement trop tardif
pour peser sur la prparation du
PLF par le gouvernement
absence de binmes
majorit/opposition
risque d'engorgement de la
commission des finances
l'automne
tous les rapporteurs spciaux
de la commission des finances
ne seraient pas membres de la
commission spciale ce qui la
priverait d'office de pouvoirs de
contrle sur certaines missions
et programmes

cration de binmes
majorit /opposition
renvoi la commission
examen du projet implication des
des Finances avec rapport
de loi de rglement commissions permanentes
lgislatif du rapporteur
en sance fin juin tout en prservant la
gnral du budget et notes
prminence de la
examen fin juin
d'valuation des rapporteurs
commission des finances
en commissions
spciaux
largies des
cration de binmes
cration de missions
rapports des
majorit / opposition
d'information communes
missions
(finances + commissions
d'information
permanentes comptentes) communes

dlais d'valuation contraints

renvoi la commission
des Finances avec rapport
lgislatif du rapporteur
gnral du budget et notes
d'valuation des rapporteurs
spciaux
cration de missions
d'information communes
(finances + commissions
permanentes comptentes)

suppose de modifier le
calendrier prvisionnel de
l'ordre du jour afin de dcaler la
semaine de contrle
(actuellement prvue du 10 au
14 juin) la fin juin
dlais d'valuation contraints

examen du projet
de loi de rglement
et dbat sur les
rapports des
missions
d'information
communes fin juin
en sance lors de la
semaine de
contrle

implication des
commissions permanentes
tout en prservant la
prminence de la
commission des finances
cration de binmes
majorit / opposition
exposition mdiatique et
solennit du fait des dbats
en sance
confre un contenu utile
la semaine de contrle

l'examen en commissions
largies des rapports
d'information ne permet pas une
exposition mdiatique et une
solennit politique forte
dlais d'valuation contraints

 206

ANNEXE N 13 :
PROPORTION DES LOIS FRANAISES PRISES POUR LA
TRANSPOSITION DES DIRECTIVES EUROPENNES
(TABLEAUX EXTRAITS D(/e78'('(0 YVES BERTONCINI :
/8((76(61250(6 : PRISON DES PEUPLES OU CAGES POULES ? ,
NOTRE EUROPE, INSTITUT JACQUES DELORS, 16 MAI 2014)
TABLEAU N 1. NOM BRE ET NATURE M ATRI ELLE DES ACTES DE TRANSPOSI TI ON DES
DI RECTI VES COM M UNAUTAI RES EN FRANCE POUR LA PRI ODE 2000-2010

ACTES DE PORTE
LGI SLATI VE
7\SHVGDFWHV

ACTES DE PORTE
RGLEM ENTAI RE

DDADC(*)

Lois

Ordonnances

Dcrets

Arrts

Divers(**)

62

224

67

788

1356

34

1RPEUHGDFWHV

TOTAL

Total actes LEG/REGL

353

2178

3URSRUWLRQGDFWHV/(*5(*/

14 %

86 %

Nombre de directives concernes

236

757

993

Nombre de directives concernes/an

21,4

68,8

90,2

23,8 %

76,2 %

100

Proportion de directives/an

2531

(*) /HV''$&VRQWGHVORLVHWRUGRQQDQFHVSRUWDQWGLYHUVHVGLVSRVLWLRQVGDGDSWDWLRQDXGURLWFRPPXQDXWDLUH
(**) Les actes de porte rglementaires divers  FRUUHVSRQGHQW SDU H[HPSOH j GHV GpFLVLRQV GDXWRULWp DGPLQLVWUDWLYH
indpendante.
Source : Donnes SGAR, calculs Y. Bertoncini

TABLEAU N 2. I M PORTANCE RELATI VE DES FLUX NORM ATI FS COM M UNAUTAI RES
ET FRANAI S PAR SECTEUR POUR LA PRI ODE 1987-2006

SECTEURS

LOIS,
DIRECTIVES
ORDONNANCES,
ET
DCRETS,
RGLEMENTS
ARRTS

ACTES UE ET
FRANCE

% UE/TOTAL

Affaires trangres

8 9,6

340,2

429,8

20,8 %

Agriculture

798,4

1021,6

1820

43,9 %

Culture

397,8

397,8

0%

Dfense

0,9

534,4

535,3

0,2 %

cologie

19,75

434,9

454,65

4,3 %

423,65

1737,1

2160,75

19,6 %

1,7

827,1

828,8

0,2 %

Emploi et sant

14,45

1821,1

1835,55

0,8 %

I ntrieur et outre-mer

12,45

1207,7

1220,15

1%

1,05

689,7

690,75

0,2 %

21,75

1167, 2

1188,95

1,8 %

1383,7

10178,8

11562, 5

12 %

conomie
ducation, jeunesse et sports

Justice
Transports et quipement
Total global

Source : Yves Bertoncini, /LPSDFWGHVLQWHUYHQWLRQVGHO8(DXQLYHDXQDWLRQDORSFLW

 207
TABLEAU N 3. PROPORTI ON DE LOI S D25,*,1((8523ENNE DANS 7 PAYS DE /8(
PAYS

PERI ODE

'(/2,6'25,*,1(
EUROPEENNE (UE)

Espagne

1986-2007

35

Luxembourg

1986-2006

28,8

Allemagne

1986-2005

28,7

Autriche

1992-2007

26

France

1986-2007

18,75

Pays-Bas

1981-2009

12,3

Finlande

1995-2009

11,8

Source : Donnes S. Brouard, O. Costa et T. Knig, The Europeanization of domestic legislatures, op. cit.

 208

ANNEXE N 14 :
OUTILS MTHODOLOGIQUES
POUR LA TRANSPOSITION DES DIRECTIVES EUROPENNES
LE GUI DE DE BONNES PRATI QUES POUR LA TRANSPOSI TI ON DES
DI RECTI VES EUROPENNES
Pour laborer les mesures de transposition des directives europennes, un Guide de bonnes
pratiques concernant la transposition des directives europennes a t labor dans le
prolongement de la circulaire du Premier ministre (M . Jean-Pierre Raffarin) du
27 septembre 2004 relative la procdure de transposition en droit interne des directives et
dcisions-cadres ngocies dans le cadre des institutions europennes. Cette circulaire
UHFRPPDQGDLWGDSSUpFLHUOHSOXVHQDPRQWSRVVLEOHOLPSDFWGHODFWHHQSUpSDUDWLRQVXUOH
droit interne SRXUSHUPHWWUHjODIRLVGDUUrWHUOHVSRVLWLRQVGHQpJRFLDWLRQGHOa France
en connaissance de cause et de prparer la transposition . Selon cette circulaire, cet
HIIRUW GDQWLFLSDWLRQ GRLW VH PDWpULDOLVHU VRXV OD IRUPH GXQH pWXGH GLPSDFW devant tre
prise en compte dans le cadre de la ngociation.
1 Veille pr-transposition  DX VWDGH GH OpODERUDWLRQ GHV SURSRVLWLRQV GH WH[WHV
europens
La veille active sur les projets de la Commission est du ressort de chaque ministre, en lien
DYHF OD 5HSUpVHQWDWLRQ 3HUPDQHQWH GH OD )UDQFH DXSUqV GH O8QLRQ (XURSpHQQH 53 HW le
secrtariat gnral des Affaires europennes (SGAE). Les ministres tablissent des notes
de veille sur le fondement desquelles le SGAE rdige et met jour chances rgulires
un tableau de prospective rassemblant, par secteur, les projets de textes en cours
GpODERUDWLRQDXVHLQGHOD&RPPLVVLRQHXURSpHQQHHWmis la disposition des assembles
sur le site extranet du SGAE.
2 Au stade des ngociations des textes europens
'qVODSXEOLFDWLRQGXQHSURSRVLWLRQGHGLUHFWLYHXQH quipe projet est mise en place au
VHLQGXGHVPLQLVWqUHVFRQFHUQpVDILQGHQpYDOXHUOLPSDFW\FRPSULVGXSRLQWGHYXH
GHVDWUDQVSRVLWLRQ&HWWHpTXLSHSURMHWHVWRSpUDWLRQQHOOHMXVTXjODWUDQVSRVLWLRQGpILQLWLYH
du texte. Elle est responsable de la constitXWLRQGXQIRQGVGHGRVVLHUVXUODGLUHFWLYHTXL
pourra tre utile la conservation de la mmoire de la ngociation et de la
WUDQVSRVLWLRQ GX WH[WH HQ FDV GH PRELOLWp GHV SHUVRQQHV FRQVWLWXDQW OpTXLSH
initialement constitue.
$ILQ GDVVXUHU XQH continuit entre la ngociation et la transposition dans chacune des
assembles, le guide de bonnes pratiques suggre que VHORQ ORUJDQLVDWLRQ DX VHLQ GHV
assembles et des commissions :
un parlementaire se propose ou soit dsign par sa commission pour suivre la
ngociation du texte HQ OLHQ DYHF O quipe projet et le SGAE, et faciliter le choix du
vecteur de transposition le plus appropri ;
ce parlementaire soit ensuite dsign pour suivre le projet de loi de transposition ou
prsenter une proposition de loi sur le domaine couvert par la directive.
3URGXFWLRQGXQHILFKHGLPSDFWVLPSOLILpVRXVVHPDLQHV
Le ministre chef de file rdige une ILFKH GLPSDFW VLPSOLILp qui contient une description
succincte de la proposition de directive et de son inVHUWLRQ GDQV OHQYLURQQHPHQW MXULGLTXH
QDWLRQDODLQVLTXXn avis sur le principe du texte.

 209

&HWWH ILFKH GLPSDFW VLPSOLILpH HVW envoye aux assembles dans les trois semaines
suivant la transmission du texte par le Gouvernement aux assembles. Elle est mise en
OLJQH VXU OH[WUDQHW GX 6*$( et du SGG des fins de transparence et de diffusion de
OLQIRUPDWLRQDX[SULQFLSDX[DFWHXUVFRQFHUQpV
3URGXFWLRQGXQHILFKHGLPSDFWVWUDWpJLTXHVRXVPRLV
Dans les trois mois suivant la transmission de la proposition de directive par le
Gouvernement aux assembles, la ILFKHGLPSDFWVLPSOLILpH est FRPSOpWpHSDUO quipe
projet  SRXU GHYHQLU XQH YpULWDEOH DQDO\VH GLPSDFW DSSHOpH ILFKH GLPSDFW
stratgique . /H QLYHDX GH GpWDLO GH FHWWH DQDO\VH GLPSDFW HVW ODLVVp j ODSSUpFLDWLRQ
des services. Cette fiche est galement envoye aux assembles et mise en ligne sur
OH[WUDQHWGX6*$(
'pILQLWLRQGXQ plan de transposition
Une fois la directive adopte au niveau europen et publie au Journal Officiel de O8QLRQ
europenne, le ministre chef de file tablit un plan de transposition qui dfinit les
vhicules normatifs de transposition (identification des normes abroger, modifier ou
adopter), dterminer les consultations (obligatoires ou non) mener et propose des
FDOHQGULHUVGHUpGDFWLRQHWGDGRSWLRQ.
Pour les directives les plus importantes, dont le texte transposer est clairement identifi,
un projet ou une proposition de loi ddi(e)GRQWOREMHWSULQFLSDOHVWODWUDQVSRVLWLRQGH
cette directive, est rdig.
Pour les directives au contenu essentiellement technique devant tre transposes par voie
OpJLVODWLYH XQ SURMHW GH ORL SRUWDQW GLYHUVHV GLVSRVLWLRQV GDGDSWDWLRQ DX GURLW GH O8QLRQ
europenne ( DDADUE HVWGpSRVpDX3DUOHPHQWHQGpEXWGDnne calendaire. Ce projet
de loi est insr dans le schma prvisionnel du Gouvernement pour les assembles. Sous
rserve des chanciers lectoraux propres chaque assemble, la rpartition des
DDADUE  HQWUH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH HW OH 6pQDW GHYUD rWre quilibre, avec
ventuellement deux DDADUE  HQ GpEXW GDQQpH UpSDUWLVVDQW OHV GRPDLQHV FRQFHUQpV
GH IDoRQ KRPRJqQH OXQ SDVVDQW HQ SUHPLqUH OHFWXUH j O$VVHPEOpH QDWLRQDOH ODXWUH DX
Snat. En cas de projet ou de proposition de loi dont la transSRVLWLRQ QHVW SDV OREMHW
principal mais qui comporte des mesures de transposition, une distinction claire doit tre
RSpUpHGDQVOH[SRVpGHVPRWLIVGHFHTXLUHOqYHGHODWUDQVSRVLWLRQ
Un Groupe Haut Niveau (GHN), coprsid par le Secrtaire gnral du
Gouvernement et le Secrtaire gnral des Affaires europennes, se runit tous les trois
mois afin de traiter au fond des cas de transposition posant des difficults, soit au niveau
du choix du vecteur, soit au niveau du respect des chances de transposition. Il tire
galement un bilan trimestriel de la transposition par ministre, travers un bilan des
diffrents indicateurs labors tout au long du processus de ngociation et de transposition.
6 Veille post-transposition destine anticiper une ventuelle rvision des
directives
Un PpFDQLVPH GDOHUWH VXU OHV GLIILFXOWpV GDSSOLFDWLRQ GHV WH[WHV GH WUDQVSRVLWLRQ
( Centre SOLVIT France ) a t mis en place : il informe le ministre comptent en cas de
GLIILFXOWpVGDSSOLFDWLRQSRXUOHVHQWUHSrises ou les citoyens.
/H JXLGH GH ERQQHV SUDWLTXHV VXJJqUH TXDX 3DUOHPHQW GDQV OH UHVSHFW GX SULQFLSH
GDXWRQRPLH GHV DVVHPEOpHV OH PDQGDW GX UDSSRUWHXU GXQH SURSRVLWLRQ GH GLUHFWLYH
puis du vecteur lgislatif de transposition le cas chant, pourrait utilement tre tendu
pour les directives les plus importantes au suivi de leur excution en France, sur le
PRGqOHGHVUDSSRUWVGDSSOLFDWLRQGHVORLV.

 210

Annexe 1 - Fiche dLPSDFWVLPSOLILpH),6

Acte europen propos

Base juridique et procdure GDGRSWLRQGHODFWH

-

Base juridique
ComppWHQFHH[FOXVLYHSDUWDJpHGDSSXLGHO8(
ProcpGXUHGDGRSWLRQGHODFWHSURFpGXUHOpJLVODWLYHRUGLQDLUHRXSURFpGXUHVSpFLDOH
Rgles de vote au Conseil

Responsabilit ministrielle
-

Ministre chef de file

Objet de la proposition dDFWH

Description du dispositif administratif et juridique propos

I nsertion dans lHQYLURQQHPHQWMXULGLTXH

-

Respect du principe de subsidiarit

Textes qui en droit franoDLVUpJLVVHQWODPDWLqUHFRQFHUQpHSDUODSURSRVLWLRQGDFWH

Avis sur le principe du texte

Autres observations

 211

Annexe 2- Fiche dLPSDFWVWUDWpJLTXH(FI S 2)

Acte europen propos

Base juridique et procpGXUHGDGRSWLRQGHODFWH

-

Base juridique
ComppWHQFHH[FOXVLYHSDUWDJpHGDSSXLGHO8(
ProcpGXUHGDGRSWLRQ GHODFWHSURFpGXUHOpJLVODWLYHRUGLQDLUHRXSURFpGXUHVSpFLDOH
Rgles de vote au Conseil

Champ dDSSOLFDWLRQGHODFWH(espace conomique europen)

Responsabilit ministrielle
-

Ministre chef de file

Ministres concerns
Responsable quipe projet & nom GHVPHPEUHVGHOpTXLSH

Objet, description gpQpUDOHHWSULQFLSDX[HIIHWVDWWHQGXVGHODFWH

Rsum de la proposition, du dispositif administratif et juridique propos et des motivations de la
Commission europenne
I nsertion dans lHQYLURQQHPHQWMXULGLTXH
-

Respect du principe de subsidiarit

Tableau de concordance prcoce7 jIRXUQLUGDQVOHVPRLVVXLYDQWODGRSWLRQGHOD
proposition de directive par la Commission europenne
Le cas pFKpDQWDSSUpFLDWLRQGHVUHFRXUVDX[DFWHVGpOpJXpVRXDX[DFWHVGH[pFXWLRn et de
leur adquation/opportunit ( voir avec le correspondant comitologie du ministre)
Analyse en termes de droits fondamentaux
Avis du Conseil d(WDWVDLVLQHpYHQWXHOOHGDWHGHVDLVLQHUpVXPpGHODYLVUHQGX

Modle de tableau de concordance prcoce

Dispositions de la
proposition de
directive

(article par article)

Droit interne en
vigueur susceptible
drWUHPRGLILp
(citation de la disposition
concerne)

Premire estimation des

normes adopter en vue
de la transposition
(abrogation / modification de
dispositions existantes ; ajout de
dispositions nouvelles) (prciser la
nature juridique

Observations
relatives
jOLPSDFWGHOD
disposition du
projet
de directive

 212

Consultations
-

Au niveau communautaire : consultations passes (+ contribution des autorits franaises,

le cas chant)
- Au niveau franais : obligatoires (avec chancier) et facultatives (CCEN, consultations
publiques)
Analyse
-

tude dLPSDFWHXURSpHQQHOHFDVpFKpDQWSULQFLSDX[pOpPHQWV

Contribution nationale jOpWXGHGLPSDFWHXURSpHQQHOHFDVpFKpDQW
tude dLPSDFWQDWLRQDOH
o Premiers pOpPHQWVGDQDO\VHGHVLPSDFWVEXGJpWDLUHVpFRQRPLTXHVHWILQDQFLHUV
sociaux, techniques ou administratifs de la proposition dDFWH
o Impact sur les collectivits locales
,PSDFWVXUORXWUH-mer et autres territoires spcifiques
>$QWLFLSHU HW DUWLFXOHU DYHF OD ILFKH GLPSDFW VXU OHV FROOHFWLYLWpV
territoriales telle que prvue dans la circulaire du Premier ministre du 17
fvrier 2011 sur la simplification des normes concernant les entreprises
et les collectivits territoriales].
o Impact sur les entreprises [Anticiper et articuler avec la fiche dLPSDFW VXU OHV
entreprises telle que prvue dans la circulaire du Premier ministre du 17 fvrier
2011 sur la simplification des normes concernant les entreprises et les
collectivits territoriales].

Position franaise sur la proposition

[ complter chaque grande tape du processus europen de ngociation, si pertinent : accord
en 1re lecture, le cas chant, accord en 2me lecture le cas chant, conciliation le cas chant]
Application et suivi des articles 88-4 et 88-6 de la Constitution sur ce projet dDFWH

Echancier de ngociation

Autres observations
Apprciation du dlai de transposition propos

 213

ANNEXE N 15 :
7$8;'$33/,&$7,21'ES LOIS PROMULGUES
(EXTRAITS DU RAPPORT $118(/685/$33/,&$TION DES LOIS PUBLI EN JUIN 2014
PAR LA COMMISSION SNATORIALE POUR LE CO175/('(/$33/,&$7ION DES LOIS)
GRAPHI QUE DE L'VOLUTI ON DCENNALE DU POURCENTAGE DE M ESURES
RGLEM ENTAI RES PRI SES PAR RAPPORT AU NOM BRE DES M ESURES ATTENDUES

Source : 5DSSRUWGLQIRUPDWLRQQVHVVLRQ-VXUODSSOLFDWLRQGHVORLV session parlementaire 2012 2013,

fait, au nom de la commission snDWRULDOH SRXU OH FRQWU{OH GH ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV SDU le snateur David Assouline,
17 juin 2014, p. 24.

NOM BRE DE M ESURES RGLEM ENTAI RES PRI SES PAR RAPPORT AU NOM BRE DES
M ESURES ATTENDUES

Anne
parlementaire

2003
2004

Pourcentage

14 %

2004
2005
16 %

2005
2006
30 %

2006
2007
32 %

2007
2008
24 %

2008
2009
27 %

2009
2010
20 %

2010
2011
64 %

2011
2012
66%

2012
2013
64 %

Source : 5DSSRUWGLQIRUPDWLRQQVHVVLRQ-VXUODSSOLFDWLRQGHVORLV session parlementaire 2012 2013,

IDLW DX QRP GH OD FRPPLVVLRQ VpQDWRULDOH SRXU OH FRQWU{OH GH ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV SDU le snateur David Assouline,
17 juin 2014, p. 24.

 214
7$8;'$33/,&$7,21'(6/2,63285/$11e( PARLEM ENTAI RE 2012-2013

Nombre de lois (a) promulgues durant l'anne parlementaire

50

Taux de mise en application des lois de la XI V me lgislature(b)

88 %

Taux de mise en application des lois de l'anne parlementaire :

- en nombre de lois
- en nombre de mesures

90 %
64 %

- nombre de rapports demands

- pourcentage par rapports dposs

173
58 %

Rapports demands par le Parlement depuis 2004 (c)

Rythme de publication des rapports de l'article 67 (d)

- nombre de rapports attendus
- nombre de rapports prsents dans le dlai lgal

30
2

Source : 5DSSRUWGLQIRUPDWLRQQVHVVLRQ-VXUODSSOLFDWLRQGHVORLV session parlementaire 2012 2013,

IDLW DX QRP GH OD FRPPLVVLRQ VpQDWRULDOH SRXU OH FRQWU{OH GH ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV SDU le snateur David Assouline,
17 juin 2014, p. 23.

(a)

Hors lois de ratification ou d'approbation de conventions internationales

Priode du 20 juin 2012 au 9 avril 2014 - pourcentage en nombre de lois
(c)
Du 1er janvier 2004 au 30 dcembre 2013 - hors rapports de l'article 67
(d)
Rapports VXUODSXEOLFDWLRQGHVUqJOHPHQWVGDSSOLFDWLRQGHWRXWHQRXYHOOHORL
(b)

 215

ANNEXE N 16 :
COMPTES-RENDUS DES AUDITIONS DE LA MISSION

Premire table ronde runissant des universitaires : Mme Graldine Chavrier,

SURIHVVHXUHGHGURLWjO8QLYHUVLWpGH3aris I (Panthon-Sorbonne) ; M. Bertrand
GX 0DUDLV FRQVHLOOHU GeWDW HW SURIHVVHXU GH GURLW SXEOLF j O8QLYHUVLWp 3DULV
Ouest (Nanterre-La Dfense) ; M. Michel Verpeaux, professeur de droit
O8QLYHUVLWpGH3DULV,3DQWKpRQ-Sorbonne), le jeudi 23 janvier 2014. ......................

217

Seconde table ronde runissant des universitaires : Mme Pascale Deumier,

SURIHVVHXUHGHGURLWjO8QLYHUVLWp-HDQ0RXOLQ/\RQ,,,0PH&pOLD=RO\QVNL
professeure de GURLW j O8QLYHUVLWp GH 9HUVDLOOHV 6DLQW-Quentin-en-Yvelines, le
jeudi 23 janvier 2014 ...................................................................................................

230

$XGLWLRQ GH 00 3KLOLSSH 6DVVLHU HW 'RPLQLTXH /DQVR\ DXWHXUV GUbu loi
(Fayard, mars 2008), le jeudi 23 janvier 2014. ...........................................................

240

Audition de M. Alain Lambert, prsident de la commission consultative

GpYDOXDWLRQ GHV QRUPHV &&(1 HW DXWHXU DYHF 0 -HDQ-Claude Boulard, du
UDSSRUWGHODPLVVLRQGHOXWWHFRQWUHOLQIODWLRQQRUPDWLYHPDUV, le jeudi 30
janvier 2014 .................................................................................................................

245

$XGLWLRQ GH 0 %UXQR 'RQGHUR SURIHVVHXU GH GURLW j O8QLYHUVLWp GH 3aris I
Panthon-Sorbonne, le jeudi 30 janvier 2014 .............................................................

253

Audition de M. Serge Lasvignes, Secrtaire gnral du Gouvernement et de M.

Thierry-Xavier Girardot, directeur, adjoint au Secrtaire gnral du
Gouvernement, le mercredi 19 fvrier 2014 ...............................................................

260

Audition de M. Rmi Bouchez, ancien commissaire la simplification, le jeudi 20

fvrier 2014 .................................................................................................................

270

Audition de M. ric Dolig, snateur et auteur du rapport sur la simplification des

normes applicables aux collectivits locales (juin 2011), le jeudi 20 fvrier 2014 ....

277

Audition de M. Nicolas Molfessis, professeur de droit priv l'Universit Paris II

Panthon-Assas, membre du Club des juristes, le jeudi 10 avril 2014 .......................

282

Audition GH UHSUpVHQWDQWV GH O2UJDQLVDWLRQ SRXU OD FRRSpUDWLRQ HW OH
dveloppement conomiques (OCDE) : M. Nick Malyshev, responsable de la
division de la politique de la rglementation ; Mme Cline Kauffmann,
responsable adjointe de la division de la politique de la rglementation ; M. Daniel
Trnka, responsable du travail sur la simplification, division de la politique de la
rglementation, le jeudi 17 avril 2014 .........................................................................

291

Audition de M. Didier Migaud, Premier prsident de la Cour des comptes, le

mercredi 30 avril 2014 ................................................................................................

297

 216

Audition de M. Nicolas Conso, chef du service innovation et services aux usagers

DXVHFUpWDULDWJpQpUDOSRXUODPRGHUQLVDWLRQGHODFWLRQSXEOLTXH6*0$3 et de
M. Grard Huot, responsable des relations avec les entreprises au sein de la
mission simplification le mercredi 30 avril 2014 .................................................

308

Audition de M. Philippe Lglise-Costa, secrtaire gnral des Affaires

europennes (SGAE), accompagn de Mmes Liza Bellulo, conseillre juridique,
Vronique Fourquet adjointe la conseillre juridique, Juliette Clavire,
responsable du dpartement Parlement National, Parlement europen, collectivits
locales, le jeudi 15 mai 2014 .......................................................................................

315

Audition de M. Jean-Paul Delevoye, prsident du Conseil conomique, social et

environnemental, accompagn de M. Christian Le Roux, directeur de cabinet, le
jeudi 15 mai 2014 ........................................................................................................

322

Audition de reprsentants du Mouvement des Entreprises de France (MEDEF) :

M. Bernard Gaud, prsident du MEDEF Rhne-Alpes et prsident de la
commission Simplification du MEDEF, Mmes Dorothe Pineau, directrice
gnrale adjointe du MEDEF en charge du dossier simplification et Jolle Simon,
directrice des affaires juridiques, rapporteure de la commission Simplification
du MEDEF, le jeudi 15 mai 2014 ...............................................................................

331

Audition de M. Jean-Marc Sauv, vice-SUpVLGHQWGX&RQVHLOGeWDWDFFRPSDJQp

GH 0 %HUQDUG 3rFKHXU SUpVLGHQW GH OD VHFWLRQ GH ODGPLQLVWUDWLRn, et de
Mme Maryvonne de Saint Pulgent, prsidente de la section du rapport et des
tudes, le jeudi 22 mai 2014 .......................................................................................

337

Audition de M. Jean-/XF7DYHUQLHUGLUHFWHXUJpQpUDOGHO,16((, le jeudi 22 mai

2014 .............................................................................................................................

348

Audition de M. David Assouline, snateur, prsident de la commission snatoriale

SRXUOHFRQWU{OHGHODSSOLFDWLRQGHVORLV, le jeudi 5 juin 2014 ...................................

355

Audition de M. Jean-Luc Warsmann, dput , le mardi 1er juillet 2014 ....................

362

Audition de M. Jean-Marie Le *XHQ 6HFUpWDLUH GeWDW DX[ 5HODWLRQV DYHF OH

Parlement, auprs du Premier ministre , le mercredi 9 juillet 2014 ...........................

372

 217

Sance du jeudi 23 janvier 2014

/D PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ SURFqGH j ODXGLWLRQ VRXV IRUPH GH table ronde de :
Mme *pUDOGLQH &KDYULHU SURIHVVHXUH GH GURLW j O8QLYHUVLWp GH 3DULV , 3DQWKpRQSorbonne) ; 0 %HUWUDQG GX 0DUDLV FRQVHLOOHU GeWDW HW SURIHVVHXU GH GURLW SXEOLF j
O8QLYHUVLWp3DULV2XHVW1DQWHUUH-La Dfense) ; M. Michel Verpeaux, professeur de droit
O8QLYHUVLWpGH3DULV,3DQWKpRQ-Sorbonne).
M me la prsidente Laure de La Raudire. Madame, messieurs, je vous remercie
GHYRWUHSDUWLFLSDWLRQjFHWWHSUHPLqUHUpXQLRQGHQRWUHPLVVLRQGLQIRUPDWLRQTXHYDYRXV
prsenter son rapporteur, M. Thierry Mandon.
M . Thierry M andon, rapporteur. /D PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ VXU OD VLPSOLILFDWLRQ
lgislative a pour objet de rationaliser autant que possible le flux normatif, plutt que le
stock de dispositions rglementaires et lgislatives existantes, lequel est trait par ailleurs.
Toutefois, nous ne devrons pas hsiter passer outre cette distinction entre flux et stock si
cela se rvle ncessaire.
Nous rflchirons donc aux moyens de produire des textes moins nombreux, plus
OLVLEOHV SOXV HIILFDFHV HQ SULYLOpJLDQW OpYDOXDWLRQ ex ante OpYHQWXDOLWp GH VXSSULPHU GHV
textes en mme temps que nous en adoptRQV GH QRXYHDX[ OD SRVVLELOLWp GXQ droit de
regard  GX 3DUOHPHQW VXU OHV GpFUHWV GDSSOLFDWLRQ 1RXV pWXGLHURQV SOXV JpQpUDOHPHQW OD
procdure lgislative et la mthode de transposition des directives, et tout autre moyen de
simplifier une procdure dRQWQRXVPHVXURQVFKDTXHMRXUOHVDUFKDwVPHV-DLSRXUPDSDUW
le sentiment que les parlementaires, tous groupes politiques confondus, sont maintenant
mrs et prts cette volution.
1RXV HQWHQGURQV GDERUG HQ SDUWLFXOLHU DX VXMHW GHV GpFUHWV GDSSOLFDWion,
Mme &KDYULHUDXWHXUGHQRPEUHX[WH[WHVVXUOH[SpULPHQWDWLRQWHUULWRULDOHHWODGDSWDELOLWp
de la norme, dont Le Pouvoir normatif local, paru en aot 2011. Nous nous tournerons
ensuite vers M. du 0DUDLV TXL D pWXGLp ODWWUDFWLYLWp GX GURLW IUDQoDLV dans la comptition
conomique internationale, notamment dans une contribution au rapport public de 2006 du
&RQVHLOGeWDWVXUODVpFXULWpMXULGLTXHHWODFRPSOH[LWpGXGURLWRLOpYRTXHOpYDOXDWLRQex
ante de la rglementation dans le cadre des tudes GLPSDFW0 Verpeaux, enfin, auteur de
nombreux ouvrages de droit constitutionnel et de droit des collectivits territoriales, a t
membre du Comit pour la rforme des collectivits locales cr en 2008.
M me *pUDOGLQH &KDYULHU SURIHVVHXUH GH GURLW j Ouniversit de Paris I Panthon-Sorbonne. Madame la prsidente, mesdames et messieurs les dputs et membres
GH OD PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ YRXV DYH] UHoX OD QREOH PLVVLRQ GH UpIOpFKLU DX[ PR\HQV GH
VLPSOLILHUODORLHWYRXVPDYH]IDLWOH[WUrPHKRQQHXUGHPe demander de participer cette
table ronde afin de vous restituer le rsultat de mes recherches. Je vous en remercie
vivement.
-DLELHQQRWpTXHYRXVDYH]GpVLUpPHQWHQGUHVXUOHVOLHQVTXHSRXUUDLWHQWUHWHQLU
cette simplification avec la thmatique du pouvoir normatif local, laquelle peut effectivement
UHQYR\HUDX[GpFUHWVGDSSOLFDWLRQ
-HSUpFLVHUDLGDERUGTXLOQHSHXWpYLGHPPHQWrWUHTXHVWLRQGHFRQILHUXQSRXYRLU
OpJLVODWLIDX[FROOHFWLYLWpV(QHIIHWOXQLWpGHOeWDWFHVWOXQLWpGHODVRXYHrainet ; or la
VRXYHUDLQHWp FHVW OD ORL &HOOH-ci doit rester unique, de sorte que seule la procdure
GH[SpULPHQWDWLRQOpJLVODWLYHHVWVRXKDLWDEOH

 218

La question se pose diffremment concernant le pouvoir rglementaire tatique,

deuxime dans la hirarchLHGHVQRUPHVHWTXL QHVWDXWRULVpjLPSRVHUGHVFKDUJHVHWGHV
REOLJDWLRQVDX[FROOHFWLYLWpVTXjFRQGLWLRQ G\DYRLUpWpKDELOLWpSDUOHOpJLVODWHXU /XQLWp
GHOeWDWVDFFRPPRGHGRQFGHOH[LVWHQFHGXQSRXYRLUUpJOHPHQWDLUHORFDO/DTXHVWLRQTXL
se pose est alors la suivante : pourriez-YRXV UHQYR\HU SRXU ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV TXH YRXV
adoptez, au pouvoir rglementaire et quel intrt y trouveriez-vous ?
9RXV YRXV LQTXLpWH] OpJLWLPHPHQW GH OD OHQWHXU DYHF ODTXHOOH OH[pFXWLI DSSOLTXH
YRV ORLV GXQH SDUW HW GH ODGDSWDWLRQ GH FHV ORLV j OHXUV HQMHX[ GDXWUH SDUW 8QH ORL
applique tardivement, ou mal applique parce que mal adapte son contexte par le pouvoir
UpJOHPHQWDLUHSHXWrWUHXQHORLSHUGXHHQFHVHQVTXHOOHPDQTXHVHVREMHFWLIVLQLWLDXx.
/LQWpUrW GXQ UHQYRL GLUHFW GH OD ORL DX SRXYRLU UpJOHPHQWDLUH ORFDO VHUDLW GH
UHPpGLHUjFHWWHOHQWHXUHWGHSHUPHWWUHGDWWHLQGUHSOXVIDFLOHPHQWOHVREMHFWLIVSRXUVXLYLV
SXLVTXHFHVWDX[FROOHFWLYLWpVTXHYRXVFRQILHULH]DORUVOHVRLQGDGRSWHUFHrtaines modalits
GDSSOLFDWLRQGHVORLVTXLFRQFHUQHQWOH[HUFLFHGHOHXUVFRPSpWHQFHVFHVW--dire aux plus
motives, aux plus presses de voir appliquer la loi. Cette facult peut tre fonde sur un
principe constitutionnel mconnu : le principe de subsidiarit normative, proche du principe
GHSURSRUWLRQQDOLWpHWGRQWODPLVHHQXYUHORLQGHPHQDFHUOHSULQFLSHGpJDOLWpSRXUUDLW
DXFRQWUDLUHOHGpIHQGUH HQGRQQDQWFRUSVDXSULQFLSHGpJDOLWpSURSRUWLRQQHOOHPDWpULHOOH
&HWWH UHFKHUFKH GpJDOLWp PDWpULHOOH HW QRQ SOXV IRUPHOOH HVW GDLOOHXUV j ORULJLQH GHV
GHPDQGHVUpFHQWHVGDGDSWDELOLWpGXGURLW
Comment adapter le droit son contexte par application du principe de subsidiarit
normative ?
Le lgislateur dcentralise au nom du principe selon lequel on administre mieux de
SUqV HQ SUHQDQW HQ FRQVLGpUDWLRQ OHV SDUWLFXODULWpV GX WHUUDLQ 7RXWHIRLV ORUVTXLO UHQYRLH
V\VWpPDWLTXHPHQWDX3UHPLHUPLQLVWUHSRXUOH[pFXWLRQGHVORLVFRQFHUQDQWOHVFRPSpWHQFHV
GHV FROOHFWLYLWpV OHTXHO ODSSOLTXH GH IDoon trop dtaille et avec retard, ce centralisme
normatif contrevient au bnfice attendu de la dcentralisation : on administre de prs,
FHUWHVPDLVVDQVSRXYRLUWHQLUFRPSWHGHVVSpFLILFLWpVORFDOHV-XVTXLFLYRXVDYH]SRXUWDQW
toujours considr que OHUHQYRLDXSRXYRLUUpJOHPHQWDLUHGX3UHPLHUPLQLVWUHVLPSRVDLW
/H[pFXWLIFRQVFLHQWGHVHVIDLEOHVVHVDELHQWHQWpGHVHGLVFLSOLQHUOXL-mme, mais
sans succs. Il a ainsi prconis dans la circulaire du 7 juillet 2011 sur la qualit du droit que
chaque projet de norme nouvelle [ soit] soumis un examen de ncessit et de
proportionnalit aussi circonstanci que possible HW LO D pWp HQYLVDJp GLQVFULUH GDQV OH
SURMHW GH ORL GH PRGHUQLVDWLRQ GH ODFWLRQ SXEOLTXH WHUULWRULDOH TXH OH *RXYHUQHPHQW
adoSWHUDLW j ODYHQLU GHV PRGDOLWpV GDSSOLFDWLRQ SURSRUWLRQQpHV GHV ORLV FRQFHUQDQW OHV
collectivits.
Ce principe de proportionnalit postulait ncessairement le recours au rglement
local : la norme se limite ce qui est ncessaire pour atteindre les objectifs poursuivis,
UHQYR\DQWSRXUOHUHVWHjGDXWUHVDXWRULWpV ici les collectivits, mais pourquoi pas chaque
acteur concern dans son domaine, notamment les entreprises, qui seraient alors contraintes
GDWWHLQGUH FHUWDLQV REMHFWLIV PDLV VHORQ GHV PRGDlits dont le dtail ne leur serait pas
entirement impos ?
7RXWHIRLVFHSULQFLSHQDSDVpWpUHWHQXQRWDPPHQWSDUFHTXLOULVTXDLWGrWUHXQ
QLG j FRQWHQWLHX[ GX IDLW GLQWHUPLQDEOHV LQWHUURJDWLRQV VXU OH GHJUp GH GpWDLO GDQV OHTXHO
OeWDWSHXWHQWUHU(WFHVWKHXUHX[FDULODXUDLWDORUVLQFRPEpDXMXJHGHGpcider lui-mme
TXLGHODFROOHFWLYLWpRXGHOeWDWGHYDLWDGRSWHUWHOOHQRUPHVUHPHQWjSDUWLUGXQFRQWU{OH

 219

PLQLPXP GDLOOHXUV DORUV TXH FHVW j YRXV OpJLVODWHXU GH WUDQFKHU (W YRXV SRXYH] YRXV
appuyer pour ce faire sur un principe constitutionnel de subsidiarit normative qui
VDSSDUHQWHHQGpILQLWLYHDXSULQFLSHGHSURSRUWLRQQDOLWp
En effet, alors que le projet de loi constitutionnelle de 2003 prvoyait initialement
TXHOHVFROOHFWLYLWpVDYDLHQWYRFDWLRQjH[HUFHUOHQVHPEOHGHVFRPSpWHQFHVTXL pouvaient le
PLHX[rWUHPLVHVHQXYUHjOHXUpFKHORQODUWLFOH 72 de la Constitution dispose finalement
que les collectivits ont vocation prendre les dcisions OHPRWQHVWSDVDQRGLQ pour
OHQVHPEOHGHFHVFRPSpWHQFHV/LQWHQWLRQGXFRQVWLWuant, sur laquelle se fonde le Conseil
FRQVWLWXWLRQQHO HVW FODLUH SXLVTXH ODPHQGHPHQW UppFULYDQW OH WH[WH HQ FHV WHUPHV D pWp
DGRSWp ,O UHYLHQW SDU FRQVpTXHQW DX OpJLVODWHXU GDSSOLTXHU FH SULQFLSH VRXV OH FRQWU{OH
certes minimum, du Conseil constitutionnel, et au pouvoir rglementaire de le respecter,
pJDOHPHQWVRXVOHFRQWU{OHSUREDEOHPHQWPLQLPXPGX&RQVHLOGeWDW
Pour chaque disposition concernant les comptences locales, le lgislateur doit donc
VLQWHUURJHU VXU OD QpFHVVLWp GH UHQYR\HU DX GpFUet ou au pouvoir rglementaire local
GDSSOLFDWLRQ 6D IHXLOOH GH URXWH HVW WUDFpH SDU OD GpFLVLRQ GX &RQVHLO FRQVWLWXWLRQQHO GX
17 janvier 2002 loi relative la Corse , aux termes de laquelle les articles 21 et 72 de la
Constitution permettent au lgislateur de confier une catgorie de collectivits
territoriales le soin de dfinir, dans la limite des comptences qui lui sont dvolues,
FHUWDLQHV PRGDOLWpV GDSSOLFDWLRQ GXQH ORL  >@ FHSHQGDQW OH SULQFLSH GH OLEUH
administration des collectivits territoriales ne saurait conduire ce que les conditions
HVVHQWLHOOHVGHPLVHHQXYUHGHVOLEHUWpVSXEOLTXHVHWSDUVXLWHOHQVHPEOHGHVJDUDQWLHV
que celles-ci comportent dpendent des dcisions de collectivits territoriales et, ainsi,
puissent ne pDVrWUHOHVPrPHVVXUOHQVHPEOHGXWHUULWRLUHGHOD5pSXEOLTXH .
$XWUHPHQW GLW OH 3UHPLHU PLQLVWUH UHVWH ODXWRULWp GH GURLW FRPPXQ HQ PDWLqUH
GH[pFXWLRQ GHV ORLV OH OpJLVODWHXU UHQYR\DQW DX[ FROOHFWLYLWpV ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV GDQV
leurs seuls domaiQHV GH FRPSpWHQFH /H &RQVHLO GeWDW D\DQW DMRut dans un avis du
15 novembre 2012 que cette comptence normative accompagne ncessairement un transfert
GH FRPSpWHQFH OD FDSDFLWp GDSSOLTXHU FHUWDLQHV ORLV QH SRXYDQW rWUH FRQVLGpUpH HQ HOOHmme comme une comptence transfre une catgorie de collectivits.
/DUpVHUYHFRQFHUQDQWODIL[DWLRQGHVFRQGLWLRQVHVVHQWLHOOHVGHPLVHHQXYUHGHV
liberts publiques, formule ds 1985, limite le champ des possibles. On peut ainsi
considrer que confier aux colleFWLYLWpV OH VRLQ GDGRSWHU FHUWDLQHV PRGDOLWpV GDSSOLFDWLRQ
GH OD ORL VXU ODFFHVVLELOLWp GHV pWDEOLVVHPHQWV UHFHYDQW GX SXEOLF LPSOLTXHUDLW XQH
LQWHUYHQWLRQ GDQV OD GpILQLWLRQ GHV FRQGLWLRQV HVVHQWLHOOHV GH PLVH HQ XYUH GH OD OLEHUWp
GDOOHUHWYHQLU
CHWWHOLPLWHKDXWHVDFFRPSDJQHGXQHDXWUHUpVHUYHSXLVTXHOH&RQVHLOGpFLGHTXH
le lgislateur peut confier aux collectivits certaines  PRGDOLWpV GDSSOLFDWLRQ GHV ORLV
&HWWH OLPLWH YDJXH UHSRVHUD FHUWDLQHPHQW VXU OHV QpFHVVLWpV GLQWpUrW JpQpUDO ou sur le
SULQFLSHGpJDOLWpQRXV\UHYLHQGURQV imposant que la mesure soit la mme pour tous.
Il en rsulte que les collectivits peuvent intervenir un troisime niveau
GLQIOXHQFH FHOXL GRQW OD GpFHQWUDOLVDWLRQ D EHVRLQ 6RQ HIILFDFLWp D GpMj pWp Gmontre.
-XVTXHQDLQVLOHUpJLPHGHVDLGHVGLUHFWHVDX[HQWUHSULVHVpWDLWIL[pXQLIRUPpPHQWSDU
le Premier ministre ; partir de cette date, le lgislateur a dcid que les assembles
rgionales pourraient le fixer elles-mmes. Or qui peut nier que, pour russir
conomiquement, deux rgions aussi diffrentes que le Nord-Pas-de-Calais et Rhne-Alpes
doivent pouvoir mener des politiques distinctes ?

 220

ce stade de ma dmonstration, vous devriez tre convaincus de la faisabilit

MXULGLTXH GH ORSpUDWLon, mais peut-tre pas de sa pertinence au regard de la dfense du
SULQFLSHFRQVWLWXWLRQQHOGpJDOLWp&HVWGDLOOHXUVODUDLVRQSRXUODTXHOOHRQHVWDXMRXUGKXL
SOXW{WWHQWpGLQYRTXHUOHSULQFLSHGDGDSWDELOLWp0DLVFHOXL-FLQHGLWULHQGHODXWHXUGHla
QRUPH/HSULQFLSHGHSURSRUWLRQQDOLWpVXSSRVHTXjXQPRPHQWGRQQpOeWDWODLVVHODSODFH
une autre autorit  ODGDSWDELOLWp HOOH SHXW GpSHQGUH GHV FROOHFWLYLWpV FHVW OH SRXYRLU
UpJOHPHQWDLUHORFDO GDGDSWDWLRQ pYRTXpSDUOH3UpVLGHQWGHOD5pSublique , mais aussi de
OeWDW OXL-mme, comme dans le cas des exprimentations, dont il dcide, charge telle ou
telle collectivit et sur les suites desquelles il se prononce seul.
'HFHSRLQWGHYXHODGDSWDELOLWpHVWUDVVXUDQWHFDUOeWDWHVWXQLILFDteur et garantit
OHUHVSHFWGXSULQFLSHGpJDOLWp4XHQHYRLW-on toutefois que cette unification, dans les autres
GRPDLQHVTXHOH[SpULPHQWDWLRQOpJLVODWLYHHVW galicide FDULQFDSDEOHGDGDSWHUOHGURLW
aux besoins de plus en plus divers des destinataires de la norme ? Le peuple est un, mais le
territoire est vari. Lorsque vous adoptez une loi sur la montagne ou sur le littoral, vous ne
EULVH]SDVOpJDOLWpSDUUHQRQFHPHQWjOXQLYHUVDOLVPHGHODORL : vous la rtablissez. Il en ira
de mme lorsque YRXV UHQYHUUH] DX[ FROOHFWLYLWpV ODSSOLFDWLRQ GH OD ORL GDQV OHV OLPLWHV
prcites.
&RPPHQWSRXYRLUORFDOHWSULQFLSHGpJDOLWpVHFRQMXJXHQW-ils "/H&RQVHLOGeWDWD
rappel dans son avis de 2012 que ODWWULEXWLRQSDUODORLGXQSRXYRLUUpJOHPHQWDLre aux
FROOHFWLYLWpVWHUULWRULDOHVQHVWSDVSDUHOOH-PrPHFRQWUDLUHDXSULQFLSHGpJDOLWp . vrai
GLUH SXLVTXH OHV FROOHFWLYLWpV QLQWHUYLHQQHQW TXj XQ WURLVLqPH QLYHDX GLPSRUWDQFH
ORUVTXHOOHVDSSOLTXHQWODORLOHSULQFLSHGpJDOLWpQHULVTXHSOXVYpULWDEOHPHQWGrWUHYLROp
(Q RXWUH LO H[LVWH XQH UDLVRQ GLQWpUrW JpQpUDO GH GpURJHU DX SULQFLSH GpJDOLWp :
ODPpOLRUDWLRQGHODFWLRQSXEOLTXHSDUODSULVHHQFRQVLGpUDWLRQGXFRQWH[WHGDSSOLFDWLRQGX
texte et, ainsi, des circonstances locales. Pour que la loi soit plus adapte son contexte
GDSSOLFDWLRQHWSOXVUDSLGHPHQWDSSOLTXpHLOIDXWSDUFRQVpTXHQWUHQYR\HUSOXVVRXYHQWDX
pouvoir rglementaire local des collectivits, sachant que les communes ne disposeront pas
pour en user de la mme ingnierie juridique que les dpartements ou les rgions, voire les
intercommunalits.
Pour toutes les autres lois, celles qui ne concernent pas les collectivits, vous
GLVSRVH] GXQ PR\HQ FRQVWLWXWLRQQHO GH FRQWUDLQGUH OH[pFXWLI j DGRSWHU UDSLGHPHQW GHV
dcUHWVGDSSOLFDWLRQ,OHVWEUXWDOPDLVSRXUUDLWGHFHIDLWPrPHREOLJHUOH*RXYHUQHPHQWj
DJLU /RUVTXXQH GLVSRVLWLRQ YRXV VHPEOH VL LPSRUWDQWH TXHOOH GRLW rWUH XUJHPPHQW
DSSOLTXpH YRXV SRXYH] HQ HIIHW SUpYRLU GDQV OD ORL TXHOOH GHYLHQGUD FDGXTXH VL HOOH QHVW
SDV DSSOLTXpH GDQV XQ GpODL GXQ DQ &HUWHV VL WHO QHVW SDV OH FDV HOOH SHUGUD
automatiquement sa valeur  PDLV OH[pFXWLI TXL FRQVDFUH WRXMRXUV EHDXFRXS GpQHUJLH j
faire adopter la loi ELHQSOXVTXjODIDLUHDSSOLTXHU , ne pourra sans doute se permettre de
OD ODLVVHU VpYDQRXLU VXUWRXW VDJLVVDQW GXQH GLVSRVLWLRQ LPSRUWDQWH /H SURFpGp HVW
FRQVWLWXWLRQQHOFDUODFRQWUDLQWHRXODVDQFWLRQQHSRUWHSDVVXUOH[pFXWLIPDLVVXUODORL
elle-PrPHSXLVTXHFHVWODGLVSRVLWLRQOpJLVODWLYe qui risque alors de tomber.
M . Bertrand du 0DUDLV FRQVHLOOHU GeWDW SURIHVVHXU GH GURLW SXEOLF j
OXQLYHUVLWp GH 3DULV 2XHVW-Nanterre-La Dfense. Madame la prsidente, monsieur le
rapporteur, mesdames et messieurs les dputs, je vous remercie sincrement de me donner
OHSULYLOqJHORFFDVLRQHWOHSODLVLUGHYRXVSUpVHQWHUDXMRXUGKXLGHVWUDYDX[HWDQDO\VHV
ainsi que quelques rsultats intermdiaires que je mne depuis plusieurs annes, en
SDUWLFXOLHUVXUOHVpWXGHVGLPSDFW
Je me permettrai de commencer par une petite page de publicit pour la filire droitpFRQRPLHGHOXQLYHUVLWp3DULV2XHVW-Nanterre. Unique en France, elle constitue un outil mis

 221

la disposition de toutes les parties prenantes du processus normatif, dont les pouvoirs
publics et pourquoi pas ? le Parlement. Cette filire runit plus de 450 tudiants, de la
premire anne de licence au master GRQWXQ0GDQDO\VHpFRQRPLTXHGXGURLWRQRXV
IRUPRQV GH MHXQHV pWXGLDQWV PDLV DXVVL GHV FDGUHV GH ODGPLQLVWUDWLRQ HW GX VHFWHXr priv.
'DQVODQRXYHOOHQRPHQFODWXUHHQFRXUVGDGRSWLRQVRQLQWLWXOpGHYLHQGUD valuation de
OLPSDFWGXGURLW .
-DL GDXWUH SDUW OH SODLVLU GH SUpVLGHU XQH SHWLWH DVVRFLDWLRQ SDUD-universitaire
appele FIDES (Forum sur les institutions, le droit, OpFRQRPLHHWODVRFLpWpTXLVHIIRUFHGH
soutenir financirement la recherche dans ces disciplines, souvent oublie par les grands
programmes de financement, afin que les chercheurs ne rejoignent pas tous, sitt forms, les
pays anglo-saxons.
Je ne traiWHUDL GDQV PRQ LQWHUYHQWLRQ TXH GH OD TXHVWLRQ GH ODPpOLRUDWLRQ GH
OpYDOXDWLRQ ex ante SDU OHV pWXGHV GLPSDFW ; je profiterai ventuellement de la discussion
XOWpULHXUHSRXUpYRTXHUGHX[DXWUHVVXMHWVVXUOHVTXHOVMDLWUDYDLOOp OHVGpFUHWVGDSSOLFDWion
et la transposition des directives.
3RXUTXRL VH IRFDOLVHU VXU OHV pWXGHV GLPSDFW " 3DUFH TXHOOHV VRQW XQ PR\HQ QRQ
VHXOHPHQWGHUpJXOHUOHIOX[GHVWH[WHVHWGHQUDWLRQDOLVHUOHFRQWHQXPDLVDXVVLVLWDQWHVW
TXHOHVSDUWLHVSUHQDQWHVVHQVDLVLVVHQWGLQVWLOOHUGXGpEDWSXEOLFGDQVODSURFpGXUHJUkFH
paradoxalement jOH[SHUWLVH Je traiterai la question en trois temps MHGUHVVHUDLGDERUG
XQ FRQVWDW QRQ SDV GpVDEXVp PDLV PLWLJp VXU OD TXDOLWp HW OH FRQWHQX GHV pWXGHV GLPSDFW
prsentes jXVTXjSUpVHQW MHGRQQHUDLHQVXLWHGHVSLVWHVSRXUIDYRULVHUOXVDJHGHFHWRXWLO ;
et je terminerai par quelques propositions visant en amliorer le contenu.
0RQ FRQVWDW HVW WLUp GH ODQDO\VH GHV pWXGHV GLPSDFW TXH MH FRQGXLV DYHF PHV
tudiants depuis septembre 1RXVGLVSRVRQVDXMRXUGKXLGHTXDWUHDQVGHUHFXOHWGXQ
pFKDQWLOORQGXQHTXDUDQWDLQHGpWXGHVUHODWLYHPHQWUHSUpVHQWDWLISXLVTXLOUHFRXYUHSOXVGH
OD PRLWLp GHV WH[WHV GH ORL SRUWDQW GHV GLVSRVLWLRQV QRUPDWLYHV ,O VDJLW GXQH DQDO\se qui,
SRXU OLQVWDQW HVW TXDOLWDWLYH PDLV MH YRXV GRQQHUDL DXVVL TXHOTXHV pOpPHQWV TXDQWLWDWLIV ;
QRXV VRPPHV HQ WUDLQ GH FRQVWUXLUH GHV LQGLFDWHXUV QRWUH REMHFWLI pWDQW GDERXWLU j XQ
classement du type Gault et Millau  GHV pWXGHV GLPSDFW GH OD plus complte, la plus
OLVLEOHHWODSOXVSHUWLQHQWHMXVTXjODPRLQVVDWLVIDLVDQWH'HODUWLFOH 8 de la loi organique du
15 avril 2009, nous avons ainsi tir une liste de vingt critres, dont nous vrifions le degr de
UHVSHFW GH ODEVHQFH WRWDOH MXVTXj OREOLJDWLRQ HQWLqUHPHQW UHPSOLH HQ XWLOLVDQW GHV
catgories intermdiaires ; les rsultats sont reports dans un tableau rcapitulatif.
3DU H[HPSOH ODQDO\VH GH OpWXGH GLPSDFW GX SURMHW GH ORL GH SURJUDPPDWLRQ
militaire pour 2014-2019 fait apparatrH ODEVHQFH WRWDOH GH TXDWUH FULWqUHV SDUPL OHVTXHOV
OpYDOXDWLRQGHVFRQVpTXHQFHVHQYLURQQHPHQWDOHVODSUpVHQWDWLRQGHVSRVVLELOLWpVDXWUHVTXH
ORSWLRQOpJLVODWLYHODQDO\VHTXDQWLWDWLYHHWOH[SRVpGHODPpWKRGHGHFDOFXO
'HPrPHGDQVOpWXGHGLPSact du projet de loi de sparation et de rgulation des
DFWLYLWpV EDQFDLUHV OpYDOXDWLRQ GHV FRQVpTXHQFHV ILQDQFLqUHV QHVW IDLWH SRXU DXFXQ GHV
titres du texte, une exception prs LOQ\DQLTXDQWLILFDWLRQQLLQGLFDWLRQGHODPpWKRGHGH
calcul retenue.
Certaines personnes me prsentent comme un ayatollah de la quantification il
est vrai que je fus le seul utiliser le verbe quantifier dans le rapport public de 2006 du
&RQVHLOGeWDWTXHOHUDSSRUWHXU DHXODPDELOLWpGH FLWHU3RXUWDQW FRmment le disent nos
amis anglo-VD[RQVTXDQWLILHUFHVWGpMjGDQVXQHFHUWDLQHPHVXUHGpFLGHU FHVWHQWRXWFDV
fonder le dbat sur des lments objectifs et, en dfinitive, rendre possible la contradiction.

 222

Notre analyse dbouche sur un constat mitig. /HVpWXGHVGLPSDFWVHFDUDFWpULVHQW

en effet vous vous en tes certainement aperus par une grande diversit et une ingalit
GHFRQWHQXV1RPEUHGHQWUHHOOHVQHVDWLVIRQWSDVPrPHIRUPHOOHPHQWDX[REOLJDWLRQVGH
la loi organique. En particulier, ODPpWKRGHGHFDOFXOUHWHQXHQHVWTXDVLPHQWMDPDLVLQGLTXpH
VRXYHQWSRXUODVLPSOHHWERQQHUDLVRQTXLOQ\DSDVGpYDOXDWLRQTXDQWLILpHGHVLPSDFWV
GHVGLVSRVLWLRQVTXHORQYRXVSURSRVHGDGRSWHU
Pour expliquer cette qualit ingale, nous avons formul deux hypothses.
/DSUHPLqUHHVWTXHODTXDOLWpGHOpWXGHGLPSDFWGpSHQGUDLWGHORIIUHGpWXGHVHQ
interne  OHV PLQLVWqUHV D\DQW XQH IRUWH FXOWXUH GH OpWXGH pFRQRPLTXH GH OD VWDWLVWLTXH GH
OH[SHUWLVHWHFKQLTXHSUpVHQWHUDLHQWGHVpWXGHVGLPSDFt plus satisfaisantes. Cette hypothse
HVWFHSHQGDQWIUDJLOLVpHSDUOHIDLWTXLOH[LVWHGHQRPEUHX[FRQWUH-H[HPSOHVFRPPHOpWXGH
GLPSDFWGXSURMHWGHORLUHODWLIDX*UDQG3DULV : les incidences budgtaires y taient certes
examines, mais aucune mthodHGHFDOFXOQpWDLWLQGLTXpH
Deuxime hypothse ODTXDOLWpGHOpWXGHGLPSDFWVHUDLWIRQFWLRQGHODVHQVLELOLWp
SROLWLTXH GX SURMHW GH ORL 1RXV DYRQV DLQVL pWp IUDSSpV SDU OD JUDQGH TXDOLWp GH OpWXGH
GLPSDFW GXSURMHW GHORL UHODWLIDX[UpVHDX[FRQVXODLUHVDXFRPPHUFHjODUWLVDQDW HW DX[
services. Il semblerait que, quand un texte est dbattu pied pied dans toutes les rgions et
dans toutes les grandes villes de France, les parties prenantes soient obliges de fonder leurs
arguments sur des donnpHVFKLIIUpHVHWVXUOHVUpVXOWDWVGH[SHUWLVHV
Nous avons galement not une utilisation ingale, mais croissante des tudes
GLPSDFW GDQV OHV GpEDWV SDUOHPHQWDLUHV &HWWH REVHUYDWLRQ VH IRQGH VXU XQH PpWKRGH
simple : je demande mes tudiants de passer en revue les travaux du Snat et de
O$VVHPEOpHQDWLRQDOHDILQGHFRPSWDELOLVHUOHQRPEUHGHIRLVROpWXGHGLPSDFWHVWFLWpH
&HUWDLQV SDUOHPHQWDLUHV IRQGHQW PrPH OHXUV DPHQGHPHQWV VXU OpWXGH GLPSDFW 7RXWHIRLV
celle-ci est gnralement conue comme XQHVRXUFHGLQIRUPDWLRQHWIDLWUDUHPHQWOREMHWGH
critiques ou de dbats.
6LO HVW PLWLJp QRWUH FRQVWDW QHVW FHSHQGDQW SDV GpVDEXVp &HUWHV LO H[LVWH XQ
risque TXHOpFODWGHODQRXYHDXWpD\DQWGLVSDUXODURXWLQHHWOHIRUPDOLVPHUHSUHQQHQWOH
dessus FH IXW GDLOOHXUV OH FDV ORUV GHV WHQWDWLYHV TXL RQW SUpFpGp OD UpIRUPH
FRQVWLWXWLRQQHOOH GH  &RPPH OD pFULW 6HUJH /DVYLJQHV VHFUpWDLUH JpQpUDO GX
Gouvernement, dans sa prface au *XLGHGpYDOXDWLRQGHOLPSDFWFRQFXUUHQWLHOGHSURMHWV
de textes normatifs : Les progrs en la matire ncessitent dure et tnacit . Pourtant, le
IDLWPrPHTXHO$XWRULWpGHODFRQFXUUHQFHDLWUpGLJpGHVDSURSUHLQLWLDWLYHXQWHOJXLGHHVW
extrmement encourageant ; cela montre que certains acteurs, notamment au sein des
SRXYRLUVSXEOLFVRQWFRPSULVOLQWpUrWTXLOSRXYDLW\DYRLUjIDLUHFHW\SHGHWUDYDX[
-H YDLV PDLQWHQDQW SUpVHQWHU TXHOTXHV SLVWHV SRXU IDYRULVHU OXVDJH GHV pWXGHV
GLPSDFW
3UHPLqUHPHQW LO VHUDLW ERQ GH GpYHORSSHU ODSSURFKH VHFWRULHOOH, par exemple en
SXEOLDQWVXLYDQWOH[HPSOHGHO$XWRULWpGHODFRQFXUUHQFHGHVJXLGHVSRXUOpYDOXDWLRQGH
OLPSDFW GHV SURMHWV GH WH[WHV HQ IRQFWLRQ GH SUREOpPDWLTXHV VRLW KRUL]RQWDOHV FRPPH
OpJDOLWp HQWUH OHV IHPPHV HW OHV KRPPHV VRLW YHUWLFDOHV FRPPH OpFRQRPLH VRFLDOH HW
solidaire  LO VDJLUDLW GH UpGLJHU GHV vade-mecum destination des diffrents intervenants
GDQV OH SURFHVVXV OpJLVODWLI SRXU OHXU SHUPHWWUH GLGHQWLILHU HW GH TXDQWLILHU OLPSDFW GHV
projets de loi sur tel ou tel secteur. Ces gXLGHVSRXUUDLHQWrWUHUpDOLVpVVRLWjOLQLWLDWLYHGX
seul Parlement, soit en commun avec les services du Gouvernement.

 223

Deuximement, il convient de sensibiliser les parties prenantes. La difficult est

TXDXMRXUGKXLOpWXGHGLPSDFWQHVWUHQGXHSXEOLTXH TXDXPRPHQWGHODWUDQVPLVVLRQGX
projet de loi au Parlement  LO IDXGUDLW TXHOOH OH VRLW DYDQW OD VDLVLQH GX &RQVHLO GeWDW
FRPPHFHVWOHFDVSRXUOHVpWXGHVGLPSDFWHQYLURQQHPHQWDOHV
Troisimement, il faut inciter le politique se saisir de OpWXGH GLPSDFW (Q
Grande-Bretagne, celle-ci est le support des consultations et permet aux ministres
comptents FRPPHjORSSRVLWLRQGLQWHUYHQLUGDQVOHSURFHVVXVGpODERUDWLRQGXSURMHWGH
loi DORUV TXHQ )UDQFH FHOXL-FL UHVWH LQWHUQH j ODGPLQLVWUation. De mme, au niveau de
O8QLRQHXURSpHQQHOHVpWXGHVGLPSDFWVRQWSXEOLpHVORQJWHPSVDYDQWOHGpEXWGHOH[DPHQ
GXWH[WHFHTXLSHUPHWDX[SDUWLHVSUHQDQWHVGLQWHUYHQLUGDQVOHGpEDWSROLWLTXH
Pour finir, je formulerai quelques propositions en vXH GDPpOLRUHU OH FRQWHQX GHV
pWXGHVGLPSDFW
/DUWLFOH 8 de la loi organique du 15 avril 2009 prvoit une valuation des cots et
bnfices financiers attendus , mais pas des effets conomiques. Il serait important de
ODMRXWHU quoique la premire valuation soit rarement faite.
Prenons par exemple les dispositions lgislatives sur la scurit des ascenseurs :
FHVWXQHFKRVHGpYDOXHUOHFRWILQDQFLHUGHODUpIHFWLRQGHVDVFHQVHXUVSRXUOHVV\QGLFDWV
de coproprit et les bailleurs sociaux  FHQHst une autre de raliser une vritable analyse
pFRQRPLTXHTXLDXUDLWSHUPLVGHUHPDUTXHUTXHpWDQWGRQQpTXLOQH[LVWHTXHGHX[RXWURLV
DVFHQVRULVWHVVXUOHPDUFKpOHULVTXHpWDLWJUDQGGXQHSDUWTXHOHVFRWVH[SORVHQWGDXWUH
SDUWTXHORIIUHQHpuisse pas rpondre la demande !
/H FKDPS GHOpWXGHGLPSDFW SRVHXQDXWUHSUREOqPH1RXVHVVD\RQVGHFDOFXOHU
XQLQGLFHGHUHFRXYUHPHQW HQWUHFHTXL HVW WUDLWp GDQVOpWXGHHW OHVGLVSRVLWLRQV FRQWHQXHV
dans le texte de loi dfinitivement adopt. Il est vident que certains projets de loi subissent
des modifications significatives ; ainsi, le projet de loi de sparation et de rgulation des
activits bancaires est pass de 7 titres et 26 articles 12 titres et 86 articles, certaines
adjonctions portant sur des sujets majeurs, comme la lutte contre les drives financires ou
OHQFDGUHPHQWGHVFRQGLWLRQVGHPSUXQWGHVFROOHFWLYLWpVWHUULWRULDOHV
5HQGUH REOLJDWRLUH XQH pWXGH GLPSDFW GHV DPHQGHPHQWV VLJQLILFDWLIV VXSSRVHUDLW
une modification de la loi organique OH&RQVHLOFRQVWLWXWLRQQHOVHVWSURQRQFpGHIDoRQWUqV
claire sur ce point ; cela imposerait galement que le Parlement et/ou le Gouvernement se
GRWHQW GXQH FDSDFLWp GH[SHUWLVH LPPpGLDWH 8QH PHLOOHXUH VROXWLRQ VHUDLW TXH OH &RQVHLO
constitutioQQHO WLHQQHGDYDQWDJHFRPSWHGHODTXDOLWpGHOpWXGHGLPSDFWGDQVOHFDGUHGX
FRQWU{OH TXLO H[HUFH DX WLWUH GH ODUWLFOH 61 de la Constitution. Nous souffrons en France
GXQ ELDLV FXOWXUHO  RQ QH FRQVLGqUH SDV OHV TXHVWLRQV GpYDOXDWLRQ HW GH TXDQWLILFation
comme des lments substantiels de la procdure MXVTXjFHTXHFHODQRXVVRLWLPSRVpGH
OH[WpULHXU 6L MH FRPSUHQGV TXLO VRLW SROLWLTXHPHQW GLIILFLOH GH PHWWUH HQ XYUH OHV
mcanismes prvus par la loi constitutionnelle de 2008 et par la loi organique de 2009 en cas
de divergence entre la Confrence des prsidents et le Gouvernement, une sanction ex post
SDUOH&RQVHLOFRQVWLWXWLRQQHOSHUPHWWUDLWGLQVWDXUHUXQHFHUWDLQHGLVFLSOLQH
Le problme principal rside toutefois dans la capacit mme du Gouvernement
UpDOLVHUOHVpWXGHVGLPSDFW/DVROXWLRQSDVVHjPRQDYLVSDUGHX[LPSpUDWLIV/HSUHPLHUHVW
de parvenir une harmonisation des mthodes et du contenu mme des tudes  j OKHXUH
actuelle, la comptence en revient au Secrtariat gnral du Gouvernement ; pour ma part,
MpWDLVSOXW{WSDUWLVDQTXHFHVRLWOH&HQWUHGDQDO\VHVWUDWpJLTXHDXMRXUGKXLUHPSODFpSDUOH
Commissariat gnral la stratgie et la prospective, qui soit charg de la mise en forme

 224

GHVpWXGHVGLPSDFW/DXWUHLPSpUDWLIHVWGHGpYHORSSHUODFDSDFLWpGH[SHUWLVHHQ)UDQFH
GROD page de publicit SDUODTXHOOHMDLFRPPHQFpPRQH[SRVp
M . 0LFKHO 9HUSHDX[ SURIHVVHXU GH GURLW j O8QLYHUVLWp GH 3DULV , 3DQWKpRQSorbonne. Mon propos sera sans doute plus gnral que celui de mes deux collgues, car je
QDLSDVUpIOpFKLDXWDQWTXHX[VXUOHVpWXGHVGLPSDFWHWOHSRXYRLUQRUPDWLIORFDO mme si
MHPLQWpUHVVHEHDXFRXSjFHVTXHVWLRQV
Je ne voudrais pas dcevoir le rapporteur, qui dclare sentir les esprits mrs
poXUODVLPSOLILFDWLRQPDLVLOVDJLWGXQHTXHVWLRQWUqVDQFLHQQHTXLUHPRQWHGXQHFHUWDLQH
faon la Rvolution franaise : dans les cahiers de dolances, on demandait dj des lois
SOXV VLPSOHV SOXV FODLUHV TXL VDSSOLTXHQW SDUWRXW GH PDQLqUH XQLIRUPH &HVW XQ WKqPH
rcurrent.
0rPHVLOHVWXQSHXIDFLOHGHFRPPHQFHUDLQVLMHFURLVGRQFTXLOIDXWIDLUHSUHXYH
GHPRGHVWLHHWPDQLHUOHVVROXWLRQVUDGLFDOHVDYHFSUXGHQFH1RXEOLRQVSDVTXHFHTXLHVW
FRPSOLTXp FHVW GDERUG OD VRFLpWp GDQV ODTXHOOH nous vivons  LO QHVW SDV FHUWDLQ TXH OH
GURLW SXLVVH UpVRXGUH GXQ FRXS GH EDJXHWWH PDJLTXH GHV TXHVWLRQV SDU HVVHQFH WUqV
complexes.
'DLOOHXUVFHTXLOIDXWYLVHUHVW-ce la simplification lgislative ou celle du droit ?
De ce point de vue, et malgr WRXWHODPLWLpTXHMDLSRXUPDFROOqJXH*pUDOGLQH&KDYULHUMH
QHVXLVSDVFHUWDLQTXDWWULEXHUXQSRXYRLUQRUPDWLIORFDODX[FROOHFWLYLWpVWHUULWRULDOHVIHUDLW
avancer les choses PrPHDYHFOHVJDUDQWLHVTXHOOHDSUpVHQWpHV-HSUpVLGHO$VVRFLDWLRQ
franaise de droit des collectivits locales : on peut donc difficilement voir en moi un
centralisateur ultrajacobin ; pourtant, je ne pense pas que la dcentralisation soit la solution
WRXW,OPHVHPEOHGDXWUHSDUWTXHODORLQHVWSDVODVHXOHVRXUFHde la complexit actuelle
HWFHQHVWSDVSDUFHTXHMHVXLVjO$VVHPEOpHQDWLRQDOHTXHMHGLVFHOD/H*RXYHUQHPHQWHW
les instances administratives ont eux aussi leur part de responsabilit.
-H[DPLQHUDLHQSUHPLHUOLHXOHVPR\HQVH[LVWDQWVSXLVMHQYisagerai les facteurs sur
lesquels il serait possible de jouer, avant de vous livrer quelques pistes de rflexion.
3RXUFRPPHQFHUQRXEOLRQVSDVTXHOHVDUWLFOHV 34 et 37 de la Constitution de 1958
avaient initialement pour objectif de simplifier, sinon le droit, du moins la rpartition des
comptences normatives : pour que les choses fonctionnent mieux, le Parlement ne devait
SDVVHSHUGUHGDQVOHVGpWDLOV2UFHQHVWSDVFHTXLVHVWSDVVp SRXUUHSUHQGUHOH[SUHVVLRQ
GXQpPLQHQWMXULVWHPDOKHXUHXVHPHnt dcd, sur ce point OD5pYROXWLRQQDSDVHXOLHX .
Peut-tre les juridictions ont-HOOHVXYUpHQFHVHQV : ainsi le Conseil constitutionnel, aprs
une timide tentative en 2005 pour dplacer le curseur entre la loi et le rglement dans une
direction SOXVFRQIRUPHjOHVSULWGHOD&RQVWLWXWLRQDPDLQWHQXHQXQHMXULVSUXGHQFH
qui autorise les drives en la matire.
Deuxime moyen ODMXULVSUXGHQFHD\DQWWUDLWjOREMHFWLIjYDOHXUFRQVWLWXWLRQQHOOH
GLQWHOOLJLELOLWp HW GDFFHVVLELOLWp GH OD ORL Malheureusement, le Conseil constitutionnel
manie cet outil avec une certaine prvention HQ WRXW FDV SDV DXWDQW TXRQ SRXUUDLW OH
souhaiter ; les censures de lois sur ce motif sont trs peu nombreuses. Il a fallu attendre 2005
et une loi de finances totalement incomprhensible, mme pour les spcialistes, pour que le
&RQVHLOFRQVWLWXWLRQQHOOXWLOLVH
Le processus de codification, lanc depuis la fin des annes 1980, a galement pour
objectif entre autres GHVLPSOLILHUVLQRQOHFRQWHQXGXPRLQVOapproche du droit.

 225

Dernier moyen : la rvision constitutionnelle de 2008 et les nouveaux outils qui ont
pWpGRQQpVDX3DUOHPHQWDILQGHGpYHORSSHUVRQDFWLYLWpGHFRQWU{OHHW GDFFURvWUHVRQU{OH
dans le processus lgislatif. Ces outils sont-ils suffisants "/HELODQGHVpWXGHVGLPSDFWQHVW
gure satisfaisant LOVHWURXYHTXXQGHPHVGRFWRUDQWVWUDYDLOOHVXUOHVXMHWPrPHVLVRQ
approche est beaucoup moins quantifie que celle de M. du Marais. On nous les avait
SUpVHQWpHV FRPPH XQ PR\HQ UDGLFDO GDPpOiorer de la loi, mais pour un observateur
extrieur, comme je le suis, cela ne semble pas rvolutionner grand-chose ! L encore, le
&RQVHLOFRQVWLWXWLRQQHOQDMDPDLVpWpVDLVLVXUFHWWHTXHVWLRQPDLVODIDXWHHQLQFRPEHDX[
DFWHXUVSXEOLFVSXLVTXLOQHSHXWOrWUHTXHVLOH[LVWHXQGpVDFFRUGHQWUHOD&RQIpUHQFHGHV
prsidents et le Gouvernement FHTXLGXIDLWGHORUJDQLVDWLRQLQVWLWXWLRQQHOOHGHOD9me
5pSXEOLTXH QHVW MDPDLV OH FDV 0DOJUp WRXW OH &RQVHLO FRQVWLWXWLRQQHO HVW DSSHOp j VH
prononceULQGLUHFWHPHQWVXUOHVXMHWGDQVOHFDGUHGHOH[DPHQGHODSURFpGXUHOpJLVODWLYHDX
titre du contrle a priori GHVORLVRUGLQDLUHVPDLVMXVTXjSUpVHQWLOODWRXMRXUVIDLWDYHFXQH
trs grande prudence LOQDMDPDLVMXJpTXXQHpWXGHGLPSDFWQpWDit pas adapte.
mon avis, deux aspects sont prendre en considration dans la question de la
simplification lgislative : la quantit des lois et leur qualit.
2QGLWVRXYHQWTXLO\DXQWURSJUDQGQRPEUHGHORLV(VW-ce vrai ? On en compte
peu prs une centaine par an, dont une quarantaine se bornent autoriser la ratification
GHQJDJHPHQWVLQWHUQDWLRQDX[ : cela ne me semble pas excessif.
&H TXL IDLW SUREOqPH FH QHVW SDV OH QRPEUH GH ORLV HQ VRL PDLV OH[LVWHQFH GH
textes redondants, qui reviennent sans cesse sur le mme sujet. Le domaine de la procdure
pnale est particulirement riche GH[HPSOHVGHFHW\SH6XUFHSODQSHXW-tre les choses
pourraient-elles tre amliores. Toutefois, cela ne manquerait pas de soulever des difficults
politiques, car la situation actuelle rsulte en grande partie des alternances, la nouvelle
PDMRULWp FKHUFKDQW HQ JpQpUDO j FRUULJHU FH TXD IDLW OD SUpFpGHQWH &HVW OH MHX GH OD
dmocratie, mais il faut avoir conscience que cela a des effets quantitatifs.
Autre problme : la multiplication des textes de simplification du droit, qui ont
OHIIHW LQYHUVH GH FHOXL DQQRQFp 2Q \ WURXYH GH WRXW ! Les lois portant diverses
dispositions  QH[LVWHQW SOXV PDLV HOOHV RQW pWp UHPSODFpHV SDU FHV ORLV GLWHV de
simplification , qui ne valent pas mieux sur le plan de la clart et de la lisibilit.
Se pose aussi la question des niveaux de dcision, ce qui nous ramne au thme de
la dcentralisation MHQ\UHYLHQVSDV
Passons aux problmes relatifs la qualit de la loi, commencer par sa longueur.
Certains projets de loi subissent des modifications importantes entre leur dpt et leur
DGRSWLRQGpILQLWLYH'DXFXQVYRQWPrPHMXVTXjFRQVLGpUHUTXHODORLHVW dnature par
le Parlement, de nombreux amendements venant perturber OHWH[WHLQLWLDO3RXUWDQWFHVW
ELHQOHU{OHGHVSDUOHPHQWDLUHVTXHGDPHQGHUODORL6LRQOHOHXULQWHUGLVDLWon prsenterait
un texte HW OH &RQVHLO GeWDW ODGRSWHrait ; FH VHUDLW XQ UHWRXU j OpSRTXH GH 1DSROpRQ
Bonaparte !
La qualit rdactionnelle des lois est en revanche un vrai problme. Certes, le
&RQVHLOGeWDWHVWFHQVpIDLUHXQFRQWU{OHjOpWDSHGHODYDQW-projet de loi et la rvision de
2008 a ouvert la possibilit de lui soumettre pour avis galement les propositions de loi.
Mais cette nouvelle procdure est-elle trs utilise ? Est-ce que cela change quelque chose ?
On peut se demander si cet outil, qui a t strictement bord par le Constituant et la loi
ordinaire, est vritablement utile.

 226

Enfin, il ne faut pas oublier quHODORLVHWURXYHjORULJLQHGXQHFDVFDGHGHWH[WHV

qui compliquent parfois les choses avec, dans les cas extrmes, des circulaires qui disent
autre chose que ce qui a t vot par le lgislateur !
6DJLVVDQWGHVSLVWHVjpWXGLHUMHGLVWLQJXHUDLODPRQWGHODYDO
En amont, il conviendrait de renforcer les moyens du Parlement : faut-il, cette fin,
FUpHU XQ QRXYHO RUJDQH SDUOHPHQWDLUH GpGLp j ODPpOLRUDWLRQ GH OD TXDOLWp GH OD ORL ? Cet
organe devra-t-il tre propre chacune des deux assembles lLQGpSHQGDQFH GHV GHX[
assembles est, je le rappelle, un principe constitutionnel RXPL[WHHWSDULWDLUHGXIDLWTXLO
VDJLWGXQWUDYDLOFROOHFWLIHWTXXQHDVVHPEOpHQHVDXUDLWHQODPDWLqUHLJQRUHUFHTXHIDLW
ODXWUH ?
Serait-il par ailleurs farfHOXGHQYLVDJHUODGRSWLRQGXQHORLRUJDQLTXHUHODWLYHDX[
lois ordinaires une LOLO sur le modle de la LOLF pour les lois de finances ? Cette
loi organique encadrerait le processus et le contenu de la loi ordinaire. Un tel projet
rencontrerait toXWHIRLV GHX[ GLIILFXOWpV 6RQ DGRSWLRQ GHYUDLW WRXW GDERUG UpVXOWHU GXQH
dmarche consensuelle, mais tel est, aprs tout, le cas de la loi organique relative aux lois de
ILQDQFHV DGRSWpHHQTXLDpWpOHIUXLWGXQFRQVHQVXV HQWUHGHX[DVVHPEOpHVDOors de
PDMRULWpVSROLWLTXHVRSSRVpHV(QVXLWHODGRSWLRQGXQHWHOOHORLRUJDQLTXHLPSOLTXHUDLWXQH
UpYLVLRQGHOD&RQVWLWXWLRQ-LJQRUHFRPPHQW OHVSDUOHPHQWDLUHVYLYHQWOD /2/) : celle-ci,
qui permet de censurer tout dbordement du cadre constitutionnel des lois de finances,
maintient ainsi leur unit.
(QDYDOLOFRQYLHQWGHGpWHUPLQHUOHVPHLOOHXUVPR\HQVSHUPHWWDQWGpYDOXHUODORL
HWGHQIDYRULVHUVRQDSSOLFDWLRQ
M me la prsidente Laure de La Raudire. Je suis toujours tonne du fait que les
pWXGHVGLPSDFWVRQWUpDOLVpHVSDUOHPLQLVWqUHFKDUJpGXWH[WH4XHOOHLQVWDQFHGHYUDLWrWUH
UHVSRQVDEOHGHVpWXGHVGLPSDFW ? Devraient-elles tre ralises par un service centralis du
Gouvernement ddi cette fin ? Ou mieux : ne devrait-il pas revenir au Parlement de se
charger GHOpWXGHGLPSDFWGXQWH[WHJRXYHUQHPHQWDO"
Par ailleurs, les amendements sont examins, en raison de leur ventuel impact
EXGJpWDLUHDXUHJDUGGHODUWLFOH 40 de la Constitution. Ne serait-LOSDVXWLOHGHQYLVDJHUXQ
dispositif du mme ordre pour juger de la recevabilit des amendements au titre de leur
qualit ?
M me Ccile Untermaier. Comme Mme la prsidente et moi-mme avons pu le
FRQVWDWHU j %UX[HOOHV DX SODQ HXURSpHQ OpWXGH GLPSDFW GRLW rWUH YDOLGpH DYDQW WRXWH
DGRSWLRQ GXQH GLUHFWLYH GH OD &RPPLVVLRQ /pWXGH HVW pJDOHPHQW FR-construite avec les
FLWR\HQV GDQV OH FDGUH GXQ IRUXP ,QWHUQHW 8Q WHO GLVSRVLWLI VHUDLW-il transposable au
Parlement franais ?
Par ailleurs, ne faudrait-il pas rendre obligatoires les WXGHVGLPSDFWVLQRQSRXUOHV
amendements, du moins pour les propositions de loi "7HOQHVWSDVOHFDVDXMRXUGKXLDORUV
mme que les propositions de loi sont nombreuses.
(QILQLOFRQYLHQGUDLWHQFHVWHPSVGHULJXHXUEXGJpWDLUHGLQFOXUHGDQVOHVpWXdes
GLPSDFW OpYDOXDWLRQ GH OD FKDUJH DGPLQLVWUDWLYH GH OpWXGH HOOH-mme. Ne faudrait-il pas
alors modifier la loi organique pour rendre ce critre obligatoire ?

 227

M . Rgis Juanico. Madame Chavrier, avez-vous men des travaux sur la ralit du
principe de VXEVLGLDULWp IDFH DX[ QRUPHV pGLFWpHV SDU O(XURSH " /LQIODWLRQ GHV QRUPHV
europennes, qui constitue un vrai souci pour les collectivits territoriales, met mal
ODSSOLFDWLRQGXSULQFLSHGHVXEVLGLDULWpDX[SODQVQDWLRQDOHWLQIUDQDWLRQDO
Monsieur VeUSHDX[ O$VVHPEOpH QDWLRQDOH VHVW GRWpH GHSXLV  GXQ &RPLWp
GpYDOXDWLRQHWGHFRQWU{OHGHVSROLWLTXHVSXEOLTXHVTXLSURGXLWGHVUDSSRUWVGHWUqVJUDQGH
qualit. Cette valuation, ralise ex post, implique videmment un recul certain dans
ODSSOLFDtion des lois  FHUWHV WHO QHVW SDV OREMHW GHV WUDYDX[ GH OD SUpVHQWH PLVVLRQ
GLQIRUPDWLRQSDUOHPHQWDLUHPDLVQHFRQYLHQGUDLW-LOSDVGHVLQVSLUHUGXQWHORXWLOTXLHVW
bipartisan et donne entire satisfaction, en matire de simplification lgislative ?
9RXVDYH]pYRTXpOpYHQWXDOLWpGXQHORLRUJDQLTXHHQFDGUDQWOHVORLVRUGLQDLUHVVXU
le modle de la LOLF pour les lois de finances : nous devons auparavant faire le bilan de
ODSSOLFDWLRQ GH OD /2/) SURPXOJXpH HQ  (Q HIIHW LO H[LVWH XQ GpVpTXLOibre certain
HQWUHOHVWURLVPRLVTXHOH3DUOHPHQWFRQVDFUHHQWUHRFWREUHHWGpFHPEUHjODGRSWLRQGHOD
loi de finances initiale les intentions budgtaires et les quelques jours seulement dvolus,
la fin du mois de juin ou au dbut du mois de juillet, la loi de rglement qui porte sur
OH[pFXWLRQ HW GRQF OD vrit  EXGJpWDLUH GH ODQQpH DQWpULHXUH -H WLHQV pJDOHPHQW j
LQVLVWHU VXU OD IUDJLOLWp TXL SUpVLGH j OpODERUDWLRQ GH FHUWDLQV LQGLFDWHXUV GH SHUIRUPDQFH
FRQWHQXVGDQVOD /2/)&HVW SRXUquoi, je le rpte, il me parat ncessaire de raliser un
bilan qualitatif de son application.
M me Ccile Untermaier. Il conviendrait galement de renforcer la coordination
des textes  WURS VRXYHQW LO QH[LVWH DXFXQH FRKpUHQFH HQWUH FHX[ TXL VRQW GLVFXWs au
3DUOHPHQW 6L VDJLVVDQW GHV SURSRVLWLRQV GH ORLV LO UHYLHQW j O$VVHPEOpH QDWLRQDOH
GDVVXUHU FHWWH FRKpUHQFH VDJLVVDQW GHV SURMHWV GH ORL QHVW-FH SDV DX *RXYHUQHPHQW G\
veiller dans un cadre interministriel ?
M me la prsidente Laure de La Raudire. Mme Untermaier a raison : nous avons
WURS VRXYHQW OLPSUHVVLRQ TXH OH GpS{W GHV WH[WHV HQWUH OHV GHX[ DVVHPEOpHV QREpLW SOXV j
aucune logique interministrielle OHVSURMHWVVHFKHYDXFKHQWHQFRXUVGH[DPHQ
M . le rapporteur. La mission travaille sur la fabrique de la loi. Il conviendrait de
IDLUHOHSRLQWVXUODUpDOLVDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFWHQ(XURSHQRWDPPHQWVXUOHVRUJDQLVPHV
chargs de les effectuer. Alors que des organismes indpendants sont parfois sollicits, en
France, elles sont ralises par les ministres concerns par le texte. Le secrtaire gnral du
*RXYHUQHPHQWPDFRQILpTXHFHX[-FL\WHQDLHQWFHTXLQHVWSDVVDQVSRVHUXQSUREOqPH
M me la prsidente Laure de La Raudire. 6XUWRXWHQODEVHQFHGHWRXWRUJDQHGH
validation de OpWXGHGLPSDFW
M . le rapporteur. /D &RQIpUHQFH GHV SUpVLGHQWV GH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH D XQ
GURLWGHUHJDUGVXUOpWXGHGLPSDFW : en a-t-elle jamais us ? La Prsidente me GLWTXHRXL
,OIDXGUDLWUDSSHOHUDX[WLWXODLUHVGHFHGURLWTXLOVGRLYHQWOHxercer, car il est trs important
SRXU OD IDEULTXH GH OD ORL ,O FRQYLHQGUDLW pJDOHPHQW GLQVWDXUHU HQ DPRQW GX GpEDW VXU OH
projet de loi lui-PrPHXQYUDLGpEDWDXWRXUGHOpWXGHGLPSDFW&HW\SHGHGpEDWVHGpURXOHt-LOGDQVGDXWUHVSD\V ?
Je pense pDU DLOOHXUV TXH OHV pWXGHV GLPSDFW GHYUDLHQW rWUH UHQGXHV REOLJDWRLUHV
pour les propositions de loi comme elles le sont dj pour les projets de loi. Pourquoi faire
une diffrence en la matire entre les textes manant du Gouvernement et ceux qui sont
dposs par les parlementaires ?

 228

(QILQSRXUTXRLOHVDYLVGX&RQVHLOGeWDWVXUOHVSURMHWVGHORLRQW-ils le statut de
GRFXPHQWV FRQILGHQWLHOV XQ VHFUHW TXH WRXW ODUW GHV MRXUQDOLVWHV FRQVLVWH GDLOOHXUV j
divulguer ? Quant aux parlementaires, pourquoi ne saisissent-ils pas davantage le Conseil
GeWDWVXUOHVSURSRVLWLRQVGHORLDORUVTXLOVHQRQWODSRVVLELOLWp ?
M . Bertrand du M arais. /DFRQIHFWLRQGHVpWXGHVGLPSDFWVRXIIUHHQ)UDQFHGXQ
biais culturel OH[SHUWLVHWHFKQLTXHDSSDUWLHQWWUDGLWLRQQHOOHPHQWDX[VHUYLFHVGHOH[pFXWLI
'DQV PD FRQWULEXWLRQ DXUDSSRUWGX&RQVHLOGeWDW MDL VXJJpUpGHUHFRXULUSRXUODQDO\VH
PLFURpFRQRPLTXH QRWDPPHQW GH OLPSDFW GHV SROLWLTXHV SXEOLTXHV j OD PrPH GpPDUFKH
que celle que le Premier ministre Raymond BarrH DYDLW HQWUHSULVH SRXU ODQDO\VH
macroconomique VRLWGRQQHUVRQLQGpSHQGDQFHjXQHVWUXFWXUHTXLDGpMjOH[SHUWLVHVRLW
crer ex nihilo GHVFHQWUHVGH[SHUWLVH
-DLSUpFRQLVpTXHOH[-&RPPLVVDULDWDXSODQVWUXFWXUHTXLGLVSRVHGXQHWUDGLWLRQ
GH[SHUWLVH HQFDGUH HW UpJOHPHQWH OHV pWXGHV GLPSDFW HW VRLW FKDUJp GX FRQWU{OH GH OHXU
qualit technique. Nous sommes en effet confronts au problme de la sanction inflige en
cas GDEVHQFH GpWXGHVGLPSDFWRXGHOHXU insuffisance , pour reprendre les termes de
OD MXULVSUXGHQFH GX &RQVHLO GeWDW VXU OHV pWXGHV GLPSDFW HQYLURQQHPHQWDOHV (Q GURLW
europen, le comit autonome adjoint la Commission europenne renvoie le projet de
GLUHFWLYH HQ FDV GpWXGHV GLPSDFW LQVXIILVDQWH : le manque, en France, GXQ WHO GHJUp GH
VDQFWLRQQHVWSDVVDQV SRVHUODTXHVWLRQTXL HVW PDMHXUHGXGpEDW SROLWLTXHDXVHLQ GHOD
&RQIpUHQFHGHVSUpVLGHQWVGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOH
Le calcul du cot de la charge administrative figure dans la loi organique, qui
prvoit, lDUWLFOH OpYDOXDWLRQGHV cots et bnfices financiers attendus des dispositions
HQYLVDJpHV SRXU FKDTXH FDWpJRULH GDGPLQLVWUDWLRQV SXEOLTXHV  -DL SDUWLFLSp j OD
fabrication du modle comptable OSCAR qui mesure la charge administrative : il est utilis
par Bercy pour prparer les lois de simplification HW LO VHUDLW LQWpUHVVDQW GHQ SXEOLHU OHV
rsultats. Ce modle pourrait tre ouvert aux commissions du Parlement.
-HQHVXLVSDVIDYRUDEOHjOpODUJLVVHPHQWGHVpWXGHVGLPSDFWDX[SURSRVLWLRQVGH
lois HIIHFWXRQVGpMjGHVpWXGHVGLPSDFWFRPSOqWHVHWXWLOHVGDQVOHVGRPDLQHVUHTXLVSDUOD
ORL1RXEOLRQVSDVTXHOOHVUHSUpVHQWHQWXQpQRUPHSURJUqVSDUUDSSRUWjODIDoRQGRQWRQ
prparait les textes il y a dix ou quinze ans.
Enfin, le fait de rendre SXEOLTXHOpWXGHGLPSDFWHQDPRQWGHODVDLVLQHGX&RQVHLO
GeWDW SHUPHWWUDLW FRPPH DX 5R\DXPH-Uni, de faire de cette tude le lieu de la
consultation : le politique pourra alors se saisir de ce qui sera devenu un vrai instrument de
dbat dmocratique.
M me Graldine Chavrier. 6DJLVVDQW GX UHVSHFW GX SULQFLSH GH VXEVLGLDULWp OH
SURWRFROHHXURSpHQVXUODSSOLFDWLRQGXSULQFLSHGHVXEVLGLDULWpSUpYRLWTXHWRXWSURMHWGDFWH
lgislatif doit comporter une fiche contenant des lments circonstancis sur le respect du
principe de subsidiarit et de proportionnalit. Ce principe devrait tre retenu au niveau
UpJOHPHQWDLUH/HVSDUOHPHQWVQDWLRQDX[RQWGDLOOHXUVHQODPDWLqUHXQGURLWGHFRQWHVWDWLRQ
auquel, il est vrai, ils recourent rarement. En avril 2013, un eWDW VHVW SODLQW DXSUqV GH OD
&RXUGHMXVWLFHGHO8QLRQHXURSpHQQH&-8(GHODYLRODWLRQGXSULQFLSHGHVXEVLGLDULWpj
SURSRVGXQHDXWRULVDWLRQGHVXEVWDQFHFKLPLTXH
Quant au mot simplification  LO PH SDUDvW XQ SHX pWURLW /DGDSWDELOLWp TXL
rpRQG j OKHXUH DFWXHOOH j XQH GHPDQGH WUqV IRUWH HVW OH FRQWUDLUH GH OD VLPSOLILFDWLRQ
Faut-il faire plus simple et moins efficace ou plus efficace et moins simple ? Il est vident
que le dveloppement du pouvoir rglementaire local, en multipliant les actes normatifs,

 229

WRXUQHOHGRVjODVLPSOLILFDWLRQ,OIDXWDOOHUYHUVOHIILFDFLWpPHV\HX[ODVLPSOLILFDWLRQ
VHUpVXPHjOLQWHOOLJLELOLWpGHODORLHWjVDSHUPDQHQFH(VW-il par exemple pertinent que la
clause de comptence gnrale ait t quasiment supprime en 2010 pour tre rinstaure en
dcembre 2013 puis de nouveau remise en cause en janvier 2014 ? Une loi doit avoir une
certaine permanence pour avoir une certaine solennit. Quant son efficacit, elle est
IRQFWLRQGHODYDOHXUGHVpWXGHVGLPSDFWHWGHODGDSWDELOLWpGHVWH[WHV
5DSSHORQV HQILQ TXH OD TXDOLWp GH OpYDOXDWLRQ GpSHQG GHV FULWqUHV UHWHQXV : vous
DYH]UDLVRQPDGDPHODSUpVLGHQWHOHIDLWTXHFHVRLWOHSRUWHXUGXSURMHWFHVW--dire celui
TXL OH GpVLUH TXL UpDOLVH OpWXGH GLPSDFW QHVW SDV WUqV VDLQ SXLVTXH OHV FULWqUHV TXLO
FKRLVLUDUHIOpWHURQWVRQGpVLU,OFRQYLHQWGRQFGHFRQILHUODUpDOLVDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFW
VRLW DX 3DUOHPHQW VRLW FRPPH DX QLYHDX GH O8QLRQ HXURSpHQQH j GHV RUJDQLVPHV GH OD
socit civile ORXYHUWXUHjODVRFLpWpFLYLOHILJXUDLWGDLOOHXUVGDQVODFKDUWHGHGpRQWRORJLH
instaure par le Prsident de la Rpublique lors de son entre en fonction. Les critres choisis
GRLYHQWSRXYRLUIDLUHOREMHWGXQGpEDWHWrWUHFRQWHVWpVQRWDPPHQWDXWLWUHdes expriences
prives.
M . M ichel Verpeaux. /DGRSWLRQ GXQ DUWLFOH TXL VXU OH PRGqOH GH ODUWLFOH 40,
censurerait non pas la porte budgtaire mais la qualit des amendements, impliquerait une
modification de la Constitution puisque les amendements gouvernementaux y seraient
pJDOHPHQWVRXPLV/LGpHTXLHVWVpGXLVDQWHVHUDLWXQHDUPHORXUGH
Souhaitez-YRXV GRWHU OH &RPLWp GpYDOXDWLRQ HW GH FRQWU{OH GHV SROLWLTXHV
publiques GXQH FRPSpWHQFH SOXV WHFKQLFR-juridique ? Faut-il crer un comit parallle et
donc supplmentaire "&HVW PRLTXL YRXVSRVHODTXHVWLRQFDULO DSSDUWLHQW jO$VVHPEOpH
QDWLRQDOHGHQGpFLGHU
/HV pWXGHV GLPSDFW GHYUDLHQW DYRLU SRXU IRQFWLRQ GH SHUPHWWUH XQH PHLOOHXUH
FRRUGLQDWLRQ GHV WH[WHV GDXWDQW TXH WURS VRXYHQW ces tudes GRQQHQW DXMRXUGKXL
OLPSUHVVLRQ GrWUH OHV GRXEORQV GHV UDSSRUWV SDUOHPHQWDLUHV VXU OHV SURMHWV RX OHV
propositions de loi, rapports qui sont de grande qualit. On a voqu devant moi le recours
OH[WHUQDOLVDWLRQ : est-ce exact ?
M . Rgis Juanico. Le CoPLWpGpYDOXDWLRQHWGHFRQWU{OHSHXWH[WHUQDOLVHUFHUWDLQHV
tudes pour des rapporWVSRUWDQWVXUOpYDOXDWLRQGHV politiques transversales.
M . le rapporteur. 0RQVLHXU 9HUSHDX[ MH SHQVH j FHWWH FLWDWLRQ G(VFK\OH
dans Promthe enchan selon laquelle ne pas paratrHVDJHFHVWODYUDLHVDJHVVH. Tel est
OpWDWGHVSULWGHODPLVVLRQGLQIRUPDWLRQ
M me la prsidente Laure de La Raudire. Je vous remercie madame et messieurs
les professeurs.
*
*

 230

/DPLVVLRQGLQIRUPDWLRQSURFqGHensuite jODXGLWLRQVRXVIRUPHGHtable ronde,

de : Mme 3DVFDOH 'HXPLHU SURIHVVHXUH GH GURLW j O8QLYHUVLWp -HDQ 0RXOin (Lyon III) ;
Mme &pOLD =RO\QVNL SURIHVVHXUH GH GURLW j O8QLYHUVLWp GH 9HUVDLOOHV
Saint-Quentin-en-Yvelines.
M me la prsidente Laure de La Raudire. 1RWUH PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ HQWHQG
davantage faire porter ses travaux sur une rationalisation du flux normatif que sur la
simplification du stock des normes lgislatives et rglementaires, dont se proccupe
GDLOOHXUV OH*RXYHUQHPHQW HQpWURLWHFollaboration avec notre rapporteur Thierry Mandon.
Pour parvenir la production de textes moins nombreux, plus lisibles et plus efficaces, nous
envisageons notamment de procder une meilleure valuation ex ante des textes au stade
de la ralisation de lpWXGH GLPSDFW GH VXSSULPHU GHV WH[WHV ORUVTXH GH QRXYHDX[ VRQW
adopts, suivant le principe britannique du one in, two out GRFWUR\HUDX3DUOHPHQWXQ
GURLW GH UHJDUG VXU OHV GpFUHWV GDSSOLFDWLRQ HW VXU OHV RUGRQQDQFHV GURLW TXL SRXUUDLW VH
concrtiser par un meilleur encadrement et une meilleure visibilit de leur calendrier
prvisionnel de publication, et enfin de modifier la mthode lgislative de transposition des
directives QRXVSRXUULRQVSDUH[HPSOHGLVSRVHUGXQDYLVGX&RQVHLOGeWDWGDQV les cas o
la directive est transpose par dfaut, sans durcissement dans le droit franais.
Aprs avoir effectu un dplacement Bruxelles, nous ouvrons nos travaux en
rencontrant des universitaires qui se sont penchs sur ces sujets. Nous accueillons donc Mme
3DVFDOH'HXPLHUSURIHVVHXUHGHGURLWjO8QLYHUVLWp-HDQ-Moulin (Lyon III), et Mme Clia
=RO\QVNL SURIHVVHXUH GH GURLW j O8QLYHUVLWp GH 9HUVDLOOHV 6DLQW-Quentin-en-Yvelines, que
QRXVUHPHUFLRQVGDYRLUUpSRQGXjQRWUHLQYLWDWLRQ
Madame Deumier, vous vous intressez depuis longtemps aux enjeux qui
SUpRFFXSHQW QRWUH PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ -H SHQVH DX[ UpIOH[LRQV TXH YRXV DYH] PHQpHV
dans le cadre de commentaires de dcisions du Conseil constitutionnel, sur les qualits de la
loi, sur sa normativit, sur son objet, en principe non rglementaire, et sur son obsolescence,
mais aussi vos travaux sur la simplification par la codification droit constant.
Madame Zolynski, vous avez en particulier rflchi sur la mthode de transposition
des directiveVHXURSpHQQHV9RXVrWHVODXWHXUHGXQHWKqVHGHGRFWRUDWVXUODTXHVWLRQTXL
VDSSXLH VXU OH[HPSOH GX GURLW GDXWHXU HW GHV GURLWV YRLVLQV SRXU SURSRVHU XQH QRXYHOOH
mthode de transposition.
-HYRXVFqGHjSUpVHQWODSDUROHSRXUXQH[SRVpOLPLQDLUHGune dizaine de minutes
chacune, afin de laisser place au dbat dans un second temps.
0PH3DVFDOH'HXPLHUSURIHVVHXUHGHGURLWjO8QLYHUVLWp-HDQ-M oulin (Lyon
I I I ). Je vous remercie de nous avoir invites voquer avec vous ce vaste projet de
simplification lgislative. Je ne suis cependant pas certaine que la rponse puisse venir de la
VFLHQFH GX GURLW /H GURLW SHXW GLUH FH TXLO QH IDXW SDV IDLUH PDLV LO QH SHXW SUHVFULUH
comment simplifier la loi ou rationaliser le flux normatif FHVW Oj XQ FKDQWLHr bien plus
vaste.
-pYRTXHUDLEULqYHPHQWODVLPSOLILFDWLRQOpJLVODWLYHHQJpQpUDODYDQWGDERUGHUWURLV
GHV WKqPHVTXHYRXVQRXVDYH]VXJJpUpVODLVVDQW OHTXDWULqPHjPDFROOqJXHGRQW FHVW OD
spcialit.
,O LPSRUWHGDYRLUXQH FRQFHSWLRQSUpFLVHGHFH TXHVW ODVLPSOLILFDWLRQOpJLVODWLYH
FRPPHGHVRQREMHFWLI0PHODSUpVLGHQWHDSUpFLVpTXLOVDJLVVDLWGHODUDWLRQDOLVDWLRQGX
IOX[HWQRQGHVDXWUHVYROHWVGHODVLPSOLILFDWLRQ-HQHSHX[TXDSSURXYHUFDUHQDQQRQoDQW

 231

des mesures de simplification, on ne peut que dcevoir. En effet, les citoyens ne percevront
jamais la loi comme quelque chose de simple. Par consquent, toutes les mesures de
VLPSOLILFDWLRQGRQQHURQWOLPSUHVVLRQGDERXWLUjXQpFKHF : le ressenti ne sera jamais celui
GXQGURLWVLPSOHDORUVTXHOREMHFWLIGXQGURLWUDWLRQDOLVpELHQPDvWULVpHWELHQSHQVpSHXW
lui, tre atteint.
Il convient nanmoins de saluer tout ce qui a t fait en termes de simplification
dans les dix dernires annes. Les progrs sont considrables, et sans doute insuffisamment
YDORULVpV1RXVHQWHQGRQVWRXMRXUVOHGLVFRXUVWUDGLWLRQQHOVXUOLQIODWLRQOpJLVODWLYHFRPPH
VLOHVSURJUqVDFFRPSOLVQDYDLHQWSDVpWpLQWpJUpVGDQVODSHUFHSWLRQTXHQRXVDYRQVGHOD
loi. Il est temps, je crois, de valoriser LgifranFHOHVpFKpDQFLHUVGHGpFUHWVGDSSOLFDWLRQOD
FRGLILFDWLRQjGURLWFRQVWDQWRXHQFRUHOHVpWXGHVGLPSDFW
(QILQLOVHUDLWERQTXHODFWLRQGHVLPSOLILFDWLRQOpJLVODWLYHVDSSOLTXHVHVSURSUHV
prconisations FHOOHV TXHOOH HQWHQG DSSOLTXHU DX WUDLWHPent de la loi. Si beaucoup a t
UpDOLVp EHDXFRXS D DXVVL pWp SURSRVp pWXGLp RX UpIOpFKL /DFFXPXODWLRQ GHV UDSSRUWV
FLUFXODLUHVHWSURSRVLWLRQVGRQQHSDUIRLVOLPSUHVVLRQGHQHSDVWHQLUFRPSWHGHFHTXLDpWp
fait auparavant, et surtout de ngliger lHV UDLVRQV GH OpFKHF GH FHUWDLQHV SURSRVLWLRQV
$SSOLTXHUjODFWLRQGHVLPSOLILFDWLRQGHODORLVHVSURSUHVSUpFRQLVDWLRQVGHYUDLWFRPPHQFHU
par une valuation ex post, ne serait-ce que des propositions du rapport du prsident JeanLuc Warsmann sur la qualit et la simplification du droit publi en 2009. De mme, il faut
soumettre les nouvelles propositions une valuation ex ante.
-HQYLHQVDX[LQWHUURJDWLRQVTXHYRXVDYH]IRUPXOpHV
6DJLVVDQW GHV GpFUHWV GDSSOLFDWLRQ EHDXFRXS D GpMj pWp IDLW /pFKancier
disponible sur Lgifrance est trs utile pour les utilisateurs du droit que nous sommes. Le
WUDYDLOGHODFRPPLVVLRQGX6pQDWSRXUOHFRQWU{OHGHODSSOLFDWLRQGHVORLVDpJDOHPHQWSRUWp
GHV IUXLWV (Q UHYDQFKH OHV GLIILFXOWpV GDSSOLFDWLRQ GH la disposition qui prvoit que le
*RXYHUQHPHQWSUpVHQWHDX3DUOHPHQWXQUDSSRUWVXUODPLVHHQDSSOLFDWLRQGHODORLjOLVVXH
GHVVL[PRLVVXLYDQWVDGDWHGHQWUpHHQYLJXHXUPpULWHUDLHQWGrWUHpYDOXpHV
Est-LOSRVVLEOHDXOpJLVODWHXUGDOOHUSOXVORLQ "-HQHQVXLVSDVFHUWDLQHHXpJDUGj
la dcision rendue le 9 avril 2009 par le Conseil constitutionnel sur la loi organique relative
ODSSOLFDWLRQGHVDUWLFOHV-HWGHOD&RQVWLWXWLRQ&HWWHGHUQLqUHSUpYR\DLWTXRXWUH
OHV PHVXUHV GDSSOLFDWLRQ QpFHVVDLUHV OpWXGH GLPSDFW GHYDLW PHQWLRQQHU OHXU FRQWHQX
prvisionnel et leur dlai prvisionnel de publication, disposition qui a t censure au motif
TXHOOHPpFRQQDLVVDLWOHSULQFLSHGHVpSDUDWLRQGHVFRPSpWHQFHVGXSRXYRLUOpJLVODWLIHWGX
pouYRLU UpJOHPHQWDLUH &HWWH OLPLWH PH VHPEOH GLIILFLOH j FRQWRXUQHU (Q UHYDQFKH OpWXGH
GLPSDFW GRLW FRPSRUWHU XQH OLVWH GHV PHVXUHV GDSSOLFDWLRQ 6L OH 3DUOHPHQW VH VDLVLW GX
FRQWU{OHGHVpWXGHVGLPSDFWGHVSURMHWVGHORLSHXW-tre pourrait-il obtenir des explications
SOXV VXEVWDQWLHOOHV VXU FHV GpFUHWV GDSSOLFDWLRQ WRXW HQ UHVSHFWDQW OD VpSDUDWLRQ GHV
pouvoirs.
-HQ YLHQV DX[ DEURJDWLRQV GH WH[WHV 6HORQ PRL OD UqJOH EULWDQQLTXH GX one in,
two out est davantage une rgle de simplification pour OHV HQWUHSULVHV TXXQH UqJOH GH
gestion du flux normatif LOVDJLWGDYDQWDJHGHUDLVRQQHUHQWHUPHVGHFRWVHWGHFKDUJHV
SRXUXQHHQWUHSULVHTXHQWHUPHVGHQRPEUHGHQRUPHVH[LVWDQWHV
En revanche, la rgle du one in, one out existe aussi bien en droit britannique
TXHQ GURLW IUDQoDLV /RUV GXQ FROORTXH TXL VHVW WHQX DX 6pQDW HQ GpFHPEUH GHUQLHU OH
VHFUpWDLUHJpQpUDOGX*RXYHUQHPHQWDH[SOLTXpTXLOGHYDLWGpVRUPDLVVXLYUHFHWWHUqJOHSRXU
OpODERUDWLRQGHVGpFUHWV : chaque dcret ajoutant une nouvelle rgle doit en supprimer une

 232

DQFLHQQH /D UqJOH QH VLJQLILH SDV TXH QLPSRUWH TXHO WH[WH GRLYH GLVSDUDvWUH ORUVTXXQ
QRXYHDXHVWSXEOLpPDLVTXLOIDXWVXSSULPHUXQHUqJOHGRQWOHFRWVRFLDOpFRQRPLTXHRX
juridique est quivalent. L encore, il sHUDLWXWLOHGHGLVSRVHUGXQELODQGHFHWWHH[SpULHQFH
Permettez-PRLGHIDLUHGHX[DXWUHVREVHUYDWLRQVHQFHTXLFRQFHUQHFHWWHLGpHGXQH
abrogation mcanique GHVWH[WHV4XHOVTXHVRLHQWOHVUpVXOWDWVGHOH[SpULPHQWDWLRQTXL
a t faite au Royaume-8QL QRXEOLRQV SDV TXH OH GURLW IUDQoDLV TXL IRUPH XQ V\VWqPH
complet et cohrent, est diffrent du droit britannique, o les textes sont davantage cibls sur
GHV FDV SUpFLV (Q )UDQFH ODEURJDWLRQ GXQ WH[WH SHXW GRQF DYRLU GHV HIIHWV VXU GDXWUHV
branFKHVGXGURLW1RXVGHYRQVJDUGHUjOHVSULWFHWWHGLIIpUHQFHFXOWXUHOOH
&HWWHLGpHGDEURJDWLRQHVWDXGHPHXUDQWXQYLHX[SURMHWTXLGDWHTXDVLPHQWGHOD
promulgation du code civil. Des abrogations en nombre ont eu lieu ces dernires annes dans
le cadrHGHVORLVGHVLPSOLILFDWLRQ/HULVTXHHVWGHFRPPHWWUHGHVPDODGUHVVHV&HVWDLQVL
TXHODUWLFOHGXFRGHGHFRPPHUFHDpWpDEURJpSDUHUUHXURXTXHVDQVODYLVGX&RQVHLO
GeWDW XQH SURSRVLWLRQ ORL GH VLPSOLILFDWLRQ DXUDLW SX UpWDEOLU OD SHLQH GHs fers sur les
navires  &HVW DLQVL HQFRUH TXH ORUGRQQDQFH GH OD PDULQH TXH OHV MXULGLFWLRQV IUDQoDLVHV
XWLOLVDLHQW HQFRUH UpJXOLqUHPHQW D pWp DEURJpH GDQV OH FDGUH GXQH FRGLILFDWLRQ j GURLW
FRQVWDQW%UHIODEURJDWLRQDXWRPDWLTXHSRVHSDUIRLVSOXVGHSUREOqPHVTXHOOHQHQUpVRXW
,OFRQYLHQWGRQFGHVDVVXUHUTXHOHVWH[WHVDQFLHQVRQWpWpSDVVpVHQUHYXHSRXUGpWHFWHUOHV
GLVSRVLWLRQV GHYHQXHV LQFRPSDWLEOHV RX GpVXqWHV ORUVTXRQ PRGLILH XQH PDWLqUH &HOD SHXW
SDVVHUSDUOpWXGHGLPSDFWSXLVTXHFHlle-ci est cense dresser cette liste.
'HV SURJUqV FRQVLGpUDEOHV RQW pWp DFFRPSOLV HQ PDWLqUH GpWXGHV GLPSDFW : la
TXDOLWpHWOHFRQWHQXGHFHVGHUQLqUHVQRQWSOXVULHQjYRLUDYHFOHVWHQWDWLYHVTXLDYDLHQWpWp
faites avant la rvision constitutionnellHGH,OHVWFHSHQGDQWXQSHXLQTXLpWDQWTXLODLW
fallu en passer par la contrainte pour que ces tudes deviennent une pratique : votre
SURJUDPPHGHVLPSOLILFDWLRQGHODORLQHVDXUDLWrWUHPLVHQXYUHXQLTXHPHQWSDUOHUHFRXUV
la modification de la rgle suprieure.
6L OH UpVXOWDW HVW Oj OHV pWXGHV GLPSDFW UHVWHQW SDUIRLV GpFHYDQWHV VXU OpWXGH
GRSWLRQVVLQWpUHVVDQWGDYDQWDJHDX[RSWLRQVGHIRQGTXDX[RSWLRQVQRUPDWLYHV savoir
la rponse la question : est-ce YUDLPHQWXQHORLTXLOIDut ? . Nombre de rapports rcents,
GRQWOpWXGHDQQXHOOHGX&RQVHLOGeWDWGHHVWLPHQWTXHFHWWHpWXGHGRSWLRQVGHYUDLW
GDYDQWDJHHQYLVDJHUOHUHFRXUVjXQGURLWVRXSOH-REVHUYHTXHQRXVQDXURQVSDVPRLQVGH
droit pour autant. Certes, nous aurons moins de lois, mais le droit sera plus instable, plus
ractif et plus difficile connatre. Le droit souple est tout le contraire de la simplification de
la loi FHVWODFRPSOH[LWpMXULGLTXHGDQVFHTXHOOHDGHSOXVFRQWHPSRUDLQ
Vous vous interrogez VXU ORSSRUWXQLWp GH UpDOLVHU XQH pWXGH GLPSDFW SRXU OHV
QRUPHV GRULJLQH SDUOHPHQWDLUH j VDYRLU OHV DPHQGHPHQWV HW OHV SURSRVLWLRQV GH ORL /H
SULQFLSHYDGHVRL6LOpWXGHGLPSDFWQpWDLWTXXQRXWLOGHFRQWU{OHGX*RXYHUQHPHQWSDU
le Parlement, ellH QH VHUDLW SDV DGDSWpH j OD QRUPH GRULJLQH SDUOHPHQWDLUH 0DLV GDQV OD
PHVXUHRHOOHQHVWSDVVHXOHPHQWXQRXWLOGHFRQWU{OHPDLVDXVVLXQRXWLOGHTXDOLWpGHOD
QRUPHLOQ\DSDVOLHXGHGLVWLQJXHUVHORQTXHODQRUPHHVWGRULJLQHJRXYHUQHPHQWDOHRu
SDUOHPHQWDLUH&HQHVHUDLWGDLOOHXUVSDVODSUHPLqUHIRLVTXXQRXWLOFRQVWLWXWLRQQHOSHQVp
dans une logique de sparation des pouvoirs serait ensuite utilis dans une logique de qualit
normative.
/D GLIILFXOWp HVW GRUGUH SUDWLTXH /H 5qJOHPHQW GH OAssemble nationale prvoit
FHWWHSRVVLELOLWpGHUpDOLVHUGHV pWXGHVGLPSDFW VXUGHVDPHQGHPHQWV ; tonnamment, il ne
dit rien des propositions de loi. Sans doute en raison du problme de temps qui se poserait
DORUV OH UDSSRUW GX FRPLWp GpYDOXDWLRQ HW Ge contrle (CEC) de 2009 ne se montre gure

 233

HQWKRXVLDVWHjFHWWHLGpH,OHVWSOXVpWRQQDQWTXDSUqVDYRLUpWpDERUGpSDUOHSUHPLHUUDSSRUW
GX&(&OHVXMHWGLVSDUDLVVHHQVXLWHGHVHVSUpRFFXSDWLRQVjFHTXHMDLFUXYRLUDORUVPrPH
TXLO SUpFRQLVDLW XQ suivi et un nouveau rapport dans les six mois pour faire voluer les
FULWqUHVGHFRQWU{OHGHVpWXGHVGLPSDFW
&HVWGRQFXQSUREOqPHGRUJDQLVDWLRQPDWpULHOOH/HVPLVVLRQVGLQIRUPDWLRQIRQW
XQWUDYDLOpTXLYDOHQWjFHOXLGXQHpWXGHGLPSDFWPDLVOHXU caractre ponctuel fait obstacle
une spcialisation en la matire. Quant au CEC, il ne dispose sans doute pas de moyens
suffisants. Il semble donc prfrable de mettre en place une structure ad hoc, avec des
personnels statisticiens, conomistes, etc. spcialement recruts pour raliser ces tudes
GLPSDFW 'DQV OHQVHPEOH OHV RXWLOV H[LVWHQW ,O UHVWH j VHQ VDLVLU HW j WUDYDLOOHU VXU OHXU
application effective.
0PH &pOLD =RO\QVNL SURIHVVHXUH GH GURLW j O8QLYHUVLWp GH 9HUVDLOOHV SaintQuentin-en-Yvelines. -HYRXVUHPHUFLHGDYRLULQYLWpOHVXQLYHUVLWDLUHVTXHQRXVVRPPHVj
VH[SULPHUVXUXQVXMHWTXLQRXVSDVVLRQQHDXWDQWTXLOQRXVLQTXLqWHFHOXLGHODJHVWLRQGX
flux normatif.
Compte tenu des propos qui ont t tenus par ma collgue, je me concentrerai sur un
point spcifique : la transposition des directives europennes dans notre ordre juridique
LQWHUQH &HOD PH FRQGXLUD QpDQPRLQV j pYRTXHU GDXWUHV SRLQWV GDQV OD PHVXUH R FHWWH
transposition est un rvlateur de problmatiqXHVDFWXHOOHVTXHORQUHQFRQWUHjORFFDVLRQGH
la confection de la norme.
/DWUDQVSRVLWLRQHVWORSpUDWLRQSDUODTXHOOHOeWDWPHPEUHDGDSWHVRQGURLWQDWLRQDO
dans le dlai qui lui est imparti par la directive, afin de faire produire aux dispositions
communautaires leur plein effet dans son ordre interne. La France est tenue par une
REOLJDWLRQ GH WUDQVSRVLWLRQ FRQIRUPH GRQW OLQH[pFXWLRQ SHXW rWUH VDQFWLRQQpH ORXUGHPHQW
SDUOD&RXUGHMXVWLFHGHO8QLRQHXURSpHQQHHWTXLIDLWGpVRUPDLVOREMHWGXQFRQWrle du
Conseil constitutionnel.
/RSpUDWLRQ GH WUDQVSRVLWLRQ VRXOqYH SRXUWDQW GH QRPEUHXVHV GLIILFXOWpV HQ OLHQ
DYHF OH VXMHW TXL QRXV RFFXSH /HV GLIILFXOWpV DX QLYHDX HXURSpHQ UpVLGHQW GDERUG GDQV
ODQDO\VH TXL QHVW SDVWRXMRXUVpYLGHQWH du degr de libert laiss aux tats membres,
celui-FLSRXYDQWYDULHUGXQHGLUHFWLYHjODXWUHYRLUHDXVHLQPrPHGXQHGLUHFWLYHFHTXLD
XQH LQFLGHQFH VXU OpWHQGXH GHV GLVSRVLWLRQV j DGRSWHU (OOHV QDLVVHQW DXVVL GX FDUDFWqUH
pYROXWLIGHOKDUPRQLVDWLRQUpDOLVpHSDUODGLUHFWLYHTXLSHXWrWUHODFDXVHGHOLQWHPSpUDQFH
GH OD ORL &HWWH pYROXWLRQ SHXW GDERUG UpVXOWHU GH OpYROXWLRQ GHV GLUHFWLYHV HOOHV-mmes,
celles-FLpWDQWVRXPLVHVjXQHFODXVHGHUpYLVLRQTXLSDUWLFLSHGXSURFHVVXVGpYDOXDWLRQ ex
post, lHTXHORFFXSHXQHSODFHFHQWUDOHDXVHLQGXGURLWGHO8QLRQHXURSpHQQH(QHIIHWOHV
DXWRULWpVGHO8QLRQRUJDQLVHQWXQVXLYLGHOHIILFDFLWpGXWH[WHWRXWDXORQJGHVDYLHex ante
et ex postDILQGHJDUDQWLUODGpTXDWLRQGXWH[WHDX[EHVRLQVGHVSDUWLes prenantes.
Cette volution peut aussi rsulter de la jurisprudence de la Cour de justice de
O8QLRQ HXURSpHQQH dont les arrts ont un effet erga omnes. Ses dcisions doivent donc
rWUHSULVHVHQFRPSWHORUVGHODWUDQVSRVLWLRQGXWH[WHDXTXHOHOOHVVLQWqJUHQWjOLPDJHGHV
lois interprtatives. Mais la difficult vient surtout du fait que ces dcisions interviennent la
SOXSDUWGXWHPSVDSUqVODWUDQVSRVLWLRQGHODGLUHFWLYH6LQWpJUDQWDXWH[WHHOOHVYRQWDORUVOH
FRPSOpWHU UpDOLVHU XQH VRUWH GKDrmonisation prtorienne marche force, ce qui peut
remettre en cause a posteriori la bonne excution de notre obligation de transposition, donc
imposer une rforme de la loi de transposition. Il y a donc un travail de veille effectuer
pour garantir la WUDQVSRVLWLRQGHODGLUHFWLYHODTXHOOHQHVWSDVXQHRSpUDWLRQGpILQLWLYHPDLV
GLDFKURQLTXHTXLULVTXHGHQRXUULUOLQWHPSpUDQFHGHODORL

 234

La transposition suscite galement des difficults au niveau du droit interne. Un

risque de sur-transposition a ainsi t observ et critiqu  QRWDPPHQW GDQV OpWXGH
DQQXHOOH GX &RQVHLO GeWDW GH  ,O D pWp VRXOLJQp TXH VL OD WUDQVSRVLWLRQ GRLW rWUH
complte, elle ne doit pas pour autant conduire adopter des mesures nationales
supplmentaires qui viendraienW DORXUGLU GDXWDQW QRWUH FKDUJH QRUPDWLYH VRXV SUpWH[WH GH
transposer la directive.
3OXV HQFRUH OD WUDQVSRVLWLRQ H[SUHVVH QHVW SDV H[LJpH ORUVTXHOOH HVW HQ TXHOTXH
VRUWH SUppWDEOLH FHVW--dire lorsque notre droit interne est dj conforme la directive,
notamment lorsque la solution nationale a inspir les autorits europennes nous en avons
de nombreux exemples. Ici, le recours la loi peut certainement tre limit.
Comment procder ? On peut appliquer un test de nouveaut la disposition
communautaire pour valuer la ncessit de modifier le droit national prexistant et dans
ODIILUPDWLYH dterminer la mesure de cette modification. La disposition devrait donc tre
VRXPLVH j XQ SULQFLSH GH QpFHVVLWp FHVW--GLUH QrWUH DGRSWpH TXH VL Hlle est impose par
notre obligation de transposition conforme, et uniquement dans cette mesure.
Au-del, on pourrait encourager une obligation de motivation renforce lors du
GpS{W GX SURMHW RX GH VRQ H[DPHQ ORUVTXH ORQ GpSDVVH FHWWH H[LJHQFH GH UHVSHFW de nos
REOLJDWLRQVFRPPXQDXWDLUHV&HVWODSURSRVLWLRQGXUDSSRUWGH00$ODLQ/DPEHUWHW-HDQ&ODXGH%RXODUGVXUODOXWWHFRQWUHOLQIODWLRQQRUPDWLYHTXLSHXWrWUHODUJHPHQWDSSURXYpH
/RSpUDWLRQ GH WUDQVSRVLWLRQ HVW GHV SOXV GpOLFDWHV ORUVTXLO VDJit de bien valuer
QRV REOLJDWLRQV FRPPXQDXWDLUHV SRXU V\ FRQIRUPHU 6XU FH SRLQW RQ D REVHUYp XQH YUDLH
prise de conscience ces dernires annes  OD )UDQFH QHVW SOXV OH cancre  GH O(XURSH
Mais dans le mme temps, on peut regretter que le processus de transposition connaisse les
PrPHV WUDYHUV TXH FHX[ TXL YLFLHQW OpODERUDWLRQ GHV ORLV &HVW WRXW QDWXUHO SXLVTXH
ORSpUDWLRQGHWUDQVSRVLWLRQFRPSRUWHGHX[YROHWV : un volet communautaire respecter nos
obligations communautaires de transposition conforme mais aussi un volet national. Cela
VLJQLILHTXHOLQWpJUDWLRQGHODGLUHFWLYHQHGRLWSDVUHPHWWUHHQFDXVHODFRKpUHQFHGHQRWUH
GURLW QDWLRQDO WDQW GXQ SRLQW GH YXH LQVWLWXWLRQQHO TXH GXQ SRLQW GH YXH VXEVWDQWLHO (Q
TXHOTXH VRUWH ORSpUDWLon de transposition doit elle aussi conduire respecter les
prescriptions du mieux lgifrer  &HVW j FHWWH GRXEOH FRQGLWLRQ TXH ORQ SHXW SURSRVHU
une mthode de transposition rationnelle.
&RPSWHWHQXGHOHQVHPEOHGHFHVGLIILFXOWpVHWGHFHVREMHFWLIVRQSHXWVLQWHUURJHU
sur les solutions prconiser pour parvenir cette gestion rationnelle du flux normatif lors
de la transposition des directives. Ces solutions ont t recherches de longue date, tant au
QLYHDX HXURSpHQ TXDX QLYHDX GH QRWUH GURit interne. Je citerai plus particulirement celle
TXDSUpFRQLVpHOH&RQVHLOGtat dans son tude de 2006, et qui pourrait tre la devise du
mieux transposer : anticiper, adapter et simplifier.
'DQV OD PHVXUH R YRWUH PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ SRUWH VXU la simplification
lgislative, sur la gestion du flux normatif, je me concentrerai sur une srie de questions
poses par la transposition ces gards.
Dans quelle mesure est-il ncessaire de recourir la loi pour transposer une
directive ? Si le recours jODORLHVWQpFHVVDLUHRXVRXKDLWDEOHFRPPHQWpYLWHUOHQIOXUHGHV
textes, ou encore leur instabilit ?
/HFKRL[GHOLQVWUXPHQWGHWUDQVSRVLWLRQSDUXQeWDW PHPEUHGpSHQGjODIRLVGX
UHVSHFWGXQSULQFLSHGHIIHFWLYLWpGXGURLWGHO8QLRQHXURSpHQQHHW du respect du principe

 235

GDXWRQRPLH SURFpGXUDOH UHFRQQX DX[ eWDWV PHPEUHV &HOD UHYLHQW j GLUH TXH ODFWH GH
WUDQVSRVLWLRQGRLWSUHQGUHODPrPHIRUPHTXXQDFWHTXLVHUDLWDGRSWpHQGURLWLQWHUQHSRXU
atteindre le mme objectif. Il existe ici un paralllisPHGHVIRUPHVTXLVLPSRVHDX[DXWRULWpV
nationales en charge de la transposition.
Comment viter trop de lois ?
7RXWGDERUGFRPPHQWpYLWHUXQHHQIOXUHH[FHVVLYHGHODORL ",OIDXWpYLWHUODMRXW
inutile de dispositions aux projets de textes, notamment lorsque le lgislateur national est
tenu une harmonisation maximale FHVW--dire un copier-coller des dispositions
FRPPXQDXWDLUHV,OVDJLWGRQFGpYLWHUOD sur-transposition , peut-tre en recourant une
transposition plat je vais y revenir.
,O FRQYLHQW pJDOHPHQW GpYLWHU GH PXOWLSOHV UpIRUPHV GHV bgaiements
OpJLVODWLIV XQH FRQVWDQWH UHPLVH GH ORXYUDJH VXU OH PpWLHU /HV UpWLFHQFHV j WUDQVSRVHU
certaines dispositions europennes donnent parfois lieu des corrections en srie. Un
exemple rcent concerne les pratiques commerciales dloyales, dsormais sanctionnes par
le code de la consommation. La directive de 2005 a t transpose par la loi pour le
dveloppement de la concurrence au service des consommateurs, dite loi Chatel , par la
ORL GH PRGHUQLVDWLRQ GH OpFRQRPLH /0( GX  aot 2008, par la loi de simplification et
GDPpOLRUDWLRQGHODTXDOLWpGXGURLWGX mai 2011, et le sera encore demain par le projet
de loi sur la consommation ou projet de loi Hamon . Cette harmonisation petits pas
IDYRULVHXQSKpQRPqQHGHQIOXUHGHODORL
Pour atteindre nos objectifs, il faut anticiper les difficults que suscitera la
transposition de la directive au regard de notre droit positif ds la ngociation des directives.
Nous devons repenser le traitement de la question europenne pour aller plus loin dans
ODGDSWDWLRQ GH QRV SURFpGXUHV DGPLQLVWUDWLYHV HW SDUOHPHQWDLUHV ,O IDXW HQ WRXW FDV pYLWHU
que des arbitrages soient rendus davantage sur un fondement politique que conformment au
respect du principe de primaut du droit communautaire. Certains moyens peuvent assurer
FHWWH SULPDXWp 2Q SHXW SDU H[HPSOH LPSRVHU XQH VRUWH GHIIHW FOLTXHW pFDUWDQW WRXWH
SURSRVLWLRQGHWH[WHFRQWUDLUHDXGURLWGHO8QLRQRXUHPHWWDQWHQFDXVHVon effet utile.
Au-del de cette procdure propre au droit interne, il faut amliorer le dialogue
entre la Commission europenne et le lgislateur national. Il existe dj des changes
informels, mais il faut aller plus avant dans ce dialogue, voire recommander une diffusion
plus large de communications ou de guidelines par la Commission, mme si son
LQWHUSUpWDWLRQGHVWH[WHVQHVWSDVDXWKHQWLTXH VHXOHOLQWHUSUpWDWLRQSDUOD&RXUGHMXVWLFH
GHO8QLRQHXURSpHQQHOHVW
Peut-on transposer en vitant la loi ? Comment le mieux lgifrer peut-il se
muer en moins lgifrer " ,O HVW GDERUG SRVVLEOH GHQFRXUDJHU OH UHFRXUV DX[
RUGRQQDQFHV TXL SHUPHW QRQ VHXOHPHQW GpYLWHU GH YLROHU OHV GpODLV GH WUDQVSRVLWLRQ qui
sont impratifs HQFDVGXUJHQFHPDLVDXVVLGpYLWHUGDMRXWHUGHVGLVSRVLWLRQVDXWH[WH
QRWDPPHQW VRXV OD SUHVVLRQ GHV JURXSHV GLQWpUrWV lors des dbats parlementaires, en
procdant une transposition plat . Dans la mesure o le copier-coller QH[LJHSDV
OLQWHUYHQWLRQGX Parlement sur le fond, on pourrait encourager ce recours. Toutefois, il ne
GRLW SDV rWUH JpQpUDOLVp QRWDPPHQW ORUVTXH OD WUDQVSRVLWLRQ GXQH GLUHFWLYH SHUPHW GH
rformer plus gnralement la matire. En matire de droit de la consommation, par
exemple, le WH[WHGHORLGHPHXUHOLQVWUXPHQWLGRLQHSRXUDVVXUHUODFRKpUHQFHGHQRWUHGURLW
interne.

 236

6DQVSDVVHURXWUHODORLHQUHFRXUDQWHQEORFjORUGRQQDQFHRQSHXWDXVVLWHVWHUGHV
systmes de lgislation par tapes ou par strates successives. On peut ainsi rserver
ORUGRQQDQFH OHV GLVSRVLWLRQV TXL VRQW VRXPLVHV j XQ GHJUp GKDUPRQLVDWLRQ PD[LPDOH
SXLVTXH OH GpEDW SDUOHPHQWDLUH QHVW SDV SRVVLEOH HW j OD ORL pour laquelle le rle du
Parlement est fondamental les dispositions qui poursuivent une harmonisation minimale.
2Q SHXW pJDOHPHQW VLQVSLUHU GH OD PpWKRGH DOOHPDQGH GH OD double corbeille .
Deux lois viendraient ici se succder. Une premire, adopte rapidement, viserait satisfaire
nos obligations communautaires de transposition dans les dlais HOOHLQWpJUHUDLWOHQVHPEOH
GHV GLVSRVLWLRQV GKDUPRQLVDWLRQ PD[LPDOH 8QH VHFRQGH pODERUpH GDQV OD GXUpH DYHF XQ
dbat parlementaire nourri, permettrait de transposer les dispositions suivant une
harmonisation a minima tout en respectant la cohrence de notre droit interne.
Parmi les mthodes de transposition par tapes, on peut encore envisager de
recourir la loi au droit dur pour dfinir les seuls objectifs, puis au droit mou
SRXU GpWHUPLQHU OHV PR\HQV GDWWHLQGUH FHX[-ci. Ce sont les prescriptions de la
rglementation affte DXMRXUGKXLSU{QpHSDUOD&RPPLVVLRQHXURSpHQQHTXLFRQVWLWXH
pour certains le droit intelligent TXLSHUPHWGpYLWHUXQHLQVWDELOLWpGXWH[WH puisque les
normes techniques voluent avec le droit mou RX HQFRUH XQ WH[WH WURS EDYDUG &HVW
peut-rWUH GDQV FH PDLOODJH GHV GLIIpUHQWHV WH[WXUHV GH QRUPDWLYLWp TXLO IDXW GpVRUPDLV
rechercher une gestion du flux normatif plus rationnelle.
Pour conclure, il est possible de retenir une mthode idoine de transposition des
directives qui permette tout la fois de respecter nos obligations communautaires et
GDVVXUHUODFRKpUHQFHGHQRWUHRUGUHMXULGLTXH1pDQPRLQVLOIDXWSUHQGUHFRQVFLHQFHDYHF
le Professeur Jacques Chevallier, de la dimension mythique de ce mieux transposer et de
ce mieux lgifrer . La lutte contre les maux de notre production normative nationale ou
FRPPXQDXWDLUHUHSRVHHQHIIHWVXUXQHSDUWGLOOXVLRQSXLVTXHODORLQHVWSDVVHXOHPHQWXQ
instrument technique auquel on peut appliquer des mthodes rationnelles, mais aussi et
VXUWRXW OD WUDGXFWLRQ GHQMHX[ pFRQRPLTXHV SROLWLTXHV HW VRFLpWDX[ GRQW LO IDXW SUHQGUH OD
mesure. Que veut-on faire de la loi " &HVW XQH TXHVWLRQ j ODTXHOOH VHXO OH OpJLVODWHXU SHXW
rpondre ce qui ncessite parfois un certain courage.
M me Ccile Untermaier. 3RXU DPpOLRUHU OLQWHOOLJLELOLWp GH OD ORL HW GRQF VD
qualit, ne serait-il pas intressant de publier la suite du texte la liste des personnes
auditionnes et de signaler, le cas chant, les points de divergence majeurs ?
Par ailleurs, je suis frappe par le fait que les lois sont illisibles. Ne pourrait-on
OLPLWHUOHVUHQYRLVjGDXWUHVWH[WHVDILQGHUHQGUHOHXUOHFWXUHSOXVDJUpDEOH ? Voyez-vous
des obstacles cette suggestion ?
En ce qui concerne la transposition, je vous rejoins sur la ncessit de la
simplification. Le systme de la double corbeille , qui consiste transposer a minima tout
en se donnant le temps de mettre notre droit en cohrence, me semble intressant cet gard.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Le rapporteur et moi-mme estimons
aussi que ce systme de la double corbeille pourrait constituer une piste intressante pour
faire voluer nos pratiques.
Je retiens par ailleurs GH YRWUH H[SRVp PDGDPH 'HXPLHU TXXQe plus grande
H[LJHQFH VXU OHV pWXGHV GLPSDFW QRXV SHUPHWWUDLW GH UpSRQGUH j ERQ QRPEUH GH QRV
interrogations.

 237

M . Thierry M andon, rapporteur. 2XWUHOLGpHGHSUpFLVHUOHVGpODLVGHUpGDFWLRQ

GHVGpFUHWVGDSSOLFDWLRQGDQVOpWXGHGLPSDFW XQHDXWUHRSWLRQQRXVDpWpVXJJpUpH : elle
consisterait inclure dans chaque projet de loi un article additionnel disposant que la loi
deviendra caduque si OHV GpFUHWV GDSSOLFDWLRQ QH VRQW SDV SXEOLpV VRXV GRX]H RX GL[-huit
mois.
En ce qui concerne la double corbeille , quel est le dlai entre le premier et le
deuxime texte de loi "1\ D-t-LODXFXQ ULVTXHMXULGLTXHGDQVOLQWHUYDOOH "'DXWUHSDUWLO
PH VHPEODLW DYRLU HQWHQGX TXH FHUWDLQV SD\V IDLVDLHQW OH FKRL[ GXQH VHXOH corbeille .
Pouvez-vous me le confirmer ?
M me Pascale Deumier. 6DJLVVDQW GH OLQWHOOLJLELOLWp GH OD ORL PDGDPH
Untermaier, il me semble difficilement envisageable de publier la liste des personnes
auditionnes la suite du texte de la loi : cela risque de crer un doute sur la valeur juridique
GH FHV pOpPHQWV GLQIRUPDWLRQ QRWDPPHQW DX PRPHQW GH OLQWHUSUpWDWLRQ /D SUDWLTXH
actuelle savoir la mise en ligne de tous les documents qui accompagnent le projet,
QRWDPPHQW OpWXGH GLPSDFW VXU OHV VLWHV ,QWHUQHW GHV GHX[ $VVHPEOpHV est sans doute
prfrable. Cette mise disposition est indispensable jOKHXUHRORQSUDWLTXHGHSOXVHQ
plus la transparence, il est important de savoir quels intrts ont t entendus. Le rapport
GLQIRUPDWLRQ GH 00 &ODXGH *RDVJXHQ HW -HDQ 0DOORW VXU OHV FULWqUHV GH FRQWU{OH GHV
pWXGHVGLPSDFWUHOHYDLWGDLOOHXUVTXHFHVpWXGHVPHQWLRQQHQWVRXYHQWjSHLQHOHVSHUVRQQHV
qui ont t auditionneV HW OHV SRVLWLRQV TXHOOHV RQW GpIHQGXHV ,O FRQYLHQW GRQF GH
dvelopper davantage ces lments.
/D OLPLWDWLRQ GHV UHQYRLV j GDXWUHV WH[WHV ILJXUH GpMj SDUPL OHV SUpFRQLVDWLRQV GX
guide de lgistique. Le Conseil constitutionnel a dj censur un article GHORLDXPRWLITXLO
tait trop complexe : il faisait plusieurs pages et procdait presque exclusivement par
UHQYRLV&HWDUWLFOHTXLFRQFHUQDLWOHVQLFKHVILVFDOHVGLVSRVDLWTXHORQQHSRXYDLWGpSDVVHU
XQ FHUWDLQ SRXUFHQWDJH GDEDWWHPHQW HQ FXPXODQW Giffrentes niches fiscales. Il renvoyait
GRQFjFKDTXHWH[WHUHODWLIjFHVQLFKHV0DLVVLORQQHSHXWSURFpGHUSDUUHQYRLSRXUFHW\SH
GHGLVSRVLWLRQVFHODVLJQLILHTXHODUWLFOHGRLWUHSUHQGUHLQWpJUDOHPHQWFKDFXQGHVGLVSRVLWLIV
en question ce qui ne va pas sans poser problme.
M me la prsidente Laure de La Raudire. &HVWLFLTXXQDYLVGX&RQVHLOGeWDW
SRXUUDLW rWUH LQWpUHVVDQW (Q OpWDW DFWXHO GHV FKRVHV QRXV DXWUHV SDUOHPHQWDLUHV VRPPHV
REOLJpV GH IDLUH FRQILDQFH j OH[SRVp GHV PRWLIV 'LVSRVHU GH ODYLV GX &RQVHLO GeWDW
rendrait sans doute les articles du texte plus lisibles . Tout au moins, cela nous donnerait
GDYDQWDJHFRQILDQFHGDQVOH[SRVpGHVPRWLIV
M . le rapporteur. -HFURLVVDYRLUTXHFHWWHTXHVWLRQIDLWOREMHWGXQHTXHUHOOHGH
doctrine.
M me Pascale Deumier. /HVpWXGHVGLPSDFWVRQWOH point de contrle de tout ce
qui peut tre fait en matire de simplification lgislative. Tout ce qui vous intresse
H[SOLFDWLRQVDEURJDWLRQVGpFUHWVGDSSOLFDWLRQ est en effet cens y figurer. En outre, elles
peuvent maintenant tre contrles par les parlementaires. Non seulement elles permettent de
centraliser toutes les proccupations de qualit normative, mais elles constituent aussi un
PR\HQGHFRQWU{OH&HVWGRQFOHSRLQWGDQFrage le plus important.
4XDQWjOLGpHGHSUpYRLUXQHFDGXFLWpGHODORLVLOHVGpFUHWVGDSSOLFDWLRQQHVRQW
pas publis dans un certain dlai, elle rappelle une disposition de la loi de simplification de
2011 : toutes les dispositions de loi qui attendaiHQWOHXUVGpFUHWVGDSSOLFDWLRQGHSXLVSOXVGH
WURLVDQVHWSRXUOHVTXHOOHVOHVPLQLVWqUHVRQWFRQILUPpTXLOVQHOHVSUHQGUDLHQWSDVRQWpWp

 238

DEURJpHV&HVWGRQFODORLTXLDGLVSDUXIDXWHGHGpFUHWVGDSSOLFDWLRQ'XSRLQWGHYXHGHOD
scurit juridique FHVW SUpIpUDEOH SRXU OH FLWR\HQ  LO HVW HQ HIIHW LQFRPSUpKHQVLEOH TXXQ
WH[WHGHORLTXLDpWpYRWpQHVRLWSDVDSSOLTXp(QUHYDQFKHFHODDOLQFRQYpQLHQWGHODLVVHU
HQWUHOHVPDLQVGHODXWHXUGHVGpFUHWVGDSSOLFDWLRQOHSRXYRLUGHGpFLGHUGXVRUWde la loi.
M . le rapporteur. ,OODGpMj
M me Pascale Deumier. Certes. Mais tant que la loi est l, il est tout de mme
FHQVpSUHQGUHOHVGpFUHWVGDSSOLFDWLRQ ODVDLVLQHGX&RQVHLOGeWDWSHXWGRQFFRQVWLWXHUXQ
moyen de pression. Si le texte de loi disSDUDvWLOQ\DSOXVGHSUHVVLRQSRVVLEOH donc plus
GREOLJDWLRQ
M me la prsidente Laure de La Raudire. On peut prvoir un dlai dans lequel
OHVGpSXWpVRXOHVVpQDWHXUVSRXUUDLHQWVDLVLUOH&RQVHLOGeWDWSRXUGHPDQGHUODSXEOLFDWLRQ
GHVGpFUHWVGDSplication SRXYRLUTXLOVXWLOLVHQWWUqVUDUHPHQW&HODUHQGUDLWODSURFpGXUH
complte.
3HUVRQQHOOHPHQW MDL HX GX PDO j IDLUH VXSSULPHU ODUWLFOH  GH OD ORL SRXU OD
FRQILDQFH GDQV OpFRQRPLH QXPpULTXH /&(1 adopte en 2004 dont le dcret
GDSSOLFDWLRQQDYDLWSDVpWpSULV-DLGQpJRFLHUDYHFOH*RXYHUQHPHQWSRXUREWHQLUTXLO
VHQUHPHWWHjODVDJHVVHGHO$VVHPEOpH ODGPLQLVWUDWLRQTXLHVWLPDLWTXHODGLVSRVLWLRQHQ
question pourrait peut-tre servir un jour, ne voulait pas la supprimer.
QuRL TXLO HQ VRLW MH VXLV GDFFRUG DYHF YRXV : nous devons garder le pouvoir de
VDLVLUOH&RQVHLOGeWDW
M me Clia Zolynski. En ce qui concerne la publication de la liste des personnes
HQWHQGXHV GDQVOHFDGUH GHOpODERUDWLRQGXQSURMHWGHORLQRXVSRXYons nous inspirer du
GURLWGHO8QLRQHXURSpHQQH : la Commission europenne publie en effet sur son site Internet
les rsultats de ses consultations ; on retrouve l la pratique du sourcing, trs en vogue dans
les contributions collaboratives sur Internet, qui participe du mcanisme de la dmocratie
SDUWLFLSDWLYH 2Q FRQQDvW DXVVL OHV ULVTXHV GLQVWUXPHQWDOLVDWLRQ HW GH JHVWLRQ VWDWLVWLTXH GH
FHVUpSRQVHV&HVWGRQFVRXVFHVUpVHUYHVTXHFHWH[HPSOHSHXWrWUHSULVHQFRPSWH
-HQ YLHQV DX[ GpODLV GH WUDQVSosition dfinitive et au mcanisme de la double
corbeille . Il semble en effet ncessaire de recourir une seule corbeille ou une seule
loi ORUVTXH OD GLUHFWLYH SRXUVXLW XQ REMHFWLI GKDUPRQLVDWLRQ PD[LPDOH 'DQV FH FDV
DXFXQH OLEHUWp QHVW ODisse aux tats membres on est presque plus proche du rglement
que de la directive. On a ici tout intrt transposer plat . La plupart des tats membres
RQW GDLOOHXUV UHFRXUV j FHWWH WUDQVSRVLWLRQ mcanique , qui vite des gesticulations
inutiles et une perte de temps.
En revanche, la double corbeille peut tre fort utile lorsque la directive poursuit
GDQVVRQHQVHPEOHXQREMHFWLIGKDUPRQLVDWLRQPLQLPDOH ne dfinissant que les objectifs
atteindre, laissant toute libert aux tats PHPEUHV TXDQW DX[ PR\HQV G\ SDUYHQLU ou
ORUVTXHOOH HVW binaire , certaines dispositions limitant strictement la libert des Etats
PHPEUHV HW GDXWUHV OHXU ODLVVDQW XQH JUDQGH PDUJH GH OLEHUWp (Q FH FDV RQ SRXUUDLW
commencer par transposer plat  WRXWHV OHV GLVSRVLWLRQV GKDUPRQLVDWLRQ PD[LPDOH
ventuellement en recourant aux ordonnances, puis transposer les objectifs fixs par la
directive TXLVLPSRVHQW&HX[-ci pourraient tre complts par la suite dans la deuxime
corbeille . Cela laisserait le temps de rflchir au meilleur moyen seconde loi ou recours
au droit mou de transposer. Cela permettrait de prendre en compte les ventuelles
LQWHUSUpWDWLRQVGHOD&RXUGHMXVWLFHGHO8QLRQHXURSpHQQH on pourrait mme solliciter une

 239

iQWHUYHQWLRQSOXV UDSLGH GHVDSDUWVXUFHVTXHVWLRQVGLQWHUSUpWDWLRQYRLUHGHVDYLV VXUOHV

GLIILFXOWpV GLQWHUSUpWDWLRQ SUpJQDQWHV &HOD SHUPHWWUDLW DXVVL GH SUHQGUH HQ FRPSWH OHV
volutions de la technique. Je pense par exemple la transposition de la directive sur le
commerce lectronique qui date de 2000 par la loi LCEN que vous avez voque,
madame la prsidente. Les pratiques ayant beaucoup volu depuis cette date, nous sommes
en proie de vraies difficults. Une mise en cohrence a posteriori permettrait peut-tre
GDGDSWHU OHV SULQFLSHV GH OD GLUHFWLYH SRXU DWWHLQGUH DX PLHX[ OHV REMHFWLIV IL[pV &HVW FH
TXD IDLW O$OOHPDJQH DYHF OH V\VWqPH GH OD double corbeille . Elle a rform le droit
GDXWHXUHQGHX[WHPSVGDERUGHQWUDQVSRVDQWODGLUHFWLYHVXUOKDUPRQLVDWLRQGH
FHUWDLQVDVSHFWVGXGURLWGDXWHXUHWGHVGURLWVYRLVLQVGDQVODVRFLpWpGHOLQIRUPDWLRQSXLV
HQUpIRUPDQWOHGURLWGDXWHXU-HSRXUUDLYRXVIDLUHSDUYHQLUSOXVGHSUpFLVLRQVjFHVXMHWVL
vous le souhaitez.
Le ULVTXHGHGLVSDULWLRQH[LVWHELHQVUGDQVOLQWHUYDOOHPRQVLHXUOHUDSSRUWHXU,O
IDXW GRQF IDLUH SUHXYH GXQH YRORQWp SROLWLTXH IRUWH 0DLV QRXV GHYRQV DIILUPHU FHOOH-ci si
nous voulons la fois grer le flux normatif et assurer la cohrence de notre droit interne.
M . le rapporteur. Combien transposons-nous de directives chaque anne ?
M me la prsidente Laure de La Raudire. Beaucoup des textes que nous avons
adopts rcemment OH SURMHW GH ORL GDYHQLU SRXU ODJULFXOWXUH OH SURMHW GH ORL VXU OD
consommation comportaient des dispositions transposant des directives.
M me Clia Zolynski. En effet. Mais on peut aussi observer des wagons entiers
de transposition de directives par blocs.
M me Ccile Untermaier. Le rapporteur propose que la loi prvoie elle-mme
TXHOOH GHYLHQGUD FDGXTXH VL VHV GpFUHWV GDSSOLFDWLRQ QH VRQW SDV SULV GDQV XQ GpODL GH
douze ou dix-KXLWPRLV-HOHUHMRLQVVXUOREMHFWLI1pDQPRLQVMHFUDLQVTXHQRXVQHQRXV
tirions une balle dans le pied : dans cette hypothse, il suffirait en effet que le Gouvernement
UHIXVH GH SUHQGUH OHV GpFUHWV GDSSOLFDWLRQ SRXU TXH OD ORL GLVSDUDLVVH  OD UpIOH[LRQ MH
SHQVH TXH ODEURJDWLRQ GH OD ORL TXH OH OpJLVODWHXU D YRWpH QH SHXW rWUH DXWRPDWLTXH (Q
revanche, il faut pouvoir contraindre le pouvoir rglementaire  LO QHVW SDV QRUPDO TXLO
SXLVVH IDLUH REVWDFOH j ODSSOLFDWLRQ GH OD ORL 0LHX[ YDXW GRQF UHQIRUFHU QRWUH SRXYRLU GH
FRQWUDLQWH 3RXU PD SDUW MH VRXKDLWH TXH OHV GpFUHWV GDSSOLFDWLRQ VRLHQW SUpVHQWpV DYHF OH
projet de loi.
M . le rapporteur et M me la prsidente Laure de La Raudire. &H QHVW SDV
possible.
M me Pascale Deumier. Dans la mesure o le texte volue au cours de la
GLVFXVVLRQ SDUOHPHQWDLUH OHV GpFUHWV GDSSOLFDWLRQ QH SHXYHQW rWUH SUpSDUpV DYDQW TXLO QH
soit adopt.
M me Ccile Untermaier. Du moins pourrait-on avoir une ide de ce qui y figurera.
On ne peut tout renvoyer au dcret sans explication.
M me Clia Zolynski. Lors du travail de transposition, une rflexion est justement
mene dans les diffrents ministres et en interministriel sur les dispositions qui figureront
GDQVODORLHWVXUFHOOHVTXLUHOqYHURQWGXGpFUHW0rPHVLOHGpFUHWQHVWSDVSUpSDUpGDQVVRQ
LQWpJUDOLWpOHVVHQWLHOHVWGpMjSHQVp

 240

M me la prsidente Laure de La Raudire. /pWXGH GLPSDFW SHXW IRXUnir des

lments.
M . le rapporteur. ,O \DGHVFDVGHVSqFH/DGLUHFWLYHHXURSpHQQHVXUOHVpWXGHV
GLPSDFW HQ PDWLqUH GH GURLW GH OXUEDQLVPH HVW OH[HPSOH GH FH TXRQ SHXW IDLUH GH SLUH
Kafka lui-mme est dpass : on a transpos la directive en y rajoutant des dispositions ; le
GpFUHW D IDLW GH PrPH HQ ODLVVDQW VXEVLVWHU XQH ODWLWXGH GLQWHUSUpWDWLRQ DX[ SUpIHWV ; et
PDLQWHQDQW O8QLRQ HXURSpHQQH VRXKDLWH OD UHYRLU  %UHI FHVW XQ FDSKDUQDP
Indniablement, il y a une rflexion conduire sur la mthode.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Nous vous remercions pour cet
change trs intressant.
*
*

/D PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ SURFqGH enfin j ODXGLWLRQ de MM. Philippe Sassier et

'RPLQLTXH/DQVR\DXWHXUVGUbu loi (Fayard, mars 2008).
M me la prsidente Laure de La Raudire. Monsieur Sassier, monsieur Lansoy, je
YRXV UHPHUFLH GDYRLU DFFHSWp QRWUH LQYLWDWLRQ /D PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ VXU OD
simplification lgislative, que je prside, se concentre davantage sur le flux normatif que sur
le stock, OHTXHO IDLW SOXV SUpFLVpPHQW OREMHW GH OD PLVVLRQ FRQILpH SDU DLOOHXUV SDU OH
Prsident de la Rpublique notre rapporteur, M. Thierry Mandon.
Vous vous tes efforcs de faire prendre conscience aux politiques, aux institutions
HW DX[ FLWR\HQV GH OLQIODWLRQ QRUPDWLYH TXL VXVFLWH DXMRXUGKXL GH OD SDUW GHV GHUQLHUV XQ
rejet prjudiciable au fonctionnement de notre socit.
M . Philippe Sassier. -HVXLVSpWULGKXPLOLWpDSUqVDYRLUHQWHQGXOHVXQLYHUVLWDLUHV
qui nous prcdaient dcortiquer devant vous les problmes juridiques avec un soin
GKRUORJHU 6L OH FRDXWHXU GH QRWUH OLYUH Ubu loi, M. Dominique Lansoy, est professeur de
GURLWjOXQLYHUVLWpMHQHVXLVTXDQWjPRLQXOOHPHQWMXULVWHPDLVMRXUQDOLVWHpFRQRPLTXH
GDERUGDX[chos, puis au Figaro, Antenne 2 et France 2.
&HVWHQPHIIRUoDQWGHFRPSUHQGUHSRXUTXRLHWFRPPHQWGLVSDUDLVVDLHQWHQ)UDQFH
des activits conomiques commerces, restaurants, marachers, paysans, petits htels,
artisans et dprissaient des produits utiliss depuis des sicles comme les concombres et
les tomates, qui se voient imposer des formes et des couleurs par les rglements de Bruxelles
HQPrPHWHPSVTXpFODWDLHQWOHVVFDQGDOHVGXSRXOHWjODGLR[LQHRXGHODYDFKHIROOHTXH
PHVW YHQXH OLGpH GH FH OLYUH HW GH VRQ WLWUH -DL DORUV GHPDQGp j 'RPLQLTXH /DQVR\ GH
PpSDXOHUGDQVFHWWHUHFKHUFKH
&HOLYUHDYDLWXQHYRFDWLRQTXHOTXHSHXSDPSKOpWDLUHHWFHVWGDQVODPrPHYHLQH
TXHMHYDLVPH[SULPHUGHYDQWYRXV
7RXW OHVSULW GX OLYUH HVW SUpVHQW GpMj GDQV VRQ SUHPLer chapitre, qui expose les
GpPrOpV GX FRPWH 3DXO GH /D 3DQRXVH DYHF OHV DGPLQLVWUDWLRQV j SURSRV GXQ SHUPLV GH
construire demand pour son parc animalier de Thoiry, ouvert en 1968. M. de La Panouse,
qui a cr de nombreux emplois permanents et saisonniers, contribuant animer un village
dans une zone situe entre la grande banlieue parisienne et la campagne et donnant un lan
ODFWLYLWp WRXULVWLTXH GH FH YLOODJH QRXV D FRQILp TXXQ WHO SURMHW QH VHUDLW SOXV SRVVLEOH

 241

DXMRXUGKXLFRPSWHWHQXGHVQRUPHV, rglements, directives, lois et textes divers qui se sont

DFFXPXOpVGHSXLVTXDUDQWHDQV,OQHVDJLWSDVOjGXQFDVXQLTXH
Voil quarante ans, le prsident Georges Pompidou dclarait en termes un peu crus,
GHYDQW ODYDODQFKH GH WH[WHV TXL FRPPHQoDLW j se dclencher : &HVVH] GHPPHUGHU OHV
Franais !  ,O QD SDV pWp HQWHQGX HW HQFRUH PRLQV pFRXWp /D PDFKLQH VHVW HPEDOOpH HW
GDQVWRXVOHVGRPDLQHVOHVORLVHWWH[WHVVHVRQWPXOWLSOLpVWDQWHQ)UDQFHTXHQ(XURSH
mesure que les pouvoirs publics et politiques se sont affaiblis et ont laiss
OREELHV JURXSHV GLQWpUrWV V\QGLFDWV HW JURXSXVFXOHV SUHQGUH OH SRXYRLU OHV ORLV VH VRQW
multiplies on lgifre parfois pour tenter de dissimuler une certaine faiblesse politique.
/LQIODWLRQ OpJLVODWLYH YD GH SDLU DYHF OLQIODWLRQ ILVFDOH HW DGPLQLVWUDWLYH /RLV QRUPHV
rglements, dcrets, interdictions, mais aussi impts, taxes, strates administratives, nombre
GH IRQFWLRQQDLUHV HW GpOXV la France bat des records europens en la matire sont les
LQJUpGLHQWV GXQ PrPH SUREOqPH  FHOXL GH OD FRPSOH[LILFDWLRQ GXQ eWDW GH SOXV HQ SOXV
obse et impotent.
Peu peu, la ve Rpublique se transforme je pse mes mots en rpublique
EDQDQLqUH HW FRUURPSXH ,O VXIILW SRXU VHQ FRQYDLQFUH GH OLUH OHV MRXUQaux ou French
Corruption, un livre rcent consacr ce qui se passe autour de Paris la complexit conduit
forcment la corruption. Nous sommes en train de dcouvrir que trop de loi tue la loi ,
comme WURS GLPS{W WXH OLPS{W . Le citoyen a progressivement perdu de sa libert,
FRPPH OD UpFHPPHQW QRWp OpFULYDLQ 0LFKHO +RXHOOHEHFT VpWRQQDQW j VRQ UHWRXU HQ
)UDQFHDSUqVXQORQJVpMRXUjOpWUDQJHUG\WURXYHUPRLQVGHOLEHUWpSRXUOHVFLWR\HQVTXLO
Q\HQDYDLWDYDQWVRQGpSDUW
Les activits conomiques aussi disparaissent peu peu, touffes par cette gangue
lgislative, normative, fiscale et administrative MHFURLVGDLOOHXUVPRQVLHXUOHUDSSRUWHXU
que YRXVQrWHV pas impliqu seulement dans la simplification lgislative, mais aussi dans la
rforme des collectivits territoriales. Il faut parcourir la France, traverser des villages et des
SHWLWHVYLOOHVSRXUVDLVLUODPSOHXUGXSUREOqPH(QSDVVDQWGH)UDQFHHQ$OOHPDJQHRQHVW
VDLVLGHFRQVWDWHUODFWLYLWpTXLUqJQHGHODXWUHF{WpGHla frontire par rapport notre pays,
o la mort gagne peu peu nos rgions FRPPHj/LJQLqUHVSHWLWHYLOOHGX&KHURMpWDLV
YRLFL TXHOTXHV MRXUV HW TXL PHXUW GRXFHPHQW HW FRPPH GDQV FRPELHQ GDXWUHV YLOOHV
encore !
Les gouvernements successifs ont ELHQFRPSULVOHPpFDQLVPHSHUYHUVTXLVHVWPLV
en route et, depuis des annes, annoncent une baisse des dpenses publiques, un contrle de
la dette, une baisse des impts, une simplification administrative et lgislative et, sous un
nom ou sous un autre, SURPHWWHQWXQFKRFGHFRPSpWLWLYLWpHWGHVLPSOLILFDWLRQ0DLVVLOV
ont compris ce mcanisme, ils ne le matrisent plus. Le dernier chapitre de notre livre,
intitul Bavard et Ptochet , renvoie dos dos Lionel Jospin et Jean-Pierre Raffarin, deux
premiers ministres successifs qui ont dit exactement la mme chose, promettant de relancer
ODFRPSpWLWLYLWpHWGHVLPSOLILHUODYLHGHV)UDQoDLVHWGHVHQWUHSULVHVHWTXLQRQWULHQIDLWQL
OXQQLODXWUH(QGL[DQVOD)UDQFHDSHUGXSUqVGXQPLOOLRQGemplois industriels.
La simplification des lois doit aller de pair avec celle des impts, des collectivits
ORFDOHVGHV DGPLQLVWUDWLRQVFRPLWpVFRPPLVVLRQV HW GLUHFWLRQV FHVW--GLUHGHOHQVHPEOH
des mcanismes permettant ou empchant de diriger la FrDQFH/HWLWUHGXQDUWLFOHSDUXGDQV
OH QXPpUR GKLHU GX Canard enchan, Hollande dans le maquis de la simplification ,
conviendrait aussi bien M. Chirac ou M. 6DUNR]\ &RPPH OREVHUYH OH Canard, les
normes et les lus font de la rsistance chacun est favorable ce que soit supprim le

 242

FDQWRQ YRLVLQ PDLV SDV OH VLHQ ,O \ D GHV DQQpHV TXRQ SDUOH GH VLPSOLILHU OHV VWUDWHV GHV
collectivits locales.
Cette simplification, je le redis, ne se fera pas par une diminution du nombre de
textes de loi, de taxes, de fonctionnaires, de rgions, de dpartements, de commissions ou de
FRPLWpV 7KpRGXOH (OOH H[LJH SUREDEOHPHQW TXH OeWDW UHGpILQLVVH VRQ U{OH SDU UDSSRUW DX[
UpJLRQVHWjO(XURSH,OVDJLWOjGXQHUpIOH[LRQPDMHXUHSRXUIDLUHHQWUHUOD)UDQFH dans une
(XURSHTXLFKDQJHHWGDQVXQHPRQGLDOLVDWLRQTXRQQDUUrWHUDSDV
(LQVWHLQGLVDLWTXLO\DYDLWWURLVERPEHV : la bombe atomique, celle de la population
et celle de la pauvret. Deux de ces bombes nous clatent la figure  FHVW FHOD OD
mondialisation. On peut certes la modifier, car elle est parfois alle trop loin, mais il nous
IDXW HQWUHU GDQV XQ PRQGH TXL FRPSWH KXLW PLOOLDUGV GKRPPHV FRQWUH GHX[ PLOOLDUGV DX
dbut du sicle dernier et un milliard en 1800, et o la population de la planWH VDFFURvW
chaque anne de 80 PLOOLRQV GKRPPHV VXSSOpPHQWDLUHV 6L QRXV Q\ HQWURQV SDV QRXV
serons engloutis.
,O HVW SUpVRPSWXHX[ MHQ VXLV FRQVFLHQW GH YRXV GLUH TXH OeWDW GRLW SHQVHU j
UHGpILQLU VRQ U{OH PDLV MDL pWp MRXUQDOLVWH HW MDL WRXMRXUs aim dire ou crire ce que je
UHVVHQWDLV-pWDLVSD\pSRXUrWUHFXULHX[HWMHOHVXLVUHVWp FHVWODUDLVRQSRXUODTXHOOHMH
PH[SULPHDLQVLGHYDQWYRXVVXUXQWRQOpJqUHPHQWFDULFDWXUDOPDLVDXVVLDYHFFXUHWXQ
peu de colre.
On sent bien que nouVDUULYRQVjODILQGXQHpSRTXHjODILQGXQSURFHVVXVDYHF
ODUHFKHUFKHGXQHQRXYHOOHSROLWLTXHjJDXFKHFRPPHjGURLWHHWSDVVHXOHPHQWHQ)UDQFH
il suffit de penser la monte des rgions ou ce que nous observons au Royaume-Uni et en
Espagne. ,OHVWWHPSVQRQVHXOHPHQWGHFRPSUHQGUHOHVPpFDQLVPHVFRPPHORQWIDLWWRXV
OHVSUpVLGHQWVTXLVHVRQWVXFFpGpPDLVGDJLUVXUHX[
6L HOOH VLQVFULW GDQV XQ HQVHPEOH GH VLPSOLILFDWLRQV j RSpUHU GDQV WRXV OHV
domaines, la simplification lgislative peut probablement servir de guide et de boussole
FHWWH UpIOH[LRQ VXU OeWDW 4XL IDLW TXRL ? Qui dcide quoi ? Qui tranche ? Qui est
responsable ? On ne le sait plus vraiment. Le pouvoir a t balkanis ventil ,
parpill faon puzzle pour le dire la manire des Tontons flingueurs,OHVWjOeO\VpH
car tout y remonte, mais il est aussi parfois dans les communes les Franais y tiennent
beaucoup et leur dsamour pargne au moins leurs maires.
,O IDXW FHVVHUGHOpJLIpUHUVXUWRXWHWQLPSRUWHTXRL GHPSLOHUWH[WHVQDWLRQDX[HW
europens, de lgifrer pour rpondre une motion surgie au journal de 20 heures, pour
IODWWHU VRQ HJR HQ GRQQDQW VRQ QRP j XQH ORL RX SRXU IDLUH FURLUH DX[ FLWR\HQV TXH ORQ
VRFFXSHGHX[HWTXHORQJRXYHUQH
-HVSqUe que la fin des mandats multiples, dnoncs par de nombreux experts que
QRXV DYRQV UHQFRQWUpV FRPPH OXQH GHV FDXVHV GH OLQIODWLRQ OpJLVODWLYH HW GH OD PDXYDLVH
TXDOLWp GHV ORLV DLQVL TXH GH OHXU LQXWLOLWp SHUPHWWUD GDPpOLRUHU OH WUDYDLO OpJLVODWLI 6ans
doute faut-LODXVVLFRPPHFHODVHSUDWLTXHHQ)LQODQGHHWjOLQYHUVHGHODQWDJRQLVPHTXL
prvaut en France, institutionnaliser les liens et les changes entre lus nationaux et
europens.
/D VLPSOLILFDWLRQ GDQV WRXV OHV VHQV GX WHUPH QHVW SDV VHXlement un impratif
conomique, mais aussi un objectif politique majeur. La complexit et son cortge associant
la dette, le dficit, le chmage, une croissance bride et la corruption menacent non
VHXOHPHQWODYLHGHVFLWR\HQVHWODFWLYLWppFRQRPLTXHPDis aussi notre dmocratie FDUMHQ

 243

ai la conviction  DXPrPHWLWUHTXHODGHWWHGpQRQFpHSDUODQFLHQPLQLVWUH$ODLQ /DPEHUW

dans son livre Dficits publics, la dmocratie en danger, la complexit des lois est un danger
pour notre dmocratie, et pas seulement en France.
M . Dominique Lansoy. Lorsque M. 3KLOLSSH6DVVLHUPDGHPDQGpVLODFRPSOH[LWp
HW OH[FqV GHV ORLV HW GHV QRUPHV TXLO REVHUYDLW GDQV OH GRPDLQH pFRQRPLTXH VH IDLVDLHQW
DXVVLVHQWLUGDQVOHVPpWLHUVGXGURLWMHOXLDLUpSRQGXTXLOHQDOOait bien de mme. Chez les
praticiens du droit, les magistrats tlphonent aux universitaires, les avocats aux magistrats
HWOHVPDJLVWUDWVDX[DYRFDWVHQTXrWHGpFODLUFLVVHPHQWVVXUGHVORLVTXLOVPDvWULVHQWPDO
&HVWDXSRLQWTXHQOHEkWRQQLHUde Paris, Me Yves Repiquet, a cr au sein du conseil
GH O2UGUH GH 3DULV XQ SRVWH GDYRFDW UpIpUHQW SRXU VXLYUH OpYROXWLRQ OpJLVODWLYH HW
normative, afin que les avocats YRLUHOHVPDJLVWUDWVPDLVMHQDLSUHVTXHSDVOHGURLWGHOH
dire trouvent un interlocuteur qui puisse les renseigner.
/DSUHPLqUHDOHUWHUHPRQWHjORUVTXHOH&RQVHLOGeWDWDDSSHOpODWWHQWLRQGX
lgislateur sur le nombre des lois et, surtout, sur leur qualit. La deuxime est venue en 2006,
alors que M. Renaud Denoix de Saint-Marc tait vice-SUpVLGHQW GX &RQVHLO GeWDW DYHF OH
rapport de Mme -RVVHOLQH GH &ODXVDGH UpTXLVLWRLUH IpURFH FRQWUH OLQIODWLRQ QRUPDWLYH /D
troisime alerte a t, en 200OHUDSSRUWGX&RQVHLOGeWDWGRQW0-HDQ-Marc Sauv est le
nouveau vice-prsident.
/HVUHSURFKHVIRUPXOpVVRQWWRXWGDERUGOHQRPEUHH[FHVVLIGHORLVHWGHQRUPHV
dcrets, circulaires, transcription de textes communautaires et production normative des
autorits administratives indpendantes , puis le fait que les lois soient mal crites et
EDYDUGHV SDUODQW GH FKRVHV HW GDXWUHV HW HQILQ TXHOOHV VRLHQW LQDSSOLFDEOHV : une tude
ralise par le Snat a montr que 24 % des lois votes dans les annes 1997-OpWDLHQW
totalement et 21 % partiellement, soit un total de 45 % ; pour les annes 2004-2005, selon le
&RQVHLO GeWDW OD SURSRUWLRQ pWDLW UHVSHFWLYHPHQW GH  % et de 27,1 %, soit un total de
62,5 % !
-HFRQFOXUDLHQUHYHQDQWjGHVSULQFLSHVVLPSOHV7RXWGDERUGOHOpJLVODWHXUQDSDV
jVRFFXSHUGHFKRVHVVDQVLPSRUWDQFH FHVWOjXQDGDJHGHGURLWURPDLQ : De minimis non
curat praetor. Ensuite, la loi ne peut que permettre, ordonner ou interdire pour reprendre
des termes employs en 1801 par Portalis dans son Discours prliminaire du premier projet
de code civil. Pour ce qui est, enfin, de la longueur des textes, je rappelle que, selon Edgar
)DXUHSUpVLGHQWGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOHXQHERQQHORL devait faire une page et demie ce
TXL IXW GX UHVWH GpPHQWL HQ QRYHPEUH  SDU VD ORL GRULHQWDWLRQ GH OHQVHLJQHPHQW
VXSpULHXUTXLLQDXJXUDLWODVpULHGHVORLVGXQHFHQWDLQHGHSDJHV
M me Ccile Untermaier. Ces propos qui nous accablent ne font en mme temps
que renforcer notre dtermination changer les choses. Nous sommes convaincus de la
QpFHVVLWpGDPpOLRUHUOHWUDYDLOOpJLVODWLIHWGHQRWUHFDSDFLWpj\SDUYHQLU'XUHVWHFHWUDYDLO
ne mrite tout de mme pas une trop grande svrit. La loi suit en effet la complexification
du monde et nous avons dj voqu des orientations qui devraient nous rassurer.
9RXVDYH]VRXOLJQpjWUqVMXVWHWLWUHTXLOIDOODLWWHQLUFRPSWHjODIRLVGHVUpJLRQV
GH OD )UDQFH HW GH O(XURSH HW TXH OHV GpSXWpV QDWLRQaux et europens ne savaient pas
travailler ensemble. Il nous faut assurment travailler en amont de la directive et de la loi
IUDQoDLVH7RXWFHODHVWFHSHQGDQWORLQGrWUHKRUVGHQRWUHSRUWpHHWLOQ\DSDVOLHXGHFpGHU
la morosit en considrant quHQRXVVHULRQVLPSXLVVDQWV8QHpWXGHGLPSDFWWUqVVpULHXVH
SHUPHWWDQWGHIRQGHUODQpFHVVLWpHWOXWLOLWpGHODORLSHXWFRQWULEXHUjDPpOLRUHUODVLWXDWLRQ

 244

,O IDXW DXVVL YRXV DYH] UDLVRQ DEDQGRQQHU VRQ HJR HQ HQWUDQW j O$VVHPEOpH
nationale, car la VDWLVIDFWLRQ GDWWDFKHU VRQ QRP j XQH ORL SHXW FRQWULEXHU j OLQIODWLRQ
lgislative.
M . Thierry M andon, rapporteur. Messieurs, je vous remercie de votre
tmoignage, mme dans sa vrit brutale : vous dites avec vos mots ce que nous avons lu
dans Le Monde GDYDQW-KLHU VXU ODFFDEODQWH GpILDQFH GHV )UDQoDLV IDFH j OpWDW GH OHXU
dmocratie.
Les choses bougent cependant et notre modeste mission entend contribuer ce
PRXYHPHQW /D YRORQWp GH UpDJLU FRQWUH OXQLYHUV ORXUG HW FRPSOH[H TXH YRXV GpFULYH]
transcende les clivages politiques et un consensus merge sur la ncessit de nous attaquer
OK\GUH HW VXU OH IDLW TXH QRXV SRXYRQV GDQV OD GXUpH \ SDUYHQLU VDQV TXH VHV WrWHV
repoussent.
Pouvez-vous prciser la source des donnes chiffres que vous avez cites ?
M . Dominique Lansoy. ,O VDJLW GHV WUDYDX[ GX &RQVHLO GeWDW HW GX 6pQDW
notamment des tableaux complmentaires des lois votes par le Snat dans les annes 19971998 et 2005-2006.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Il devient clair, vous entendre, que la
VLPSOLILFDWLRQ OpJLVODWLYH QDXUD GH VHQV HW GH SRUWpH TXH VL HOOH VpWHQG j ELHQ GDXWUHV
domaines. Gauche et droite travaillent conjointement depuis des annes cette tche, mais
QRXVQDXURQVIDLWXQERQWUDYDLOTXHVLOHFLWR\HQFRQVWate des modifications concrtes dans
sa vie quotidienne. Tant que ce travail reste partiel, il revient vider des seaux pendant que
GDXWUHVVHUHPSOLVVHQW ou pomper comme les Shadoks !
M . Dominique Lansoy. Vous avez des armes pour contrler la loi, commencer
par celles que vous donnent les articles 34 et 37 de la Constitution.
On trouve parfois dans la loi des absurdits extraordinaires. M. Sassier a ainsi
UHOHYpTXXQHORLVXUODPRQWDJQHFRPPHQoDLWSDUDIILUPHUTXH la loi reconnat la montagne,
foUPXOH TXH OH &RQVHLO FRQVWLWXWLRQQHO WRXW HQ UHFRQQDLVVDQW VRQ LQXWLOLWp QDYDLW GX UHVWH
SDVOLHXGHFHQVXUHUFDUHOOHQpWDLWHQULHQLQFRQVWLWXWLRQQHOOH'DQVODPrPHYHLQHXQHORL
SUpFLVHTXHODSHUVRQQHGpVLUHXVHGREWHQLUFHUWDLQHDXWRULVDWLRQGRLWVDGUHVVHUjODXWRULWp
FRPSpWHQWHHWTXHVLFHWWHDXWRULWpVHGpFODUHLQFRPSpWHQWHHOOHGHYUDVDGUHVVHUjODXWRULWp
FRPSpWHQWH !
Le Parlement peut restreindre ces excs. Pratiquez donc, comme nos tudiants, la
contraction de texte : les choses en seront plus lumineuses.
M . Philippe Sassier. Les parlementaires doivent demander Bruxelles de changer
VHV SUDWLTXHV -HVSqUH TXH FH VHUD OH FDV DSUqV OH PDQGDW GH 0 %DUURVR FDU O(XURSH HVW
DXMRXUGKXL WURS ORLQ GHV FLWR\HQV /D SUHPLqUH VLPSOLILFDWLon devrait consister dans
ODSSOLFDWLRQ GX SULQFLSH GH VXEVLGLDULWp ,O QHVW SDV QRUPDO HQ HIIHW TXH OHV ORLV TXL
VDSSOLTXHQW j ODJULFXOWXUH VRLHQW OHV PrPHV GH OD 6LFLOH DX 'DQHPDUN HW TXH %UX[HOOHV
dcide de la courbure des concombres. Il faut clarifier des comptences respectives de
O(XURSH GH OeWDW HW GHV UpJLRQV 3RXU FH TXL FRQFHUQH OD YLH GHV FLWR\HQV LO IDXW
absolument, je le rpte, relancer la subsidiarit.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Messieurs, je vous remercie.

 245

Sance du jeudi 30 janvier 2014

/D PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ SURFqGH j ODXGLWLRQ de M. Alain Lambert, prsident de la
FRPPLVVLRQ FRQVXOWDWLYH GpYDOXDWLRQ GHV QRUPHV &&(1 HW DXWHXU DYHF 0 -HDQ-Claude
%RXODUGGXUDSSRUWGHODPLVVLRQGHOXWWHFRQWUHOLQIODWLRQQRUPDWLve (mars 2013).
M me la prsidente Laure de La Raudire. 0HUFL PRQVLHXU OH PLQLVWUH GDYRLU
DFFHSWp OLQYLWDWLRQ GH OD PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ VXU OD VLPSOLILFDWLRQ OpJLVODWLYH TXH MH
prside et dont Thierry Mandon par ailleurs coprsident du Conseil de la simplification
voulu par le Prsident de la Rpublique HVWOHUDSSRUWHXU3OXW{WTXjODVLPSOLILFDWLRQGX
VWRFNOpJLVODWLIQRWUHPLVVLRQVLQWpUHVVHjODUDWLRQDOLVDWLRQGXIOX[FHVW--dire aux moyens
de mieux lgifrer.
Nous avons commenc nos travaux par un dplacement Bruxelles, destin
REVHUYHU OHV SUDWLTXHV DX VHLQ GH OeWDW EHOJH DLQVL TXj OD &RPPLVVLRQ HXURSpHQQH 1RXV
nous rendrons ensuite Londres, puis Berlin et La Haye. Il nous semble en effet utile de
VLQVSLUHU GHV WUDYDX[ UpDOiss dans tous ces pays en matire de simplification et de
rationalisation du droit.
1RXVYRXVUHFHYRQVDXMRXUGKXLjSOXVLHXUVWLWUHV YRXVrWHVGDERUGODXWHXUDYHF
M. Jean-&ODXGH%RXODUGGXQUDSSRUWVXUODOXWWHFRQWUHOLQIODWLRQQRUPDWLYHTXHYRus avez
remis en mars 2013 au Premier ministre, et qui a reu un trs bon accueil dans les mdias et
OHVLQVWLWXWLRQV(QVXLWHYRXVSUpVLGH]OD&RPPLVVLRQFRQVXOWDWLYHGpYDOXDWLRQGHVQRUPHV
CCEN , appele voluer prochainement en Conseil national dpYDOXDWLRQGHVQRUPHV
Quelles sont vos propositions en matire de simplification lgislative ? Quels
conseils pouvez-YRXVQRXVGRQQHUVXUODIDoRQGHOHVPHWWUHHQXYUH ?
M . $ODLQ /DPEHUW SUpVLGHQW GH OD &RPPLVVLRQ FRQVXOWDWLYH GpYDOXDWLRQ GHV
normes (CCEN). -HVXLVXQSUDWLFLHQGXGURLWGHSXLVTXDUDQWHDQVSXLVTXHGDERUGMXULVWH
MDL pWp ORQJWHPSV SDUOHPHQWDLUH DYDQW GH SUpVLGHU OD &&(1 TXL VXUYHLOOH OHV UHODWLRQV
ILQDQFLqUHVHQWUHOeWDWHWOHVFROOHFWLYLWpVORFDOHV3RXUDXWDQWVXUFHWpWHUQHOVXMHWTXHVWOD
simplification lgislative, vous entendrez de meilleurs experts que moi. Je ne peux que vous
IDLUHSDUWGHVHQVHLJQHPHQWVTXHMDLWLUpVGHPRQH[SpULHQFHHWVLJQDOHUQRWDPPHQWFHUWDLQV
effets pervers que celle-FLPDSHUPLVGLGHQWLILHU
TRXWGDERUGLOIDXWLQVLVWHUVXUOHIDLWTXHODORLHQ)UDQFHHVWDYDQWWRXWGRULJLQH
JRXYHUQHPHQWDOH FH TXL VLJQLILH TXHOOH HVW pODERUpH SDU OHV DGPLQLVWUDWLRQV FHQWUDOHV
&HUWHVOH3DUOHPHQWHQDpJDOHPHQWOLQLWLDWLYHDYHFVHVSURSRVLWLRQVGHORL, mais la plupart
des textes adopts sont des projets de loi. Quant au rglement, il a pour seule source les
administrations centrales.
/H[DPHQGHVSURMHWVGHORLSDUOH3DUOHPHQWQHFKDQJHSDVIRQGDPHQWDOHPHQWQLOD
mthode de leur laboration ni ce que ORQSRXUUDLWDSSHOHUOHXU ligne rdactionnelle . Or
les administrations qui rdigent ces textes le font depuis un certain point de vue, la fois
FHQWUDO HW pOHYpSDUUDSSRUWjFHX[jTXL OHVORLVGRLYHQWVDSSOLTXHU HW PDUTXpSDUOH U{OH
TXHOOHVMRXHQWGDQVORUJDQLVDWLRQGHVSRXYRLUVSXEOLFV'HQRPEUHX[WH[WHVVRQWDLQVLpFULWV
HQ IRQFWLRQ GX FRQWU{OH TXL VHUD HIIHFWXp HQVXLWH HW QRQ SDV DYHF OLQWHQWLRQ GHQ UHQGUH
ODSSOLFDWLRQIDFLOH3RXUSDUOHUVLPSOHPHQWFHODVLJQLILHTXHOHVORLVQHVRQWSas labores
pour ceux qui elles sont destines.
Par ailleurs, les administrations ont gnralement une culture juridique trs faible,
pour ne pas dire indigente  OpTXLYDOHQW DFWXHO GXQ '(8* GH GURLW SDV GDYDQWDJH (OOHV

 246

sont certes capables de UpGLJHU GHV WH[WHV GXQH KDXWH WHFKQLFLWp GDQV FHUWDLQV GRPDLQHV
VSpFLDOLVpV GX GURLW FRPPH OXUEDQLVPH RX OHQYLURQQHPHQW PDLV RQ WURXYH GDQV OHXUV
SURSRVLWLRQV GHV GLVSRVLWLRQV SRUWHXVHV GXQ JUDQG ULVTXH MXULGLTXH &HVW SRXUTXRL OHV
parlementaires auUDLHQW LQWpUrW j YpULILHU GXQ LO WUqV DWWHQWLI OH UHVSHFW GHV SULQFLSHV
JpQpUDX[GXGURLWGDQVOHVWH[WHVTXLOVH[DPLQHQW
Ainsi, la CCEN constate trs souvent des manquements la hirarchie des normes.
En particulier, les administrations centrales ont tendance mconnatre les articles 34 et 37
de la Constitution qui dlimitent les domaines respectifs de la loi et du rglement. Et le
3DUOHPHQWODLVVHSDVVHUFHUWDLQHVGHFHVHUUHXUV,OQHVWVDQVGRXWHSDVPpFRQWHQWGHSRXYRLU
ainsi pntrer subrepticement dans le domaine du rglement afin de mieux peser sur le
FRQWHQX GX GURLW SRVLWLI PDLV FH QHVW SDV GH ERQQH PpWKRGH : rdige avec un luxe de
dtails, la loi finit par tre difficile appliquer. En outre, le rapport de la commission saisie
au fond, le compte rendu des dbats et les exposs des motifs des amendements sont autant
GHPR\HQVSRXUOH3DUOHPHQWGHVDVVXUHUTXH VRQLQWHQWLRQVHUDUHVSHFWpHSDUOHSRXYRLU
rglementaire.
Les grands penseurs franais du droit, cits dans le monde entier comme
Montaigne, Montesquieu et Portalis ont tous soulign la grave erreur consistant vouloir
SUpYRLUGDQVODORLODGLYHUVLWpGHVVLWXDWLRQV/HUpVXOWDWGXQHWHOOHWHQWDWLRQHVWOHEORFDJH
OHVGLIILFXOWpVGDSSOLFDWLRQODFFHQWPLVVXUOHEDYDUGDJe au dtriment des grands principes
que la loi est suppose dfendre.
Le lgislateur gagnerait donc beaucoup lutter contre la confusion entre loi et
rglement. cet gard, je suis frapp de le voir si souvent renvoyer des dcrets en Conseil
GeWDW'Dns un tel cas de figure, le Conseil recommande trs vivement aux administrations
GLQFOXUH GDQV OHV GpFUHWV GDSSOLFDWLRQ OD WRWDOLWp GX GURLW DSSOLFDEOH FH TXL D SRXU HIIHW
GDXJPHQWHUGHIDoRQH[FHVVLYHODORQJXHXUGHVQRXYHDX[WH[WHVHWGHQULJLGLILHU le contenu.
La plupart du temps, des dcrets simples suffiraient. Le Parlement serait par ailleurs fond
UpFODPHUjOH[pFXWLIODWUDQVPLVVLRQGHVHVSURMHWVGHGpFUHWVGDSSOLFDWLRQDILQGHSRXYRLU
PHVXUHUOpYHQWXHOpFDUWHQWUHFHVGHUQLHUVHWOHVWH[WHVTXLOVFRQFHUQHQW
De mme, le lgislateur aurait intrt vrifier la ncessit de lgifrer, dans la
PHVXUH R OXVDJH GH OD ORL SHXW rWUH GpYR\p /D ORL HVW XQ DFWH GH VRXYHUDLQHWp HW GXQH
certaine faon, de majest ; elle perd beaucoup en crdibLOLWpORUVTXHOOHGHYLHQWXQDFWHGH
communication. Que penserait-RQ GXQ VRXYHUDLQ TXL VH PRQWUHUDLW EDYDUG LQFRQVWDQW
EURXLOORQ DPELJX VFKL]RSKUqQH HW QH WUDGXLUDLW MDPDLV GDQV OHV IDLWV OHV VROXWLRQV TXLO
propose ?
Il faut galement faire la chasse aux surtranspositions du droit europen, et
URPSUH DYHF OLGpH VHORQ ODTXHOOH OD WUDQVSRVLWLRQ SXUH HW VLPSOH HVW XQH PDUTXH GH
UHQRQFHPHQW j OD VRXYHUDLQHWp QDWLRQDOH &HVW DX FRQWUDLUH XQ VLJQH GH OXFLGLWp FDU FHOD
vite de remettre en cause la cRPSpWLWLYLWp IUDQoDLVH SDU UDSSRUW j FHOOH GDXWUHV SD\V ,O
PHVW DUULYp j SOXVLHXUV UHSULVHV GH PH UHQGUH j %UX[HOOHV SRXU GpQRQFHU DX QRP GHV
collectivits locales, les abus du droit europen. Souvent, dans de tels cas, on me montre les
modifications eIIHFWXpHV j OpFKHORQ QDWLRQDO HW RQ PH UpWRUTXH TXH OD )UDQFH HVW OXQ GHV
VHXOVSD\VjMXJHUQpFHVVDLUHGDMRXWHUXQHFRXFKHMXULGLTXHVXSSOpPHQWDLUHDX[GLUHFWLYHV,O
serait gnralement prfrable de se limiter en assurer la transposition pure et simple.
-H VXJJqUH pJDOHPHQW GH ELHQ LGHQWLILHU OREMHFWLI UHFKHUFKp SDU XQ SURMHW GH ORL
Celui-ci vise-t-il organiser les relations entre les citoyens, entre les entreprises et les
citoyens, entre les entreprises elles-PrPHVHQWUHOeWDWHWOHVFROOHFWLvits territoriales ? Au
fil de son examen, en effet, on tend y introduire des finalits complmentaires sans parler

 247

des cavaliers lgislatifs DXULVTXHGRXEOLHUOREMHFWLISULQFLSDOHWGRQFGHOXLIDLUHSHUGUH

une partie de son efficacit.
Dans le FDVRXQHORLSDUDvWGLIILFLOHjDSSOLTXHUGHIDoRQXQLIRUPHVXUOHQVHPEOH
du territoire, il serait aussi souhaitable GHPHWWUHHQXYUHOH principe de proportionnalit. En
HIIHWVLFHSULQFLSHHVWFRQWHVWpHQ)UDQFHQRWDPPHQWVDJLVVDQWGHVUHODWLRQV HQWUHOeWDWHW
OHV FROOHFWLYLWpV WHUULWRULDOHV FHVW SDUFH TXH OH SUHPLHU YHXW FRQVHUYHU XQ PRQRSROH VXU OH
GURLWUpJLVVDQWOHVVHFRQGHV/HVDGPLQLVWUDWLRQVFHQWUDOHVQRQWMDPDLVDFFHSWpOHSULQFLSH
pos il y a soixante ans, de la libre administration des collectivits territoriales. Il serait
SRXUWDQW XWLOH GH SUpYRLU GDQV OD ORL TXH OHV PR\HQV GDSSOLFDWLRQ QH VHURQW SDV
disproportionns par rapport au but recherch.
,O FRQYLHQW SDU DLOOHXUV GpYLWHU OH[FHVVLYH SpQDOLVDWLRQ GX GURLW 6L OH GURLW pnal
suffisait faire reculer les voyous, les prisons seraient bien moins peuples ! En ralit, son
effet est surtout de ptrifier les honntes gens. Le risque est mme de susciter des
FRPSRUWHPHQWVGDXWR-assurance on le voit bien dans les domaines des marchs publics ou
GH OHQYLURQQHPHQW pouvant se rvler pnalisants SRXU OpFRQRPLH HW SRXU OLQLWLDWLYH
publique en gnral.
-H QH VDLV SDV FH TXH OHV PHPEUHV GH FHWWH PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ SHQVHQW GX
SULQFLSH GH SUpFDXWLRQ PDLV SRXU PD SDUW MHVWLPH TXH OD GpFLVLRQ GH OLQWURGXLUH GDQV OH
prambule de la Constitution a t prise un peu rapidement. Sans doute serait-il souhaitable
GDIILUPHU GH WHPSV HQ WHPSV GDQV ODSSDUHLO QRUPDWLI OH GURLW DX OLEUH FKRL[ HW PrPH OH
droit au risque, afin de temSpUHU ODSSOLFDWLRQ GX SULQFLSH GH SUpFDXWLRQ ORUVTXH ORQ HQ
attend des effets ngatifs.
Dans le cas des normes aux consquences techniques lourdes, je me demande si la
loi ne pourrait pas introduire un systme de rescrit comparable ce qui existe en matire
ILVFDOHGDXWDQWTXHOHVDUJXPHQWVFRQVWLWXWLRQQHOVLQYRTXpVSRXUV\RSSRVHUVHPEOHQWSHX
FRQYDLQFDQWV%HDXFRXSGDJHQWVpFRQRPLTXHVDSSUpFLHUDLHQWGHSRXYRLUIDLUHYDOLGHUOHXUV
schmas juridiques par les administrations concernes. Cela permettraLW GpYLWHU GHV
procdures excessives, des dlais prolongs et des surcots inutiles. Or seule la loi peut faire
une telle proposition LOQ\DDXFXQHVSRLUTXHOHVDGPLQLVWUDWLRQVHQSUHQQHQWOLQLWLDWLYH
(QFHTXLFRQFHUQHOHVpWXGHVGLPSDFWOHXUVLncrit serait mieux garantie si elles
IDLVDLHQWOREMHWGpYDOXDWLRQVex post. la CCEN, nous avons en effet constat, en ralisant
GH WHOOHV pYDOXDWLRQV TXHOOHV GpPRQWUDLHQW OH FDUDFWqUH QRQ SHUWLQHQW YRLU LQVLQFqUH GHV
valuations ex ante. Parler de moralisation serait excessif, mais pour discipliner la ralisation
GHVpWXGHVGLPSDFWLOVHUDLWVDQVGRXWHVRXKDLWDEOHGHSUpYRLUSDUSULQFLSHOHXUpYDOXDWLRQ
ex post, quand bien mme elle ne serait finalement pas systmatiquement ralise. -DLELHQ
FRQVFLHQFH TXH OH[SpULHQFH GH OD &&(1 TXL QH WUDLWH TXH GHV UHODWLRQV HQWUH OeWDW HW OHV
FROOHFWLYLWpVWHUULWRULDOHVQHFRUUHVSRQGTXjXQHWRXWHSHWLWHSDUWLHGXFKDPSGHYRVWUDYDX[
3RXU DXWDQW QRXV VRPPHV IUDSSpV SDU OLQYUDLVHPEODEOH UpVLVWDQFH Gont font preuve les
administrations centrales, qui ont voulu conserver le pouvoir que le lgislateur souhaitait
transfrer aux administrations dconcentres ou dcentralises. Alors que depuis les annes
1950, une mme volont politique est exprime en dpLWGHVDOWHUQDQFHVODVLWXDWLRQQDSDV
chang cet gard, ce qui pose un vrai problme de gouvernance. Je me rjouis de la volont
trs forte manifeste par le Gouvernement dans ce domaine, mais un suivi attentif sera
ncessaire pour vrifier que les administrations centrales obissent au pouvoir politique.
-H YRXV VXJJqUH DX SDVVDJH VL YRXV QH ODYH] SDV GpMj SUpYX GH UHQFRQWUHU
Mme &KDYULHUSURIHVVHXUHjOXQLYHUVLWp3DQWKpRQ-Sorbonne, une trs bonne spcialiste qui
a crit des choses trs intressantes au sujet du droit pouvant tre labor par les

 248

administrations locales. Le droit rsiduel des administrations centrales rglementer dans les
QRPEUHX[ GRPDLQHV GHFRPSpWHQFHV TXH OeWDW D WUDQVIpUpV GHSXLV WUHQWH DQV PpULWHUDLW HQ
HIIHW GrWUH PLHX[ circonscrit. La situation actuelle, invraisemblable, a en effet des
consquences non seulement financires, mais aussi juridiques.
Enfin, dans notre pays, les administrations qui prescrivent ne payent pas le cot de
leurs prescriptions. Cela peut se comprendre quand ce cot est assum par des agents
conomiques privs FHVW DLQVL TXH IRQFWLRQQH OeWDW  PDLV PRLQV TXDQG LO OHVW SDU
GDXWUHVDGPLQLVWUDWLRQV,OIDXGUDLWGRQFLQWURGXLUHXQSULQFLSHGH prescripteur-payeur .
M me Ccile Untermaier. Vous dnoncez juste titre la confusion des domaines de
OD ORL HW GX UqJOHPHQW 0DLV HQ UHIXVDQW GHSXLV  GH VDQFWLRQQHU OLUUHVSHFW GHV
articles 34 et 37 de la Constitution, le Conseil constitutionnel ne participe-t-il pas cette
drive ? Ne devrait-il pas rappeler la rgle ?
,O HVW YUDL TXHOHVDGPLQLVWUDWLRQVQRQWSDVXQH FXOWXUHMXULGLTXHVXIILVDQWH-HQH
VXLV SDV VUH GDLOOHXUV TXLO HQ DLOOH DXWUHPHQW GHV SDUOHPHQWDLUHV HQWRXUpV GH OHXUV
collaborateurs, mais on pourrait difficilement le leur repURFKHU 4XRL TXLO HQ VRLW QRXV
sommes en situation de faiblesse par rapport une administration qui dispose de plus grands
PR\HQVGH[SHUWLVH&RPPHQWIDLUHSRXUpYLWHUTXHODORLQHVRLWEXUHDXFUDWLTXHHWFRPPHQW
VDVVXUHUTXHOOHVHUDDGDSWpHDX[SHUVRQQHVDX[TXHOOHVHOOHGRLWVDSSOLTXHU ? Comment les
citoyens pourraient-ils exprimer leurs observations sur une loi qui aura, ensuite, des
consquences dans leur vie quotidienne ?
M . Rgis Juanico. Nous avons auditionn la semaine dernire Mme Chavrier avec
ODTXHOOH QRXV DYRQV pYRTXp ODGDSWDWLRQ GH OD QRUPH et en particulier des directives
europennes aux niveaux local et rgional. Selon vous, il est prfrable dans la plupart des
FDVGRSWHUSRXUXQHWUDQVSRVLWLRQSXUHHWVLPSOHGHODGLUHFWLYH0DLV dans ce cas, comment
appliquer le principe fondamental de la subsidiarit "4XHOOHPDUJHGHPDQXYUHSHXWrWUH
ODLVVpHjOpFKHORQORFDOSRXUODSSOLFDWLRQGXQHGLUHFWLYH ?
8QHGHVSUpRFFXSDWLRQVFHQWUDOHVGHFHWWHPLVVLRQGLQIRUPDWLRQHVWGHVLPSOLILHU la
procdure lgislative. Avez-YRXV GHV VXJJHVWLRQV j IDLUH VXU OHV PR\HQV GDPpOLRUHU OHV
pWXGHV GLPSDFW GRQW OD TXDOLWp GH ODYLV XQDQLPH ODLVVH j GpVLUHU ? Comment rduire le
dcalage observ entre les valuations ex ante et ex post "(QWDQWTXDQcien parlementaire,
jugez-vous ncessaire de simplifier drastiquement la procdure lgislative et ses tapes
examen en commission, puis en sance plnire, navettes, etc. ?
(QILQYRXVrWHVDYHF'LGLHU0LJDXGOXQGHVSqUHVGHODORLRUJDQLTXHUHODWLYH aux
lois de finances (LOLF). Avez-YRXVHXORFFDVLRQGHQpYDOXHUODSSOLFDWLRQGHSXLV ?
Quelles amliorations seraient envisageables ? Nous sommes nombreux, au sein de la
commission des finances, penser que les projets de loi de rglement qui reprsentent
plutt la vrit budgtaire RFFXSHQW XQH SODFH WURS IDLEOH GDQV OH GpEDW DORUV TXH ORQ
consacre entre deux et trois mois par an la loi de finances initiale, qui ne contient pourtant
que des intentions. Quant aux indicateurs de performance, ne pourraient-ils pas tre
amliors ?
M . Alain Lambert. Le Gouvernement a le pouvoir, en sance publique, de
VRSSRVHUDX[DPHQGHPHQWVRXSURSRVLWLRQVGHORLTXLQHUHOqYHQWSDVGXGRPDLQHGHODORL
6DJLVVDQWGHODVpSDUDWLRQHQWUHODORLHWOHUqJOHPHnt, la position du Conseil constitutionnel
est donc peut-tre contestable, mais elle est claire LODHVWLPpTXLOQHOXLDSSDUWHQDLWSDVGH
faire une police que le Gouvernement ne fait pas lui-mme.

 249

3RXUDXWDQWjOD&&(1QRXVWURXYRQVGRPPDJHTXLOVRLt fait si peu recours la

SURFpGXUH GH GpFODVVHPHQW SUpYXH SDU ODUWLFOH 37 de la Constitution. Celle-ci est pourtant
trs simple  LO VXIILW DX 3UHPLHU PLQLVWUH GHQYR\HU DX &RQVHLO FRQVWLWXWLRQQHO OD OLVWH GHV
mots, des paragraphes ou des fragments de texte lgislatif qui relvent du domaine
rglementaire pour que le Conseil, dans un dlai de quinze jours, en prononce le
GpFODVVHPHQW 'DQV FH FDV OH WH[WH UHVWH GDQV OD ORL PDLV LO QD SOXV TXXQH YDOHXU
UpJOHPHQWDLUH /H OpJLVODWHXU VKRQRUHUDLW GDLOOeurs signaler de lui-mme les cas dans
lesquels la loi a envahi le champ du rglement. En effet, faute de dclassement, une nouvelle
loi est ncessaire pour modifier le dispositif initial, ce qui est particulirement problmatique
dans le cas des normes techniques, lesquelles ont par nature vocation voluer. Il est insens
que la volont de tenir compte du progrs technologique puisse avoir pour consquence une
violation de la loi ! Le dclassement me semble donc la bonne voie pour procder au
toilettage  TXH OH &RQVHLO FRQVWLWXWLRQQHO UHIXVH GH IDLUH &HVW HQ WRXW FDV XQH VROXWLRQ
VRXYHQWPHLOOHXUHTXHFHOOHGHORUGRQQDQFH
(Q UHYDQFKH LO QHVW VDQV GRXWH SDV HQFRUH Qp FHOXL TXL FRQQDvW OH ERQ PR\HQ
GDGRSWHUGHVORLVPRLQVEXUHDXFUDWLTXHVHWGHPieux associer son laboration les citoyens
DX[TXHOVHOOHVGRLYHQWVDSSOLTXHU,OPHVHPEOHWRXWHIRLVTXHOHGURLWLVVXGHVJHQVVLPSOHV
HVW PHLOOHXU TXH FHOXL LVVX GH WHFKQLFLHQV 3UHQRQV OH[HPSOH GH ODUWLFOH GX  GX FRGH
civil, rdig en 1804, et qui dispose que les poux contribuent aux charges du mariage
SURSRUWLRQ GH OHXUV IDFXOWpV UHVSHFWLYHV $XMRXUGKXL FRPSWH WHQX GH ODFWXHOOH ligne
ditoriale du Parlement, la mme disposition serait rdige ainsi : Les poux
contribueront aux charges du mariage proportion de la moyenne de leurs revenus des cinq
dernires annes, pondrs par  HWF 2Q VHUDLW WHQWp GLQFOXUH XQ LGpDO DULWKPpWLTXH TXL
QHVWSDVUpDOLVWH-HOHUpSqWHOHVORLVpFULWHVGHPDQLqUHVLPSOHVRQWPHLOOHXUHVTXHOHVORLV
WURS WHFKQLFLHQQHV 'DLOOHXUV OHV GLVSRVLWLRQV GRUGUH UpJOHPHQWDLUH VRQW ELHQ VRXYHQW OHV
moins comprhensibles. Le problme est que la situation ne serait sans doute pas meilleure si
on associait plus troitement les lobbies GDLOOHXUVGpMjWUqVSUpVents jOpODERUDWLRQGHOD
loi.
M. Juanico a voqu le lien entre principe de subsidiarit et application des
directives europennes. La couche juridique nationale ajoute aux directives lors de leur
transposition en droit franais pourrait justement consister dire que les moyens employs
pour leur application doivent imprativement tre proportionns par rapport au but
recherch. Ce serait un premier pas vers un meilleur quilibre. Le droit communautaire
partage en effet avec le droit franais le dfauWGrWUHpFULWGHPDQLqUHWUqVWHFKQLFLHQQHDX
SRLQWGHQHSOXVODLVVHUGHSODFHjODSSOLFDWLRQGXSULQFLSHGHVXEVLGLDULWp qui est pourtant
un de ses principes fondamentaux, au mme titre que le principe de proportionnalit.
En ce qui concerne les tuGHVGLPSDFWMHOHUpSqWH : des tudes ex post permettront
GHQDPpOLRUHUODTXDOLWp
6DJLVVDQW GH OD SURFpGXUH SDUOHPHQWDLUH OD VROXWLRQ UHWHQXH ORUV GH OD UpIRUPH
constitutionnelle de 2008 ne me semble pas constituer un rel progrs. Je ne suis pas certain,
HQHIIHWTXHORQGLVFXWHPLHX[GXQWH[WHHQVpDQFHSXEOLTXHTXHQFRPPLVVLRQ0rPHVL
OHYRWHVROHQQHOQHSHXW VXUYHQLUTXHQVpDQFHSXEOLTXHODFRPPLVVLRQVDLVLHDXIRQG le
FDVpFKpDQWRXYHUWHjGDXWUHVGpSXWpV est peut-tre le meilleur lieu pour laborer le droit.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Un tel argument va plutt dans le sens
de la rvision constitutionnelle de 2008.
M . Alain Lambert. &HTXLPHJrQHFHVWOHIDLWGHWUDYDLOOHUVXUOHWH[WHLVVXGHV
travaux de la commission plutt que sur la version initiale du projet de loi. Le risque est

 250

TXXQ FRQIOLW VRXYUH HQWUH GHX[ ORJLTXHV  FHOOH GH ODXWHXU GX WH[WH LQLWLDO OH SRXYRLU
excutif, et celle du Parlement. On peut ainsi trouver dans certains textes des contradictions
coQVXEVWDQWLHOOHVDXPRGHGpODERUDWLRQGHODORL&HODpWDQWQpWDQWSOXVSDUOHPHQWDLUHMH
ne suis pas vraiment comptent pour donner un avis sur le sujet.
-HQYLHQVDXGpEDWVXUOHVILQDQFHVSXEOLTXHV-HQHYRLVSDVSRXUTXRLFRQWLQXHr
consacrer trois semaines au projet de loi de finances, alors que pas une virgule Q\ HVW
change&HODQDDXFXQVHQV (QRXWUHLOQHVXIILWSDVGHGLVFXWHUGHVILQDQFHVGHOeWDW : le
budget, les finances de la scurit sociale et celles des collectivits territoriales devraient tre
examins en mme temps. Il faudrait y consacrer trois jours, contre trois semaines la loi de
UqJOHPHQW (Q FH TXL FRQFHUQH OHV LQGLFDWHXUV OHV DXWHXUV GH OD /2/) QRQW MDPDLV
UHFRPPDQGpGHQDYRLUDXWDQWTXHFHX[TXLRQWpWpLQYHQWpVSDr Bercy. Il faut en diviser le
nombre par dix, en ne gardant que les plus robustes, ceux mme de procurer une vritable
LQIRUPDWLRQDX3DUOHPHQW3OXVJpQpUDOHPHQWODGRFWULQHGDSSOLFDWLRQGHOD/2/)GRLWrWUH
revue et simplifie de manire substantielle.
M me la prsidente Laure de La Raudire. -H WURXYH j OXVDJH TXH OH IDLW GH
GLVFXWHU HQ VpDQFH GX WH[WH DGRSWp SDU OD FRPPLVVLRQ HVW SOXW{W XQ JDJH GHIILFDFLWp (Q
RXWUH SRXVVHU MXVTXDX ERXW YRWUH UDLVRQQHPHQW OH[DPHQ GXQ WH[WH GRLW UHVSHFWHU la
logique de celui qui le produit , reviendrait supprimer le Snat et opter pour un rgime
PRQRFDPpUDO
9RXVDYH]pYRTXpODQpFHVVLWpGHWHPSpUHUODSSOLFDWLRQGXSULQFLSHGHSUpFDXWLRQ
Mais comment faire ? Faut-il le supprimer de la Constitution, ou au contraire inscrire dans
celle-ci un autre principe pour faire quilibre ? On observe en tout tat de cause que son
existence conduit le lgislateur se montrer extrmement prcautionneux, y compris
VDJLVVDQWGHVQRUPHVWHFKQLTXHV
Par ailleurs, comment mettre en place le principe de proportionnalit tout en
respectant la Constitution ?
M . Thierry M andon, rapporteur. /HVpWXGHVGLPSDFWERQQHVRXPDXYDLVHVVRQW
produites par ceux qui prsentent les textes et qui ont un intrt leur adoption. Or, au-del
PrPH GH OD TXDOLWp GH FHV pWXGHV FHVW OHXU SURIRQGHXU TXL ODLVVH j GpVLUHU  FHVW
SUDWLTXHPHQWXQSUREOqPHGRUGUHpSLVWpPRORJLTXH
'HOHXUF{WpOHVSURSRVLWLRQVGHORLQHIRQWSDVOREMHWGpWXGHVGLPSDFWSDVSOXV
GDLOOHXUVTXHOHV gros DPHQGHPHQWVFHX[GXQHLPSRUWDQFHVLJQLILFDWLYHPrPHVLFHWWH
LPSRUWDQFH HVW GLIILFLOH jpYDOXHU-HSHQVH jODPHQGHPHQW pigeons , sur un sujet qui a
SHUWXUEp SHQGDQW XQ DQ OpODERUDWLRQ GX SURMHW GH ORL VXU OH FRPPHUFH HW ODUWLVDQDW /H
Parlement ne devrait-LOSDVGDQVXQIXWXUSURFKHVHGRWHUGHVHVSURSUHVPR\HQVGDQDO\VH
HWGH[SHUWLVHDILQGHSURGXLUHVHVSURSUHVpWXGHVGLPSDFW ?
3DUDLOOHXUVOH*RXYHUQHPHQWGHPDQGHV\VWpPDWLTXHPHQWODYLVGX&RQVHLOGeWDW
VXU OHV WH[WHV TXLO pODERUH 2U QRXV QDYRQV SDV FRQQDLVVDQFH GX FRQWHQX GH FHV DYLV
autrement que par des fuites dans la presse. Si nous voulons amliorer la qualit de la loi, ne
serait-il pas utile que le Parlement en soit galement destinataire ?
Enfin, il serait peut-tre intressaQWjOLQVWDUGHFHTXLHVWSUDWLTXpGDQVFHUWDLQHV
FROOHFWLYLWpV ORFDOHV DX PRPHQW GX YRWH GX EXGJHW GRUJDQLVHU SUpDODEOHPHQW j OH[DPHQ
GXQWH[WHXQGpEDWGRULHQWDWLRQDXWRXUGHOpWXGHGLPSDFWTXLSHUPHWWUDLWGHVH[SULPHU
sur les questions de fond et de faire apparatre les divergences politiques, de faon rserver
la suite du dbat au travail proprement lgislatif.

 251

M . Alain Lambert. En ce qui concerne le principe de prcaution, le Conseil

FRQVWLWXWLRQQHO QD MDPDLV YUDLPHQW FKHUFKp j YpULILHr son respect dans les textes adopts
GHSXLVVRQLQVFULSWLRQGDQVOHSUpDPEXOHGHQRWUH&RQVWLWXWLRQ(WFHVWIRUWVDJHGHVDSDUW
car il en est du principe de prcaution comme du quinquennat : il me parat difficile de
revenir en arrire sans que le dbDWVHQOLVH-HFLWHOHTXLQTXHQQDWSDUFHTXHMHFURLVTXHVRQ
DGRSWLRQ DLQVL TXH OLQYHUVLRQ GX FDOHQGULHU pOHFWRUDO D HQWUDvQp XQH PRGLILFDWLRQ GH QRV
institutions exposition du Prsident de la Rpublique, diminution du rle du Premier
ministre GXQHDPSOHXUTXHORQQDYDLWVDQVGRXWHSDVPHVXUpHORUVTXHODGpFLVLRQDpWp
prise. Il parat cependant politiquement difficile de corriger cette volution.
,O HQ HVW GH PrPH VDJLVVDQW GX SULQFLSH GH SUpFDXWLRQ : il serait sans doute sage,
GXQSRLQWGHYXHMXULGLTXHGHQVXSSULPHUODPHQWLRQGDQVOHSUpDPEXOHGHOD&RQVWLWXWLRQ
mais cela ne serait gure commode. Toutefois, dans la mesure o le Conseil constitutionnel
QHFRQVDFUHSDVVRQpQHUJLHjOHGpIHQGUHLOPHSDUDvWSRVVLEOHGDGRSWHUGHVGLVSRVLtions
qui, sans se dire explicitement contraires au principe de prcaution, pourraient cantonner
celui-ci dans un primtre le plus troit possible.
6DJLVVDQW GX SULQFLSH GH SURSRUWLRQQDOLWp OH &RQVHLO FRQVWLWXWLRQQHO comme
GDLOOHXUV OH &RQVHLO GeWDW D FODLUHPHQW DIILUPp OD SRVVLELOLWp GH OLQWURGXLUH GDQV OD ORL
FKDTXHIRLVTXLOSHXWHQIDFLOLWHUODSSOLFDWLRQ&HTXLQHVWSDVSRVVLEOHFHVWSDUH[HPSOH
DXGpWRXUGXQHORLRUJDQLTXHGDIILUPHUTXHFHSULQFLSHVDSSOLTXHjOHQVHPEOHGXGURLW Il
peut intervenir dans diffrents domaines juridiques tels que le droit du travail et bien sr le
droit pnal , mais pas en droit administratif  FHVW DLQVL TXH OHV DGPLQLVWUDWLRQV VH VRQW
protges.
,OHQYDGHVpWXGHVGLPSDFWFRPPHGHWRXWHVOHVSratiques nouvelles FHVWDYHFOH
WHPSVTXHORQSDUYLHQGUDjOHVDPpOLRUHUQRXYHDXMHPHIRQGHVXUOH[SpULHQFHFRQFUqWH
de la CCEN : chaque fois que nous avons annonc notre volont de raliser une valuation
ex post, nous avons constat une transIRUPDWLRQVXEVWDQWLHOOHGHVpWXGHVGLPSDFWFDUOHXUV
auteurs ont considr que leur crdibilit tait engage.
8QH TXHVWLRQ SOXV SURIRQGH HVW FHOOH GX GpVpTXLOLEUH GHV PR\HQV GH[SHUWLVH GX
3DUOHPHQWSDUUDSSRUWjFHX[GHOH[pFXWLI&HVWXQHGHVJUDQGHs faiblesses des institutions
de notre pays, lie son histoire centralise  OHV PR\HQV GH[SHUWLVH GH OH[pFXWLI VRQW
WRWDOHPHQWGLVSURSRUWLRQQpVSDUUDSSRUWjOXVDJHTXLOHQIDLWWDQGLVTXHFHX[GX3DUOHPHQW
sont plutt faibles. Il faudrait optimiser les ressources humaines de la puissance publique,
SDU H[HPSOH HQ D\DQW UHFRXUV DX[ FRUSV GLQVSHFWLRQ TXL VRQW GXQH JUDQGH TXDOLWp HW
H[FOXVLYHPHQWDXVHUYLFHGHOH[pFXWLI*UkFHjXQV\VWqPHGHPRELOLWpRQSRXUUDLWPHWWUHj
la disposition du ParlemeQW XQ FRUSV GH[SHUWLVH VLQRQ GLQVSHFWLRQ FRQVWLWXp GH FHV
inspecteurs GRQWFHUWDLQVVHQQXLHQWEHDXFRXS'DQVXQHGpPRFUDWLHTXLVHYHXWpTXLOLEUpH
o les pouvoirs excutif et lgislatif sont supposs jouer chacun leur rle, mais pas se
conduire en HQQHPLVXQHMXVWHUpSDUWLWLRQGHVPR\HQVGH[SHUWLVHFRQVWLWXHUDLWXQSURJUqV
6DJLVVDQW GHVDPHQGHPHQWV GLWV substantiels LOQ\DSDVGDXWUHVROXWLRQTXH
de laisser la commission saisie au fond le soin de les apprcier. En tant que rapporteur
gpQpUDO GX EXGJHW RX SUpVLGHQW GH OD &RPPLVVLRQ GHV ILQDQFHV MDL SDUIRLV YX DUULYHU GHV
DPHQGHPHQWV SUpSDUpV SDU OH[pFXWLI PDLV SDUIRLV SUpVHQWpV SDU GHV SDUOHPHQWDLUHV TXL
WHQGDLHQWjFKDQJHUGDQVGHVSURSRUWLRQVLQTXLpWDQWHVORUJDQLVDWLRQGXQUpJLPHILVFDO&HVW
en effet un sujet majeur, mais seule la commission saisie au fond aurait la lgitimit pour
DSSUpFLHUOHFDUDFWqUHVXEVWDQWLHOGXQDPHQGHPHQW
Quitte tre nouveau politiquement incorrect, je trouve inadmissible que les avis
du Conseil GeWDW QH VRLHQW SDV WUDQVPLV DX 3DUOHPHQW 2X DORUV LO IDXW TXH OH SRXYRLU

 252

lgislatif dispose de son propre conseil XQFRQVHLOVRSSRVHUDLWjODXWUH ! Une dmocratie

QHSHXWVHVDWLVIDLUHGXQGpVpTXLOLEUHGHFHWWHQDWXUHGDXWDQWTXHOHFRQVHLOGHOH[pFXWLIHVW
DXVVLXQHMXULGLFWLRQ'HPrPHODTXHVWLRQGHODFUpDWLRQGXQFRQVHLOSRXUOHVFROOHFWLYLWpV
WHUULWRULDOHV YD ILQLU SDU VH SRVHU FDU FHVW VRXYHQW HQ VH SUpYDODQW GXQ DYLV GX &RQVHLO
GeWDWTXHOH[pFXWLIOHXULPSRVHGHVGLVSRVLWLRQVUpJOementaires. Et quand nous rclamons
FHWDYLVOH*RXYHUQHPHQWQRXVUpSRQGTXLOQDSDVOHGURLWGHOHWUDQVPHWWUH&HODQHSHXW
plus durer  7RXW VH SDVVH FRPPH VL OH 3DUOHPHQW GHYDLW OpJLIpUHU HQ IRQFWLRQ GXQ DYLV
DXTXHO LO QD SDV DFFqV (W VDJLVVDQW GX GURLW UpJOHPHQWDLUH FHVW OD PrPH LQVWLWXWLRQ TXL
FRQVHLOOHOH[pFXWLIHWTXLGDQVVDIRUPDWLRQMXULGLFWLRQQHOOHVHSURQRQFHVXUODFRQIRUPLWp
GHVGLVSRVLWLRQVjOD&RQVWLWXWLRQ7RXWFHODUHOqYHGXQHGpPRFUDWLHDSSUR[LPDWLYH
6DJLVVDQWGXGpEDWGorientation suggr par M. Mandon, un meilleur usage de la
discussion gnrale pourrait tre envisag. Celle-ci est en effet un moment plutt baroque
GX PRLQV HOOH OpWDLW DYDQW TXH MH TXLWWH OH 3DUOHPHQW  FHVW XQH VXFFHVVLRQ GH GLVFRXUV
mais certaiQHPHQW SDV XQH GLVFXVVLRQ (OOH GHYUDLW SRXUWDQW rWUH ORFFDVLRQ GpFKDQJHU VXU
OHVDVSHFWVOHVSOXVGpOLFDWVGXQWH[WHDILQTXHODGLVFXVVLRQVXUOHVDUWLFOHVVRLWXQHUpHOOH
discussion lgislative. La premire phase serait plus politique, la seconde plus technique. Il
faut donc amliorer la qualit de la discussion gnrale, quitte rduire les temps de parole
de chacun.
M . le rapporteur. Au fond, la vraie discussion gnrale a lieu lors des explications
de vote FHVWDYHFSHXW-tre les motions de procdure, le seul vritable moment o un dbat
SROLWLTXHpOHYpDOLHXVXUOHVHQMHX[GXQWH[WH0DLV ODGLVFXVVLRQJpQpUDOH \ FRPSULV VXU
GHV SURMHWV RX SURSRVLWLRQV GH ORL LPSRUWDQWV QHVW TXXQH VXFFHVVLRQ GH PRQRORJXHV :
chacun est concentr sur ce qXLOYDGLUHHWQRQVXUFHTXHGLWORUDWHXU(WHQFRPPLVVLRQOH
temps manque pour avoir un vritable dbat politique.
M me la prsidente Laure de La Raudire. 6DJLVVDQW GHV DPHQGHPHQWV TXL
tendent modifier structurellement un texte, la difficult HQDQDO\VHUOHVHQMHX[HVWGDXWDQW
plus grande que le Gouvernement, comme il en a le droit, les dpose parfois au dernier
moment. Cette facult qui lui est octroye a-t-elle un sens "3RXUPDSDUWHOOHPDWRXMRXUV
choque.
M . Rgis Juanico. Que pensez-vous, par ailleurs, de la suggestion de Thierry
0DQGRQ GH UHQIRUFHU OHV PR\HQV GH[SHUWLVH GpYROXV DX 3DUOHPHQW HW DX[ SDUOHPHQWDLUHV
eux-PrPHVSRXUDVVXUHUODTXDOLWpGXWUDYDLOGpODERUDWLRQGHODORLDLQVLTXHFHOOHGXVXLYL
et du contrle de son application ?
M . Alain Lambert. Soyons francs, madame la prsidente : le fait majoritaire, sous
la V 5pSXEOLTXH QHQWUDvQH SDV SRXU OH 3DUOHPHQW XQH REOLJDWLRQ GDGRSWHU WRXV OHV
DPHQGHPHQWVGX*RXYHUQHPHQW&HVWWRXWGHPrPHXQHFXULHXVHGpPRFUDWLHTXHODQtre,
RLOHVWMXJpGpOR\DOGHODSDUWGXQSDUOHPHQWDLUHGHODPDMRULWpGHUHMHWHUXQDPHQGHPHQW
du Gouvernement, quand bien mme celui-FLVHUDLWQRQSDVOHIUXLWGXQHYpULWDEOHLQWHQWLRQ
politique, mais la traduction de la volont des administrations centrales, motives par des
TXHVWLRQV WHFKQLTXHV TXL QH FRQFHUQHQW TXHOOHV 3RXUTXRL FKHUFKHU GHV VROXWLRQV
FRPSOLTXpHV DORUV TXLO VXIILUDLW j OD PDMRULWp GH QH SDV YRWHU FHV DPHQGHPHQWV ? Le fait
majoritaire est consubstantiel la Ve Rpublique. Mais TXDQG RQ \ DMRXWH OLQVWLWXWLRQ GX
TXLQTXHQQDWHWOLQYHUVLRQGXFDOHQGULHUFHVWILQDOHPHQWOH[LVWHQFHPrPHGX3DUOHPHQWTXL
est en jeu.
e

M . le rapporteur. &HVW MXVWHPHQW OD OLPLWH GH YRWUH UDLVRQQHPHQW : nous ne

sommes plus sous la Ve Rpublique, mais sous la Ve et demie ! Les dputs de la majorit
sont lus sous la photo du Prsident de la Rpublique ; leur lgitimit finit par ne procder

 253

que de lui, ce qui entrave leur capacit politique. Cela changera peut-tre un jour mais
DXMRXUGKXLFHVWDLQVL
M me la prsidente Laure de La Raudire. Le problme du groupe majoritaire,
FHVWTXHIDFHjXQDPHQGHPHQWGpSRVpDXGHUQLHUPRPHQWLOQDSDVOHWHPSVGHQDQDO\VHU
OHFRQWHQXHWGRUJDQLVHUVDUpSRQVHDILQOHFDVpFKpDQWGHQpJRFLHUOHUHWUDLWGHFHUtaines
GLVSRVLWLRQVRXODGRSWLRQGHVRXV-amendements.
M . Alain Lambert. Le rapporteur a raison de souligner que la Ve Rpublique que
nous connaissons a perdu une grande partie de son esprit originel.
-DL VRXYHQW HX ORFFDVLRQ GH UpIOpFKLU DX SUREOqPH SRV par les amendements
GpSRVpV j OD GHUQLqUH PLQXWH -DL PrPH GpMj YX GHV DPHQGHPHQWV DSSRUWpV WHOOHPHQW j OD
GHUQLqUHPLQXWHSDUXQIRQFWLRQQDLUHTXHFHODUHYHQDLWjUHIXVHUDXPLQLVWUHTXHMpWDLVGHOH
OLUHDYDQWTXLOVRLWDSSHOp(QHIIHWGDQVFHUWDLns ministres, les directions gnrales ne se
SDUOHQWSDV$LQVLORUVTXXQDPHQGHPHQWHVWSURSRVpSDUODGLUHFWLRQGX7UpVRUVHVDXWHXUV
peuvent craindre que le ministre du Budget y voie une consquence budgtaire et soit tent
de ne le dfendre que mollHPHQW &HVW SRXUTXRL LOV QH OH WUDQVPHWWHQW TXDX GHUQLHU
PRPHQWQHODLVVDQWDXPLQLVWUHTXHODSRVVLELOLWpGHOHSUpVHQWHUVDQVODYRLUOXDXSDUDYDQW
,OPHVWGDLOOHXUVDUULYpGDQVXQHWHOOHFLUFRQVWDQFHGHVRXIIOHUDXUDSSRUWHXUGHQHVXUWRXW
pas aGRSWHU ODPHQGHPHQW HQ TXHVWLRQ RX GX PRLQV GH GHPDQGHU OD UpVHUYH GH ODUWLFOH
FRQFHUQp 6L ORQ YHXW pYLWHU GH YRWHU FRQWUH XQH SURSRVLWLRQ GX *RXYHUQHPHQW LO IDXW
utiliser toutes les ressources de la procdure pour discipliner la relation de sance entre le
Gouvernement et le Parlement et montrer que les parlementaires ne sont pas des greffiers
chargs de ratifier les dcisions des administrations centrales. Prcisons par ailleurs que le
GpS{W GXQ DPHQGHPHQW j OD GHUQLqUH PLQXWH SHXW DXVVL rWUH SRXU le Gouvernement, un
PR\HQ GpYLWHU OH[DPHQ SDU OH &RQVHLO GeWDW 4XRL TXLO HQ VRLW OLPSRUWDQW SRXU OD
commission saisie au fond, est de prvoir le temps ncessaire pour la discussion avec le
Gouvernement y compris, le cas chant, en ayant recours aux suspensions de sance.
6DJLVVDQWGHVPR\HQVDFFRUGpVDX3DUOHPHQWODVROXWLRQFRQVLVWDQWjOXLFRQVDFUHU
une partie des ressources humaines disponibles dans les inspections gnrales me parat
bonne. En revanche, il serait sans doute moins productif GDOORXHU j FKDTXH SDUOHPHQWDLUH
GHV PR\HQV VXSSOpPHQWDLUHV HQ UDLVRQ GH OHQJDJHPHQW LQpJDO GH FHV pOXV DX VHUYLFH GH
OpODERUDWLRQGHODORL,OVHUDLWSUpIpUDEOHGHUpVHUYHUFHVPR\HQVDX[FRPPLVVLRQV
M me la prsidente Laure de La Raudire. Merci, monsieur Lambert.
*
*

/D PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ SURFqGH ensuite j ODXGLWLRQ de M. Bruno Dondero,

SURIHVVHXUGHGURLWjO8QLYHUVLWpGH3DULV,3DQWKpRQ-Sorbonne.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Nous sommes trs heureux de vous
accueillir, PRQVLHXU'RQGHURGDQVOHFDGUHGHQRWUHPLVVLRQGLQIRUPDWLRQGRQWOREMHWHVWOD
simplification lgislative, tant sur le plan de la procdure lgislative que sur celui des
normes. Notre travail est donc plutt ax sur le flux normatif, alors que le Conseil de la
simplification pour les entreprises, install par le Prsident de la Rpublique et coprsid par
notre rapporteur, M. 7KLHUU\0DQGRQVLQWpUHVVHUDGDYDQWDJHDXVWRFNGHVORLVH[LVWDQWHV

 254

1RXV DYRQV FRPPHQFp QRV WUDYDX[ SDU XQ GpSODFHPHQW j OpWUDnger, en Belgique.
Nous nous rendrons Londres la semaine prochaine, Berlin la semaine suivante et La
Haye la fin du mois de mars. Certains pays ont dj conduit des travaux de rationalisation
du flux normatif, nous allons donc tudier leurs expriences. Nous avons galement procd
jGHVDXGLWLRQVGXQLYHUVLWDLUHVTXLVHVRQWLQWpUHVVpVDXVXMHWTXLQRXVSUpRFFXSH
3URIHVVHXU j OXQLYHUVLWp GH 3DULV , 3DQWKpRQ-Sorbonne, vous avez consacr un
FHUWDLQQRPEUHGDUWLFOHVjOLPSDFWTXRQWVXUOHGURLWGes socits des lois de simplification
telles celle du 22 PDUV  UHODWLYH j OD VLPSOLILFDWLRQ GX GURLW HW j ODOOpJHPHQW GHV
dmarches administratives ou celle du 2 janvier 2014, habilitant le Gouvernement
simplifier et scuriser la vie des entrepriseVQKpVLWDQWSDVjSDUOHUjFHSURSRVGH trouble
de la vision normative ou de rformite .
M . %UXQR 'RQGHUR SURIHVVHXU GH GURLW j O8QLYHUVLWp GH 3DULV , 3DQWKpRQSorbonne. -HYRXVUHPHUFLHGHOKRQQHXUTXHYRXVPHIDLWHVHQPLQYLWDQWjH[SRVHUGHvant
YRXV PD YLVLRQ GH OD VLPSOLILFDWLRQ OpJLVODWLYH &HVW HQ WDQW TXH VSpFLDOLVWH GX GURLW GHV
affaires, et non de la simplification lgislative en tant que telle VLWDQWHVWTXRQSHXWrWUHXQ
spcialiste dans un tel domaine TXHMHPH[SULPHUDL
Ce TXLPLQWpUHVVHFHVWOLPSDFWGHODORLHWSOXVJpQpUDOHPHQWGXGURLWVXUODYLH
GHV HQWUHSULVHV 2Q VH SURSRVH RUGLQDLUHPHQW GH VLPSOLILHU OH FDGUH UpJOHPHQWDLUH GXQH
HQWUHSULVH2UOLPSDFWGXGURLWVXUODYLHGXQHHQWUHSULVHQHVHUpGXLWSDVjFHOa. En effet,
OHVUHODWLRQVTXHOHQWUHSULVHHQWUHWLHQWDYHFGDXWUHVDFWHXUVVHVVDODULpVVHVDVVRFLpVRXVHV
DFWLRQQDLUHV VL HOOH HQ D VHV IRXUQLVVHXUV VHV FOLHQWV HW EHDXFRXS GDXWUHV DFWHXUV SULYpV
prsentent un aspect juridique, souvent contractuel. Chacune de ces relations peut en effet
rWUH VRXYHQW IRUPDOLVpH VRXV OD IRUPH GXQ FRQWUDW : contrat de travail, contrat de vente,
contrat de fourniture, contrat de socit. Chacune a ses spcificits. On peut, certes, tenter de
simplifier autant que possible la loi applicable chacune, mais cette tentative trouvera ses
limites  LO \ D XQ GHJUp GH FRPSOH[LWp LQpYLWDEOH VDXI j IDLUH SUHXYH GXQ simplisme
juridique .
(QRXWUHFHVUHODWLRQVQHUHOqYHQWSDVVHXOHPHQWGXQFDGUHSXUHPHQWOpJLVODWLIRX
rglementaire : la jurisprudence est une source importante du droit applicable aux
HQWUHSULVHV TXLO VDJLVVH GH OHXUV UHODWLRQV DYHF OHXUV VDODULpV RX GH FHOOHV TXHOOHV
entretiennent avec leurs clients, notamment les consommateurs, avec leurs associs ou leurs
IRXUQLVVHXUV 6LO HVW WRXMRXUV SRVVLEOH GH VLPSOLILHU OHV WH[WHV TXH IDLW-on de la
jurisprudence " (Q RXWUH VLPSOLILHU OHV WH[WHV UHYLHQW j DFFURvWUH OLPSRUWDQFH GH OD
MXULVSUXGHQFH DYHF WRXV OHV ULVTXHV TXH FHOD FRPSRUWH ,O QH VDJLW SDV GH Pettre en cause
OLQWHUYHQWLRQGHVMXJHVTXLIRQWXQWUDYDLOWUqVVpULHX[GDQVODWUqVJUDQGHPDMRULWpGHVFDVHW
GRQWODSSRUWHVWLQFRQWHVWDEOH5HVWHTXHODMXULVSUXGHQFHSRVHSUREOqPHHQWDQWTXHVRXUFH
GX GURLW TXL QHQ HVW SDV RIILFLHOOHPHQW XQH (OOe est difficile connatre, en raison du
QRPEUHFRQVLGpUDEOHGHGpFLVLRQVHWSDUFHTXHODUqJOHGXSUpFpGHQWQHVDSSOLTXHSDVGDQV
notre droit. quoi bon simplifier la loi, si la complexit est renvoye la jurisprudence ou
GDXWUHVFUpDWHXUVGHQRUPes, tels que les autorits administratives indpendantes ?
,OIDXGUDLWGDERUGVLQWHUURJHUVXUOHVUDLVRQVGHODFRPSOH[LWpHWGHOLQVWDELOLWpGH
notre droit. Les facteurs sont multiples OLQIOXHQFHGXGURLWHXURSpHQHWGXGURLWGpULYpTXL
QH[LVWDLW pas autrefois ; le rle important de la jurisprudence, dont le lgislateur doit tenir
compte OHVVRUGHODWHFKQLTXHRXHQFRUHODYRORQWpGHSURWpJHUOHFRQVRPPDWHXU7RXWFHOD
H[SOLTXH TXH OD ORL IUDQoDLVH VRLW DXMRXUGKXL FRPSOLTXpH (Q YRLFL XQ H[HPSOe, tir de
ODUWLFOH L. 225-44 du code de commerce et concernant la rmunration des administrateurs
des socits anonymes : Sous rserve des articles L. 225-21-1, L. 225-22, L. 225-23, L.
225-27 et L. 225-27-1, les administrateurs ne peuvent recevoir de la socit aucune

 255

rmunration, permanente ou non, autre que celle prvue aux articles L. 225-45, L.225-46,
L.225-47 et L.225-53. . Pour lire un texte, il faut avoir ses dix doigts mobiliss car il
renvoie neuf articles diffrents, et si on veut le lire, il faut avoir plusieurs pages du code du
commerce sous les yeux. Toute clause statutaire contraire est rpute non crite et toute
dcision contraire est nulle . La sanction, au moins, est claire.
Peut-RQUpGXLUHODFRPSOH[LWpGHODORLTXLOVDJLVse des textes existants ou des lois
futures ? On a certes tent de le faire, notamment par les dernires grandes lois de
VLPSOLILFDWLRQ/HSUREOqPHFHVWTXHFHVWH[WHVVRQWWUqVGLIILFLOHVjVXLYUH$LQVLODORLGH
simplification du 22 mars 2012, dite loi Warsmann IV , est terrible pour les praticiens du
droit et je ne parle mme pas des entreprises ! DX[TXHOVLOPDUULYHGHODSUpVHQWHUORUV
de formations. Une bonne partie de ces grands vhicules lgislatifs ne relve pas de la
simplification. ,OVDJLWHQUpDOLWpGHORLV fourre-tout TXLjF{WpGHPHVXUHVGRQWOREMHFWLI
est bien de simplifier dans cette dernire loi, les dispositions les plus simplificatrices
taient celles qui permettaient aux PME de droger certaines rgles , comprennent des
GLVSRVLWLRQV TXL QRQW ULHQ j YRLU DYHF OD VLPSOLILFDWLRQ 'DQV OD ORL GX  janvier 2014
habilitant le Gouvernement simplifier et scuriser la vie des entreprises se trouvent ainsi
des dispositions sur les conventions rglementes ou la cession de parts sociales.
Surtout, ces deux textes introduisent de trs nombreuses modifications ponctuelles
GDQVOHGURLWGHVDIIDLUHVFHTXLHVWSDUWLFXOLqUHPHQWGDQJHUHX[,OPDDLQVLIDOOXSOXVLHXUV
aprs-midi de travail pour prendre connaissance de toutes les modifications introduites par la
dernire loi Warsmann  HW DORUV TXH MH PH VXLV OLPLWp j PRQ GRPDLQH GpWXGH 3DU
H[HPSOHODUWLFOH 17 de cette loi est ainsi rdig : Le chapitre III du titre II du livre II du
code de commerce est ainsi modifi /DUWLFOH/-26 est ainsi modifi : a) Le premier
alina est complt par une phrase ainsi rdige  6LODVVHPEOpHGHVDVVRFLpVQDSDVpWp
runie dans ce dlai, le ministre public ou toute personne intresse peut saisir le prsident
du WULEXQDOFRPSpWHQWVWDWXDQWHQUpIpUpDILQGHQMRLQGUHOHFDVpFKpDQWVRXVDVWUHLQWHDX[
grants de convoquer cette assemble ou de dsigner un mandataire pour y procder. ; b)
Au dbut du deuxime alina, les mots  cette fin, VRQWVXSSULPpV ; 2 A la premire
SKUDVHGXTXDWULqPHDOLQpDGHODUWLFOH/-27, le mot  quart HVWUHPSODFpGHX[IRLV
par le mot  dixime  ,OHVWSRVVLEOHTXXQHWHOOHPHVXUHVLPSOLILHTXHOTXHFKRVHPDLV
est-ce pour autant de la simplification ? En tout tat de cause, les lois de simplification
FKDQJHQWOpWDWGXGURLWFHTXLHVWHQVRLXQHFRPSOH[LWpVXSSOpPHQWDLUH4XRQVRLWMXJHRX
MXVWLFLDEOHLOIDXGUDSDUH[HPSOHGpWHUPLQHUODGDWHGHGpEXWGDSSOLFDWLRQGHODQRXYHOOH
rgle.
Des discours extrmes, QRWDPPHQW HQ SURYHQDQFH GH FHUWDLQV FKHIV GHQWUHSULVH
pourraient laisser penser que les entreprises pourraient se passer de droit. Or, si on peut
comprendre toute la contrainte que le droit reprsente pour une entreprise, il ne faut pas
FRQVLGpUHUTXLO HVWSRVVLEOHGHVHQSDVVHU/HIDLWTXLOHVWDXMRXUGKXLWUqVIDFLOHGDFFpGHU
DX[WH[WHVGHORLHWPrPHjOHVVHQWLHOGHODMXULVSUXGHQFH en trois clics sur un site tel que
/pJLIUDQFHYRXVDYH]DFFqVjQLPSRUWHTXHODUUrWGHOD&RXUGHFDVVDWLRQ QRXUULWOLOOXVLRQ
que la loi devrait tre trs simple. Il ne faut pas confondre accessibilit et simplicit. Notre
droit est compos de strates multiples : lois, rglements, dcisions des autorits
administratives indpendantes, jurisprudence. Si on est WURSVLPSOHRQULVTXHGrWUHLQMXVWH
HWXQWH[WHGXQIRUPDWWUqVFRXUW est parfois voque la bonne loi TXLVHUDLWGXQe page
et demie SHXWUHQYR\HUODFRPSOH[LWpjGDXWUHV
Le principe du one in, one out WRXWH FUpDWLRQ GXQH QRUPH QRXYHOOe doit
VDFFRPSDJQHU GH OD VXSSUHVVLRQ GXQH QRUPH H[LVWDQWH peut tre intressant si cela
signifie que toute nouvelle contrainte pour les entreprises doit tre compense par la

 256

VXSSUHVVLRQ GXQH FRQWUDLQWH H[LVWDQWH 6L FHOD VLJQLILH HQ UHYDQFKH TXH ORQ QH GRLW SDV
DGRSWHUXQHORLVDQVHQVXSSULPHUXQHDXWUHFHODODLVVHSHQVHUTXXQIOX[QRUPDWLIFRQWLQX
laisse survivre des textes anciens, alors que souvent la loi nouvelle abroge, expressment ou
implicitement, la loi ancienne. Il est vrai, en revanche, que dans certaines hypothses, loi
nouvelle et loi ancienne peuvent coexister pendant un certain temps ORUVTXXQHORLQRXYHOOH
HQWUHHQYLJXHXUOHVFRQWUDWVFRQFOXVVRXVOHPSLUHGHODORLDQFLHQQHUHVWHQWUpJLVSDUFHWWH
dernire.
6LOIDXWFHUWHVVDWWDFKHUjVLPSOLILHUHWVWDELOLVHUOHGURLWGHVDIIDLUHVLOIDXWUHVWHU
conscient que son caractre complexe et changeant est le reflet invitable de la complexit et
GH OLQVWDELOLWp GH OD UpDOLWp TXLO GRLW DSSUpKHQGHU /H GURLW GHV SURFpGXUHV FROOHFtives, ou
droit des faillites, par exemple, est terriblement complexe et changeant. Ces dispositions,
runies dans le livre 9, GX FRGH GH FRPPHUFH VRQW HQ WUqV JUDQG QRPEUH HW OpYROXWLRQ
MXULVSUXGHQWLHOOHHVWSHUPDQHQWH2QSRXUUDLWLPDJLQHUUpGXLUHOHQsemble de ces textes une
GL]DLQHGDUWLFOHVSRVDQWGHVUqJOHVGHSULQFLSH SDUH[HPSOHOHSULQFLSHTXXQHHQWUHSULVH
HQ GLIILFXOWp SHXW GDQV FHUWDLQV FDV EpQpILFLHU GXQ PRUDWRLUH SRXU VHV FUpDQFHV 0DLV FH
serait alors au juge de rpondre aux questiRQVTXLQDXUDLHQWSDVWURXYpGHUpSRQVHGDQVOD
loi 4XHOOHVGLIILFXOWpVMXVWLILHQWODSSOLFDWLRQGXQPRUDWRLUH ? Tous les cranciers doiventils tre traits de la mme faon, ou les salaris ont-ils droit un traitement particulier ?
Certaines crances, telles les crances fiscales, ne devraient-HOOHV SDV UHOHYHU GXQ VWDWXW
particulier ? Que se passe-t-il si un repreneur se manifeste ? Le tribunal a-t-il son mot
dire ? UHFUpDQWDLQVLXQGLVSRVLWLISRXUDLGHUOHVHQWUHSULVHVHQGLIILFXOWp&HVWDLQVLTXHQ
voulant rduire la complexit, on risque de compliquer encore les choses.
M me la prsidente Laure de La Raudire. /HV FKHIV GHQWUHSULVH VH SODLJQHQW
VRXYHQW GH OH[WUrPH FRPSOH[LWp GH FHUWDLQHV SURFpGXUHV HW GX IDLW TXH FHUWDLQHV GH OHXUV
dcisions soient ainsi remises en cause pour des raisons de pure forme. Avez-vous des pistes
de solution dans ce domaine prcis ?
M me Ccile Untermaier. Il est vrai que les lois de simplification sont souvent les
PRLQVOLVLEOHV/DORLPRGLILDQWODUWLFOHGXQcode ne devrait-elle pas comporter le texte du
nouvel article redig dans son intgralit ?
Comment faire pour que la loi ne soit pas encombre de dispositions de nature
rglementaire, le Conseil constitutionnel ne se prononant pas sur ce point ? Une loi devrait
se limiter noncer des principes et renvoyer au dcret les cas particuliers.
M . Rgis Juanico. Vous avez mis en vidence la grande complexit du droit des
entreprises, notamment en raison du droit europen. Face cette complexit, les entreprises
ne sont pas gales : alors que les plus grandes disposent de conseillers juridiques ou de
directions des ressources humaines, les PME et les TPE de nos territoires sont dsarmes.
&RPPHQWSHUPHWWUHjQRVSHWLWHVHQWUHSULVHVGDIIURQWHUFHWWHFRPSOH[LWpMuridique ?
M . Thierry M andon, rapporteur. 9RXVQRXVDYH]H[SOLTXpTXHVLPSOLILHUFpWDLW
compliqu, et les rsultats modestes de toutes les tentatives de simplification qui se sont
succd depuis des dcennies vous donnent raison. Je suis persuad cependant que, fort de
YRWUH H[SpULHQFH YRXV QDXULH] DXFXQ PDO j QRXV SURSRVHU XQH GL]DLQH GH VLPSOLILFDWLRQV
utiles aux entreprises.
2XWUH TXHOOH HVW VRXUFH GLQpJDOLWpV HQWUH OHV HQWUHSULVHV OD FRPSOH[LWp GH QRWUH
droit pose un problme de comptitivit : un droit illisible et complexe gnre de la lenteur et
GH OLQVpFXULWp MXULGLTXH DORUV TXH OHV LQYHVWLVVHXUV RQW EHVRLQ GH UDSLGLWp HW GH VpFXULWp
juridique. Il y a donc un rel enjeu conomique derrire ces questions.

 257

9RXVQDYH]SDVpYRTXpODTXHVWLRQGes contradictions qui peuvent exister entre la

ORLHWOHVGpFUHWVGDSSOLFDWLRQ(VW-ce un problme que vous rencontrez souvent dans votre
FKDPSGpWXGH ?
M . Bruno Dondero. On peut en effet juger notre droit excessivement formaliste,
madame la prsidente. La question de la forme peut cependant tre essentielle, en droit des
contrats par exemple. Il me semble que les problmes que vous voquez sont plutt lis aux
UHODWLRQV DYHF ODGPLQLVWUDWLRQ TXL SRXU FDULFDWXUHU UHIXVH WURS VRXYHQW GDFFXHLOOLU OHV
demandes des entreprises prsentant des irrgularits formelles. Il faudrait, tout en respectant
OHSULQFLSHGpJDOLWpTXHODFROODERUDWLRQGHODGPLQLVWUDWLRQVRLWOHSULQFLSHHWTXHFHOOH-ci
facilite, au contraire, les dmarches des entreprises.
Il est vrDLPDGDPH8QWHUPDLHUTXHOHVLPSOHUHQYRLjODUWLFOHPRGLILpUHQGODORL
assez peu lisible pour le justiciable ordinaire. Un avocat peut prendre le temps de se rfrer
DXWH[WHDQFLHQPDLVFHVWSOXVGLIILFLOHSRXUOHFKHIGXQH30(RXGXQH73(
Cela pose un question plus gnrale : comment tre inform de la nouvelle norme ?
Certes, il y a le Journal officielPDLVMHQHVXLVSDV FHUWDLQTXXQ FKHI GHQWUHSULVHSXLVVH
comme moi consulter tous les matins le sommaire du JO. Et je ne parle l que des textes de
loi, des ordonnances et des dcrets ou des arrts. Comment ce dirigeant pourra-t-il prendre
connaissance des dcisions jurisprudentielles qui modifient substantiellement
OHQYLURQQHPHQW MXULGLTXH GH VRQ HQWUHSULVH ? Il faudrait trouver les moyens de faire
FRQQDvWUHOHVQRXYHOOHVQRUPHVDX[LQWpUHVVpV8QFKHIGHQWUHSULVHQHSHXWSDVVXLYUHWRXWH
la littrature juridique et mme les avocats sont submergs par la multiplication des normes.
,OIDXWFRPPXQLTXHUVXUOpWDWGXGURLWHWVXUVRQpYROXWLRQ
M . Rgis Juanico. Faudrait-LOLQWpJUHUGDQVOHVpWXGHVGLPSDFWXQYROHWFRQVDFUpj
ODSSOLFDELOLWp GH OD ORL DX[ HQWUHSULVHV GH WRXWHV GLPHQVLRQV MXVTXj OD SOXV SHWLWH
QRWDPPHQWOHWHPSVDGPLQLVWUDWLITXHVDPLVHHQXYUHLQGXLW ?
M . Bruno Dondero. NuOQpWDQWFHQVpLJQRUHUODORLFKDFXQHVWSUpVXPpFRQQDvWUH
la loi qui lui est applicable. Il serait nanmoins utile de prvoir des mesures de pdagogie
SRXU DFFRPSDJQHU OD ORL QRXYHOOH &HOD D GDLOOHXUV pWp IDLW SRXU FHUWDLQHV UpIRUPHV
importantes. Mme pour un praticien du droit, une loi de porte gnrale comme la loi
Warsmann fourmille de chausse-WUDSHVVXVFHSWLEOHVGHQJDJHUVDUHVSRQVDELOLWpFLYLOHHW
professionnelle par ignorance des innombrables modifications de dtail introduites par ce
texte.
La question de la rpartition des comptences entre loi et rglement ou celle de la
FRQWUDGLFWLRQpYHQWXHOOHHQWUHODORLHWOHGpFUHWGDSSOLFDWLRQQHVRQWSDVGHVSUREOpPDWLTXHV
IRQGDPHQWDOHVGDQVPRQGRPDLQH,O HVWYUDLTXHQGURLWGHVDIIDLUHVEHDXcoup de normes
WHFKQLTXHVVRQWGpILQLHVSDUODORLDORUVTXHOOHVUHOqYHQWSOXW{WGXGpFUHW$LQVLHQPDWLqUH
GRUJDQLVDWLRQGHVHQWUHSULVHVRXGHVUHODWLRQVTXHOOHVHQWUHWLHQQHQWDYHFOHVDXWUHVDFWHXUV
ODORLDWHQGDQFHjGHVFHQGUHMXVTXDX[GpWDLOVles plus techniques et les plus pointus. Je ne
VDLV VLO IDXW ODWWULEXHU j XQ PDQTXH GH FRQILDQFH GDQV ODXWRULWp UpJOHPHQWDLUH RX j OD
volont de matriser tout le processus.
2QSHXWVpWRQQHUjOLQYHUVHTXHOHOpJLVODWHXUTXLQKpVLWHSDVjSUHQGUH brasle-corps les sujets les plus techniques, envisage de dlguer sa comptence au pouvoir
UpJOHPHQWDLUHVDJLVVDQWGHUpIRUPHVGHIRQGTXLPpULWHUDLHQWGHORQJVGpEDWVHWXQHFHUWDLQH
publicit. Je pense notamment la proposition de rforme par ordonnance du droit des
contrats, dont on parle depuis longtemps et qui concerne de nombreux domaines.

 258

La codification est certes cense favoriser la simplification, mais on aboutit des

codes de dimension lphantesque, tels que le code du travail, le code de OHQYLURQQHPHQWRX
le code montaire et financier, et finalement on retrouve la complexit laquelle on voulait
pFKDSSHU  OLQYHUVH LO H[LVWH j F{Wp GH microcodes consacrs, par exemple, la
dontologie de tel ou tel mtier.
Le droit europen est videmment un facteur de complexit. Il est incontestable que
les PME-73(QHVRQWSDVpTXLSpHVSRXUVXLYUHOpYROXWLRQGXGURLWGpULYpHWVRQWLQFDSDEOHV
GDQWLFLSHU OHV FKDQJHPHQWV GH OpJLVODWLRQ 2Q SHXW FHSHQGDQW SUpYRLU GHV DPpQDJHPHQWV
spcifiques pour ces entreprises, dans la mesure o le droit europen le permet.
Vous me demandez, monsieur le rapporteur, des propositions de simplification.
7RXWMXULVWHDUHQFRQWUpGHVGLVSRVLWLRQVTXLODMXJpHVLQXWLOHPHQWFRPSOH[HVRXREVFXUHVHW
MDL HQ HIIHW EHDXFRXS GLGpHV HQ OD PDWLqUH 0DLV XQ DXWUH MXULVWH SRXUUDLW MXJHU TXH PHV
SURSRVLWLRQVOqVHQWWHOLQWpUrWRXWHOOHFDWpJRULHGHFLWR\HQV(QUpDOLWpODTXHVWLRQQHVWSDV
que technique : elle est aussi politique.
Je suis par ailleurs tout autant que vous sensible la question de la comptitivit du
droit. Il est vrai que notre droit des contrats, par exemple, est peu lisible pour des
investisseurs trangers : il relve de textes anciens, et la jurisprudence y joue un grand rle.
Il vaudrait mieux dispoVHU GXQ GURLW LPPpGLDWHPHQW DFFHVVLEOH HW OLVLEOH ,O IDXGUDLW
QRWDPPHQWTXHODORLLQWqJUHUpJXOLqUHPHQWODFTXLVMXULVSUXGHQWLHOFHTXLQDSUDWLTXHPHQW
jamais t fait dans cette matire. Il ne faut pas nier cependant la ncessit de la
jurisprudence, surtout quand le texte de la loi est simple.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Ne faudrait-il pas amliorer le
SURFHVVXV GpYDOXDWLRQ GH OD ORL WURLV RX TXDWUH DQV DSUqV VRQ DGRSWLRQ SOXW{W TXH GH
multiplier les drogations dans des lois de simplification touchant de nombreux domaines ?
Cette valuation peut tre dlicate, pour des raisons politiques, quand il y a alternance. Mais,
au-GHOjGHVHQMHX[OLpVDX[FKDQJHPHQWVGHPDMRULWpTXHQSHQVH]-vous ?
M . Bruno Dondero. Il serait en effet intressant de vrifier si la loi est
effectivement applique. Les petites entreprises contreviennent systmatiquement certaines
GLVSRVLWLRQVOpJLVODWLYHVSDUFHTXHOOHVVRQWWURSGLIILFLOHVjDSSOLTXHU-DLFRQVFLHQFHGHFH
TXLOSHXW\DYRLUGHFKRTXDQWGDQVOHSULQFLSHGpYDOXHUODSSOLFDWLRQUpHOOHGHODORLPDLVLO
HVWLQFRQWHVWDEOHTXHFHUWDLQHVORLVVRQWLQDSSOLFDEOHV,OIDXGUDLWpYDOXHUODSSOLFDELOLWpGXQH
ORL QRQ VHXOHPHQW HQ DPRQW DX VWDGH GH OpWXGH GLPSDFW PDLV pJDOHPHQW a posteriori,
condiWLRQ GH GLVWLQJXHU VRLJQHXVHPHQW OH UHIXV GDSSOLFDWLRQ SRXU GHV PRWLIV SROLWLTXHV GH
celui qui dcoule de raisons techniques.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Une telle valuation des dispositifs
vots, au regard notamment de la jurisprudence laquelle ils conduisent, serait bien
GLVWLQJXHUGXQHpYDOXDWLRQGHSROLWLTXHSXEOLTXH(OOHSRXUUDLWrWUHFRQILpHVRLWjODXWHXUGH
OpWXGHGLPSDFWVRLWDX[SDUOHPHQWDLUHV
M . Rgis Juanico. Il faudrait galement la distinguer du suivi des dcrets
GDSSlication, dj effectu par les parlementaires. Il faudrait un suivi supplmentaire, avec
SOXV GHUHFXO SDUUDSSRUWjODGDWHGDGRSWLRQGHODORLSRXUREVHUYHUFRPPH vit la loi
adopte.
M me Ccile Untermaier. On pourrait imaginer confier ce soin au rapporteur de la
ORLTXLVHVWSDUWLFXOLqUHPHQWLQYHVWLGDQVOHWUDYDLOOpJLVODWLI

 259

M me la prsidente Laure de La Raudire. Je vous remercie, monsieur le

professeur, pour cette audition intressante.
M . Bruno Dondero. &HVTXHVWLRQVGDSSOLFDWLRQGHODORLsont essentielles pour les
professeurs de droit.

 260

Sance du mercredi 19 fvrier 2014

/D PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ SURFqGH j ODXGLWLRQ de M. Serge Lasvignes, Secrtaire
gnral du Gouvernement et de M. Thierry-Xavier Girardot, directeur, adjoint au Secrtaire
gnral du Gouvernement.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Monsieur le Secrtaire gnral,
PRQVLHXU OH 'LUHFWHXU OHV WUDYDX[ GH QRWUH PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ YLVHQW GDYDQWDJH XQH
rationalisation du flux normatif que la simplification du stock des normes lgislatives et
rglementaires dont se proccupe le Gouvernement, en troite collaboration avec M. Thierry
Mandon, dans le cadre du conseil de la simplification.
&HWWH PLVVLRQ GH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH VXU OH mieux lgifrer , voulue par le
prsident Bartolone, rflchit aux moyens de provoquer un changement de culture
normative HQVLQVSLUDQWQRWDPPHQWGHVH[HPSOHVpWUDQJHUV
Nous nous sommes rendus la semaine dernire Berlin, o nous avons rencontr le
ministre charg de la simplification, M. Helge Braun, ainsi que des reprsentants du conseil
de contrle des normes (NKR).
La semaine prcdente, nous nous tions entretenus Londres avec le prsident du
FRPLWpLQGpSHQGDQWFKDUJpGHFRQWU{OHUODTXDOLWpGHVpWXGHVGLPSDFW Regulatory Policy
Committee (RPC) DLQVLTXDYHFGHVUHSUpVHQWDQWVGXBetter Regulation Executive (BRE).
Le mois dernier, nous avons effectu un dplacement Bruxelles pour y rencontrer
QRWDPPHQW GHV UHSUpVHQWDQWV GH O$JHQFH GH OD VLPSOLILFDWLRQ DGPLQLVWUDWLYH EHOJH HW GX
EXUHDXGHOD&RPPLVVLRQHXURSpHQQHFKDUJpGpYDOXHUODTXDOLWpGHVpWXGHVGLPSDFW
&HV H[HPSOHV pWUDQJHUV QRXUULVVHQW QRWUH UpIOH[LRQ VXU OLPSRUWDQFH GXQH
valuation ex ante REMHFWLYH HW LQGpSHQGDQWH HW GXQH pYDOXDWLRQ ex post mthodique.
OKHXUH DFtuelle, en effet, si la Cour des comptes value les politiques publiques et si
O$VVHPEOpH QDWLRQDOH FRQWU{OH OD PLVH HQ DSSOLFDWLRQ GHV ORLV LO QHVW SURFpGp j DXFXQH
valuation des lois votes.
cet gard, votre point de vue, monsieur le Secrtaire gnral, nous intresse au
SOXVKDXWSRLQWFDUYRXVMRXH]XQU{OHFOpGDQVODSURGXFWLRQGHVpWXGHVGLPSDFWTXLGHSXLV
la rvision constitutionnelle du 23 MXLOOHWHWOHQWUpHHQYLJXHXUGHODORLRUJDQLTXHGX
15 avril 2009, doivent obligatoirement accompagner les projets de loi dposs sur le bureau
des assembles. Nous serions heureux de connatre le regard que vous portez, avec le recul,
VXU OH SURFHVVXV GpODERUDWLRQ GHV pWXGHV GLPSDFW PLV HQ XYUH GHSXLV ELHQW{W FLQT DQV
1KpVLWH]SDVQRQSOXVjQous donner votre point de vue sur la qualit moyenne de celles-ci.
Nous souhaiterions galement que vous nous prsentiez le rle que vous pouvez
jouer en matire de gestion du flux rglementaire HQSDUWLFXOLHUGHSXLVTXDpWpPLVHQ
place, le 1er septembre 2013, le principe du one in, one out pour les textes de nature
rglementaire, conformment la circulaire du Premier ministre du 17 juillet 2013 relative
ODPLVHHQXYUHGXJHOGHODUpJOHPHQWDWLRQ4XHOOHVPHVXUHVDYH]-vous prises cette fin ?
Pourriez-YRXVSDUDLOOHXUVQRXVGRQQHUYRWUHDQDO\VHGHVFRQGLWLRQVGDSSOLFDWLRQ
GHVORLVWDQWVXUODGRSWLRQGHVGpFUHWVGDSSOLFDWLRQTXHVXUOHXUpYDOXDWLRQex post ?

 261

Enfin, nous serions heureux de recueillir votre point de vue sur certains aspects de
OD SURFpGXUH GpODERUDWLRQ GHV QRUPHV HQ SDUWLFXOLHU VXU OD PpWKRGH GH WUDQVSRVLWLRQ GHV
directives europennes.
Je vous laisse donc la parole, monsieur le Secrtaire gnral, pour un expos
OLPLQDLUHGXQHTXLQ]DLQHGHPLQXWHVDYDQWTXHPHVFROOqgues et moi-mme ne vous posions
quelques questions.
M . Serge Lasvignes, secrtaire gnral du Gouvernement. Vaste programme ! Je
SRUWH VXU FHV VXMHWV XQH DSSUpFLDWLRQ GH FOLQLFLHQ RX GH PpGHFLQ GH FDPSDJQH HW QDL SDV
GRSLQLRQWUDQVYHUVDOHVXUOHSRLGVexcessif ou non, de la norme.
(QUHYDQFKHLOHVWYUDLTXHOpYDOXDWLRQHVWXQGHVSRLQWVIDLEOHVGHQRWUHV\VWqPH
/D)UDQFHQDSDVOD FXOWXUHGHOpYDOXDWLRQ GHV QRUPHV /HVGLYHUVHVH[SpULHQFHV
TXH MDL HVVD\p GH SURPRXYRLU HQ YXH GDPHQHU OHV organismes de rflexion stratgique
VLQWpUHVVHU j OpYDOXDWLRQ GH OD QRUPH MH SHQVH DX FHQWUH GDQDO\VH VWUDWpJLTXH TXL D
GLVSDUX RX j ODFWXHO FRPPLVVDULDW JpQpUDO j OD VWUDWpJLH HW j OD SURVSHFWLYH QRQW SDV
DERXWL -DL pJDOHPHQW HVVD\p GH FRQVWLWXHU XQ UpVHDX LQWHUPLQLVWpULHO GpYDOXDWHXUV : la
UpXQLRQ LQWHUPLQLVWpULHOOH VHVW SURQRQFpH WUqV IDYRUDEOHPHQW VXU OH SURMHW PDLV RQ QHVW
MDPDLVSDVVpjODFWH !
/HV DGPLQLVWUDWLRQV FHQWUDOHV QRQW SDV XQ GpVLU GpYDOXDWLRQ VSRQWDQp (OOHV
ressentenW YLWH OD GpPDUFKH GpYDOXDWLRQ FRPPH XQH FKDUJH LQGXH HW UHQkFOHQW j UpSRQGUH
aux demandes de Matignon cet gard.
Il a fallu en arriver, aprs plusieurs circulaires et quelques rapports, une rvision
de la Constitution pour obtenir en France des tudeV GLPSDFW KRQRUDEOHV 1RXV DYRQV G
ensuite faire preuve de tnacit, donner des instructions de mthode et faire des observations
VXUOHQLYHDXGHOpYDOXDWLRQSRXUDUULYHUjODVLWXDWLRQDFWXHOOHTXL HVW HQGHPL-teinte. En
effet, si tous les ministres RQW GpVRUPDLV FRPSULV TXLOV QH SRXYDLHQW SOXV pFKDSSHU j
OpWXGHGLPSDFWGHVSURMHWVGHORLHQUHYDQFKHODWWHQWLRQSRUWpHjFHOOH-ci est inversement
SURSRUWLRQQHOOHjODFKDUJHSROLWLTXHGXWH[WHOHVPHLOOHXUHVpWXGHVGLPSDFWSRUWDQWVRXYHQW
sur leVWH[WHVGpSRXUYXVGHWRXWHQMHXSROLWLTXH'DLOOHXUVOpWXGHGLPSDFWQDVHUYLTXXQH
VHXOHIRLVjGpFLGHUVLOIDOODLWRXQRQOpJLIpUHUVXUXQVXMHWGRQQpDORUVTXHWHOOHGHYUDLWrWUH
sa fonction premire  LO VDJLVVDLW GXQ WH[WH WHFKQLTXH OpWXGH GLPSDFW UpYpODQW TXH OHV
LQFRQYpQLHQWVGXQHQRXYHOOHOpJLVODWLRQOHPSRUWDLHQWVXUVHVDYDQWDJHV
/HV pWXGHV GLPSDFW UHVVHPEOHQW GDYDQWDJH j OKHXUH DFWXHOOH j XQ H[SRVp GHV
PRWLIV HQULFKL TXDX PRGqOH GH O2UJDQLVDWLRQ GH FRRSpUDWLRQ HW GH GpYHORSSHment
pFRQRPLTXH 2&'( SRXU ODTXHOOH OpWXGH GLPSDFW VHUW j DMXVWHU OH GLVSRVLWLI TXL VHUD
UHWHQX7RXWHIRLVOHXUTXDOLWpYDULHHW QRXVREWHQRQVSDUIRLV GHERQQHV pWXGHVGLPSDFW \
compris sur des textes importants.
Il serait en revanche draisonnable de militer pour une approche scientiste de la
SURGXFWLRQOpJLVODWLYH8QHpWXGHGLPSDFWPrPHUHPDUTXDEOHQHSRXUUDMDPDLVGpFLGHUGH
OHQJDJHPHQWGXQHUpIRUPH : elle doit davantage servir amnager le dispositif retenu, voire
en modifier certaines dLVSRVLWLRQV WHFKQLTXHV ,O QH VDJLW SDV GH UpXQLU XQ DUpRSDJH
GH[SHUWVHQYXHGHGpWHUPLQHUvia OpWXGHGLPSDFWVLO\DOLHXGHUpIRUPHU
Quant nos instruments, si des efforts ont t raliss en matire de quantification,
la dimension conomique demeure insuffisante et doit tre amliore. Il faudrait galement
associer davantage les politiques ce travail, comme les Britanniques qui font venir le

 262

PLQLVWUHSRUWHXUGXQSURMHWHWOXLIRQWPHVHPEOH-t-LOVLJQHUXQHDWWHVWDWLRQFHUWLILDQWTXLOD
pULVFRQQDLVVDQFHGHOpWXGHGLPSDFWHWTXLO\DELHQPDWLqUHjOpJLIpUHU&HWWHSUDWLTXHHVW
XQSHXIRUPHOOHPDLVWURSVRXYHQWHQ)UDQFHOH[HUFLFHSROLWLTXHGHODSUpSDUDWLRQGHODORL
HVWVpSDUpGHOH[HUFLFHDGPLQLVWUDWLIGHOpWXGHGLPSDFW
EnfinLOHVWQpFHVVDLUHGHUHFRXULUjODSUHVVLRQH[WpULHXUH/H&RQVHLOGeWDWMRXH
en partie ce rle puisque, aux termes de la rvision constitutionnelle, il doit disposer de
OpWXGH GLPSDFW SRXU UHQGUH VRQ DYLV VXU OH WH[WH HQ SUpSDUDWLRQ 2U OHV DGPLQLVWrations
centrales ont fini par comprendre que si elles drogeaient cette obligation, elles risquaient
GHVHKHXUWHUjODYLVGX&RQVHLOGeWDWTXLDFRPPHQFpjIDLUHGHVREVHUYDWLRQVSHUWLQHQWHV
VXUOHFRQWHQXGHVpWXGHVGLPSDFW1HVHUDLW-il pas possiEOHGHGHPDQGHUDX&RQVHLOGeWDW
GH UHQGUH XQ DYLV TXL VHUDLW UHQGX SXEOLF VXU OpWXGH GLPSDFW HOOH-mme ? Le Parlement
doit, lui aussi, porter ce regard extrieur critique  OHV LQLWLDWHXUV GH OpWXGH GLPSDFW RQW
parfois regrett que les dputs et lHV VpQDWHXUV QH VLQWpUHVVHQW SDV GDYDQWDJH DX[ pWXGHV
GLPSDFW
/D JHVWLRQ GHV IOX[ UpJOHPHQWDLUHV HVW DXMRXUGKXL PLHX[ PDvWULVpH TXH OD
SURGXFWLRQ OpJLVODWLYH 6L MH[FOXV OHV WH[WHV QpFHVVDLUHV j ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV RX j OD
transposition des directives europennes, tous les autres textes rglementaires sont contrls
et valus. Les nouvelles charges doivent tre justifies, faute de quoi le texte est bloqu.
Depuis le 1er septembre dernier, la mise en application du systme du un pour un permet
GHTXDQWLILHUOLPSDFWGXQRXYHDXWH[WHVXUXQHDFWLYLWpOHPLQLVWqUHGHYDQWVXSSULPHUXQH
charge au moins comparable dans un autre domaine de la rglementation. Le solde est pour
OLQVWDQW SRVLWLI SXLVTXH OD VLPSOLILFDWLRQ GH OD FKDUJH UpJOHPHQWDLUH HVW suprieure son
accroissement.
'H QRPEUHX[ SURJUqV RQW pWp UpDOLVpV HQ PDWLqUH GH GpFUHWV GDSSOLFDWLRQ JUkFH j
notre tnacit : 82 % des dispositions rglementaires exiges par les lois adoptes au cours
GH OD SUHPLqUH DQQpH GH ODFWXHOOH OpJLVODWXUH Rnt t prises, 65  OD\DQW pWp HQ PRLQV GH
six PRLV&HVWXQSURJUqVUpHOPDLVRQSHXWIDLUHHQFRUHPLHX[,OHVWYUDLTXHOHVQRXYHOOHV
H[LJHQFHV HQ PDWLqUH GpWXGH GLPSDFW GH SUpSDUDWLRQ UDLVRQQpH GH OD UpJOHPHQWDWLRQ GH
consultations et de tests iQWHUGLVHQWGHSXEOLHUWUqVUDSLGHPHQWOHVGpFUHWVGDSSOLFDWLRQ8Q
quilibre est trouver entre la maturation des nouvelles rglementations et le souci
GDFFpOpUHUODSSOLFDWLRQGHVORLV'HSOXVOHVDGPLQLVWUDWLRQVFHQWUDOHV FHVWXQHGHOHXUV
faiblesses traditionnelles ne matrisent que mdiocrement les procdures : elles procdent
de manire squentielle, consultant les uns aprs les autres diffrents organismes, avant de se
WRXUQHUYHUVOH&RQVHLOGeWDWSXLVOH6HFUpWDULDWJpQpUDOGX*RXYHUQHPHQt, toute suspension
GHODGpPDUFKHLPSOLTXDQWVRXYHQWGHUHYHQLUjOpWDSHSUpFpGHQWH(OOHVGRLYHQWIRXUQLUXQ
effort en matire de matrise des procdures.
6DJLVVDQW GH OD WUDQVSRVLWLRQ GHV GLUHFWLYHV HXURSpHQQHV OD )UDQFH D UpDOLVp GH
grands progrs eQWHUPHVTXDQWLWDWLIVOKHXUHDFWXHOOHOHGpILFLWGHWUDQVSRVLWLRQVHVLWXH
entre 0,4 et 0,6 %, ce qui nous situe une bonne place dans le palmars europen. Notre
SUHPLHU VRXFL HVW GpYLWHU OHV SKpQRPqQHV GH VXUWUDQVSRVLWLRQ ; le second, situ en amont,
WLHQWjQRWUHGLIILFXOWpjDQWLFLSHUOLPSDFWGHODGLUHFWLYHVXUOHGURLWQDWLRQDO-XVTXjLO\D
peu, le service charg de ngocier la directive Bruxelles tait diffrent de celui qui tait
charg de la transposer dans le droit national. Trs vite aussi, la mmoire de la ngociation
SRXYDLWVHSHUGUHVLELHQTXLOGHYHQDLWLPSRVVLEOHGHVHUDSSHOHUSRXUTXRLOD)UDQFHDYDLW
elle-PrPHGHPDQGpOLQVFULSWLRQGHWHOOHRXWHOOHGLVSRVLWLRQGDQVODGLUHFWLYH6LGHVSURJUqV
ont t raliss sur tous ces points, nous rencontrons toujours des difficults obtenir des
PLQLVWqUHV TXLOV pFKDQJHQW DYHF OH 6HFUpWDULDW JpQpUDO DX VXMHW GH OLPSDFW HIIHFWLI GXQ
projet en cours de prparation. Il nous est mme arriv de dcouvrir que des projets de

 263

directives imSOLTXDLHQWXQHUpYLVLRQGHOD&RQVWLWXWLRQVDQVTXHODGPLQLVWUDWLRQFRQFHUQpH
VHQ VRLW UHQGX FRPSWH ,O LPSRUWH GH IDYRULVHU OD GpPDUFKH LQWHUPLQLVWpULHOOH HW VXU FH
point, le rapprochement entre le Secrtariat gnral des affaires europennes et le Secrtariat
gnral du Gouvernement a permis de raliser des progrs.
6L HQ )UDQFH ODFFHVVLELOLWp GHV QRXYHOOHV QRUPHV HVW UHPDUTXDEOH JUkFH j OD
codification et Lgifrance, la scurit juridique est moins bien garantie. Le souci de
stabilit et de prvisibilit du droit est troitement li celui de la simplification : il convient
GH PLHX[ GpWHUPLQHU OLPSDFW HIIHFWLI GH OD QRUPH VXU OH SXEOLF TXHOOH YLVH /HV JUDQGHV
entreprises se plaignent moins de la complexit des textes lgislatifs que de la mutabilit et
GHOLPSUpYLVLELOLWpMXULGLTXHV2QSRXUUDLWUHPpGLHUjFHODHQUHFRXUDQWjOH[SpULPHQWDWLRQ
ou des dispositifs transitoires, pour faire en sorte que des projets en cours ne soient pas
affects par une nouvelle lgislation, plus que nous ne OHIDLVRQVjOKHXUHDFWXHOOH
M me Ccile Untermaier. Vous nous confirmez les progrs constants que nous
ralisons en matire de simplification et de qualit lgislatives.
-DLELHQQRWpOHVGLIILFXOWpVUHQFRQWUpHVSRXUREWHQLUGHVpWXGHVGLPSDFWGHTXDOit
HQUDLVRQGXSHXGLQWpUrWSRUWpjFHOOHV-ci par les politiques et des relations difficiles entre le
SROLWLTXH HW ODGPLQLVWUDWLI -DL DXVVL QRWp OXWLOLWp GXQH SUHVVLRQ H[WpULHXUH 'HV YR\DJHV
que la mission a raliss Berlin et Londres merge lLGpH GH FUpHU XQH DXWRULWp
LQGpSHQGDQWHFKDUJpHGpPHWWUHXQDYLVVXUODTXDOLWpGHOpWXGHGLPSDFW3OXVOHVWUDYDX[
GH OD PLVVLRQ DYDQFHQW SOXV MDL OD FRQYLFWLRQ TXH OpYDOXDWLRQ GH OpWXGH GLPSDFW
permettrait de garantir le mieux-tre de la loi et GDPpOLRUHUHQFRQVpTXHQFHODSSOLFDWLRQ
GHVWH[WHV4XHQSHQVH]-vous ? Cette autorit pourrait tre rattache au Premier ministre,
PRLQVTXHOOHQHVRLWLQGpSHQGDQWHFRPPHOHVWOH1.5j%HUOLQ
Vous avez galement relev la difficult que rencontreQWOHVeWDWVjpYDOXHUOLPSDFW
des directives et des rglements europens lors de leur transposition : comment les tats
pourraient-LOV rWUH PLHX[ DVVRFLpV DX[ pWXGHV GLPSDFW UpDOLVpHV DX SODQ HXURSpHQ DILQ
GDQWLFLSHUOHVHIIHWVGHVGLUHFWLYHVDXSODQQational avant mme leur transposition ?
M . Serge Lasvignes. -H QDL DXFXQH REMHFWLRQ GH SULQFLSH j OD FUpDWLRQ GXQH
commission indpendante. Ma seule proccupation MDL OX OHV FRPSWHV UHQGXV GHV
SUpFpGHQWHV DXGLWLRQV GH OD PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ HVW GpYLWHU OD FUpDWLRQ GXQH
DGPLQLVWUDWLRQ GH OH[SHUWLVH pFRQRPLTXH DSSOLTXpH DX[ pWXGHV GLPSDFW ,O QH VHUDLW QL
SHUWLQHQW QL UHQWDEOH GH FUpHU XQ VHUYLFH FKDUJp GHV pWXGHV GLPSDFW ,O IDXW DSSUHQGUH j
travailler avec les moyens dont nous disposons, qui sont importants. Les Allemands
UHFRXUHQWjXQHFHQWDLQHGHVWDWLVWLFLHQVDORUVTXHOD)UDQFHGLVSRVHGHO,QVWLWXWQDWLRQDOGH
la statistique et des tudes conomiques (Insee), qui travaille dans des conditions
GLPSDUWLDOLWpVFLHQWLILTXHUHFRQQXHVSDUWRXV. La structure envisage devra tre lgre.
On pourrait galement et profiter ainsi de la particularit franaise consistant
VRXPHWWUH OH[DPHQ GHV SURMHWV GH ORL DX &RQVHLO GeWDW donner ce dernier la mission
H[SOLFLWHGHGLUHVLOpWXGHGLPSDFWest suffisante ou non, le cas chant en auditionnant les
experts des administrations comptentes.
(QYXHGpYDOXHUOHVGLUHFWLYHVHXURSpHQQHVHQDPRQWQRXVDYRQVGHPDQGpTXHGHV
ILFKHV GLPSDFW QRXV VRLHQW IRXUQLHV DX GpEXW GH OD QpJRFLDWLRQ DILQ TXH OH Parlement
franais puisse prendre connaissance sans dlai des projets de Bruxelles. Le problme est
TXHFHVILFKHVGLPSDFWQHVRQWSDVWRXMRXUVWUDQVPLVHV

 264

M . Thierry-Xavier Girardot, directeur, adjoint au secrtaire gnral du

Gouvernement. Des progrs RQW pWp UpDOLVpV 0DLV VL OD ILFKH GLPSDFW VLPSOLILpH HVW
transmise, elle demeure trop souvent superficielle. Pour tre plus efficace, le Secrtariat
gnral des affaires europennes, les diffrents ministres et la reprsentation permanente de
la France DXSUqVGHO8QLRQ HXURSpHQQHGRLYHQWLQWHUYHQLUDXFRXUVGHOpODERUDWLRQSDUOD
&RPPLVVLRQHXURSpHQQHGXSURMHWGHGLUHFWLYHFHVW--GLUHORUVTXHOOHSURFqGHHQFRUHjGHV
FRQVXOWDWLRQV HW SUpSDUH VHV SURSUHV pWXGHV GLPSDFW VXU VRQ SURMHW GH GLUHFWLYH ,l est
SRVVLEOHGHUHQIRUFHUOHIILFDFLWpGHQRWUHLQWHUYHQWLRQjFHVWDGH
M . Serge Lasvignes. (Q )UDQFH OD GLUHFWLYH QHVW SDV LQWURGXLWH SXUHPHQW HW
simplement dans le droit national GXIDLWGHOH[LVWHQFHGHGLIIpUHQWVFRGHVOHFRQWHQXGHOD
directiYH GRLW rWUH LQWpJUp DX GURLW QDWLRQDO DORUV TXDX 5R\DXPH-Uni, par exemple, la
GLUHFWLYH HQWUH HQ DSSOLFDWLRQ GqV TXHOOH HVW DSSURXYpH (W VLO HVW UHFRXUX j GHV QRWLRQV
juridiques ne correspondant pas au droit franais, la transposition devient plus dOLFDWH&HVW
pourquoi, en amont de la ngociation de la directive, une ngociation stratgique
interministrielle devrait porter sur les enjeux politique et juridique de la directive pour la
France.
M me Ccile Untermaier. /H &RQVHLO GeWDW SRXUUDLW GRQQHU XQ DYLV VXU OpWXGH
GLPSDFW FRPPH LO OH IDLW GpMj SRXU OHV SURMHWV GH ORL Considrez-vous toutefois que le
PLQLVWqUHTXLpODERUHXQSURMHWGHORLHVWOHPLHX[jPrPHGHUpDOLVHUOpWXGHGLPSDFW ? Une
autorit indpendante ne se justifierait-elle pas ?
M . Serge Lasvignes. ,O\DGHX[IDoRQVGHFRQFHYRLUODXWRULWpLQGpSHQGDQWH6RLW
HOOH YDOLGH OpWXGH GLPSDFW XQH IRLV TXH FHOOH-FL D pWp UpDOLVpH SDU GDXWUHV VRLW HOOH D OD
responsabilit de son laboration.
-HQHVXLVSDVIDYRUDEOHjFHTXHORQFRQILHODUpDOLVDWLRQGHOpWXGHGLPSDFWjXQH
DXWRULWpLQGpSHQGDQWHFDUOHVVHQWLHOGHVFRPSpWHQFHVVHVLWXHDXVHLQGHVPLQLVWqUHVGRQWOHV
SHUVRQQHOVFRQQDLVVHQWWUqVELHQOHXUVXMHW'HSOXVMHQDWWHQGVSDVGHOpWXGHGLPSDFWXQH
OXPLqUHWHOOHTXHOOHGHYUDLWrWUHOHIUXLWGXQWUDYDLODEVROXPHQWLPSDUWLDO/DGpPDUFKHGH
UpIRUPH OpJLVODWLYH UHVWH IRQFLqUHPHQW SROLWLTXH ,O QHVW GRQF SDV SRVVLEOH GHQ VFLQGHU
ODVSHFW VFLHQWLILTXH HW ODVSHFW SROLWLTXH /pWXGH GLPSDFW D VLPSOHPHQW SRXU IRQFWLRQ
GpYLter aux politiques de commettre des btises, surtout imprvues. Or, en raison de la
comptence de leurs diffrentes directions, les ministres sont capables de se plier une telle
discipline. Il suffit de prvoir une contrainte extrieure permettant de vULILHUTXHOH[HUFLFH
a t bien conduit.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Je crois que vous avez raison,
monsieur le Secrtaire gnral.
/pYDOXDWLRQGRLWpJDOHPHQWSHUPHWWUHGHYpULILHUVLOHVREMHFWLIVIL[pVGDQVOpWXGH
GLPSDFWRQWpWpDWWHLQWV ou non.
M . Rgis Juanico. ,O QH VDJLW SDV HQ HIIHW GH FUpHU XQ PRQVWUH MXULGLTXH
interministriel, puisque nous disposons dj des outils ncessaires.
Au Royaume-8QLODVWUXFWXUHFKDUJpHGHFRQWU{OHUODTXDOLWpGHVpWXGHVGLPSDFW
Regulatory Policy Committee HVW OpJqUH SXLVTXHOOH QH FRPSWH TXXQH TXLQ]DLQH GH
fonctionnaires et huit membres indpendants, qui se runissent chaque semaine, en vue
GpYDOXHUODTXDOLWpGHOpWXGHGLPSDFWVDQVFKHUFKHUjODUHIDLUH(QFHTXLQRXVFRQFHUQH
un avis du &RQVHLOGeWDWUHQGXSXEOLFQRXVpFODLUHUDLWVDQVGRXWH : le lgislateur aimerait
GLVSRVHU DYDQW OH[DPHQ GHV SURMHWV HW SURSRVLWLRQV GH ORL GH GRQQpHV FRQVROLGpHV 6L XQ

 265

JUDQGSURJUqVDpWpUpDOLVpGHSXLVQRXVQHQGHYRQVSDVPRLQVQRXVGRWHUGXQRXWLO
VXSSOpPHQWDLUHQRXVSHUPHWWDQWGHGLVSRVHUWUqVW{WGpWXGHVGHTXDOLWp
La mission souhaite galement dterminer les moyens pouvant amliorer la
UpGDFWLRQ OD FRPSUpKHQVLELOLWp HW ODFFHVVLELOLWp GHV ORLV Lgifrance fournissant dj un
gros travail en la matire. Les Britanniques ont cr une commission dont la fonction est de
FRQVHLOOHUHQDPRQWOHVUpGDFWHXUVGHODORLHQWHUPHVGLQWHOOLJLELOLWpHWGHFRQFLVLRQGXWH[WH
/HV ORLV IUDQoDLVHV VRQW WUDGLWLRQQHOOHPHQW EDYDUGHV $ORUV TXXQH ORL portugaise fait trois
pages et que les lois britanniques ne contiennent souvent que trois ou quatre articles, le projet
GH ORL IUDQoDLV UHODWLI j OpFRQRPLH VRFLDOH HW VROLGDLUH TXL VH YHXW XQ WH[WH IRQGDWHXU IDLW
GpMj FHQW SDJHV DORUV TXH QRXV QHQ VRPPHV TXj VD SUHPLqUH OHFWXUH j O$VVHPEOpH
nationale. Trop souvent aussi figurent dans nos textes des dispositions qui ne sont pas du
domaine de la loi mais appartiennent au domaine rglementaire.
Quels conseils pouvez-vous nous donner en matire de simplification lgislative ?
M . Serge Lasvignes. Je suis embarrass pour vous rpondre car je fais dj tout
mon possible en la matire.
$\DQWFRQVWDWpTXHOH&RQVHLOGeWDWOXLDXVVLVHODLVVHSDUIRLVIOpFKLUMDLGpFLGp
TXDYDQWGHSDVVHUGHYDQWOH&RQVHLOGeWDWWRXVOHVWH[WHVIHUDLHQWOREMHWGXQHUpXQLRQGH
UHOHFWXUH DX 6HFUpWDULDW JpQpUDO GX *RXYHUQHPHQW 6DJLVVDQW GX SURMHW GH ORL UHODWLI j
OpFRQRPLHVRFLDOHHWVROLGDLUHPHVpFKDQJHVVXUOHFDUDFWqUHOpJLVODWLIGHFHUWDLQHVPHVXUHV
avec les reprsentants du ministre concern ont t assez difficiles. En effet, outre les vraies
dispositions lgislatives, deux autres catgories de mesures sont trs reprsentes dans ce
texte : les mesures rglementaires et les dispositions normatives incertaines je pense
notamment la dfinition de la subvention, dont le statut normatif me laisse perplexe, mais
qui figure dans le texte la demande du secteur associatif.
M . Rgis Juanico. Et des collectivits locales, au nom de la scurit juridique.
M . Serge Lasvignes. Les relectures aboutissent un compromis : en change de
FHUWDLQHVFRQFHVVLRQVGXPLQLVWqUHMDFFHSWHGHODLVVHUILJXUHUFHUWDLQHVGLVSRVLWLRQVVDFKDQW
TXH MH QDL DXFXQ SRXYRLU GH GpFLVLRQ SROLWLTXH et que le ministre mcontent peut toujours
aller se plaindre auprs du Premier ministre. Je constate frquemment que les dispositions
VXSSULPpHV ORUV GH OD UHOHFWXUH UHSDUDLVVHQW SDU YRLH GDPHQGHPHQW PLQLVWpULHO RX
parlementaire. Cela dit, les dispositions qui me proccupent le plus ne sont pas tant celles
GRUGUHUpJOHPHQWDLUHTXHFHOOHVGRQWOHVWDWXWQRUPDWLIHVWLQFHUWDLQ : un juge risque de faire
GXQH GpFODUDWLRQ GH SULQFLSH XQH UqJOH GH GURLW FH TXL HVW LQTXLpWDQW (Q UHYDQFKH OHV
GLVSRVLWLRQV UpJOHPHQWDLUHV VL HOOHV GpYDORULVHQW ORXYUDJH OpJLVODWLI QRIIUHQW TXH SHX GH
danger en termes de scurit juridique.
M . Thierry M andon, rapporteur. Plusieurs critres permettent de dterminer la
qualit de la loi.
/HSUHPLHUYRXVYHQH]GHOpYRTXHUFHVWHQHIIHWODQDWXUHOpJLVODWLYHRXQRQGHV
dLVSRVLWLRQVDGRSWpHV/LGpDOVHUDLWGHOLPLWHUOHQWKRXVLDVPHOpJLVODWLITXLSHXWDYRLUSRXU
effet de rigidifier les modifications futures, seule une loi pouvant modifier une loi.
/H GHX[LqPH FHVW OD VROLGLWp MXULGLTXH GX WH[WH -H QH GLVSRVH SDV GH VWatistiques
SUpFLVHVVXUOHVFHQVXUHVGHVWH[WHVYRWpVSDUOH3DUOHPHQW-DLWRXWHIRLVOHVHQWLPHQWTXHOH
lgislateur a des progrs raliser. Est-il normal de se rjouir que 90 % de la loi de finances
pour 2014 aient pass le cap du Conseil constitutionnel ? mes yeux, la censure devrait

 266

demeurer exceptionnelle. Quelles mesures devrions-nous prendre pour mieux garantir la

solidit juridique des textes que nous adoptons " /D SXEOLFLWp GHV DYLV GX &RQVHLO GeWDW
permettrait-HOOHG\SDUYHQLU ? Par ailleurs, serait-il possible de soumettre les propositions de
ORLYRLUHOHVDPHQGHPHQWVTXLSHXYHQWGpQDWXUHUOHVWH[WHVjGHVpWXGHVGLPSDFW ?
Troisime critre : prvoir un rendez-YRXVGpYDOXDWLRQWULHQQDORXTXLQTXHQQDOGH
la mise en application de certains textes. Une loi ne doit pas tre considre comme
ternelle.
6DJLVVDQWGHVpWXGHVGLPSDFWMHSDUWDJHYRWUHMXJHPHQWVXUOHFDUDFWqUHLQVXIILVDQW
GHOpYDOXDWLRQpFRQRPLTXHGHVWH[WHV/HVRXWLOVVWDWLVWLTXHVHWPpWKRGRORJLTXHVTXHQRXV
utilisons sont-ils adquats ? Nous sommes les seuls recourir la mthode franco-franaise :
Oscar outil de simulation de la charge administrative de la nouvelle rglementation.
Est-FH HQ UDLVRQ GHV VSpFLILFLWpV IUDQoDLVHV TXH QRXV DYRQV EDOD\p GXQ UHYHUV GH Pain le
Standard Cost Model TXLQHVWSDVXWLOLVpXQLTXHPHQWSDUOHV$QJOR-Saxons ?
(QILQ OH FRQWU{OH TXH YRV VHUYLFHV H[HUFHQW VXU OD TXDOLWp GHV pWXGHV GLPSDFW HVW
une vraie rvolution culturelle : quels moyens y consacrez-vous ? Quelle est la taille de vos
quipes ? Quelles pistes YRXV DYH] pYRTXp O,QVHH permettraient, en cette priode
budgtaire contrainte, de les toffer ? Vos quipes pourraient-elles alors tenir lieu de
VHFUpWDULDWGXQHpYHQWXHOOHLQVWDQFHLQGpSHQGDQWHTXLYDOLGHUDLWOHWUDYDil que vous lui auriez
prpar ?
M . Serge Lasvignes. 6DJLVVDQW GHYRWUHSUHPLHUSRLQWODPRLWLpGHVGLVSRVLWLRQV
de la loi de finances pour 2014 censures par le Conseil constitutionnel taient des cavaliers
et 80 UpVXOWDLHQWGDPHQGHPHQWV
Je ne dispoVHTXHGHGL[FKDUJpVGHPLVVLRQTXLFRXYUHQWOHQVHPEOHGHVPLQLVWqUHV
-H QDL GRQF SDV OHV PR\HQV GH PH SHQFKHU VXU FKDTXH DPHQGHPHQW GpSRVp VDJLVVDQW
VXUWRXW GX SURMHW GH ORL GH ILQDQFHV GRQW OH[DPHQ YD YLWH HW LQWHUYLHQW GDQV XQH SpULRGH
charge. Je rponds en revanche toutes les sollicitations.
M . le rapporteur. 'DXWDQWTXHYRXVDYH]GpMjYXSDVVHUXQJUDQGQRPEUHGHFHV
DPHQGHPHQWVHQDPRQWGHOH[DPHQGXWH[WHHQVpDQFHSXEOLTXH
M . Serge Lasvignes. &HVWYUDL
En revanche, le passage, dans la loi de financement de la scurit sociale, des taux
dits historiques jGHVWDX[DFWXDOLVpVSRXUOHFDOFXOGHVSUpOqYHPHQWVVXUODVVXUDQFH-vie
SUpVHQWDLW XQH UpHOOH IUDJLOLWp MXULGLTXH GRQW MDYDLV SUpYHQX OH *RXYHUQHPHQW ,O D
longuement hsit, puiV XQ pTXLOLEUH VHVW LQVWDXUp HQWUH OHV SUpRFFXSDWLRQV MXULGLTXHV
conomiques et politiques, et il a pris le risque de prsenter la mesure. Le Conseil
FRQVWLWXWLRQQHO QHODSDVFHQVXUpHPDLVD pPLVXQHUpVHUYH&HWWHPHVXUHYLVDLW GXUHVWHj
anticiper sur une volution jurisprudentielle probable du Conseil constitutionnel. Il convient
pYLGHPPHQWGDVVXPHUHQVXLWHOHFRWSROLWLTXHGHODUpDOLVDWLRQGXULVTXH-HFRQVLGqUHTXH
ODGPLQLVWUDWLRQHWOH*RXYHUQHPHQWRQWIDLWOHXUWUDYDLO
Quant aux clauses dHGpVLJQDWLRQLQVFULWHVGDQVODORLGHVpFXULVDWLRQGHOHPSORL
HOOHV RQW WRXW GDERUG pWp FHQVXUpHV SDU OH &RQVHLO FRQVWLWXWLRQQHO DX WLWUH GH OD OLEHUWp
GHQWUHSUHQGUH/H*RXYHUQHPHQWDDORUVGHPDQGpDX&RQVHLOGeWDWXQDYLVWUqVGpWDLOOp\
compris VXUOHWDX[GXGLVSRVLWLIGLQFLWDWLRQILVFDOHGHYDQW ILJXUHUGDQVOHSURMHW GHORLGH
ILQDQFHPHQW GH OD VpFXULWp VRFLDOH SRXU  &H GLVSRVLWLI D IDLW OREMHW GXQH QRXYHOOH
FHQVXUHGX&RQVHLOFRQVWLWXWLRQQHOTXLDMXJpOpFDUWGHWDX[WURSpOHYp

 267

M . le rapporteur. ,OHVWUHJUHWWDEOHTXHQRXVQD\RQVSDVFRQQDLVVDQFHGHVDYLVGX
&RQVHLOGeWDW
M . Serge Lasvignes. Celui-ci a t publi.
M . le rapporteur. &H QHVW SDV OH FDV OH SOXV IUpTXHQW 1RXV LJQRURQV SDUIRLV OHV
hsitations du Gouvernement sur telle ou telle disposition. Ne conviendrait-LOSDVGLQIRUPHU
OHVSDUOHPHQWDLUHVGHVDYLVGX&RQVHLOGeWDW ? Parfois, ils en ont vent par Le Figaro ou Les
chos.
M me la prsidente Laure de La Raudire. /DSXEOLFLWpGHVDYLVGX&RQVHLOGeWDW
QpYLWHUDLW-elle pas, en sus des travers que vous avez voqus, la logorrhe non normative
des textes, laquelle peut avoir des consquences ngatives lors des contentieux "/DYLVGX
&RQVHLOGeWDWYLVH-t-il les dispositions non normatives des textes ?
M . Serge Lasvignes. /DSXEOLFLWpGHVDYLVGX&RQVHLOGeWDWHVWXQVXMHWUpFXUUHQW
GRQWODFWXDOLWpHVWUHQIRUFpHSDUOHEHVRLQFURLVVDQWGHWUDQVSDUHQFH
Il faut avoir nanmoins conscience que leur publicit fera voluer les avis du
&RQVHLOGeWDW&HOXL-ci aura tendance se protger lui-mme, par une sorte de principe de
SUpFDXWLRQMXULGLTXHTXLUpGXLUDGDXWDQWODOLEHUWpGHFKRL[GX*RXYHUQHPHQW/H&RQVHLO
GeWDW HQWUHWLHQW DFWXHOOHPHQW XQ GLDORJXH FRQVWUXFWLI DYHF ODGPLQLVWUDWLRQ HW DFFHSWH
quelquefois de prendre lui-mme un risque juridique. Ds lors que ses avis seront rendus
publics, il ne voudra pas perdre la face et se montrera plus restrictif sur le plan juridique.
&RPPHGHSOXV OH&RQVHLOGeWDWHW OH&RQVHLOFRQVWLWXWLRQQHO QHVRQWSDVWRXMRXUVVXUOD
mme ligne, le politique risque de se trouver pris en tenaille. Une telle publicit poserait
GRQFODTXHVWLRQGpOLFDWHGHODUELWUDJHHQWUHODVpFXULWpMXULGLTXHHWODOLEHUWpSROLWLTXH
Je pense en effet que les propositions de loi les plus complexes, qui sont devenues
GHV SRLQWV GHIUDJLOLWpMXULGLTXHVGHYUDLHQWrWUHVRXPLVHVHOOHVDXVVLDX[pWXGHVGLPSDFW
La plupart du temps, le Secrtariat gnral du Gouvernement ne les examine pas, et mme si,
GHSXLVOH&RQVHLOGeWDWSHXWrWUHVDLVLSRXUDYLVGXQHSURSRVLWLRQGHORLFHODQDUULYH
que rarement HWOH*RXYHUQHPHQWQHFRQQDvWSDVODYLVUHQGXHQSDUHLOFDVSDUOH&RQVHLO,O
IDXGUDLWGRQFTXHO$VVHPEOpHQDWLRQDOHHWOH6pQDWVHGRWHQWGHPR\HQVSURSUHVVRLWTXH
GDQV OH FDGUH GXQ FRQYHQWLRQQHPHQW DYHF OHV DGPLQLVWUDWLRQV GH OH[pFXWLI OH 3DUOHPHQW
GLVSRVH GXQ GURLW GDFFqV j OH[SHUWLVH GH OH[pFXWLI DYHF GHV JDUDQWLHV VXIILVDQWHV
QRWDPPHQWORUVTXLOVDJLWGXQHSURSRVLWLRQGHORLGHORSSRVLWLRQ
Des rendez-YRXV WULHQQDX[ GpYDOXDWLRQ PRQVieur le rapporteur, seraient fort
utiles  LOV SHUPHWWUDLHQW QRWDPPHQW GLGHQWLILHU OHV GLVSRVLWLRQV UHVWDQW LQDSSOLTXpHV IDXWH
TXH ORQ DLW SX SUHQGUH OHV GpFUHWV GDSSOLFDWLRQ QpFHVVDLUHV 'H WHOV UHQGH]-vous
permettraient de faire le tri entre les dispositifs qui fonctionnent et ceux qui devraient tre
revus. Les lois Dutreil sur le commerce se sont succd car il fallait rviser quasiment
chaque anne les dispositifs en faveur des petites entreprises  LO QHVW SDV ERQ GH OpJLIpUHU
par balbutiements successifs.
6DQV rWUH XQ JUDQG FRQQDLVVHXU MDL FUX FRPSUHQGUH TXH OH V\VWqPH GpYDOXDWLRQ
Oscar , mis au point par un inspecteur des finances, prenait en compte des cots plus
nombreux que le Standard Cost Model, que les Nerlandais taient venus nous prsenter. Ce
GHUQLHU LQWqJUH VHXOHPHQW OHV FRWV GH IRUPDOLWpV DORUV TX2VFDU HQJOREH OHV FRWV GH
VWUXFWXUHHWGDGDSWDWLRQ7RXWHIRLVMHQHYRLVDXFXQREVWDFOHjDSSURIRQGLUODTXHVWLRQ

 268

M me la prsidente Laure de La Raudire. Ne pas partager les indicateurs des

autres pays risque de fausser les comparaisons, quelle que soit la majorit en place.
9RXVVXJJpUH]TXHOH&RQVHLOGeWDWpYDOXHOHVpWXGHVGLPSDFW : or, en Allemagne
et au Royaume Uni, la socit civile est galement associe cette valuation, ce qui peut
SRQGpUHU OH SRLGV SROLWLTXH GH OpYDOXDWLRQ 3RXUUDLW-on associer la socit civile aux avis
UHQGXVSDUOH&RQVHLOGeWDW ?
Le un pour un fait-LOOREMHWGXQWDEOHDXGHERUGGHVERQQHVSUDWLTXHVPLQLVWqUH
par ministre ? Si oui, celui-ci est-il rendu public ? La transparence en la matire est une
exigence des Franais en gnral et des entreprises en particulier.
M . Serge Lasvignes. /H V\VWqPH DFWXHO GH OpYDOXDWLRQ GHV pWXGHV GLPSDFW
pourrait tre amlior grce une intervention offLFLHOOH GX &RQVHLO GeWDW 6L ORQ YHXW \
DVVRFLHU OD VRFLpWp FLYLOH SRXU QH SDV VHQ WHQLU DX UHJDUG WHFKQLTXH GH ODGPLQLVWUDWLRQ LO
conviendrait de crer une commission indpendante.
6DJLVVDQWGHYRWUHVHFRQGHTXHVWLRQOHVLQGLFDWHXUVQHVDXUDLHQWtre tenus cachs,
ne serait-FH TXDX SODQ MXULGLTXH  OH FDELQHW GX 3UHPLHU PLQLVWUH VDSSUrWH j SXEOLHU OHV
premiers rsultats dans le courant du semestre. Le tableau est tenu jour.
M me la prsidente Laure de La Raudire. La France ne pourrait-elle pas adopter
la rgle selon laquelle une directive europenne est en principe transcrite en droit franais
SDURUGRQQDQFHDSUqVYDOLGDWLRQSDUOH&RQVHLOGeWDWGHVDWUDGXFWLRQPRWjPRWHWQHVHUDLW
VRXPLVH DX 3DUOHPHQW TXHQ FDV GH GXUFLVVHPHQW GH OD GLUHFWive ? Une telle dmarche
VXSSRVHUDLWODSXEOLFLWpGHODYLVGX&RQVHLOGeWDWDILQTXHOHVSDUOHPHQWDLUHVVRLHQWDVVXUpV
que la rgle de la transposition mot mot par dfaut a t respecte.
M . Serge Lasvignes. /DWUDQVSRVLWLRQSDURUGRQQDQFHHVWjOKHXUe actuelle toujours
SRVVLEOH PrPH VL FHWWH SURFpGXUH HVW GH PRLQV HQ PRLQV XWLOLVpH DX SURILW GH OH[DPHQ
simplifi devant le Parlement aprs accord entre le Gouvernement et les commissions des
DIIDLUHV HXURSpHQQHV GH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH HW GX 6pQDW Vur les textes rputs les moins
VHQVLEOHV DX SODQ SROLWLTXH /D ORL SRUWDQW GLYHUVHV GLVSRVLWLRQV GDGDSWDWLRQ DX GURLW GH
O8QLRQHXURSpHQQHGLWHORL DADU , a permis de combler notre retard.
M me la prsidente Laure de La Raudire. La directive est parfois durcie lors de
sa transposition.
M . le rapporteur. 2XUHQGXHSOXVFRPSOH[HFHTXLOIDXGUDLWpYLWHU
M . Serge Lasvignes. &HVWFHUWDLQ
Le systme que vous voquez rappelle les dispositions constitutionnelles qui
SHUPHWWHQW GDGDSWHU j WRXW PRPHQW par ordonnance le droit applicable outre-mer : une
disposition constitutionnelle prvoirait que les directives peuvent tre transposes par
RUGRQQDQFHGqVORUVTXDXFXQHGLVSRVLWLRQQ\HVWDMRXWpH
M . le rapporteur. Une modification de la Constitution serait-elle ncessaire ?
M . Serge Lasvignes. Oui, si vous voulez crer une procdure permanente de
WUDQVSRVLWLRQ/H&RQVHLOFRQVWLWXWLRQQHOFHQVXUHUDLWVDQVDXFXQGRXWHXQHORLGKDELOLWDWLRQ
gnrale applicable toute directive. Il conviendrait videmment GH VHQWHQGUH VXU FH TXH
serait une transposition a minima.

 269

M me la prsidente Laure de La Raudire. 'RODQpFHVVLWpGHGLVSRVHUGHODYLV

GX&RQVHLOGeWDW
M . Serge Lasvignes. 3RXU DFFpOpUHU OD SXEOLFDWLRQ GHV GpFUHWV GDSSOLFDWLRQ LO
conviendrait de prparer autant que possible les projets de dcrets en mme temps que le
projet de loi. Cela se fait pour les ordonnances, qui sont prpares en mme temps que les
SURMHWVGHORLGKDELOLWDWLRQ : cela permet de rassurer le Parlement.
M . le rapporteur. Je nDL MDPDLV REWHQX OHV RUGRQQDQFHV DFFRPSDJQDQW OHV GHX[
GHUQLHUVSURMHWVGHORLGKDELOLWDWLRQDORUVTXHMHQVXLVFHUWDLQHOOHVpWDLHQWSUrWHV !
M . Rgis Juanico. /DTXHVWLRQGHVGpFUHWVGDSSOLFDWLRQUHMRLQWFHOOHGHODPRQWpH
en puissance de la fonctLRQGHFRQWU{OHGX3DUOHPHQW'HSXLVOHUDSSRUWHXUGXQHORL
qui ncessite la publication de textes rglementaires peut prsenter la commission
FRPSpWHQWH j OLVVXH GXQ GpODL GH VL[ PRLV VXLYDQW OHQWUpH HQ YLJXHXU GH FHWWH ORL XQ
UDSSRUW GDSSOLFDWLRQ OHTXHO IDLW QRWDPPHQW pWDW GH ODYDQFHPHQW GHV WH[WHV GDSSOLFDWLRQ
ncessaires. Il conviendrait peut-rWUHGDQWLFLSHUOHWUDYDLOGHODGPLQLVWUDWLRQVXUOHVGpFUHWV
GDSSOLFDWLRQ DILQ TXH FHOXL-ci se fasse en lien avec les parlementaires. Cela supposerait
videmment que ces derniers se rendent disponibles cette fin WHOQHVWSDVHQFRUHOHFDV
Un rendez-vous triennal, ou quinquennal, permettrait de passer au scanner
ODSSOLFDWLRQ GH OD ORL HW GH IDLUH XQ ELODQ GH VRQ HIILFDFLWp HQ YXH GH SURSoser des
modifications.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Je vous remercie, monsieur le
Secrtaire gnral, monsieur le Directeur.

 270

Sance du jeudi 20 fvrier 2014

/D PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ SURFqGH j ODXGLWLRQ de M. Rmi Bouchez, ancien
commissaire la simplification.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Monsieur Bouchez, je suis heureuse de
vous accueillir pour cette audition.
1RWUH PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ FRQVDFUpH j OD VLPSOLILFDWLRQ OpJLVODWLYH VLQWpUHVVH
principalement la faon dont est fDEULTXpHXQHORLFHVW--dire la rationalisation du flux
QRUPDWLISOXW{WTXjODUpGXFWLRQGXVWRFNQRUPDWLI cet aspect tant trait par le Conseil de
la simplification pour les entreprises, que notre rapporteur, M. Thierry Mandon, coprside
avec M. Guillaume Poitrinal. Nous rflchissons au moyen de mieux lgifrer et de
SURYRTXHU XQ FKDQJHPHQW GH FXOWXUH QRUPDWLYH HQ QRXV LQVSLUDQW QRWDPPHQW GH[HPSOHV
pWUDQJHUV1RXVQRXVVRPPHVUHQGXVj%HUOLQj/RQGUHVHWHQ%HOJLTXHROpYDOXDWLRQGHV
tudes GLPSDFW SDU GHV FRPPLVVLRQV LQGpSHQGDQWHV D SHUPLV GDPpOLRUHU OD FRQFHSWLRQ
LQLWLDOHGHODORLHWRORQFRPPHQFHjPHWWUHHQXYUHV\VWpPDWLTXHPHQWXQHpYDOXDWLRQex
post de la loi, chance de trois cinq ans.
Nous avons souhait vous entendre car, en novembre 2010, vous vous tes vu
FRQILHU SDU OH 3UHPLHU PLQLVWUH GH OpSRTXH 0 Franois Fillon, les missions de piloter
DXSUqVGX6HFUpWDULDWJpQpUDOGX*RXYHUQHPHQWODSSOLFDWLRQGXPRUDWRLUHVXUODGRSWLRQGHV
mesures rglementaires concernant les collectivits territoriales, dcid en juillet 2010, de
YHLOOHUjFHTXHOLPSDFWGHVQRUPHVDSSOLFDEOHVjODFWLYLWpGHVHQWUHSULVHVVRLWHIILFDFHPHQW
pYDOXpHQSDUWLFXOLHUSRXUFHTXLFRQFHUQHOHVHFWHXUGHOLQGXVWULHHWGHVSHWLWHVHWPR\HQQHV
entreprLVHV DLQVL TXH GH PHWWUH HQ SODFH XQ PpFDQLVPH SHUPHWWDQW TXH OHVVHQWLHO GHV
dispositions nouvelles applicables aux entreprises entrent en vigueur avec un nombre rduit
GpFKpDQFHVSUpYXHVjODYDQFHHWIL[HVGDQVODQQpHVHORQXQHUHFRPPDQGDWLRQIDLWHpar le
snateur Bruno Retailleau.
(Q FRQFOXVLRQ GH YRWUH PLVVLRQ YRXV DYH] UHPLV j ODQFLHQ 3UHPLHU PLQLVWUH HQ
mars XQUDSSRUWGDFWLYLWpGDQVOHTXHOYRXVDYH]HVTXLVVpGHVSLVWHVGHFRQVROLGDWLRQ
GXGLVSRVLWLIGHVLPSOLILFDWLRQDORUVPLVHQXYUHSDUPLOHVTXHOOHVODSSURIRQGLVVHPHQWGX
GLDORJXH DYHF OHV PLQLVWqUHV j XQ VWDGH SOXV SUpFRFH GH OpODERUDWLRQ GHV SURMHWV GH WH[WH
OHQULFKLVVHPHQWHWODSXEOLFLWpGHVILFKHVGLPSDFWHWODPpOLRUDWLRQGHODTXDQWLILFDWLRQGHV
charges pour les entreprises.
Nous serions trs intresss de vous entendre sur ces sujets. Quelles rsistances et
quels obstacles avez-vous rencontrs dans votre mission ? Quelles prconisations feriez-vous
pour parvenir une rationalisation effective du flux normatif ?
M . Rmi Bouchez, ancien commissaire la simplification. Beaucoup de choses
ayant dj t dites ou crites sur le thme de la simplification des normes, je ne suis pas sr
de pouvoir tenir des propos trs nouveaux ou originaux, mais je peux au moins vous faire
part de mon exprience de commissaire la simplification et des quelques enseignements
TXHMHQWLUH
-DLpWpQRPPpHQQRYHPEUH jFHWWHIRQFWLRQTXHMDLH[HUFpHjWHPSVSDUWLHO
DXSUqVGX6HFUpWDLUHJpQpUDOGX*RXYHUQHPHQWMXVTXHQMDQYLHU 2013, date laquelle elle a
pWppODUJLHHWSpUHQQLVpHVRXVODIRUPHGXQSRVWHGHGLUHFWHXUDGMRLQWDX6HFUpWDLUHJpQpUDO
du Gouvernement, confi ma collgue Mme Clia Vrot.

 271

/D PLVVLRQ TXL PpWDLW FRQILpH pWDLW FHQWUpH VXU OD UpJXODWLRQ GHV WH[WHV
rglemenWDLUHV FRQFHUQDQW OHV HQWUHSULVHV RX OHV FROOHFWLYLWpV WHUULWRULDOHV PDLV MDL
galement t associ aux exercices relatifs au stock de normes ce qui est comprhensible
YXTXLOHVWDVVH]DUELWUDLUHGHGLVWLQJXHUUDGLFDOHPHQWOHVGHX[DVSHFWV'HJUDQGV chantiers
lgislatifs de simplification furent lancs cette poque, tels que la mission et la proposition
de loi de M. Jean-Luc Warsmann sur le droit des entreprises, la mission et la proposition de
loi de M. ric Dolig sur les normes applicables aux collectivits territoriales et les Assises
de la simplification. Mon rle a consist surtout concevoir, mettre en place, puis superviser
HW DQLPHU SOXVLHXUV GLVSRVLWLIV DYHF ODLGH GHV pTXLSHV GX 6HFUpWDULDW JpQpUDO GX
Gouvernement et de la mission Simplification et valuation du Contrle gnral
conomique et financier.
Le principal de ces dispositifs est issu de la circulaire du Premier ministre du
17 IpYULHUTXLGHPDQGHDX[DGPLQLVWUDWLRQVGpYLWHUWRXWDORXUGLVVHPHQWLQMXVWLILpGHV
charges et contraintes qui psent sur les entreprises et les collectivits territoriales. Pour cela,
il leur incombe de procder une valuation, quantifie dans la mesure du possible, des
projets de textes rglementaires ordonnances, dcrets et arrts et de mener une
concertation pralable approfondie avec les parties intresses. Ce travail, men sous le
FRQWU{OHjOpSRTXHGXFRPPLVVDLUHjODVLPSOLILFDWLRQHWGpVRUPDLVGHODGLUHFWULFHFKDUJpH
GH OD VLPSOLILFDWLRQ GRLW rWUH FRQVLJQp GDQV XQH ILFKH GLPSact destine accompagner le
projet de texte tout au long de son cheminement.
0RQ UDSSRUW GDFWLYLWp GH PDUV 2012 faisait apparatre que prs de 700 textes
UpJOHPHQWDLUHV DYDLHQW pWp H[DPLQpV DX FRXUV GH OD SUHPLqUH DQQpH GH[HUFLFH -\ QRWDLV
que, si leV SURJUqV QpWDLHQW SDV VSHFWDFXODLUHV LOV pWDLHQW SRXUWDQW ELHQ UpHOV QRWDPPHQW
VDJLVVDQWGHVFRQGLWLRQVGHQWUpHHQYLJXHXUGHVWH[WHVHWTXHOHVDPpOLRUDWLRQVDYDLHQWOH
plus souvent rsult du dialogue men dans la phase pralable la mise au point finale du
texte. Plus tt les questions sont poses, plus en amont les solutions envisages sont
values, meilleur est le texte.
6DJLVVDQW GHV WH[WHV FRQFHUQDQW OHV FROOHFWLYLWpV WHUULWRULDOHV MH VRXOLJQHUDL GHX[
particularits. Premirement, leur contrle tait pralable leur examen par la Commission
FRQVXOWDWLYHGpYDOXDWLRQGHVQRUPHV&&(1SUpVLGpHSDU0 Alain Lambert, avec laquelle
MDLGRQFHXGpWURLWHVUHODWLRQV'HX[LqPHPHQWXQ moratoire VDSSOLTXDLWDORUVHQYHUWX
GXQHFLUFXODLUHGu Premier ministre du 6 MXLOOHWjOH[FHSWLRQGHVWH[WHVGDSSOLFDWLRQ
GXQH ORL GH WUDQVSRVLWLRQ GXQH GLUHFWLYH RX FRPPDQGpV SDU XQH GpFLVLRQ FRQWHQWLHXVH
EUHIGHWRXWFHTXLUHOHYDLWGXQHQRUPHGHUDQJVXSpULHXU
Ce dispositif a t largi la mi-2013 aux textes rglementaires concernant les
particuliers QHQVRQWGpVRUPDLVH[FOXVTXHOHVWH[WHVLQWHUQHVjODGPLQLVWUDWLRQRXTXLQH
concernent que les agents publics. En outre, le gel des textes concernant les collectivits
territoriales a t remplac par le systme dit du un pour un one in, one out , de
porte plus gnrale, mais qui comporte les mmes exceptions.
-DL pJDOHPHQW FRQWULEXp j OD PLVH HQ SODFH GX PpFDQLVPH DVVH] QRYDWHXU GHV
DCEV, les GDWHV FRPPXQHV GHQWUpH HQ vigueur , dfini par une circulaire du Premier
ministre du 23 mai 2011 qui prvoit que, sauf exception dment justifie, par exemple en cas
de mesures favorables aux entreprises, les dcrets et arrts concernant les entreprises
doivent comporter un diffUpGHQWUpHHQYLJXHXUGDXPRLQVGHX[PRLVjFRPSWHUGHOHXU
publication au Journal officiel et que cette entre en vigueur doit se faire des dates fixes,
savoir le 1er janvier et le 1er juillet de chaque anne ou, dfaut, le 1er avril et le 1er octobre.
On trouve dsormais, sur le site Lgifrance, la liste complte des textes qui entreront en

 272

vigueur aux prochaines chances, le but tant de permettre aux entreprises de prendre
IDFLOHPHQWFRQQDLVVDQFHGHVQRXYHOOHVQRUPHVHWGHV\SUpSDUHU
Ces missions ont t exerces en liaison troite avec les administrations, car la
FRQIHFWLRQGXQWH[WHHVWXQWUDYDLOGHORQJXHKDOHLQHTXLFRPSRUWHSOXVLHXUVpWDSHV une
phase ministrielle, une phase interministrielle, une phase de concertation et il faut
HVVD\HU GDSSRUWHU GHV DPpOLRUDWLRQV j FKDFXQH GHQWUH HOOHV GH PDQLqUH j DERXWLU j XQ
SURGXLWGDXVVLERQQHTXDOLWpTXHSRVVLEOH
Je voudrais maintenant vous faire part de deux sries de rflexions que je tire de ces
travaux, ainsi que de mes fonctions antrieures au Secrtariat gnral du Gouvernement, puis
DX&RQVHLOGeWDW
7RXW GDERUG VL ORQ YHXW YUDLPHQW PLHX[ UpJXOHU OD SURGXFWLRQ GH QRUPHV HQ
tendant vers une plus grande stabilit et une meilleure qualit OD TXDQWLWp PDSSDUDvW
relativement secondaire, car si les textes taient de meilleure qualit, il y en aurait moins,
SXLVTXLOQ\DXUDLWSOXVEHVRLQGHOHVFRUULJHU, on ne pourra pas viter de mettre en place
des dispositifs permanents de freins ou de filtres comportant un certain degr de contrainte.
/H[SpULHQFH PRQWUH HQ HIIHW TXH PDOJUp OH FRQVHQVXV DPELDQW VXU OD QpFHVVLWp GH OXWWHU
FRQWUHOLQIODWLRQQRUPDWLYHOHVPDXYDLVHVKDELWXGHVUHSUHQQHQWIDFLOHPHQWOHGHVVXV
-H SHQVH SDU FRQVpTXHQW TXH OREOLJDWLRQ GDVVRUWLU WRXW SURMHW GH ORL GXQH pWXGH
GLPSDFWHVWXQHERQQHFKRVHOpSRTXHFHUWDLQVFRPPHQWDWHXUVDYDLHQWHVWLPpTXLOpWDLW
dmesur de procder une rvision constitutionnelle et de passer par une loi organique pour
FHOD PDLV OD YRORQWp GH SURGXLUH GHV pWXGHV GLmpact tait reste jusque-l vacillante et la
UpIRUPHDFRQVWLWXpXQSURJUqV'HPrPHOREOLJDWLRQGHUHFXHLOOLUODYLVGHOD&RPPLVVLRQ
FRQVXOWDWLYH GpYDOXDWLRQ GHV QRUPHV HW ELHQW{W GX &RQVHLO QDWLRQDO GpYDOXDWLRQ GHV
normes  HW GH[SOLTXHU GHYDQW celle-FL OLPSDFW GHV SURMHWV GH WH[WHV UDOHQWLW FHUWHV OH
mcanisme de production des normes, mais a pour effet de mettre sous tension les
administrations et de les contraindre se justifier et progresser.
Je nuancerai toutefois mon propos par deux cRQVLGpUDWLRQV 'DERUG GH WHOV
mcanismes ne deviendront rellement efficaces que le jour o les dcideurs politiques
ministres et lus se les approprieront VLQRQOHVSURFpGXUHVULVTXHQWGrWUHDVVH]IRUPHOOHV
Or, il me semble que, si ces dispositifs ont rellement produit des effets dans les
administrations en les contraignant se justifier, des progrs restent encore faire : il est
frappant que le dispositif du chapitre II de la loi organique du 15 avril 2009 ne soit pas
compltement exploit  j PD FRQQDLVVDQFH OD &RQIpUHQFH GHV SUpVLGHQWV GXQH DVVHPEOpH
QDMDPDLVUHIXVpGLQVFULUHXQWH[WHjORUGUHGXMRXUSRXULQVXIILVDQFHGHOpWXGHGLPSDFW
ni mme formul de menace srieuse en ce sens. Cela ferait pourtant son effet !
Ensuite, comme le soulignait le professeur Michel Verpeaux, il convient de rester
pragmatique : la cration ou la modification de textes a le plus souvent de bonnes
justifications et traduit dans une large mesure le fonctionnement normal de nos institutions
dmocratiques/LGpHVHORQODTXHOOHGHVFKHIVGHEXUHDX[SURGXLUDLHQWGHVWH[WHVGDQVGHV
UHFRLQV VDQV TXH SHUVRQQH QH OH OHXU GHPDQGH HVW HUURQpH -HQ YHX[ SRXU SUHXYH TXH OD
&&(1 FRPSRVpH GpOXV GRQQH WUqV SHX GDYLV WRWDOHPHQW QpJDWLIV VXU OHV WH[WHV TXHOOH
exaPLQH HW TXHQ WDQW TXH FRPPLVVDLUH j OD VLPSOLILFDWLRQ MH QDL PRL-mme rendu que
quinze avis dfavorables sur un total de 700 projets de textes. Il faut tre raliste  VL ORQ
SURGXLWGHVWH[WHVFHVWTXLO\DGHVUDLVRQV
Je me mfie donc des solutions radicales, transversales, ou purement quantitatives ;
j PHV \HX[ ODPpOLRUDWLRQ GHV WH[WHV SDVVH VXUWRXW SDU GHV HIIRUWV TXDOLWDWLIV SDU GHV

 273

solutions micro plutt que macro . Les propositions de moratoires, quotas ou

abrogations automatiques me laissent sceptique ; au demeurant, elles se heurteraient
GLQVXUPRQWDEOHVREVWDFOHVMXULGLTXHV
/D VHFRQGH VpULH GH FRQVLGpUDWLRQV FRQFHUQH OpYDOXDWLRQ SUpDODEOH GHV WH[WHV 
PHV\HX[FHVWHQSURJUHVVDQWGDQVFHGRPDLQHTXHORQSRXUUDDPpOLRUHUOHV choses sur le
ORQJWHUPH0DLVOD)UDQFHDGXUHWDUGHQODPDWLqUHHWFHQHVWSDVXQHWkFKHIDFLOH
/D UpDOLVDWLRQ GpWXGHV GLPSDFW VpULHXVHV DSSURIRQGLHV HW VRXPLVHV j XQ GpEDW
contradictoire, voire une contre-expertise, prend du temps. Or le temps GHOH[SHUWLVHHWGX
GpEDWWHFKQLTXHQHVWSDVWRXMRXUVFRPSDWLEOHDYHFFHOXLGHODGpFLVLRQSROLWLTXHHWGXGpEDW
PpGLDWLTXH ,O VDJLW GXQH GLIILFXOWp FRQVXEVWDQWLHOOH DX SULQFLSH PrPH GH OpYDOXDWLRQ
pralable.
En outre, celle-ci requiert des moyens techniques et humains, un moment o les
DGPLQLVWUDWLRQV FHQWUDOHV WUDYHUVHQW XQH SpULRGH GH YDFKHV PDLJUHV ,O PD VRXYHQW pWp
UpSRQGXTXLOpWDLWDFWXHOOHPHQWGLIILFLOHSRXUOHVDGPLQLVWUDWLRQVGHFUpHUGHVFHOOXOHVHWGH
UHFUXWHU GX SHUVRQQHO SRXU TXH ORQ SXLVVH DOOHU DXVVL ORLQ TXRQ OH VRXKDLWHUDLW GDQV
OpYDOXDWLRQSUpDODEOH
8QH TXHVWLRQ VRXYHQW GpEDWWXH HVW GH VDYRLU VLO HVW RSSRUWXQ TXH OHV PLQLVWqUHV
ralisent eux-PrPHVOHVpWXGHVGLPSDFWGHVWH[WHVTXLOVSUpSDUHQW-HQVXLVSRXUPDSDUW
convaLQFX 'DERUG FHOD HVW FRQIRUPH j QRWUH RUJDQLVDWLRQ LQVWLWXWLRQQHOOH R FKDTXH
PLQLVWUHDODUHVSRQVDELOLWpGHODSUpSDUDWLRQGXQWH[WH6XUWRXWOpYDOXDWLRQSUpDODEOHQHVH
rsume pas au document final  LO VDJLW GXQH GpPDUFKH GXQ TXHVWLRQQHPHQW qui doit
accompagner le processus du dbut en se demandant si la rdaction du texte est opportune
MXVTXj OD ILQ ; elle est intimement lie au processus de concertation et de consultation
pralable. Seul le ministre porteur du texte peut conduire les processus en parallle et les
faire interagir.
(QUHYDQFKHLOHVWYUDLTXLOSHXWPDQTXHUQRWDPPHQWSRXUOHVWH[WHVjIRUWHQMHX
un mcanisme de validation extrieure. Le Secrtariat gnral du Gouvernement et le
&RQVHLOGeWDWH[HUFHQWXQFRQWU{OHPDLVLOVQRQWSDVODFDSDFLWpGHSURFpGHUjXQHFRQWUHexpertise LOVDJLWVXUWRXWSRXUHX[GHVDVVXUHUTXHWRXWHVOHVUXEULTXHVGHOpWXGHGLPSDFW
ont t renseignes et que le travail a bien t fait.
Bien entendu, il faut rester pragmatique  LO QH Vagit pas de lancer des contreH[SHUWLVHVVXUOHV ILFKHV GLPSDFW GHWRXV OHVGpFUHWV HW DUUrWpV ,OVHUDLWQpDQPRLQVERQGH
rflchir un dispositif possible. cet gard, peut-tre serait-il utile que le Parlement se
GRWH HQ LQWHUQH GXQH FDSDFLWp GH FRQtre-expertise des valuations qui lui sont fournies
PDLVLOVDJLWOjGXQHTXHVWLRQIRUWDQFLHQQHHWGpOLFDWH
M . Thierry M andon, rapporteur. Vous avez rendu un avis dfavorable sur
SOXVLHXUVSURMHWVGHWH[WHHQUDLVRQGHOLQVXIILVDQFHGHOHXUVpWXGHVGLPSDFWRXSDUFHTXLOV
ne vous semblaient pas opportuns. Quelles consquences cela a-t-il eues sur leur devenir ?
Ont-ils quand mme t publis ?
'DQV YRWUH UDSSRUW GDFWLYLWp YRXV DYH] pPLV OLGpH TXH OHV ILFKHV GLPSDFW
SUpDODEOHVDX[pWXGHVGLPSDFt, soient rendues publiques. Quel intrt cela aurait-il ?
Quel regard portez-YRXVVXUORXWLOGHVLPXODWLRQGHODFKDUJHDGPLQLVWUDWLYHGHOD
rglementation ( OSCAR  QRWDPPHQW SDU UDSSRUW DX[ DXWUHV PpWKRGHV GpYDOXDWLRQ ex
ante des cots qui peuvent exister ?

 274

M . Rmi Bouchez. -H QDL UHQGX TXXQH TXLQ]DLQH GDYLV GpIDYRUDEOHV ; le plus
VRXYHQWOHVSURMHWVRQWpWpUHWUDYDLOOpVHWILQDOHPHQWSXEOLpV-HQHPHVRXYLHQVTXHGXQFDV
ROHWH[WHDpWpWRWDOHPHQWDEDQGRQQp,OVDJLVVDLWGXQSURMHWYLVDQW rebaptiser le livret de
dveloppement durable (LDD) livret de dveloppement durable industriel (LDDI), de
manire signaler que les fonds rglements centraliss taient orients vers le secteur
industriel LOQ\DYDLWDXFXQHPHVXUHGHIRQGGHUULqUH-DLGHPDQGpjFHTXHORQpYDOXHOH
cot de cette modification pour les banques FRPPHLODXUDLWpWpWUqVpOHYpMDLpPLVXQDYLV
GpIDYRUDEOHHWODPHVXUHQDSDVpWpSULVH0DLVFHVWDQHFGRWLTXH
Le projet de dcret relatif la qualit nutritionnelle des repas servis dans les
cantines scolaires nous a galement beaucoup proccups, mais le texte a finalement t
publi  DX GHPHXUDQW FHOD UpSRQGDLW j XQH REOLJDWLRQ SXLVTXLO VDJLVVDLW GXQ GpFUHW
GDSSOLFDWLRQGXQHORL
Il est cependant logique et lgitime que ce soient les ministres qui dcident en
dernier ressort.
M me la prsidente Laure de La Raudire. 1HVW-ce pas aussi li au fait que vos
avis ne sont pas rendus publics "3DUH[HPSOHVLORQDYDLWHXFRQQDLVVDQFHGXFRWSRXUOHV
collecWLYLWpV GX GpFUHW VXU OD UHVWDXUDWLRQ VFRODLUH FHOD QDXUDLW-il pas enrichi le dbat
public ?
M . Rmi Bouchez. Le choix de placer le commissaire la simplification auprs du
Secrtaire gnral du Gouvernement, dans une position de conseil plutt que de dcision,
rendait difficile la publicit de ses avis. De mme, on ne rend pas publics les dbats
LQWHUPLQLVWpULHOV SUpDODEOHV TXL GRQQHQW OLHX DX PrPH W\SH GpFKDQJHV : tout cela est
considr comme du travail prparatoire interne au Gouvernement.
Je ne me souviens pas avoir fait une distinction aussi nette entre fiches et tudes
GLPSDFW (Q UHYDQFKH QRXV DYRQV RXYHUW XQ GpEDW SRXU VDYRLU j TXHO PRPHQW LO VHUDLW
SHUWLQHQWGHUHQGUHSXEOLTXHVOHVILFKHVGLPSDFWVXUOHVWH[WHVUpJOHPHQWDLUHV qui voluent
HQPrPHWHPSVTXHFHVGHUQLHUV,ODILQDOHPHQWpWpGpFLGpTXHOOHVOHVHURQWDXPRPHQWGH
ODSXEOLFDWLRQGXWH[WH/DSURFpGXUHTXLVDSSOLTXHUDjFRPSWHUGHFHWWHDQQpHSHUPHWWUD
GHVLJQDOHUTXXQHpYDOXDWLRQSUpDODEOHGXWH[WHDELHQpWpFRQGXLWHHW que les incidences des
nouvelles mesures ont t chiffres.
&HQHVWWRXWHIRLVSDVVXIILVDQW&HVWSRXUTXRLLOPDUULYDLWGHFRQVXOWHUjQRXYHDX
les acteurs concerns par un texte lorsque je jugeais que la concertation avait t
insuffisante ; je MRLJQDLVDXSURMHWGHWH[WHODILFKHGLPSDFWTXLPDYDLWpWpUHPLVHHWMHOHXU
GHPDQGDLVFHTXLOVHQSHQVDLHQW
Il existe donc deux types de publicit GXQHSDUWODSXEOLFDWLRQILQDOHGHODILFKH
GLPSDFW DFWXDOLVpH FRUUHVSRQGDQW DX WH[WH ILQDOHPHQW retenu  GDXWUH SDUW OD
FRPPXQLFDWLRQ j OH[WpULHXU GH ODGPLQLVWUDWLRQ DX FRXUV GX WUDYDLO GH SUpSDUDWLRQ GH OD
ILFKHGLPSDFWHQGHYHQLUVXUOHSURMHWGHWH[WH
6DJLVVDQWG OSCAR MHUHVWHUDLWUqVSUXGHQW4XDQGMDLTXLWWpPHVIRQFWLRQV
le sXMHWpWDLW HQGpEDW ,OVDJLVVDLWGXQRXWLODQFLHQTXLDYDLWGHJUDYHVGpIDXWV HWTXHOHV
DGPLQLVWUDWLRQV H[FHSWLRQ IDLWH GX PLQLVWqUH GHV )LQDQFHV QH VpWDLHQW SDV FRPSOqWHPHQW
DSSURSULp -H QH VDXUDLV YRXV GLUH VLO D pWp SHUIHFWLRQQp RX VL RQ OXL D VXEVWLWXp GDXWUHV
instruments.

 275

Il existe aussi un dbat sur la mthode adopter. La mthode internationale dite

des cots standards ( Standard Cost Model  VRSSRVH DLQVL j XQH DSSURFKH
microconomique consistant mettre en place une valuation propre chaque texte.
Nous avons galement utilis la procdure dite du test PME , qui correspond
OpYDOXDWLRQ grandeur nature sur un panel de textes concernant directement les PME.
7RXWFHODpWDLWHQFRXUVGHFUpDWLRQTXDQGMDLTXLWWpPHVIRnctions.
M . Rgis Juanico. Le Parlement vote la loi mais, depuis la rvision
FRQVWLWXWLRQQHOOHGHLOGRLWDXVVLFRQWU{OHUOH[pFXWLIHWpYDOXHUOHVSROLWLTXHVSXEOLTXHV
6L FHV GHX[ GHUQLqUHV PLVVLRQV PRQWHQW HQ SXLVVDQFH SRXU OKHXUH OHVVHQWLHO Ge nos
DFWLYLWpV UHVWHQW OD GLVFXVVLRQ HW OH YRWH GHV WH[WHV GH ORL 'R OLPSRUWDQFH SRXU QRXV GH
GLVSRVHU GpWXGHV GLPSDFW GH ERQQH TXDOLWp TXL SXLVVHQW QRXV pFODLUHU VXU TXHOTXHV
questions fondamentales : faut-il vraiment lgifrer sur le sujet " 4XHst-ce qui, dans le
SURMHWGHWH[WHHVWYUDLPHQWGXGRPDLQHGHODORLHWTXHVW-ce qui relve plutt du domaine
rglementaire ?
'DQVOHSURFHVVXVGpYDOXDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFWRQYRLWELHQOHU{OHTXHMRXHQW
le Secrtariat gnral du Gouvernement, le &RQVHLO GeWDW HW HQ LQWHUQH OHV pTXLSHV
ministrielles. Ce qui manque peut-rWUH FHVW XQH FRQWUH-expertise qui viendrait nourrir un
dbat contradictoire. Est-FH DX 3DUOHPHQW GH VHQ FKDUJHU ? Mais dans ce cas, avec quels
moyens "/H[HPSOHEULWDQQLTXHnous apporte de ce point de vue des lments de rflexion
intressants : une commission indpendante , comprenant une dizaine de fonctionnaires et
huit personnalits extrieures, ralise non pas une contre-expertise sur le fond, mais une
valuation de lDTXDOLWpGHOpWXGHGLPSDFW4XHSHQVH]-vous de cette solution ?
8QH DXWUH TXHVWLRQ TXL QRXV LQWpUHVVH HVW OpYDOXDWLRQ ex post. Comment mieux
DVVRFLHU OH 3DUOHPHQW j OD UpGDFWLRQ GHV GpFUHWV GDSSOLFDWLRQ PHQHU OHV SURFpGXUHV HQ
parallle et publier les textes plus rapidement ? Serait-il concevable que, trois cinq ans
DSUqVODGRSWLRQGXQHORLOH3DUOHPHQWSDUOLQWHUPpGLDLUHGXQHpTXLSHFRQVWLWXpHDXWRXU
du rapporteur du texte, value le dispositif concern et fasse des propositions de rvision ou
de modification ? Cela ncessiterait sans doute une modification de nos habitudes et de nos
IDoRQVGHWUDYDLOOHUPDLVVHUDLWVXVFHSWLEOHGDPpOLRUHUFRQVLGpUDEOHPHQWODTXDOLWpGHODORL
GDQVODGXUpH4XHQSHQVH]-vous ?
M . Rmi Bouchez. Il existe plusieurs solutions pour progresser en matire de
contre-H[SHUWLVH HW GpYDOXDWLRQ FRQWUDGLFWRLUH GXQH SURGXFWLRQ TXL SURYLHQW SRXU
OHVVHQWLHO GHV PLQLVWqUHV /D FRQVWLWXWLRQ GXQH FRPPLVVLRQ LQGpSHQGDQWH HQ HVW XQH
Toutefois, il convient de bien mesurer OD IDLVDELOLWp GDQV OH WHPSV GH OLQWHUYHQWLRQ
GRUJDQLVPHVWUDYDLOODQWDYHFGHVGpODLV3RXUXQSURMHWGHORLjIRUWHQMHXHWTXLQHVHUDLWSDV
WURS XUJHQW FHVW FHUWDLQHPHQW SRVVLEOH PDLV SRXU GDXWUHV WH[WHV LO VHUDLW GpOLFDW
GLQWHUURPSUHOHSURFHVVus lgislatif durant deux mois !
M me la prsidente Laure de La Raudire. En Grande-Bretagne, le dlai
GH[DPHQGHODTXDOLWpGHVpWXGHVGLPSDFWHVWGHGHX[jWURLVVHPDLQHV
M . Rmi Bouchez. -HSHQVHHQWRXWFDVTXXQWHOPpFDQLVPHQHGHYUDLWrWUHPLVHQ
XYUH TXH SRXU OHV WH[WHV TXL OH QpFHVVLWHQW YUDLPHQW SDU H[HPSOH HQ FDV GH GLIILFXOWp
particulire sur les valuations Peut-tre en verra-t-on une esquisse avec la cration du
&RQVHLO QDWLRQDO GpYDOXDWLRQ GHV QRUPHV &1(1 SXLVTXH OD ORL SUpYRLW TXH FHlui-ci sera
REOLJDWRLUHPHQWVDLVLGHVSURMHWVGHORLDFFRPSDJQpVGHVpWXGHVGLPSDFWHWSDVVHXOHPHQW
GHVWH[WHVUpJOHPHQWDLUHV6LFHWRUJDQLVPHSUHQGOLPSRUWDQFHTXHOHOpJLVODWHXUVRXKDLWDLW
OXLGRQQHUHWVLOVHGRWHGHTXHOTXHVPR\HQVMHSHQVHTXLOSURFpGHUDjODFRQWUH-expertise
des textes et des valuations qui lui seront soumis. Sa comptence est certes limite aux

 276

textes concernant les collectivits territoriales, mais ce champ est en ralit trs large car il
SHXWVDJLUGHWH[WHVFRQFHUQDQW entre autres les collectivits territoriales. Le CNEN sera
donc peut-rWUHXQSUHPLHUpOpPHQWGXGLVSRVLWLITXHYRXVDSSHOH]GHYRVYX[
6DJLVVDQWGHVGpFUHWVGDSSOLFDWLRQGHVORLVRQDEHDXFRXSSURJUHVVpHQODPDWLqUH
VRXVOLPSXOVLRQGX6HFUpWDUiat gnral au Gouvernement, du ministre des relations avec le
Parlement et du Parlement lui-mme. Il existe maintenant un systme cohrent de suivi, avec
des indicateurs de performance publics. Je comprends bien votre insatisfaction et votre
attente, maiVLOFRQYLHQWGHQHSDVQpJOLJHUFHVDPpOLRUDWLRQVHWGHPHVXUHUTXLOVDJLWGXQ
travail trs dlicat  LO \ D EHDXFRXS GH GpFUHWV j SUHQGUH TXLO QHVW SDV WRXMRXUV IDFLOH
GLGHQWLILHUjSDUWLUGXVHXOWH[WHGHORL2QSHXWFHUWDLQHPHQWHQFRUHSURJUHVVer, mais il me
semble que, pour le coup, les dispositifs de suivi et de contrle existent.
4XDQW j OpYDOXDWLRQ ex post, je la juge bien videmment utile, voire ncessaire,
PDLVLOIDXWDYRLUFRQVFLHQFHTXHOOHSHXWGpERXFKHUVXUOpGLFWLRQGHQRXYHOOHVQRrmes, de
lois modificatives et de changements pour les parties concernes. tout prendre, je prfre
GHV ORLV LQLWLDOHPHQW ELHQIDLWHV jGHVWH[WHVTXHORQPRGLILHUDLWjSOXVLHXUVUHSULVHVSDUFH
TXHGHVpYDOXDWLRQVVXFFHVVLYHVDXUDLHQWPRQWUpTXLOIDOODit corriger le tir. Prenons garde
ne pas rendre instables des pans entiers de notre droit, car cela dstabiliserait nos entreprises.
'HV UHSUpVHQWDQWV GH IpGpUDWLRQV SURIHVVLRQQHOOHV PH GLVDLHQW TXj WRXW SUHQGUH LOV
SUpIpUHUDLHQW TXRQ QH WRXFKH SDV DX[ QRUPHV HQ YLJXHXU TXHOTXH FRPSOLTXpHV TXHOOHV
VRLHQW SOXW{W TXRQ HVVDLH GH OHV DPpOLRUHU FDU LOV GHYUDLHQW DORUV UHIDLUH OHV SURJUDPPHV
informatiques et former les personnels : au final, le cot du changement serait trop lev.
Par ailleurs, beaucouS GH FKRVHV H[LVWHQW GpMj HQ PDWLqUH GpYDOXDWLRQ ex post,
commencer par les travaux de la Cour des comptes et les rapports gouvernementaux exigs
GDQV QRPEUHGHORLV /HSUREOqPHFHVW FHTXRQHQIDLW HQVXLWH : les utilise-t-on vraiment
pour faire voluer les textes " ,O VHUDLW XWLOH GpWDEOLU XQ pWDW GHV OLHX[ GH OHQVHPEOH GHV
dispositifs existants.
M . Rgis Juanico. &HVWSUpFLVpPHQWFHTXHQRXVDYRQVSUpYXGHIDLUH !
M . Rmi Bouchez. Peut-tre faudrait-il mieux les organiser et les coordonner
davanWDJHPDLVLOQHVDJLWSDVGXQFKDPSYLHUJH
M me la prsidente Laure de La Raudire. La Cour des comptes value dans ses
rapports les politiques publiques au sens large, mais non telle disposition lgislative
particulire, notamment au regard des objectiIVIL[pVGDQVOpWXGHGLPSDFW ,OQH[LVWHSDV
en matire de production de la loi, la mme dmarche de qualit que dans les processus
LQGXVWULHOV 6LO UpVXOWDLW GXQH pYDOXDWLRQ TXH OD PRGLILFDWLRQ GX GLVSRVLWLI OpJDO
RFFDVLRQQHUDLWGDYDQWDJHGLQFRQYpQLHQWVTXHGDPpOLRUDWLRQVRQSRXUUDLWWRXMRXUVGpFLGHU
GHQHSDVSURFpGHUjODUpIRUPHPDLVOpYDOXDWLRQDXUDLWpWpIDLWHHWSHUPHWWUDLWGHIDLUHGH
meilleures lois par la suite.
Vous avez raison : les travaux de la Cour des comptes ne sont pas assez utiliss par
les administrations, le Gouvernement et les parlementaires. Comment faire pour changer de
FXOWXUH DILQ TXH OH SROLWLTXH VHPSDUH GHV SUpFRQLVDWLRQV HW OHV PHWWH HQ XYUH ? Les
DGPLQLVWUDWLRQVQRQWSDVIRUFpPHQWHQYLHGHUHYHQLUVXUFHTXHOOHVRnt elles-mmes cr !
M . Rmi Bouchez. ,O PH VHPEOH TXH ORQ EDVFXOH Oj GH OD TXHVWLRQ GX IOX[ YHUV
FHOOHGXVWRFN6HORQPRLOHPLHX[VHUDLWGHGpYHORSSHUOpYDOXDWLRQSUpDODEOHHQHVVD\DQW
de limiter les erreurs commises dans la confection des nouveaux WH[WHVHWSRXUOpYDOXDWLRQ
ex postGHUHWHQLUXQVHJPHQWGXGURLWXQDQJOHGDWWDTXHRXXQFKDSLWUHGHFRGHGHQIDLUH

 277

ODUHYXHGHGpWDLOHWGHVVD\HUSDUODFRQFHUWDWLRQGHOHVLPSOLILHUHWGHODPpOLRUHU&HODPH
semblerait en tout cas plus efficDFH TXH GH FHQWUHU ODQDO\VH VXU XQ VHXO GLVSRVLWLI RX
GHQJDJHUFRPPHSDUOHSDVVpGHVH[HUFLFHVGHVLPSOLILFDWLRQWRXVD]LPXWVGRQQDQWOLHXj
de lourds travaux interministriels et des textes fleuves.
&HOD QHPSrFKHUDLW SDV GH SUpYRLU XQ GLVSRVLWLI GpYDOXDWLRQ SURSUH GDQV OH FDV
GXQH ORL QRYDWULFH  PDLV EHDXFRXS GH WH[WHV QRXYHDX[ TXLOV VRLHQW OpJLVODWLIV RX
UpJOHPHQWDLUHV YLHQQHQW PRGLILHU RX FRPSOpWHU GHV GLVSRVLWLIV GpMj H[LVWDQWV &HVW
OHQVHPEOHTXLOIDXGUDLWpYDOXHU
M me la prsidente Laure de La Raudire. Monsieur Bouchez, je vous remercie.
*
*

3XLVODPLVVLRQGLQIRUPDWLRQSURFqGHjODXGLWLRQGH M. ric Dolig, snateur et

auteur du rapport sur la simplification des normes applicables aux collectivits locales (juin
2011).
M me la prsidente Laure de La Raudire. Monsieur le snateur ric Dolig,
QRWUHPLVVLRQGLQIRUPDWLRQVXUODVLPSOLILFDWLRQOpJLVODWLYHVLQWpUHVVHjODIDEULTXHGHODORL
GRQFGDYDQWDJHDXIOX[TXDXVWRFNGHQRUPHV
Sur la question du stock, notre rapporteur, 7KLHUU\0DQGRQDXWHXUGXQUDSSRUWVXU
la simplification rglementaire pour les entreprises, coprside avec Guillaume Poitrinal le
QRXYHDX&RQVHLOGHODVLPSOLILFDWLRQWDQGLVTXHOD&RPPLVVLRQFRQVXOWDWLYHGpYDOXDWLRQGHV
normes, cre la suite de votre rapport, traite des normes applicables aux collectivits
territoriales.
Notre mission a commenc ses travaux par des dplacements Bruxelles, Londres
et Berlin nous nous rendrons prochainement La Haye GDQV OH EXW G\ REVHUYHU OHV
ERQQHVSUDWLTXHV1RXVDYRQVSXPHVXUHUFRPELHQODFXOWXUHGHOpWXGHGLPSDFWSUpDODEOe
ODIDEULTXHGHODORLSRXYDLWrWUHIRUWHjOpWUDQJHUWDQGLVTXHV\GpYHORSSHpJDOHPHQWXQH
FXOWXUHGpYDOXDWLRQex post mthodique des textes adopts.
1RXVDYRQVVRXKDLWpYRXVHQWHQGUHDXMRXUGKXLFDUQRVSUpRFFXSDWLRQVUHMRLJQHQW
celles de votre rapport, lequel comporte 268 propositions sectorielles pour simplifier le stock
des normes applicables aux collectivits territoriales ainsi que des prconisations pour
changer en profondeur la gouvernance normative en France.
Vous suggrez notamment de crer une instance indpendante pour procder une
valuation ex ante des dispositifs envisags  GH SUpSDUHU OHV GpFUHWV GDSSOLFDWLRQ
FRQFRPLWDPPHQWjOpODERUDWLRQGHODORLHW GHIL[HUGHVREMHFWLIVWHPSRUHOV GDGRSWLRQGH
ces dcrets ; de crer un service aprs-vente de la norme au sein de chaque ministre ; de
GpYHORSSHU OpYDOXDWLRQ ex post ; de dterminer des rgles de stabilit minimale des textes
dans le temps. Comment envisagez-vous la traduction concrte de ces propositions dans
notre culture lgislative, et pensez-YRXVTXHOH&RQVHLOGeWDW\VRLWIDYRUDEOH ?
9RXV SURSRVH] pJDOHPHQW GLQWURGXLUH GDQV OH GURLW IUDQoDLV OHV SULQFLSHV GH
SURSRUWLRQQDOLWp HW GDGDSWDWLRQ GHV QRUPHV HW GH FKDQJHU OD FXOWXUH GH WUDQVSRVLWLRQ GHV
directives europennes.

 278

M . ric Dolig, snateur. -DLHQHIIHWSURGXLWFHUDSSRUWVXUODVLPSOLILFDWLRQGHV

QRUPHV LO \ D TXHOTXHV DQQpHV DYHF SHX GH PR\HQV PDLV JUkFH j ODLGH GXQH IHPPH GH
JUDQGH TXDOLWp 0PH 1RpPLH $QJHO /HV SURSRVLWLRQV TXLO FRQWLHQW UHIOqWHQW PHV
convictions, au premier rang desquelles celle que, si la normalisation est utile et ncessaire,
le trop-plein de normes conduit un vritable ras-le-bol , aussi bien de la part des
administrs que des lus ou des entreprises, car il se traduit par un allongement des dlais de
ODFWLRQ SXEOLTXH GHV VXUFRWV HW XQH FRPSOH[LILFDWLRQ H[FHVVLYH GH OD JRXYHUQDQFH VDQV
SDUOHU GHV SRLQWV GH SURGXLW LQWpULHXU EUXW 3,% TXLO QRXV FRWH HQ SpQDOLVDQW QRWUH
comptitivit.
Si le poids des normes est particulirement sensible dans la gestion courante des
FROOHFWLYLWpV LO H[LVWH jWRXV OHV QLYHDX[ GH ODGPLQLVWUDWLRQ XQH DWWHQWH GH VLPSOLILFDWLRQ
2Q QH PDQTXH VDQV GRXWH SDV GLGpHV GDQV OHV PLQLVWqUHV SRXU \ UHPpGLHU PDLV WRXWH OD
difficult est de mettre ces iGpHVHQXYUH
tat, Parlement, collectivits, chacun porte sa part de responsabilit dans cette
VXUDERQGDQFHGHQRUPHVTXLVH[SOLTXHHQSDUWLHSDUQRWUHDWWDFKHPHQWjFHUWDLQVSULQFLSHV
je pense notamment au principe de prcaution ou par le zle dont fait souvent preuve la
)UDQFH SRXU VH PHWWUH HQ FRQIRUPLWp DYHF OHV QRUPHV HXURSpHQQHV 5pFHPPHQW FHVW OH
*UHQHOOHGHOHQYLURQQHPHQWTXLDGpERXFKpVXUXQHPXOWLWXGHGHQRUPHVQRXYHOOHV
Les tats-Unis, le Canada ou certains pays nordiques ont parfaitHPHQWFRPSULVTXLO
pWDLWQpFHVVDLUHGHIDLUHGHVHIIRUWVHQODPDWLqUHHWMDLOLQWLPHFRQYLFWLRQTXLOVDJLWDYDQW
WRXWGXQHTXHVWLRQGHYRORQWpSROLWLTXH-HPHVXLVGRQFUpMRXLGHQWHQGUHOH3UpVLGHQWGHOD
Rpublique voquer un choc de simplification mme si, malheureusement, nous continuons
jSURGXLUHGHODQRUPHQRXVOLYUDQWOHVXQVHWOHVDXWUHVjXQHVXUHQFKqUHGDPHQGHPHQWV :
IDXWH GH FRQVHQVXV LO QHVW SDV UDUH TXXQ WH[WH DUULYDQW DX 3DUOHPHQW DYHF XQH WUHQWDLQH
GDUWLFOHVHQUHVVRUWHDYHc une soixantaine.
Nous devons non seulement adapter nos mthodes pour rguler le flux de normes,
grce une volont politique partage, mais galement nous attaquer au stock et le
nettoyer : on parlait, il y a trois ou quatre ans, de 400 000 normes, et ce nombre a
certainement encore augment. Cette simplification est indispensable si nous voulons
amliorer notre comptitivit et notre qualit de vie.
Pour ce qui me concerne, je me suis plus spcifiquement pench sur les collectivits
locales pour faire une srie de propositions, dont certaines semblent avoir rencontr un cho.
&HUWDLQHVSLVWHVTXHMDLDYDQFpHVHQPDWLqUHGDFFHVVLELOLWpRXGXUEDQLVPHQRWDPPHQWRQW
SX HQ FKRTXHU FHUWDLQV PDLV FH QpWDLW SDV PRQ LQWHQWLRQ ,O VDJLVVDLW GDQV PRQ HVSULt de
IDLUH DYDQFHU OD UpIOH[LRQ HW GH WURXYHU GHV VROXWLRQV -H FRQVWDWH GDLOOHXUV TXH FHX[-l
PrPHVTXLOHVFULWLTXDLHQWLO\DGHX[RXWURLVDQVVHQLQVSLUHQWDXMRXUGKXL
M me la prsidente Laure de La Raudire. Adapter les normes vous parat-il
compatLEOH DYHF OH UHVSHFW GX SULQFLSH GpJDOLWp ? Je pense en particulier aux petites
FROOHFWLYLWpV WHUULWRULDOHV FRQWUDLQWHV GHQJDJHU SOXVLHXUV GL]DLQHV GH PLOOLHUV GHXURV GH
WUDYDX[SRXUODFFHVVLELOLWpGHOHXUVEkWLPHQWVSXEOLFV
M . ric Dolig. Mes proposLWLRQV QH IRQW TXH UHWUDQVFULUH FH TXL PD pWp VXJJpUp
SDU OHV DVVRFLDWLRQV GpOXV OHV DVVRFLDWLRQV GKDQGLFDSpV OHV UHSUpVHQWDQWV GX VHFWHXU GHV
EkWLPHQWVHWWUDYDX[SXEOLFV%73HWWRXWHVOHVSHUVRQQHVFRQFHUQpHVTXHMDLDXGLWLRQQpHV
Par ailleurs, lH &RQVHLO GeWDW D UHQGX XQ DYLV VXU OHV SURSRVLWLRQV LVVXHV GH PRQ
UDSSRUWFRQILUPDQWTXHODORLSHXWrWUHDGDSWpH,OQHSHXWVDJLUGXQSULQFLSHJpQpUDOPDLV

 279

il est possible de procder au cas par cas, chaque loi pouvant comporter un article concernant
VRQ DSSOLFDWLRQGDQVWHOOHRXWHOOH FROOHFWLYLWpWHO RXWHOWHUULWRLUHFRPPHFHVW GpMjOHFDV
SRXUORXWUH-PHURXOHVGpSDUWHPHQWVGHO(VWGHOD)UDQFH
(Q PDWLqUH GDFFHVVLELOLWp PD SURSRVLWLRQ FRQVLVWH j UHPSODFHU OREOLJDWLRQ GH
moyens par une obligation de rsultat LOVDJLWQRQSDVGHUHQGUHDFFHVVLEOHODWRWDOLWpGXQ
btiment recevant du public, mais de permettre tous les citoyens, handicaps ou non, de
EpQpILFLHU GX PrPH VHUYLFH 3DU H[HPSOH LO QHVW SDV QpFHVVDLUH TXH WRXWHV OHV FKDPEres
GXQH UpVLGHQFH pWXGLDQWH VRLHQW DFFHVVLEOHV DX[KDQGLFDSpV ; seules quelques-unes doivent
OrWUHDLQVLTXHOHQVHPEOHGHVVHUYLFHVRIIHUWV'HPrPHVLOHVVHUYLFHVGXQHSHWLWHPDLULH
QHVRQWSDVDFFHVVLEOHVSDUFHTXLOVVRQWjOpWDJHXQHSLqFHSHut tre amnage en rez-dechausse pour que les fonctionnaires y reoivent les usagers qui le ncessitent.
Les commissions locales doivent pouvoir valider les solutions proposes, mieux
DGDSWpHV TXHODQRUPHQDWLRQDOH&HODSHUPHWWUDLW GHPSrFKHUODGLVSarition de services ou
GHFRPPHUFHVFRQWUDLQWVGHIHUPHUSDUFHTXHOHVFROOHFWLYLWpVRXOHVHQWUHSULVHVQRQWSDVOHV
PR\HQVGHOHVPHWWUHDX[QRUPHV,OQHVWSDVQpFHVVDLUHSDUH[HPSOHTXHOHQVHPEOHGHV
pTXLSHPHQWV VSRUWLIV GXQH LQWHUFRPPXQDOLWp VRLW mis aux normes, cette dernire pouvant
slectionner ceux qui, sur son territoire, devront tre accessibles aux handicaps.
&HWWH DGDSWDWLRQ HVW GDXWDQW SOXV LQGLVSHQVDEOH TXH OD VLWXDWLRQ pFRQRPLTXH GHV
FROOHFWLYLWpVVHVWDJJUDYpHGHSXLVODSXEOLFDWLRQde mon rapport et que celles-ci connaissent
DXMRXUGKXLGHVJUDYHVGLIILFXOWpVGHILQDQFHPHQW-HUDSSHOOHTXHOHFRWWRWDOGHODPLVHHQ
conformit avait t valu en 2011 20 PLOOLDUGVGHXURVHWTXHVHXOHPHQWRXPLOOLDUGV
avaient t dpenss ce titre. Comme le souligne ma collgue Claire-Lise Campion dans
VRQ UDSSRUWLOHVW GRQFLPSpUDWLIGHWURXYHUGHV VROXWLRQV VL ORQYHXW DFKHYHUODPLVHDX[
normes avant le 1er janvier 2015. mes yeux, ces solutions consistent ngocier avec les
associations une obligation de rsultat plutt que de moyens, mais le handicap est, avec la
VpFXULWpOXQGHVVXMHWVOHVSOXVGpOLFDWVGDQVFHWWHSUREOpPDWLTXHGHVQRUPHV
M . Thierry M andon, rapporteur. Votre rapport, le rapport Boulard-Lambert, le
rapport Campion, tous disent la mme chose 0DLVFRQFUqWHPHQWTXHVHVW-il pass ?
M . ric Dolig. Rien, ou pas grand-chose, mais les mentalits ont volu : les
DVVRFLDWLRQV GpOXV QKpVLWHQW SOXV j H[SULPHU OHXU UDV-le-ERO IDFH j OH[FqV GH QRUPHV HQ
particulier HQPDWLqUHGDFFHVVLELOLWp/H3UpVLGHQWGHOD5pSXEOLTXHDH[SULPpVRQGpVLUGH
simplification et le Snat a examin ma proposition de loi, ainsi que celle dpose par
M. Jean-Pierre Sueur et Mme Jacqueline Gourault. Les bonnes intentions existent mais, par
souci de ne pas heurter les lobbies ou les associations, elles finissent toujours par tre vides
de leur substance.
&RPPH MH OH[SOLTXDLV j ODQFLHQ 3UpVLGHQW GH OD 5pSXEOLTXH ORUVTXLO PD FRQILp
ma mission, il faut avoir le courage politique de prendre les dispositions que les gens
attendent et qui ne sont pas si difficiles que cela accepter.
Il serait assez simple de ne pas surenchrir sur les normes europennes et, par
H[HPSOHGDXWRULVHUQRVDJULFXOWHXUVjpOHYHUOHXUVYRODLOOHVGDQVGHVSRXODLOlers de mme
dimension que les poulaillers allemands ou encore de permettre Amazon de stocker ses
SURGXLWV GDQVGHVHQWUHS{WV LGHQWLTXHVjFHX[GRXWUH-Rhin : cela permettrait dans les deux
cas de faire des conomies de cot de revient et de gestion. En pYLWDQWGDMRXWHUGHVQRUPHV
nationales aux normes europennes, nous raliserions des gains considrables.

 280

1RXV GHYRQV QRXV LQVSLUHU GHV PpWKRGHV PLVHV HQ SODFH j OpWUDQJHU /DQDO\VH
cot-HIILFDFLWp SHUPHWWUDLW SDU H[HPSOH GLGHQWLILHU HW GH VXSSULPHU Gans le respect du
SULQFLSHGpJDOLWpOHVLPS{WVGRQWODSHUFHSWLRQFRWHSOXVFKHUTXHOOHQHUDSSRUWHjOeWDW
/HV SDUOHPHQWDLUHV GRLYHQW VH JHQGDUPHU XQ SHX HW UHYRLU ORUJDQLVDWLRQ GH OHXUV
WUDYDX[ 4XDQW j OH[pFXWLI MDYDLV pJDOHPHQW VXJJpUp GH UpGuire quinze le nombre de
ministres TXLQ]HPLQLVWUHVYRQWjOHVVHQWLHOHWSURGXLVHQWPRLQVTXHTXDUDQWH, mais cela
QHVHIHUDMDPDLVVLFHQHVWSDVLQVFULWGDQVOD&RQVWLWXWLRQ !
M . Rgis Juanico. Existe-t-il des diffrences fondamentales entre les manires de
WUDYDLOOHUGX6pQDWHWFHOOHVGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOHVRLWHQDPRQWGHODORLGDQVODSKDVH
de prparation des textes, soit en aval ? Le Snat est, me semble-t-LOGRWpGXQHFRPPLVVLRQ
FKDUJpH GX FRQWU{OH GH ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV : est-elle utile ? Disposez-vous par ailleurs
GRXWLOV GpYDOXDWLRQ ex post qui vous paraissent adapts ? Comment pourrions-nous nous
enrichir mutuellement pour amliorer la qualit de la loi ?
M . ric Dolig. $\DQW pWp GpSXWp DYDQW GrWUH VpQDWHXU MH SHX[ QRWHU Tuelques
GLIIpUHQFHV /$VVHPEOpH HVW GDYDQWDJH VRXPLVH j OD SUHVVLRQ GH ODFWXDOLWp HW j FHOOH GHV
lecteurs que le Snat, qui dispose de davantage de temps pour examiner les textes cela
influence videmment sa manire de les aborder. Nous avons en effet une commission
VpQDWRULDOH SRXU OH FRQWU{OH GH ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV PDLV MH QH VXLV SDV SHUVXDGp GH VRQ
DSSRUWSDUWLFXOLHU4XDQWDX[pYDOXDWLRQV HOOHVLQGLTXHQW UDUHPHQWTXXQHORLHVW PDXYDLVH
RX TXHOOH QH IRQFWLRQQH SDV HW QRXV DYRQV WURS WHQGDQFe, snateurs comme dputs, ne
pas assez prendre le temps de regarder en arrire, car nous sommes toujours assaillis de
WH[WHV TXL VH VXFFqGHQW j JUDQGH YLWHVVH ,O IDXGUDLW SRXUWDQW SUHQGUH OKDELWXGH GH QH SDV
ajouter les rapports les uns aux autres et mettre enfin en application ce principe sur lequel
WRXWOHPRQGHVDFFRUGH : un texte adopt doit en chasser un, voire deux.
/$VVHPEOpHFRPPHOH6pQDWGRLYHQWUHYRLUOHXUVPpWKRGHVGHWUDYDLOFDULOQHVW
pas possible de traiter de tout en mme temps. SLOLQWpUrWGHVWUDYDX[HVWLPPHQVHMHQHVXLV
FHSHQGDQWSDVSHUVXDGpTXHQRXVD\RQVYpULWDEOHPHQWOHWHPSVGH[SORLWHUWRXWHODULFKHVVH
que constituent les nombreuses auditions auxquelles nous procdons. Quant au rapport
annuel de la commission pour le FRQWU{OHGHODSSOLFDWLRQGHVORLVLOHVWFRPPHOHUDSSRUWGH
la Cour des comptes : riche et passionnant. On pourrait certes en tirer des enseignements
PDLVOHSOXVVRXYHQWRQQHSURJUHVVHSDVIDXWHGHWHPSV-HVDLVTXLOH[LVWHjOpWUDQJHUGHV
commisVLRQV FKDUJpHV GH[DPLQHU OD productivit des lois. Nous pourrions nous en
inspirer et mettre en place, au sein de nos assembles respectives, des instances charges
GpYDOXHUOHIILFDFLWpGHVWUDYDX[TXHQRXVPHQRQV(OOHVIHUDLHQWVDQVGRXWHDSSDUDvWre que,
bien souvent, les rsultats sont moindres que les efforts fournis.
M me Ccile Untermaier. Nous devons identifier les responsabilits de chacun
GDQVODSUROLIpUDWLRQGHODQRUPH$YHFODFFHVVLELOLWpQRXVVRPPHVSRXUOHVVHQWLHOGDQVOH
domaine rgOHPHQWDLUH HW FHVW PRLQV DX OpJLVODWHXU GH EDWWUH VD FRXOSH TXDX SRXYRLU
H[pFXWLIGHWURXYHUGHVGLVSRVLWLIVDGDSWpV&HX[TXLVRQWDFWXHOOHPHQWHQSODFHVRQWGXQH
lourdeur administrative qui les rend inapplicables dans certaines communes et dcourage
FHUWDLQV PDLUHV GRXYULU GHV ORFDX[ DX SXEOLF ,O VHUDLW VRXKDLWDEOH TXH OHV GpFUHWV VRLHQW
valus par un rgulateur. Il est aberrant, par exemple, que la commission dpartementale
VRLW VDLVLH GXQ SURMHW GRXYHUWXUH GH ORFDO TXDQG OH PDLUH HVW SUrW j HQ assumer toute la
responsabilit. Selon moi, cette complexit trouve son origine dans le fait que la
GpFHQWUDOLVDWLRQQDMDPDLVpWpYUDLPHQWDVVXPpHHWTXHORQFRQWLQXHjLPSRVHUDX[pOXVGHV
QRUPHVTXLVHPSLOHQWOHVXQHVVXUOHVDXWUHV

 281

6DJLVVDQWGHOD loi, ne faut-il pas se donner davantage de temps pour la produire et

PLHX[pYDOXHUHQDPRQWGDQVOHVpWXGHVGLPSDFWODGLYHUVLWpGHVLWXDWLRQVHWVRQLQFLGHQFH
VXU ODSSOLFDWLRQ GH FHWWH ORL ? Ne peut-on imaginer de mettre en place des dispositifs
GH[primentation ? Et, si on met en place des normes adaptes, pourquoi ne pas concevoir
XQpTXLYDOHQWGH/pJLIUDQFHjOpFKHOOHUpJLRQDOH ?
M . ric Dolig. ,O HVW FODLU TXLO IDXW FODULILHU OHV UHVSRQVDELOLWpV GHV XQV HW GHV
autres. La loi sur les comptenceV GHV FROOHFWLYLWpV TXL GRLW QRXV rWUH SUpVHQWpH GLFL j
TXHOTXHVVHPDLQHVSHXWQRXVHQGRQQHUORFFDVLRQ
Je pense par ailleurs que les prfets sont en train de perdre le pouvoir sur leurs
administrations au plan local : les directions rgionales des affaires culturelles (DRAC), dans
le domaine des fouilles, les architectes des btiments de France, ou les directions rgionales
GH OHQYLURQQHPHQW GH ODPpQDJHPHQW HW GX ORJHPHQW '5($/ HQ PDWLqUH
GHQYLURQQHPHQWRQWGpVRUPDLVWHQGDQFHjHQUpIpUHUGLUHctement leur ministre de tutelle
et il devient difficile de rgler les problmes au niveau local. Il est important que les prfets
UHWURXYHQWGHODXWRULWpFDUOHXUIDFXOWpGHGLVFXVVLRQDYHFOHVpOXVHVWVRXYHQWSOXVJUDQGH
que celle des directeurs des services dconcentrs. Il faut leur redonner un pouvoir
GDSSUpFLDWLRQ HQ PDWLqUH GDSSOLFDWLRQ GH OD QRUPH SRXU SHUPHWWUH OD PLVH HQ XYUH GH
VROXWLRQV SOXV VRXSOHV DX SODQ ORFDO 3RXU UHSUHQGUH OH[HPSOH GH ODFFHVVLELOLWp LO IDXW HQ
finir avec les inWHUSUpWDWLRQV PD[LPDOLVWHV GXQ WH[WH YRWp j OXQDQLPLWp PDLV GRQW
ODSSOLFDWLRQ pWDLW GLIIpUpH GH GL[ DQV HW IDLUH HQ VRUWH TXH OHV pOXV SXLVVHQW DJLU VDQV SHXU
GrWUHVDQFWLRQQpV&HVWGDQVFHWWHRSWLTXHTXHMDYDLVSURSRVpHQDFFRUGDYHFOHSUpVLGHQW
GH O$VVRFLDWLRQ GHV PDLUHV GH )UDQFH OD PLVH HQ SODFH GXQH LQVWDQFH GH PpGLDWLRQ
FRPSRVpH GDQFLHQV pOXV HW GHVWLQpH j DVVLVWHU OHV PDLUHV GHV SHWLWHV FRPPXQHV GDQV OHXUV
GpPDUFKHVDXSUqVGHVSUpIHWV&HVWXQHVROXWLRQLQWpUHVVDQWHHWSHXRQpUHXVH
5HVWHTXLOIDXWSDUYHQLUjFRQYDLQFUHOHVDVVRFLDWLRQVVSpFLDOLVpHV2UFKDFXQVDLW
TXH O$VVRFLDWLRQ GHV SDUDO\VpV GH )UDQFH QH YHXW SRXU OLQVWDQW SDV HQWHQGUH SDUOHU GXQ
assouplissement de la loi. Sans doute changera-t-HOOH GDYLV OH  dcembre 2014, mais il
VHUDLW SUpIpUDEOH GHQYLVDJHU OHV VROXWLRQV VXIILVDPPHQW HQ DPRQW DYDQW TXLO QH VRLW WURS
tard.
M me Ccile Untermaier. Une solution respectueuse passe par le dialogue et non
SDU OHPSLOHPHQW GHV IRUPXODLUHV j UHPSOLU PDLV QRXV QDYRQV PDOKHXreusement obtenu
aucun allgement dans ce domaine. Les commissions dpartementales sont souvent
LQIOH[LEOHV(QRXWUHTXHOOHTXHVRLWODPDMRULWpODGPLQLVWUDWLRQFHQWUDOHVLQWpUHVVHSHXDX[
difficults locales et a du mal admettre que ses dcrets posHQWGHVSUREOqPHVGDSSOLFDWLRQ
VXUOHWHUUDLQ6DQVGRXWHODPLVHHQSODFHGXQPpGLDWHXUSRXUUDLW-elle simplifier les choses.
M . ric Dolig. Tout est dans le rapport. Chaque administration doit analyser les
remontes du terrain et corriger en consquencH OHV WH[WHV TXHOOH SURGXLW 4XDQW DX
Parlement, il doit renforcer son suivi des normes, le Snat se concentrant sur la
SUREOpPDWLTXH GHV FROOHFWLYLWpV HW O$VVHPEOpH VDWWDFKDQW GDYDQWDJH DX[ TXHVWLRQV GH
VRFLpWpDILQGpYLWHUOHVGRXEORQV
Je le rpte, tout est question de courage politique. Si les ractions peuvent tre
QpJDWLYHVGDQVXQSUHPLHUWHPSVjWHUPHLOQ\DTXHGHVHIIHWVEpQpILTXHVjUHWLUHUGXQH
simplification des normes.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Monsieur le snateur, nous vous
remercions.

 282

Sance du jeudi 10 avril 2014

/DPLVVLRQGLQIRUPDWLRQSURFqGHjODudition, ouverte la presse, de M. Nicolas
Molfessis, professeur de droit priv l'Universit Paris II Panthon-Assas, membre du Club
des juristes.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Comme vous le savez, monsieur le
professeur, notre mission entend faire porter ses travaux davantage sur une rationalisation du
flux normatif que sur la simplification du stock des normes lgislatives et
rglementaires dont se proccupe le Gouvernement notre rapporteur, M. Thierry Mandon,
est du reste coprsident du Conseil de la simplification pour les entreprises.
Nous rflchissons aux moyens de mieux lgifrer et de provoquer un changement
de culture normative en nous inspirant des exemples trangers.
Nous nous sommes rendus le 27 mars dernier aux Pays-Bas, o nous avons
rencontr, notamment, des reprsentants du conseil consultatif indpendant ACTAL et du
ministre des Affaires conomiques, qui participent la politique nerlandaise de
simplification administrative et lgislative. Nous avons galement effectu des dplacements
successivement Bruxelles, Londres et Berlin.
/pWXGHGHVH[HPSOHVpWUDQJHUVQRXUULWQRWUHUpIOH[LRQTXLSRUWHHQSDUWLFXOLHUVXU
OLPSRUWDQFHGune valuation ex ante REMHFWLYHHWLQGpSHQGDQWHHWGXQHpYDOXDWLRQex post
PpWKRGLTXH DLQVL TXH GXQH PDQLqUH SOXV JpQpUDOH VXU GLIIpUHQWV DVSHFWV GH OD SURFpGXUH
lgislative, comme la mthode de transposition des directives europennes.
Nous avons VRXKDLWpYRXVHQWHQGUHFDUYRXVrWHVODXWHXUGHQRPEUHX[DUWLFOHVVXU
la simplification du droit et sur la scurit juridique. Je pense notamment votre contribution
DXUDSSRUWSXEOLFGX&RQVHLOGeWDWGHRYRXVDQDO\VH]OHVFDXVHVGX dclin de ODUW
de lgifrer HWHQDSSHOH]DXGpYHORSSHPHQWGXQH nouvelle culture de la production des
normes .
1RXV VHULRQV KHXUHX[ GH FRQQDvWUH YRWUH SRLQW GH YXH VXU FHV PDWLqUHV OpWDW GHV
rflexions que mne le Club des juristes et les ventuelles propositions que vous auriez
nous soumettre.
M . Nicolas M olfessis. -HPLQWpUHVVHGHSXLVORQJWHPSVjODTXHVWLRQGHODVpFXULWp
MXULGLTXH ,O \ D XQH GL]DLQH GDQQpHV MDL UpGLJp XQ UDSSRUW VXU OHV UHYLUHPHQWV GH
jurisprudence de la Cour de cassation, aprs qXXQH FRPPLVVLRQ HXW IRUPXOp OK\SRWKqVH
SRXU GHV UDLVRQV GH VpFXULWp MXULGLTXH HW SRXU pYLWHU GH VXUSUHQGUH OHV MXVWLFLDEOHV GXQH
modulation de ces revirements dans le temps. Dans un arrt rendu en assemble plnire, la
&RXUGHFDVVDWLRQVHVWLQVSLUpe des conclusions de cette commission. La premire chambre
civile a suivi, la chambre commerciale pas totalement, et la chambre sociale a dsir ne pas
suivre.
-HWURXYHTXHFHVWXQHERQQHLOOXVWUDWLRQGHVWUDYDX[PHQpVHQPDWLqUHGHVpFXULWp
juridique : ULHQ QHQ UHVVRUW GH WUqV FRKpUHQW HW VRXYHQW RQ PHW OH GpVRUGUH Oj R ORQ
FKHUFKDLWjLQVWLOOHUGHORUGUH,ODUULYHTXHOHVLQVWLWXWLRQVUpSRQGHQWGHIDoRQHUUDWLTXHDX[
UpIOH[LRQVGRQWHOOHVVRQWOREMHW
&HWpSLVRGHHVWjORULJLQHGHODPLVHHQSODFHDXVHLQGX&OXEGHVMXULVWHVGXQH
commission Inscurit juridique et initiative conomique que je coprside avec M. Henri
GH &DVWULHV /REMHFWLI HVW GH FRQIURQWHU OHV SRLQWV GH YXH GHV MXULVWHV HW GX PRQGH GH

 283

OHQWUHSULVHSRXUH[DPLQHUGDQVTXHOOHPHVXUHOLQVpFXULWpMXULGLTXHHVWXQIUHLQjOLQLWLDWLYH
pFRQRPLTXHHWFRPPHQWHVVD\HUG\SRUWHUUHPqGH/HVWUDYDX[GHFHWWHFRPPLVVLRQQpWDQW
SDVDFKHYpVMHQHSHX[pYLGHPPHQWSDVYRXVHQOLYUHUOHVFRQFOXVLRQVPDLVMDXUDLSODLVLUj
faire tat des rflexions que nous avons dj menes.
Depuis plus de vingt ans, les pouvoirs publics et les plus hautes instances dnoncent
OLQVpFXULWpMXULGLTXHVRXVWRXWHVVHVIRUPHV/H&RQVHLOGeWDWDUHPLVXQSUHPLHUUDSSRUWj
ce sujet en 1991, puis un second en 2006. Les autres rapports officiels se comptent par
dizaines. Des commissions officielles ou universitaires ont t mises en place. On a aussi
pODERUp XQ GURLW GH OD QRUPH FHVW--GLUH XQ GURLW SRUWDQW VXU ODUW GH OpJLIpUHU DOODQW GH
circulaires sur OpODERUDWLRQGHVWH[WHVjOpGLFWLRQGREMHFWLIVjYDOHXUFRQVWLWXWLRQQHOOH la
FODUWp HW OLQWHOOLJLELOLWp GH OD ORL , dans le but de rguler le flux normatif et la qualit
rdactionnelle des textes.
Pourtant, en dpit de ces vingt annes de rflexion intense aucun autre sujet
MXULGLTXHQHQDVDQVGRXWHVXVFLWpDXWDQW, en dpit du nombre de structures cres, et en
GpSLW GH FHUWDLQV SURJUqV VXU OHVTXHOV MH UHYLHQGUDL RQ GpSORUH WRXMRXUV OLPSRUWDQFH GH
OLQVpFXULWpMXULGLTXH
Pourquoi, avec tous cHV GLVFRXUV YHUWXHX[ VXU OpODERUDWLRQ GH OD QRUPH OH PDO
continue-t-il de progresser ?
3OXVLHXUV H[HPSOHV UpFHQWV PRQWUHQW TXLO H[LVWH WRXMRXUV XQ GpFDODJH HQWUH OHV
LQWHQWLRQVHWOHVUpDOLVDWLRQVHQWUHOHVFRQVWDWVHWOHVSUDWLTXHVTXLVHQVXLYHQW
&est le cas des lois de simplification DORUVTXHOOHVSDUWHQWGXFRQVWDWRQQHSHXW
SOXVYHUWXHX[TXLOIDXWFRQVDFUHUXQHSDUWLHGXWUDYDLOOpJLVODWLIjDPpOLRUHUOHVWRFNH[LVWDQW
VRLW HQ HVVD\DQW GDPpOLRUHU OD UpGDFWLRQ GHV WH[WHV VRLW SOXV UDGLFDOement, en retranchant
les corps morts, nombre des intervenants que vous avez entendus les ont dnonces raison.
/D TXDWULqPH HW GHUQLqUH HQ GDWH FRPSUHQG HOOH DXVVL GHV GLVSRVLWLRQV TXH ORQ SODoDLW
auparavant dans les lois fourre-tout : DDOS (diversHV GLVSRVLWLRQV GRUGUH VRFLDO ou
''2() GLYHUVHV GLVSRVLWLRQV GRUGUH pFRQRPLTXH HW ILQDQFLHU etc. Bien que prvus
spcifiquement pour la simplification, ces dispositifs se pervertissent.
Deuxime exemple, celui des ordonnances, dont tous les responsables politiques
GpQRQFHQW ORUVTXLOV VRQW GDQV ORSSRVLWLRQ OH FDUDFWqUH DQWLGpPRFUDWLTXH &HWWH YRLH GH
lgislation bis permet de multiplier au moins par deux le flux normatif. Alors que le
3DUOHPHQWHVW GpMjHPERXWHLOOpRQFRQWLQXHGHPSUXQWHUXQHYRLH de dlestage qui ne fera
TXDMRXWHU j OD VDWXUDWLRQ /XWLOLVDWLRQ DEXVLYH GHV RUGRQQDQFHV IDLW OREMHW GH
FRQGDPQDWLRQVXQDQLPHVPDLVDXERXWGHTXHOTXHVPRLVGHSRXYRLUODSUDWLTXHOHPSRUWH
sur les bonnes intentions. Dans le dispositif des ordonnances, la prparation des textes ne fait
OREMHWGDXFXQHGLVFXVVLRQSXEOLTXHHWSOXVJpQpUDOHPHQWQHVWDFFRPSDJQpHGHULHQGHFH
TXL IDLW OD JHQqVH GXQ FRUSXV OpJLVODWLI GDQV XQH GpPRFUDWLH pYROXpH HW TXL SHUPHW DX[
juristes de comprendre de quoi il retourne.
Le troisime exemple, un peu plus ancien, est celui des lois mmorielles. On ne
trouve pas un parlementaire rationnel qui y soit favorable. Une commission conduite par
ODQFLHQSUpVLGHQWGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOHDPHQpXQHUpIOH[LRQWUqVIpFRQGHVXUOe sujet.
Comme les juristes et les historiens de tous bords, elle a dnonc les lois mmorielles. la
fin de la dernire lgislature, le Conseil constitutionnel a censur une nouvelle proposition de
ORLUHODWLYHDXJpQRFLGHDUPpQLHQPDUTXDQWDLQVLTXHOon ne voulait vraiment plus de lois
PpPRULHOOHV2UOH3UpVLGHQWGHOD5pSXEOLTXHGDORUVVHVWHPSUHVVpGHGLUHTXLOGpSRVHUDLW
XQQRXYHDXWH[WHVLOpWDLWpOX(WFHOXLTXLDpWppOXVHVWOXLDXVVLHPSUHVVpGDQQRQFHUTXLO

 284

remplacerait le texte censur. Ces hauts personnages savent trs bien que les lois
PpPRULHOOHVVRQWXQGpYRLHPHQWGHODOpJLVODWLRQHWXQHIRUPHGLQVWUXPHQWDOLVDWLRQGHODORL
jGHVILQVSXUHPHQWV\PEROLTXHVYRLUHpOHFWRUDOLVWHV,OQHPSrFKH !
(QILQ DSUqV OpFKHF GXQ SUHPLHU GLVSRVLWLI RQ D UpWDEOL XQ V\VWqPH GpWXGHV
GLPSDFWGRQWOHIRQFWLRQQHPHQWVHUpYqOHQHWWHPHQWSOXVVDWLVIDLVDQW/HVWUDYHUVGHVpWXGHV
GLPSDFWVWpUpRW\SpHVGHPHXUHQWFHSHQGDQW,O\DOjDXVVLGXWUDYDLOjIDLUH
1RXVVRPPHVGRQFSDUWLVGHOLGpHTXLO fallait travailler sur les causes profondes de
OD VLWXDWLRQ 3RXU TXH OH 3DUOHPHQW SXLVVH VH[SULPHU VXU GHV VXMHWV V\PEROLTXHV j SRUWpH
recognitive sans passer par des lois mmorielles, par exemple, la voie des rsolutions
parlementaires a t mise en plDFH 2Q SUHQG DLQVL HQ FRPSWH OH IDLW TXH OD YLH GXQ
parlementaire ou de toute personne au pouvoir est aussi une vie faite de concessions, de
UpSRQVHVjGHVJURXSHVGLQWpUrWHWjGHVJURXSHVGHSUHVVLRQ2QHVWWRXMRXUVWUqVYHUWXHX[
ORUVTXH ORQ UpIOpFKLW j OD IDoRQ OD SOXV YHUWXHXVH GDJLU  ORUVTXH ORQ D OHV PDLQV GDQV OH
FDPERXLV FHVW DXWUH FKRVH  ,O HVW HVVHQWLHO GLQWpJUHU FHWWH GLPHQVLRQ SUDWLTXH j OD
rflexion : comment viter le dvoiement ou le contournement des remdes ?
/D YHUWX VDSSUHQG SDU OLQFLWDWLRQ HW SDU OD UpFRPSHQVH PDLV DXVVL SDU OD
FRQWUDLQWH8QHGHVPHLOOHXUHVPDQLqUHVGHIDLUHSURJUHVVHUOHVPHQWDOLWpVHVWGHPSrFKHUOHV
GpYRLHPHQWV6DJLVVDQW QRWDPPHQWGHVpWXGHVGLPSDFWRXGHODSXEOLFDWLRQGDQVXQGpODL
donn des textes GDSSOLFDWLRQ GHV PHVXUHV FRHUFLWLYHV VRQW VRXKDLWDEOHV SRXU FKDQJHU OHV
comportements et la culture en matire de lgislation.
1RVUpIOH[LRQVRQWSRUWpjODIRLVVXUOLGHQWLILFDWLRQGHVG\VIRQFWLRQQHPHQWVHWVXU
ODPDQLqUHG\UHPpGLHU
Premier QXG que nous essayons de dmler, celui des amendements. Si,
OpYLGHQFHOHVDPHQGHPHQWVSDUOHPHQWDLUHVVRXOqYHQWGHVGLIILFXOWpVLPSRUWDQWHVDXUHJDUG
de la scurit juridique, il est complexe de trouver une solution car il est videmment hors de
qXHVWLRQGHSULYHUOHVSDUOHPHQWDLUHVGHFHGURLWIRQGDPHQWDORXGHVVD\HUGHOHOLPLWHU2Q
VDFFRUGHjUHFRQQDvWUHOHVSUREOqPHV : la procdure dans son ensemble chappe aux tudes
GLPSDFW  OH GpODL GH GpS{W GHV DPHQGHPHQWV SHUPHW j FHUWDLQV GHQWUH HX[ GpFKDSSHU j
toute discussion relle en commission HQILQODYRLHGHODPHQGHPHQWHVW LQVWUXPHQWDOLVpH
pour faire passer hors de la vue GX&RQVHLOGeWDWGHVGLVSRVLWLRQVGRQWRQFUDLQWTXHOOHV
SXLVVHQW IDLUH OREMHW GXQ DYLV GpIDYRUDEOH RQ OD HQFRUH YX DYHF ODFWLRQ GH JURXSH
simplifie introduite dans le projet de loi relatif la consommation.
Je sais que vous travaillez comme nous rsoudre ce problme. La loi de finances
pour 2014 a montr de faon symptomatique que les dispositions introduites par
DPHQGHPHQWVH[SRVHQWGDYDQWDJHjXQHFHQVXUHGX&RQVHLOFRQVWLWXWLRQQHO
8QDXWUHVXMHWGHUpIOH[LRQHVWODUpWURDFWLYLWpGHVWH[WHV/LQVpFXULWpMXULGLTXHWLHQW
non seulement la multiplication des textes mais leur insertion dans le temps. Sont
concerns les textes fiscaux, les lois de validation et les lois interprtatives, tous dispositifs
D\DQWYRFDWLRQjDYRLUXQHSRUWpHUpWURDFWLYHVRXVFRXYHUWSDUIRLVGDSSOLFDWLRQLPPpGLDWH
Nous nous proccupons en particulier de la petite rtroactivit fiscale, unanimement
dnonce par les milieux conomiques, qui consiste remettre la loi de finances vote en
ILQGDQQpHOHVRUWGRSpUDWLRQVDFFRPSOLHVGDQVODQQpHpFRXOpH
1RXV pWXGLRQV pJDOHPHQW XQ VXMHW TXL QHVW SHXW-tre pas au centre de vos
SUpRFFXSDWLRQVFHOXLGHODSSOLFDWLRQGHVUqJOHVHWGHODKLpUDUFKLHGHVQRUPHV,ODUULYHTXH
des justiciables ou des organisations essaient de choisir leur juge et que des dispositions

 285

YRWpHV SDU OH 3DUOHPHQW VRLHQW pFDUWpHV SDU XQ MXJH GLQVWDQFH Hn application de la
&RQYHQWLRQ HXURSpHQQH GHV GURLWV GH OKRPPH RX GH FRQYHQWLRQV GH O2UJDQLVDWLRQ
LQWHUQDWLRQDOH GX WUDYDLO )DFH j FHWWH VRXUFH GLQVpFXULWp MXULGLTXH LPSRUWDQWH QRXV
UpIOpFKLVVRQV j OK\SRWKqVH GXQ ILOWUH SHUPHWWDQW GH ODLVVHU j FKDFXne des juridictions
suprmes &RXU GH FDVVDWLRQ HW &RQVHLO GeWDW le soin de statuer sur les questions de
conventionnalit, pour parvenir une scurit juridique comparable celle laquelle on est
parvenu en matire de questions prioritaires de constitutionnalit (QPC).
1RXV UpIOpFKLVVRQV pJDOHPHQW j ORUJDQLVDWLRQ GHV FRXUV VXSUrPHV 8QH &RXU GH
cassation mature ne devrait pas avoir juger entre 20 000 et 30 000 pourvois par an, mais
UHQGUH HQWUH  HW  GpFLVLRQV HW rWUH DLQVL FDSDEOH GDVVXPHU rellement son devoir
GXQLILFDWLRQGXGURLWVXUOHQVHPEOHGXWHUULWRLUH
M . Thierry M andon, rapporteur. Comment imaginez-vous le filtre en matire
GDSSOLFDWLRQGHVFRQYHQWLRQV ?
M . Nicolas M olfessis. 'DQVFHUWDLQVGRPDLQHVQRWDPPHQWVDJLVVDQWGHOgislation
sociale porte trs forte, des associations ou des syndicats choisissent des juridictions dont
LOV HVWLPHQW j WRUW RX j UDLVRQ TXHOOHV OHXU VHURQW IDYRUDEOHV 1RXV DYRQV H[DPLQp SDU
exemple, une dcision du tribunal de Longjumeau par laquelle le juge carte la loi
applicable ; le procs suivra ensuite son cours VLO\DDSSHOHWSRXUYRLHQFDVVDWLRQOHGpODL
VHPHVXUHUDHQDQQpHVSRXUVDYRLUFHTXLOHQHVWGHODOpJLVODWLRQFRQFHUQpH1RXVHVWLPRQV
TXH FHVW FDWDVWURSKLTXH SRXU OD VpFXUit juridique. Si notre lgislation est contraire une
convention internationale et doit tre carte son profit, la question doit relever du juge
VXSUrPHGHFKDTXHRUGUHFHVW--GLUHGHOD&RXUGHFDVVDWLRQRXGX&RQVHLOGeWDW
'DQVOHFDVGHVSqFHle juge de Longjumeau pourra se voir poser la question par le
justiciable mais il devra, si la demande est srieuse, la renvoyer devant la cour comptente
dans son ordre pour que celle-ci statue avant toute dcision sur le fond. Le mcanisme
permettrait de vider la question de la conventionnalit en quelques mois, comme on
vide la question de la constitutionnalit en quelques mois en matire de QPC. Il suppose
au moins une modification lgislative.
M . le rapporteur. 8QH PRGLILFDWLRQ GRUGUH WUqV JpQral ou une modification qui
QDIIHFWHUDLWTXHOHVFRGHVFRQFHUQpV ?
M . Nicolas M olfessis. Peut-tre faudrait-LO PrPH SOXV TXXQH PRGLILFDWLRQ
OpJLVODWLYH,OQHVDJLWSRXUOLQVWDQWTXHGXQHSLVWH(QWRXWpWDWGHFDXVHLOIDXWUpJXOHUOH
problme de lLQVpFXULWpMXULGLTXHHQPHWWDQWHQSODFHGHV rouages juridiques vertueux.
M . Rgis Juanico. Les amendements parlementaires peuvent en effet soulever des
questions de scurit juridique. Certains contribuent aussi au caractre bavard de la loi.
PourtanWOHGURLWGDPHQGHPHQWGHVSDUOHPHQWDLUHVTXLGpFRXOHGHOD&RQVWLWXWLRQHVWWUqV
encadr et, dans les faits, trs limit : principe de spcialit budgtaire, article 40 de la
&RQVWLWXWLRQ DYLV GX &RQVHLO GeWDW FHQVXUH GX &RQVHLO FRQVWLWXWLRQQHO VDns parler de
OLQFRPSDWLELOLWpHXURSpHQQHTXHWHOOHRXWHOOHEXUHDXFUDWLHJRXYHUQHPHQWDOHRSSRVHSDUIRLV
jQRVDPHQGHPHQWV&HVWSHXW-tre ce qui explique que certains parlementaires contribuent
faire bavarder les textes, ou dposent des amendements qui consistent seulement demander
DX *RXYHUQHPHQW OD UHPLVH GXQ UDSSRUW LO VDJLW RQ OH VDLW GpYLWHU GH WRPEHU VRXV OH
FRXS GH ODUWLFOH 40, mais on peut se demander ce que vient faire une demande de rapport
dans un texte lgislatif !

 286

/DPpOLRUDWLRQGes processus de scurisation juridique dpend aussi des moyens et

GHOH[SHUWLVHGRQWOHVDVVHPEOpHVGLVSRVHQWSRXUPLHX[WUDYDLOOHUHQDPRQWHWpYLWHUTXHOHV
amendements soient examins la dernire minute, sans prparation et sans vritable dbat.
Vous avez voqu le caractre parfois strotyp GHVpWXGHVGLPSDFW 4XHOOHV
propositions concrtes feriez-vous pour amliorer la procdure ? Au Royaume-Uni, par
exemple, il existe des comits extrieurs et indpendants pour examiner les textes en
prparation.
M . Nicolas M olfessis. 6DJLVVDQW GHV DPHQGHPHQWV LO IDXW WURXYHU XQ pTXLOLEUH
HQWUHODFRQVHUYDWLRQSOHLQHHWHQWLqUHGXGURLWGDPHQGHPHQWHWODUpJXODWLRQGHVRQXVDJH
de manire viter les excs.
Nous suivons cet effet trois pistes.
PremiremHQW HPSrFKHU OLQVHUWLRQ SDU YRLH GDPHQGHPHQW GH GLVSRVLWLRQV
UDGLFDOHPHQW QRXYHOOHV 2Q pYLWHUDLW DLQVL GLQWURGXLUH GDQV OD ORL UHODWLYH j OD
consommation, des dispositions concernant les fichiers positifs lesquelles ont t censures
par le Conseil constitutionnel.
M me la prsidente Laure de La Raudire. ,O VDJLVVDLW GXQ DPHQGHPHQW
gouvernemental.
M . Nicolas M olfessis. Vous avez raison. Mon propos porte sur la procdure
GDPHQGHPHQWHQJpQpUDO
&HWWH SUHPLqUH RULHQWDWLRQ QHVW SDV VDQV GpIDXWV 6D base constitutionnelle est
problmatique : comment faire le dpart entre les amendements qui seraient autoriss et ceux
qui ne le seraient pas ? Elle rend par ailleurs dlicate la prparation de dispositions
lgislatives nouvelles.
La deuxime piste seraiW GLQWHUGLUH OH GpS{W GH FHUWDLQV DPHQGHPHQWV XQH IRLV
SDVVp XQ FHUWDLQ GpODL HW HQ WRXW FDV LQWHUGLUH OH GpS{W MXVTXDX MRXU GH OD GLVFXVVLRQ HQ
sance publique. La logique voudrait que les amendements du moins les plus importants
puissent toujours tre dbattus en commission et que chaque parlementaire dispose de
plusieurs jours pour prparer leur discussion.
La troisime piste serait de rendre aux lois de financement de la scurit sociale leur
objet, en permettant un vrai dbat parlementaire sur lpYROXWLRQGHODVpFXULWpVRFLDOHHWVXU
VHV FRPSWHV ,O VDJLW GpYLWHU OD GLVSHUVLRQ GHV GpEDWV HQ FHQWUDOLVDQW OD GLVFXVVLRQ VHORQ
OREMHW GHV WH[WHV j XQ PRPHQW FOp GH ODQQpH &HWWH IRUPH GH FRQFHQWUDWLRQ GX WUDYDLO
parlementaire rejoint celle que vous avez voque en matire fiscale, monsieur Juanico.
M . le rapporteur. 4XHOOHVVHUDLHQWOHVEDVHVMXULGLTXHVGXQHWHOOHGpPDUFKH ?
M . Nicolas M olfessis. /DUWLFOH 34 de la Constitution.
M . le rapporteur. Faudra-t-il modifier le rglement des assembles ?
M . Nicolas M olfessis. 2Q SHXW VDSSX\HU VXU OD ORL RUJDQLTXH UHODWLYH DX[ORLV GH
ILQDQFHPHQW GH OD VpFXULWp VRFLDOH GH  PDLV MLJQRUH j FH VWDGH VL FHOD QpFHVVLWH XQH
modification.

 287

M me la prsidente Laure de La Raudire. Le dlai de dpt des amendements est

fix par une loi organique et par les rglements des assembles. En revanche, interdire
OLQWURGXFWLRQ SDU YRLH GDPHQGHPHQW GH GLVSRVLWLIV radicalement nouveaux me semble
relever de la Constitution.
M . Nicolas M olfessis. Les articles 39 et 44 de la Constitution sont insuffisants pour
IRQGHUXQGLVSRVLWLIDOODQWHQFHVHQV-HQDLSDVODUpSRQVHjYRWUHTXHVWLRQ
M me la prsidente Laure de La Raudire. ,OVDJLWHQVRPPHGHGpILQLUa priori
le cavalier lgislatif sans attendre la dcision du Conseil constitutionnel.
M . Nicolas M olfessis. Exactement.
M . le rapporteur. 6HORQ YRXV ODPHQGHPHQW pigeons , qui a imprim un
changement 180 degrs au projet de loi de finances pour 2014, est-il radicalement
nouveau ?
M . Nicolas M olfessis. Oui.
M me la prsidente Laure de La Raudire. ,OHVWUDGLFDOHPHQWQRXYHDXGXQSRLQW
GHYXHSROLWLTXHPDLVSDVGXSRLQWGHYXHGXFKDPSGDSSOLFDWLRQGHODORL
M . Nicolas M olfessis. Je pense que la dfinition du radicalement nouveau est
formelle et non pas substantielle. Sont viss les amendements radicalement nouveaux par
UDSSRUWDXWH[WHLQLWLDO6LOVQHV\UDWWDFKDLHQWSDVLOVVHUDLHQWGHWRXWHIDoRQFHQVXUpVHQ
OpWDWDFWXHOGXGURLW
M me la prsidente Laure de La Raudire. Votre proposition revient interdire
les amendements de suppression. Supprimer un article du projet de loi initial est
radicalement nouveau
M . Nicolas M olfessis. -H QH FURLV SDV &H TXL HVW UDGLFDOHPHQW QRXYHDX FHVW
OLQVHUWLRQGDQVXQWH[WHGXQGLVSRVLWLITXLQpWDLt pas prvu par ledit texte et qui le modifie.
M . le rapporteur. -H UHMRLQV OREMHFWLRQ GH OD SUpVLGHQWH : un amendement de
suppression est par dfinition radicalement nouveau.
M me la prsidente Laure de La Raudire. -HQ UHYLHQV j ODPHQGHPHQW
pigeons , dont la modification radicale porte sur une disposition relative aux valeurs
PRELOLqUHVGpMjSUpVHQWHGDQVOHSURMHWGHORLLQLWLDOPRQVHQVLOQHVDJLWSDVGHTXHOTXH
FKRVH GH UDGLFDOHPHQW QRXYHDX 0DLV GDQV OK\SRWKqVH R FHOD OH VHUDLW RQ Lnterdit tout
amendement de suppression.
M . Nicolas M olfessis. -HVWLPH DX FRQWUDLUH TXH SDU QDWXUH XQ DPHQGHPHQW GH
VXSSUHVVLRQ QHVW SDV UDGLFDOHPHQW QRXYHDX SXLVTXLO HVW GLUHFWHPHQW FRUUpOp DX WH[WH HW
inhrent la discussion sur celui-ci. Toute discussion lgislative porte forcment sur des
modifications de rdaction ou sur la suppression de dispositions. Exclure les amendements
GH VXSSUHVVLRQ PH VHPEOH DQWLQRPLTXH &H TXH ORQ SHXW HQ UHYDQFKH GpILQLU FRPPH
UDGLFDOHPHQW QRXYHDXFHVW OLQWpJUDWLRQ jXQWH[WHGHGLVSRVLWLRQVTXL QpWDLHQW QXOOHPHQW
prvues initialement.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Le fichier positif, donc, mais pas
ODPHQGHPHQW pigeons

 288

M . Nicolas M olfessis. &HVW

constitutionnelle. Le droit sait le faire !

HQVXLWH

XQH

TXHVWLRQ

GH

MXULVSUXGHQFH

M . le rapporteur. 6L QRXV LQVLVWRQV VXU FH VXMHW FHVW TXLO VDJLW GXQH GH QRV
pistes de rflexion.
M . Nicolas M olfessis. Nous avons les mmes proccupations : comment trouver un
critre opratoire, soit temporel, soit substantiel, pour refuser des amendements ? Modifier le
dlai de dpt est simple, fixer des critres de contenu est beaucoup plus compliqu !
6DJLVVDQW PDLQWHQDQW GHV pWXGHV GLPSDFW QRWUH UpIOH[LRQ UHMRLQW OD Y{WUH : est-il
opportun de recourir un organisme extrieur qui assiste ou contrle la rdaction lgislative,
et, si oui, quelles fins "2QSHXWSHQVHUTXLOHVWGLIILFLOHSRXUOHVSDUOHPHQWDLUHVGrWUHjOD
IRLV FHX[ TXL pFULYHQW OHV WH[WHV HW FHX[ TXL VRQW FKDUJpV GpYDOXHU ex ante ou ex post le
traYDLO TXLOV RQW HIIHFWXp 6DQV GRXWH FHUWDLQHV FRPPLVVLRQV GpYDOXDWLRQ RQW-elles bien
IRQFWLRQQpPDLVHOOHVQRQWSDVWRXMRXUVGRQQpSOHLQHPHQWVDWLVIDFWLRQ1HIDXW-il pas, ds
lors, externaliser ce mcanisme de contrle du travail parlementaire en le confiant une
autre instance ? Nous sommes en train de nous demander, par exemple, si le Conseil
conomique, social et environnemental (CESE) souvent considr comme trs
SRXVVLpUHX[
M . Rgis Juanico. Et sous-utilis !
M . Nicolas M olfessis. ...ne pourrait pas tre utilis en soutien du travail
SDUOHPHQWDLUHGDQVGLIIpUHQWHVK\SRWKqVHVFRQMRLQWHPHQWDYHFO,16((,QVWLWXWQDWLRQDOGH
ODVWDWLVWLTXHHWGHVpWXGHVpFRQRPLTXHVSRXUOHVpWXGHVGLPSDFWFDUFHOOHV-ci rclament une
logistique dont le Conseil ne dispose pas ncessairement.
%UHIFRPPHGDQVOHV\VWqPHEUX[HOORLVLOVHUDLWORJLTXHTXHOpWXGHGLPSDFWVRLW
YDOLGpHjXQPRPHQWGRQQpSDUXQRUJDQLVPHH[WpULHXU'DQVOpWDWGHQRVUpIOH[LRQVOpWXGH
GLPSDFW QpFKDSSH SDV j OLQVWDQFH TXL SUpSDre le texte mais elle est valide par un
RUJDQLVPH H[WpULHXU TXL ODFFHSWH RX QRQ VHORQ VD TXDOLWp HQ IRQFWLRQ GH FULWqUHV TXLO
faudrait, l aussi, discuter.
Dans cette approche, il faut se garder de monter une usine gaz en donnant cette
autorit extpULHXUH OH VRLQ GH IDLUH WRXW FH TXL UHYLHQW MXVTXj SUpVHQW j FHX[ TXL IRQW OHV
WH[WHV3RXUQRXVLOGRLWVDJLUGXQRUJDQLVPHGHFRQWU{OH
'DQVOHSURORQJHPHQWGHFHWWHUpIOH[LRQLOIDXWHQYLVDJHUODSRVVLELOLWpGpWHQGUHOHV
pWXGHVGLPSDFW DX[SURSRVLWLRQV GHORLHW DX[DPHQGHPHQWV ,O Q\ DSDVGHUDLVRQ TXHOD
SURFpGXUHQHVRLWSDVVLPLODLUHTXHOOHTXHVRLWORULJLQHGHODGLVSRVLWLRQOpJLVODWLYH
M . le rapporteur. &RPPHQWGpWHUPLQHUOHVDPHQGHPHQWVTXHORQVRXPHWWUDjXQH
pWXGHGLPSDFWHWjXQHcontre-expertise indpendante ?
M . Nicolas M olfessis. Bien entendu, tous les amendements ne doivent pas tre
VRXPLV j OD SURFpGXUH &HOD QDXUDLW DXFXQ VHQV GH IDLUH XQH pWXGH GLPSDFW VXU XQ
amendement rdactionnel  /H FRPPHQFHPHQW GH OD YHUWX VHUDLW GLnstaurer des dlais
LPSpUDWLIVGHGpS{WTXLODLVVHQWOHWHPSVGHSURFpGHUOHFDVpFKpDQWjGHVpWXGHVGLPSDFW
SUpDODEOHV0DLVMHQHVDLVSDVVLXQHWHOOHSURSRVLWLRQHVWWUqVUpDOLVWH7RXMRXUVHVW-il que
les amendements de dernire minute sont ceux au[TXHOVLOIDXWSHQVHUHQSUHPLHUVLORQYHXW
essayer de rguler la procdure.

 289

M me la prsidente Laure de La Raudire. Nous rflchissons aussi aux

valuations ex post et aux dispositifs qui pourraient tre utiliss comme des lois dure
dtermine ou correspondre des exprimentations dans certains domaines. Quelle
REOLJDWLRQ GpYDOXDWLRQ ex post instaurer ? Faut-il supprimer automatiquement la loi si
OpYDOXDWLRn est ngative ? Faut-il prvoir dans la plupart des textes des clauses de rvision
ou de caducit ( sunset clauses  SRXU VDVVXUHU TXH OH 3DUOHPHQW VLO YHXW PDLQWHQLU OH
dispositif, redbatte de la question ?
M . Nicolas M olfessis. 1RXVQDYRQVSDVDEord ce sujet. Le droit franais connat
des lois exprimentales depuis quelques annes dj, soit pour des raisons politiques par
H[HPSOH OD ORL 9HLO VXU OLQWHUUXSWLRQ YRORQWDLUH GH JURVVHVVH TXL QpFHVVLWDLW TXH ORQ
acclimate notre droit et notre socit cette nouvelle lgislation , soit pour des raisons
techniques.
&H TXH ORQ SHXW FRQVWDWHU FHVW TXH ORQ QD SDV WRXMRXUV HIIHFWXp OHV
H[SpULPHQWDWLRQVSDVVpHVDYHFODWWHQWLRQHWOHVpULHX[TXHUpFODPDLWODTXHVWLRQ,OHVWYUDL
TXXQH H[SpULPHQWDWLRQ OpJLVODWLYH QHVW SDV IRUFpPHQW VLPSOH j PHQHU : quel type
GRUJDQLVPHSHXW-LOSURFpGHUjOpYDOXDWLRQVXUTXHOVFULWqUHVHWjSDUWLUGHTXDQGFRQVLGqUHt-RQTXXQHORLDVDWLVIDLWRXQRQDX[REMHFWLIVTXLOXLpWDLHQWDVVLJQpV ? La premire loi de
biothique, par exemple, devait constituer une lgislation exprimentale pour cinq ans, mais
OH3DUOHPHQWWURSRFFXSpDPLVGL[DQVDYDQWG\UHYHQLU,OIDXWYHLOOHUjQHSDVFUpHUGHV
mcanismes complexes qui se surajoutent aux mcanismes existants et rendent le travail des
SDUOHPHQWDLUHVLQIDLVDEOH9RXVDYLH]PLVHQSODFHXQ2IILFHSDUOHPHQWDLUHGpYDOXDWLRQGH
OD OpJLVODWLRQ R FHX[ TXL IDLVDLHQW OD ORL pWDLHQW DXVVL FHX[ TXL OpYDOXDLHQW HW TXL QD HX
presque aucune activit pendant des annes.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Il a t supprim depuis.
M . Nicolas M olfessis. 2Q OH YRLW OHV H[SpULHQFHV GpYDOXDWLRQ OpJLVODWLYH QH VRQW
SDV IRUFpPHQW SUREDQWHV 0RQ LPSUHVVLRQ HVW TXH OD PLVH HQ SODFH GXQ PpFDQLVPH
systmatique de lois exprimentales ajouterait la complexit de la machine lgislative. La
procdure est propre certaines lgislations et doit leur tre rserve.
Je sais que vous rflchissez aussi, comme nous, aux principes de one in, one
out ou de one in, two out .
M me la prsidente Laure de La Raudire. En valeur de charge administrative,
pas en nombre de textes.
M . Nicolas M olfessis. Nous nous interrogeons sur le caractre raliste de cette
proposition. Elle semble fonctionner dans certaines lgislations, notamment au Royaume8QL PDLV TXHQ VHUDLW-il chez nous ? Nous sommes en train de faire des tests pour
dterminer dans quelle mesure un tel mcanisme pourrait vider la lgislation en valeur.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Pensez-YRXVTXLOIDLOOHUHQGUHSXEOLF
ODYLVGX&RQVHLOGeWDWVXUOHVSURMHWVGHORL ? Cela serait-il bnfique la scurit juridique
et la simplification lgislative ?
M . Nicolas M olfessis. /D SXEOLFLWp GHV DYLV GX &RQVHLO GeWDW DXUDLW XQH YHUWX
ppGDJRJLTXH pYLGHQWH &HUWDLQV DYLV VRQW GDLOOHXUV GLIIXVpV 0DLV MDL DXVVL HQWHQGX OHV
contre-arguments invoqus devant vous : selon certains, la publicit changerait la mthode
de rdaction des avis et leur enlverait une partie de leur utilit. Je ne sDLVSDVVLFHVWYUDL

 290

M . le rapporteur. Pour le vice-SUpVLGHQWGX&RQVHLOGeWDW0 Jean-Marc Sauv, il

\ D HQ HIIHW GHV DYDQWDJHV HW GHV LQFRQYpQLHQWV 0DLV SRXU OXL OHV DYDQWDJHV OHPSRUWHQW
sans doute sur les inconvnients.
M . Nicolas M olfessis. Il est difficile de penser que la qualit des avis se trouverait
affaiblie par leur publicit. Doit-RQVDWWHQGUHjFHTXHOHXSKpPLVPHLQYHVWLVVHOHVDYLVHWHQ
rduise la porte ? En rgle gnrale, je crois que la publicit amliore la qualit du droit et
GH OD MXVWLFH /RUVTXH ORQ VDLW TXH ORQ VHUD HQWHQGX RX OX RQ DSSRUWH SOXV GH VRLQ j VD
rflexion.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Merci pour votre contribution,
monsieur le professeur.

 291

Sance du jeudi 17 avril 2014

/D PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ SUocde ODudition, ouverte la presse, de
UHSUpVHQWDQWV GH O2UJDQLVDWLRQ SRXU OD FRRSpUDWLRQ HW OH GpYHORSSHPHQW pFRQRPLTXHV
(OCDE) : M. Nick Malyshev, responsable de la division de la politique de la rglementation
; Mme Cline Kauffmann, responsable adjointe de la division de la politique de la
rglementation ; M. Daniel Trnka, responsable du travail sur la simplification, division de la
politique de la rglementation.
M . Thierry M andon, prsident. -H YRXV SULH WRXW GDERUG GH[FXVHU 0PH Laure
de La RDXGLqUH SUpVLGHQWH GH QRWUH PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ TXL QH SHXW rWUH SUpVHQWH FH
matin.
Depuis deux ans, la demande du Prsident de la Rpublique et de M. Jean-Marc
Ayrault, alors Premier ministre, la France dveloppe un programme systmatique de
simplifLFDWLRQ OpJLVODWLYH DUWLFXOp HQ GHX[ YROHWV /H SUHPLHU YROHW JpUp SDU OH[pFXWLI
concerne principalement la simplification du stock existant de normes applicables aux
HQWUHSULVHV/HGHX[LqPHDpWpHQJDJpSDUOHSUpVLGHQWGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOH0 Claude
%DUWRORQHTXLDFKDUJpODPLVVLRQGLQIRUPDWLRQSUpVLGpHSDU0PH de La Raudire, et dont
je suis le rapporteur, de mener une rflexion sur la rationalisation du flux lgislatif et sur la
simplification de la loi.
&HVW GDQV OH FDGUH GH FHWWH PLVVLRQ sur le mieux lgifrer que nous vous
HQWHQGRQV DXMRXUGKXL 1RXV UHQGURQV QRV FRQFOXVLRQV DX SUpVLGHQW GH O$VVHPEOpH
QDWLRQDOHGLFLjOpWp
&HWWHDXGLWLRQUHYrWSRXUQRXVXQLQWpUrWWRXWSDUWLFXOLHUGDQVODPHVXUHRO2&'(
connat les meilleures pratiques europennes et o elle insiste depuis longtemps sur la
ncessit de faire ce travail de simplification.
M me Cline Kauffmann responsable adjointe de la division de la politique de
la rglementation (OCDE). Nous vous remercions de nous offrir cette occasion de faire
FRQQDvWUHOHWUDYDLOGHO2&'(HWGH[SRVHUOHVLQIRUPDWLRQVTXHQRXVDYRQVFROOHFWpHVGDQV
plusieurs pays.
Ce travail reflte la rflexion que les trente-TXDWUHSD\VGHO2UJDQLVDWLRQ et mme
un peu au-del mnent au sein du Comit de la politique de la rglementation, organe qui
FRQVDFUH VHV GHX[ VHVVLRQV DQQXHOOHV DX[ PR\HQV GDPpOLRUHU OD UpJOHPHQWDWLRQ ,O HVW j
ORULJLQH GH OD UHFRPPDQGDWLRQ HQ GRX]H SRLQWV GX &RQVHLO GH O2&'( FRQFHUQDQt la
politique et la gouvernance rglementaires, publie en 2012.
Avant cette recommandation, nous avions effectu les revues intitules Mieux
lgifrer en Europe HWFRQVDFUpHVjTXLQ]HSD\VGHO8QLRQHXURSpHQQHGRQWHQXQH
revue de la France qui IDLVDLWVXLWHjFHOOHGH1RXVVDYRQVFHSHQGDQWTXLOVHVWSDVVp
beaucoup de choses depuis cette priode.
/HWUDYDLOHWODUDLVRQGrWUHGX&RPLWpGHODSROLWLTXHGHODUpJOHPHQWDWLRQSHXYHQW
VHUpVXPHUHQTXHOTXHVPHVVDJHVFOpVTXHORQUHWURXYHGDQs la recommandation du Conseil
de 2012.
3UHPLqUHPHQW LO HVW SRVVLEOH GDWWHLQGUH OHV REMHFWLIV GHV SROLWLTXHV VRFLDOHV
conomiques et environnementales un cot moindre en lgifrant mieux et en amliorant la

 292

qualit du systme rglementaire. Le Comit PHWODFFHQWVXUODVSHFWTXDOLWDWLIGXSURFHVVXV

de production lgislative autant que sur son aspect quantitatif.
Deuximement, cette amlioration suppose une vision stratgique et, surtout,
globale du cycle de la gouvernance rglementaire. Le stock et le flux des textes lgislatifs et
rglementaires sont minemment lis RQQHSHXWWUDLWHUOXQVDQVODXWUH ce dont on a dj
ODUJHPHQWFRQVFLHQFHHQ)UDQFHFRPPHOHPRQWUHODQQRQFHIDLWHOXQGLGHUQLHUDXVXMHWGX
principe one in, one out . Ensuite, le cycle de gouvernance rglementaire doit tre vu dans
son ensemble XQHUpIOH[LRQVXUODPDQLqUHGRQWOHVORLVSURGXLWHVVHURQWPLVHVHQXYUHin
fine GRLW LQWHUYHQLU GqV ODPRQW GX SURFHVVXV (QILQ OD TXDOLWp GH OD ORL QH VDSSUpFLH SDV
seulement en termes de lgistique, mais aussi en fonction des impacts conomiques, sociaux
et environnementaux des textes.
&HWWHDSSURFKHVHVW WUDGXLWHGDQVOHVSD\VGHO2&'(SDUXQ FHUWDLQ QRPEUHGH
ERQQHVSUDWLTXHVGDQVODPLVHHQXYUHGHODUFKLWHFWXUHLQVWLWXWLonnelle et par le recours
diffrents outils.
$LQVL OD PDMRULWp GHV SD\V PHPEUHV RQW PLV HQ SODFH DX FXU GHV LQVWDQFHV
gouvernementales, un organisme de supervision. Les tats-Unis ont t les premiers le
faire. Cette instance a pour mission de surveiller la qualit de la prparation des valuations
GLPSDFW HW GH IRXUQLU GHV FRQVHLOV VXU OHXU pODERUDWLRQ (OOH GRLW HQ FRQVpTXHQFH GLVSRVHU
GXQHLQGpSHQGDQFHWHFKQLTXHTXLOXLFRQIqUHODIRUFHHWOHSRXYRLUGpPHWWUHOHFDVpFKpDQW
un avis ngatif et GHUHQYR\HUOHVSURMHWVGHORLSRXUOHVTXHOVOHVpYDOXDWLRQVGLPSDFWVRQW
insuffisantes. On voit ainsi merger des autorits de contrle de la politique rglementaire
LQGpSHQGDQWHVGHOH[pFXWLI&HVWOHFDVSDUH[HPSOHDX5R\DXPH-Uni, aux Pays-Bas, en
Allemagne et en Rpublique tchque.
/HV DQDO\VHV GLPSDFW VRQW XQ RXWLO HVVHQWLHO GH OD JHVWLRQ UpJOHPHQWDLUH 1RV
tudes montrent que les trente-TXDWUHSD\VGHO2&'(OHVRQWWUqVODUJHPHQWDGRSWpHVPDLV
TXHOOHV UHVWHQW HQFRUH VRXYHQW XQ H[HUFLFH IRUPHl. Nous disposons cependant, au vu de
OH[SpULHQFH GH FHUWDLQV SD\V GH SULQFLSHV SRXU OHXU GRQQHU SOXV GH FRQVLVWDQFH 'DERUG
OpYDOXDWLRQ GHV LPSDFWV GRLW rWUH SURSRUWLRQQHOOH j OLPSRUWDQFH GX SURMHW GH ORL RX GH
rglementation. Dans plusieurs pays, par exemple aux tats-Unis, on a mme fix des seuils
au-GHOjGHVTXHOVOpYDOXDWLRQex ante GHOLPSDFWGHYLHQWREOLJDWRLUH
M . Thierry M andon, prsident. Sur quels critres ces seuils sont-ils fixs ?
M me Cline Kauffmann. ,O VDJLW GX PRQWDQW GH FRW HW Ge bnfice ultime du
SURMHW GH ORL FH TXL VXSSRVH GDLOOHXUV XQH pYDOXDWLRQ SUpDODEOH j OpYHQWXHOOH pWXGH
GLPSDFW
M . Thierry M andon, prsident. 6XU TXHOOH PpWKRGRORJLH VDSSXLH-t-on pour
mener sur cette valuation pralable ?
M . Nick M alyshev, responsable de la division de la politique de la
rglementation (OCDE). Les ministres recourent une mthodologie trs simple. Si le
cot valu dpasse 100 millions de dollars, il faut passer une analyse plus dtaille.
M . Thierry
mthodologies ?

M andon,

prsident.

/2&'( SDsse-t-elle

en

revue

les

M . Nick M alyshev. Oui. Nous avons examin il y a quelque temps celle des tatsUnis, o le systme, en place depuis trente ans, est prouv.

 293

M . Thierry M andon, prsident. /HFDKLHUGHVFKDUJHVGHOpWXGHGLPSDFWYDULH-til en fonction du montant pralablement estim ?

M . Nick M alyshev. /H[pFXWLI D REOLJDWLRQ GH UHQGUH FRPSWH DQQXHOOHPHQW DX
Congrs des effets observs sur le terrain par rapport aux effets escompts.
La pURSRUWLRQQDOLWp GH OpWXGH GLPSDFW HVW pJDOHPHQW DSSOLTXpH DX &DQDGD R OD
procdure dite du triage  FRQVLVWH  j PRGXOHU OH GHJUp GpYDOXDWLRQ DSUqV XQH UDSLGH
estimation reposant sur une mthodologie spcifique, selon que leur impact est jug bas ,
moyen ou haut . Un systme similaire existe au Royaume-Uni.
M . Thierry M andon, prsident. 'DQVFHVV\VWqPHVTXHOOHHVWODSDUWGLQLWLDWLYH
GHOH[pFXWLIHWTXHOOHHVWFHOOHGX3DUOHPHQW ?
M . Nick M alyshev. Au Canada et au Royaume-Uni comme aux tats-Unis,
OLQLWLDWLYHHQODPDWLqUHDSSDUWLHQWHQWLqUHPHQWjOH[pFXWLI'XUHVWHQRXVREVHUYRQVTXHOHV
SDUOHPHQWVGHSOXVLHXUVSD\VGHO2&'(QHVHFRQIRUPHQWSDVDX[SULQFLSHVGDPpOLRUDWLRQ
de la rglementation et que les excutifs leur font endosser certaines propositions lgislatives
dans le but de se soustraire cette discipline.
M . Thierry M andon, prsident. Combien de pays ?
M . Nick M alyshev. 1RXVDYRQVEHDXFRXSGH[HPSOHVTXLPRQWUHQWTXHOHVRUJDQHV
OpJLVODWLIVIRQWGHOpYDOXDWLRQex post, VRXYHQWDXPR\HQGXQHVWUXFWXUHGDXGLW mais sont
SHXDFWLIVHQPDWLqUHGpYDOXDWLRQex ante.
M . Thierry M andon, prsident. Bref, les parlements ne font quasiment pas
GpYDOXDWLRQH[DQWH
M . Nick M alyshev. Il existe tout de mme quelques structures indpendantes et
professionnelles qui examinent les propositions ex ante. Le meilleur exemple est peut-tre le
Congressional Budget Office (Bureau du budget du Congrs amricain), dont la mission est
GH[DPLQHU OLPSDFW GHV GpFLVLRQV EXGJpWDLUHV HW j ORFFDVLRQ OLPSDFW pFRQRPLTXH GH
diffrents projets de loi soumis la procdure lgislative. Une structure similaire existe au
&DQDGD PDLV Oj DXVVL HOOH QH[DPLQH TXH WUqV SRQFWXHOOHPHQW OHV SURMHWV QRQ EXGJpWDLUHV
3OXV UpFHPPHQW  DX VHLQ GH O8QLRQ HXURSpHQQH OH 3DUOHPHQW HXURSpHQ VHVW GRWp GXQH
XQLWpGHVpWXGHVGLPSDFWex ante. 1RXVQREVHUYRQVDXFXQHGpPDUFKHVLPLODLUHGXF{WpGX
Conseil, ce qui est dommage.
M . Rgis Juanico. Pour vous, quels sont les bons lves GHO2&'(jODIRLV
en matire dpYDOXDWLRQ ex ante et ex post et en matire de contrle du flux et du stock
normatifs ?
M . Nick M alyshev. ,O \ D XQH WHQGDQFH IRUWH HQ IDYHXU GH ODPpOLRUDWLRQ GH OD
UpJOHPHQWDWLRQHWGHODVLPSOLILFDWLRQDGPLQLVWUDWLYHGDQVWRXVOHVSD\VGHO2&'(
Avant que M. Daniel Trnka ne vous expose plus en dtail la progression des
pratiques, je voudrais me placer sur un plan un peu plus thorique. Alors que la France se
SUpRFFXSHDXMRXUGKXLGHUpGXLUHOHVIRUPDOLWpVDGPLQLVWUDWLYHVSRXUOHVHQWUHSULVHVVDJLW-il
de mesures en faveur des entreprises ou de mesures destines faciliter le fonctionnement
des marchs " /HV SROLWLTXHV PHQpHV GDQV OD SOXSDUW GHV SD\V GH O2&'( VRQW VXUWRXW
tournes vers les entreprises, ce qui est pour nous quelque peu proccupant. En effet, si la
simplification rglementaire a lieu dans un environnement o aucune rforme ne rend les

 294

marchs plus concurrentiels, le risque est de renforcer uniquement les capacits des
HQWUHSULVHV j DXJPHQWHU OHXUV SURILWV &H QHVW TXH GDQV XQ FRQWH[WH Foncurrentiel que
ODOOqJHPHQW GHV FKDUJHV SHXW DERXWLU j XQH KDXVVH GH OHPSORL j XQH DPpOLRUDWLRQ GH OD
TXDOLWpGHVSURGXLWVHWjXQHEDLVVHGHVSUL[/$XVWUDOLHSDUH[HPSOHDPLVODFFHQWVXUOH
renforcement de la concurrence bien avant les initiatives europennes en matire de
VLPSOLILFDWLRQUpJOHPHQWDLUH(OOHDHQFRQVpTXHQFHFUppXQHERvWHjRXWLOVSRXUOpYDOXDWLRQ
GHOLPSDFWGHVSURMHWVGHWH[WHVXUODFRPSpWLWLYLWp/2&'(VHVWLQVSLUpHGHFHVUpIRUPHV
pour son 0DQXHO SRXU OpYDOXDWLRQ GH Oa concurrence, GRQW ODSSOLFDWLRQ SHUPHWWUDLW
notamment de rduire considrablement le stock normatif.
Mais la cartographie ralise par M. 'DQLHO 7UQND PRQWUH TXLO \ D DXVVL GHV
exemples suivre en Europe.
M . Daniel Trnka, responsable du travail sur la simplification, division de la
politique de la rglementation (OCDE). On peut citer plusieurs pays.
 OpYLGHQFH OH 5R\DXPH-Uni est un pionnier en Europe pour ce qui est de
OpYDOXDWLRQex ante GHVFRWVHWEpQpILFHVDIIpUHQWVDX[QRXYHOOHVQRUPHV&HVWce pays qui
DLQWURGXLWOHSULQFLSHDXMRXUGKXLFpOqEUHGX one in, one out devenu one in, two out
en vertu duquel tout cot induit par une nouvelle rglementation doit tre compens par une
UpGXFWLRQGXQHRXGHX[IRLVOHPrPHPRQWDQWSDUDLOOHXUs.
1RXVWURXYRQVpJDOHPHQWLQWpUHVVDQWHOLQLWLDWLYHLQWLWXOpHRed Tape Challenge, qui
DVVRFLHODSXEOLFDWLRQVXU ,QWHUQHW GHODOpJLVODWLRQSURSUH jFKDTXHGRPDLQHHW OLQYLWDWLRQ
faite tous les acteurs citoyens et entreprises de donner leur avis suUOHVQRUPHVTXLOV
trouvent les plus pesantes ou les plus exasprantes.
M . Thierry M andon, prsident. Est-ce que cela fonctionne vraiment ?
M . Daniel Trnka. Cela fonctionne condition que les parties prenantes fournissent
un grand nombre de contributionV LQWpUHVVDQWHV &H TXL HVW UpYROXWLRQQDLUH FHVW TXH OH
JRXYHUQHPHQW DOREOLJDWLRQGHUpSRQGUH jFHV FRQWULEXWLRQV HW GHIDLUH XQUDSSRUWVXUOHV
propositions concrtes qui lui sont soumises.
M . Nick M alyshev. 5HVWHjVDYRLUMXVTXRSHXWDOOHUXQHLQitiative qui se fonde sur
la dolance  SDU H[HPSOH EHDXFRXS GHQWUHSULVHV VH SODLJQHQW GHV FRQWUDLQWHV
HQYLURQQHPHQWDOHVSHX VRQWjPrPHGRIIULUGHVVROXWLRQV ! En outre, les ministres et les
agences gouvernementales ne doivent pas prendre en compte le seul cot que la
UpJOHPHQWDWLRQIDLWVXELUDX[HQWUHSULVHVPDLVDXVVLOHEpQpILFHTXHOOHDSSRUWHjODVRFLpWp
Il faut donc complter le dispositif par une mthodologie pour essayer de voir dans quelle
PHVXUHOHVWRFNQRUPDWLIFRUUHVSRQGjOLQWpUrWJpnral.
M . Daniel Trnka. Autres pays pionniers en la matire, le Danemark et les Pays-Bas
ont atteint leur objectif de rduire de 25 % les charges administratives. Pour autant, lorsque
ORQLQWHUURJHOHVHQWUHSUHQHXUVLOVQRQWSDVOLPSUHVVLRQTXHFHODD produit des effets sur
leur activit quotidienne  SRXU HX[ OH ELODQ HVW SOXW{W QHXWUH &HVW SRXUTXRL FHV SD\V VH
tournent vers des mthodes plus qualitatives et cherchent travailler directement avec les
acteurs. Ainsi, au Danemark, dans le cadre du projet Chasseurs de charges ( Burden
Hunters ), des groupes de fonctionnaires quittent leurs bureaux pour aller parler aux
agriculteurs, aux chauffeurs routiers, etc. Ils les suivent dans leurs tches pour constater
OLPSDFW GH OD UpJOHPHQWDWLRQ VXU OHur vie quotidienne. Puis ils travaillent avec eux des
propositions de simplification. Les approches de ce type sont sans doute plus efficaces.

 295

M . Thierry M andon, prsident. Le gouvernement franais est en train de mettre

en place un dispositif comparable. Une dizaine de groupes de travail ont t constitus pour
se consacrer des moments cls de la vie des entreprises : cration, embauche, export, etc.
&RPSRVpV GDGPLQLVWUDWLRQV HW GHQWUHSULVHV GH WRXWHV WDLOOHV HW GH WRXV VHFWHXUV LOV
identifient les points de complexit pas toujours lgislatifs, du reste et dessinent la
stratgie de simplification.
M . Daniel Trnka. -H YRXGUDLV DXVVL PHQWLRQQHU O,WDOLH R ODFWXHO Premier
ministre met en place un dispositif de guillotine rglementaire : on fixe une date butoir
au-GHOj GH ODTXHOOH XQH QRUPH GRQQpH VHUD VXSSULPpH VL OH PLQLVWqUH QD SDV HQWUHWHPSV
justifi son existence. La dmarche est intressante mais assez radicale.
Au-GHOj GHV FRWV DGPLQLVWUDWLIV O$OOHPDJQH SRXU VD SDUW PHW ODFFHQW VXU OD
mesure des cots de conformit compliance costs. Un organisme indpendant de contrle,
le Normenkontrollrat, value toute nouvelle loi au regard de ces cots.
M . Nick M alyshev. /H OLHQ HQWUH ORUJDQH LQVWLWXWLRQQHO HW OHV RXWLOV GH
simplification est important. Beaucoup de pays se focalisent trop sur les outils, et pas assez
sur le dispositif institutionnel. Le Regulatory Policy Committee en Grande-Bretagne et le
Normenkontrollrat en Allemagne, sont placs auprs du Premier ministre et ont une autorit
suffisamment forte pour superviser les efforts de tous les ministres et de toutes les agences
HQPDWLqUHQRUPDWLYH-HFURLVTXLOIDXWDVVRFLHUpWURLWHPHQWOHVGHX[DVSects.
M . Thierry M andon, prsident. 1RWUHPLVVLRQGLQIRUPDWLRQDVXUWRXWSRXUREMHW
la production et qualit de la loi. cet gard, pourriez-vous revenir sur la question de la
transposition des directives europennes en droit national ? Hormis la mthode britannique,
qui est par dfinition la plus simple, quelles sont les mthodes des tats membres ?
M me Cline Kauffmann. 1RXV QDYRQV SDV FRQVDFUp GpWXGH FRPSDUDWLYH
approfondie aux mthodes de transposition.
M . Nick M alyshev. &HVW FHSHQGDQW XQ GHV WKqPHs de la revue que nous avons
PHQpHGDQVTXLQ]HeWDWVGHO8QLRQHXURSpHQQH
M me Cline Kauffmann. Cette revue, effectue dans les annes 2009-2010,
FRQFHUQDLWOHVSD\VTXL FRQVWLWXDLHQWDXSDUDYDQW O(XURSHGHVTXLQ]H&KDFXQ DIDLWOREMHW
GXQUDSSRUW1Rus avons ensuite fait un exercice de synthse et examin dans ce cadre les
TXHVWLRQVGHWUDQVSRVLWLRQ,OVDJLVVDLWVXUWRXWGHGpWHUPLQHUOD performance des tats :
transposent-ils systmatiquement les textes europens ? Le font-ils avec retard ? Quels sont
les facteurs de blocage ?
M . Nick M alyshev. Cette tude montre que les difficults de transposition tiennent
principalement deux facteurs.
En amont, de nombreux pays ont du mal ngocier la version finale des directives
au niveau du Conseil. Une explication possible est que les politiques chargs des
ngociations ne sont pas suffisamment en relation avec les personnes qui seront responsables
de la transposition. Lorsque la directive arrive dans le cadre national, elle provoque souvent
la surprise, VLJQHGXQH SUpSDUDWLRQLQVXIILVDQWH 8QHGHVUHFRPPDQGDWLRQVGHO2&'(HVW
TXHOHVeWDWVPHPEUHVXWLOLVHQWGDYDQWDJHOHVpWXGHVGLPSDFWPHQpHVDXQLYHDXGHO8QLRQ
sur les textes europens. Alors que la Commission alloue des moyens considrables au
dveORSSHPHQW GH FHV WUDYDX[ QRXV QDYRQV SDV OLPSUHVVLRQ TXH OHV SD\V VHQ VHUYHQW
FRPPHSRLQWGDSSXLSRXUDQDO\VHUOLPSDFWORFDOGHVGLUHFWLYHV

 296

1RXV UHPDUTXRQV pJDOHPHQW TXLO \ D VRXYHQW SHX GH UDSSRUWV HQWUH OHV pWXGHV
GLPSDFWPHQpHVDXQLYHDXGHOD&RPPLVVLRQHXURSpHQQHHWFHTXLpPHUJHjODXWUHERXWGX
SURFHVVXV ,O QH[LVWH SDV YUDLPHQW GDSSURFKH JOREDOH 'DLOOHXUV QRXV VXJJpURQV GHSXLV
ORQJWHPSV j OD &RPPLVVLRQ GH SHUPHWWUH j O2&'( GH UpDOLVHU XQ UDSSRUW VXU  OH mieux
lgifrer au sein des institutions europennes. Les tudes que nous avons menes ce sujet
GDQVOHVGLIIpUHQWVSD\VQRXVRQWDSSRUWpXQHERQQHFRQQDLVVDQFHGXVXMHWPDLVQRXVQDYRQV
SDVHQFRUHHXORFFDVLRQGDQDO\VHUODTXHVWLRQDXQLYHDXGHO8QLRQ
Je vous renvoie notre document de synthse paru en 2012, Politique
rglementaire et gouvernance  6RXWHQLU OD FURLVVDQFH pFRQRPLTXH HW VHUYLU OLQWpUrW
gnral, en particulier son annexe, qui contient les lments les plus intressants.
M . Daniel Trnka. Vous avez mentionn la transposition des directives au
Royaume-Uni, Monsieur le rapporteur. Il est pourtant difficile de trouver des exemples de
ERQQHV SUDWLTXHV /HV WH[WHV GH WUDQVSRVLWLRQ VRQW JpQpUDOHPHQW GLVSHQVpV GH OREOLJDWLRQ
GpWXGH GLPSDFW &HVW UHJUHWWDEOH FDU OHV eWDWV GLVSRVHQW GXQH FHUWDLQH ODWLWXGH SRXU
WUDQVSRVHU OHV GLUHFWLYHV &HUWDLQV SD\V FKRLVLVVHQW DXWRPDWLTXHPHQW ODSSOLFDWLRQ OD SOXV
stricte sans pouvoir justifier par une valuation pralable si ce choix est le plus efficace.
Lorsque, par exemple, uQH GLUHFWLYH pWDEOLW XQH QRXYHOOH REOLJDWLRQ GLQIRUPDWLRQ LO
FRQYLHQGUDLW GH UpIOpFKLU j OD IDoRQ GH V\ FRQIRUPHU OD SOXV VLPSOH travers le guichet
unique, par exemple pour les entreprises et les citoyens.
Un autre travers trs rpandu est la surtransposition gold-plating , qui
FRQVLVWH j DMRXWHU GHV GLVSRVLWLRQV QRQ UHTXLVHV SDU OD GLUHFWLYH HW j HQ DFFXVHU O8QLRQ
europenne.
M . Thierry M andon, prsident. /D)UDQFHQHVHQSULYHSDV !
M . Daniel Trnka. /HUHFRXUVDX[pWXGHVGLPSDFWSHUmettrait de mieux mettre en
vidence cette pratique.
M . Thierry M andon, prsident. Cette audition trs riche nous sera prcieuse car
nous souhaitons donner notre rflexion une dimension comparative forte. Si vous le voulez
bien, nous viendrons dans vos bureaux au moment de la parution de notre rapport pour
prsenter la synthse des outils que le Gouvernement met en place en matire de
simplification. La France engage tardivement, certes un travail considrable dans ce
domaine et nous serons heureux de rpondre vos questions sur cette nouvelle politique.
M me Cline Kauffmann. Vous serez les bienvenus.

 297

Sance du mercredi 30 avril 2014

/D PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ SURFqGH j ODudition, ouverte la presse, de M. Didier
Migaud, Premier prsident de la Cour des comptes.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Nous vous remercions,
monsieur le 3UHPLHUSUpVLGHQWGHOD&RXUGHVFRPSWHVGDYRLUDFFHSWpGrWUHDXGLWLRQQpSDU
OD PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ VXU OD VLPSOLILFDWLRQ OpJLVODWLYH &RPPH YRXV OH VDYH] FHOOH-ci
entend faire porter ses travaux davantage sur la rationalisation du flux normatif que sur la
simplification du stock des normes lgislatives et rglementaires dont se proccupe le
Gouvernement, en troite collaboration avec notre rapporteur, M. Thierry Mandon, qui
coprside avec M. Guillaume Poitrinal le conseil de la simplification pour les entreprises.
Nous rflchissons aux moyens de mieux lgifrer et de provoquer un changement
de culture normative en nous inspirant des exemples trangers. Nos concitoyens estiment en
HIIHWjMXVWHWLWUHTXHORQpGLFWHWRXMRXUVSOXVGHORLVTXHOTXHIRLVEDYDUGHVHWTXHORQFUpH
ainsi une socit de plus en plus complexe. Nous souhaitons donc rendre la loi plus lisible
tout en en rationalisant le flux.
'DQV OH FDGUH GH QRV WUDYDX[ QRXV QRXV VRPPHV LQVSLUpV GH[HPSOHV
trangers aprs avoir effectu des dplacements Bruxelles, Londres, Berlin et La Haye.
/pWXGH GHV ERQQHV SUDWLTXHV DGRSWpHV SDU QRV YRLVLQV QRXUULW QRWUH UpIOH[LRQ TXL SRUWH HQ
SDUWLFXOLHU VXU OLPSRUWDQFH GXQH pYDOXDWLRQ ex ante UHQIRUFpH HW GXQH pYDluation ex post
PpWKRGLTXH DLQVL TXH GXQH PDQLqUH SOXV JpQpUDOH VXU GLIIpUHQWV DVSHFWV GH OD SURFpGXUH
lgislative, tels que la mthode de transposition des directives europennes.
Monsieur le Premier prsident, pourriez-vous nous rappeler de faon synthtique les
DFWLRQV GH OD &RXU GHV FRPSWHV HQ PDWLqUH GpYDOXDWLRQ ex post puis nous rpondre sur
quelques points particuliers ? Pensez-YRXV QRWDPPHQW TXLO VRLW RSSRUWXQ GH V\VWpPDWLVHU
OLQVHUWLRQ GDQV FHUWDLQV W\SHV GH ORLV GH FODXVHV GH UpYLVLRQ SUpvoyant que le Parlement
SURFqGH j XQH pYDOXDWLRQ GX GLVSRVLWLI YRWp GDQV XQ GpODL GpWHUPLQp FRPPH RQ OD IDLW HQ
PDWLqUHGHELRpWKLTXHFHTXLFRQGXLUDLWOHOpJLVODWHXUjDUUrWHUGXQHOpJLVODWXUHjODXWUHXQ
SURJUDPPH SOXULDQQXHO GpYDOXDWLRQ " &HOD OXL permettrait de supprimer les dispositions
OpJLVODWLYHVTXLQDXUDLHQWSDVDWWHLQWOREMHFWLIUHFKHUFKp3HQVH]-vous que le Parlement et la
&RXU GH FRPSWHV SRXUUDLHQW UHQIRUFHU OHXUV OLHQV HW OHXU FROODERUDWLRQ GDQV OH FDGUH GXQ
WUDYDLOGpYDOXDWLRQex post plus mthodique, au-del de ce qui se fait par exemple dj au
VHLQ GH OD PLVVLRQ GpYDOXDWLRQ HW GH FRQWU{OH 0(& GH OD FRPPLVVLRQ GHV )LQDQFHV " 6L
oui, selon quelles modalits institutionnelles, notamment ? Pensez-vous que des membres
de la Cour dHVFRPSWHVSRXUUDLHQWSDUWLFLSHUjXQWUDYDLOGpYDOXDWLRQex ante GHOLPSDFWGHV
SURMHWV GH ORL GHV SURSRVLWLRQV GH ORL HW GHV DPHQGHPHQWV VXEVWDQWLHOV GDQV OH FDGUH GXQ
S{OH GH[SHUWLVH TXL SRXUUDLW rWUH VROOLFLWp SDU OHV SUpVLGHQWV GHV GHX[ DVVHPEOpHs
parlementaires ?
Je vous cde prsent la parole pour un expos liminaire au terme duquel nous
vous poserons quelques questions complmentaires.
M . Didier M igaud, Premier prsident de la Cour des comptes. Je vous remercie
GHPDYRLULQYLWpjH[SULPHUOa position de la Cour des comptes sur le sujet sensible de la
simplification lgislative. Je suis, pour ce faire, accompagn de M. Henri Paul, prsident de
chambre et rapporteur gnral de la Cour des comptes, et de M. Simon Bertoux, conseiller
rfrendaire et charg de mission.

 298

/D &RXU GHV FRPSWHV TXL DVVLVWH OH 3DUOHPHQW GDQV OH FRQWU{OH GH ODFWLRQ GX
*RXYHUQHPHQW HW OpYDOXDWLRQ GHV SROLWLTXHV SXEOLTXHV SDUWDJH YRWUH SUpRFFXSDWLRQ GH
rendre la lgislation plus simple et plus accessible. Elle est donc dtermine prendre toute
sa part, dans la limite de ses comptences, pour contribuer cette entreprise.
-HQHPH[SULPHUDLQDWXUHOOHPHQWSDVVXUODPpOLRUDWLRQGHODSURFpGXUHOpJLVODWLYH
elle-PrPHTXLUHOqYHGHYRXVVHXOVVDXISRXUVRXOLJQHUTXXQHDpplication plus stricte des
articles 34 et 37 de la Constitution contribuerait une clarification et une simplification.
Cela donnerait en effet au Parlement davantage de temps pour examiner les textes qui
relvent vritablement de sa comptence. Je concentrerai mon intervention sur les moyens de
mieux valuer ex ante et ex post OHIIHWGHVORLVGDQVXQHVSULWGHVLPSOLILFDWLRQ
-HFRPPHQFHUDLSDUDERUGHUWRXWFHTXLSUpFqGHODGLVFXVVLRQHWODGRSWLRQGHVORLV
9RWUHPLVVLRQDGpMjHXORFFDVLRQGHVLQWpUHVVHUDXGLVSRVLWLIDFWXHOGpWXGHVGLPSDFWGHV
projets de loi. Force est de constater que ce dispositif, encore jeune, est de trs ingale
qualit selon les textes, et, en moyenne, insuffisamment tay sur le plan quantitatif. Cela ne
rsulte pas oblLJDWRLUHPHQWGXQHYRORQWpGHUpWHQWLRQGHOLQIRUPDWLRQSDUOHVVHUYLFHVFDU
OH[SHUWLVHSHXWQHSDVH[LVWHUHWORUVTXHOOHH[LVWHLODUULYHIUpTXHPPHQWTXHOOHQHVRLWSDV
PRELOLVpH HQ UDLVRQ GH OXUJHQFH j H[DPLQHU OHV WH[WHV GpSRVpV 9RWUH 5qJOHPHQW pourrait
SUpYRLUTXHOHVSURSRVLWLRQVGHORLVRLHQWHOOHVDXVVLDVVRUWLHVGpWXGHVGLPSDFWPrPHVLO
VHUDLWSOXVGLIILFLOHDX3DUOHPHQWGHOHVSURGXLUHTXDX*RXYHUQHPHQW
$YDQW GHUHYHQLUVXUOLPSRUWDQFH FUXFLDOHGH FHWUDYDLOHQDPRQWVRXOLJQRQVTue
OHVPLVVLRQVGHOD&RXUGHVFRPSWHVHWVHVSURFpGXUHVTXLLPSOLTXHQWXQHVpULHGH[DPHQV
collgiaux et une contradiction crite, ncessairement assez longs, ne lui permettent pas de
UpDJLUYLWHFRPPHSHXWOHIDLUHOH&RQVHLOGeWDW,OQDSSDUDvWGRQF SDVSRVVLEOHGHQYLVDJHU
GH OXL IDLUH MRXHU XQ U{OH HQ DPRQW GH ODGRSWLRQ GHV WH[WHV QL GH IDoRQ V\VWpPDWLTXH QL
mme sur demande. En revanche, les travaux dj raliss par les juridictions financires
pourraient tre davantage exploits car ils ont souvent un rapport direct avec des initiatives
OpJLVODWLYHVTXLYRXVVRQWVRXPLVHV9RXVSRXYH]GRQFQRXVVDLVLUGHGHPDQGHVGDXGLWLRQV
sur ces travaux.
6DJLVVDQWGHOpYDOXDWLRQex post des dispositifs publics, les travaux existants de la
Cour identifient frquemment la complexit normative comme une cause des difficults
UHQFRQWUpHVGDQVODFWLRQSXEOLTXH'HVGLVSRVLWLIVSOXVVLPSOHVSOXVDFFHVVLEOHVHWDSSOLTXpV
de faon plus homogne par les administrations, sont mieux compris et mieux accepts par
leV FLWR\HQV &HWWH OpJLWLPLWp UHQIRUFpH DLQVL TXH ODOOpJHPHQW GX WUDYDLO DGPLQLVWUDWLI TXL
DFFRPSDJQH OD VLPSOLILFDWLRQ VRQW DXWDQW GH JDJHV GHIILFDFLWp HW GHIILFLHQFH GH ODFWLRQ
publique.
-HQSUHQGUDLEULqYHPHQWTXHOTXHVH[HPSOHVLVVXVGHQRVWUDYDXx les plus rcents,
SRXU YRXV FRQYDLQFUH TXH GLPSRUWDQWV SURJUqV VRQW SRVVLEOHV -DERUGHUDL VXFFHVVLYHPHQW
trois thmes : la protection sociale, la fiscalit et la gestion publique.
Dans le domaine de la protection sociale, la sdimentation de nombreux dispositifs
GLQVSLUDWLRQVGLIIpUHQWHVFKDFXQREpLVVDQWjGHVFULWqUHVHWjGHVUqJOHVGHFDOFXOYDULDEOHV
IRUPH XQ SD\VDJH GXQH H[FHVVLYH FRPSOH[LWp &HWWH FRPSOH[LWp GHV UqJOHV SHXW YLVHU XQ
REMHFWLI OpJLWLPH FHOXL GpYLWHU DXWDQW TXH SRVVLEOH OHV HIIHWV GDXEDLQH 0DLV HQ UpDOLWp
celui-FL HVW UDUHPHQW DWWHLQW  OD &RXU UHOqYH IUpTXHPPHQW TXH ODFWLRQ SXEOLTXH HVW
insuffisamment cible. Et le prix de la complexit est lev : un moindre accs aux droits des
FLWR\HQV XQH SHUWH GH OpJLWLPLWp GH ODFWLon publique et, pour les administrations, des
VXUFRWV HW GH OLQHIILFDFLWp &H SUL[ GH OD FRPSOH[LWp QDSSDUDvW SDV LPPpGLDWHPHQW HQ
partie parce que les services qui conoivent la rgle ODGPLQLVWUDWLRQ FHQWUDOH OH SOXV

 299

souvent sont rarement ceux qXL ODSSOLTXHQW FRQFUqWHPHQW VXU OH WHUUDLQ  les services
dconcentrs et les collectivits territoriales.
Je citerai quelques exemples concrets tirs des derniers rapports annuels de la Cour
sur la scurit sociale : la Cour a ainsi critiqu en 2008 la rglementation applicable au calcul
des indemnits journalires HQODFRPSOH[LWpGHVGLIIpUHQWVUpJLPHVGLQYDOLGLWp ; en
 OD JHVWLRQ GHV IRUIDLWV HW H[RQpUDWLRQV SRXU OHV SDWLHQWV j OK{SLWDO TXL IRUPH XQ
ensemble excessivement complexe et qui laisse des restes charge parfois trs importants
pour certains patients. Dans notre rapport public thmatique de janvier 2013 consacr au
IRQFWLRQQHPHQW GX PDUFKp GX WUDYDLO QRXV UHFRPPDQGLRQV DXVVL GH VLPSOLILHU OHQVHPEOH
GHVGLVSRVLWLIVGLQFLWDWLRQjODFWLYLWpTXLUHSRVHDFWXHOOHPHQWVXUODSULPHSRXUOHPSORLOH
revenu de solidarit active (RSA) activit et les possibilits de cumul entre indemnisation
chmage et activit partielle. Sur ce dernier point, la Cour relevait que la complexit des
UqJOHVpWDLWjORULJLQHGHQRPEUHX[LQGXVHWGXQHFKDUJHGHWUDYDLOGLVSURSRUWLRQQpHSRXU
OHVVHUYLFHVGH3{OHHPSORL8QHVLPSOLILFDWLRQGHYUDLWrWUH HQJDJpH jODVXLWHGHODFFRUG
QDWLRQDOLQWHUSURIHVVLRQQHOGXPDUVGHUQLHUUHODWLIjOLQGHPQLVDWLon du chmage.
-HSRXUUDLVDXVVLPHQWLRQQHUGDXWUHVVXMHWVFRPPHOHVGLIIpUHQWHVIRUPHVGHYLVDV
et de titres de sjour pour les trangers, la cartographie des zones prioritaires en matire de
politique de la ville ou de logement, ou les nombreux dispositifs de soutien la cration
GHQWUHSULVHVTXLHQWUDvQHQWXQHLOOLVLELOLWpHWXQHGLVSHUVLRQGHVHIIRUWVFRPPHOD&RXUOD
UHOHYp GDQV XQ UDSSRUW GpYDOXDWLRQ UHPLV j YRWUH FRPLWp GpYDOXDWLRQ HW GH FRQWU{OH
en fvrier 2013.
-HQ YLHQV j XQH GHX[LqPH VpULH GH[HPSOHV TXL FRQFHUQHQW OD ILVFDOLWp /D &RXU
formule de nombreuses propositions pour simplifier et matriser le cot des niches fiscales et
sociales, car beaucoup reste encore faire pour valuer leurs effets, simplifier leurs rgles
GDSSOLFDWLRQ HW PDvWULVHU OHXU FRW /D &RXU FULWLTXDLW GDQV VRQ UDSSRUW GpYDOXDWLRQ GHV
UHODWLRQV GH ODGPLQLVWUDWLRQ ILVFDOH DYHF OHV SDUWLFXOLHUV HW OHV HQWUHSULVHV SXEOLp
en fvrier ODFRPSOH[LWpHWOLQVWDELOLWpGHODUqJOHILVFDOH/HFRGHJpQpUDOGes impts,
DXTXHO VDMRXWHQW   SDJHV GLQVWUXFWLRQV ILVFDOHV DYHF GLQQRPEUDEOHV UHQYRLV XQ
vocabulaire parfois dsuet et une rdaction souvent obscure, sont devenus inintelligibles aux
\HX[PrPHVGHODGPLQLVWUDWLRQ&HODHVWGRQFSLUHHQFRUHSRXUles citoyens.
'DQV VRQ UDSSRUW SXEOLF DQQXHO SRXU  OD &RXU SUHQDLW OH[HPSOH GH
ODFFXPXODWLRQGHGLVSRVLWLIVILVFDX[EpQpILFLDQWDX[SHUVRQQHVKDQGLFDSpHVTXLIRUPHQWXQ
ensemble incohrent et insuffisamment connu de ses bnficiaires potentiels. En outre,
OKpWpURJpQpLWp GDSSOLFDWLRQ GH OD UqJOH VXU OH WHUULWRLUH SDU OHV GLYHUVHV DGPLQLVWUDWLRQV
impliques consquence directe de la complexit SRVHXQSUREOqPHGpJDOLWpHWGDFFqV
DX GURLW /D &RXU D QRWDPPHQW UHOHYp TXXQH GHPDQGH GLQGHPQLVDtion recevait un avis
dfavorable dans 9 % des cas Rennes et dans 54 % des cas pinal. Autre anomalie : la
SHUWHGHYLVLRQGXQLOSHXW HQWUDvQHUXQHLQFDSDFLWpGH GDQVOHEDUqPHGLQYDOLGLWp
pour les accidents du travail mais de 42 % dans le sysWqPHGHODOORFDWLRQDGXOWHKDQGLFDSp
(AAH) et de 65  GDQV OH UpJLPH GHV SHQVLRQV PLOLWDLUHV GLQYDOLGLWp &RPSWH WHQX GXQH
telle complexit et de telles injustices, la Cour a formul des propositions de simplification et
de mise en cohrence.
De mme, en matire de gestion publique, la prolifration de rgimes de primes
LQXWLOHPHQW YDULpV HW FRPSOH[HV HQWUDvQH GLPSRUWDQWV FRWV GH JHVWLRQ /H IDLW GH QH SDV
DYRLUVLPSOLILpFHVUpJLPHVDYDQWGHQJDJHUGHVSURMHWVa priori utiles et bnfiques comme
O2Sprateur national de paie ou le systme Louvois du ministre de la Dfense, est la cause
SULQFLSDOH GH OpFKHF GH FHV SURMHWV 1RXV DYLRQV UHOHYp GDQV QRWUH UDSSRUW FRQVDFUp j
ORUJDQLVDWLRQWHUULWRULDOHGHOeWDWGHMXLOOHWTXHOHVLQVWUXFWLRQVHWFLrculaires envoyes

 300

par les administrations centrales sont beaucoup trop nombreuses et bavardes : les prfets ont
ainsi reu 637 circulaires en 2012, reprsentant des PLOOLHUV GH SDJHV VDQV TXDXFXQH
SULRULVDWLRQQHVRLWpWDEOLH/HFDVGXQHFLUFXODLUHGH vingt-sept pages adresse aux prfets
SDU OH GLUHFWHXU GH FDELQHW GX PLQLVWUH GH ODJULFXOWXUH VXU OHV SUHVFULSWLRQV UHODWLYHV DX[
SRXODLOOHUVQHVWSDVH[FHSWLRQQHO
/HVSDUOHPHQWDLUHVSRXUUDLHQWGRQFVHVDLVLUGDYDQWDJHHQFRUHGHQRVWUDYDX[TXLOV
soient publics ou non, car la loi du 18 dcembre 2013 relative la programmation militaire
pour les annes 2014 2019 et portant diverses dispositions concernant la dfense et la
scurit nationale permet vos commissions permanentes et vos commissions dHQTXrWH
GDYRLUDFFqVjWRXVQRVWUDYDX[GpILQLWLIV1RVSUpVLGHQWVGHFKDPEUHHWQRVPDJLVWUDWVVRQW
votre disposition pour tre auditionns et vous apporter toutes prcisions lorsque vous
examinez un texte portant sur un sujet sur lequel la Cour a dj formul des constats. Nous
VRPPHVDXVVLjYRWUHGLVSRVLWLRQDXPRPHQWGHOH[DPHQGHODORLGHUqJOHPHQWjWUDYHUVOHV
QRWHVGH[pFXWLRQEXGJpWDLUHTXHQRXVYRXVOLYURQVHWTXLVRQWXQHPLQHGLQIRUPDWLRQVSRXU
vous aider remettre en question certains dispositifs, en tirant toutes les consquences de
OpYDOXDWLRQGHOHXUSHUIRUPDQFH
1RV WUDYDX[ SHXYHQW DXVVL QRXUULU OLQLWLDWLYH SDUOHPHQWDLUH HOOH-mme. Ainsi le
rapport tabli la demande de votre commission des finances sur les comptes bancaires
inaFWLIVHW FRQWUDWV GDVVXUDQFH-vie en dshrence a-t-il donn lieu une proposition de loi
que votre Assemble a adopte en premire lecture et qui se trouve actuellement en navette.
Je me rjouirais HWDYHFPRLOHQVHPEOHGHVPDJLVWUDWVHWUDSSRUWHXUVde la Cour que cet
exemple puisse se rpter. En effet, lorsque nous travaillons votre demande, nous veillons
tout particulirement rpondre vos attentes. Et tout en restant notre place, nous pouvons
formuler des propositions concrtes et oprationnelles afin de vous aider exercer votre
GRXEOH U{OH GH OpJLVODWHXU HW GH FRQWU{OHXU GH ODFWLRQ GX *RXYHUQHPHQW HW GH
ODGPLQLVWUDWLRQ
Votre mission souhaitant renforcer le suivi ex post GHV ORLV MDL YX TXH ILJXUDLW
parmi les pistes voques celle de faire intervenir la Cour de manire bien plus systmatique.
&HWWHSURSRVLWLRQPDSSDUDvWFRQIRUPHjOHVSULWGHODUpYLVLRQFRQVWLWXWLRQQHOOHGHTXL
FRQILHjOD&RXUGHVFRPSWHVXQHPLVVLRQGDVVLVWDQFHDX3DUOHPHQWHQPDWLqUHGpYDOXDWLRQ
des poliWLTXHV SXEOLTXHV ,O QH SHXW FHSHQGDQW VDJLU j QRV \HX[ GLQVWDXUHU XQ VXLYL
V\VWpPDWLTXHGHOHIIHWGHVORLVFDUWRXWHVQHQpFHVVLWHQWSDVXQVXLYLVRXVIRUPHGpYDOXDWLRQ
par la Cour qui plus est, elle ne disposerait pas des moyens de le faire. Cela tant, certaines
lois pouvant le ncessiter tout particulirement, des progrs peuvent tre accomplis afin de
FRQIpUHU WRXWH OHXU SRUWpH DX[ VLPSOLILFDWLRQV YRWpHV SDU OH 3DUOHPHQW /H[HPSOH GHV ORLV
dites Warsmann de 2011 et 2012 en atteste : certains SDQV HQWLHUV GH FHV ORLV QRQW
WRXMRXUV SDV UHoX OHXUV WH[WHV GDSSOLFDWLRQ VDJLVVDQW QRWDPPHQW GHV PHVXUHV GH
VLPSOLILFDWLRQ GH FHUWDLQV UpJLPHV GLQVWDOODWLRQ GH SURGXFWLRQ GpQHUJLHV UHQRXYHODEOHV
comme les oliennes ou la gothermie. Ces volutions rpondent une proccupation
exprime par la Cour dans son rapport de juillet 2013 consacr aux nergies renouvelables.
Ds lors, et puisque le cadre juridique actuel le permet, je ne verrais que des
avantages ce que plusieurs textes par an soient soumis, votre initiative, des valuations
ex post de la Cour. Ce ne sera pas la premire fois que celle-ci effectue pour le Parlement des
pYDOXDWLRQVGHGLVSRVLWLIVFUppVSDUODORLTXLOVDJLVVHGXGRVVLHUPpGLFDOSHUVRQQDOLVpRX
du crdit impt recherche. Parmi les commandes qui sont passes chaque anne par le
3DUOHPHQW OD &RXU SHXW rWUH VDLVLH SOXV VRXYHQW GH FH W\SH GHQTXrWHV via le comit
GpYDOXDWLRQHWGHFRQWU{OHGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOH au-del des prrogatives de la mission

 301

GpYDOXDWLRQHWGHFRQWU{OHGHODFRPPLVVLRQGHVILQDQFHVTXHQRXVQRXVHIIRUoRQVGDVVLVWHU
sur plusieurs sujets.
Je veux insister sur une condition essentielle pour que ces valuations soient
HIILFDFHVHWXWLOHV/D&RXUHQDGpMjIDLWOH[SpULHQFHpYDOXHUXQHUpIRUPHTXLQDSDVpWp
FRQoXH GqV ORULJLQH GDQV OD SHUVSHFWLYH GrWUH XQ MRXU pYDOXpH HVW XQH WkFKH ORXUGH
difficile et souvent improductive. Il faut identifier les objectifs viss, qui ne sont pas toujours
clairement formuls, trouver les donnes quantitatives et qualitatives permettant de voir si
ces objectifs sont atteints et inciter les administrations elles-PrPHV j pYDOXHU OLPSDFW GHV
UqJOHVGRQWHOOHVRQWSURSRVpODGRSWLRQ&HODUHSUpVHQWHXQWUDYDLOLPSRUWDQW TXL QDERXWLW
pas toujours, faute de donnpHV GLVSRQLEOHV $XWUHPHQW GLW VL ORQ VH FRQWHQWH GH UHQIRUFHU
OpYDOXDWLRQ ex post, la Cour sera mme de livrer un nombre rduit de travaux. Si, au
FRQWUDLUH OH OpJLVODWHXU HW ODGPLQLVWUDWLRQ FRQoRLYHQW GHV GLVSRVLWLIV GH TXDOLWp TXL
identifient des objectifs clairs et prvoient la collecte de donnes afin de vrifier dans quelle
mesure ils sont atteints, la Cour sera en mesure de vous livrer des valuations ex post plus
XWLOHVHWSOXVQRPEUHXVHV'qVORUVOHQULFKLVVHPHQWGHVpWXGHVGLPSDFWPpULWe toute votre
DWWHQWLRQ &HVW j PHV \HX[ XQ VXMHW GH GpEDW j SDUW HQWLqUH DX PrPH WLWUH TXH OH[DPHQ
GDPHQGHPHQWV &HVW XQH RFFDVLRQ SRXU OHV SDUOHPHQWDLUHV GH IRUPXOHU GHV H[LJHQFHV
accrues quant la qualit du travail prparatoire au dpt de projetVGHORLDILQGLPSOLTXHU
OHVDGPLQLVWUDWLRQVGDQVOHVXLYLHWOpYDOXDWLRQGHVUpIRUPHV
Tels sont les quelques mots que je souhaitais vous dire en introduction. Je suis
prsent dispos rpondre vos questions.
M . Rgis Juanico. Quelles pistes permeWWUDLHQWVHORQ YRXVGDPpOLRUHUODTXDOLWp
GHVpWXGHVGLPSDFWTXLHQOpWDWDFWXHOQHSURGXLVHQWSDVWRXVOHVHIIHWVDWWHQGXV ? Serait-il
HQYLVDJHDEOH FRPPH QRXV ODYRQV YX DX 5R\DXPH-Uni, de faire intervenir un comit
GH[SHUWV LQGpSHQGDQW TXL DSSRUterait son regard sur la rdaction des textes de loi ? Par
DLOOHXUVMDLELHQFRPSULVTXHOpYDOXDWLRQex post des textes ne devait pas tre systmatique
VRXVSHLQHGHQR\HUFHWUDYDLOHWGHQFRPSURPHWWUHODTXDOLWp : ds lors quel rle la Cour des
comptes pourrait-elle jouer pour nous assister "6LOLPSRUWHTXXQHIRLVXQWH[WHDGRSWpOH
UDSSRUWHXU TXL HQ D DFFRPSDJQp OH[DPHQ VH YRLH FKDUJp TXHOTXHV DQQpHV SOXV WDUG GHQ
DVVXUHU OH VXLYL HW OpYDOXDWLRQ OH[HUFLFH GXQH WHOOH PLVVLRQ VXSSRVH TXLO dispose de
PR\HQVVXIILVDQWV,OLPSRUWHpJDOHPHQWTXHODORLSUpYRLHELHQGXQHSDUWOHVREMHFWLIVTXL
en sont attendus GHWHOOHVRUWHTXHORQSXLVVHELHQYpULILHUSDUODVXLWHVLOVRQWpWpDWWHLQWV
HWGDXWUHSDUWOHVPR\HQVGHFROOHFWHUOHVGRQQpHVQpFHVVDLUHVjVRQpYDOXDWLRQ6DJLVVDQW
HQILQGHODSURFpGXUHGH[DPHQGHVDPHQGHPHQWVSDUOHPHQWDLUHVOHVSULQFLSDX[GHQWUHHX[
et notamment ceux qui ont un impact financier ou social important, devraient-ils galement
IDLUH OREMHW GpWXGHV GLPSact, tant entendu que nos amendements sont dj soumis au
contrle de la commission des Finances et du Conseil constitutionnel ? Si oui, qui pourrait
SUHQGUHHQFKDUJHOpODERUDWLRQGHWHOOHVpWXGHV ?
M . le Premier prsident de la Cour des comptes. Vous avez raison : le travail
HIIHFWXpHQDPRQWHVWHVVHQWLHOQRWUHFDSDFLWpjpYDOXHUOLPSDFWGXQHORLpWDQWGDXWDQWSOXV
grande que celle-FL HVW FODLUH GDQV VHV REMHFWLIV /XQH GHV JUDQGHV GLIILFXOWpV UHQFRQWUpHV
GDQVQRWUHSD\VHVWTXHQRXVQDYRQVSDVODFXOWXUHGHOpYDOXDWLRQTXHFHVRLWex ante ou ex
post, ou tout du moins est-HOOHUpFHQWH6DJLVVDQWGHVpWXGHVGLPSDFWOH6HFUpWDULDWJpQpUDO
GX *RXYHUQHPHQW D SULV SOXVLHXUV LQLWLDWLYHV QRWDPPHQW FHOOH GH VH GRWHU GXQ UpVHDX
LQWHUPLQLVWpULHOGpYDOXDWHXUVFHTXLQDGDLOOHXUVPDOKHXUHXVHPHQWSDVELHQIRQFWLRQQp,O
existe donc des marges de progression mme si plusieurs textes vots insistent dj sur
OLQWpUrWGHFHVpWXGHV'HIDLWFHOOHV-FLQHFRUUHVSRQGHQWOHSOXVVRXYHQWDXMRXUGKXLTXjXn
expos des motifs quelque peu enrichi du projet de loi.

 302

9RXV DYH] DXVVL pYRTXp OH[HPSOH GX 5R\DXPH-8QL HW PDYH] LQWHUURJp VXU OD
pertinence de crer un comit indpendant : je suis toujours surpris de voir les parlementaires
rflchir systmatiquement jOLQWpUrWGHFUpHUGHVDXWRULWpVDGPLQLVWUDWLYHVLQGpSHQGDQWHV
M me la prsidente Laure de La Raudire. 1RXV QH VRPPHV SDV REOLJpV GHQ
crer une nouvelle QRXVSRXUULRQVUHFRXULUjXQHDXWRULWpTXLH[LVWHGpMj
M . le Premier prsident de la Cour des comptes. &HVWFHTXHMHVRXKDLWDLVYRXV
dire OH[HPSOHGX5R\DXPH-8QLQHVWSDVSHUWLQHQWFDUFHSD\VQHVWSDVGRWpGXQ&RQVHLO
GeWDW j OD GLIIpUHQFH GH OD )UDQFH R FH FRQVHLO HVW V\VWpPDWLTXHPHQW VDLVL SRXU DYLV GHV
projets de loi. Or il pourrait parfaitement se prononcer pour avis sur la qualit des tudes
GLPSDFW(WSRXUTXRLQHSDVPRELOLVHUOHVQRPEUHX[KDXWVIRQFWLRQQDLUHVH[LVWDQWGDQVOHV
LQVSHFWLRQV HW DXWUHV RUJDQHV GH FRQWU{OH SRXU OHV IDLUH FRQWULEXHU j OpODERUDWLRQ GH FHV
tudes ? TouWHV OHV IRUFHV VRQW Oj SRXU HIIHFWXHU FH WUDYDLO 4XDQW j YRXV YRXV QDYH] SDV
EHVRLQ GXQ FRPLWp LQGpSHQGDQW SXLVTXH YRXV DYH] OD IDFXOWp GH PHQHU GHV DXGLWLRQV HW
GRUJDQLVHU GHV GpEDWV FRQWUDGLFWRLUHV 9RXV OH SRXYH] PDLV FHVW VRXYHQW OD YRORQWp TXL
manque.
M me la prsidente Laure de La Raudire. 1RXV QDYRQV TXHOTXHIRLV SDV OH
WHPSV
M . le Premier prsident de la Cour des comptes. Il faut le prendre, le temps !
&HVWXQHTXHVWLRQGHYRORQWp,OVDJLWGHFRQVLGpUHUYRWUHIRQFWLRQGHFRQWU{OHFRPPHWout
aussi importante que votre fonction de lgislateur. Et que cette dernire consiste aussi
VLQWpUHVVHU DX[ pWXGHV GLPSDFW HW j OD GpILQLWLRQ GHV REMHFWLIV GH WRXW WH[WH GH ORL &HVW
GRQF XQH TXHVWLRQ GRUJDQLVDWLRQ GX WUDYDLO HW QRQ SDV GH PR\HQV 7RXW QHVW SDV TXXQH
question de moyens : il faut aussi mobiliser les expertises existantes.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Ce qui nous a paru intressant dans
OH[HPSOHDQJODLVFHVWTXHOHVPHPEUHVGHOHXUFRPLWpGpYDOXDWLRQGLVSRVHQWGXQH libert
de parole complte. En France, le fait que le rapporteur appartienne la majorit lui te une
part de cette libert dans la mesure o il ne souhaite pas mettre en difficult le
*RXYHUQHPHQW $YDQW OLQVFULSWLRQ GXQ SURMHW GH ORL j ORUGUH GX MRXU GH O$VVHPEOpH
nationale, pourquoi ne pas confier une autre entit qui peut trs bien dj exister le soin
GHYpULILHUTXHOpWXGHGLPSDFWpODERUpHSDUOH*RXYHUQHPHQWHVWFRKpUHQWHHWGpYDOXHUOD
ncessit de lgifrer ainsi que la complexit ventuelle du texte envisag par rapport au
droit existant ? En effet, le rapporteur ne dispose quelquefois que de quinze jours pour
pYDOXHU XQ WH[WH (W PrPH VL OD &RQIpUHQFH GHV 3UpVLGHQWV GH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH D OH
pouvoir de renvoyer le texte, en pratique, elle ne le fait pas et ne le fera pas demain non plus
VXUWRXWVLOVDJLWGXQHORLKDXWHPHQWSROLWLTXH
M . Rgis Juanico. 4XDQWjODYLVGX&RQVHLOGeWDWLOQHVWTXHMXULGLTXH
M . le Premier prsident de la Cour des comptes. Voil qui illustre bien que le
problme culturel se trouve aussi chez vous. Peut-tre les mthodes de travail du Parlement
pourraient-HOOHVpYROXHUGHPrPHTXHVHVUHODWLRQVDYHFOH*RXYHUQHPHQWDILQGDVVXUHUOD
qualit du travail parlementaire. Si vous crez une entit QRXYHOOH HOOH QDXUD MDPDLV
V\VWpPDWLTXHPHQW FRPSpWHQFH VXU WRXW ,O YRXV UHYLHQW GRQF GDSSUpFLHU HQ IRQFWLRQ GX
sujet, les personnalits indpendantes auditionner afin de vous apporter une contreH[SHUWLVH SDU UDSSRUW j OpWXGH GLPSDFW TXH YRXV OLYre le Gouvernement. Le prsident de
FKDTXH FRPPLVVLRQ GLVSRVH GH FHWWH IDFXOWp GH PrPH TXH OH UDSSRUWHXU 9RXV QHQWHQGH]
donc pas que des personnes soumises au Gouvernement.

 303

6LOH&RQVHLOGeWDWTXLOXLDXVVLHVWLQGpSHQGDQWSHXWH[SULPHUXQDYLVMXUidique,
LO SHXW pJDOHPHQW VDVVXUHU GH OD TXDOLWp GHV pWXGHV GLPSDFW &HOD QpFHVVLWH TXH OH
Gouvernement ne la lui transmette pas au dernier moment comme il le fait parfois. Prendre
huit jours supplmentaires de consultation peut faire gagner du temps tous : cela peut
SHUPHWWUHGDPpOLRUHUODTXDOLWpGHODORLHWQRWUHFDSDFLWpGHOpYDOXHU4XRLTXLOHQVRLWMDL
SHLQHjLPDJLQHUFHTXHSRXUUDLWGRQQHUODFUpDWLRQGXQHHQWLWpQRXYHOOHHQ)UDQFH puisque,
la diffrence du Royaume-Uni, nous disposons GXQ&RQVHLOGeWDWHWGHQRPEUHX[H[SHUWV
dans nos administrations sans compter nos universitaires, qui font autorit sur de nombreux
VXMHWV$LQVLOLQGpSHQGDQFHGHOD&RXUGHVFRPSWHVQHVWQXOOHPHQWUHPLVHHQFDXVHSDUOH
fait que nous consultions des JURXSHV GH[SHUWV HW GHV DXWRULWpV SRXYDQW DYRLU XQ DYLV VXU
certaines questions. Au contraire : le fait que nous les auditionnions avant de dlibrer
FRQIqUH GDXWDQW SOXV GH FUpGLW j QRV WUDYDX[ GRQW YRXV SRXYH] GDLOOHXUV SUHQGUH
connaissance. Et nous pouvons nous-mmes contribuer ce que votre information soit la
plus complte possible.
M me Ccile Untermaier. Mon collgue a bien expos la question des tudes
GLPSDFW WHOOH TXHOOH VH SRVH j QRXV DFWXHOOHPHQW (W MH YRXV HQWHQGV ELHQ PRQVLHXU OH
Premier prsident, quant la ncessit de prsenter dans ces tudes des objectifs et des
FULWqUHV GpYDOXDWLRQ ,O FRQYLHQGUDLW pJDOHPHQW G\ PHQWLRQQHU OHV FKDUJHV DGPLQLVWUDWLYHV
que chaque projet de loi implique sur les services point sur lequel ces tudes demeurent
totalement silencieuses de sorte que les dputs sont impuissants ragir sur cette question.
6LQRVDXGLWLRQVSHXYHQWQRXVSHUPHWWUHGDSSUpFLHUORSSRUWXQLWpGXQGLVSRVLWLILOQRXVHVW
HQUHYDQFKHEHDXFRXSSOXVGLIILFLOHGpYDOXHUVLOHs estimations quantitatives exprimes dans
OHV pWXGHV GLPSDFW VRQW IRQGpHV RX SDV GDXWDQW TXH QRXV QDYRQV SDV OD PDvWULVH GH
ODGPLQLVWUDWLRQ
-H YLHQV GDLOOHXUV GHQ YLYUH XQH H[SpULHQFH WUqV FRQFUqWH  pWDQW DFWXHOOHPHQW
UDSSRUWHXUH GXQ SURMHW GH ORL MH GLVSRVH GXQH pWXGH GLPSDFW GDQV ODTXHOOH VRQW
mentionnes des prvisions de cots manifestement sous-estimes. Or, que puis-je faire
GDXWUH TXH GH OH GpQRQFHU GDQV PRQ UDSSRUW sinon effectuer mes propres calculs ? Ne
conviendrait-il pas que nous D\RQV UHFRXUV j XQH DXWRULWp LQGpSHQGDQWH ORUVTXXQH pWXGH
GLPSDFWFRPSRUWHPDQLIHVWHPHQWGHVLQVXIILVDQFHV que ce soit sur le plan quantitatif des
FRWV RX VXU OH SODQ TXDOLWDWLI GHV HIIHWV SRWHQWLHOV GXQH PHVXUH VXU OHV FKDUJHV
administratives ? Car ORUVTXHORQVHWRXUQHYHUVOHPLQLVWqUHFRQFHUQpSRXUOLQWHUURJHURQ
QHVW SDV HQWHQGX OD SULRULWp pWDQW DFFRUGpH DX GLVSRVLWLI OpJLVODWLI j H[DPLQHU HQ VpDQFH
SXEOLTXH 6L OD GLIILFXOWp QHVW SDV LQVXUPRQWDEOH MH SHQVH FRPPH YRXV TXH VD UpVROXWLRQ
suppose une rorganisation du travail parlementaire PDLVSDVVHXOHPHQWFDUQRXVQDYRQV
SDV OD PDvWULVH GH ODGPLQLVWUDWLRQ (W VL QRXV SRXYRQV DXGLWLRQQHU GHV H[SHUWV QRXV QH
SRXYRQVQXOOHPHQWOHXUFRPPDQGHUGpWXGHV
M . le Premier prsident de la Cour des comptes. 7RXWGDERUGQRXVGLVSRVRQV
GXQHDGPLQLVWUDWLRQGHTXDOLWpTXLORUVTXHOOHOHSHXWIRXUQLWOHVLQIRUPDWLRQVUHTXLVHVGH
IDoRQWUqV OR\DOH ,O QHVW FHSHQGDQW SDVWRXMRXUVVLPSOHGpYDOXHUOLPSDFW GXQGLVSRVLWLI
VXUWRXWVLOVDJLWGHPHVXUHVILVFDOHVVLELHQTXHODGPLQLVWUDWLRQSHXWSDUIRLVVHWURPSHUGH
ERQQHIRL'HPrPHOHIDLWTXHOH[pFXWLIQHIRXUQLVVHSDVWRXWHVOHVLQIRUPDWLRQVUHTXLVHV
QHVLJQLILHSDVTXLOHVWGHPDXYDLVHIRL&HVWGRQFGDQVOHGLDORJXHDYHFOH[pFXWLIHt dans
votre capacit organiser des auditions que rside la solution. Car enfin, qui vote la loi,
VLQRQ O$VVHPEOpH QDWLRQDOH HW OH 6pQDW ? Puisque vous reconnaissez vous-mmes que les
textes prvoient dj certaines mesures en ce sens, appliquons-les avDQW GHQ DGRSWHU
GDXWUHV

 304

M me Ccile Untermaier. Il y a tout de mme un principe de ralit : sans doute

une rorganisation de notre travail est-HOOHQpFHVVDLUH0DLVQHQRXVEHUoRQVSDVGLOOXVLRQV !
Car nous sommes chargs, sur des projets de loi importants, de rapports rdiger dans les
TXLQ]H MRXUV 4XH SHXW DORUV IDLUH OH UDSSRUWHXU VLO FRQVWDWH GHV LQVXIILVDQFHV GDQV OpWXGH
GLPSDFWGXSURMHWGHORLTXLOpWXGLHVLQRQOHVLJQDOHUGDQVVRQUDSSRUW ? Nous devons donc
effectuer tout un travail en aPRQWGHOH[DPHQGHVSURMHWVGHORLTXLQHSDVVHSHXW-tre pas
SDU OH UHFRXUV j XQH DXWRULWp LQGpSHQGDQWH PDLV TXL VXSSRVH QpDQPRLQV TXH ORQ GLVSRVH
GXQ WHPSV VXIILVDQW SRXU SRXYRLU GpEDWWUH QRQ SDV GH OD ORL HOOH-mme mais de son tude
GLPSDFW 3HXW-tre conviendrait-LO GH GLVWLQJXHU OH[DPHQ GH FHWWH pWXGH GH FHOXL GX WH[WH
OpJLVODWLIHWGHQHGpEDWWUHGHFHGHUQLHUTXXQHIRLVODSUHPLqUHYDOLGpH/HU\WKPHLQIHUQDO
auquel nous sommes soumis reprsente pour nous une extrme difficult : nous lgifrons
GDQV OD SUpFLSLWDWLRQ HW LO QHVW SDV SRVVLEOH GH faire remonter ODQDO\VH MXVTXDX[ pWXGHV
GLPSDFW
M me la prsidente Laure de La Raudire. Il manque donc une tape : celle de la
YDOLGDWLRQGHOpWXGHGLPSDFWDYDQWOHWUDYDLOVXUODORL0DLVGDQVce cas, il faudrait faire en
VRUWH TXXQ SURMHW GH ORL QH SXLVVH SDV rWUH LQVFULW j ORUGUH GX MRXU WDQW TXH VRQ pWXGH
GLPSDFWQDSDVpWpYDOLGpH(QHIIHWLOQH[LVWHDXMRXUGKXLDXFXQV\VWqPHYHUWXHX[SRXU
DPpOLRUHUOHVpWXGHVGLPSDFWHWOpYDOXDWLRQ a posteriori.
M . le Premier prsident de la Cour des comptes. Tout projet de loi ne mritant
SDV XQH pWXGH GLPSDFW LO FRQYLHQW GRSpUHU XQ WUL HW GH GpILQLU GHV SULRULWpV 'H SOXV XQ
projet de loi ne vient pas de nulle part OH*RXYHUQHPHQWODGDERUd examin et fait tudier.
/DTXHVWLRQSRVpHQHVWGRQFSDVWDQWFHOOHGHODSUpVHQFHRXGHODFRQVWLWXWLRQGXQHDXWRULWp
LQGpSHQGDQWHTXH FHOOHGHOD JHVWLRQGXWHPSVGH[DPHQGHVWH[WHVHW GH ORUJDQLVDWLRQ GH
vos travaux. Vous semblez en effet manquer de temps pour pouvoir apprcier la qualit du
travail qui vous est soumis : or, si vous recourez une autorit indpendante pour le faire
mais que celle-ci est confronte aux mmes dlais que vous, elle ne pourra, elle aussi, que
conclure au caractre insXIILVDQWGHVpWXGHVGLPSDFW
M me la prsidente Laure de La Raudire. 1RXVSRXUULRQVGpFLGHUTXXQWH[WHGH
ORLQHSHXWrWUHH[DPLQpWDQWTXHVRQpWXGHGLPSDFWQDSDVpWpYDOLGpH
M . le Premier prsident de la Cour des comptes. Mais vous en avez dj la
possibilit 9RXVVHPEOH]HVWLPHUTXLOYRXVIDXWUHFXHLOOLUXQDXWUHDYLVTXHOHY{WUHHWTXLO
vous faut pour cela saisir une autre autorit. Permettez-moi de vous dire que vous pouvez
faire usage des comptences et des pouvoirs qui sont les vtres !
M me la prsidente Laure de La Raudire. Chiche la majorit !
M . Rgis Juanico. Il conviendrait galement de mieux utiliser le temps de la
QDYHWWH SDUOHPHQWDLUH GDXWDQW TXH OHV WH[WHV SHXYHQW rWUH VXEVWDQWLHOOHPHQW PRGLILpV HQ
SUHPLqUH OHFWXUH SDU DPHQGHPHQWV VRLW j OLQLWLDWLYH GXQ SDUOHPHQWDLUH VRLW j FHOOH GX
Gouvernement. LpWXGHGLPSDFWSRXUUDLWGRQFrWUHUpDFWXDOLVpHDXILOGHOH[DPHQGXSURMHW
GH ORL 8Q SUREOqPH VH SRVH pJDOHPHQW ORUVTXDUULYH HQ GLVFXVVLRQ QRWDPPHQW ORUV GH
OH[DPHQGXSURMHWGHORLGHILQDQFHVXQDPHQGHPHQWJRXYHUQHPHQWDOD\DQWXQLPSDFWGH
plusieuUVPLOOLRQVGHXURVVXUQRVILQDQFHVSXEOLTXHV FRPPHFHODVHVWGpMjSURGXLWSRXUOH
FUpGLW GLPS{W SRXU OD FRPSpWLWLYLWp HW OHPSORL &,&( ,O QRXV IDXGUDLW GDQV FHV FDV-l
GLVSRVHUGDQVGHVGpODLVWUqVFRXUWVGpFODLUFLVVHPHQWV ce qui ne ncessite pas forcment
le recours une autorit indpendante.
M . le Premier prsident de la Cour des comptes. &HODQHVWSDVWRXMRXUVSRVVLEOH
HW ODGPLQLVWUDWLRQILVFDOHSHXW VHWURPSHUGHERQQHIRL ; toutes les estimations ne sont pas

 305

certaines ; nous commenoQVjDYRLUGHOH[SpULHQFHHQODPDWLqUHPDLVFHODQRXVHVW SOXV

facile puisque nous intervenons ex post. En outre, le temps de la navette parlementaire vous
permet de demander des prcisions qui vous seront apportes ensuite dans le dbat.
Vous avez abord la question du temps VXMHW TXL PHVW VHQVLEOHHXpJDUGjPHV
IRQFWLRQVWDQWDQWpULHXUHVTXDFWXHOOHV0DLVUHJDUGH]FRPELHQGHWHPSVYRXVSHUGH]GDQVOD
procdure budgtaire YRXVFRQVDFUH]GHVPRLVjOH[DPHQGHODORLGHILQDQFHVLQLWLDOHDORUV
que YRXVQHGLVSRVH]TXHGHWUqVSHXGHPDUJHVGHPDQXYUHSRXUODPRGLILHU(QUHYDQFKH
vous excutez ODORLGHUqJOHPHQWDORUVTXHFHVWVRXYHQWjSDUWLUGHOH[pFXWLRQGXQHORL
GH ILQDQFHV RX GXQH SROLWLTXH SXEOLTXH TXH ORQ SHXW VH UHQGUH FRPSWH GH
G\VIRQFWLRQQHPHQWV GH IDLOOHV RX GLQVXIILVDQFHV &HOD UHMRLQW GDLOOHXUV OH WUDYDLO
GpYDOXDWLRQ GH OD SHUIRUPDQFH GH OHIILFDFLWp HW GH OHIILFLHQFH 'DQV WRXV OHV SD\V GX
PRQGH OHV SDUOHPHQWDLUHV FRQVDFUHQW EHDXFRXS SOXV GH WHPSV j OH[pFXWLRQ EXGJptaire
TXDX[ORLVGHILQDQFHVLQLWLDOHV TXLVRQWGDLOOHXUVVRXYHQWGHVORLVGDIILFKDJH(Q)UDQFH
QRXVIDLVRQVOLQYHUVHUDLVRQSRXUODTXHOOHMHSDUODLVGXQSUREOqPHFXOWXUHO(WOjHQFRUHLO
HVWGHVWH[WHVTXHORQQHUHVSHFWHSDVHWQRWDPPHQWOes articles 34 et 37 de la Constitution.
9RXV GpQRQFLH] WRXW j OKHXUH OHV ORLV EDYDUGHV PDLV MDL VRXYHQLU TXH FpWDLW GpMj OH FDV
ORUVTXHMpWDLVjYRWUHSODFH5HVWHTXHSHUVRQQHQHSUHQGODUHVSRQVDELOLWpGH bloquer les
dispositions qui ne relvent SDV GH ODUWLFOH 34 : le Gouvernement ne le fait pas davantage
que les parlementaires ; quant au Conseil constitutionnel, ds lors que le Gouvernement et le
Parlement ne le font pas, il ne souhaite pas le faire non plus.
M me la prsidente Laure de La Raudire. 6L ODUWLFOH 41 de la Constitution
SHUPHWGHIDLUHUHVSHFWHUODGLVWLQFWLRQHQWUHOHVGRPDLQHVOpJLVODWLIHWUpJOHPHQWDLUHLOQHVW
cependant pas utilis. Serait-il bnfique de le faire appliquer avec la mme rigueur que celle
avec laquelle le SUpVLGHQWGHODFRPPLVVLRQGHV)LQDQFHVDSSOLTXHODUWLFOH 40 ?
M . le Premier prsident de la Cour des comptes. ,OFRQYLHQWGDSSOLTXHUODUqJOH
avec intelligence. De mme, vous avez par exemple toujours la possibilit de demander un
JRXYHUQHPHQWGDFFRPSDJQHUVRQWH[WHOpJLVODWLIGHVHVSURMHWVGHGpFUHWVGDSSOLFDWLRQ
M me Ccile Untermaier. Depuis deux ans que je sige dans cette assemble,
MDPDLVMHQDLSXREWHQLUOHSURMHWGHGpFUHWGDSSOLFDWLRQ
M . le Premier prsident de la Cour des comptes. Le problme est culturel, tant
pour le Parlement que pour le Gouvernement. Mais mieux lgifrer SXLVTXHFHVWOjYRWUH
objectif FHVW SHXW-rWUH DXVVL PRLQV OpJLIpUHU &HVW GRQF DXVVL j YRXV GH YRXV PHWWUH HQ
mesure de respecter cet objectif, tant dans OLQWpUrW GX SRXYRLU OpJLVODWLI TXH GX SRXYRLU
H[pFXWLI2QSHXWGDLOOHXUVSDUIRLVGpSDVVHUODFRQWUDLQWHGXWHPSVHQVRUJDQLVDQWPLHX[-H
UHFRQQDLVTXDXQLYHDXLQGLYLGXHOLOHVWGLIILFLOHSRXUXQGpSXWpGHIDLUHpYROXHUODVLWXDWLRQ
&HVWSRXUTXRLOLQLWLDWLYHGRLWrWUHFROOHFWLYH
M me la prsidente Laure de La Raudire. &HVW SUpFLVpPHQW OREMHW GH FHWWH
PLVVLRQGRQWODFUpDWLRQDpWpGHPDQGpHSDUOHSUpVLGHQWGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOH&HOXL-ci
souhaitant tre clair sur le sujet, il pourrait dcLGHUGDSSOLTXHUDYHFLQWHOOLJHQFHHWGRLJWp
FHUWDLQHVGLVSRVLWLRQVGHQRWUH5qJOHPHQWTXLQHOHVRQWSDVFRPSOqWHPHQWDXMRXUGKXL7RXW
FHODHVWpPLQHPPHQWSROLWLTXH
M . le Premier prsident de la Cour des comptes. Sans tre naf, il me semble que
certaines pratiques peuvent changer GDQVOLQWpUrWGX3DUOHPHQWFRPPHGX*RXYHUQHPHQW
7RXWOHPRQGHDLQWpUrW jFHTXHOHVFRQGLWLRQV GHWUDYDLOGXOpJLVODWHXUVDPpOLRUHQW-HOH
YRLV GDLOOHXUV ELHQ HQ WDQW TXH SUpVLGHQW GX +DXW FRQVHLO GHV ILQDQFHV SXEOLques : lorsque
nous recevons des documents au dernier moment, nous ne sommes pas dans des conditions

 306

LGpDOHV SRXU WUDYDLOOHU (W MH VDLV SDUIDLWHPHQW TXH ORQ SHXW HQ GLUH DXWDQW SRXU YRXV /H
WHPSV SDUOHPHQWDLUH HVW QpDQPRLQV SOXV ORQJ HW FHVW GDLOOHXUV WRXW OLQWpUrW GH OD QDYHWWH
TXHGHSHUPHWWUHGDPpOLRUHUHWGHFRUULJHUFHUWDLQHVGLVSRVLWLRQV
Il me semble en tout cas que compte tenu de son organisation en sections, le Conseil
GeWDWGLVSRVHGHVSpFLDOLVWHVGDQVWRXVOHVGRPDLQHVFDSDEOHVGH[SULPer un avis pertinent
VXUODTXDOLWpGHVpWXGHVGLPSDFW TXLSHXYHQWHQVXLWHrWUHFRPSOpWpHV&HODpWDQWVLORQ
HVW SDUIRLV LQVDWLVIDLW GHV LQFHUWLWXGHV SHVDQW VXU OHV GRQQpHV TXL QRXV VRQW IRXUQLHV FHVW
SDUFHTXLOHVWGLIILFLOHGREWHQLUGHVFHUWLWXdes sur tous les sujets.
M me Ccile Untermaier. 9RXVDYH]UDLVRQ GpYRTXHUOH&RQVHLOGeWDWGRQW OHV
conseillers de trs haut niveau constituent une ressource trs prcieuse. Son avis sur les
SURMHWV GH ORL QHVW FHSHQGDQW SDV WUDQVPLV DX[ SDUOHPHQWDLUHs mais est rserv au
Gouvernement.
M . le Premier prsident de la Cour des comptes. -HQDL SDVTXDOLWpSRXUYRXV
rpondre : FHVWDX vice-SUpVLGHQWGX&RQVHLOGeWDWHWDX*RXYHUQHPHQWGHOHIDLUH-HSHX[
nanmoins comprendre que ce dernier ne souhaite SDVTXHOHVDYLVGX&RQVHLOGeWDWVRLHQW
systmatiquement publis car cela pourrait avoir des effets pervers et notamment conduire le
&RQVHLOjUHWHQLUGHVDUJXPHQWVRXjV\SUHQGUHGLIIpUHPPHQW ; je ne suis donc pas sr que
ORQ \ JDJQHUDLW HQ HIILFDFLW et en transparence. Vous pourriez en revanche proposer une
GLVSRVLWLRQOpJLVODWLYHYLVDQWjFHTXLOH[SULPHXQDYLVVXUODTXDOLWpGHVpWXGHVGLPSDFW(W
rien ne vous empcherait alors de prvoir que cet avis soit systmatiquement rendu public
car il sHUDLW GXQH QDWXUH GLIIpUHQWH GH ODYLV UHQGX VXU OH WH[WH OXL-mme. Une telle
distinction serait donc utile. Ensuite, selon les sujets, de nombreuses personnes font autorit
dans notre pays : il faut pouvoir les consulter et les auditionner.
M . Rgis Juanico. Ccile Untermaier me demandait en apart dans quelle mesure
la Cour des comptes pourrait intervenir ex ante. Mais la Cour ralise dj une somme
considrable de travaux. En outre, nous entretenons des changes rguliers et un dialogue
constructif avec elle, que ce soit dans le cadre de la commission des Finances ou du comit
GpYDOXDWLRQ HW GH FRQWU{OH (QILQ OHV SDUOHPHQWDLUHV HW OHV PDJLVWUDWV GH OD &RXU GHV
FRPSWHV UpGLJHQWSDUIRLVGHVUDSSRUWVVXUOHVPrPHVVXMHWV &HVW SRXUTXRL GqVORUVTXXQ
thme particulier est abord dans un projet de loi, les parlementaires pourraient tre clairs,
GDQVOpWXGHGLPSDFWRXXQDXWUHGRFXPHQWVXUOHVSUpFRQLVDWLRQVGHOD&RXUHQODPDWLqUH
plutt que de la faire intervenir systmatiquement sur tous les projets de loi.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Les travaux de la Cour des comptes
sont dj utiliss pour clairer les travaux des parlementaires.
M . le Premier prsident de la Cour des comptes. Nous ne pouvons intervenir
systmatiquement ex ante saXIVLOVHWURXYHTXHQRXVDYRQVGpMjUpGLJpGHVWUDYDX[VXUOXQ
des sujets abords dans le projet de loi que vous avez examiner. Une disposition lgislative
SUpYRLW GDLOOHXUV GpVRUPDLV OD SRVVLELOLWp TXH OHV WUDYDX[ WHUPLQpV GH OD &RXU YRXV VRLHQW
communiqus et je suis tout fait dispos ce que nos magistrats viennent vous les
prsenter.
/pYDOXDWLRQ ex post, en revanche, relve pleinement de nos missions
FRQVWLWXWLRQQHOOHV &HVW ELHQ VU j QRXV TXLO UHYLHQW GH GpILQLU QRV SULRULWpV GpWXGHV
coQIRUPpPHQWDX[SULQFLSHVGLQGpSHQGDQFHHWGHOLEHUWpGHSURJUDPPDWLRQGHOD&RXUGHV
comptes. Mais ds lors que vous nous sollicitez suffisamment en amont, il me parat tout
fait possible de faire appel nous dans ce cadre.

 307

M me Ccile Untermaier. Les FULWqUHV REMHFWLIV GpYDOXDWLRQ GH OD ORL QpWDQW
SUHVTXHMDPDLVPHQWLRQQpVGDQVOHVpWXGHVGLPSDFWYRXVSDUDvWUDLW-il envisageable que nous
puissions auditionner des magistrats de la Cour sur ce point ?
M . le Premier prsident de la Cour des comptes. 2XLVLO VDJLWGXQVXMHWVXU
lequel nous avons travaill.
M me Ccile Untermaier. Puisque vous serez charg, un moment ou un autre,
GpYDOXHU OD ORL SHXW-tre serait-il intressant que la Cour des comptes puisse faire valoir
OLPSRUWDQFHGHWHOVFULWqUHVGDQVOpWXGHGLPSDFW
M . le Premier prsident de la Cour des comptes. Nos valuations ne sont pas
V\VWpPDWLTXHV
M me Ccile Untermaier. -H QH YRXV SDUOH SDV GLQWHUYHQLU V\VWpPDWLTXHPHQW
SXLVTXH FRPPH YRXV OH GLVLH] WUqV MXVWHPHQW QRXV QDYRQV Sas les mmes exigences, en
WHUPHVGpWXGHVGLPSDFWVHORQOHVSURMHWVGHORL
M . le Premier prsident de la Cour des comptes. 6LXQHORLHVWYRWpHFHVWSDUFH
TXRQ OD FRQVLGqUH FRPPH XWLOH HW FRPPH VRXUFH GDPpOLRUDWLRQV ,O PH SDUDvW SDU
consquent pertinent de contraindre le Gouvernement rappeler les objectifs de tout projet
GH ORL HW j OHV DFFRPSDJQHU GXQH pWXGH GLPSDFW (W FRPPH MH ODL VRXOLJQp GDQV PRQ
LQWHUYHQWLRQOLPLQDLUHODUpDOLVDWLRQGXQWHOWUDYDLOIDFLOLWHGDXWDQWOpYDOXDWLRQex post de la
ORL 1RXV FRQVWDWRQV GDLOOHXUV VRXYHQW GDQV OH FDGUH GH QRWUH pYDOXDWLRQ GHV SROLWLTXHV
SXEOLTXHVTXHODFWLRQSXEOLTXHQHVWSDVFLEOpHTXHOOHHQWUDvQHGHVHIIHWVGDXEDLQHHWTXH
les objectifs fixs au dpart ont t oublis par la suite ou QRQW SDV pWp GpILQLV GH IDoRQ
VXIILVDPPHQWFODLUHSRXUSHUPHWWUHXQHDFWLRQHIILFDFH'RODQpFHVVLWpGREMHFWLIVFODLUVHW
quantifiables, autant que possible.
Vous avez vous-mmes vot des textes prvoyant que le Gouvernement vous doit,
au bout de si[PRLVGHVLQIRUPDWLRQVVXUODSSOLFDWLRQGHODORL(WYRXVFRQILH]pJDOHPHQWOH
suivi des textes leur rapporteur.
/HUDSSRUWDQQXHOVXUODSSOLFDWLRQGHVGLVSRVLWLRQVILVFDOHVGRQWMHPHVRXYLHQVGX
fait de mes fonctions antrieures de rapporteur gnral du budget, et qui est de nouveau
pWDEOL DSUqV QH SDV ODYRLU pWp SHQGDQW SOXVLHXUV DQQpHV FRQVWLWXH XQ WUDYDLO WUqV XWLOH QRQ
seulement pour les parlementaires, auxquels il permet de voir les suites apportes aux
GLVSRVLWLRQV TXLOV YRWHQW PDLV DXVVL SRXU ODGPLQLVWUDWLRQ &DU OH IDLW TXHOOH FRQQDLVVH
OH[LVWHQFH GH FH UDSSRUW SHXW OHQFRXUDJHU j SXEOLHU OHV WH[WHV GDSSOLFDWLRQ GH FHV
GLVSRVLWLRQV-DYDLVGDLOOHXUVREVHUYpTXHQRPEUHGHFHVWH[WHVpWDLHQWSXEOLpVMXVWHDYDQWOD
parution de ce rDSSRUWHWTXLOIDOODLWSOXVGHWHPSVjODGPLQLVWUDWLRQSRXUSURGXLUHOHVWH[WHV
GDSSOLFDWLRQGHGLVSRVLWLRQVOpJLVODWLYHVDGRSWpHVjOLQLWLDWLYHGHSDUOHPHQWDLUHV
9RXV SRXYH] GRQF YRXV RUJDQLVHU DX VHLQ GH YRV FRPPLVVLRQV DILQ GDVVXUHU XQ
suivi de lDSSOLFDWLRQGHVORLV1RQVHXOHPHQWFHVWXWLOHPDLVFHVWDXVVLYDORULVDQWSRXUOHV
SDUOHPHQWDLUHVTXLVHQFKDUJHQW
M me la prsidente Laure de La Raudire. La commission des Affaires
conomiques assure effectivement ce suivi mais son contrle porte uniquement sur la
SXEOLFDWLRQGHVWH[WHVUpJOHPHQWDLUHVGDSSOLFDWLRQGHODORLHWQRQVXUODTXHVWLRQGHVDYRLU
si les objectifs de celle-FL RQW pWp DWWHLQWV RX SDV /HV FKRVHV GRLYHQW GDLOOHXUV VH IDLUH HQ
deux temps : le contrle de la publication des dcrets doit tre effectu rapidement dans les
douze dix-huit mois WDQGLVTXLOIDXWSDUIRLVDWWHQGUHWURLVRXTXDWUHDQVDYDQWGHQYHQLU

 308

j OpYDOXDWLRQ GHV REMHFWLIV &HOD pWDQW MH VXLV GDFFRUG DYHF YRXV SRXU GLUH TXH QRXV QH
consacrons pas suffisaPPHQWGHWHPSVSDUOHPHQWDLUHDXFRQWU{OHGHODSSOLFDWLRQGHVORLV
Messieurs, nous vous remercions pour cette audition.
*
*

/DPLVVLRQGLQIRUPDWLRQSURFqGHjODXGLWLRQRXYHUWHjODSUHVVHGH01LFRODV
Conso, chef du service innovation et services aux usagers au secrtariat gnral pour la
PRGHUQLVDWLRQ GH ODFWLRQ SXEOLTXH 6*0$3) et de M. Grard Huot, responsable des
relations avec les entreprises au sein de la mission simplification .
M me la prsidente Laure de La Raudire. Comme vous le savez, messieurs,
notre mission entend faire porter ses travaux davantage sur une rationalisation du flux
normatif que sur la simplification du stock des normes lgislatives et rglementaires.
Nous rflchissons aux moyens de mieux lgifrer et de provoquer un
changement de culture normative en nous inspirant des exemples trangers. De janvier
mars, nous avons effectu des dplacements Bruxelles, Londres, Berlin et La Haye.
Monsieur Conso, nous avons souhait vous entendre car le Secrtariat gnral pour
la modernisation de l'action publique (SGMAP) joue un rle important dans le chantier de la
simplification engag par le Gouvernement. Nous souhaiterions savoir comment les missions
du SGMAP s'articulent concrtement avec celles du Secrtariat gnral du Gouvernement
(SGG), du Conseil de la simplification pour les entreprises, coprsid par le rapporteur de la
PLVVLRQGLQIRUPDWLRQ0 Thierry Mandon, et du Conseil national d'valuation des normes
applicables aux collectivits territoriales et leurs tablissements publics. Quel est
prcisment le rle du service d'valuation des politiques publiques et d'appui aux
DGPLQLVWUDWLRQV DX VHLQ GH OD GLUHFWLRQ LQWHUPLQLVWpULHOOH SRXU OD PRGHUQLVDWLRQ GH ODFWLRQ
publique ?
Nous serions galement heureux de connatre votre point de vue sur les
problmatiques de rgulation du flux normatif : au-del de sa contribution au travail de
rduction du stock normatif, le SGMAP aurait-il des propositions faire pour rationaliser le
flux normatif ?
Je vous laisse la parole pour un expos liminaire que je vous demanderai de limiter,
si vous le voulez bien, une quinzaine de minutes, avant que Mme Ccile Untermaier et
moi-mme ne vous posions des questions.
M . Nicolas Conso, chef du service innovation et services aux usagers au
Secrtariat gnral pour la modernisation de l'action publique (SGM AP). Le secrtariat
gnral pour la modernisation de l'action publique a pour mission de piloter et
GDFFRPSDJQHU OHV DFWLRQV GH PRGHUQLVDWLRQ GH ODFWLRQ SXEOLTXH GRQW IDLt partie la
VLPSOLILFDWLRQ GDQV XQ FDGUH QRWDPPHQW GpFRXWH GHV XVDJHUV via des associations
reprsentatives des entreprises ou des particuliers ou des sites internet comme fairesimple.gouv.fr , qui permet de faire de la co-construction avec les usagers. Nous appuyons
pJDOHPHQW OHV WUDQVIRUPDWLRQV RSpUDWLRQQHOOHV HQ WHUPHV GH SURFHVVXV HW GLPSDFW GX
QXPpULTXHVXUOHVV\VWqPHVGLQIRUPDWLRQHWOHGpYHORSSHPHQWGHVVHUYLFHVHQOLJQHRXSOXV
JpQpUDOHPHQWOHGpYHORSSHPHQWGHOLQQRYDWLRQSXEOLTXH&Hs savoir-faire sont accols aux
comptences en matire de simplification rglementaire et juridique du Secrtariat gnral

 309

GX *RXYHUQHPHQW 6** &HVW GDQV FH FDGUH YLVDQW j DFFpOpUHU OH FKRF GH VLPSOLILFDWLRQ
QRWDPPHQW SRXU OHV HQWUHSULVHV TXD pWp FUpe la mission simplification constitue du
SGMAP et du secrtariat du Gouvernement (SGG), que je co-pilote avec Mme Clia Vrot,
directrice, adjointe au secrtaire gnral du Gouvernement. Ce choix innovant, consistant
joindre toutes ces comptences au sein de la mission simplification , vise rpondre
OREMHFWLIGHVLPSOLILFDWLRQGDQVOpODERUDWLRQGHVWH[WHVFRPPHGDQVOHXUPLVHHQXYUHHWj
UHVSHFWHUWRXWDXORQJGXSURFHVVXVOHVHQMHX[GHWUDQVIRUPDWLRQGXWLOLVDWLRQGHVV\VWqPHV
GLQIRUPDWLRQHWGpFRXWHGHVXVDJHUV3RXUTXHOHVHQWUHSULVHVRXQRVFRQFLWR\HQVSXLVVHQW
constater dans leur vie quotidienne les effets des mesures prises, il faut non seulement
TXHOOHV DLHQW pWp SHUWLQHQWHV PDLV pJDOHPHQW TXH OHXU DSSOLFDWLRQ VRLW HIIHFWLYH ce qui
LPSOLTXH TXDLHQW pWp SULV HQ FRPSWH WRXV OHV FKDQJHPHQWV QpFHVVDLUHV QRWDPPHQW GHV
V\VWqPHVGLQIRUPDWLRQ
$XVHLQGX6*0$3OHVHUYLFHGpYDOXDWLRQGHVSROLWLTXHVSXEOLTXHVHWGDSSXLDX[
administrations pilote et accompagne les valuations des politiques publiques lances dans le
cadre des diffrents comits interministriels pour la modernisation de l'action publique
&,0$3 WRXW HQ FRQVHLOODQW OHV PLQLVWqUHV GDQV OHXUV SURMHWV GH WUDQVIRUPDWLRQ TXLO
VDJLVVH GH OHXU UpRUJDQLVDWLRQ RX GH ORSWLPLVDWLRQ GHV SURFHVVXV /H VHUYLFH GRQW MDL OD
FKDUJHVRFFXSHSOXVSDUWLFXOLqUHPHQWGHODPpOLRUDWLRQGHODUHODWLRQGHODGPLQLVWUDWLRQj
OXVDJHUSDUOpFRXWHODVLPSOLILFDWLRQHWOLQQRYDWLRQSXEOLTXH
Je parlerai double titre : en tant que chef du service innovation et services aux
usagers au SGMAP et en tant que co-pilote de la mission simplification . Vous avez
auditionn M. Serge Lasvignes, le Secrtaire gnral du Gouvernement : je partage ses
DQDO\VHV VXU OD QpFHVVLWp GH UHQIRUFHU OHIILFDFLWp JOREDOH GX GLVSRVLWLI GHV pWXGHV GLPSDFW
GDQVOHFDGUHGHOpODERUDWLRQGHODQRUPH
/HVpWXGHVGLPSDFWVRQWKDELWXHOOHPHQWFHQWUpHVVXUOpYDOXDWLRQTXDQWLWDWLYHF
HVW-dire la charge induite par la norme future sur les administrations, les collectivits locales et
OHVHQWUHSULVHVHQFODLUVRQLPSDFWVXUOpFRQRPLHFHVW--dire la mthode du Standard cost
model&HTXLOFRQYLHQGUDLWGDSSURIRQGLU FHVWOpYDOXDWLRQ TXDOLWDWLYHjVDYRLUOLPSDFW
GHODIXWXUHQRUPHVXUORUJDQLVDWLRQGHVHQWreprises. cette fin, dans le cadre du pacte de
comptitivit, nous avons dvelopp, depuis un an, le test PME . Une dizaine de tests a
GpMjpWpUpDOLVpHHWODPpWKRGHHVWGpVRUPDLVURGpH/REMHFWLIGHFHVWHVWVHVWGHUpDOLVHUXQH
tude qualitative dH OLPSDFW GH WH[WHV MXVTXj SUpVHQW UpJOHPHQWDLUHV VXU OD FRQGXLWH GHV
affaires de quelques entreprises. Chacun des tests que nous avons mens par exemple sur
les obligations en matire de tri, sur la scurit des transporteurs de fonds ou sur les
indications gographiques du type Laguiole D SHUPLV GREVHUYHU GHV pOpPHQWV TXDOLWDWLIV
que la simple valuation thorique ne faisait pas ressortir LODDLQVLpWpSRVVLEOHGDIILQHUOHV
projets de textes rglementaires et de prvoir la mise en place ds le dbut de mesures
GDFFRPSDJQHPHQWSHUPHWWDQWGDWWHLQGUHOHVREMHFWLIVDVVLJQpV
Ces tests ayant commenc de faire leurs preuves, il serait dsormais possible de les
UHQGUHSOXVV\VWpPDWLTXHVHWSOXVREOLJDWRLUHVGDQVOHFDGUHGHVpWXGHVGLPSDFW FHVW prvu
 YRLUH GH OHV pWHQGUH DX[ WH[WHV OpJLVODWLIV 1RXV QRXV DSSX\RQV j OKHXUH DFWXHOOH VXU OH
rseau des directions rgionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du
travail et de l'emploi (Direccte), dans le cadre de leurs contacts avec les entreprises.
M me Laure de La Raudire. Le test PME a-t-LOIDLWOREMHWGXQHFLUFXODLUH ?
M . Nicolas Conso. ,O PH VHPEOH TXLO HVW LQGLTXp GDQV OD FLUFXODLUH UHODWLYH j OD
UpDOLVDWLRQ GHV pWXGHV GLPSDFW TXH OHV DGPLQLVWUDWLRQV GRLYHQW VH SRVHU OD TXHVWLRQ GH OD
UpDOLVDWLRQGXQWHVW30(1RXVVRXKDLWRQVUHQGUHFHGLVSRVLWLISOXVREOLJDWRLUH

 310

Le conseil de la sLPSOLILFDWLRQVDSSX\DQWVXUGHVH[HPSOHVpWUDQJHUVHWOHWUDYDLO
ralis dans le cadre de la mission simplification , a propos le 14 avril dernier
GLQWURGXLUH GH OH[WHUQDOLWp GDQV OH SURFHVVXV GH OpWXGH GLPSDFW HQ LQYLWDQW GHV FKHIV
GHQWUHSULVHV HW GHV H[SHUWV j SRVHU OHXU UHJDUG VXU OD TXDOLWp GHV pWXGHV GLPSDFW 8Q WHO
regard permettrait de renforcer un dispositif actuellement conduit par les diffrents
PLQLVWqUHV HW DQLPpSDUOHVHFUpWDULDW JpQpUDO GX *RXYHUQHPHQW /LGpHDpWpUHSULVHSDUOH
Gouvernement je vous renvoie la communication que le Premier ministre a faite ce matin
HQ FRQVHLO GHV PLQLVWUHV VXU OD PLVH HQ XYUH GX FKRF GH VLPSOLILFDWLRQ ,O FRQYLHQGUD
pYLGHPPHQW GDXJPHQWHU OHV PR\HQV JOREDX[ DFWXHOOHPHQW FRQVDFUpV j OD UpDOLVDtion des
pWXGHV GLPSDFW  GDQV OH FDV FRQWUDLUH LO QH VHUD SDV SRVVLEOH GDPpOLRUHU OHXU TXDOLWp /H
processus prvu devra tre suffisamment robuste pour pouvoir rpondre dans les dlais
proposs, savoir 21 jours, voire 7 dans certains cas.
Il faudra JDOHPHQW DSSURIRQGLU ODQDO\VH GHV FRQGLWLRQV GH PLVH HQ XYUH GH OD
IXWXUHQRUPHHWGHVRQLPSDFWVXUOHVV\VWqPHVGLQIRUPDWLRQHQWHUPHVGHFRWGHSURMHWHW
GHGpODL/DSULVHHQFRPSWHGHVV\VWqPHVGLQIRUPDWLRQH[LVWDQWVHVWXQGHVpOpPHQWVFOpVGH
OD UpXVVLWH GH OD PLVH HQ XYUH GHV PHVXUHV 'X UHVWH OD SULVH HQ FRPSWH GH OLPSDFW GHV
SRVVLELOLWpVGXQXPpULTXHGDQVODUpDOLVDWLRQGHOREMHFWLIDVVLJQpSDUOHWH[WHHVWDXMRXUG
KXL
insuffisante. Dans le cadre de la mission simplification SGG-SGMAP, nous avons
rcemment rendu systmatique un avis en ce sens de la direction interministrielle des
systmes d'information et de communication (DISIC) sur le volet V\VWqPHGLQIRUPDWLRQ
GHVpWXGHVGLPSDFW/DPLVHHQDSSOLFDWLRQGHPHVXUHVWHOOHVTXH le compte pnibilit ou la
garantie universelle des loyers revt des enjeux normes en termes de systme
GLQIRUPDWLRQ
M me Laure de La Raudire. (WGDFFHSWDWLRQ
M . Nicolas Conso. Prendre en compte les possibilits du numrique dans la mise en
XYUHGHces mesures permettrait la fois de penser autrement les textes et de prvoir leurs
FRQVpTXHQFHV pYHQWXHOOHV HQ WHUPHV GLQYHVWLVVHPHQW HW GH V\VWqPH GLQIRUPDWLRQ ,O
FRQYLHQGUDLWGDLOOHXUVGHSUHQGUHHQFRQVLGpUDWLRQOHQXPpULTXHGqVOpODERUDWLRQGXWexte.
La DISIC pouvant difficilement agir en amont, compte tenu de sa faible importance
numrique HOOHHVWFRPSRVpHGXQHTXLQ]DLQHGHSHUVRQQHVFHVWWRXWHODFKDvQHTXLGRLW
SUHQGUHHQFRPSWHOHVDVSHFWVUHODWLIVDX[V\VWqPHVGLQIRUPDWLRQDXVHLQGes ministres, ds
OpODERUDWLRQGXSURMHW&HTXHMDLGLWSRXUOHVV\VWqPHVGLQIRUPDWLRQYDXWpJDOHPHQWSRXU
ORUJDQLVDWLRQ DGPLQLVWUDWLYH : les administrations prvoient-elles toujours le projet de
transformation et les investissements dans la gestion du changement ncessaires
ODSSOLFDWLRQ GH OD PHVXUH ? La partie FDSDFLWp GLQYHVWLVVHPHQW dans la gestion
du FKDQJHPHQWHWODFFRPSDJQHPHQWGHODWUDQVLWLRQHVWVRXYHQWOHSDUHQWSDXYUHGHVpWXGHV
GLPSDFWFHTXLH[SOLTXHOHVGpODLVGHPLVHHQXYUe des mesures.
6DJLVVDQWGX mieux lgifrer , il conviendrait, sur des sujets compliqus, dont il
est difficile de mesurer ex ante toutes les consquences, de dvelopper, dans un cadre
GpURJDWRLUHODFDSDFLWpGH[SpULPHQWDWLRQGXQHQRXYHOOHPHVXUHHQ boucle courte, avec une
pYDOXDWLRQDXERXWGHVL[PRLVRXXQDQ&HGURLWjOHUUHXUSHUPHWWUDLWGHWHVWHUXQHUpIRUPH
DYDQWGHODGRSWHUGpILQLWLYHPHQWHWGHODJpQpUDOLVHU&HWWHLQQRYDWLRQ appele en anglais
right to change a t prconise, il \ D TXHOTXHV PRLV SDU XQ JURXSH GH[SHUWV
PDQGDWpV SDU OD &RPPLVVLRQ HXURSpHQQH VXU OH GpYHORSSHPHQW GH OLQQRYDWLRQ SXEOLTXH :
HOOHUHSRVHVXUOLGpHTXRQDOHGURLWGHWHVWHUVXUXQDQRXGL[-huit mois une rforme avant
de la diffuser.
On peut citer OH[HPSOH GH ORUGRQQDQFH GX  PDUV  UHODWLYH j
OH[SpULPHQWDWLRQ GX FHUWLILFDW GH SURMHW ,O D DXVVL pWp SRVVLEOH GH[SpULPHQWHU GDQV GHX[

 311

dpartements la Loire-Atlantique et la Seine-et-Marne le dossier de demande simplifi

des aides sociales. ,O VDJLW GH YpULILHU VL OH WDX[ WUqV IDLEOH GH UHFRXUV DX[ DLGHV VRFLDOHV
QDXUDLWSDVSRXURULJLQHODWUqVJUDQGHFRPSOH[LWpGHVGRVVLHUVHWXQHPDXYDLVHLQIRUPDWLRQ
GHVXVDJHUV&HVWSRXUTXRLLODpWpSURSRVpGLQYHUVHUODGpPDUFKH WRXWGDERUGGHPDnder
aux personnes leur situation sociale et financire ; ensuite, identifier les aides auxquelles
elles peuvent prtendre ; enfin, instaurer un dossier de demande unique des aides auxquelles
elles ont droit revenu de solidarit active, aide au logement ou couverture maladie
universelle. cette fin, il a t cr pour les personnes concernes quelque 2 000 un
UpJLPHUpJOHPHQWDLUHGpURJDWRLUHSHUPHWWDQWQRWDPPHQWGKDUPRQLVHUOHVSpULRGHVGHFDOFXO
des revenus elles sont diffrentes selon les aides. Une fois la dmarche value dans un
FDGUH H[SpULPHQWDO GRQQp LO HVW SRVVLEOH GHQYLVDJHU VD JpQpUDOLVDWLRQ RX G\ UHQRQFHU
3UpYRLUGHWHOOHVH[SpULPHQWDWLRQVGDQVOHFDGUHGHVSURMHWVGHORLSHUPHWWUDLWGH[SpULPHQWHU
des mesures plus audacieuses et de lgifrer en toute connaissance de cause, le lgislateur
SRXYDQWVDSSX\HUVXUOHVHQVHLJQHPHQWVGXWHUUDLQ/HVpWXGHVGLPSDFWex ante portant sur
GH JUDQGHV UpIRUPHV DWWHLJQHQW WUqV YLWH OHXUV OLPLWHV VL HOOHV QRQW SDV VXEL OpSUHXYH GX
terrain. TouteV OHV K\SRWKqVHV TXL QRQW SDV pWp H[SpULPHQWpHV VRQW HQ HIIHW IUDJLOHV SDU
QDWXUH 'DLOOHXUV OD SRVVLELOLWp GHIIHFWXHU GHV WHVWV HQ ERXFOH FRXUWH HVW XQ GHV YHFWHXUV
PDMHXUVGXGpYHORSSHPHQWGHOpFRQRPLHQXPpULTXH
M . Grard Huot, responsable des relations avec les entreprises au sein de la
mission simplification . -HVXLVWRXWGDERUGFKHIGHQWUHSULVHHWFHVWjFHWLWUHTXHMDL
contribu au rapport de M. Thierry Mandon sur la simplification.
Comme M. 1LFRODV &RQVR OD VRXOLJQp OHV HQWUHSULVHV attendent de la mission
simplification co-SLORWpHSDUOH6*0$3HWOH6**TXHOD)UDQFHVLQVSLUHGHVPHLOOHXUHV
expriences trangres je me suis rendu dans les mmes pays que votre mission
GLQIRUPDWLRQ/HVHQWUHSULVHVVRXKDLWHQWQRWDPPHQWSRXYRLU devenir acteurs du test PME :
FHVWXQSRLQWFDSLWDOjOHXUV\HX[6LOHVHQWUHSULVHVDYDLHQWpWpGDYDQWDJHLPSOLTXpHVGDQVOD
rforme ayant abouti la cration du compte pnibilit, elles auraient propos des
modifications importantes au texte.
Les entreprises cherchent retrouver confiance dans les textes lgislatifs : elles ne
veulent plus subir les nouvelles mesures comme autant de sanctions ou de charges
DGPLQLVWUDWLYHV VXSSOpPHQWDLUHV 6L OHV pWXGHV GLPSDFW GHV SURMHWV GH ORL SRXYDLHQW
VDSSX\HUVXUGHVWHVWV30(OHVHQWUHSULVHVVHPRQWUHUDLHQWSOXVDFWLYHVGDQVODSSOLFDWLRQ
GHVWH[WHVFDUHOOHVDXUDLHQWGDYDQWDJHFRQILDQFH3RXUFHODLOIDXGUDLWTXHjOH[HPSOHGHV
dispositifs trangers que vous connaissez comme moi, un systme de feux tricolores
permette de valider, modifier ou refuser les mesures en fonction des tests effectus. Tel est le
sens de la premire des cinquante propositions du Conseil de la simplification. Les
HQWUHSULVHVVRQWWRXWHIRLVFRQVFLHQWHVTXHFHWWHPHVXUHQHVWSDVIDFLOe mettre en place en
)UDQFHjOKHXUHDFWXHOOH
M me Ccile Untermaier. -H QRWH DYHF LQWpUrW TXH GHV pWXGHV GLPSDFW VRQW
UpDOLVpHVHQPDWLqUHUpJOHPHQWDLUH6DJLVVDQWGHVWH[WHVOpJLVODWLIVOH6*0$3QHSRXUUDLW-il
SDVGHYHQLUODXWRULWpTXLHQIRQFWLRn de certains critres, donnerait son feu vert aux projets
de loi, puisque votre travail consiste veiller ce que les textes rglementaires envisags
QDMRXWHQWDXFXQHFKDUJHDX[SDUWLFXOLHUVRXDX[HQWUHSULVHV ? La formule des tests PME me
parat excelOHQWH /H SURMHW GH ORL SRXU OpJDOLWp HQWUH OHV IHPPHV HW OHV KRPPHV SUpYRLW
galement des exprimentations  OH OpJLVODWHXU QHVW SDV IHUPp j OD TXHVWLRQ GH
OH[SpULPHQWDWLRQ
/HV SURMHWV GH ORL pWDQW GpSRVpV HQ JUDQG QRPEUH VXU OH EXUHDX GH O$VVHPEOpH
nationale, comment viter que ces nouveaux textes ne deviennent une source de

 312

complication supplmentaire pour la vie de nos concitoyens et des entreprises ? Le

Gouvernement devant prendre en compte cette proccupation, le SGMAP pourrait devenir
OLQVWDQFH charge de valider ou non un texte en termes de simplification partir du moment
ROpWXGHGLPSDFWUpYpOHUDLWXQHDXJPHQWDWLRQGHODFKDUJHSHVDQWVXUOHVHQWUHSULVHVRXOHV
citoyens. Dans quelle mesure pouvez-vous participer la fabrication de la loi et veiller sa
simplification ?
M . Nicolas Conso. &HVWOH6HFUpWDLUHJpQpUDOGX*RXYHUQHPHQWTXLHVWFKDUJpGH
YpULILHU OD TXDOLWp GHV pWXGHV GLPSDFW pODERUpHV SDU OHV PLQLVWqUHV 4XDQW DX 6*0$3 LO
apporte son expertise dans le domaine qui est le sien.
M me Ccile Untermaier. Je connais les comptences du Secrtariat gnral du
*RXYHUQHPHQWHQPDWLqUHGpWXGHVGLPSDFW 7RXWHIRLV SXLVTXHOH6*0$3DXQHPLVVLRQ
de simplification, ne pourrait-il pas rendre un avis distinct de celui du Secrtariat gnral du
Gouvernement sur les projets de loi en matire de simplification "&HVWXQHVXJJHVWLRQ
M . Nicolas Conso. Nous prvoyons plutt de renforcer la qualit de notre expertise
HQ UHFRXUDQW DX UHJDUG H[WpULHXU GH FKHIV GHQWUHSULVHV HW GH[SHUWV UpXQLV DX VHLQ GXQ
groupe ddi cette mission.
M me Laure de La Raudire. Qui hbergera ce groupe ?
M . Nicolas Conso. Ce groupe sera une manation du Conseil de la simplification
pour les entreprises appuy par la mission simplification du SGG et du SGMAP je le
rpte : nous avons voulu que le regard port paU FHWWH PLVVLRQ VXU OHV pWXGHV GLPSDFW
rassemble les comptences du SGG et celles, plus spcifiques, du SGMAP en termes de
V\VWqPHVGLQIRUPDWLRQGHWUDQVIRUPDWLRQHWGHQXPpULVDWLRQ
1RXVWUDYDLOORQVDFWXHOOHPHQWjORUJDQLVDWLRQGXJURXSHHQPRELOLVDQW notamment
OHVH[SHUWLVHVDXVHLQ GHODGPLQLVWUDWLRQ O,QVWLWXW QDWLRQDO GHODVWDWLVWLTXHHW GHVpWXGHV
pFRQRPLTXHVHWOHPLQLVWqUHGHV)LQDQFHVRQWGHVFDSDFLWpVGDQDO\VHHWGHFRQWUH-expertise
WUqVXWLOHVjODUpDOLVDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFW
M me Ccile Untermaier. Trop souvent le lgislateur ne connat pas les sources des
LQIRUPDWLRQVTXLOUHoRLWGDQVOHFDGUHGHVpWXGHVGLPSDFW6DYRLUTXHOHSURMHWGHORLDpWp
pass au tamis de la mission simplification RXGXJURXSHGH[SHUWVOHUDVVXUHUDLW.
M . Nicolas Conso. 7HO HVW OHVSULW GDQV OHTXHO FH JURXSH HVW FRQVWLWXp : le
OpJLVODWHXUVDXUDTXLODDQDO\VpOpWXGHGLPSDFWHWGRQQpVRQDYLV
M me Laure de La Raudire. Toutefois, ce groupe sera log au sein des services
du Premier ministre au sens large.
/HIDLWGHGLVSRVHUGXQDYLV H[WHUQHVXUOHVpWXGHVGLPSDFW GRQW ODTXDOLWpQRXV
VDWLVIDLWUDUHPHQWSHUPHWWUDLWGHQFOHQFKHUXQFHUFOHYHUWXHX[0RQVLHXU+XRWGHX[RSWLRQV
existent : soit demander un autre service du Gouvernement de donner son feu vert de
PDQLqUH EHDXFRXS SOXV IRUPHOOH HQ VDSSX\DQW VXU XQ SOXV JUDQG QRPEUH GH SHUVRQQDOLWpV
H[WpULHXUHVVRLWFRQILHUODPLVVLRQGpYDOXDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFWDX&RQVHLOpFRQRPLTXH
social et environnemental (CESE), qui est indpendant du Gouvernement. Quelle option
aurait votre prfrence ?
M . Grard Huot. -DL UHQFRQWUp j FH SURSRV GH QRPEUHX[ DFWHXUV EULWDQQLTXHV
allemands ou nerlandais  OLPSRUWDQW HVW GH FRQILHU DX[ GLULJHDQWV GHQWUHSULVHV

 313

ODSSUpFLDWLRQ ILQDOH GH OD FKDUJH TXHQWUDvQH SRur elles un projet de loi ou de dcret. Au
Royaume-8QLLOH[LVWHXQJURXSHGH[SHUWVHWGHFKHIVGHQWUHSULVHVLQGpSHQGDQWPDLVTXL
HVWHQUHODWLRQGLUHFWHDYHFOHPLQLVWqUHGHOeFRQRPLHGHOLQQRYDWLRQHWGHVFRPSpWHQFHV
Department of Business, Innovation and Skills (BIS). Le lgislateur britannique tient compte
GHODYLVGHFHVH[SHUWVHWFKHIVGHQWUHSULVHVLQGpSHQGDQWV
M me Laure de La Raudire. /DYLVGXJURXSHGRLWrWUHUHQGXSXEOLF
M . Grard Huot. -\VXLVIDYRUDEOH/DWUDQVSDUHQFHDPqQHODFonfiance.
-DL VLpJp DX FRQVHLO pFRQRPLTXH VRFLDO HW HQYLURQQHPHQWDO UpJLRQDO GOH-deFrance, o les procdures prennent un peu de temps. Or, nous avons besoin de ractivit ; les
%ULWDQQLTXHVHWOHV$OOHPDQGVIRQWSUHXYHGXQHJUDQGHUpDFWLYLWpGDQVODnalyse des textes.
Je le rpte : il serait profitable la comprhension et la perception des textes
OpJLVODWLIVTXXQJURXSHGHFKHIVGHQWUHSULVHVLQGpSHQGDQWVSXLVVHGRQQHUVRQDYLVHQWRXWH
transparence.
M . Nicolas Conso. Ce groupe serait une manation du Conseil de la simplification
pour les entreprises qui est indpendant des services du Premier ministre il est coprsid
par MM. Mandon et Poitrinal.
M me Laure de La Raudire. &HVWODSXEOLFLWpGHODYLVDYDQWVDWUDQVPLVVLRQDX
lgislateur qui gaUDQWLUDOLQGpSHQGDQFHUpHOOHGXJURXSH
3DU DLOOHXUV DGRSWHU ORUVTXH FHVW SRVVLEOH GHV ORLV j GXUpH GpWHUPLQpH vous
semblerait-il utile ? Les avis sont partags : adopter une loi pour trois ou quatre ans risque en
HIIHW GH FUpHU GH OLQVWDELOLWp OpJLVODWLYH 'H SOXV FHVW DX *RXYHUQHPHQW GDIILFKHU VD
politique : il peut toujours proposer de supprimer une loi.
M . Nicolas Conso. -H QDL SDV GDYLV SUpFLV VXU OD TXHVWLRQ -H SHX[ WRXWHIRLV
affirmer, la suite de nos changes avec les entreprises, que celles-ci sont trs sensibles la
YLVLELOLWpGHOHQYLURQQHPHQWUpJOHPHQWDLUHHWQRUPDWLI7RXWHLQFHUWLWXGHHQODPDWLqUHFUpH
un frein au dveloppement.
,O HVW SUpIpUDEOH HQ PDWLqUH GH[SpULPHQWDWLRQ GXQ GLVSRVLWLI GH SURFpGHU j GHV
tests dlimits quLSHUPHWWHQWGpYLWHUWRXWHLQFHUWLWXGHMXULGLTXH
M me Ccile Untermaier. 'DXWDQW TXH WHVWHU OH SURMHW JUDQGHXU QDWXUH SRXUUDLW
SUpVHQWHU XQ FRW LPSRUWDQW ([DPLQHU WRXV OHV SDUDPqWUHV GDQV OH FDGUH GXQH
exprimentation rapide et conclusive serait en revanche utile.
M . Grard Huot. /HVFKHIVGHQWUHSULVHV MDLpYRTXpODTXHVWLRQQRWDPPHQWDYHF
GHVGLULJHDQWVGHQWUHSULVHVEULWDQQLTXHV sont trs partags sur les textes dure limite en
UDLVRQGXULVTXHGLQVWDELOLWpTXLOVFRPSRUWHQWHWFHHQGpSLWGXSURILWTXLOSHXW\DYRLUj
WHVWHUODYDOLGLWpGXQGLVSRVLWLIJUDQGHXUQDWXUH,OHVWWUqVGLIILFLOHGHYRXVUpSRQGUHFDUOD
TXHVWLRQQHIDLWSDVFRQVHQVXVFKH]OHVFKHIVGHQWUHSULVHV
M me Laure de La Raudire. En cas de mesures impliquant de lourds
investissements, une loi dure limite aura pour consquence de bloquer les
LQYHVWLVVHPHQWV OH WHPSV GH OH[SpULPHQWDWLRQ : en effet, pour investir, les acteurs
conomiques attendront de connatre la norme dfinitive. Il serait en revanche intressant de
ngocier avec les partenaires sociaux des dispositifs exprimentaux en matire sociale : par

 314

exemple, geler durant trois ans les effets de seuil inscrits dans le droit du travail permettrait
GH YpULILHU OHXU LPSDFW VXU OD FUpDWLRQ GHPSORLV -DL IDLW SOusieurs fois cette proposition :
PrPHORUVTXHMpWDLVGDQVODPDMRULWpHOOHQDMDPDLVpWpUHSULVH
M . Nicolas Conso. Exprimenter la suppression des effets de seuil est une bonne
ide  OHWRXWHVW TXHOH[SpULPHQWDWLRQ VHIDVVH jGXUpHOLPLWpHVXUXQVRus-primtre. Elle
SRXUUDLWSDUH[HPSOHrWUHWHVWpHVXUGHVHQWUHSULVHVYRORQWDLUHVDYHFODFFRUGGHVSDUWHQDLUHV
VRFLDX[&HODSHUPHWWUDLWGHFRQWRXUQHUOREVWDFOHUHSUpVHQWpSDUGHVVXMHWVVXUOHVTXHOVOHV
positions sont figes et pour lesquels, passer dLUHFWHPHQWjXQHJpQpUDOLVDWLRQFHVWFRPPH
YDLQFUHO+LPDOD\D !
M . Grard Huot. /HV HQWUHSULVHV DLPHUDLHQW TXLO VRLW SURFpGp j GH WHOOHV
H[SpULPHQWDWLRQVQRWDPPHQWVXUOHVHIIHWVGHVHXLO(OOHVVRXKDLWHUDLHQWpJDOHPHQWTXLOOHXU
soit possible de retourner la situation antrieure si, aprs tre passes plus de cinquante
salaris, elles reviennent un effectif de quarante-KXLWODQQpHVXLYDQWH
Il convient galement de traiter la question de la mdecine du travail, compte tenu
de la baisse actuelle GXQRPEUHGHPpGHFLQVGXWUDYDLOTXLIDLWSHVHUGpQRUPHVFRQWUDLQWHV
sur les entreprises. Il serait bienvenu de tester, pour certains types de mtiers, la possibilit
de se tourner vers la mdecine de ville : nous y travaillons actuellement dans le cadre de la
mission simplification .
M me Laure de La Raudire. Je vous remercie, messieurs.

 315

Sance du jeudi 15 mai 2014

/D PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ SURFqGH j ODXGLWLRQ de M. Philippe Lglise-Costa,
secrtaire gnral des Affaires europennes (SGAE), accompagn de Mmes Liza Bellulo,
conseillre juridique, Vronique Fourquet adjointe la conseillre juridique, Juliette
Clavire, responsable du dpartement Parlement National, Parlement europen,
collectivits locales.
M me la prsidente Laure de La Raudire. -H YRXV SULH GH[FXVHU 0 Thierry
0DQGRQUDSSRUWHXUGHQRWUHPLVVLRQGLQIRUPDWLRQTXLHVWUHWHQX
0RQVLHXUOHVHFUpWDLUHJpQpUDOMHYRXVUHPHUFLHGDYRLUUpSRQGXjQRWUHLQYLWDWLRQ
GDQVOHFDGUHGHODPLVVLRQGLQIRUPDWLRQVXUODVLPSOLILFDWLRQOpJLVODWLYHTXHMDLOKRQQHXU
de prsider. Nous avons souhait vous auditionner dans le cadre de nos travaux visant
rflchir aux moyens de mieux lgifrer et de provoquer un changement de culture
normative. Nous souhaitons nous inspirer des exemples trangers et nous nous sommes ainsi
UHQGXVj%UX[HOOHV/RQGUHV%HUOLQHW/D+D\H/pWXGHGHVERQQHVSUDWLTXHVDGRSWpHVSDU
QRVYRLVLQVQRXUULWQRWUHUpIOH[LRQTXLSRUWHHQSDUWLFXOLHUVXUOLPSRUWDQFHGXQHpYDOXDWLRQ
ex ante UHQIRUFpHHWGXQHpYDOXDWLon ex post SOXVPpWKRGLTXHHWSOXVV\VWpPDWLTXHTXHOOHQH
OHVW GDQV QRWUH FXOWXUH DGPLQLVWUDWLYH HW SROLWLTXH 'H PDQLqUH JpQpUDOH QRXV pWXGLRQV OHV
diffrents aspects de la procdure lgislative comme la mthode de transposition des
directives europennes. Monsieur le secrtaire gnral, je vous laisse la parole pour un
expos liminaire.
M . Philippe Lglise-Costa, secrtaire gnral des affaires europennes (SGAE).
Madame la prsidente, nous contribuons volontiers vos rflexions, car une grande partie
des missions du SGAE sont consacres aux travaux de transposition, tche obligatoire qui,
ELHQUpDOLVpHFRQWULEXHjOHQULFKLVVHPHQWGHQRWUHGURLWHWjFHOXLGHQRVYRLVLQV
&HUWHVOHGURLWGHO8QLRQHXURSpHQQHFRQVWLWXHXQHVRXUFHLPSRUWDQWHGHVQRUPes
lgislatives, mais plutt hauteur de 20 % de nos lois que de 80 %, contrairement ce que
ORQSHXWOLUHGDQVODSUHVVH
M me la prsidente Laure de La Raudire. Cette part de 20 % est calcule partir
de quelle rfrence ? Le nombre de textes ? Le noPEUH GDUWLFOHV ? Cette question est
importante, car certains partis, dans le cadre de la campagne pour les lections du Parlement
europen, affirment que les trois quarts de nos lois dcoulent de normes europennes.
M . Philippe Lglise-Costa. Un cinquime des lois adoptes sont notifies au titre
des transpositions.
M me la prsidente Laure de La Raudire. /RUVTXXQH ORL WUDQVSRVH TXDWUH
GLUHFWLYHVFRPPHQWVRSqUHOHGpFRPSWH ?
M . Philippe Lglise-Costa. Une seule loi est compte comme la transposition de
quatre directives. En sens inverse, une directive peut tre transpose par quatre lois
diffrentes.
M me Ccile Untermaier. Pourriez-vous prciser ce point ?
M me Vronique Fourquet (SGAE). /DWUDQVSRVLWLRQGXQHGLUHFWLYHGRQQHOLHXj
la notification des meVXUHV QDWLRQDOHV GH[pFXWLRQ un article de loi ou un texte lgislatif
entier la Commission europenne ; nous recensons le nombre de lois prises pour

 316

transposer les directives, et qui ont donc t officiellement communiques, et nous les
rapportons au total de lois adoptes dans une anne. Au cours des deux dernires annes,
cette proportion atteignait peine 20 DORUVPrPHTXHORQFRPSWHOHVWH[WHVSRXYDQWQH
FRPSRUWHUTXXQVHXODUWLFOHGHWUDQVSRVLWLRQ
M me la prsidente Laure de La Raudire. Il conviendrait de prendre galement
HQ FRQVLGpUDWLRQ OHV QRUPHV UpJOHPHQWDLUHV DILQ GpYDOXHU OD FKDUJH DGPLQLVWUDWLYH WRWDOH
GpFRXODQW GX GURLW GH O8QLRQ HW TXL D XQ LPSDFW GDQV OD YLH TXRWLGLHQQH GHV )UDQoDLV (Q
tout tat de cause, il est intressant dHFRQQDvWUHFHFKLIIUHFDULOSHUPHWGpWDEOLUTXHFHQHVW
SDVH[FOXVLYHPHQWO8QLRQHXURSpHQQHTXLQRXUULWOHWUDYDLOGX3DUOHPHQWIUDQoDLV
M . Philippe Lglise-Costa. -DL PHQWLRQQp FH WDX[ SRXU VRXOLJQHU TXLO pWDLW WUqV
survalu dans le dbat public, cette exagration recouvrant une connotation positive il y a
YLQJW DQV PDLV QpJDWLYH DXMRXUGKXL ,O HVW YUDL TXXQH JUDQGH SDUWLH GHV WH[WHV
europens dans un rapport de 20 80 % VRQW WUDQVSRVpV SDU OH ELDLV GXQH QRUPH
rglementaire.
La transposition constitue, aux termes des traits, une obligation pour les tats
PHPEUHV FRQVDFUpH SDU QRWUH GURLW FRQVWLWXWLRQQHO (OOH SHUPHW GDVVXUHU OXQLIRUPLWp GH
ODSSOLFDWLRQ GHV WH[WHV HXURSpHQV VL QRV SDUWHQDLUHV PHWWHQW HQ XYUH GHV PHVXUHV
comparables aux ntres , ce qui rpond notre intrt politique ou conomique et permet de
protger nos concitoyens.
Les rgles communautaires de transposition sont de plus en plus strictes, les
FRQVpTXHQFHV GXQH QRQ-WUDQVSRVLWLRQ VDYpUDQW GH SOXV HQ SOXV UDSLGHV et de plus en plus
onreuses. Nous risquons dsormais une condamnation pcuniaire ds le premier arrt en
manquement HW QRQ SOXV VHXOHPHQW HQ FDV GDUUrW FRQVWDWDQW XQ PDQTXHPHQW VXU
PDQTXHPHQW 3RXU OD )UDQFH ODPHQGH DWWHLQGUDLW DX PRLQV 10 millions GHXURV DYHF XQH
pnalit minimale de 36  HXURV SDU MRXU GH UHWDUG MXVTXj OD PLVH HQ FRQIRUPLWp /HV
dlais de transposition prvus par le texte des directives sont dornavant impratifs, si
bien que nous les prenons en compte dans notre organisation administrative et dans la
ngociation de la directive elle-mme. En effet, nous avons intrt anticiper les exigences
temporelles et de fond de la transposition ds la phase de ngociation. Les discussions sur
les dlais de transposition sont difficiles, mme si nous avons dvelopp une coopration
avec les parlementaires europens pour les sensibiliser aux contraintes de nos procdures
internes. Le Parlement europen souhaite souvent rduire les dlais de transposition avec la
bonne intention de voir le droit europen rapidement traduit dans les faits , ce qui peut crer
des risques pour les tats membres.
/DWUDQVSRVLWLRQHVWXQH[HUFLFHFRQWUDLJQDQWTXLUHQGQpFHVVDLUHVODGRSWLRQGHORLV
ODPHQGHPHQWGHWH[WHVOpJLVODWLIVYRLUHODUpYLVLRQde nos codes. En France, nous sommes
particulirement exigeants FRQWUDLUHPHQWjGDXWUHVeWDWVHWFRQIRUPpPHQWjQRWUHWUDGLWLRQ
OpJLVWLTXH DQFLHQQH QRXV LQWpJURQV OH GURLW GH O8QLRQ HQ SURWpJHDQW OD VWUXFWXUH
OLQWHOOLJLELOLWpHWODGDSWDWLRQDX[EHVoins de notre droit interne. Cela nous conduit souvent
ne pas effectuer de transposition sche mthode qui revient incorporer tel quel le
texte une fois traduit HWjUHYRLUOHQVHPEOHGHQRWUHGLVSRVLWLISRXUTXHOHGURLWHXURSpHQ
Vy intgre mieux ; pour ce faire, nous pouvons tre amens modifier plusieurs textes de loi
ou transposer une directive selon divers vhicules juridiques. Ainsi, nous sommes toujours
en discussion avec la Commission europenne au sujet de la transposition de la directive
Services  FDU OD )UDQFH QD SDV DGRSWp XQH ORL Services , mais a intgr la directive
dans une quarantaine de textes. Cela permet une assimilation plus complte et plus
respectueuse de nos traditions, mais exige en mme temps un travail plus important du
Parlement et du Gouvernement.

 317

'H OD PrPH PDQLqUH QRXV QH SURFpGRQV SDV j ODGRSWLRQ GRUGRQQDQFHV
systmatiques dcrets-lois ou leggine que pratiquent les Italiens et nous efforons de
travailler avec le Parlement pour dterminer le vhicule le plus pertinent : soit la loi
RUGLQDLUH VRLW OHV ORLV SRUWDQW GLYHUVHV GLVSRVLWLRQV GDGDSWDWLRQ DX GURLW GH O8QLRQ
HXURSpHQQH ''$'8( VRLW ORUGRQQDQFH VL OH 3DUOHPHQW \ FRQVHQW SRXU XQ WH[WH
particulirement technique dictant des rgles directement transposables. Ce processus
FRQGXLW SDUIRLV OD &RPPLVVLRQ j VLQWHUURJHU VXU OD UpDOLWp GH OD WUDQVSRVLWLRQ HW LO DUULYH
GDLOOHXUVTXHODWUDQVSRVLWLRQQHVRLWSDVQpFHVVDLUHTXDQGQRWUHGURLWRIIUHGpMjOHVJDUDQWLHV
ncessaires. Cette facult relve des prrogatives des tats membres, car le trait ne pose
TXXQHREOLJDWLRQGHUpVXOWDW PDLVHOOHQRXUULWOHVLQWHUURJDWLRQVGHFHUWDLQVFRPPLVVDLUHV
notamment Mme Viviane Reding.
(QGpSLWGHFHVVSpFLILFLWpVOH*RXYHUQHPHQWODGPLQLVWUDWLRQHWOH Parlement ont
amlior leur efficacit de manire remarquable ces dernires annes ; ainsi, parmi les vingthuit tats membres, la France se situe en cinquime position en termes de performance de
WUDQVSRVLWLRQDORUVTXHOOHQpWDLWTXHRQ]LqPHLO\DWUois ans et dix-septime il y a sept ans.
&HWWHSURJUHVVLRQQHVWSDVGXHjXQUHFXOGHVDXWUHVeWDWV TXLVDPpOLRUHQWpJDOHPHQW,
mais bien un effort important consenti par notre pays. Les derniers tats membres intgrent
presque systmatiquement le dURLWGHO8QLRQWHOTXHOFDULOVRQWFRPSOqWHPHQWUHIRQGpOHXU
droit, mais cette mthode ne leur est pas exclusive, et le Royaume-8QL O$OOHPDJQH RX
O,WDOLHRQWpJDOHPHQWFUppGHVPpFDQLVPHVGHWUDQVSRVLWLRQDFFpOpUpVFHTXLQHGRQQHTXH
plus de relief notre performance.
Notre dficit de transposition ne dpasse pas 0,6 %, alors que le taux ne pas
dpasser est fix 1 %. L aussi, un effort considrable a t effectu depuis quinze ans,
SXLVTXLODWWHLJQDLW 7,1 % en 1997 et 4,1 % en 2004. Le durcissement des rgles europennes
D ELHQ HQWHQGX FRQVWLWXp XQ SXLVVDQW VWLPXOXV SRXU ODPpOLRUDWLRQ GH QRWUH SHUIRUPDQFH
/DPpOLRUDWLRQVDYqUHFRPSDUDEOHVDJLVVDQWGXQRPEUHPR\HQGHPRLVGHUHWDUGSXLVTXH
celui-ci est pass de 4,5 en 2011, 3,6 en 2012 et 2,7 en 2013. Depuis trois ans, la Cour de
MXVWLFH GH O8QLRQ HXURSpHQQH &-8( QD MDPDLV pWp VDLVLH SRXU QRQ-WUDQVSRVLWLRQ GXQH
GLUHFWLYH SDU OD )UDQFH (Q RXWUH QRXV QDFFXVRQV XQ UHWDUG VXSpULHXU j GHX[ DQV SRXU
aucune directive.
M . Rgis Juanico. Qui peut saisir la CJUE ?
M . Philippe Lglise-Costa. (Q ORFFXUUHQFH FHVW OD &RPPLVVLRQ TXL OH IDLW /D
France est particulirement observe car la langue de notre droit reste parle par la totalit
des administrateurs de la Commission. En outre, son caractre centralis et transparent
facilite cette surveillance. Ainsi, tout dfaut de dlai ou de qualit est facilement visible, ce
TXLQHVWSDVOHFDVSRXUWRXVOHVeWDWVPHPEUHV.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Ralisez-vous un travail de
FRPSDUDLVRQDYHFOHVWUDQVSRVLWLRQVRSpUpHVSDUGDXWUHVSD\VHXURSpHQV ? Il est important de
YpULILHU TXH OHV UqJOHV pGLFWpHV SDU O8QLRQ HXURSpHQQH VRQW DSSOLTXpHV GH IDoRQ VLPLODLUH
GDQV WRXV OHV SD\V DILQ TXDXFXQH GLVWRUVLRQ GH FRQFXUUHQFH QH VH FUpH j OLQWpULHXU GX
march unique.
M . Philippe Lglise-Costa. Ce travail relve de la Commission.
M me la prsidente Laure de La Raudire. La France peut-elle saisir la CJUE si
HOOHFRQVWDWHTXXQDXWUHeWDWWUDQVSRVHPDORXQHWUanspose pas une directive ?

 318

M . Philippe Lglise-Costa. Les tats peuvent saisir la Cour, mais cela

VDSSDUHQWHUDLWjODERPEHDWRPLTXH : attaquer un autre tat sur un tel sujet nous exposerait
en retour de nombreux contentieux. Les acteurs conomiques et de la socit civile
LQWpUHVVpVSDUODWUDQVSRVLWLRQGXQWH[WHIRQWPRQWUHGXQHJUDQGHYLJLODQFHHQODPDWLqUH
M me Ccile Untermaier. Si le dlai de transposition est dpass, la directive
VDSSOLTXHGLUHFWHPHQWHWLOQHSHXWGRQF\DYRLUGHGLVWRUVLRn de concurrence.
M . Philippe Lglise-Costa. (QHIIHWODUHVSRQVDELOLWpGHOeWDWHVWHQJDJpHTXDQWj
OD UpDOLWp GH ODSSOLFDWLRQ GX GURLW FRPPXQDXWDLUH TXL HVW GRQF GLUHFWHPHQW RSSRVDEOH /D
Commission peut poursuivre les tats devant la CJUE, laquelle peut instruire des plaintes si
GHV LQWpUrWV RQW pWp OpVpV HQ UDLVRQ GH ODEVHQFH GH WUDQVSRVLWLRQ (Q RXWUH OD &RXU DJLW
directement en cas de manquement. Il est de notre intrt de nous assurer de la conformit de
QRWUHVLWXDWLRQHWGHFHOOHGDXWUHVeWDWVDXUHJDUGGHVH[LJHQFHVGHWUDQVSRVLWLRQ0rPHVLO
peut apparatre comme une contrainte, il est prfrable que le dispositif de suivi des
transpositions soit strict.
$ILQGDPpOLRUHUQRVSHUIRUPDQFHVHWGpYLWHUOHIIHWGHVWLJPDWLVDWLRQHWOHVPLVHV
en demeure qui conduisent des sanctions financires, le SGAE a mis en place des
dispositifs qui concernent la coopration avec le Parlement et avec le Gouvernement et
ODGPLQLVWUDWLRQ1RWUHREMHFWLISULQFLSDOHVW GDFFURvWUHQRWUH FDSDFLWpGDQWLFLSDWLRQ sur le
SODQ SROLWLTXH GqV OD GLIIXVLRQ GXQH SURSRVLWLRQ GDFWH SDU OD &RPPLVVLRQ HXURSpHQQH
TXLGpERXFKHSUHVTXHWRXMRXUVVXUODGRSWLRQGXQWH[WH , voire encore plus en amont lors
GHODSDUXWLRQGHOLYUHVYHUWVRXEODQFVVLFHVW SRVVLEOHHQpWDEOLVVDQWGHVILFKHVGLPSDFW
VLPSOLILpHV&HVILFKHVVHUYHQWjGpWHFWHUOLPSDFWTXXQSURMHWGHWH[WHSRXUUDLWDYRLUVXUOD
OpJLVODWLRQ IUDQoDLVH HW DLQVL j LQIRUPHU OH 3DUOHPHQW TXL SHXW GqV ORUV VH[SULPHU VLO OH
GpFLGH/H6*$(VHIIRUFHpJDOHPHQWGDQWLFLSHUODWUDQVSRVLWLRQOpJLVODWLYHGDQVODSKDVHGH
QpJRFLDWLRQJUkFHjOpODERUDWLRQGXQHILFKHGLPSDFWVWUDWpJLTXHTXLSHUPHWGLGHQWLILHUOHV
EHVRLQVHQWHUPHVGHWUDQVSRVLWLRQHWGHGLVSRVHUGXQHSUHPLqUHLGpHGHOLPSDFWGHFHOOH-ci.
Les ngociateurs franais intgrent ainsi cette dimension, notamment si un problme majeur
de fond ou de dlai est identifi.
Au sein du comit de liaison, le SGAE analyse les besoins lgislatifs de
transposition, identifie les vhicules juridiques ncessaires et tablit un calendrier avec le
secrtariat gnral du Gouvernement (SGG) et les reprsentants des commissions des
Affaires europennes du Parlement et des cabinets ministriels concerns. Par ailleurs, nous
incitons les ministres faire en sorte que la personne charge de la ngociation suive
pJDOHPHQW OD WUDQVSRVLWLRQ &H SULQFLSH VDSSOLTXH GH SOXV HQ SOXV par exemple pour les
directives sur la qualification professionnelle et la commande publique  PrPH VLO SHXW
VDYpUHU FRPSOLTXp j PHWWUH HQ Xvre, puisque les rotations dans les carrires des agents
peuvent tre plus rapides que le temps long de la transposition, ce qui induit des pertes de
WHPSVOLpHVjORXEOLGHOLQWHQWLRQGXOpJLVODWHXURXGHODIDoRQGRQWOD)UDQFHDGpIHQGXVHV
intrts au cours de la ngociation.
Nous avons galement install un groupe de haut niveau, prsid par le secrtaire
gnral du Gouvernement et le secrtaire gnral des Affaires europennes, qui rassemble
les cabinets ministriels, les directeurs des affaires juridiques des ministres, et qui se runit
dsormais chaque trimestre. Cela permet de maintenir la mobilisation des ministres, de
UDSSHOHUOHVFDOHQGULHUVIL[pVSDUOHVGLUHFWLYHVHWGpFKDQJHUVXUOHVSHUIRUPDQFHVGHVeWDWV
membres en matire de transposition sur lesquelles la Commission fait le point en avril et en
octobre.

 319

Le guide de lgistique comprend plusieurs chapitres consacrs la transposition et

un guide des bonnes pratiques pour la transposition des directives europennes a t labor
destinDWLRQGHODGPLQLVWUDWLRQ
Nous mettons galement en place un plan de transposition pour les textes les plus
FRPSOH[HV SRXYDQW HQJHQGUHU GLPSRUWDQWV UHWDUGV ; des quipes de projets
LQWHUPLQLVWpULHOOHVVRQWFKDUJpHVGDVVXUHUODFRKpUHQFHGHVWUDYDX[SRXU OLQWpJUDWLRQGHFHV
directives.
1RXVDYRQVGpILQLFHUWDLQVD[HVGDPpOLRUDWLRQTXLQRXVUHVWHQWjH[SORUHUFHUWDLQV
FRQFHUQDQW QRWUH WUDYDLO LQWHUQH GDXWUHV WRXFKDQW j QRWUH DFWLRQ DX VHLQ GHV LQVWDQFHV GH
O8QLRQ
En France, nous menons, comme vous, mesdames et messieurs les dputs, une
rflexion visant viter les surtranspositions. Cela rpond une volont exprime par le
Prsident de la Rpublique et le Premier ministre, car les surtranspositions ont un cot
matriel et politique croissant. En effet, le rejet des contraintes nes de la lgislation
europenne doit nous inciter ne pas en crer de nous-mmes ; au titre de la comptitivit,
QRXVGHYRQVpJDOHPHQWYHLOOHUjQHSDVQRXVVXUFKDUJHUGREOLJDWLRQV
/LQWpJUDWLRQ SURIRQGH GXQ WH[WH HXURpen dans notre droit ne constitue pas une
surtransposition : elle ne cre pas de contraintes supplmentaires, elle est simplement une
IDoRQGDGDSWHUOHWH[WHHXURSpHQjQRWUHSURSUHGURLW,OQRXVDUULYHpJDOHPHQWGHUHIRQGHU
un dispositif lgislatif, adPLQLVWUDWLIRXGHVXUYHLOODQFHjORFFDVLRQGHODWUDQVSRVLWLRQGXQ
texte europen  QRXV VDLVLVVRQV DLQVL ORSSRUWXQLWp GH PHWWUH j MRXU QRWUH GURLW VDQV TXLO
VDJLVVHGXQHVXUWUDQVSRVLWLRQ&HODSHXWHQUHYDQFKHFRQGXLUHjUHWDUGHUODWUDQVSRVLWLRQ
de textes que la France avait beaucoup ports, tel que le paquet consacr la scurit
maritime qui a ncessit une priode de quatre ans. En revanche, il y a surtransposition
ORUVTXH QRXV FUpRQV XQH QRUPH GRQW OD WHQHXU GpSDVVH OH[LJHQFH SRVpH SDU XQH Girective,
PDLVFHODHVWSHUPLVSDUOHSULQFLSHGHOKDUPRQLVDWLRQPLQLPDOH,OHVWSRVVLEOHGpYLWHUOHV
surtranspositions grce aux ordonnances si le Parlement y consent , aux DDADUE ou
OH[DPHQDWWHQWLIGHFHTXLUHOqYHGHOKDUPRQLVDWLRQPLQLPDOHRu maximale.
$X VHLQ GH O8QLRQ HXURSpHQQH QRXV VRPPHV HQJDJpV GDQV XQ H[HUFLFH GH
VLPSOLILFDWLRQ GDOOqJHPHQW GHV FKDUJHV GH UpGXFWLRQ GHV GpODLV HW GDPpOLRUDWLRQ GH OD
IOH[LELOLWp/HGURLWHXURSpHQVHVWOXL-mme stratifi ce dont la Commission est consciente
, et nous veillons ce que les textes europens imposent le moins de charges possible et
TXLOVVRLHQWOLVLEOHVVLPSOHVVROLGHVHWFRKpUHQWVHQWUHHX[&HODQRXVDPqQHjUHYRLUGHV
dispositifs de prparation et de ngociation des textes o QRXVHVVD\RQVGHOpWXGHGLPSDFW
jOpYDOXDWLRQGHOHXUDSSOLFDWLRQGDPpOLRUHUOHVQRUPHVHWGHIDFLOLWHUDLQVLQRWUHWkFKHGH
WUDQVSRVLWLRQ /HV pWXGHV GLPSDFW GH OD &RPPLVVLRQ HXURSpHQQH VH UpYqOHQW VRXYHQW GH
qualit mdiocre ; lorsque nous travaillons les parfaire, le rsultat final correspond
GDYDQWDJH j QRV EHVRLQV HW SUHQG PLHX[ HQ FRPSWH OHV FRQWUDLQWHV GH OeWDW HW GHV
FROOHFWLYLWpV ORFDOHV 1RXV HVVD\RQV GRQF GH UHQIRUFHU OH SURFHVVXV GpODERUDWLRQ HW
GH[DPHQ GHV pWXGHV GLPSDFW GH PDQLqUe que les textes europens soient plus pertinents.
Les efforts que nous dployons en France doivent donc tre accompagns de progrs dans le
SURFHVVXV HXURSpHQ FHWWH H[LJHQFH FRQVWLWXDQW OXQH GHV RULHQWDWLRQV PDMHXUHV GH WUDYDLO
pour les institutions eurRSpHQQHVDSUqVOpOHFWLRQGXQRXYHDX3DUOHPHQW
M me la prsidente Laure de La Raudire. Ne pourrait-on pas transposer les
directives en deux temps ? On les traduirait directement, mot mot , dans nos lois sous la
IRUPHGRUGRQQDQFHVDYDQWGRXYULUXQGpEDWSROLWLTXHVXUORSSRUWXQLWpGHVXUWUDQVSRVHUHW
VXUOHVPR\HQVGLQWpJUHUOHVWH[WHVGDQVOHGURLWLQWHUQH

 320

M . Rgis Juanico. 0RQVLHXU OH VHFUpWDLUH JpQpUDO OHV ILFKHV GLPSDFW pYDOXHQWelles les seules consquences juridiques ou mesurent-elles galement les effets conomiques,
sociaux ou socitaux des dispositions de transposition ?
Le SGAE conduit-LOXQWUDYDLOGKDUPRQLVDWLRQGHVILFKHVGLPSDFWDYHFOHVDXWUHV
pays europens ? Veillez-vous connatre les valuations menes par nos partenaires sur les
transpositions du droit europen dans leur droit national ?
8QHGLUHFWLYHHXURSpHQQHGHFRPSRUWHGHVPHVXUHVVXUOHGURLWGLQIRUPDWLRQ
SUpDODEOHGHVVDODULpVHQFDVGHFHVVLRQGHQWUHSULVH HOOHQDSDVHQFRUHpWpWUDQVSRVpHPDLV
trois articlHV GX SURMHW GH ORL UHODWLI j OpFRQRPLH VRFLDOH HW VROLGDLUH YRQW LQWpJUHU FHV
dispositions dans notre droit. Quelles ont t, depuis 2001, les consquences juridiques et
financires de cette non-WUDQVSRVLWLRQVXUOHGURLWGLQIRUPDWLRQSUpDODEOH ?
M me la prsidente Laure de La Raudire. Les trois articles du projet de loi
constituent-ils une transposition stricto sensu de la directive europenne ?
M me Ccile Untermaier. Monsieur le secrtaire gnral, vous nous avez expliqu
TXH OD ILFKH GLPSDFW VWUDWpJLTXH VH VLWXDLW WUqV HQ DPRQW GDQV OD QpJRFLDWLRQ HW TXHOOH
QDOLPHQWDLWTXHSDUWLHOOHPHQWOpWXGHGLPSDFWGHOD&RPPLVVLRQ&RPPHQWSRXUULRQV-nous
amliorer cette tude dont vous avez soulign la mdiocrit et dont la qualit constituerait un
atout pour la rdaction de la loi ?
0RQ H[SpULHQFH GH WUDQVSRVLWLRQ GXQH GLUHFWLYH HXURSpHQQH PD SHUPLV GH
FRQVWDWHU TXH OH WH[WH pWDLW WUqV ELHQ pFULW PDLV TXLO SRVDLW FHUWDLQHV TXHVWLRQV
GLQWHUSUpWDWLRQ(QRXWUHQRXVSDUOHPHQWDLUHVGHYRQVIDLUHSUHXYHGXQe grande discipline
pour ne pas surtransposer le texte. En revanche, il est important que le Parlement,
contrairement au systme italien, se saisisse et dbatte de la directive.
M . Philippe Lglise-Costa. Le systme allemand, dit de la double corbeille ,
consiste transposer rapidement le texte europen afin de rpondre aux obligations de dlai
GDQV XQ SUHPLHU WHPSV DYDQW TXH ODGPLQLVWUDWLRQ HW OH 3DUOHPHQW QDWLRQDO QpWXGLHQW OHV
PR\HQVGLQWpJUHUSURIRQGpPHQWODGLUHFWLYHGDQVORUGUHMXULGLTXHLQWHrne. La performance
HQPDWLqUHGHUDSLGLWpGHWUDQVSRVLWLRQQHVWDWWHLQWHTXHSDUFHTXHOHWH[WHHVWSODTXpGDQVOH
GURLW QDWLRQDO FH TXL SHXW FUpHU GHV FRQWUDGLFWLRQV HW GRQF XQH REOLJDWLRQ GDGDSWHU WUqV
rapidement le droit interne pour que les oprateXUV QH SkWLVVHQW SDV GXQH LQVpFXULWp
juridique. Les avantages diplomatiques, politiques, voire financiers, de ce modle nous
REOLJHQWjQHSDVOHUHMHWHUGHPEOpHPDLVFHOXL-ci peut nanmoins engendrer des difficults
dans le droit interne. En France, coPPHGDQVTXHOTXHVDXWUHVeWDWVPHPEUHVOLPSRUWDWLRQ
GH FHWWH PpWKRGH HQWUDvQHUDLW GDYDQWDJH GH SUREOqPHV TXDLOOHXUV FDU QRXV WHQRQV j OD
structure de notre droit, son intelligibilit et la stabilit de ses piliers.
&HVW DSUqVOpODERUDWLRQGXQHSURSRVLWLRQGDFWHHXURSpHQ HW GHOpWXGHGLPSDFW
TXH OD &RPPLVVLRQ OXL UDWWDFKH TXH QRXV pWDEOLVVRQV XQH ILFKH GLPSDFW 'DQV VD YHUVLRQ
simplifie produite trs rapidement ODILFKHpWXGLHOLQVHUWLRQGXWH[WHGDQVQRWUHRUGUH
juridique en recensant les normes qui rgissent cette matire et en tudiant les volutions que
celles-FLGHYURQWVXELU/DILFKHGLPSDFWVWUDWpJLTXHGRQWODFRQIHFWLRQUpFODPHGDYDQWDJH
de temps et de ressources administratives, dveloppe les points de la premire fiche et dresse
un premier tableau de concordance entre chaque disposition de la future directive et le
vhicule juridique qui serait choisi en droit interne  HOOH DQDO\VH pJDOHPHQW OLPSDFW
budgtaire, conomique, financier, social, technique ou administratif, de la directive, ainsi
que celui touchant les collectivits locales impact longtemps sous-estim alors que ces
GHUQLqUHVVRQWVRXYHQWDPHQpHVjVXSSRUWHUOHFRWSDUIRLVILQDQFLHUGHODPLVHHQXYUHGX

 321

texte europen et les entreprises, qui sont consultes cette occasion. Cette fiche permet
aux ngociateurs de dfendre au mieux nos intrts et nos propositions.
Nous avons observ les pratiques des autres tats membres, notamment leurs choix
en matire de vhicule juridique utilis pour la transpositionGRUJDQLVDWLRQDGPLQLVWUDWLYHHW
GpYDOXDWLRQGHOLPSDFWpFRQRPLTXHGXWH[WHWkFKHTXLVDYqUHFRPSOH[H/H5R\DXPH-Uni
a ainsi dvelopp un systme de consultation des entreprises dont nous pourrions tirer
quelques enseignements.
M me Liza Bellulo (SGAE). ,O QH VHPEOH SDV PRQVLHXU -XDQLFR TXLO H[LVWH GH
contentieux sur la transposition de la directive 2001/23 laquelle vous faites allusion mais
QRXVDOORQVYpULILHUFHSRLQW/HFKDPSGDSSOLFDWLRQGHODGLUHFWLYHHVWDVVH]pWURLWHWORQ
peut pensHUTXHOOHQHVDSSOLTXHTXHQFDVGHGpVDYDQWDJHVXEVWDQWLHOSRXUOHVVDODULpVHWQH
concerne pas a priori les tablissements publics administratifs et les contrats de droit public.
/HSURMHWGHORLUHODWLIjOpFRQRPLHVRFLDOHHWVROLGDLUHHVWDOOpDX-del de ce que prvoit la
directive HQODEVHQFHGHUHSUpVHQWDQWGXSHUVRQQHO ; en outre, la loi du 14 juin 2013
UHODWLYH j OD VpFXULVDWLRQ GH OHPSORL D pJDOHPHQW DMRXWp GHV GpODLV GH UpSRQVH SRXU OHV
reprsentants des salaris. Si vous souhaitez des lments plus prcis, nous vous les
fournirons en lien avec le ministre concern.
M . Philippe Lglise-Costa. 6DJLVVDQW GHV pWXGHV GLPSDFW QRXV QRXV HIIRUoRQV
GDPpOLRUHUQRWUHFDSDFLWpGDQWLFLSDWLRQHWGLGHQWLILHUGDQVOHSURFHVVXVGHGpFLVLRQLQWerne
j OD &RPPLVVLRQ HXURSpHQQH OH PRPHQW R XQ DFWH VH WURXYH HQ FRXUV GpODERUDWLRQ /D
publication de textes pralables livres verts, livres blancs et consultations nous permet de
VDYRLU TXDQG OD &RPPLVVLRQ UpDOLVH XQH pWXGH GLPSDFW /HV GLUHFWLRQs gnrales
FRPSpWHQWHV VRQW FKDUJpHV GH UpGLJHU OpWXGH FHOOH-FL IDLVDQW OREMHW GXQH pYDOXDWLRQ
souvent approfondie et oriente vers les objectifs politiques du texte opre par un Impact
Assessment Board (IAB) ou EXUHDX GDQDO\VH GLPSDFW . Ce processus ne permet que
UDUHPHQW GDERXWLU j XQH pWXGH GLPSDFW WRWDOHPHQW pWD\pH 'DQV FHWWH SKDVH SUpOLPLQDLUH
QRXV IDLVRQV YDORLU QRWUH FRPSUpKHQVLRQ GH OLPSDFW TXDXUD OH IXWXU DFWH HXURSpHQ HQ
France et nous incitons les diffrents acteurs, notamment les entreprises, relayer ces
FRQVLGpUDWLRQV SRXU GpIHQGUH OHXUV LQWpUrWV pFRQRPLTXHV /H PLHX[ VHUDLW GDPpOLRUHU OH
SURFHVVXVLQWHUQHGpODERUDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFWFHTXLDXJPHQWHUDLWODTXDOLWpGHFHOOHVci. Nous souhaitons porter ce sujet auprs du prochain prsident de la Commission
europenne, afin que la procdure intgre des phases de consultations ouvertes, qui nous
SHUPHWWUDLHQWGLQWHUYHQLUGHPDQLqUHSOXVIRUPHOOH
M me Ccile Untermaier. Il est important de dvelopper, trs en amont, la
FRQVXOWDWLRQ GHVSHUVRQQHVDX[TXHOOHVOHGLVSRVLWLIVDSSOLTXHUD'HV HIIRUWVVRQWPHQpVHQ
)UDQFH HW j OpFKHOOH HXURSpHQQH LO H[LVWH XQ VLWH ,QWHUQHW TXL SHUPHW DX[ FLWR\HQV GH
VH[SULPHUPDLVFHX[-FLQXWLOLVHQWSDVEHDXFRXSFHWWHSRVVLELOLWp
M . Philippe Lglise-Costa. 9RXV DYH] UDLVRQ PDGDPH OD GpSXWpH O8QLRQ
europenne ne cible pas suffisamment les publics ou les autorits concerns par le texte.
1RXV GHPDQGRQV j OD &RPPLVVLRQ GH SURFpGHU HQ DPRQW GH OpWXGH GLPSDFW j GHV
consultations relles et, en aval, nous travaillons au Conseil et avec le Parlement europen
SRXU PHWWUH HQ SODFH XQH pYDOXDWLRQ DSSURIRQGLH GH OpWXGH TXL QH[LVWH SDV IRUPHOOHPHQW
DXMRXUGKXL (Q HIIHW XQ WUDYDLO VXSHUILFLHO HVW PHQp GDQV OHV LQVWDQFHV SUpSDUDWRLUHV Du
Conseil, et les moyens administratifs et politiques mobiliss par le Parlement pour examiner
OHV pWXGHV GLPSDFW QH VRQW SDV VXIILVDPPHQW RXYHUWV 1RXV SODLGRQV GRQF SRXU TXH
OpYDOXDWLRQ GHV pWXGHV DVVRFLH OHV eWDWV HW OHQVHPEOH GHV SDUWLHV SUHQDQWHV afin que la
&RPPLVVLRQDLWjUpSRQGUHGHODTXDOLWpGHVHVpWXGHVGLPSDFWHWVRLWLQFLWpHjHQDFFURvWUH
la qualit. En outre, cela nous permettrait de faire valoir, avant la ngociation, les points qui

 322

SRXUUDLHQW QRXV SRVHU GHV GLIILFXOWpV /DPpOLRUDWLRn de cette phase fondamentale de

OpODERUDWLRQGHVWH[WHVHXURSpHQVFRQVWLWXHjQRV\HX[XQHSULRULWp
/H*RXYHUQHPHQWODGPLQLVWUDWLRQHWOH3DUOHPHQWSHXYHQWWUDYDLOOHUHQVHPEOHSRXU
GLVWLQJXHUOHVGLVSRVLWLRQVGKDUPRQLVDWLRQPD[LPDOHGHFHOOHVGKDUmonisation minimale et
ainsi identifier le primtre de nos obligations de transposition et choisir les vhicules
juridiques les plus appropris loi, DDADUE ou ordonnance ; pour finir, il convient que
cette discipline se traduise dans les textes et dans le processus de transposition.
*
*

/DPLVVLRQGLQIRUPDWLRQSURFqGH HQVXLWHjODXGLWLRQ GH M. Jean-Paul Delevoye,

prsident du Conseil conomique, social et environnemental, accompagn de M. Christian
Le Roux, directeur de cabinet.
M me la prsidente Laure de la Raudire. Je vous remercie, Monsieur le
3UpVLGHQW GDYRLU DFFHSWp QRWUH LQYLWDWLRQ 1RWUH PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ SRUWH VXU OD
rationalisation du flux normatif davantage que sur la simplification du stock des normes
lgislatives et rglemenWDLUHV ODTXHOOH IDLW SDUDOOqOHPHQW OREMHW GDXWUHV WUDYDX[ OH
UDSSRUWHXUGHQRWUHPLVVLRQ7KLHUU\0DQGRQpWDQWGDLOOHXUVFRSUpVLGHQW GX&RQVHLOGHOD
simplification pour les entreprises.
Nous nous sommes rendus Bruxelles, Londres, Berlin et La Haye afin de nous
LQVWUXLUHGHOH[SpULHQFHGHFHVSD\VSRXUPLHX[OpJLIpUHU&HUWDLQVRQWLQVWLWXpGHVFRPLWpV
FRQVXOWDWLIVLQGpSHQGDQWVFRPSRVpVGHUHSUpVHQWDQWVGHODVRFLpWpFLYLOHHWFKDUJpVGpYDOXHU
ODTXDOLWpGHVpWXGHVGLPSDFWUHPLVHVSDUOHVDGPLnistrations. Ces comits rendent leur avis
dans un dlai trs bref, allant de dix trente jours. Cette valuation se conclut par la
SXEOLFDWLRQGXQDYLVTXHOHVJRXYHUQHPHQWVVRQWOLEUHVGHVXLYUHRXQRQjFKDUJHSRXUHX[
GDVVXPHUOHVFRQVpTXHQFHVSROLWLTXHVHWPpGLDWLTXHVGHOHXUFKRL[1RXVDYRQVMXJpOLGpH
intressante. Certaines des personnes que nous avons auditionnes ne partagent pas cet avis,
FRQVLGpUDQW TXH FHVW DX 3DUOHPHQW TXLO DSSDUWLHQW GpYDOXHU OHV pWXGHV GLPSDFW HW TXH
celui-ci devraLW rWUH WRWDOHPHQW LQGpSHQGDQW GX SRXYRLU H[pFXWLI FRPPH OH YHXW GDLOOHXUV
QRWUH&RQVWLWXWLRQ5HVWHTXHGDQVOHVIDLWVLOHVWUDUHTXXQSURMHWGHORLVRLWUHMHWp : dans la
logique de nos institutions, la majorit soutient les projets gouvernementaux. 'DXWUHV
SHUVRQQHVTXHQRXVDYRQVHQWHQGXHVRQWVXJJpUpTXHOHQWLWpFKDUJpHGHUHQGUHXQDYLVVXU
OHVpWXGHVGLPSDFWSXLVVHrWUHOH&RQVHLOpFRQRPLTXHVRFLDOHWHQYLURQQHPHQWDO&(6(
Nous avons donc tenu, monsieur le prsident, vous auditionner. Vous nous direz si
ORUJDQLVDWLRQHWOHVSURFpGXUHVLQWHUQHVGX&(6(OXLSHUPHWWUDLHQWGHUHQGUHHQGL[jWUHQWH
MRXUVXQDYLV LQGpSHQGDQW VXUOHVpWXGHVGLPSDFW HW VLO GLVSRVHGHVPR\HQVDLQVLTXHGHV
comptences internes pour ce faire. Faudrait-il y assoFLHUXQHLQVWLWXWLRQFRPPHO,16((RX
GDXWUHVD\DQWGHVFRPSpWHQFHVSDUWLFXOLqUHVGDQVOHGRPDLQHpFRQRPLTXHHWODQDO\VHGHV
donnes chiffres ?
M . Jean-Paul Delevoye, prsident du Conseil conomique, social et
environnemental. Lors des contacts prparaWRLUHV j FHWWH DXGLWLRQ LO PDYDLW pWp GHPDQGp
pJDOHPHQWTXHOUHJDUGMHSRUWDLVVXUODFRPSOH[LWpDGPLQLVWUDWLYHHQWDQWTXDQFLHQPpGLDWHXU
de la Rpublique. Je commencerai donc par l.
Je ne suis pas de ceux qui pensent que nous puissions aller vers une simplification
de notre socit. Je pense au contraire que celle-ci va devenir de plus en plus complexe.

 323

-DYDLVpWpIUDSSpORUVTXHMpWDLVPpGLDWHXUGHOD5pSXEOLTXHGHFRQVWDWHUTXHOHOpJLVODWHXU
MHODYDLVpWp QHVDVVXUDLWMDPDLVGHODFDSDFLWp GHODGPLQLVWUDWLRQjDSSOLTXHUOHVWH[WHV
VLELHQTXHODGpFRQQH[LRQHVWDXMRXUGKXLWRWDOHHQWUHOLQIODWLRQOpJLVODWLYHHWODFDSDFLWpGH
digestion GHVDFWHXUVDGPLQLVWUDWLIV8QHGHVSUHPLqUHVOHoRQVTXHMDLUHWLUpHVHVWTXXQH
pWXGHGLPSDFWGRLWpYDOXHUVLODGPLQLVWUDWLRQDXUDRXQRQODFDSDFLWpGDSSOLTXHUODORL$X
moment o, avec la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP), tait engage une
YDVWHUpRUJDQLVDWLRQGHODGPLQLVWUDWLRQLOGHYHQDLWIODJUDQWTXHSOXVOHOpJLVODWHXUGDns un
VRXFL OpJLWLPH GLQWpUrW JpQpUDO SURGXLVDLW GHV WH[WHV HQ DERQGDQFH SOXV OHXU DSSOLFDWLRQ
GHYHQDLWVRXUFHGLQpJDOLWpV$LQVLOLQIODWLRQGHODOpJLVODWLRQUHODWLYHDXVpMRXUGHVpWUDQJHUV
avait-elle atteint un niveau tel que, dans certaines sous-prfectures, on avouait tre dans
OLQFDSDFLWp GH VXLYUH OpYROXWLRQ GHV WH[WHV FH TXL SDU OD IRUFH GHV FKRVHV HQWUDvQDLW XQH
grande instabilit juridique et des contentieux.
-DL WRXMRXUV pWp IUDSSp GH YRLU TXXQ LQGXVWULHO DQDO\VH HQ SHUPDQHQFH OHV
conWHQWLHX[ GRQW VRQ SURGXLW SHXW IDLUH OREMHW DILQ GHQ DPpOLRUHU OD TXDOLWp FHVW PrPH
son souci constant DORUVTXHSRXUODGPLQLVWUDWLRQVDQVGRXWHSDUFHTXHOOHFRQVLGqUHTXH
ODOpJLVODWLRQYLVHjGRQQHUXQFDGUHFROOHFWLIMDPDLVOpWXGHGHVFRQWHQtieux individuels ne
sert amliorer les dispositions. Dans une socit de plus en plus complexe, la simplification
administrative passe pourtant par une analyse permanente des contraintes, des contrles et
des contentieux. Le Mdiateur de la Rpublique, ou maintenant le Dfenseur des droits,
RFFXSHXQHIRQFWLRQSULYLOpJLpHSRXUREVHUYHUFHTXLGDQVODSSOLFDWLRQGHODORLSRVHGHV
SUREOqPHV VXU OH WHUUDLQ 'HV MXJHV DGPLQLVWUDWLIV PRQW GLW DSSOLTXHU OD ORL WRXW HQ D\DQW
FRQVFLHQFH TXHOOH QpWDLW SDV Woujours juste, dans le mme temps que des fonctionnaires
SHXYHQW \GpURJHU FHTXL QHSHXW TXHQWUDvQHUXQHLQVWDELOLWpMXULGLTXH3RXUDPpOLRUHUOHV
WH[WHVOpJLVODWLIVRQQHSHXWIDLUHOpFRQRPLHGXQHDQDO\VHGHVFRQWHQWLHX[
Deuxime lment, qui faisaLWOREMHWGXQWUDYDLOTXHQRXVDYLRQVFRPPHQFpDYHF
3KLOLSSH6pJXLQDORUVSUHPLHUSUpVLGHQWGHOD&RXUGHVFRPSWHVHWTXHMDYDLVGHPDQGpj
Didier Migaud, son successeur, de bien vouloir poursuivre : il faut tenir compte du souci,
bien normal, des fonctionnaires de ne prendre aucun risque pour leur carrire au travers de
OLQWHUSUpWDWLRQ GXQ WH[WH WRXMRXUV LQFHUWDLQH /RUVTXXQ IRQFWLRQQDLUH IDLW SDUIRLV
seulement preuve de bon sens en drogeant une disposition, cela peut se retourner contre
lui si XQ FRQWHQWLHX[ GRLW HQ QDvWUH /H[FqV GH ULJXHXU GRQW IRQW SDUIRLV SUHXYH FHUWDLQV
GHQWUHHX[WLHQWSUREDEOHPHQWDXVHQWLPHQWGHIUDJLOLWpTXLOVSHXYHQWUHVVHQWLUTXDQWjOHXU
QRWDWLRQHWOHXUFDUULqUHIXWXUHORUVTXLOVLQWHUSUqWHQWXQWH[WH
Troisime lment ODUHODWLRQHQWUHOHSROLWLTXHHWOHGURLW$XFXQMXJHQDMDPDLV
GHPDQGp TXH OH GURLW SULPH VXU OD SROLWLTXH 2U DXMRXUGKXL SDU H[HPSOH GDQV OH WH[WH
FRQFHUQDQW OpQHUJLH pROLHQQH FH QHVW SDV OH SUpIHW PDLV OH MXJH TXL in fine, dcide
GDFFRUGHURXQRQOHSHUPLV'RGHVSUREOqPHVGHMXULVSUXGHQFH6RLWRQVHSODFHGDQVOH
systme anglo-VD[RQGXQHsoft law, RFHVWODMXULVSUXGHQFHXOWpULHXUHTXLDVVLHGODOHFWXUH
GH OD ORL VRLW RQ VH SODFH GDQV OH V\VWqPH IUDQoDLV R FHVW DX WUDYHUV de la gestion des
contentieux que se prcisent la lecture de la loi et la volont politique, quelquefois mme au
dtriment de celle-ci.
En matire de simplification administrative, importe aussi la bataille du temps.
/LQVWDELOLWp MXULGLTXH HW OHV GLYHUJHQFHV GLQWHUSUpWDWLRQ GXQ PrPH WH[WH VRQW VRXUFH GH
FRQWHQWLHX[ 2U ORUVTXXQ FLWR\HQ RX XQH HQWUHSULVH VRQW REOLJpV GH EORTXHU GHV FDSLWDX[
SHQGDQWTXDWUHjFLQTDQVTXLHVWODGXUpHPR\HQQHGXQFRQWHQWLHX[HQ)UDQFHFRQWUHXQDQ
au Royaume-Uni, il en rsulte une perte de comptitivit. Au moment o on se lance dans la
WUDQVLWLRQ pQHUJpWLTXHHW OLVRODWLRQjJUDQGHpFKHOOHGHVEkWLPHQWVODGLIILFXOWpGHSUpFLVHU

 324

FHUWDLQVSRLQWVVXUFHVXMHWODLVVHGHVSRVVLELOLWpVGLQWHUSUpWDWLRQDXQLYHDXORFDOTXLrisque
GHQWUDvQHUXQHUHGRXWDEOHLQVWDELOLWpQpIDVWHjODFRPSpWLWLYLWp
Dernier lment  QRXV HQWURQV GDQV XQH pFRQRPLH GH OLQQRYDWLRQ R OH IXWXU
SUpYDXW VXU OH SDVVp HW R FHVW OD FDSDFLWp GDQDO\VH GH OD GHPDQGH TXL IDLW OD TXDOLWp GH
ORIIUH 2U toutes les dispositions lgislatives et les normes emprisonnent dans le pass,
HPSrFKDQWGHUHJDUGHUYHUVOHIXWXUHWHQWUDYDQWOLQQRYDWLRQ&HVWDLQVLTXHHQUHVSHFWDQW
les normes, on cre des maisons de retraite o le sjour cote 2 200 euros par mois alors que
le montant mensuel moyen des pensions est de 900 euros !
Accepte-t-RQGHODLVVHUSODFHjXQHFHUWDLQHLQLWLDWLYHGDQVODSSOLFDWLRQGHODORL ?
Le comportement des fonctionnaires pourrait en tre diffrent. Peuvent-ils prendre un risque
sans pnaliser leur carrire ? Leur reconnat-RQ XQ GURLW j OLQWHUSUpWDWLRQ GHV WH[WHV HW
SDUWDQW XQ GURLW j OHUUHXU ? Accepte-t-RQ OH GURLW j OH[SpULPHQWDWLRQ WRXW HQ VDFKDQW TXH
GXQ DXWUH F{Wp LO SHXW HQWUDvQHU XQH UXSWXUH GpJDOLWp SDU UDSSRUW j OD ORL ? Dans la
OpJLVODWLRQUpFHQWHVXUOHVVFKpPDVpROLHQVXQHSROLWLTXHGLQWpUrWJpQpUDOVHVWWURXYpHOLYUpH
aux intrts privs. Ce sont en effet les promoteurs qui achtent les terrains et rtribuent les
collectivits locales ; ce sont eux qui obtiennent OHVSHUPLVTXLOVQpJRFLHQWHQVXLWHSULYDQW
OHVpOXVGHODFDSDFLWpGHSHVHUVXUODPpQDJHPHQWGHOHXUWHUULWRLUH
Le sujet dont vous vous tes empars va bien au-del de la simplification
administrative. Le lgislateur est-il capable de laisser aux acteurs une certaine libert
GLQQRYDWLRQ " $XMRXUGKXL DORUV TXH OHV PDUFKpV SXEOLFV IRQW OREMHW GH VXVSLFLRQV HW GH
tricheries, leurs procdures continuent de prdterminer une solution du pass alors que des
solutions innovantes peuvent parfois mieux rpondre des intrts gnraux.
Il faudrait un profond changement culturel, avec des textes et des normes fixant des
REMHFWLIVWRXWHQRIIUDQWXQHODWLWXGHGLQWHUSUpWDWLRQGDQVFHUWDLQHVOLPLWHVELHQVU FHVW
OH SULQFLSH GH OH[SpULPHQWDWLRQ /H VXMHW Hst toutefois complexe. Les dfenseurs de
OHQYLURQQHPHQW SDU H[HPSOH QRXV GHPDQGHQW GH QRXV JDUGHU GXQH VLPSOLILFDWLRQ
excessive, qui pourrait faire courir un risque pour la prservation des milieux naturels ou de
la biodiversit.
Dans une conomie de lLQQRYDWLRQOHVLQLWLDWLYHVGHWHUUDLQFRPPHOpFRSDUWDJH
des sites comme CouchSurfing ou BlaBlaCar soulvent de nouveaux problmes de
FDUDFWqUH SROLWLTXH KRUV GX FKDPS QRUPDWLI $X OLHX GDGKpUHU DX IXWXU FKHUFKHUD-t-on
dfendre le pass ? /KHXUH HVW LPSRUWDQWH HW OH VXMHW VWUDWpJLTXH /D FRQWUDLQWH QRUPDWLYH
constituera-t-HOOH XQH HQWUDYH j ODYHQLU RX DX FRQWUDLUH SHUPHWWUD-t-elle de librer les
initiatives "/DIRUFHGHO$OOHPDJQHUpVLGHGDQVOHUHVSHFWGHVprocessFHOOHGHO$QJOHWHrre
GDQV OREVHVVLRQ GX UpVXOWDW FHOOH GH OD )UDQFH GDQV OLPDJLQDWLRQ OD FUpDWLYLWp HW
OLQQRYDWLRQ$GDSWHURQV-QRXVOHVSURFpGXUHVGHIDoRQTXHODGPLQLVWUDWLRQSXLVVHPHWWUHj
profit son intelligence pour imaginer comment on peut faire, l o aujourdKXLVRXVOHSRLGV
des normes, elle explique comment on ne peut pas faire ? Actuellement, un fonctionnaire a
LQWpUrWjQHSUHQGUHDXFXQULVTXH,OIDXWUpIOpFKLUVXUVRQGURLWjOHUUHXU
-HQHFURLVDEVROXPHQWSDVMHODLGLWjXQHVLPSOLILFDWLRQGHOD socit future. Elle
sera au contraire de plus en plus diverse, de plus en plus complexe, avec toujours plus de
domaines dfricher. Or, plus elle sera complexe, plus les accs devront tre simples. Nos
concitoyens continuent de penser que la loi est faite pour protger le faible, tout en percevant
TXHDXMRXUGKXLVRQDSSOLFDWLRQHVWVLDEVFRQVHTXHFHOXLTXLDGXWHPSVGHODUJHQWHWOD
FRQQDLVVDQFHGHVSURFpGXUHVHVWPLHX[SURWpJpTXHFHOXLTXLQDULHQ$ORUVTXHOHVSULWGHOD
Rvolution franaise tait de mettre bas les privilges, la complexit actuelle aboutit en

 325

UpWDEOLUHWFUpHGHVLQpJDOLWpV1HQWHQG-RQSDVVRXYHQWGLUHTXRQVHGRQQHDXMRXUGKXLSOXV
GHFKDQFHVHQYLRODQWODORLTXHQODUHVSHFWDQW ?
6LPSOLILHU FHVW PHQHU XQ FRPEDW SRXU OpJDOLWp GDFFqV DX GURLW /D UpYROXWLRQ
QXPpULTXH RIIUH j WRXV XQ pJDO DFFqV j ODGPLQLVWUDWLRQ HW JDUDQWLW XQH pJDOH TXDOLWp GH OD
rponse, ce qui devrait prvenir les contentieux. Cela suppose de mutualiser les ples
GLQWHOOLJHQFHHWGDFFRPSDJQHUOes citoyens. Il faut un lieu unique, clairement identifi, o,
VDQVUpVRXGUHOHXUVSUREOqPHVRQSXLVVHOHVRULHQWHUYHUVXQS{OHGLQWHOOLJHQFHFDSDEOHGH
les accompagner sur un chemin administratif de plus en plus touffu. On pourrait utilement
VLQVSLUHU GHOH[HPSOHGHVPDLVRQVGHVVHUYLFHVSXEOLFVFUppHVHQ(VSDJQHRFHVWWRXWXQ
HQVHPEOHGHGpPDUFKHVDGPLQLVWUDWLYHVTXHORQSHXWHIIHFWXHUHQXQPrPHOLHX
Dans la socit de parcours qui est appele devenir la ntre, les barrires que
crent, par exemple, les frontires administratives dpartementales crent de la complexit.
$LQVL OHV WH[WHV DSSOLFDEOHV j OHQIDQFH KDQGLFDSpH YDULHQW GXQ GpSDUWHPHQW j ODXWUH VL
ELHQ TXH GHV SDUHQWV TXL GpPpQDJHQW SHXYHQW VRXGDLQ DYRLU DIIDLUH j GDXWUHV UqJOHV et se
retrouver face un contentieux grer.
6LORQFRQVLGqUHTXHODORLYLVHjSURWpJHUOHFRQIRUWGHODFROOHFWLYLWpDORUVLOQH
IDXWULHQFKDQJHU6LORQSHQVHDXFRQWUDLUHTXHOOHGRLWIDYRULVHUOHELHQ-tre des individus,
rendre leur parcours OD IRLV SOXV VLPSOH HW SOXV VU HW QRQ OHV FRQWUDLQGUH FHVW WRXWH OD
FXOWXUH GH VRQ pODERUDWLRQ HW GH VRQ DSSOLFDWLRQ TXLO IDXW LQYHUVHU HW XQ QRXYHO
DFFRPSDJQHPHQWTXLOIDXWPHWWUHDXSRLQWSRXUDLGHUOHVFLWR\HQVjVXUPRQWHUOHVREVWDFOHV
administraWLIV &H QHVW SDV j OLQGLYLGX GH IDLUH OHV IUDLV GH OD FRPSOH[LWp DGPLQLVWUDWLYH
PDLV j ODGPLQLVWUDWLRQ GH IDLUH VRQ DIIDLUH HOOH GH OD FRPSOH[LWp GHV WH[WHV HW GHV
SURFpGXUHV &HVW XQ pOpPHQW PDMHXU GX VHQWLPHQW GpTXLWp SDU UDSSRUW j OD ORL HW
ODdministration.
Au moment o le discrdit politique et syndical a atteint un niveau dangereux pour
le systme dmocratique lui-PrPHDXPRPHQWRORQSUHQGFRQVFLHQFHTXHODFRPSOH[LWp
HVWWHOOHTXHVHXOVTXHOTXHVSULYLOpJLpVSHXYHQWHQVXUPRQWHUOREVWDFOHVLQRXVQ\SUHQRQV
JDUGHOHULVTXHHVWTXHORQSHUGHFRQILDQFHGDQVODIRUFHGXGURLWHWTXHORQUHYHQGLTXHOH
droit la force. Paradoxalement, plus la loi sera applique de manire complexe, plus les
UXSWXUHVGpJDOLWpVHURQWQRPEUHXVHVHWSOXVVH QRXUULUDODYLROHQFHFRQWUHOHV\VWqPH2QOD
vu avec la rvolte des jeunes entrepreneurs ou encore les vives ractions de certains lus
locaux.
&RPPH OH PRQWUDLW ELHQ XQH pWXGH DPpULFDLQH VXU OpFRQRPLH GH OLQQRYDWLRQ
ODYHQLU QDSSDUWLHQW QL DX[ SOXV anciens ni aux plus puissants, mais aux plus ractifs. La
FRPSOH[LWpDGPLQLVWUDWLYHIDLWSHUGUHODEDWDLOOHGXWHPSV&KDTXHIRLVTXXQWH[WHGRLWrWUH
DGRSWpRQDOORQJHOHWHPSVHQWUHODSULVHGXQHGpFLVLRQHWVRQH[pFXWLRQ6LPSOLILHUFHVW
aussi aller voir sur le terrain comment la loi est applique, comment les contentieux sont
JpUpVDILQGpYLWHUTXHODFRQWHVWDWLRQGHODOpJLWLPLWpGHOpOX TXLODWLHQWGHOpOHFWLRQ ne
vienne lgitimer les contestations. Certaines minorits utilisent aujourGKXLOHFRQWHQWLHX[
SRXUUHPHWWUHHQTXHVWLRQXQLQWpUrWJpQpUDODXQRPGXQGURLWRXGXQLQWpUrWSDUWLFXOLHU
Ce sujet politique majeur dpasse le cadre de votre travail sur la simplification
lgislative. Il y va de la relation entre le juge et le politique, et sans doute aussi des relations
HQWUH PDMRULWp HW RSSRVLWLRQ 'H FH SRLQW GH YXH OHV DOWHUQDQFHV R OREVHVVLRQ HVW GH
UHPHWWUH HQ FDXVH FH TXD SX IDLUH OD PDMRULWp SUpFpGHQWH VRQW GUDPDWLTXHV : derrire
OLQVWDELOLWp TXL HQ UpVXOWH LO HVW GLIILFLOH SRXU OH FLWR\HQ GH SHUFHYRLU OD QRWLRQ GLQWpUrW
JpQpUDO ,O IDXGUDLW TXH OHV HQMHX[ SROLWLTXHV OHPSRUWHQW VXU OHV VWUDWpJLHV GH FRQTXrWH GX
SRXYRLUHWOHVSRVWXUHVSROLWLFLHQQHV6LGDQVOHVSULWGHQRVFRQFLWR\HQVODORLQHVWIDLWHTXH

 326

pour contraindre et non pour organiser la vie collective, le risque est que des mouvements
FRQWHVWDWDLUHVQHGHYLHQQHQWSHUoXVFRPPHSOXVOpJLWLPHVTXHODUHSUpVHQWDWLRQLVVXHGXQH
lection.
-HQ YLHQV SOXV SUpFLVpPHQW DX &RQVHLO pFRQRPLTXH VRFLDO HW environnemental.
Avec Pierre Rosanvallon notamment, qui a dvelopp avec Jacques Attali, la notion du
temps long, nous nous sommes beaucoup interrogs sur les relations entre la socit civile et
le Parlement, sur les moyens de restaurer le rle du lgislateur, du politique, du syndicalisme
dans la conduite du changement. Le CESE doit-il tre systmatiquement consult et avoir
mme, comme le suggrait Jacques Attali, le droit de demander au Parlement de rviser un
WH[WHTXDQGODSSOLFDWLRQSRXUUDLWVHQUpYler nfaste pour les gnrations futures, voire un
droit de veto ?
$XMRXUGKXLSDUH[HPSOHHQODEVHQFHGHGpFLVLRQVSROLWLTXHVDXQLYHDXHXURSpHQ
FHUWDLQV VHFWHXUV pFRQRPLTXHV VRQW FRQGDPQpV 6L O8QLRQ HXURSpHQQH QH SUHQG SDV GH
dcisions dans le domDLQHGHOpQHUJLHWDQWSRXUODFURLVVDQFHTXHSRXUOHWLVVXLQGXVWULHO
GDQVTXLQ]HDQVWRXWHLQGXVWULHJURVVHFRQVRPPDWULFHGpQHUJLHDXUDGLVSDUXHQ(XURSH'H
mme, si elle ne fait rien concernant la fuse Ariane GLFLjODILQGHODQQpHGDQVTXLQze
ans, les Europens ne lanceront plus aucun satellite. Ce champ aura t totalement
abandonn aux Amricains, avec, pour consquence, un espace de dploiement du
numrique entirement amricanis.
Une institution comme le CESE doit-elle avoir un pouvoir GLQWHUSHOODWLRQYRLUHXQ
GURLWGHYHWRVLHOOHHVWLPHTXXQWUDYDLOOpJLVODWLIULVTXHGHQXLUHDX[JpQpUDWLRQVIXWXUHV ?
M me la prsidente Laure de la Raudire. Il serait logique et prfrable que cette
LQWHUSHOODWLRQDLWOLHXDYDQWODGRSWLRQGHVWH[Wes.
M . Jean-Paul Delevoye. (QHIIHWFHVWWRXWOHQMHXGHOpWXGHGLPSDFWex ante. Il
appartiendrait ensuite au lgislateur de prendre sa dcision. titre personnel, et comme je le
SHQVDLVGpMjORUVTXHMpWDLVPpGLDWHXUGHOD5pSXEOLTXHMHQHVXLVSDVIDYRUDEOHjFHTXXQ
FRQVHLODLWXQSRXYRLUGpFLVLRQQHO6RQSRXYRLUGRLWGHPHXUHUGLQIOXHQFH&HVWOHSRXYRLU
SDUOHPHQWDLUHTXLOIDXWUHQIRUFHU
/H &(6( SRXUUDLW SDUIDLWHPHQW VH VDLVLU GHV pWXGHV GLPSDFW DILQ GpYDOXHU WRXWHV
les consquences, positives ou ngatives, des projets de loi. Il lui faudrait simplement revoir
ses procdures, y compris le processus de dsignation de ses personnalits associes, afin de
pouvoir mobiliser avec plus de souplesse des experts. Quand, en matire de fiscalit par
exHPSOHLOIDXWDQDO\VHUOHVWKqVHVGLDPpWUDOHPHQWRSSRVpHVGH7KRPDV3LNHWW\HWGeWLHQQH
Wasmer, nous ne disposons pas ncessairement des comptences en interne pour trancher
sur de tels sujets. De mme, pour traiter de la protection des donnes personnelOHVjOqUHGH
Oopen dataLOIDXWIDLUHDSSHOjGHOH[SHUWLVH
Nous sommes tout fait ouverts pour rflchir ce que pourraient tre les liens
entre le Parlement et la socit civile, en lien avec le Comit conomique et social europen
et les conseils conomiques, sociaux et environnementaux rgionaux avec lesquels nous
sommes en relation.
'RUHV HW GpMj SRXU OpODERUDWLRQ GH VHV DYLV OH &(6( PHW HQ SODFH GHV SODWHVIRUPHV FROODERUDWLYHV VXU OHVTXHOOHV QRV FRQFLWR\HQV SHXYHQW VH[SULPHU 6L Oa dcision
politique est solitaire, son laboration doit tre collective. Plus nos concitoyens auront les
PR\HQVGDSSUpKHQGHUOHVHQMHX[GHVHOHVDSSURSULHUHWGHFRQWULEXHUjODUpIOH[LRQSOXVRQ
SRXUUDOHVUDSSURFKHUGXSROLWLTXHFHTXLHVWDXMRXUGhui un enjeu majeur.

 327

M . Rgis Juanico. Je remercie Jean-3DXO'HOHYR\HSRXUODFXLWpHWODSUpFLVLRQGH

son analyse des blocages de notre socit. Nourries de son exprience de mdiateur de la
5pSXEOLTXHHWDXMRXUGKXLGHSUpVLGHQWGX&(6(VHVDQDO\VHVVRQt du plus haut intrt pour
nous. Elles nous permettent notamment de prendre du recul par rapport au travail lgislatif
que nous effectuons au quotidien, souvent le nez dans le guidon .
Comment raccourcir le temps lgislatif ",OSHXWVpFRXOHUDXMRXUGhui beaucoup de
WHPSV HQWUH OD SULVH GXQH GpFLVLRQ HW VRQ DSSOLFDWLRQ VXU OH WHUUDLQ &RPPHQW SRXUUDLW-on
mieux valuer ex ante OHVpWXGHVGLPSDFW ? Mais, au-del, comme une loi vit sur le terrain, il
IDXW DQDO\VHU ELHQ GDYDQWDJH TXRQ QH OH IDLW DXMRXUGKXL VHV FRQVpTXHQFHV VXU OH SODQ
juridique et sur le plan pratique. Je ne crois pas ncessaire de crer un nime organisme.
Demandons-nous plutt lequel, parmi ceux qui existent, il serait judicieux de mobiliser et
quel moment du processus lgislatif ce serait le plus opportun, au service du Parlement, dans
le respect des prrogatives de ce dernier.
Les avis du CESE sont trs utiles. Il nous faut apprendre intgrer le regard de
OHQVHPEOHGHVFRPSRVDQWHVGHODVRFLpWpFLYLOHTXHOH&(6(SHXWUHFXHLOOLr au travers de ses
DYLVFRPPHFHOXLTXLODUHQGXVXUOHSURMHWGHORLUHODWLIjOpFRQRPLHVRFLDOHHWVROLGDLUH
HQFRXUVGH[DPHQ
Quel sort rserver par ailleurs aux nombreux rapports de la Cour des comptes ?
&RPPHQWDVVRFLHUODKDXWHMXULGLFWLRQjOvaluation ex post "&RPPHQWPRELOLVHUGDXWUHV
outils statistiques que ceux des ministres DXMRXUGKXLOHVpWXGHVGLPSDFWVRQWpODERUpHV
par les services ministriels ? Quel rle voyez-vous pour chacun des acteurs et comment
OHQVHPEOHSRXUUDLW-LOVDUticuler, de faon amliorer le travail lgislatif ?
M me Ccile Untermaier. Je vous remercie mon tour, monsieur Delevoye, pour
votre expos particulirement intressant. Il est une phrase de la professeure honoraire au
Collge de France, Mireille Delmas-0DUW\TXHMDLPHjFLWHU : Il faut faire la pdagogie de
la complexit, et non la dmagogie de la simplicit. -DLUHWURXYpFHVRXFLGDQVYRVSURSRV
-HQVXLVGDFFRUGDYHFYRXVXQHORLGHYUDLWrWUHIDLWHGDERUGSRXUFHX[jTXLHOOH
VDSSOLTXH3Rur ne pas se tromper, il faudrait associer davantage les citoyens ou les chefs
GHQWUHSULVH j VRQ pODERUDWLRQ VHORQ OHV VXMHWV WUDLWpV ,O DSSDUWLHQW DXVVL DX[ GpSXWpV
GDVVRFLHU SDU WRXV PR\HQV OHV FLWR\HQV GDQV OHXU FLUFRQVFULSWLRQ $LQVL DL-je mis en place
dans la mienne des ateliers lgislatifs citoyens, de faon informer, mais aussi faire
remonter des amendements citoyens . Avec le non-FXPXOGHVPDQGDWVFHVWXQGLVSRVLWLI
qui pourrait tre sinon impos, du moins fortement conseill aux parlemHQWDLUHV-DLPHUDLV
connatre votre avis sur le sujet.
Je voudrais ensuite insister sur ce confort du fonctionnaire que vous avez
pYRTXp -DL OH FDV GDQV PD FLUFRQVFULSWLRQ GXQ MHXQH PDMHXU EDOORWWp HQWUH OHV FRQVHLOV
gnraux de deux dpartements, avec impossibilit de trouver une solution, chacun se
renvoyant la balle et nul ne se hasardant prendre le moindre risque. Il faut en effet changer
de culture et convaincre les administrations, comme les lus, que le premier impratif est de
se soucier de ce que vit la personne en situation de difficult.
Le systme judiciaire devrait pouvoir interpeller le Gouvernement ou le Parlement
devant les dysfonctionnements du dispositif lgislatif ou rglementaire, dont les contentieux
sont un rvlateur.
Nous aurions tout intrt ce que le CESE soit le plus possible associ aux tudes
GLPSDFWHQDPRQWGHODORLHWSRXUTXRLSDVjOpYDOXDWLRQex post.

 328

M . Jean-Paul Delevoye. Rtablir la confiance dans le politique et restaurer son

crdit passe par une autre gestion du temps. Le citoyen a le sentiment que les
fonctionnements institutionnels restent dans une logique dominant/domin : Je dcide,
vous obissez. Or nous entrons dans une socit horizontalise o il veut tre coproducteur
du futur. La respiration dmocratique ne peut plus se limiter je fais une loi, vous
ODSSOLTXH] . Je me demande si la rhabilitation du politique ne passe pas par une
respiration dmocratique quatre temps.
Pour tout sujet, il faut dans un premier temps se demander quel eQMHXMXVWLILHTXRQ
lgifre. La Sude a mis sept ou huit ans prparer sa rforme des retraites. Ce temps de
PDWXUDWLRQ GDQV OHV HVSULWV LQGLVSHQVDEOH SRXU TXXQ GpEDW DXWRXU GHQMHX[ IRQGDPHQWDX[
VRLWDFFHSWpQDELHQVUULHQjYRLUDYHFOHU\WKPHpOHFWRUDO&HVWSDUFHWWHSpGDJRJLHGH
OHQMHXTXLOIDXGUDLWDERUGHUGHVVXMHWVFRPPHOHYLHLOOLVVHPHQWODSODFHGXWUDYDLOGDQVOD
VRFLpWpODGDSWDWLRQGHODILVFDOLWp&HODGHYUDLWpJDOHPHQWFRQGXLUHjDGRSWHUGHQRXYHDX[
comportements politiques FHst certes quelque peu utopique , notamment dans les
relations entre opposition et majorit.
/HVHFRQGWHPSVDWUDLWjORUJDQLVDWLRQGHVGpEDWV'DQVQRWUHVRFLpWpOHVH[FqVGHV
PpGLDV HW OHV SRVWXUHV SROLWLFLHQQHV WXHQW OHV GpEDWV 2Q QH VRXIIUH SDV GXn excs de
SROLWLTXH PDLV GXQ H[FqV GDWWLWXGH SROLWLFLHQQH /HV SROLWLTXHV DSSDUDLVVHQW GDYDQWDJH
comme des stratges dans la conqute du pouvoir que comme des porteurs de projets de
socit. Or le dbat est indispensable, nos concitoyens en ont besoin. Le CESE offre
prcisment des espaces de dbat, de participation, grce ses plates-formes collaboratives.
6LOHVHQMHX[QRQWSDVHXOHWHPSVGHPULUGDQVOHVSULWGHVFLWR\HQVOHGpEDWOXL-mme est
rejet ou ne peut tre canalis. Et si une dcision est prise sans dbat pralable, elle risque
GrWUHFRQWHVWpH1RXVGHYRQVUpIOpFKLUjFHVWHPSVGHODUHVSLUDWLRQGpPRFUDWLTXH0DLVLO
serait ici trop long de dvelopper ce sujet.
'DQV OD VRFLpWp FRPSOH[H TXL HVW OD Q{WUH OH[SHUW ORLQ GDSSRUWHU GHV FHrtitudes,
LQWURGXLWDXFRQWUDLUHGHOLQFHUWLWXGH/DSODFHGHOH[SHUWGDQVOpODERUDWLRQGXQHGpFLVLRQ
politique est devenue la fois dterminante et dstabilisante. Ainsi, sur le sujet de la fiscalit
et des ingalits, Thomas Piketty et tienne Wasmer dfendent-ils chacun de leur ct des
thses opposes. Qui a tort ? Qui a raison ? La confrontation de leurs points de vue mriterait
GDYRLUOLHXGDQVXQOLHXLQGpSHQGDQWjOpFDUWGXSRXYRLUTXLSRXUUDLWrWUHOH&(6(DYDQW
TXH OH SROLWLTXH QDUELWUH GDQV XQ GpEDW GRQW ORSLQLRQ FRPSUHQGUDLW TXLO D pWp QRXUUL GH
diverses expertises. Il en va de mme pour tous les problmes thiques soulevs par les
SURJUqVGHODVFLHQFH/DGpFLVLRQQHSHXWSDVrWUHSULVHVRXVOHFRXSGHOpPRWLRQ7UrYHGHV
lois motionnelles ! Il faut des lois fondes sur des convictions collectives, qui demandent du
WHPSV SRXU VH IRUJHU 2U YRXV YRXV LQWHUGLVH] VRXYHQW FH WHPSV GpODERUDWLRQ SRXUWDQW
indispensable, comme on le voit sur le sujet de la transition nergtique.
Quel sHUDLWGRQFOHWHPSVGHOH[SHUWLVHFRPSDWLEOHDYHFOHWHPSVOpJLVODWLI ? Tout le
dbat sur la rduction de la dpense publique, par exemple, va peser sur la politique de sant,
ODFFqVDX[VRLQVHWH[LJHUTXHVRLWGHQRXYHDXH[SHUWLVpHODSULVHHQFKDUJHUespective des
dpenses par le rgime gnral, les assurances complmentaires, les mutuelles. Toutes ces
GpFLVLRQV QH GRLYHQW SDV rWUH SULVHV GDQV OXUJHQFH FDU FHOD HPSRUWH GHV FRQVpTXHQFHV
majeures : il y va des transferts intergnrationnels ou des pactes collectifs. Tout cela mrite
un dbat en un lieu distance du pouvoir, qui pourrait tre le CESE, aprs quoi il
DSSDUWLHQGUDLW DX SROLWLTXH GHQ UHWLUHU FH TXLO HVWLPHUDLW QpFHVVDLUH SRXU IRUJHU VD
conviction et dcider. Plus la dcision sera labore de manire collective, mieux elle sera
DSSOLTXpH HW DFFHSWpH PRLQV HOOH ULVTXHUD GrWUH UHPLVH HQ TXHVWLRQ /H WHPSV SULV SRXU

 329

SUpSDUHUXQHGpFLVLRQSROLWLTXHQHVWMDPDLVSHUGX FHVWHQWUHDXWUHVFHTXLpYLWHTXHOOHQH
soit ensuite conteste.
Permettez-moi de dire un mot sur les statistiques. Elles devraient tre labores par
GHV LQVWDQFHV LQGpSHQGDQWHV $XMRXUGKXL FHUWDLQHV pWXGHV GLPSDFW VRQW UpDOLVpHV SDU GHV
inspections dpendant directement des ministres. Pourquoi ne pas imaginer un organisme
dpendant de la reprsentation nationale "/HFLWR\HQQDFFHSWHUDELHQW{WSOXVTXHOHVFRUSV
GHFRQWU{OHQHVRLHQWSDVLQGpSHQGDQWVGXSRXYRLUTXLOVVRQWFHQVpVFRQWU{OHUDXULVTXHGH
FRQIOLWVGLQWpUrWV(QUHYDQFKHVLOHSRXYRLUSDUOHPHQWDLUHSHXW VDSSX\HUVXUGHVRUJDQHV
indpendants, y compris de lui-mme, ayant du crdit, garantissant la transparence et
SHUPHWWDQWOHGpEDWORSLQLRQHWODGpPRFUDWLH \JDJQHURQWHQVWDELOLWp8QHGpPRFUDWLHHQ
FULVHQHIRQFWLRQQHSDVGHODPrPHIDoRQTXXQHGpPocratie en bonne sant, quand il faut
H[LJHUGHVVDFULILFHVDORUVTXDXSDUDYDQWRQSRXYDLWSURPHWWUHGHVUpFRPSHQVHV6LORQQ\
prend garde, dans une dmocratie en crise, les rflexes du peuple peuvent tre suicidaires :
plus il faudrait penser monde, plus on pensera village ; plus il faudrait penser moyen terme,
plus on pensera court terme ; plus il faudrait penser autrui, plus on pensera chacun pour soi.
(WVHQVXLYURQWjQRWUHFRUSVGpIHQGDQWGHVGpULYHVpPRWLRQQHOOHVHWSRSXOLVWHV
Pour stabiliser lRSLQLRQLOIDXWODLVVHUOHWHPSVDX[HQMHX[GHPULUGDQVOHVHVSULWV
et, pour viter les heurts dans le dbat lui-PrPHVDSSX\HUVXUGHVH[SHUWLVHVLQGpSHQGDQWHV
et des donnes chiffres, mme si elles sont inconfortables pour les dtenteurs du pouvoir ou
UHPHWWHQW HQ TXHVWLRQ YRV SURSUHV FRQYLFWLRQV 0DLV FHOD OHV JRXYHUQHPHQWV TXHOV TXLOV
VRLHQWRQWGXPDOjODFFHSWHU3HQVRQVDX[GpEDWVVXUOpGXFDWLRQHWOpFKHFVFRODLUHVXUOD
VDQWp &HWWH LQGpSHQGDQFH GH OH[SHUWLVH HVW SRXUWDQW LQGLVSHQVDEOe pour garantir la
WUDQVSDUHQFH HW REWHQLU ODGKpVLRQ GH ORSLQLRQ $XFXQH GpFLVLRQ QH VHUD GXUDEOH VL HOOH
suscite sa mfiance.
/DVLPSOLILFDWLRQTXHYRXVDSSHOH]GHYRVYX[QHVWSDVVLPSOHDIIDLUHGHFRQIRUW
SRXU OH FLWR\HQ ,O QH VDJLW SDV GH SHUPHWWre de consommer plus facilement de la
Rpublique . Elle appelle un rveil des consciences et de la citoyennet. Nous sommes
disposs nous investir sur ce sujet.
8Q GHUQLHU PRW VXU OHV pWXGHV GLPSDFW ex ante et ex post. Le CESE a dj un
SRXYRLU GpYDluation : ainsi a-t-il valu Ple emploi. Vis--vis du Parlement, son pouvoir
GRLWVHOLPLWHUjOLQWHUSHOODWLRQDILQGHOHQRXUULUGHVUpIOH[LRQVGHODVRFLpWpFLYLOH,OQHGRLW
en aucun cas avoir pouvoir de dcision ni de veto. Le Parlement doit conserver son plein et
entier pouvoir de dcision lequel devrait mme tre renforc.
M . Thierry M andon, rapporteur. Dans cette discussion se juxtaposent des
UpIOH[LRQVGRUGUHJpQpUDOSDVVLRQQDQWHVTXHORQDXUDLWHQYLHGHSURORQJHUFHTXHQHSHUPHW
hlas pas le temps qui nous est imparti, et des lments plus oprationnels qui pour le coup
PpULWHUDLHQWGrWUHSUpFLVpV
1RWUHREMHFWLIHVWGDPpOLRUHUOD fabrique GHODORL4XDWWHQGRQV-nous de cette
amlioration "8QHORLGHPHLOOHXUHTXDOLWpFHVW XQHOoi opportune la premire question
VXUWRXWVXMHWHVWGHVDYRLUVLOIDXWRXQRQOpJLIpUHU, une loi claire, y compris sur le plan
smantique au Royaume-Uni, afin de mieux lgifrer, on fait dsormais appel des
linguistes chargs de transcrire les textes de loi en un anglais comprhensible de tous , une
loi applicable, une loi efficace.
Nous pensons comme vous que les motivations de la dcision publique doivent tre
WUDQVSDUHQWHV /RUVTXXQ JRXYHUQHPHQW XQ SRXYRLU TXHOOH TXH VRLW VD FRXOHXU SROLWLTue,
SUHQG XQH GpFLVLRQ LO OH IDLW VXU OD EDVH GpOpPHQWV GLQIRUPDWLRQ GDSSUpFLDWLRQV GH

 330

GRQQpHV GRQW LO Q\ D DXFXQH UDLVRQ TXHOOHV GHPHXUHQW VHFUqWHV /H 3DUOHPHQW GRLW rWUH OH
garant de cette transparence  FHVW XQ GHYRLU DEVROX TXL Q{WHUD ULHQ aux oppositions qui
H[LVWHQW'XQHFHUWDLQHPDQLqUHFHGHYRLUGHYUDLWrWUHpWHQGXjQRVSURSUHVPR\HQVGHFUpHU
du droit SURSRVLWLRQVGHORLYRLUHDPHQGHPHQWVVXEVWDQWLHOV
Comment pouvons-QRXVIDLUHHQVRUWHTXHOHVpWXGHVGLPSDFWVRLHQWEHDXFRXSSOXV
IRXUQLHVTXHOOHVQHOHVRQWHWTXHOOHVVRLHQWFRQWUH-values de faon indpendante ? Elles
FRPSRUWHQWDXMRXUGKXLGLIIpUHQWVFKDSLWUHVTXHORQHVVDLHGHUHQIRUFHUQRWDPPHnt, ct
GH OLPSDFW pFRQRPLTXH OLPSDFW VRFLDO socital mme, devrais-je dire , qui est
DXMRXUGKXL OH SOXV QpJOLJp &HVW VXU FHW DVSHFW TXH OH &(6( SHXW MRXHU XQ U{OH GDQV OH
SURFHVVXVOpJLVODWLI6LFHQHVWVDQVGRXWHSDVGHVDFRPSpWHQFHstricto sensu, cela rpond en
WRXWFDVjVDUDLVRQGrWUH
Concrtement, le CESE dispose-t-LOGHVPR\HQVGpYDOXHUOHVpWXGHVGLPSDFWGDQV
des dlais raisonnables ? Que pourrait-il apporter sur ce point ? Pourrait-il galement valuer
ODSSOLFDELOLWpHWODSSOLFDWLRQGXQWH[WH ? Trs souvent, une loi est pervertie par ses dcrets
GDSSOLFDWLRQ TXH FHX[-ci ne sortent pas ou soient inadapts. Le CESE dispose-t-il des
moyens techniques de procder cette valuation ?
M me la prsidente Laure de la Raudire. ct des motifs conduisant
OpJLIpUHULOIDXGUDLWDXVVLpYDOXHUOHVREMHFWLIVDWWHQGXVGXQHORL /H&(6(HQDXUDLW-il les
moyens ?
M me Ccile Untermaier. -DMRXWHUDLV SRXUPD SDUWOpYDOXDWLRQ a posteriori des
FULWqUHVGHIILFDFLWpGHVGLVSRVLWLIVPLVHQ place.
M . Jean-Paul Delevoye. $YDQW FHWWH DXGLWLRQ MDL SX UpXQLU OHQVHPEOH GHV
premiers prsidents de section du CESE pour connatre leur avis. Chacun au sein de
OLQVWLWXWLRQUHVVHQWODSHUWLQHQFHGHODUHVSRQVDELOLWpQRXYHOOHTXLSRXUUDLWQRXVLQFRPEer.
Pour ce qui est des dlais, nous savons dj nous adapter quand nous sommes saisis
HQ XUJHQFH SDU OH *RXYHUQHPHQW 7UqV VRXYHQW GDLOOHXUV GHV GpFLVLRQV VRQW SULVHV VLQRQ
GDQV OXUJHQFH GX PRLQV WUqV UDSLGHPHQW or la rapidit est rarement gage de qualit ! Si
OpWXGHGLPSDFWYLVHjrWUHXQpOpPHQWGHVWDELOLVDWLRQGXQWH[WHGHORLYRXVQHSRXUUH]SDV
IDLUHOpFRQRPLHGXQHUpIOH[LRQVXUOHGURLWGHGpSRVHUGHVDPHQGHPHQWVGHGHUQLqUHPLQXWH
jOLQFLGHQFHSDUIRLVFRQVLGpUDEOH en matire fiscale, certains peuvent dnaturer totalement
un dispositif. Le chantier que vous avez ouvert peut tre gros de consquences OLPSDFWGHV
dcisions qui seront les vtres mriterait lui-PrPHGrWUHDQDO\Vp !
Il me parat tout fait possible que le CESE rende un avis en trente jours pas en
dix jours en revanche. Nous allons nous prparer cet exercice nouveau. Il faudra que nous
QRXV DGDSWLRQVSRXUOD PRELOLVDWLRQGHVH[SHUWVPDLVLOH[LVWHDXMRXUGKXL GDQVWRXWHVOHV
composantes de la socit civile, des caSDFLWpVGDQDO\VHFURLVpHWRXWjIDLWLQWpUHVVDQWHV-H
FUR\DLVFRQQDvWUHODVRFLpWpIUDQoDLVHORUVTXHMpWDLVSUpVLGHQWGHO$VVRFLDWLRQGHVPDLUHVGH
France MHODLGpFRXYHUWHHQUpDOLWpGDQVPHVIRQFWLRQVGHPpGLDWHXUGHOD5pSXEOLTXH ; je
croyais en DYRLU IDLW OH WRXU DORUV HW MH OD GpFRXYUH GH QRXYHDX VRXV GDXWUHV DQJOHV GDQV
PHVIRQFWLRQVGHSUpVLGHQWGX&(6(&HVWOjSRXUPRLXQHpFROHGHIRUPDWLRQSHUPDQHQWH
Ces missions nouvelles, notamment celles de contre-pYDOXDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFW
conduiront sans doute le CESE lui-mme voluer : il faut y rflchir.
Alors que des postures politiciennes rendaient explosif le dbat sur les relations
inter-FXOWXHOOHV HW OLGHQWLWp QDWLRQDOH DX &(6( LQVWDQFH R FKDFXQ D DSSULV j GpEDWWUH \

 331

compris en confrontant des points de vue diamtralement opposs, nous avons pu, au
contraire, tudier la situation et formuler des propositions. Un thme aussi lourd que celui de
OLPPLJUDWLRQTXLYDGHYHQLUOHVXMHWSROLWLTXHGHO(XURSHGDQVOHVGL[SURFKDLQHVDQQes,
HVW OH[HPSOH PrPH GH FHOXL TXL SRXUUDLW rWUH DQDO\Vp HQ pWXGH GLPSDFW DX &(6(
pralablement la tenue du dbat politique.
M me la prsidente Laure de la Raudire. Monsieur le prsident, nous vous
remercions.
*
*

/D PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ SURFqGe enfin j ODXGLWLRQ de de reprsentants du

Mouvement des Entreprises de France (MEDEF) : M. Bernard Gaud, prsident du MEDEF
Rhne-Alpes et prsident de la commission Simplification du MEDEF accompagn de
Mme Dorothe Pineau, directrice gnrale adjointe du MEDEF en charge du dossier
simplification, et de Mme Jolle Simon, directrice des affaires juridiques, rapporteure de la
commission Simplification du MEDEF.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Notre mission de simplification
OpJLVODWLYHVLQWpUHVVHGDYDQWDJHjODUDWLRQDOLVDWLRQGHVIOX[QRUPDWLIVTXjODVLPSOLILFDWLRQ
du stock des normes lgislatives et rglementaires. Dans ce cadre, la mission examine la
QpFHVVLWpGH UHQIRUFHUOpYDOXDWLRQ ex anteGHUHQGUHSOXV PpWKRGLTXHOpYDOXDWLRQ ex post
DLQVL TXH GXQH PDQLqUH SOXV JpQpUDOH OD QpFHVVLWp GH UHSHQVHU GLIIpUHQWV DVSHFWV GH OD
procdure lgislative, notamment en matire de transposition des directives europennes.
Nous rflchissons aux moyens de mieux lgifrer et de provoquer un changement
de la culture normative, en nous inspirant des exemples trangers. Nous nous sommes rendus
Bruxelles, Londres, Berlin et La Haye, o nous avons notamment rencontr des
UHSUpVHQWDQWV GRUJDQLVDWLRQV SDWURQDOHV 1RXV DYRQV SX FRQVWDWHU TXH DXVVL bien au
Royaume-8QL TXHQ $OOHPDJQH OHV FKHIV GHQWUHSULVH pWDLHQW SDUWLFXOLqUHPHQW LPSOLTXpV
GDQV OH SURFHVVXV GpODERUDWLRQ GHV QRUPHV DX VHLQ GH FRQVHLOV LQGpSHQGDQWV FKDUJpV
GpYDOXHUODTXDOLWpGHVpWXGHVGLPSDFW
&RPSWH WHQX GH OLPSDFW GH OD SURduction normative sur le quotidien des
entreprises, vous avez souhait tre entendu par la mission. Faut-il, selon vous, charger un
RUJDQHLQGpSHQGDQW GHFRQWU{OHUODTXDOLWpGHVpWXGHVGLPSDFW DVVRUWLVVDQWQRQVHXOHPHQW
les projets de textes rglementaires concernant les entreprises, mais aussi tous les projets de
ORL TXLOV FRQFHUQHQW RX QRQ OHV HQWUHSULVHV ? Quel pourrait tre cet organe ? Pensez-vous
que cela puisse tre le Conseil conomique, social et environnemental ? Faut-il rendre les
pWXGHV GLmpact obligatoires pour les propositions de loi et les amendements qui seraient
qualifis par la commission saisie au fond de substantiels ?
M . Bernard Gaud, prsident du M EDEF Rhne-Alpes et prsident de la
commission Simplification du M EDEF. Si lH0('()DVROOLFLWpFHWWHDXGLWLRQ FHVW
TXH VRQ SUpVLGHQW 3LHUUH *DWWD] D IDLW GH OD VLPSOLILFDWLRQ GH OHQYLURQQHPHQW OpJLVODWLI HW
UpJOHPHQWDLUH GHV HQWUHSULVHV OXQ GH VHV SULQFLSDX[ FKHYDX[ GH EDWDLOOH 1RXV WUDYDLOORQV
activement avec la mission Simplification dont nous saluons les objectifs et la mthode.
1RWUH SURSRV QHVW SDV SDUWLVDQ HW QRV DQDO\VHV FRQFHUQHQW GHV IDLWV UpFXUUHQWV
9RLOjGHVGpFHQQLHVTXHQRXVFRQVLGpURQVTXLOIDXWDJLUVXUOHVWRFNFRPPHVXUOHIOX[GH
normes.

 332

Nos objectifs sont les suivants : rduire le nombre et la taille des textes, amliorer
OHXU TXDOLWp FHVW--dire leur lisibilit, leur accessibilit, leur pertinence, mais aussi leur
valuation. Mes interventions porteront surtout sur les textes concernant les entreprises, mais
elles auront nanmoins une porte gnrale.
-HFRPPHQFHUDL SDUOHV FRQVWDWV 6DQVUHYHQLUVXUOLQIODWLRQGXQRPEUHGHWH[WHV
MLQVLVWHUDLLFLVXUODOORQJHPHQWVXEVWDQWLHOGHOHXUORQJXHXUTXLOOXVWUHXQH[HPSOHUpFHQW :
le projet de loi sur OD FRQVRPPDWLRQ FRPSRUWDLW j ORULJLQH VRL[DQWH-treize articles ; la loi
promulgue le 17 mars 2014 en comporte cent soixante et un.
Les cavaliers lgislatifs , largement utiliss en matire budgtaire depuis des
GpFHQQLHV VH PXOWLSOLHQW DXMRXUGKXL GDQV OHQVHPEOH GHV WH[WHV : ainsi la loi sur la
consommation comporte-t-elle des dispositions sur les relations interentreprises, alors que ce
QHVWSDVOHVXMHWGHODORL
(QWDQWTXLQGXVWULHOGHODJURDOLPHQWDLUHMHVXLVSDUWLFXOLqUHPHQWVHQVLEOHHQILQau
SKpQRPqQHGHVXUWUDQVSRVLWLRQGHVGLUHFWLYHVFRPPXQDXWDLUHV-HVDOXHGRQFOHQJDJHPHQW
pris par le Gouvernement de lutter contre cette surtransposition et le MEDEF veillera ce
TXLOVRLWUHVSHFWp
Il dcoule de ce qui prcde une instabilit et une inscurit juridiques qui sont,
DYDQWOHFRWGXWUDYDLOOHSUHPLHUIUHLQjOLQYHVWLVVHPHQWpWUDQJHUHQ)UDQFH/DORLVXUOD
FRQVRPPDWLRQ HQ RIIUH HQFRUH XQ H[HPSOH SDUWLFXOLqUHPHQW IUDSSDQW HQ VDSSOLTXDQW j GHV
faits survenus ou des contrats conclus antrieurement son entre en vigueur. De mme, la
ORL GX  MDQYLHU  FUpH XQ FRPSWH SHUVRQQHO GH SUpYHQWLRQ GH OD SpQLELOLWp DORUV TXLO
existait dj, depuis 2010, un dispositif de prvention de la pnibilit. Cette usine gaz, que
nous dnonons vigoureusement, va se traduire pour nos entreprises par une complexit et
des cots administratifs accrus. Enfin, on ne dnombre pas moins de quatre rformes du droit
GHVRIIUHVSXEOLTXHVGDFKDW23$HQFLQTDQVFHTXLHVWSUpMXGLFLDEOHjODSODFHILQDQFire
de Paris.
1RXVGpQRQoRQVpJDOHPHQWODSLqWUHTXDOLWpGHVpWXGHVGLPSDFWTXLQHVRQWOHSOXV
souvent que des plaidoyers pro domo MHQYHX[HQFRUHSRXUSUHXYHODORLVXUOHVUHWUDLWHV
TXL QH VHVW DFFRPSDJQpH GDXFXQH pWXGH SUpFLVH VXU OLPSDFW pFRnomique, social et
MXULGLTXHGXGLVSRVLWLISpQLELOLWpVXUOHVUpJLPHVGHUHWUDLWHVDORUVTXLOVDJLWGXQHYpULWDEOH
bombe retardement.
Par ailleurs, ni les propositions de loi ni les ordonnances ne sont soumises
OREOLJDWLRQ GrWUH DFFRPSDJQpHV GXQH pWXGH GLPSDFW HW OHV SURSRVLWLRQV GH ORL QH VRQW
WRXMRXUV SDV VRXPLVHV j ODYLV GX &RQVHLO GeWDW DORUV TXH OD UpFHQWH FHQVXUH GH OD ORL
Florange par le Conseil constitutionnel a montr la ncessit de telles procdures.
Dans le mme esprit, la prRSRVLWLRQGHORLUHODWLYHDX[SRXYRLUVGHOLQVSHFWLRQGX
WUDYDLOHW ODSURSRVLWLRQ GHORLYLVDQWjUHQIRUFHUODUHVSRQVDELOLWpGHVPDvWUHVGRXYUDJHHW
GHVGRQQHXUVGRUGUHGDQVOHFDGUHGHODVRXV-traitance ont t examines selon la procdure
acclre : pourquoi une telle urgence, qui nous semble contraire la srnit dans laquelle
GHYUDLHQWrWUHDERUGpVOHVWH[WHVFHTXLQDSDVHPSrFKp0 Jean-Marie Le Guen de dclarer
hier que la procdure acclre serait davantage utilise ?
Nous constatons en outre que les dlais de consultation sur les projets de textes sont
GHSOXV HQSOXV FRXUWV&HVW DLQVLTXHOHSURMHWGRUGRQQDQFHSRUWDQW UpIRUPHGXGURLWGHV
entreprises en difficult a t envoy la veille de Nol, avec un retour attendu pour les
premiers jours de janvier.

 333

Cela nous amne dnoncer une concertation en trompe-OLO ODYLV GHV SDUWLHV
SUHQDQWHVQpWDQWVRXYHQWSULVTXHSRXUODIRUPH&HIXWOHFDVSRXUODUpIRUPHGHV23$GH
2014 qui faisait suite aux rformes de 2008, 2009, 2010 et 2012 ELHQTXHOHQVHPEOHGHV
DFWHXUV FRQVXOWpVV\VRLHQW RSSRVpVOHXUVUHYHQGLFDWLRQVQRQWSDVpWpHQWHQGXHV-HGLUDL
non sans taquinerie, que cela peut tre imputable une certaine mconnaissance de
OpFRQRPLHHWGHVUpDOLWpVGHOHQWUHSULVHSDUQRPEUHGHVSDUOHPHQWDLUHV
1RXV FULWLTXRQV pJDOHPHQW OHV ORLV GKDELOLWDWLRQ TXL VRQW VRXYHQW SUpWH[WH j
adopter des dispositions sans rapport avec la simplification lgislative. Ainsi la loi du
2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement simplifier et scuriser la vie des entreprises
comportait-elle des dispositions sur le Grand Paris...
'H PrPH OHV WH[WHV j SRUWpH V\PEROLTXH DGRSWpV VRXV OH FRXS GH OpPRWLRQ HW
dicts avant tout par un souci de communication ne contribuent pas la clarification du droit.
-DLSHXGHFKDQFHVGrWUHHQWHQGXPDLVQHVHUDLW-il pas envisageable de cesser de baptiser
les lois du nom de leur concepteur FHODpSDUJQHUDLWjFHUWDLQVODWHQWDWLRQGHQUpGLJHU
En matire de normes fiscales, le ministre du Budget ne semble plus gure en
PDvWULVHUOLQLWLDWLYHODILVFDOLWppWDQWGHSOXVHQSOXVLQVWUXPHQWDOLVpHjGHVILQVGDIILFKDJH
politique par des dcideurs qui privilgient la logique de court terme au dtriment de
rformes structurantes. Je rappelle ici que, depuis 1998, ce sont quatre-vingt-treize taxes qui
ont t cres.
Ce constat appelle des rponses de bon sens GXWHPSVSOXW{WTXHGHOXUJHQFH ; de
la concision plutt que du dlayage ; du pragmatisme plutt que du dogmatisme, de la
frugalit plutt que de la boulimie lJLVODWLYHHWUpJOHPHQWDLUH&HVWGDQVFHVHQVTXHYRQW
nos propositions.
1RXV SURSRVRQV GDERUG GHV UpIRUPHV VWUXFWXUHOOHV GRQW FHUWDLQHV H[LJHUDLHQW XQH
rforme constitutionnelle. Nous prconisons le retour des sessions parlementaires brves :
comme OpSRTXHGXJpQpUDOGH*DXOOHXQHVHVVLRQGHTXLQ]HMRXUVFRQVDFUpHDXEXGJHWHW
deux sessions de quinze jours consacres aux autres textes.
1RXV VXJJpURQV GH UHQGUH REOLJDWRLUHV OHV pWXGHV GLPSDFW VXU OHV SURSRVLWLRQV GH
ORLGqVORUVTXHOOHVVRQWLQVFULWHVjORUGUHGXMRXUDLQVLTXHVXUOHVDPHQGHPHQWVHPSRUWDQW
une modification substantielle du texte lgislatif en discussion. Il importe de revenir la
rgle jurisprudentielle dicte par le Conseil constitutionnel et selon laquelle le droit
GDPHQGHment trouve des limites dans son ampleur. Vous savez trs bien combien cela fait
ULUHGHQWHQGUHTXHVXUXQWH[WHRQWpWpGpSRVpVPLOOHRXWURLVPLOOHDPHQGHPHQWV,OHQYDGH
la crdibilit du politique.
0rPH VL QRXV VDYRQV TXH FH QHVW SDV VLPSOH QRXV Uecommandons ainsi, pour
GDYDQWDJHGHWUDQVSDUHQFHTXHVRLWV\VWpPDWLTXHPHQWUHQGXSXEOLFODYLVGX&RQVHLOGeWDW
1RXVVRPPHVIDYRUDEOHVjODPLVHHQSODFHGXQRUJDQHLQGpSHQGDQWjJpRPpWULH
YDULDEOHFKDUJpGpYDOXHUOHVpWXGHVGLPSDFW1HFRPPHQoRQV pas par crer quelque chose
GHIL[HHWGLQVFULWGDQVOHPDUEUH&RPPHRQOHIDLWGDQVOHVHQWUHSULVHVFUpRQVGHVJURXSHV
de projet sur des sujets particuliers. Pourquoi ne pas utiliser la mission Simplification ?
Nous insistons sur la ncessit de limiter les cavaliers lgislatifs.

 334

Nous proposons de dvelopper la soft law, ou droit souple, dont le code AFEPMEDEF sur la gouvernance des entreprises offre un bel exemple. Cela permettrait de
GpVHQJRUJHUODSSDUHLOOpJLVODWLI
Nous prconisons galement, FRPPH FHOD VH SUDWLTXH j OpWUDQJHU GpYDOXHU
V\VWpPDWLTXHPHQWOLPSDFWGHVORLVVXUOHV30(WLWUHGH[HPSOHOLQVWDXUDWLRQGHODWD[H
cofolio oblige un entrepreneur remplir un formulaire qui comporte vingt-sept
questions portant sur la nature GXSDSLHUODTXDOLWpGHOLPSUHVVLRQHWF
Dans la mme optique, nous sommes favorables au dveloppement des
exprimentations, gographiques ou temporelles.
$ILQGHIDFLOLWHUOHWUDYDLOGHVMXULVWHVGHQWUHSULVHQRXVUHFRPPDQGRQVGHSUpVHQWHU
avec la loLOHVGpFUHWVGDSSOLFDWLRQQpFHVVDLUHVjVDPLVHHQXYUH/HVGLVSRVLWLRQVGHODORL
VXUODFRQVRPPDWLRQ FRQFHUQDQW OHVDFWLRQVGHJURXSHQHSHXYHQW SDUH[HPSOHVDSSOLTXHU
VDQVOHVGpFUHWVSXLVTXHOOHVRQWXQHIIHWUpWURDFWLI
1RXV SUpFRQLVRQV ODSSOLFation de la rgle du one in, one out HQ OLQWHUSUpWDQW GH
manire moins quantitative que qualitative et en cherchant compenser de manire quitable
pour les entreprises les cots induits par la loi.
Pourquoi galement et je le demande avec humour sur le ton de la provocation
ne pas crer, pour les administrateurs des assembles, un concours du meilleur rducteur de
textes ? Pourquoi ne pas valoriser celui qui rduit le plus de textes ?
En matire fiscale, un seul exemple suffira illustrer mon propos : la loi de finances
SRXUDILVFDOLVpODYDQWDJHTXHFRQVWLWXHSRXUOHVVDODULpVOHSDLHPHQWSDUOHPSOR\HXU
GXQHFRPSOpPHQWDLUHVDQWp2UOHIDLWTXHODORLQDLWpWpSXEOLpHTXjODWRXWHILQGHODQQpH
a contraint les entreprises corriger en janvier toutes les feuilles de paie du mois de
dcembre. Pourquoi, ds lors, ne pas anticiper le vote des lois de finances au 31 octobre, afin
de permettre son application au 1er MDQYLHUGHODQQpHVXLYDQWH ?
1RXV DYRQV GDLOOHXUV QRWp DYHF XQH JUDQGH VDWLVfaction que, parmi les cinquante
propositions rcentes du Conseil de la simplification pour les entreprises, figurait
OLQWHUGLFWLRQGHODUpWURDFWLYLWpGHODQRUPHILVFDOHTXLFRUUHVSRQGjXQHWUqVIRUWHGHPDQGH
des entreprises.
Je conclurai par une citation de Gandhi : La politique moderne fait de la loi un
IpWLFKHVLPSOHPHQWSDUFHTXHFHVWODORL
M me Ccile Untermaier. 1RPEUHGHVSURSRVLWLRQVTXHYRXVIDLWHVVRQWDXFXUGH
QRWUH UpIOH[LRQ 1RXV SHQVRQV FRPPH YRXV TXXQ DPHQGHPHQW SHXW GpVpTXLOLEUHU XQ
GLVSRVLWLI HW TXXQH ORL GRLW rWUH FRQFLVH 3RXUTXRL HQ HIIHW QRPPHU XQH ORL GX QRP GX
SROLWLTXHTXLODSRUWpH ?
ComPH YRXV MH FRQVLGqUH TXLO HVW LPSRUWDQW GH UHQIRUFHU OHV SURFpGXUHV GH
FRQVXOWDWLRQ HQ DPRQW GX WUDYDLO OpJLVODWLI -H PLQWHUURJH VXU OHV PRGDOLWpV GH FHWWH
consultation. Pensez-YRXV TXHOOH SXLVVH SDVVHU SDU ,QWHUQHW FH TXL SHUPHWWUDLW GDWWHLQGUH
une PXOWLWXGHGHQWUHSULVHV ?
M . Bernard Gaud. En tant que reprsentant du MEDEF, je recommande
videmment la concertation avec les organisations patronales. Je rpte que nous avons
souvent le sentiment que nous ne sommes consults que pour la forme et dans OXUJHQFH,O

 335

peut sembler trange que nous demandions du temps quand, par ailleurs, les entreprises
LQVLVWHQW VXU OD QpFHVVLWp GDJLU YLWH 0DLV ORQ YD GDXWDQW SOXV YLWH TXH ORQ D GpILQL XQH
stratgie et des objectifs clairs. Nous compatissons videmmeQWjOHIIRQGUHPHQWGXQHXVLQH
au Bangladesh, mais fallait-il pour autant adopter immdiatement une loi chaud ?
M me Ccile Untermaier. Nous dnonons en effet les lois inspires par des faits
divers. Nous essayons bien videmment de nous en carter.
M . Rgis Juanico. 9RXVPHWWH]HQFDXVHODFRQQDLVVDQFHTXRQWOHVSDUOHPHQWDLUHV
GXPRQGHGHOHQWUHSULVH6LFHUWDLQHVFDWpJRULHVGHODSRSXODWLRQVRQWVXUUHSUpVHQWpHVSDUPL
nous FH QH VRQW GDLOOHXUV SDV WDQW OHV IRQFWLRQQDLUHV TXH OHV DYRFDWV RX OHV professions
librales FHODQHQRXVHPSrFKHSDVGrWUHFKDTXHVHPDLQHHQFRQWDFWVXUOHWHUUDLQDYHF
GHVFKHIVGHQWUHSULVHHWGHVVDODULpVTXHQRXVDLGRQVjGpPrOHUFHUWDLQVSUREOqPHVFRPPH
FHX[ TXH UHQFRQWUH SDU H[HPSOH j OH[SRUWDWLRQ XQH HQWUHSrise stphanoise de ma
circonscription qui fabrique les composants de la navette spatiale indienne. Quant aux
PHPEUHV GX *RXYHUQHPHQW FHV GHX[ GHUQLqUHV DQQpHV XQH TXLQ]DLQH GHQWUH HX[ VH VRQW
dplacs pour visiter des petites et moyennes entreprises (PME) innovantes dans la Loire :
HEF, Cardial, Clextral, Olivo, autant de leaders mondiaux ou europens dans leurs secteurs.
1XOEHVRLQGRQFTXHQRXVIDVVLRQVFKDTXHpWpGHVVWDJHVGLPPHUVLRQ ! Et le fait que notre
rapporteur Thierry Mandon soit galement le co-prsident du Conseil de la simplification
SRXUOHVHQWUHSULVHVWpPRLJQHGHQRWUHRXYHUWXUHDXPRQGHGHOHQWUHSULVH
Nous partageons certaines des propositions que vous faites en matire de
simplification lgislative, notamment concernant le calendrier des lois de finances. Nous
FRQVDFURQVEHDXFRXSWURSGHWHPSVjOH[DPHQGXSURMHWGHORLGHILQDQFHVLQLWLDOHTXLHVW
DYDQW WRXW XQ WH[WH GDIILFKDJH HW SDV DVVH] j FHOXL GH OD ORL GH UqJOHPHQW 'H VXUFURvW OD
QDYHWWHHQWUHO$VVHPEOpHQDWLRQDOHHWOH Snat alourdit la procdure. Il serait souhaitable en
effet de ne pas attendre le 31 dcembre pour produire des rgles lisibles par les acteurs
concerns.
-H QRWH HQ UHYDQFKH TXH FHVW VRXYHQW ORUVTXH OH OpJLVODWHXU DFFRUGH GH QRXYHDX[
droits aux salaris TXHYRXVSDUOH]GXVLQHjJD]/HFRPSWHSHUVRQQHOGHSUpYHQWLRQGHOD
SpQLELOLWpQH[LVWDLWSDVVRXVFHWWHIRUPHDYDQWOHYRWHGHODORL/HOpJLVODWHXUVHVWGDLOOHXUV
GRQQp XQ DQ SRXU DFKHYHU VD PLVH HQ XYUH FRQVFLHQW GHV GLIILFXOWpV TXH FHOD LPSOLTuait.
Nous souhaitons que le compte puisse tre effectif au 1er janvier 2015, sans que cela
alourdisse de manire trop significative les charges administratives pesant sur les trs petites
entreprises (TPE) et les PME.
M me la prsidente Laure de La Raudire. 6L OHV GpFUHWV GDSSOLFDWLRQ pWDLHQW
fournis avec les textes ou si nous pouvions en dbattre, cela nous permettrait de recueillir les
remarques des acteurs de terrain non seulement sur les objectifs, mais aussi sur la mise en
XYUHGHVORLV&HODFRQWULbuerait sans doute apaiser nos dbats et cela viterait que les uns
ou les autres veuillent toute force prciser certains lments dans la loi.
-H SUHQGV LFL OH[HPSOH GH ODUWLFOH 20 de la loi de programmation militaire du
18 dcembre 2013, qui porte sur les interceptions de scurit. Sa rdaction relativement floue
DVXVFLWpEHDXFRXSGHGpEDWVQRWDPPHQWVXUOHVGpULYHVGXQeWDWVpFXULWDLUHTXLQDXUDLHQW
SUREDEOHPHQWSDVHXOLHXVLQRXVDYLRQVGLVSRVpGHVGpFUHWVGDSSOLFDWLRQTXLFODULILDLHQWOHV
choses.
Au-del de cette piste et de celles que vous avez voques par ailleurs, comment
pensez-YRXVTXHORQSXLVVHDPpOLRUHUOpYDOXDWLRQex post de la norme ?

 336

M me Ccile Untermaier. -H SDUWDJH FH TXD GLW /DXUH GH /D 5DXGLqUH VXU OHV
GpFUHWVGDSSOLFDWLRQ-DMRXWHTXLOHVWQpFHVVDLUHTXHOpWXGHGLPSDFWSRUWHQRQVHXOHPHQW
VXUODORLPDLVDXVVLVXUVHVGpFUHWVGDSSOLFDWLRQ
M . Rgis Juanico. -H QH SDUWDJH SDV ODYLV GH 0 Gaud sur le calendrier
SDUOHPHQWDLUH1RXVGHYRQVGqVjSUpVHQW UpIOpFKLUjFHTXHVHUDO$VVHPEOpHQDWLRQDOHGX
non-FXPXO GHV PDQGDWV $XMRXUGKXL OHV PDQGDWV H[pFXWLIV ORFDX[ TXL SqVHQW WUqV ORXUG
GDQVXQDJHQGDHPSrFKHQWOHVGpSXWpVGH[HUFHUSOHLQHPHQWOHurs fonctions de contrle et
GpYDOXDWLRQ TXL VRQW GHV IRQFWLRQV DX PRLQV DXVVL LPSRUWDQWHV TXH FHOOHV GH OpJLVODWHXU
Nous aurons donc mieux organiser notre travail hebdomadaire, ce qui ne passe pas
forcment pas le raccourcissement de nos sessions. Cela tant, nous nous accordons tous sur
OHQFRPEUHPHQWOpJLVODWLI trop de textes, trop bavards.
Enfin, le code AFEP-MEDEF rencontre selon moi ses limites dans le simple fait
TXHFHUWDLQVQHVHVHQWHQWPDOKHXUHXVHPHQWSDVWHQXVSDUOHVHQJDJHPHQWVTXLOLPplique. Il
est donc parfois ncessaire de recourir la loi.
M . Bernard Gaud. Nous ne remettons pas en cause le compte pnibilit, pas plus
que la taxe cofolio  QRXV VRXKDLWRQV VLPSOHPHQW TXH OHXU PLVH HQ XYUH VRLW OD SOXV
simple possible.
M . Rgis Juanico. Je vous rejoins. Une mission a certes t confie Michel de
9LUYLOOHVXUODPLVHHQXYUHGHFHFRPSWHPDLVIRUFHHVWGHFRQVWDWHUTXHDSUqVOHYRWHGH
OD ORL OHV SDUOHPHQWDLUHV OHV SOXV LQYHVWLV VXU FH SURMHW QRQW SDV pWp DVVRFLpV DX service
aprs-vente .
M . Bernard Gaud. /pYDOXDWLRQ ex post fait naturellement partie de la logique
QRUPDOHGHIRQFWLRQQHPHQWGXQHLQVWLWXWLRQ1RXVSHQVRQVTXLOIDXWUpIOpFKLUjODQRWLRQGH
droit transitoire et ces clauses de grand-pre , qui permettent aux dispositions lgales
DQWpULHXUHVGHVDSSOLTXHUXQWHPSVDSUqVOHYRWHGHODQRXYHOOHORL
Sans la gnraliser, nous pensons galement que, pour certains textes dicts par la
conjoncture, la notion de dure limite contenue dans une clause de revoyure pourrait tre
une bonne chose.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Nous vous remercions, monsieur le
prsident, pour vos remarques et vos propositions.

 337

Sance du jeudi 22 mai 2014

/D PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ SURFqGH j ODXGLWLRQ de M. Jean-Marc Sauv, ViceSUpVLGHQWGX&RQVHLOGeWDWDFFRPSDJQpGH0%HUQDUG3rFKHXUSUpVLGHQWGHODVHFWLRQGH
ODGPLQLVWUDWLRQ HW GH 0PH 0DU\YRQQH GH 6DLQW 3XOJHQW SUpVLGHQWH GH OD VHFWLRQ GX
rapport et des tudes.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Madame, messieurs, soyez les
ELHQYHQXV 1RWUH PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ VLQWpUHVVH GDYDQWDJH j OD UDWLRQDOLVDWLRQ GX IOX[
QRUPDWLI TXj OD VLPSOLILFDWLRQ GX VWRFN GHV QRUPHV OpJLVODWLYHV HW UpJOHPHQWDLUHV GRQW VH
proccupe le Gouvernement par le biais, notamment, du Conseil de la simplification pour les
entreprises, coprsid par M. 7KLHUU\0DQGRQUDSSRUWHXUGHQRWUHPLVVLRQGLQIRUPDWLRQHW
M. Guillaume Poitrinal. Nous rflchissons aux moyens de mieux lgifrer et de provoquer
un changement de culture normative, en nous inspirant des exemples trangers que nous
avons pu tudier, en particulier lors de nos dplacements Bruxelles, Londres, Berlin et
La Haye.
1RWUH UpIOH[LRQ SRUWH QRWDPPHQW VXU OLPSRUWDQFH GXQH pYDOXDWLRQ ex ante
UHQIRUFpHHWGXQHpYDOXDWLRQex post PpWKRGLTXHDLQVLTXHGXQHPDQLqUHSOXVJpQpUDOHVXU
diffrents aspects de la procdure lgislative, comme la mthode de transposition des
directives europennes.
/RUVGHQRVWUDYDX[OHU{OHGX&RQVHLOGeWDWGDQVODIDEULTXHGHODORLDpWppYRTXp
plusieurs reprises. Aussi avons-nous souhait, monsieur le Prsident, recueillir votre avis
sur plusieurs questions  TXHOV VRQW OD QDWXUH HW OH GHJUp GX FRQWU{OH TXH OH &RQVHLO GeWDW
H[HUFH DXMRXUGKXL VXU OHV pWXGHV GLPSDFW DVVRUWLVVDQW OHV SURMHWV GH loi, ainsi que sur les
ILFKHV GLPSDFW DVVRUWLVVDQW FHUWDLQV WH[WHV UpJOHPHQWDLUHV " /H &RQVHLO GeWDW SHXW-il, de
YRWUH SRLQW GH YXH UHQGUH XQ DYLV SXEOLF VXU OD TXDOLWp GH FHV pWXGHV HW ILFKHV GLPSDFW ?
Quels avantages et inconvnients verriez-vous cH TXH OHV DYLV GX &RQVHLO GeWDW VXU OHV
projets et propositions de loi soient eux aussi rendus publics ? Quel pourrait tre le rle du
&RQVHLO GeWDW GDQV OHV WUDQVSRVLWLRQV GHV GLUHFWLYHV HQ SDUWLFXOLHU ORUVTXHOOHV SDVVHQW SDU
GHV ORLV GKDELOLWDWLRQ DILQ GH SHUPHWWUH j OD UHSUpVHQWDWLRQ QDWLRQDOH GH VDVVXUHU TXH
ORUGRQQDQFHSULVHHQDSSOLFDWLRQGHFHVORLVQH surtranspose pas ?
M . Jean-M arc Sauv, vice-SUpVLGHQW GX &RQVHLO GeWDW Je vous remercie de
PDYRLU LQYLWp j SUpVHQWHU ODSSRUW GX &RQVHLO GeWDW j OXYUH GH VLPSOLILFDWLRQ HW GH
scurisation de notre droit, dans un contexte marqu par le constat ancien, convergent et
SUpRFFXSDQWGHOLQIODWLRQGHOLQVWDELOLWpHWGHODGpJUDGDWLRQGHODTXDOLWpGHODQRUPH/HV
travaux de votre mission dLQIRUPDWLRQVHFRQFHQWUDQWVXUODUDWLRQDOLVDWLRQGXIOX[QRUPDWLI
MLQVLVWHUDL VXU OD FRQWULEXWLRQ GX &RQVHLO GeWDW j OD PDvWULVH GH FH SUREOqPH HW HQ
SDUWLFXOLHU VXU OH FRQWU{OH TXLO H[HUFH TXDQW DX FDUDFWqUH FRPSOHW HW VXIILVDQW GHV pWXGHV
GLPSDFt qui doivent assortir les projets de loi qui lui sont soumis, lui comme au
3DUOHPHQW DYDQW GH[DPLQHU OHV PR\HQV GDPpOLRUHU OHIIHFWLYLWp GH FH GLVSRVLWLI
M. %HUQDUG3rFKHXUSUpVLGHQWGHODVHFWLRQGHODGPLQLVWUDWLRQDLQVLTXH0PH Maryvonne
de SaiQW 3XOJHQW SUpVLGHQWH GH OD VHFWLRQ GX UDSSRUW HW GHV pWXGHV TXL PDFFRPSDJQHQW
apporteront nos dbats leur expertise et pourront rpondre vos questions.
/HV SURMHWV GH ORL GRLYHQW GpVRUPDLV rWUH DVVRUWLV GXQH pYDOXDWLRQ SUpDODEOH HQ
application des dispositions mmes de notre Constitution, au respect desquelles veillent avec
DWWHQWLRQOHVIRUPDWLRQVDGPLQLVWUDWLYHVGX&RQVHLOGeWDW6LOpYDOXDWLRQex ante des effets
conomiques et sociaux des projets de loi a t institue ds 1995 comme le vectHXUGXQH
JHVWLRQGHVIOX[HWGXQHVLPSOLILFDWLRQDQWLFLSpHGXVWRFNGHVQRUPHVHOOHQHVWGHYHQXHXQH
rgle rellement contraignante et FRPPHODYDLWSUpFRQLVpOHUDSSRUWGX&RQVHLOGeWDWGH

 338

2006 sur la scurit juridique une exigence constitutionnelle pour le Gouvernement que
GHSXLV OHQWUpH HQ YLJXHXU GH OD UpYLVLRQ GX  juillet 2008. Dsormais, en application des
articles 39, 47 et 47-1 de la Constitution et des lois organiques prises pour leur application
en particulier la loi organique du 15 avril 2009 , sont soumis une telle obligation les
projets de loi organique, ordinaire et de programmation mais aussi, selon des modalits
SDUWLFXOLqUHVOHVSURMHWVGHORLGKDELOLWDWLRQHQDSSOLFDWLRQGHODUWLFOH 38 de la Constitution,
les projets de ORL WHQGDQW j DXWRULVHU OD UDWLILFDWLRQ RX ODSSUREDWLRQ GXQ WUDLWp RX GXQ
accord international et, enfin, les projets de loi de finances et de financement de la scurit
sociale. Sont donc exclus du primtre de cette obligation constitutionnelle, notamment, les
SURMHWV GH ORL GH UDWLILFDWLRQ GXQH RUGRQQDQFH HW ELHQ HQWHQGX OHV SURMHWV GDFWH
UpJOHPHQWDLUH 6DJLVVDQW GH FHV GHUQLHUV XQH REOLJDWLRQ GH ERQQH DGPLQLVWUDWLRQ UpVXOWDQW
GHVLPSOHVFLUFXODLUHVGX3UHPLHUPLQLVWUHSUpYRLWGDVVRUWLUGXQHILFKHGLPSDFWOHVSURMHWV
de normes qui concernent les entreprises, les collectivits territoriales et, depuis la circulaire
du 17 juillet 2013, le public.
/HVIRUPDWLRQVDGPLQLVWUDWLYHVGX&RQVHLOGeWDWRQWGRQQpOHXUSOHLQHSRUWpHDX[
obligations dcoulant des articles 39, 47 et 47-1 de la Constitution, en prcisant leur champ
GDSSOLFDWLRQ HW OHXU FRQWHQX HW HQ H[HUoDQW XQFRQWU{OH DWWHQWLI GHV pYDOXDWLRQV SUpDODEOHV
fournies par le Gouvernement.
/H FKDPS GDSSOLFDWLRQ GH OREOLJDWLRQ FRQVWLWXWLRQQHOle a t prcis ds 2009.
6DJLVVDQWGHVSURMHWVGHORLDXWRULVDQWODUDWLILFDWLRQGXQWUDLWpOH&RQVHLOGeWDWHVWLPHTXH
OHV pWXGHV GLPSDFW GRLYHQW rWUH MRLQWHV DX SURMHW GH WH[WH TXL OXL HVW WUDQVPLV PrPH VL
ODUWLFOH 11 de la loi organique ne le pUpFLVHSDVH[SUHVVpPHQWHWTXHODQDO\VHGHV effets
VXU ORUGUH MXULGLTXH IUDQoDLV  GRLW SRUWHU VLO \ D OLHX VXU ODUWLFXODWLRQ GHV QRUPHV
nouvelles avec les engagements internationaux de la France en vigueur. Ainsi, pour ne
SUHQGUH TXXQ VHXO H[HPSOH OH &RQVHLO GeWDW D GHPDQGp HQ  XQ FRPSOpPHQW
GDQDO\VH VXU OD FRPELQDLVRQ GXQ SURMHW GDFFRUG HQWUH O8QLRQ HXURSpHQQH HW OD &RUpH
DYHFGXQHSDUWODFRQYHQWLRQGHO81(6&2UHODWLYHjODSURWHFWLRQHWjODSURPRWLRQGHOD
diversit des expresVLRQVFXOWXUHOOHVHWGDXWUHSDUWODFFRUGVXUO2UJDQLVDWLRQPRQGLDOHGX
FRPPHUFH20&DLQVLTXHODFFRUGJpQpUDOVXUOHFRPPHUFHGHVVHUYLFHV
6DJLVVDQW GHV SURMHWV GH ORL D\DQW SRXU REMHW OD UDWLILFDWLRQ GXQH RUGRQQDQFH OH
&RQVHLOGeWDWYpULILHTXLOVQHFRPSRUWHQWSDVGHGLVSRVLWLRQVQRXYHOOHVHWOHFDVpFKpDQWLO
rappelle que celles-FL GRLYHQWVDWLVIDLUHDX[REOLJDWLRQVFRQVWLWXWLRQQHOOHVjPRLQVTXHOOHV
QHSRUWHQWTXHVXUODUHFWLILFDWLRQGHUUHXUVPDWpULHOOHVRXVXUGHVFRUUHFWLRQVIRUPHOOes.
Pour ce qui concerne enfin les projets de loi de programmation ne portant pas sur
OHVILQDQFHVSXEOLTXHVOH&RQVHLOGeWDWDSUpFLVpTXLOV HQWUHQW SOHLQHPHQW GDQVOHFKDPS
GDSSOLFDWLRQ GH ODUWLFOH 8 de la loi organique, tout en indiquant que les obligations
incombant au Gouvernement ne peuvent tre de mme nature, selon que les dispositions sont
normatives ou de pure programmation. En tout tat de cause, doit tre analyse la cohrence
des objectifs et des moyens retenus par le projet de loi de progUDPPDWLRQDYHFGXQHSDUW
les prvisions de la loi de programmation des finances publiques HQYLJXHXUHWGDXWUH
part, OpFRQRPLHJpQpUDOHGHODOpJLVODWLRQUpFHPPHQWDGRSWpHGDQVOHPrPHGRPDLQH .
Ayant prcis la porte des obligations inscriteVDXWURLVLqPHDOLQpDGHODUWLFOH 39
GH OD &RQVWLWXWLRQ OH &RQVHLO GeWDW YHLOOH j FH TXH OH FRQWHQX GHV pWXGHV GLPSDFW VRLW
DSSUpFLpjODXQHGHOLPSRUWDQFHHWGHODFRPSOH[LWpGHVSURMHWVVRXPLV
,O YpULILH GXQH SDUW OD FRPSOpWXGH GH FHV pWXGHV HW VDVVXUH QRWDPPHQW TXHOOHV
comportent le rsultat des consultations pralablement ou concomitamment menes,
OHQVHPEOH GHV pOpPHQWV QpFHVVDLUHV j OH[DPHQ GX ELHQ-fond juridique du projet, comme

 339

OH[SRVp GHV PRWLIV GLQWpUrW JpQpUDO MXVWLILDQW XQH GpURJDWLRQ DX SULQFLSH GpJDOLWp RX OD
FUpDWLRQGXQHIRUPDOLWpDGPLQLVWUDWLYHVXSSOpPHQWDLUHRXHQFRUHOHVpOpPHQWVH[SOLTXDQWOD
PpWKRGHGHFDOFXOXWLOLVpH'DXWUHSDUWOH&RQVHLOGeWDWH[DPLQHOHFDUDFWqUHVXIILVDQWGHV
pWXGHV GLPSDFW QRWDPPHQW HQ FH qui concerne les objectifs de la rforme envisage, les
UDLVRQVGHVFKRL[UHWHQXVOHVHIIHWVGHVUqJOHVSURSRVpHVVXUORUGRQQDQFHPHQWMXULGLTXHOHV
formalits et les procdures administratives et, plus largement, les impacts conomiques et
sociaux. En particulier, les effets conomiques et financiers des projets de loi de finances
GRLYHQW rWUH FKLIIUpV HW OH FDV pFKpDQW OD ILQDOLWp GXQH QRXYHOOH LPSRVLWLRQ GRLW rWUH
prcisment identifie point essentiel pour le contrle de constitutionnalit ultrieur , soit
TXHOOHSRXUVXLYHXQREMHFWLIGHUHQGHPHQWEXGJpWDLUHVRLWTXHOOHFKHUFKHjGLVVXDGHURX
au contraire, encourager certains comportements.
6HORQ OH GHJUp GH JUDYLWp GHV LQVXIILVDQFHV UHOHYpHV OH &RQVHLO GeWDW LQYLWH OH
Gouvernement procpGHU j XQH UpJXODULVDWLRQ DGDSWpH HW SURSRUWLRQQpH 0rPH VL OpWXGH
GLPSDFW HVW SOHLQHPHQW FRQIRUPH DX[ H[LJHQFHV FRQVWLWXWLRQQHOOHV OH &RQVHLO GeWDW SHXW
HVWLPHU TXHOOH SRXUUDLW rWUH utilement complte avant son dpt devant le Parlement ,
afin quH FH GHUQLHU VRLW pFODLUp DX PLHX[ /RUVTXXQH pWXGH GLPSDFW HVW JOREDOHPHQW
FRQIRUPH VDQV OrWUH SDUIDLWHPHQW OH &RQVHLO GeWDW LQGLTXH TXHOOH GHYUD rWUH FRPSOpWpH
SDUGHVLQIRUPDWLRQVGHQDWXUHjSHUPHWWUHGDSSUpFLHUFRUUHFWHPHQWOLQFLGHQFHGHFHrtains
aspects du projet de texte examin , et il prcise naturellement lesquelles. Enfin, lorsque
OpWXGH GLPSDFW QHVW SDV FRQIRUPH DX[ H[LJHQFHV FRQVWLWXWLRQQHOOHV OH &RQVHLO GeWDW
indique nettement au Gouvernement la ncessit de procder une rgularisation avant le
dpt du projet de loi LOQHVWQXOOHPHQWH[FOXTXLOSXLVVHUHMHWHUOHSURMHWGHWH[WHGRQWLO
HVW VDLVLHQUDLVRQ GXFDUDFWqUHWRWDOHPHQW ODFXQDLUHRXLQGLJHQW GHOpWXGHGLPSDFW FH
MRXU FH FDV GH ILJXUH QH VHVW QpDQPRLQV SUpVHQWp TXXQH IRLV GqV  DYHF OHV
GLVSRVLWLRQVGXQSURMHWGHORLGHUDWLILFDWLRQGHORUGRQQDQFHUHODWLYHjFHUWDLQHVLQVWDOODWLRQV
FODVVpHVSRXUODSURWHFWLRQGHOHQYLURQQHPHQW/H&RQVHLODYDLWGRQQpXQDYLVIDYRUDEOHDX
seul article de ratificatiRQ UHMHWDQW WRXWHV OHV DXWUHV GLVSRVLWLRQV TXL QpWDLHQW DVVRUWLHV
GDXFXQHpWXGHGLPSDFW
6L XQH RPLVVLRQ JUDYH HVW FRQVWDWpH GDQV OpWXGH GLPSDFW OH *RXYHUQHPHQW SHXW
bien entendu procder de lui-mme, la suite des premires observations orales du Conseil
et dans le cadre du travail avec le rapporteur, une saisine rectificative et dposer une
QRXYHOOHYHUVLRQGHOpWXGH : cela se produit assez rgulirement.
/HQVHPEOHGHFHGLVSRVLWLISHXWHQFRUHJDJQHUHQHIIHFWLYLWpHWrWUHFRPSOpWpSDU
de noXYHOOHVPHVXUHVFRQFRXUDQWjODTXDOLWpHWjODFFHVVLELOLWpGXGURLW
/H FRQWHQXGHVpWXGHVGLPSDFW SHXW HQFRUHrWUHVHQVLEOHPHQWHQULFKL HW OHVRXWLOV
constitutionnels de contrle de leur qualit pourraient tre davantage utiliss, voire largis.
Comme MHODLLQGLTXpOH&RQVHLOGeWDWH[DPLQHDYHFXQHDWWHQWLRQSDUWLFXOLqUHHQ
WDQW TXH FRQVHLOOHU GX *RXYHUQHPHQW OD FRQIRUPLWp GHV pWXGHV GLPSDFW DX[ H[LJHQFHV
constitutionnelles. En outre, lorsque lui est soumis un projet de dcret, il intgre
natureOOHPHQW GDQV VRQ DQDO\VH OHV pOpPHQWV ILJXUDQW GDQV OHV ILFKHV GLPSDFW TXL OH FDV
pFKpDQWOXLVRQWWUDQVPLVHVSDUOH*RXYHUQHPHQWGXTXHOLOQDSDUDLOOHXUVSDVOHVPR\HQV
juridiques de les exiger.
/HQULFKLVVHPHQWGHVpWXGHVGLPSDFWORUVTXLOVHUpYle ncessaire, doit cependant
rWUH SURSRUWLRQQp j OLPSRUWDQFH HW j OD FRPSOH[LWp GHV SURMHWV GH UpIRUPH 'DYDQWDJH GH
FRQVXOWDWLRQVGH[SHUWVGRUJDQLVPHVSXEOLFVGDVVRFLDWLRQVRXGXQHPDQLqUHJpQpUDOHGX
public seraient souhaitables afin de garantir le caractre objectif et exhaustif des tudes. En
SDUWLFXOLHU OpYDOXDWLRQ GHYUDLW rWUH GpFRXSOpH GH OLPSXOVLRQ SROLWLTXH HW DGPLQLVWUDWLYH :

 340

OpYDOXDWHXUQHSHXWrWUHODXWHXURXOLQVSLUDWHXUGLUHFWGHODUpIRUPHFHWLWUHOHU{OHGHOD
CommissioQ FRQVXOWDWLYH GpYDOXDWLRQ GHV QRUPHV FUppH HQ  HW GHYHQXH OH &RQVHLO
QDWLRQDOGpYDOXDWLRQGHVQRUPHV&1(1DpWpUHQIRUFp&HGHUQLHUHVWGpVRUPDLVFRQVXOWp
VXU OLPSDFW ILQDQFLHU HW WHFKQLTXH GHV SURMHWV GH WH[WH FUpDQW RX PRGLILDQW GHV QRUPHV
applicables aux collectivits territoriales et leurs tablissements publics, que ces textes
VRLHQWGHQDWXUHOpJLVODWLYHRXUpJOHPHQWDLUH'DQVFHGHUQLHUFDVVLODYLVHVWGpIDYRUDEOHOH
Gouvernement doit transmettre un projet modifi ou un complment GLQIRUPDWLRQ HQ YXH
GXQHVHFRQGHGpOLEpUDWLRQ(QRXWUHOH&1(1 SHXW rWUH FRQVXOWpVXUOLPSDFW ILQDQFLHUHW
WHFKQLTXH UpVXOWDQW GXQH SURSRVLWLRQ GH ORL RX PrPH VDXWRVDLVLU ORUVTXH FHV LPSDFWV
SHXYHQWGpFRXOHUGDFWLYLWpVGHQRUPDOLVDWLRQRXGHFHUWLfication.
6L OH &RQVHLO GeWDW QHVW SDV OH VHXO JDUGLHQ GHV H[LJHQFHV FRQVWLWXWLRQQHOOHV OH
3DUOHPHQW GLVSRVH TXDQW j OXL GXQ SRXYRLU VSpFLILTXH GH EORFDJH GXQ SURMHW GH ORL QRQ
FRQIRUPH/HTXDWULqPHDOLQpDGHODUWLFOH 39 de la Constitution prvoit ce titre que les
SURMHWVGHORLQHSHXYHQWrWUHLQVFULWVjORUGUHGXMRXUVLOD&RQIpUHQFHGHVSUpVLGHQWVGHOD
premire assemble saisie constate que les rgles fixes par la loi organique sont
mconnues . En cas de dsaccord entre la Confrence des prsidents et le Gouvernement, il
UHYLHQW DX &RQVHLO FRQVWLWXWLRQQHO VDLVL SDU OH SUpVLGHQW GH ODVVHPEOpH LQWpUHVVpH RX OH
Premier ministre, de trancher dans un dlai de huit jours. Cette procdure, qui intervient trs
HQDPRQWGXF\FOHGpODERUDWLRQGes lois, permet de purger trs tt les textes de tout vice de
SURFpGXUH -XVTXj SUpVHQW OD &RQIpUHQFH GHV SUpVLGHQWV QD MDPDLV IDLW XVDJH GH FH
pouvoir ; mais si la Constitution devait tre modifie ce sujet ce qui ne parat pas
absolument indispensable  RQ SRXUUDLW HQYLVDJHU GpODUJLU OD VDLVLQH GX &RQVHLO
constitutionnel un nombre minimal de parlementaires.
(QILQOREOLJDWLRQGHSURGXLUHGHVpWXGHVGLPSDFWQHVLPSRVHSDVHQOpWDWDFWXHO
du droit constitutionnel, aux propositions de loi. Or ODYLV GX &RQVHLO GeWDW ORUVTXLO HVW
VDLVL GXQ WH[WH GH FHWWH QDWXUH HQ TXDOLWp GH FRQVHLOOHU GX 3DUOHPHQW VHUDLW GDXWDQW SOXV
pFODLUpTXLOGLVSRVHUDLW GpYDOXDWLRQV SUpDODEOHV /DTXHVWLRQPpULWHjWRXWOHPRLQVGrWUH
pose, compte tenu du nombre croissant des initiatives parlementaires.
(Q FRPSOpPHQW GHV pWXGHV GLPSDFW GDXWUHV GLVSRVLWLIV SHUPHWWHQW HQ DPRQW
FRPPH HQ DYDO GH SURPRXYRLU OD VLPSOLILFDWLRQ HW GXQH PDQLqUH SOXV JpQpUDOH OD
scurisation des normes juridiques. En amont, une attention particulire doit tre apporte
OD IL[DWLRQ GHV GDWHV GHQWUpH HQ YLJXHXU GHV QRUPHV QRXYHOOHV HW OH FDV pFKpDQW j OD
dfinition de mesures transitoires lorsque sont apports des changements significatifs au
droit existant. Par son activit contHQWLHXVH OH &RQVHLO GeWDW FRQWULEXH j FHW REMHFWLI GH
scurit juridique, notamment pour les textes rglementaires : il veille en effet ce que les
autorits administratives dictent OHV PHVXUHV WUDQVLWRLUHV TXLPSOLTXH VLO \ D OLHX XQH
rglementation nouvelle ,OVHQSUpRFFXSHDXVVLGHPDQLqUHV\VWpPDWLTXHGDQVOH[HUFLFH
de son activit consultative.
En aval, le stock des normes existantes doit tre rendu plus lisible et plus accessible
et, le cas chant, il doit tre rationalis. cet gard, les formations de jugement du Conseil
GeWDW YHLOOHQW j FH TXH GHV LPSHUIHFWLRQV RX GHV PDOIDoRQV UpGDFWLRQQHOOHV HQWDFKDQW GHV
mesures rglementaires ne soient pas de nature les rendre inintelligibles et, partant, nuire
la bonne application des lRLV/RUVTXLOUHOqYHXQHWHOOHLPSHUIHFWLRQOH&RQVHLOFKHUFKHj
QH SDV DMRXWHU DX PDQTXH GH FODUWp XQ QRXYHDX GHJUp GLQVpFXULWp MXULGLTXH TXL SRXUUDLW
UpVXOWHUGXQHDQQXODWLRQFRQWHQWLHXVH FHVWSRXUTXRLLOOLPLWHOHIIHWGHVRQDQQXODWLRQDX[
seuls WHUPHV HUURQpV ORUVTXLOV VRQW GLYLVLEOHV GX UqJOHPHQW  HQ ODEVHQFH GH GRXWH VXU OD
juste porte de dispositions errones, il ne les annule pas mais les rectifie lui-mme afin de

 341

donner le meilleur effet sa dcision VHORQOHVWHUPHVGXQHGpFLVLRn du 4 dcembre 2013

UHODWLYHjODVVRFLDWLRQ France nature environnement .
En outre, toujours en aval du processus normatif, les procdures de rescrit ou de
pr-dcision permettent de pallier la malfaon de certaines rgles, de simplifier les
dmarches administratives en renseignant les oprateurs sur la lgislation applicable un
projet, de cristalliser le droit applicable et, partant, de scuriser la ralisation de projets,
FRPPH OD LOOXVWUp OXQH GH QRV pWXGHV DGRSWpH OH  novembre 2013. Alors que le rescrit
social et le rescrit AMF Autorit des marchs financiers peuvent tre amliors, cette
pWXGHHQYLVDJHOH[WHQVLRQGHFHWWHSURFpGXUHDX[LPSRVLWLRQVTXLQ\VRQWSDVVRXPLVHVHW
HQRXWUHORUVTXH[LVWHQWGHVULVTXHVGHVDQFWLRQVDGPLQLstratives dans le domaine du droit du
WUDYDLO GH OD FRQFXUUHQFH RX GH OD FRQVRPPDWLRQ /pWXGH SURSRVH pJDOHPHQW OD FUpDWLRQ
GXQFHUWLILFDW GHSURMHWTXL DYXOHMRXU DYHFORUGRQQDQFHGX mars 2014 ; elle a aussi
ouvert la voie une autorisation uniTXHHQPDWLqUHGLQVWDOODWLRQVFODVVpHVSRXUODSURWHFWLRQ
GH OHQYLURQQHPHQW ODTXHOOH D pJDOHPHQW SURFpGp GH ORUGRQQDQFH Q 2014-355, date du
mme jour.
Enfin, la poursuite des travaux de codification assure une rationalisation priodique
du stock des normes en vigueur, dont certaines peuvent et doivent, cette occasion, tre
simplifies, voire supprimes en raison de leur obsolescence, de leur rigidit ou de leur
LQXWLOLWpSRXUrWUHUHPSODFpHVOHFDVpFKpDQWSDUGHVRULHQWDWLRQVGHGURLWVRXSOH/actuel
projet de codification de la procdure administrative non contentieuse doit ainsi permettre
QRQ VHXOHPHQW  GDPpOLRUHU OD OLVLELOLWp HW ODFFHVVLELOLWp GHV QRUPHV UpJLVVDQW OHV UHODWLRQV
entre le public et les administrations, mais aussi de simplifiHUOHUpJLPH GDEURJDWLRQHW GH
UHWUDLWGHVDFWHVLQGLYLGXHOV'HVPDJLVWUDWVDGPLQLVWUDWLIVHWGHVPHPEUHVGX&RQVHLOGeWDW
XYUHQWjFHFKDQWLHUOKHXUHDFWXHOOHO8QLRQHXURSpHQQHHWOD)UDQFHSDUWLFLSHQWOXQH
HW ODXWUH j OD FRGLILFDWLRQ GHV UqJOHV TXL UpJLVVHQW OHV UHODWLRQV HQWUH ODGPLQLVWUDWLRQ HW OH
public MpYRTXDLVSUpFLVpPHQWFHVTXHVWLRQVORUVGXQFROORTXHRUJDQLVpOXQGLj%UX[HOOHV
SDUOOmbudsman europen OHPpGLDWHXUGHO8QLRQ Mme (PLO\25HLOO\
Si la simplification de la norme demeure un objectif global, qui doit inspirer
OHQVHPEOHGHODSURFpGXUHGpODERUDWLRQGDGRSWLRQHWGDSSOLFDWLRQGHVORLVYRWUHPLVVLRQ
GLQIRUPDWLRQ D UDLVRQ GLQVLVWHU VXU OLPSRUWDQFH GHV LQVWUXPHQWV ex ante susceptibles
GHQFDGUHU OpODERUDWLRQ GHV QRUPHV QRXYHOOHV &HVW HQ HIIHW XQH UpSRQVH SUDWLTXH j
OLQWHQVLWp GH OD SURGXFWLRQ QRUPDWLYH PDLV pJDOHPHQW XQH FRQWUDLQWH MXULGLTXH H[LJHDQWH
dsormais consacre par notre Constitution.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Merci pour cet expos trs intressant,
TXLPDSHUPLVGHGpFRXYULUOHWUDYDLOGX&RQVHLOGeWDWVXUOHVpWXGHVGLPSDFW4XHSHQVH]YRXVGXQHpYHQWXHOOHSXEOLFDWLRQGHYRVDYLVVXUOHVSURMHWVGHORLHWOHVpWXGHVGLPSDFW ?
M . Jean-M arc Sauv. La publication des avis du Conseil sur les projets de loi,
GRUGRQQDQFH RX GH GpFUHW HVW XQH TXHVWLRQ pPLQHPPHQW SROLWLTXH : elle relve donc de
ODSSUpFLDWLRQGX*RXYHUQHPHQWHWGX3DUOHPHQW
(Q WRXW pWDW GH FDXVH OD FDSDFLWp GH[SHUWLVH GX &RQVHLO GeWDW QRWDPPHQW HQ
PDWLqUH GpWXGHV GLPSDFW GRLW rWUH SOHLQHPHQW PRELOLVpH 'HSXLV OH er septembre 2009,
GDWHGHQWUpHHQYLJXHXUGHVGLVSRVLWLRQVYLVpHVGHODUpYLVLRQGX juillet 2008, une partie
GH QRWUH UDSSRUW SXEOLF UHODWLI j QRWUH DFWLYLWp FRQVXOWDWLYH HVW FRQVDFUpH j ODSSOLFation de
ODUWLFOH  GH OD &RQVWLWXWLRQ VDJLVVDQW GHV pWXGHV GLPSDFW /H &RQVHLO QH VHVW GRQF
jamais dsengag sur ce point.

 342

4XDQW jODSXEOLFLWpGHV DYLV VXUOHVVHXOHV pWXGHVGLPSDFW ODTXHVWLRQ PpULWHUDLW

sans doute un traitement particulier. VotUH PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ VHVW LQWHUURJpH VXU
OpYHQWXHOOHFUpDWLRQGXQHDXWRULWpLQGpSHQGDQWHGpYROXHjOpYDOXDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFW
&HWWHVHXOHWkFKHQHPHSDUDvWSDVMXVWLILHUODFUpDWLRQGXQHDXWRULWpPDLVRQSHXWLPDJLQHU
sous rserve du pouvoLU GDSSUpFLDWLRQ GX *RXYHUQHPHQW HW GX 3DUOHPHQW GH UHQGUH
SXEOLTXHODSDUWLHGHODYLVGX&RQVHLOFRQVDFUpHjODFRPSOpWXGHHWDXFDUDFWqUHVXIILVDQWGH
OpWXGHGLPSDFW(QDPRQWGHODGpOLEpUDWLRQGX&RQVHLOGeWDWODSUpVHQFHGXQHFDSDFLWp
GH[SHUWise en ce domaine, par exemple auprs du Secrtariat gnral du Gouvernement,
serait nanmoins trs utile : elle pourrait associer des personnes issues du secteur public, de
la socit civile et du secteur priv  OD GpOLEpUDWLRQ GX &RQVHLO GeWDW VHQ WURuverait
enrichie.
2QOLWVRXYHQWGDQVODSUHVVHTXHWHORXWHOWH[WHTXLQHVWSDVVRUWLELHQTXD\DQW
IDLW OREMHW GHQJDJHPHQWV SROLWLTXHV IHUPHV HW UpLWpUpV HVW DX &RQVHLO GeWDW sousentendu en attente. En ralit, le Conseil rend ses avis dans un dlai de deux mois pour 90 %
GHVSURMHWVGHGpFUHWHWGXQPRLVSRXU % des projets de loi. Le problme est que, dans
notre pays, la production normative, tous les niveaux de son laboration Gouvernement,
&RQVHLO GeWDW HW 3DUOHPHQW est marquH GX VFHDX GH OXUJHQFH &HOOH-ci est parfois
QpFHVVDLUHPDLVLODUULYHDXVVLTXHOOHVRLWH[FHVVLYH/RUVTXHOH&RQVHLOGeWDWQHGLVSRVH
FRPPHFHIXWQRWDPPHQWOHFDVHQHWHQTXHGXQGpODLPR\HQGHYLQJW-quatre ou
vingt-KXLW MRXUV SRXU OH[amen des projets de loi, il pare au plus press : il vrifie la
conformit du projet de loi la Constitution HWOHFRUULJHVLO\DOLHX, au droit europen et
aux engagements internationaux de la France, et amliore, au besoin, sa cohrence interne et
VDFODUWpFHTXLHVWGpMjEHDXFRXS /HWHPSVTXHQRXVFRQVDFURQVDX[pWXGHVGLPSDFWHVW
donc rel mais insuffisant : avec plus de temps, des progrs seraient possibles sur ce point.
M . %HUQDUG 3rFKHXU SUpVLGHQW GH OD VHFWLRQ GH ODGPLQLVWUDWLRQ Il arrive
IUpTXHPPHQWTXHOHWH[WHVRXPLVDX&RQVHLOGeWDWQHVRLWSDVWRWDOHPHQWVWDELOLVpVLELHQ
TXHOpWXGHGLPSDFWDYRFDWLRQjpYROXHUDYHFOHVWUDYDX[GX*RXYHUQHPHQWHWOHVQ{WUHV6H
pose donc, notre niveau, la question des saisines rectificatives DX UHJDUG GH OREOLJDWLRQ
GpWXGHGLPSDFW1RXVQHUHMHWRQVSDVXQSURMHWGHORLDXVHXOPRWLITXHVRQpWXGHGLPSDFW
est insuffisante mais nous demandons alors au Gouvernement de la complter avant le dpt
du texte au Parlement ; cela dit, nous ne contrlons pas le travail de rectification ou de
prcision qui peut tre fait par la suite GROpYHQWXHOOHLPSHUIHFWLRQGHVpWXGHVTXLYRXV
SDUYLHQQHQW ,O DUULYH DXVVL TXH GHV FRQWUDLQWHV GDJHQGD FRQGXLVHQW OH *RXYHUQHPHQW j
UHJURXSHU DX VHLQ GXQ SURMHW de loi au titre faussement unificateur, des mesures fort
GLVSDUDWHV 'DQV FHV FRQGLWLRQV OpWXGH GLPSDFW JOREDOH QH SHXW rWUH TXH VXSHUILFLHOOH
SXLVTXHOOHGHYUDLWSRUWHUVXUFKDFXQHGHVGLVSRVLWLRQVHQSDUWLFXOLHU ; il nous arrive donc de
demander au *RXYHUQHPHQWGHFRPSOpWHUOpWXGHVXUOXQHRXODXWUHGHQWUHHOOHV
M . Rgis Juanico. 'HIDLWRQFRQVWDWHTXHODTXDOLWpGHOpWXGHGLPSDFWGpSHQGGX
temps disponible en amont. Sans doute pourrez-YRXVSUpFLVHUODPDQLqUHGDVVRFLHUOHFRPLWp
GH[SHUWV TXH YRXV VXJJpUH] 4XRL TXLO HQ VRLW OH OpJLVODWHXU PDQTXH GH SUpFLVLRQV SDU
H[HPSOHVXUOHVLPSDFWVpFRQRPLTXHVHWVRFLDX[/HSURMHWGHORLUHODWLIjOpFRQRPLHVRFLDOH
HWVROLGDLUHTXHQRXVYHQRQVGH[DPLQHUHQSUHPLqUHOHFWXUHHQDGRQQpXQH[HPSle. Dans
OpWXGH DVVRUWLH OLPSDFW GX WH[WH HQ WHUPHV GH FUpDWLRQV GHPSORLV VH VLWXH GDQV XQH
fourchette de 100 000 200 000 dans les trois cinq ans.
'HSOXVGHSXLVVRQGpS{WDX&RQVHLOGeWDWMXVTXjVRQYRWHDX3DUOHPHQWOHWH[WH
subit des modifications qui peuvent tre substantielles OHQRPEUHGDUWLFOHVGXSURMHWGHORL
UHODWLIjODFRQVRPPDWLRQSDUH[HPSOHDTXDVLPHQWGRXEOpjOLVVXHGXGpEDWSDUOHPHQWDLUH

 343

&RPPHQW UpDFWXDOLVHU OpWXGH GLPSDFW ? Sur les amendements, le lgislateur est assez
dmuni de ce point de vue.
-HQHSHQVHSDVQRQSOXVTXLO\DLWOLHXGHFUpHUXQHQRXYHOOHDXWRULWp  PDLVORQ
SRXUUDLWVLQVSLUHUGDYDQWDJHGHVUDSSRUWVGHOD&RXUGHVFRPSWHVRXGX&RPLWpGpYDOXDWLRQ
et de contrle qui vient justement de publier un rapport en vue du projet de loi sur la
transition nergtique , ou des avis du Conseil conomique, social et environnemental, ces
avis tant tout particulirement utiles pour connatre les points de vue des forces
conomiques ou des syndicats : autant dH[SHUWLVHV VXVFHSWLEOHV GHQULFKLU OHV pWXGHV
GLPSDFWSDUGDXWUHVUHJDUGVTXHFHOXLGXPLQLVWqUHFRQFHUQp
M . Jean-M arc Sauv. /H SUREOqPH TXH SRVH OLQVWDELOLWp GHV WH[WHV HVW HQ HIIHW
majeur.
'HSXLV GHX[ RX WURLV GpFHQQLHV OpODERUDWLRQ GH OD ORL D pt bouleverse ; elle
VDSSDUHQWH GpVRUPDLV SRXU HPSUXQWHU XQH PpWDSKRUH DUWLVWLTXH j XQ work in
progress $XMRXUGKXLLOHVWIUpTXHQWTXXQSURMHWGHORLGHGL[SDJHVHQIDVVHTXDUDQWH
ou cinquante au terme des travaux parlementaires, quand une augPHQWDWLRQ GXQ WLHUV
UHSUpVHQWDLW XQ FDV H[WUrPH GDQV OHV DQQpHV  8QH WHOOH pYROXWLRQ FHSHQGDQW QHVW SDV
propre notre pays : dans une confrence rcente, Lord Neuberger of Abbotsbury, prsident
de la Cour suprme du Royaume-8QLVHGpVRODLWGHOLQIODWLRQOpJLVODWLYHGHOHIILFDFLWpWUqV
UHODWLYHGHVPpFDQLVPHVGpYDOXDWLRQSUpDODEOHVHWGHODFURLVVDQFHLQFRQWU{OpHGHVWH[WHVj
ORFFDVLRQGHVGpEDWVSDUOHPHQWDLUHV
/pWXGH GLPSDFW GRLW rWUH FRPSOpWpH HW DFWXDOLVpH SHQGDQW WRXWH OD SKDVH
GpODERUDtion du texte par le Gouvernement, et ce de la faon la plus rigoureuse possible
DYHF OHV WH[WHV FRPSRVLWHV TXpYRTXDLW %HUQDUG 3rFKHXU 'XQH IDoRQ JpQpUDOH OHV WH[WHV
incluent de plus en plus de dispositions adventices, qui justifieraient des valuations
spcifiques.
Beaucoup plus dlicate est la question de la mesure des consquences des
GLVSRVLWLRQVLQWURGXLWHVDXFRXUVGHODGLVFXVVLRQSDUOHPHQWDLUH7DQWTXHOOHVUHVWHQWGDQVOH
FXUGHFLEOHGXWH[WHOpWXGHGLPSDFWSHXWGHPHXUHUSHUWLQHQWH ; mais la question qui se
SRVHHVWFHOOHGXVXLYLGHOpWXGHORUVTXHOHVDPHQGHPHQWVPRGLILHQWOHSpULPqWUHOHSURILO
RXOHYROXPHGXWH[WH/DUHVSRQVDELOLWpGXSRXYRLUH[pFXWLIHWGX&RQVHLOGeWDWPHVHPEOH
VDUUrWHUjFHQLYHDX ; il appartient donc aux assembles parlementaires de prendre le relais,
peut-tre travers une nouvelle procdure. Une fois rappel le principe de sparation des
SRXYRLUV GRQF GHV VHUYLFHV GX 3DUOHPHQW HW GX *RXYHUQHPHQW LO QHVW SDV LQWHUGLW
GHQYLVDJHU XQH FRRSpUDWLRQ TXL SHUPHWtrait au Parlement de solliciter les moyens
GH[SHUWLVH GH OH[pFXWLI  HQ WRXW pWDW GH FDXVH FHVW DX 3DUOHPHQW TXLQFRPEH OD
UHVSRQVDELOLWpGpWXGLHUOLPSDFWGHVQRUPHVTXLOSURSRVH
M me la prsidente Laure de La Raudire. La commission parlementaire saisie au
fond peut-HOOH GHPDQGHU XQH DQDO\VH GH OpWXGH GLPSDFW GHV DPHQGHPHQWV TXHOOH
qualifierait de substantiels DX&RQVHLOGeWDWRXjGDXWUHVRUJDQHVWHOVTXHOH&RQVHLOGH
la simplification pour les entreprises ou le CNEN ?
M . Jean-M arc Sauv. Il me semblerait en effet pertinent que, sur des amendements
substantiels, le Parlement puisse faire appel des expertises gouvernementales. La cration,
DXSUqV GX 3UHPLHU PLQLVWUH GXQH FRPPLVVLRQ FKDUJpH GH YpULILHU HW GH YDOLGHU OHV pWXGHV
GLPSDFW serait une piste.

 344

Il a fallu modifier la Constitution pour habiliter le Conseil mettre un avis sur les
SURSRVLWLRQVGHORLHWLOIDXGUDLWODPRGLILHUHQFRUHSRXUTXLOSXLVVHHQIDLUHGHPrPHVXUOHV
DPHQGHPHQWVSDUOHPHQWDLUHV/DFDSDFLWpGpWXGHGX&RQVHLOGeWDWQHSHXWHQOpWDWDFWXHO
de la Constitution, tre mobilise que par le Gouvernement. Lorsque, sur le projet de
FUpDWLRQ GXQ SDUTXHW HXURSpHQ OHV FRPPLVVLRQV GHV $IIDLUHV HXURSpHQQHV GHV GHX[
assembles parlementaires ont voulu la mobiliser, elles ont saisi le Premier ministre, qui a
UHSULV FHWWH GHPDQGH j VRQ FRPSWH SRXU QRXV ODGUHVVHU /D SURFpGXUH HVW GRQF LQGLUHFWH
mme si elle ne constitue pas un obstacle insurmontable.
M . Bernard Pcheur. Sur le projet de loi organique relatif aux lois de finances
/2/) OD GHPDQGH GDYLV QRXV DYDLW pWp DGUHVVpH SDU OH *RXYHUQHPHQW PDLV FH VRQW
MM. $ODLQ /DPEHUW HW 'LGLHU 0LJDXG TXL ODYDLHQW IRUPXOpH et cet avis leur avait t
communiqu en dcembre 2000.
M . Jean-M arc Sauv. La LOLF, promulgue le 1er DRW  HVW LVVXH GXQH
proposition de loi de MM. Didier Migaud et Alain Lambert qui soulevait des questions
constitutionnelles trs lourdes ; le Gouvernement les a soumises au Conseil, qui les a
dfriches, contribuant par l scuriser un procHVVXV TXL VDJLVVDQW GXQH ORL RUJDQLTXH
VHVW QDWXUHOOHPHQW DFKHYp GHYDQW OH &RQVHLO FRQVWLWXWLRQQHO HQ MXLOOHW 2001, avec une
dcision favorable.
M . Thierry M andon, rapporteur. 3RXUOHVSURSRVLWLRQVGHORLOHSUpVLGHQWGXQH
des deux assembles, lui-PrPHVDLVLSDUODXWHXUGXWH[WHSHXW YRXVVDLVLUGXQHGHPDQGH
GDYLV'HSXLVTXHFHWWHSURFpGXUHH[LVWHHOOHQDpWpDSSOLTXpHTXjQHXIWH[WHVGRQWGHX[
depuis le dbut de la prsente lgislature. Bien que sans doute trs utile, elle est donc peu
utilise : ne pensez-vous pas ELHQ TXH FH SRLQW QRXV UHJDUGH GDERUG TXHOOH SRXUUDLW
OrWUHSOXVV\VWpPDWLTXHPHQWSRXUOHVSURSRVLWLRQVGHORLLQVFULWHVjORUGUHGXMRXUPrPHVL
je mesure la charge de travail que cela reprsenterait pour votre institution ?
FHVWDGHODYLVQHSRUWHTXHVXUOHVSURSRVLWLRQVGHORLHOOHV-mmes ; mais si les
DVVHPEOpHVGpFLGDLHQWGHOHVDVVRUWLUGpWXGHVGLPSDFW \FRPSULVGDLOOHXUVHQVROOLFLWDQW
des comptences extrieures pour ce faire , y aurait-il un intrt ce que vous les examiniez
aussi ?
Si le Gouvernement et le Parlement dcidaient de rendre vos avis publics, cette
publicit devrait-HOOHjYRWUHVHQVVpWHQGUHjFHTXLDWUDLWDX[pWXGHVGLPSDFW ?
/D SUpFLSLWDWLRQ GDQV OD PLVH HQ XYUH GH FHUWDLQV WHxtes peut contribuer leur
LQVpFXULWpMXULGLTXHYRLUHjOHXULQHIILFLHQFH-HQYHX[SRXUSUHXYHOHFRPSWHGHSUpYHQWLRQ
GH OD SpQLELOLWp PHVXUH j ODTXHOOH MH VXLV IDYRUDEOH PDLV GRQW OD PLVH HQ XYUH SDUWRXW HW
pour tous me semble incertaine la date prvue, le 1er janvier 2015, mme si le
*RXYHUQHPHQWFRQWLQXHOHVFRQFHUWDWLRQVVXUFHSRLQW&HVGDWHVGHPLVHHQXYUHJpQpUDOH
font-HOOHV OREMHW GXQH pYDOXDWLRQ VSpFLILTXH ? Ne pourrait-on mieux renseigner les tudes
GLPSDFWVXUFHWDVSHFW ?
Il ne me YLHQW SDV j OHVSULW GH[HPSOH FRQFUHW VXU OHV GLVSRVLWLIV WUDQVLWRLUHV
Comment mieux scuriser la procdure lgislative sur ce point ?
M . Jean-M arc Sauv. /H&RQVHLOGeWDWDpWpSHXVDLVLVXUOHVSURSRVLWLRQVGHORL
PDLVODUpIRUPHGHQDSDVpWp sans effets. Sous la IIIe Rpublique, le Parlement pouvait
VDLVLUOH&RQVHLOGeWDWGHGHPDQGHVGDYLVVXUOHVWH[WHVGRULJLQHSDUOHPHQWDLUH ; mais il ne
ODIDLWTXXQHVHXOHIRLVHQVRL[DQWH-cinq ans.

 345

'HSXLVOHQWUpHHQYLJXHXUGHODORLGX juillet 2009, nous avons t saisis par les

SUpVLGHQWVGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOHHWGX6pQDWGHSOXVGXQHGL]DLQHGHSURSRVLWLRQVGHORL
au total ; en 2013, nous avons examin cinq propositions de loi du Snat relatives la fin de
vie, la proposition de loi dite Florange  XQH GHPDQGH GDYLV GX *RXYHUQHPHQW mais
inspire par la proposition de loi de M. Franois Brottes VXUOHVWDULIVGHOpQHUJLHHWXQH
DXWUH SURSRVLWLRQ GH ORL HQFRUH &HVW SHX DX UHJDUG GH OLQLWLDWLYH SDUOHPHQWDLUH PDLV
significatif au regard des sujets concerns ; aussi considrons-nous ce dbut comme
intressant. On pourrait dvelopper cette consultation, sans doute, mais le constituant a fait
SUHXYH GH VDJHVVH HQ OD VRXPHWWDQW j XQ DFFRUG HQWUH OH SUpVLGHQW GH ODVVHPEOpH
parlementairHFRQFHUQpHHWODXWHXUGHODSURSRVLWLRQGHORL/H&RQVHLOGeWDWHVWFHSHQGDQW
disponible pour rpondre aux demandes des parlementaires.
M . le rapporteur. Les cinq propositions de loi snatoriales que vous avez
mentionnes ont-HOOHVpWpLQVFULWHVjORUdre du jour ?
M . Jean-M arc Sauv. Non, mais le sujet, dclin par ces cinq textes manant de
GLYHUVJURXSHVSROLWLTXHVpWDLWGXQLQWpUrWJpQpUDOWHOTXHODFRQVXOWDWLRQSRXUUDrWUHXWLOHj
GHV WUDYDX[ IXWXUV j OLQLWLDWLYH GX *RXYHUQHPHQW RX GX 3DUOHPHQt, sur ces textes ou sur
GDXWUHV
OpYLGHQFHODEVHQFHGpWXGHGLPSDFWVXUOHVSURSRVLWLRQVGHORLHVWXQHODFXQH :
QRXVUHQFRQWURQVDYHFOHVSURSRVLWLRQVGHORLODPrPHGLIILFXOWpTXDYHFOHVSURMHWVGHORL
qui triplent ou quadruplent de volume au cours du dbat parlementaire. Il serait utile que le
&RQVHLOGeWDWSXLVVHVHSURQRQFHUVXUXQHWHOOHpWXGHPDLVDXYXGHVHVUHVVRXUFHVLOQHVW
pYLGHPPHQWSDVHQPHVXUHGHODUpDOLVHU$XGHPHXUDQWFHVWELHQjODXWHXUGXQWH[WHTXLO
appartient de SUpFLVHU VHV REMHFWLIV OHV PR\HQV TXLO HQWHQG PHWWUH HQ XYUH SRXU OHV
DWWHLQGUHHWOXWLOLWp ou le cot GXWH[WHTXLOSUpVHQWH
6DJLVVDQW GH OD SXEOLFLWp GHV DYLV GX &RQVHLO MDL IDLW XQH RXYHUWXUH VXU OD SDUWLH
UHODWLYH DX[ pWXGHV GLPSDFW ; poXU OH UHVWH GH ODYLV FHVW DX[ DXWRULWpV SROLWLTXHV TXLO
UHYLHQWGHQGpFLGHUHQSHVDQWOHVDYDQWDJHVHWOHVLQFRQYpQLHQWVWRXVGHX[QRQQpJOLJHDEOHV
Quant la question des mesures transitoires, nous y sommes trs attentifs, aussi
bien sur les textes rglementaires que sur les projets de loi  PDLVQRXV QDYRQVMDPDLV pWp
VDLVLVjPDFRQQDLVVDQFHGpWXGHVGLPSDFWjFHSRLQWSUpFLVHVTXHOOHVSHUPHWWUDLHQW par
exemple sur le compte de prvention de la pnibilit GpFODLUHUXWLOHPHQW ODUpIOH[LRQ du
Gouvernement. Nous posons donc cette question de manire adquate, mais encore faut-il
que les dossiers soient suffisamment documents pour que le Gouvernement puisse
VDSSX\HUVXUHX[HWTXHQRXVVR\RQVHQPHVXUHGHQRWUHF{WpGHQRXVSURQRQFHUVXUeux.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Les mesures transitoires, quand elles
se rvlent ncessaires, ne devraient-HOOHVSDVrWUHDQDO\VpHVGDQVOHVpWXGHVGLPSDFW ?
M me M aryvonne de Saint Pulgent, prsidente de la section du rapport et des
tudes. /H &RQVHLO GeWDW UHFRPPDQGH TXH OHV pWXGHV GLPSDFW SUpFLVHQW OHIIHW GHV
QRXYHOOHV PHVXUHV VXU OHV SURMHWV HQ FRXUV WHOV TXH OHV SURMHWV GHQWUHSULVH HW SUpYRLHQW
VDQVSUpMXGLFHGXSULQFLSHGpJDOLWpGHYDQWODORL des dispositions spcifiques pour que ces
projets, forms dans un contexte lgislatif donn, ne soient pas soumis aux mesures
QRXYHOOHV &HWWH UHFRPPDQGDWLRQ ILJXUH GDQV OpWXGH GH  UHODWLYH DX UHVFULW ; elle
LPSOLTXH ELHQ HQWHQGXTXH OD ORL SUpYRLH H[SUHVVpPHQW OH[FOXVLRQ GHVSURMHts en cours
ORUVTXLOV RQW DWWHLQW XQ FHUWDLQ VWDGH GLQVWUXFWLRQ du dispositif nouveau afin de leur
JDUDQWLUXQHVWDELOLWpOpJLVODWLYHHWTXHOHVpWXGHVGLPSDFW\FRQVDFUHQWXQHUXEULTXH

 346

M . Jean-M arc Sauv. Cette question doit tre mieux documente, afin de donner
DX3DUOHPHQWOHVPR\HQVGHGpFLGHUVLO \DOLHXRXQRQGHVRXPHWWUHOHVSURMHWVHQFRXUV
aux normes nouvelles et si oui, quel stade de leur laboration.
M me M aryvonne de Saint Pulgent. Au plan juridique, les mesures qui consistent
GLIIpUHUjODVXLWHGXQHGHPDQGHOHQWUpHHQYLJXHXUGHWHOOHRXWHOOHGLVSRVLWLRQVRQWGHV
mesures transitoires PDLVSOXVJpQpUDOHPHQWLOVDJLWGpWXGLHUOHFDVGHVGRVVLHUVQD\DQW
SDVIDLWOREMHWGHGHPDQGHIRUPHOOHPDLVGpMjFRQQXVSDUH[HPSOe dans le cadre du rescrit
ou de la pr-dcision.
M . le rapporteur. /DGDWHGHPLVHHQXYUHQHGHYUDLW-elle pas tre explicitement
MXVWLILpH GDQV OHV pWXGHV GLPSDFW " ,O QHVW SDV UDUH TXH ORQ GpFRXYUH DSUqV FRXS TXH OD
QpFHVVLWpGDGDSWHUWHORXWHOlogiciel a t sous-HVWLPpHSDUH[HPSOH
M . Bernard Pcheur. /HVIRUPDWLRQV FRQVXOWDWLYHVGX&RQVHLOGeWDWRQW VRXYHQW
ORFFDVLRQGHVHSHQFKHUVXUFHVXMHWQRQVHXOHPHQWSRXUOHVSURMHWVGHORLPDLVDXVVLSRXU
les projets de dcret. Le prsident Odent avait coutume de dire que le plus difficile, dans un
projet de dcret, est moins le dispositif lui-mme que les dispositions transitoires. Souvent,
OHVSURMHWVGHWH[WHQRXVSDUYLHQQHQWDSUqVXQHDQQpHGpODERUDWLRQHWjOLVVXHGHVDUELWUDJHV
interministpULHOVDYHFODGDWHGHQWUpHHQYLJXHXUHQYLVDJpHXQDQSOXVW{W'RIILFHHQYHUWX
du principe de bonne administration, nous corrigeons cette date, aprs avoir signal au
*RXYHUQHPHQWTXHOOHpWDLWLUUpDOLVWH
Quant aux projets de loi, monsieur le rappoUWHXU ODUWLFOH 8 de la loi organique
LPSOLTXHTXHOHVpWXGHVGLPSDFWSUHQQHQWSRVLWLRQVXUODGDWHGHPLVHHQXYUHSXLVTXLO
GLVSRVH TXHOOHV H[SRVHQW DYHF SUpFLVLRQ >@ OD OLVWH SUpYLVLRQQHOOH GHV WH[WHV
GDSSOLFDWLRQ QpFHVVDLUHV dont certains FRQGLWLRQQHQW OHQWUpH HQ YLJXHXU GH OD ORL et
OpYDOXDWLRQ GHV FRQVpTXHQFHV GHV GLVSRVLWLRQV HQYLVDJpHV sur chaque catgorie
GDGPLQLVWUDWLRQ SXEOLTXH HW GH SHUVRQQH SK\VLTXH HW PRUDOH &HOD GLW HOOHV UHVWHQW DVVH]
faibles sur cet aspect, car elles font souvent prvaloir le volontarisme politique et peuvent
parfois tre rdiges ex post.
M me la prsidente Laure de La Raudire. /H SURMHW GH ORL GDYHQLU SRXU
ODJULFXOWXUHSUpYRLWXQHYLQJWDLQHGRUGRQQDQFHVGRQWOHVSURMHWVQRXVVHURQWWUDQVPLVGLFi
j OH[DPHQ HQ GHX[LqPH OHFWXUH FH TXL HVW XQH UpHOOH DYDQFpH /HV RUGRQQDQFHV IRQW-elles
OREMHW GpWXGHV GLPSDFW ? Pouvons-QRXV VROOLFLWHU XQ DYLV GX &RQVHLO GeWDW SDU
OLQWHUPpGLDLUH GX *RXYHUQHPHQW DILQ GH QRXV DVVXUHU TXH FHV GLVSRVLWLRQV QH
surtransposent pas les directives europennes ? Les ordonnances, devenues trs
FRXUDQWHV SRVHQW SUREOqPH DX UHJDUG GH OpFODLUDJH GH OD UHSUpVHQWDWLRQ QDWLRQDOH VXU OD
SRUWpHGHFHTXHOOHYRWH
M . Jean-M arc Sauv. Aucune disposition juridique ne prvoit GpWXGH GLPSDFW
pour les ordonnances, la loi du 15 avril 2009 ne portant que sur les projets de loi. Rien ne
QRXV SHUPHW GRQF GLPSRVHU DX[ DGPLQLVWUDWLRQV GH UHQGUH FRPSWH GHV UDLVRQV SRXU
lesquelles telle option a t choisie plutt que telle autre. Nous pouvons nous montrer plus
SUHVVDQWVPDLVQDYRQVGHFKDQFHGrWUHFRQYDLQFDQWVTXHVLOHVDGPLQLVWUDWLRQVVHODLVVHQW
FRQYDLQFUH ,O \ D FHUWDLQHPHQW Oj XQH GLIILFXOWp TXLO VHUDLW SHXW-tre opportun de rgler.
Alors que la voie de la lgislation dlguHFHVW--dire par ordonnances, est de plus en plus
SULYLOpJLpH RQ FRPSUHQG PDO TXH OHV RUGRQQDQFHV DX PRWLI TXLO VDJLW GDFWHV
UpJOHPHQWDLUHVpFKDSSHQWDX[UqJOHVGpODERUDWLRQFRQWUDLJQDQWHVTXLVLPSRVHQWDX[SURMHWV
de loi.

 347

M . Bernard Pcheur. LeV SURMHWV GH ORL GKDELOLWDWLRQ VRQW VRXPLV j OREOLJDWLRQ
GXQH pWXGH GLPSDFW PDLV FHWWH REOLJDWLRQ HVW DOOpJpH SXLVTXHOOH QH FRPSRUWH HW SRXU
FDXVHQLFRPSDUDLVRQFRWVDYDQWDJHVQLpYDOXDWLRQVXUOHPSORLSXEOLFQLOLVWHGHVWH[WHV
GDSSOLFDWLRQ Ensuite, il y a un trou noir  FDU ORUGRQQDQFH TXL WUDGXLW HQ GURLW SRVLWLI
OKDELOLWDWLRQ HVW GLVSHQVpH GpWXGH GLPSDFW  FHVW Oj XQ DQJOH PRUW TXL PpULWHUDLW GrWUH
couvert.
M . Jean-M arc Sauv. Un nombre croissant de directives sont transposes par voie
GRUGRQQDQFH'DQVFHVFRQGLWLRQVLOVHUDLWXWLOHGHSUpFLVHUTXHOOHVVRQWOHVGLVSRVLWLRQVTXL
constituent respectivement des transpositions directes ou des mesures complmentaires, et,
pour les premires, si elles impliquent une transposition a minima ou, au contraire, une
surtransposition .
M me la prsidente Laure de La Raudire. Nous aimerions pouvoir recueillir
votre avis sur les ordonnances. Il y a des projets de loi dont de nombreux articles renvoient
des ordonnances. Vingt-six ordonnances GDQV OH FDGUH GXQ SURMHW GH ORL GH WUHQWH-cinq
DUWLFOHVFHQHVWSDVDFFHSWDEOHFDUFHODSHXWGpVpTXLOLEUHUOHQVHPEOHGXWH[WHTXHOTXDLW
t le travail parlementaire. Faut-il modifier la Constitution pour vous donner ce rle,
sachant que votre avis devrait intervenir avant le projet de loi de ratification des
ordonnances "6XUOHVUDWLILFDWLRQVIRUFHHVWGHFRQVWDWHUTXHQRWUHDVVHPEOpHVDSSDUHQWHj
XQHFKDPEUHGHQUHJLVWUHPHQW
M . Jean-M arc Sauv. /D ORL RUJDQLTXH QH SUpYRLW SDV GpWXGH GLPSDFW Sour les
projets de loi de ratification des ordonnances FHVWOjXQDQJOHPRUW&HSHQGDQWODTXHVWLRQ
GHOLPSDFWGRLWrWUHSRVpHELHQHQDPRQWGXSURMHWGHORLGHUDWLILFDWLRQHQORFFXUUHQFHDX
VWDGH GX SURMHW GH ORL GKDELOLWDWLRQ HW VXUWRXW DX VWDGH GH ORUGRQQDQFH 5HVWH j GpILQLU OH
QLYHDX QRUPDWLI DGpTXDW SRXU LQWURGXLUH OREOLJDWLRQ GXQH pWXGH GLPSDFW SRXU OHV
ordonnances. Je ne pense pas, a prioriTXXQHPRGLILFDWLRQGHODUWLFOH 38 de la Constitution
soit ncessaire.
M me M aryvonne de Saint Pulgent. /DUWLFOH 11 de la loi organique numre les
H[FHSWLRQVjODUWLFOH 2QSRXUUDLWGDQVFHFDGUHVXERUGRQQHUODGLVSHQVHGpWXGHGLPSDFW
VXUOHVSURMHWVGHORLGHUDWLILFDWLRQDXIDLWTXHORUGRQQDQFHHOOH-PrPHDLWpWpDVVRUWLHGXQH
telle tude.
M . Jean-M arc Sauv. Le Parlement, en tout cas, doit tre clair sur les effets des
GLVSRVLWLRQVOpJLVODWLYHVDGRSWpHVSDUYRLHGRUGRQQDQFH/HSURMHWGHORLSRUWDQWUpIRUPHGH
OK{SLWDOHWUHODWLIDX[SDWLHQWVjODVDQWpHWDX[WHUULWRLUHVGLW HPST , dveloppait deux
niveaux normatifs GXQHSDUWOHVJUDQGHVRSWLRQVDGRSWpHVSDUOH3DUOHPHQW GHODXWUHOD
FRRUGLQDWLRQODUppFULWXUHHWODPLVHHQXYUHGHVWH[WHVGpOpJXpHVDX*RXYHUQHPHQWGDQV
OHFDGUHGXQHKDELOLWDWLRQ%HDXFRXSGHSURMHWVde loi qui nous sont soumis obissent cette
architecture.
M . Bernard Pcheur. ,PSRVHU OpODERUDWLRQ GXQH pWXGH GLPSDFW FRPSOqWH DX
VWDGH GX SURMHW GH ORL GKDELOLWDWLRQ DXUDLW XQ HIIHW EORTXDQW HW KHXUWHUDLW ODUWLFOH 38 de la
Constitution. Cela constituerait galement une contrainte pour le Gouvernement, alors mme
TXHOHUHFRXUVjFHWWHSURFpGXUHVXSSRVHTXLODEHVRLQGHPDUJHVGHPDQXYUHHWTXHVHV
SDUWLVQHVRQWSDVHQFRUHDUUrWpV(QUHYDQFKHOpYDOXDWLRQGRLWrWUHDVVXUpHHQDYDO
M . le rapporteur. 'ROLPSRUWDQFHGXGpEDWVXUOHVSURMHWVGHORLGHUDWLILFDWLRQ
M . Rgis Juanico. /D TXDOLWp HW OD SUpFLVLRQ GH OpWXGH GLPSDFW QH VRQW SDV VDQV
effets sur la discussion parlementaire.

 348

3DU H[HPSOH OH SpULPqWUH GH OpFRQRPLH VRFLDOH HW solidaire est dfini dans les
premiers articles du projet de loi qui lui est consacr ; cela a des incidences conomiques et
ILVFDOHV SXLVTXH ODJUpPHQW RFWUR\p DX[ HQWUHSULVHV TXL HQWUHQW GDQV FH SpULPqWUH GRQQH
accs un certain nombre de dispositifs et de financements publics. Les 220 000 structures
KLVWRULTXHV GX VHFWHXU VRQW FRQQXHV PDLV O inclusivit de la loi permet beaucoup
GDXWUHVHQWUHSULVHVGHVVRFLpWpVFRPPHUFLDOHVGHGURLWFRPPXQGHVHUHFRQQDvWUHGDQVOHV
critres numrs, critUHVTXHODGLVFXVVLRQSDUOHPHQWDLUHDGDLOOHXUVTXHOTXHSHXUHVWUHLQWV
$X YX GH FHV FULWqUHV LQGLTXH OpWXGH GLPSDFW FH VRQW HQYLURQ  000 entreprises qui
pourraient tre incluses dans le primtre, en plus des structures historiques PDLVULHQQHVW
dit sur les sources de ce chiffre, ni sur ses modalits de calcul DXVVLORSSRVLWLRQQD-t-elle
SDVPDQTXpGHVLQWHUURJHUVXUVDFUpGLELOLWpFHTXLHVWQRUPDO
&RPPHQW UHQGUH SOXV ILDEOHV HW SOXV SUpFLV OHV WUDYDX[ GpYDOXDWLRQ SUpDODEOHV ?
Quels acteurs pourrait-on associer, notamment pour valuer les impacts conomiques ?
M . Jean-M arc Sauv. &HVW OjXQHYDVWHTXHVWLRQ /H&RQVHLOGeWDWVH SURQRQFH
VXUOHIDLWGHVDYRLUVLOHVpWXGHVGLPSDFWVRQWRXQRQVXIILVDQWHV9RXVSRVH]ODTXHVWLRQGH
la crdibilit des informations qui y figurent, lesquelles ont une incidence sur le dbat
parlementaire. Il semble que les administrations procdent souvent des valuations
sommaires  FHUWDLQV FKLIIUHV GRQQHQW OH VHQWLPHQW GDYRLU pWp QRQ SDV LQYHQWpV PDLV
estims au doigt mouill GROLQWpUrWGXQHVWUXFWXUHGpYDOXDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFW
place auprs du Premier ministre, structure qui pourrait au besoin complter ou prciser ces
FKLIIUHVHQVDSSX\DQWVXUOHJLVHPHQWGHFRPSpWHQFHVTXRIIUHODSSDUHLOGeWDW O,QVWLWXW
national de la statistique et des tudes conomiques (INSEE), les administrations
conomiques, les inspections gnrales ou les contrles gnraux. Cela dit, monsieur
-XDQLFRODTXHVWLRQTXHYRXVSRVH]QHVWSDVVHXOHPHQWWHFKQique ; elle est aussi politique,
FDU OH VXSSOpPHQW GLQVWUXFWLRQ SRUWHUDLW XQ pFODLUDJH VXU WHO RX WHO DVSHFW GX SURMHW GH ORL
Mais nous devons cet clairage nos concitoyens et aux acteurs conomiques et sociaux.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Notre objectif, tous partis confondus,
est de rconcilier la politique et les Franais : assumer nos choix politiques avec un devoir de
transparence et de clart y contribuera. Je suis sre que mes collgues de la majorit, ici
prsents, partagent ce point de vue.
Madame, messieurs, je vous remercie.
*
*

 349

/D PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ SURFqGH HQVXLWH j ODXGLWLRQ GH M. Jean-Luc Tavernier,

GLUHFWHXUJpQpUDOGHO,16((, accompagn de M. Alain Bayet, secrtaire gnral.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Monsieur le directeur gnral, je vous
souhaite la bienvenue.
1RWUHPLVVLRQGLQIRUPDWLRQHQWHQGIDLUHSRUWHUVHVWUDYDX[VXUODUDWLRQDOLVDWLRQGX
flux normatif plutt que sur la simplification du stock des normes lgislatives et
rglementaires. Nous rflchissons aux moyens de mieux lgifrer et de provoquer un
FKDQJHPHQW GH FXOWXUH QRUPDWLYH HQ QRXV LQVSLUDQW GH[HPSOHV pWUDQJHUV ; de janvier
mars, nous avons ainsi effectu des dplacements Bruxelles, Londres, Berlin et La Haye.
Berlin, nous avons constat que le bureau fdral allemand des statistiques,
Destatis, MRXDLW XQ U{OH LPSRUWDQW GDQV OpYDOXDWLRQ ex ante et ex post des normes. Cet
RUJDQLVPHSXEOLFHVWWHQXSDUODORLGDSSRUWHUVRQH[SHUWLVHQRQVHXOHPHQWjOpYDOXDWLRQex
ante GHOLPSDFWGHVSURMHWVGHORLPDLVDXVVLjFHOOHGHVDPHQGHPHQWVGpSRVpVHQFRXUVGH
procdure lgislative par le Gouvernement et par les parlementaires. En son sein, une quipe
GHQYLURQ  SHUVRQQHV HVW GpGLpH j ODQDO\VH GH OLPSDFW GHV UpIRUPHV HQYLVages. Cette
quipe dfinit galement les rgles mthodologiques et techniques que doivent respecter les
PLQLVWqUHV IpGpUDX[ SRXU OpODERUDWLRQ GHV pWXGHV GLPSDFW HW HVW WHQXH GH UpSRQGUH DX[
sollicitations du Conseil national de contrle des normes (Nationaler Normenkontrollrat,
NKR), comit indpendant compos de reprsentants de la socit civile et charg de
FRQWU{OHU OD TXDOLWp GHV SURMHWV GpWXGHV GLPSDFW UpDOLVpHV SDU OHV PLQLVWqUHV (Q RXWUH
Destatis HVWGRUpQDYDQW FKDUJpGHIIHFWXHUXQHSUHPLqUe valuation ex post GHOLPSDFWGHV
lois adoptes, lesquelles, depuis le 1er janvier 2013, comportent systmatiquement une clause
GHUpYLVLRQGDQVXQGpODLPD[LPDOGHFLQTDQVORUVTXHOOHVFUpHQWXQHFKDUJHDGPLQLVWUDWLYH
suprieure 1 PLOOLRQGHXURV
EQ)UDQFHO,16((MRXH-t-il un rle, et si oui lequel, dans la ralisation des tudes
GLPSDFW DFFRPSDJQDQW OHV SURMHWV GH ORL RX GHV ILFKHV GLPSDFW UHODWLYHV j FHUWDLQV WH[WHV
rglementaires "&RPPHQWO,16((FROODERUH-t-il avec les ministres chargs de prparer les
projets de loi ou de dcret ?
/,16((SRXUUDLW-il jouer dans la procdure lgislative un rle comparable celui
du bureau fdral allemand des statistiques ? Pensez-YRXV QRWDPPHQW TXLO SRXUUDLW rWUH
saisi par le Gouvernement ou par le ParOHPHQW DILQ GpYDOXHU OLPSDFW GH FHUWDLQV
amendements " 'DQV ODIILUPDWLYH j TXHOOHV FRQGLWLRQV dlais, moyens techniques,
humains et financiers et suivant quelles modalits cela pourrait-il tre envisag "/,16((
pourrait-il tre appel fournir dHVGRQQpHVGDQVOHFDGUHGXQHpYDOXDWLRQex post des textes
qui serait prvue par une clause de rvision introduite dans certains projets de loi ?
M . Jean-/XF7DYHUQLHUGLUHFWHXUJpQpUDOGHO,QVWLWXWQDWLRQDOGHODVWDWLVWLTXH
et des tudes conomiques (I NSEE).  FH MRXU O,16(( QH MRXH DXFXQ U{OH HQ PDWLqUH
GpWXGHVGLPSDFW6LOpWDLWDSSHOpjHQMRXHUXQFHVHUDLWSOXW{WSRXUIRXUQLUGHVGRQQpHV
pour des valuations a posteriori. Une rflexion sur ce sujet est cependant en cours au sein
du GouvernePHQWHWMDLUpFHPPHQWUHQFRQWUpOH6HFUpWDLUHJpQpUDOGX*RXYHUQHPHQWSRXU
examiner cette question.
3RXUFRPPHQFHULOFRQYLHQWGHSUpFLVHUOHFDGUHGXQHpYHQWXHOOHLQWHUYHQWLRQFDU
OHFKDPSGHVpWXGHVGLPSDFWHVWWUqVYDVWH
,OIDXWGDERUGGpILQLUOD nature des textes concerns VDJLUDLW-il de textes de porte
QDWLRQDOHRXGHSRUWpHORFDOHGHWH[WHVGRULJLQHJRXYHUQHPHQWDOH projets de lois et dcrets

 350

RXGRULJLQHSDUOHPHQWDLUH propositions de loi et amendements "-DLFUXFRPSUHQGUHTXH

le N.5 ODXWRULWp LQGpSHQGDQWH VRXV ODXWRULWp GH ODTXHOOH Destatis travaille, tait charg
GpYDOXHU WRXV OHV WH[WHV GH SRUWpH IpGpUDOH HQ $OOHPDJQH TXLOV VRLHQW GRULJLQH
gouvernementale ou parlementaire  HQ UHYDQFKH MLJQRUH VL VD FRPSpWHQFH VDUUrWH Du
GRPDLQHOpJLVODWLIRXVLOHVWpJDOHPHQWWHQXGH[DPLQHUOHVWH[WHVGRUGUHUpJOHPHQWDLUH
Ensuite, on peut se contenter de mesurer le cot administratif des dispositions pour
OHVPpQDJHVHWOHVHQWUHSULVHVRXH[DPLQHUOHXUVHIIHWVGDQVGDXWUHVGRPDLQHV, par exemple
ILQDQFLHU VRFLDO RX pFRQRPLTXH /H FKDPS GH OLQWHUYHQWLRQ SHXW GRQF rWUH SOXV RX PRLQV
ODUJH pWDQW HQWHQGX TXLO QH IDXGUDLW SDV VH FRQWHQWHU GXQH DQDO\VH VXSHUILFLHOOH RX GXQH
pYDOXDWLRQGHSXUHIRUPH3RXUFHTXHMDLFRPSULVODWkFKH de notre homologue allemand
HVW FDQWRQQpH j OD PHVXUH GH FH TXRQ DSSHOOH OHV Brokratie Kosten  FHVW--dire la
charge administrative suscite par les obligations dclaratives nouvelles.
M . Thierry M andon, rapporteur. 3DVVHXOHPHQW
M . Jean-Luc Tavernier. Monsieur le rapporteur, voici mes sources : le texte de loi
TXL PHW HQ SODFH OH 1.5 HW XQH FRQYHUVDWLRQ TXH MDL HXH OD VHPDLQH GHUQLqUH DYHF OH
directeur gnral de Destatis, au cours de laquelle celui-FLPDFRQILUPpFHTXHMHYLHQVGH
vous dire. CHVWXQSRLQWTXLPHVHPEOHIRQGDPHQWDO
M me la prsidente Laure de La Raudire. Ce qui nous intresse surtout,
PRQVLHXU OH GLUHFWHXU JpQpUDO FHVW GH VDYRLU FH TXH O,16(( VHUDLW FDSDEOH GH IDLUH GDQV
quelles conditions, et avec quel bnfice.
M . Jean-Luc Tavernier. -HQWHQGVELHQPDGDPHODSUpVLGHQWHPDLVFRPPHPRQ
audition dcoule en partie de votre dplacement Berlin, il me semble ncessaire de faire la
comparaison avec Destatis sur chaque point de mon expos.
Il y aurait aux dires de mon homologue plus de 100 personnes qui, partages entre
:LHVEDGHQ HW %RQQ VDGRQQHUDLHQW j WHPSV SOHLQ j FHWWH WkFKH &H FKLIIUH HVW WUqV
impressionnant ; il est motiv par le fait que, dans bien des cas, Destatis envoie des
questionnaires ad hoc aux entreprises ou aux mnages afin de quantifier le cot, en temps et
en quivalent montaire, du respect de la nouvelle obligation dclarative en cours de
discussion.
&HWWH TXHVWLRQ HVW GH OD SOXV KDXWH LPSRUWDQFH FDU LO VHUDLW GLQWpUrW JpQpUDO GH
rationaliser lHIOX[QRUPDWLIGHOpJLIpUHUHQpWDQWPLHX[LQIRUPpHWGHIDLUHHQVRUWHTXXQH
pWXGHGLPSDFWVRLWQRQSDVXQGRFXPHQWIRUPHORXVXSHUILFLHOPDLVOHIUXLWGXQYpULWDEOH
WUDYDLO GpYDOXDWLRQ VXVFHSWLEOH GDSSRUWHU GHV LQIRUPDWLRQV QRXYHOOHV GDPpOLRUer la
UpGDFWLRQ HW ODSSOLFDWLRQ GX WH[WH HW GpYLWHU TXXQ FHUWDLQ QRPEUH GHUUHXUV QH VRLHQW
FRPPLVHV/HFRPLWpGHGLUHFWLRQFRQVLGqUHSDUFRQVpTXHQWTXHVLO,16((pWDLWVROOLFLWpLO
se devrait de rpondre une telle demande.
/,16(( SRXUUDLW DORUV VDFTXLWWHU GXQH WkFKH pTXLYDOHQWH j FHOOH TXH Destatis
DFFRPSOLW HQ $OOHPDJQH FHVW--dire mesurer la charge administrative de toute nouvelle
GLVSRVLWLRQ HW DXVVL SDUFH TXLO GLVSRVH GXQH FRPSpWHQFH pFRQRPLTXH TXH QRQW SDV
ncHVVDLUHPHQWVHVKRPRORJXHVHXURSpHQVVHQJDJHUVXUOHWHUUDLQGHOH[SHUWLVHHWpYDOXHU
OHVHIIHWVpFRQRPLTXHVGHVPHVXUHV,OVDJLWFHSHQGDQWGHGHX[DFWLYLWpVELHQGLIIpUHQWHV
'DQV FHWWH GHUQLqUH K\SRWKqVH LO FRQYLHQGUDLW GH SUpFLVHU FH TXH ORQ HQWHnd par
INSEE ,OH[LVWHHQHIIHWDXMRXUGKXLGHTXLQ]HjYLQJWVHUYLFHVVWDWLVWLTXHVPLQLVWpULHOV
VXUOHVTXHOVO,16((H[HUFHXQPDJLVWqUHGLQIOXHQFHPDLVSDVGDXWRULWpIRQFWLRQQHOOH2U

 351

GDQVELHQGHVFDVOHVFDSDFLWpVGH[SHUWLVHVXUOHVVXMHWVWHFKQLTXHVFRPPHOpTXLSHPHQWVH
WURXYHQWSOXW{WGDQVOHVVHUYLFHVVWDWLVWLTXHVPLQLVWpULHOVTXjO,16((SURSUHPHQWGLW
6H SRVH HQVXLWH OD TXHVWLRQ GH OD JRXYHUQDQFH /,16(( HVW XQH DGPLQLVWUDWLRQ
centrale comme une autre  HOOH QHVW SDV LQGpSHQGDQWH en droit ELHQ TXHOOH OH VRLW HQ
pratique. Pour remplir un tel rle, il faudrait concevoir un systme de gouvernance qui lui
JDUDQWLVVHXQHLQGpSHQGDQFHUHODWLYH2QHVWOjGDQVXQGRPDLQHQRXYHDXTXLQHVWFRXYHUW
ni par des textes de porte europennH QL SDU OD WXWHOOH GH O$XWRULWp GH OD VWDWLVWLTXH
publique. Destatis HVWXQHpPDQDWLRQGXPLQLVWqUHDOOHPDQGGHO,QWpULHXUPDLVTXLVXUFHV
TXHVWLRQV WUDYDLOOH VRXV OH FRQWU{OH GXQH DXWRULWp DGPLQLVWUDWLYH OH 1.5 GRQW
OLQGpSHQGDQFHSDUUDSSRUWDXx pouvoirs lgislatif et excutif est garantie par la loi. Suivant
FHWH[HPSOHOLQGpSHQGDQFHGHODGPLQLVWUDWLRQIUDQoDLVHFKDUJpHGHFHWWHPLVVLRQSRXUUDLW
SURFpGHU GH OLQGpSHQGDQFH GH ODXWRULWp DGPLQLVWUDWLYH VRXV ODXWRULWp GH ODTXHOOH HOOH
agirait.
videmment, la question des moyens ne peut tre lude. Je mentirais si je vous
GLVDLVTXLO\DSHUVRQQHVLQRFFXSpHVjO,16(( OKHXUHDFWXHOOHMHQHGLVSRVHGRQF
GDXFXQPR\HQSRXUUHPSOLUFHWWHPLVVLRQ
7RXWHIRLVWRXWGpSHQGGHFHTXHORQYHut faire.
6L OREMHFWLI HVW GpYDOXHU DXVVL H[KDXVWLYHPHQW HW SUpFLVpPHQW TXH SRVVLEOH OHV
cots administratifs occasionns par toute obligation dclarative nouvelle, comme le fait
DestatisLOIDXWGHVPR\HQVFDUFHODVXSSRVHVLORQYHXWWUDYDLOOHUVpULHXVHPHQWTXHORQ
procde par questionnaires.
6LO VDJLVVDLW GH SURFpGHU j XQH pYDOXDWLRQ pFRQRPLTXH ex nihilo de chacune des
dispositions contenues dans les projets de lois, les propositions de lois, les amendements ou
les dcrets, il faudrait aussi des moyens considrables qui, de surcrot, risqueraient de faire
doublon avec ce qui existe dj dans les administrations. Pour ma part, je considre que
OLQWpUrWJpQpUDOFRPPDQGHUDLWTXHOHVPLQLVWqUHVSRXUOHVSURMHWVGHORLHWOHVGpFUHWVHWOHV
commissions parlementaires, pour les propositions de loi et les amendements, soient la
PDQXYUH HW TXH ORQ SUpYRLH TXDXFXQ WH[WH QH SXLVVH rWUH SURSRVp VDQV TXLO VRLW
DFFRPSDJQpGXQHpWXGHGLPSDFWUpGLJpHSDUFHOXLTXLHQHVWjORULJLQH
Une troisime poVVLELOLWp VHUDLW GH SURFpGHU VRXV OH FRQWU{OH GXQH DXWRULWp
indpendante, une contre-expertise, qui consisterait vrifier la cohrence et la qualit de
OpWXGHGLPSDFWjYpULILHUTXHOHGRFXPHQWQHVWSDVTXHGHSXUHIRUPHHWjSXEOLHUXQDYLV ;
OINSEE pourrait y apporter son concours, avec des moyens prciser cela dpendra du
YROXPH GH WUDYDLO j UpDOLVHU PDLV RQ SHXW LPDJLQHU GH PRELOLVHU j FHWWH ILQ OLQVSHFWLRQ
JpQpUDOH RX OH GpSDUWHPHQW GHV pWXGHV GpFRQRPLTXHV GH O,16(( &HWWH FRQWUH-expertise
SRXUUDLW VDSSOLTXHU DX[ WH[WHV GX *RXYHUQHPHQW FRPPH j FHX[ LVVXV GX 3DUOHPHQW pWDQW
HQWHQGXTXHGDQVFHGHUQLHUFDVFHVRQWOHVFRPPLVVLRQVjORULJLQHGHVDPHQGHPHQWVRX
GHVSURSRVLWLRQVGHORLTXLVHUDLHQWFKDUJpHVGHOpYDOXDWLRQLQLWLDOH
Pour rsumer, il convient de bien distinguer la mesure du cot administratif des
QRXYHOOHVGLVSRVLWLRQVTXLVXSSRVHGHVPR\HQVGpGLpVVLORQYHXWODIDLUHVpULHXVHPHQWHW
OpYDOXDWLRQGHVHIIHWVQRWDPPHQWpFRQRPLTXHVGHVWH[WHVOpJDX[RXUpJOHPHQWDLUHV, pour
laquelle il me semble ncessaire de responsabiliser les porteurs de textes. Il serait en
UHYDQFKH SDUIDLWHPHQW FRQFHYDEOH TXH VRXV OD WXWHOOH GXQH DXWRULWp DGPLQLVWUDWLYH
LQGpSHQGDQWH GHV VHUYLFHV FRPPH FHX[ GH O,16(( PXQLV GXQ JRXYHUQDQFH DSSroprie,
apportent leur concours une contre-expertise qui, in fineYDOLGHUDLWRXQRQOpWXGHVRXPLVH
SDUOHPLQLVWqUHRXODFRPPLVVLRQSDUOHPHQWDLUHjORULJLQHGXWH[WH

 352

M . Rgis Juanico. ,O HVW SRXU QRXV SULPRUGLDO GDPpOLRUHU OD TXDOLWp GHV pWXGHV
Gimpact, qui dpend aussi du temps imparti aux services concerns pour valuer ex ante les
effets des dispositifs prvus dans les textes de loi. Or de nombreux organismes peuvent y
FRQFRXULU j FRPPHQFHU SDU OD &RXU GHV FRPSWHV RX SDU OH &RPLWp GpYDOXDWLRQ et de
FRQWU{OH GHV SROLWLTXHV SXEOLTXHV GH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH GRQW OHV WUDYDX[ SRXUUDLHQW
FRQWULEXHUjHQULFKLUOpWXGHGLPSDFW
3RXUQHSUHQGUHTXHFHVHXOH[HPSOHOpYDOXDWLRQGHOLPSDFWpFRQRPLTXHGXSURMHW
GHORLVXUOpFRQRPLHVRFLDOHHWVROLGaire tait lacunaire et manquait cruellement de prcision.
eYDOXHUOHVFUpDWLRQVGHPSORLVLQGXLWHVjXQQRPEUHFRPSULVHQWUH 000 et 200 GLFL
WURLV j FLQT DQV QD SDV FRQWULEXp j QRXUULU XQH GLVFXVVLRQ DUJXPHQWpH ORUV GHV GpEDWV
parlementaires. De mme, le nombre de socits commerciales de droit commun
VXVFHSWLEOHVGrWUHFRQFHUQpHVSDUODGpILQLWLRQLQFOXVLYHGHOpFRQRPLHVRFLDOHHWVROLGDLUHD
pWppYDOXpjPDLVVDQVTXDXFXQHLQGLFDWLRQQHVRLWGRQQpHVXUODPpWKRGHGHFDOFXO
qui a permiVGDERXWLUjFHUpVXOWDW
,O PDQTXH GRQF GHV FKLIIUHV SUpFLV HW GHV PpWKRGRORJLHV ULJRXUHXVHV 2U FHVW
VRXYHQW VXU OHV GRQQpHV GH OpWXGH GLPSDFW TXH PDMRULWp HW RSSRVLWLRQ IRQGHQW OHXU
argumentation et proposent des modifications au projet de loi. Pensez-YRXV TXLO VRLW
possible de mobiliser des outils statistiques et conomiques afin de renforcer la crdibilit de
ces documents ?
M . Jean-Luc Tavernier. Monsieur le dput, vous avez pris cet exemple, mais
YRXVDXULH]SXHQSUHQGUHELHQGDXWUHVHWVRXV toutes les lgislatures !
Plusieurs problmes se posent.
'DERUGLOVHUDLWERQGHSUHQGUHXQSHXGHWHPSVDYDQWGHOpJLIpUHU'DQVELHQGHV
SD\VOKDELWXGHDpWpSULVHGHSURFpGHUjXQHFRQVXOWDWLRQSUpDODEOHSOXVRXPRLQVIRUPHOOH
par exemple dans le FDGUH GXQ /LYUH EODQF  FHOD pYLWH GH OpJLIpUHU GDQV OXUJHQFH -H
connais bien des cas o une telle procdure aurait t profitable !
(QVXLWHLOIDXWjWRXWSUL[pYLWHUTXHOpWXGHGLPSDFWQHVRLWXQH[HUFLFHSXUHPHQW
IRUPHO 3DU H[HPSOH OpWXGH GLPSDFW VXU OLQVWDXUDWLRQ GXQH WD[H VXU OH[FpGHQW EUXW
GH[SORLWDWLRQ (%( GDQV OH GHUQLHU SURMHW GH ORL GH ILQDQFHV QH FRQWHQDLW SDV
GLQIRUPDWLRQVVXUODFKDUJHDGPLQLVWUDWLYHGXGLVSRVLWLIHWVHVFRQVpTXHQFHVpFRQRPLTXHV
ni aucun lment de comparaison internationale HQUHYDQFKHOHVFRQVpTXHQFHVVXUOpJDOLWp
entre les hommes et les femmes taient renseignes !
M. Serge Lasvignes a toutefois raison de vous mettre en garde contre une approche
trop scientiste. Il est invitable de prendre des dcisions qui ne sont pas totalement
quantifiables et prvisibles  HQ SROLWLTXH RQ IDLW DXVVL XQ SDUL VXU ODYHQLU ,O HVW SDUIRLV
GpOLFDWGHFRQFLOLHUODYRORQWpSROLWLTXHDYHFXQHpWXGHGLPSDFWIDFWXHOOHHWLPSDUWLDOH
Il reste que les professionnels du chifIUHTXHQRXVVRPPHVRQW VRXYHQW ORFFDVLRQ
GHUHOHYHUGDQVOHVpWXGHVGLPSDFWODEVHQFHGLQIRUPDWLRQVTXLDXUDLHQWSRXUWDQWpWpXWLOHV
voire des incohrences dans certaines estimations. Je ne doute pas que la situation puisse tre
amliore, condition WRXWHIRLV TXH ORQ VH GRWH GXQH JRXYHUQDQFH DGDSWpH HW TXH OHV
SURGXFWHXUV GH WH[WHV FHVVHQW GH FRQVLGpUHU OD UpGDFWLRQ GHV pWXGHV GLPSDFW FRPPH XQ
exercice purement formel. On pourrait par exemple mettre en place un contrleur qui
vrifierait la valeur des tudes et rejetterait celles qui ne seraient pas assez documentes. Les
PDUJHV GDPpOLRUDWLRQ VRQW FRQVLGpUDEOHV : on est loin des meilleurs standards
internationaux !

 353

M . le rapporteur. /LQWHUYHQWLRQGHO,16((SHXWrWUHHQYLVDJpHjSOXVLHXUVpWDSHV
du processus.
(QSUHPLHUOLHXO,16((SRXUUDLWSDUWLFLSHUjODSURGXFWLRQGHVpWXGHVGLPSDFWGHV
SURMHWVGHORL/HVpWXGHVGLPSDFWDFWXHOOHVVRQWGHTXDOLWpLQpJDOH FHVWXQHXSKpPLVPH !
Si le Gouvernement le dcidait, ou si nous levions notre niveaXGH[LJHQFHYRXVSRXUULH]
contribuer amliorer ce produit.
(QVXLWHRQSRXUUDLWHQYLVDJHUTXHO$VVHPEOpHQDWLRQDOHHWOH6pQDWSURGXLVHQWHX[
DXVVLGHVpWXGHVGLPSDFWVXUOHVSURSRVLWLRQVGHORLjOLQVWDUGHFHTXLVHIDLWVXUOHVSURMHWV
de loi. L,16(( SRXUUDLW DORUV IDLUH SDUWLH GXQ pool de ressources que le Parlement
mobiliserait cette fin.
Enfin, on pourrait faire procder la contre-H[SHUWLVHGHWRXWHVOHVpWXGHVGLPSDFW
quelle que soit leur provenance, par un organisme indpendant , tant entendu que ce
WUDYDLO QDXUDLW SDV YRFDWLRQ j VH VXEVWLWXHU j OpWXGH GLPSDFW LQLWLDOH PDLV FRQVLVWHUDLW j
apprcier si celle-ci a t faite correctement.
3RXU OKHXUH OHV SURSRVLWLRQV GH ORL QH VRQW SDV VRXPLVHV j GHV pWXGHV GLPSDFW ;
quant au FRQVHLO LQGpSHQGDQW FKDUJp GX FRQWU{OH GH OD TXDOLWp GHV pWXGHV GLPSDFW VD
cration a t dcide, mais les modalits de son intervention ne sont pas encore prcises.
Si un tel systme tait mis en place, vous pourriez participer soit la production des
pWXGHVGLPSDFWVRLWDXGLVSRVLWLIGpYDOXDWLRQ4XHOOHDFWLYLWpSULYLOpJLHULH]-vous ?
M me la prsidente Laure de La Raudire. Ne vous tes-vous pas positionn
GHPEOpHGXF{WpGHOpYDOXDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFW ?
M . Jean-Luc Tavernier. Il peut arriver PDLV WUqV UDUHPHQW TXH O,16(( VRLW
VROOLFLWpSDUGHVVHUYLFHVGHOeWDWSRXUOHVDLGHUjSURGXLUHXQHpWXGHGLPSDFW'HPrPHMH
FRPSUHQGVTXHO$VVHPEOpHQDWLRQDOHHWOH6pQDWVRLHQWWHQWpVGHGHPDQGHUjO,16((GHV
LQIRUPDWLRQVXWLOHVSRXUOpODERUDWLRQGHVWH[WHV/HSUREOqPHFHVWTXHORQQHSHXWSDVrWUH
la fois juge et partie. En outre, il faudrait viter de crer des doublons, avec une
DGPLQLVWUDWLRQTXLFRQFHYUDLWOHWH[WHHWXQHDXWUHTXLHQIHUDLWOpWXGHGLPSDFW
Ce que je trouverais le SOXV QDWXUHO FHVW TXH OH SURGXFWHXU GX WH[WH VH GRQQH OHV
PR\HQV GH UpDOLVHU VD SURSUH pWXGH GLPSDFW quoi de plus normal que de rflchir aux
consquences de son propre texte ! HWTXHO,16((JUkFHjVRQLQGpSHQGDQFHGHIDLWHWj
un mode de gouvernance qui lui confrera une indpendance de droit, contribue
OpYDOXDWLRQGHFHWWHpWXGHHQLGHQWLILDQWOHVSRLQWVjDPpOLRUHURXjFRPSOpWHUHWHQIDLVDQW
des propositions en ce sens RQSRXUUDLWQHSDVVHQWHQLUjXQVLPSOHDYLV
M . le rapporteur. Certes, mais ce serait encore autre chose ; dans les exemples
pWUDQJHUV TXH QRXV DYRQV pWXGLpV OLQWHUYHQWLRQ GH ODXWRULWp LQGpSHQGDQWH VH ERUQH j XQH
valuation du travail, avec quelques recommandations : elle ne formule aucune suggestion
SUpFLVHHWQHffectue aucun travail de rcriture.
M . Jean-Luc Tavernier. 4XH ODXWRULWp LQGpSHQGDQWH UHIXVH GLQWHUYHQLU VXU OH
GRFXPHQW YRLOj TXL HVW FRPSUpKHQVLEOH 0DLV QRXV QRXV SRXUULRQV VLJQDOHU OH[LVWHQFH
GpWXGHV RX GH VWDWLVWLTXHV TXL SHUPHWWUDLHQW GH ODPpliorer  QRXV QDOORQV SDV IDLUH GH OD
UpWHQWLRQGLQIRUPDWLRQV !

 354

(QRXWUHGDQVELHQGHVFDVODFDSDFLWpGH[SHUWLVHVHWURXYHUDQRQSDVjO,16((
PrPHPDLVGDQVOHVVHUYLFHVVWDWLVWLTXHVPLQLVWpULHOV3DUH[HPSOHHQPDWLqUHGpTXLSHPHQW
et GHQYLURQQHPHQWOH6HUYLFHGHOREVHUYDWLRQHWGHVVWDWLVWLTXHV62H6HQVDLWLQILQLPHQW
plus que nous ! Il faut avoir ces aspects en tte pour mettre en place un systme de
JRXYHUQDQFHDSSURSULp6LOHGLUHFWHXUJpQpUDOGHO,16((H[HUFHVXUOHVVHUYLFHs statistiques
PLQLVWpULHOV XQ PDJLVWqUH GLQIOXHQFH SOXW{W TXXQH DXWRULWp IRQFWLRQQHOOH QRXV QRXV
runissons rgulirement ; peut-tre pourrions-nous discuter de la manire dont chacun
DSSRUWHUDLW VRQ FRQFRXUV j XQH WHOOH PLVVLRQ HW HQYLVDJHU O,16(( FRmme une sorte de
vaisseau amiral du systme statistique public.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Il serait en effet prfrable que
O,16(( LQWHUYLHQQH DX VWDGH GH OpYDOXDWLRQ GHV pWXGHV GLPSDFW GH PDQLqUH j
responsabiliser les services chargs de leur production.
Monsieur le directeur gnral, je vous remercie.

 355

Sance du jeudi 5 juin 2014

/D PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ SURFqGH j ODXGLWLRQ de M. David Assouline, snateur,
pUpVLGHQWGHODFRPPLVVLRQVpQDWRULDOHSRXUOHFRQWU{OHGHODSSOLFDWLRQGHVORLs.
M me la prsidente Laure de La Raudire. 1RWUH PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ VXU OD
VLPSOLILFDWLRQOpJLVODWLYHUHSUHQGVHVWUDYDX[SDUODXGLWLRQGH0 David Assouline, snateur,
SUpVLGHQW GH OD FRPPLVVLRQ VpQDWRULDOH SRXU OH FRQWU{OH GH ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV que je
UHPHUFLHGDYRLUDFFHSWpQRWUHLQYLWDWLRQ
Comme vous le savez, monsieur le prsident, notre mission entend faire porter ses
travaux davantage sur une rationalisation du flux normatif que sur la simplification du
stock des normes lgislatives et rglementaires.
Nous rflchissons donc aux moyens de mieux lgifrer et de provoquer un
changement de culture normative en nous inspirant des exemples trangers que nous
avons notamment pu tudier lors de nos dplacements Bruxelles, Londres, Berlin et
La Haye.
1RWUH UpIOH[LRQ SRUWH HQ SDUWLFXOLHU VXU OLPSRUWDQFH GXQH pYDOXDWLRQ ex ante
UHQIRUFpHHWGXQHpYDOXDWLRQex post PpWKRGLTXHDLQVLTXHGXQHPDQLqUHSOXVJpQpUDOHVXU
diffrents aspects de la procdure lgislative, comme la mthode de transposition des
directives europennes.
Nous avons souhait vous entendre car les questions lies la fabrique de la loi
FRQFHUQHQW DXWDQWOH6pQDW TXHO$VVHPEOpHQDWLRQDOH /HVHQMHX[UHODWLIVjOpYDOXDWLRQ ex
post proccupent en particulier la commission que vous prsidez.
Pourriez-vous nous rappeler brivement quels sont la nature et le degr du contrle
TXHYRWUHFRPPLVVLRQH[HUFHVXUODSSOLFDWLRQGHVORLV "6DJLW-LOGXQVXLYLGHODSXEOLFDWLRQ
GHV GpFUHWV GDSSOLFDWLRQ RX GXQH pYDOXDWLRQ GH OD SHUWLQHQFH HW GH OHIILFDFLWp GHV
dispositifs adopts au regard de ce qui en tait attendu a priori ? En outre, quelle
apprciation portez-YRXVVXUODSSOLFDWLRQGHVORLVYRWpHV "YRWUHVHQVOREOLJDWLRQIDLWHDX
Gouvernement de remettre des rapports sur certaines lois est-elle correctement applique ?
(WOH[SORLWDWLRQGHFHVUDSSRUWVHVW-elle optimale "'XQHPDQLqUHSOXVJpQpUDOHDXULH]-vous
GHVSURSRVLWLRQVjIRUPXOHUSRXUDPpOLRUHUOpYDOXDWLRQex post ?
M . David Assouline, snateur, prsident de la commission snatoriale pour le
FRQWU{OH GH ODSSOLFDWLRQ GHV ORLV 0HUFLGHPHUHFHYRLU,OVDJLWGXQPRPHQWLPSRUWDQW
car il faut tablir des liens entre nos deux assembles sur ce sujet en particulier. Le contrle
GHOH[pFXWLIGRLWrWUHoptimis grce une collaboration plus formelle entre nous.
La qualit de la loi, son effectivit et son efficacit constituent un enjeu
dmocratique majeur OHVFLWR\HQVH[LJHQWGHSOXVHQSOXVGDYRLUXQGURLWGHUHJDUGVXUFH
que font les responsables SROLWLTXHVHWWpPRLJQHQWGXQJUDQGVFHSWLFLVPHVXUOHIILFDFLWpGH
OD ORL 2U TXDQG XQH WHOOH GLVWDQFH VH FUpH FHVW OD GpPRFUDWLH HOOH-mme qui est mise en
question.
/HQYLURQQHPHQW MXULGLTXH HVW GH SOXV HQ SOXV FRPSOH[H HW QRV FRQFLWR\HQV V\
retrouvent difficilement. La simplification de la lgislation rpond donc un vrai besoin qui,
au-del des parlementaires que nous sommes, est largement partag, au sein de
O2UJDQLVDWLRQ SRXU OD FRRSpUDWLRQ HW OH GpYHORSSHPHQW pFRQRPLTXHV 2&'( QRWDPPHQW
laquelle a engag un travail important dans ce domaine. Je pourrai cet gard vous remettre

 356

OHVDFWHVGXQFROORTXHTXHMDLRUJDQLVpHQGpFHPEUHGHUQLHUDXQRPGHPDFRPPLVVLRQDX
6pQDW HQSDUWHQDULDW DYHFFHWWHLQVWLWXWLRQVXUOHU{OHGHVSDUOHPHQWVGDQVOpvaluation et la
qualit de la lgislation.
Le ParlemHQW QHVW SDV OH VHXO UHVSRQVDEOH GH OLQIODWLRQ OpJLVODWLYH 'DQV QRWUH
V\VWqPH LQVWLWXWLRQQHO OHVVHQWLHO GHV ORLV SURYLHQW GH OH[pFXWLI HW OH 3DUOHPHQW D WRXWH
lgitimit vouloir mettre son empreinte en amendant les textes. Au-del de la responsabilit
SUHPLqUH GH OH[pFXWLI FHWWH LQIODWLRQ UpVXOWH GHV GHPDQGHV GH OD VRFLpWp GHV JURXSHV GH
pression, des associations, qui exigent souvent que nous lgifrions, mme dans le dtail, sur
certaines de lHXUV SUpRFFXSDWLRQV 2U VL OH 3DUOHPHQW QHVW SDV DVVRFLp DYDQW OH GpS{W GHV
SURMHWV GH ORL LO D WHQGDQFH j GRXEOHU OH QRPEUH GDUWLFOHV SDU ODGRSWLRQ OpJLWLPH GXQ
FHUWDLQQRPEUHGDPHQGHPHQWV
9RWUHPLVVLRQGLQIRUPDWLRQHVWQpFHVVDLUH,OFRQYLHQWHQ effet de voir comment, au
cours de la SURFpGXUHOpJLVODWLYHpYDOXHUOLPSDFWGXQHIXWXUHORLDILQGHVDVVXUHUTXHOOH
SRXUUD VDSSOLTXHU FRQYHQDEOHPHQW HW HQ DYDO FRPPHQW FRQWU{OHU HIILFDFHPHQW OD
SXEOLFDWLRQ GHV GpFUHWV GDSSOLFDWLRQ VDFKDQW TXLO VDJLW GXQH SUpURJDWLYH GX
Gouvernement et que nous ne saurions, sans porter atteinte au principe de sparation des
SRXYRLUV QRXV LPPLVFHU GDQV OH[HUFLFH GX SRXYRLU UpJOHPHQWDLUH ,O \ D OLHX pJDOHPHQW
GH[DPLQHU FRPPHQW VDVVXUHU DSUqV XQ FHUWDLQ WHPSs, que la loi rpond aux objectifs
assigns par le lgislateur.
La commission que je prside a t cre en 2011 sans aucun modle. Il nous a fallu
inventer. Nous avons tout de suite t confronts au principe de sparation des pouvoirs.
Certes ce dernier est le garant de notre prrogative de contrle mais nous constatons que
nous ne sommes pas dans un systme de contrle du type de celui des tats-8QLVGDXWDQW
que QRXV QDYRQV SDV OHV PrPHV PR\HQV TXHX[ HW que nous sommes tributaires en la
matire des mo\HQV GH FHOXL TXH QRXV FRQWU{ORQV j VDYRLU OH[pFXWLI WDQW SRXU OHV pWXGHV
GLPSDFW TXH SRXU OHV pYDOXDWLRQV 6DQV GHPDQGHU EHDXFRXS SOXV GH PR\HQV ILQDQFLHUV
SDUFH TXH FH QHVW SDV OpSRTXH , il faut renforcer les moyens humains et matriels du
contr{OHGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOHHWGX6pQDW
Deux facteurs rcents ont confort la lgitimit de nos questionnements GXQHSDUW
la rvision constitutionnelle, qui a affirm que nous avions autant un rle de contrle que de
production de la loi  GDXWUHSDrt, une prise de conscience accrue par les gouvernements
WDQWFHX[GHODILQGHODSUpFpGHQWHOpJLVODWXUHTXHGHODFWXHOOHOpJLVODWXUH , de la ncessit
GHVDWWHOHUjODTXDOLWpGHODORLHWGHVHGRWHUGRXWLOVSHUIRUPDQWVSRXUELHQPHWWUHHQXYUH
les politiques publiques.
/HFRQVWLWXDQWGHDFRQVDFUpOpWXGHGLPSDFWFRPPHOLQVWUXPHQWSHUPHWWDQW
DX3DUOHPHQWGHVDLVLUOHIIHWFRQFUHWGHVGLVSRVLWLRQVTXLOVDSSUrWHjDGRSWHU0DLVVLFHW
RXWLOQHSHXWTXrWUHDSSURXYpLODYLWHPRQWUpVHVOLPLWHV'DERUGFHVpWXGHVVHUpYqOHQW
GXQH TXDOLWp IRUW LQpJDOH FRPPH OD DGPLV OH VHFUpWDLUH JpQpUDO GX *RXYHUQHPHQW 6**
lors de ses auditions devant ma commission : si certaines tendent mesurer de faon
HIIHFWLYHOHIIHWGHVPHVXUHVSURSRVpHVVXU la base notamment de projections statistiques et
GHFULWqUHVTXDQWLWDWLIVSUpFLVGDXWUHVUHVVHPEOHQWSOXW{WjXQH[SRVpGHVPRWLIVVDQVUpHOOH
YDOHXU SUpGLFWLYH (QVXLWH OHV DVVHPEOpHV VRQW PDO DUPpHV SRXU YpULILHU VL OLPSDFW HVW
valu de manire raliste ou approprie par les services en charge du texte. De ce fait, les
commissions lgislatives accordent ces tudes un intrt assez restreint, la fiabilit de
OLQVWUXPHQW OHXU SDUDLVVDQW SDUIRLV VXMHWWH j FDXWLRQ (QFRUH XQH IRLV IDXWH GH PR\HQV
prRSUHVGpYDOXDWLRQOH3DUOHPHQWHVWSOXVRXPRLQVREOLJpGHVHQUHPHWWUHjOH[pFXWLISRXU
valuer les mesures que celui-ci lui propose de voter. Enfin, dans leur forme actuelle, les
pWXGHVGLPSDFWFRPSRUWHQWXQHODFXQHLPSRUWDQWH HOOHVQpWDEOLVVHQWpas de critres prcis

 357

permettant de dire ex post si la loi remplit les objectifs qui lui ont t assigns. Il ne faut pas
magnifier  XQH YHUVLRQ VWDWLTXH GH OpWXGH GLPSDFW : des changements politiques ou
sociaux peuvent avoir des effets imprvisibleV GLIIpUHQWV GH FHX[ HQYLVDJpV GDQV OpWXGH
GLPSDFW
1RXVDOORQVFRQWLQXHUjSXEOLHUHQODPpOLRUDQWQRWUHUDSSRUWDQQXHO le prochain
sortira dans deux semaines. Au-GHOj GH OpYDOXDWLRQ VWDWLVWLTXH WUqV SUpFLVH UHODWLYH DX[
GpFUHWVGDSSOLFDWLRQGHVORLVPDFRPPLVVLRQDGpFLGpGHSXLVVRQRULJLQHGpYDOXHUODmise
HQXYUHGHFHUWDLQHVORLVHQQRPPDQWjFKDTXHIRLVGHX[UDSSRUWHXUVOXQGHODPDMRULWp
ODXWUH GH ORSSRVLWLRQ 6RQW H[DPLQpV OHV GpFUHWV PDLV DXVVL OHV FLUFXODLUHV GDSSOLFDWLRQ :
au-GHOjGHVGpFUHWVQHFRUUHVSRQGDQWSDVFRPSOqWHPHQWjFHTXDYRXOXOHOpJLVODWHXURQD
YXHQHIIHWSDUIRLVFHUWDLQHVGHQWUHHOOHVFRUULJHUFHX[-ci. Nous avons ainsi examin la loi
du 11 fvrier SRXUOpJDOLWpGHVGURLWVHWGHVFKDQFHVODSDUWLFLSDWion et la citoyennet
GHV SHUVRQQHV KDQGLFDSpHV &HWWH pYDOXDWLRQ D SHUPLV GH VRXOLJQHU QRWDPPHQW TXRQ
QDUULYHUDLWSDVjSHUPHWWUHODFFHVVLELOLWpGHVSHUVRQQHVKDQGLFDSpHVjWRXVOHVOLHX[SXEOLFV
HQHWFRQGXLWOH*RXYHUQHPHQWjQRPPHUOXQHGHQRV rapporteures parlementaire en
mission pour faire des recommandations lgislatives. Nous avons fait de mme avec la loi du
5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (dite DALO ) ou sur certains points
SUpFLV FRPPH OLQGHPQLVDWLRQ GHV YLFWLPHs des essais nuclaires dans le Pacifique et le
dsert algrien. Ce dernier dispositif, bien que consensuel et trs vite mis en place, VHVW
traduit par un trs faible nombre de dossiers ligibles, bien moins important que ce qui avait
t envisag lors de OpODERUDWLRQ GX WH[WH : nous avons donc fait des propositions en la
matire, dont certaines ont t retenues.
-DLFLWpFHVH[HPSOHVFDULOVLOOXVWUHQWQRWUHYRORQWpGHIDLUHSRUWHUOHFRQWU{OHVXU
des sujets disparates. Notre action rejoint celle de la FRPPLVVLRQFKDUJpHGHOpYDOXDWLRQGHV
SROLWLTXHV SXEOLTXHV GH YRWUH DVVHPEOpH OH FRQWU{OH GH ODSSOLFDWLRQ GH OD ORL pWDQW
LQGLVVRFLDEOH GH FHWWH pYDOXDWLRQ -H WURXYH GDLOOHXUV GRPPDJH TXH GDQV OHV GpEDWV
WKpRULTXHVORQGLVVRFLHOHVGHX[H[HUFLFHV
6LO HVW OpJLWLPH GH YHLOOHU DX rendement normatif , il convient aussi de voir
comment nos concitoyens peroivent la loi. La loi galvaude ou incomprise cre une
GLVWDQFH HQWUH OH OpJLVODWHXU HW OHV FLWR\HQV HW QRWUH FUpGLELOLWp VDPRLQGULW /D ORL SHXW tre
VLPSOHPDLVOHVPR\HQVSRXUODSSOLTXHUSHXYHQWIDLUHGpIDXW IDXWHGLPSDFWFRQFUHWGHOD
loi dans la vie de nos concitoyens, il se cre une distance entre la premire et les seconds.
Quel poids pouvons-nous et devons-QRXV H[HUFHU VXU OpFULWXUH GHs dcrets
GDSSOLFDWLRQ ? Dans diffrents forums, beaucoup de snateurs, notamment lus locaux, ont
exprim le souhait de pouvoir quasiment crire les dcrets avec le Gouvernement au motif
TXLOVVDYHQWPLHX[TXHOXLODYpULWDEOHLQWHQWLRQGXOpJLVODWHXUHWTXLOVGHYUDLHQW avoir un
regard sur la mise en application de la loi au niveau rglementaire. Mais si une collaboration
HQDPRQWDYHFOH[pFXWLIHVWRSSRUWXQH plus informelle que formelle au demeurant , cette
aspiration une criture commune des dcUHWV VRSSRVH DX SULQFLSH GH VpSDUDWLRQ GHV
pouvoirs.
(QUHYDQFKHLODSSDUWLHQWDX3DUOHPHQWGHYpULILHUTXHOHVGpFUHWVGDSSOLFDWLRQVRQW
bien publis en temps utile et correspondent aux intentions du lgislateur. Sur ce point, je
voudrais vous faire SDUWGXQSRLQWGHVDWLVIDFWLRQ : alors que notre commission a commenc
travailler la suite des lections snatoriales de septembre 2011, le taux de publication des
GpFUHWVGDSSOLFDWLRQGHVORLVGDQVOHVVL[PRLVDSUqVOHXUSURPXOJDWLRQHVWSDVVpGH0 % en
2003 environ 28 % en 2008-2009 et 20 % en 2009-2010, puis 64 % en 2010-2011, 67 %
en 2011-2012, pour atteindre environ 80 % en 2012-2013. Il y a eu en effet une prise de
FRQVFLHQFHHQ-DL WUDYDLOOpjOpSRTXHHQ ERQQHLQWHOOLJHQFHDYHF OH ministre charg

 358

des relations avec le Parlement, M. Patrick Ollier, qui, en Conseil des ministres, appelait, par
OHELDLVGHSHWLWHVQRWHVODWWHQWLRQGHVHVFROOqJXHVVXUOHVGpFUHWVHQUHWDUGGRQWFHUWDLQVQH
ncessitaient pas moins de treize signatures. Ce volontarisme politique, appuy par une
mobilisation sans prcdent du secrtariat gnral du Gouvernement (SGG), a t payant.
Nous avons en effet nous-mmes demand des comptes, convoqu plusieurs fois le SGG et
interpell le Gouvernement.
Cela ditMHQHFURLVSDVTXHORQSXLVVHUHFRQQDvWUHDX[SDUOHPHQWDLUHVXQGURLWGH
VDLVLQH GHV MXULGLFWLRQV DGPLQLVWUDWLYHV VRLW GDQV OH FDGUH GXQH DFWLRQ HQ PDQTXHPHQW
TXDQGOHVGpFUHWVGDSSOLFDWLRQQRQWSDVpWpSXEOLpVVRLWSRXUIRUPHUXQUHFRXUVFRQWUHeux
quand ils ne paraissent pas satisfaisants. Nous nous placerions alors en effet sur le mme
rang que les associations ayant un intrt agir. Mais je rappelle que si le fait de ne pas
WUDQVSRVHUXQHGLUHFWLYHHXURSpHQQHGRQQHOLHXjXQHVDQFWLRQLOQen va pas de mme quand
XQGpFUHWQHVWSDVSXEOLp
M me la prsidente Laure de La Raudire. &HVWHQHIIHWXQHSLVWHLQWpUHVVDQWH
SDUWLU GX PRPHQW R RQ SHXW LPDJLQHU TXLO \ DLW XQH VDQFWLRQ FHOD SRXUUDLW MRXHU VXU OD
qualit de la rdaction du texte. -DLHQWrWHXQGpFUHWTXLQDSDVpWpSULVGHSXLVFDURQ
QpWDLW SDV HQ PHVXUH GH OH IDLUH : on a cr un dispositif lgislatif pour satisfaire des
H[LJHQFHVSROLWLTXHVVDQVUHJDUGHUFRPPHQWODSSOLTXHUODORLQpWDQWSDVHQORFFXUUHQFHOD
bonne solution. Si une sanction avait exist, peut-tre aurait-on davantage rflchi en amont
la faon dont le dcret devait tre pris et aurait-on, ce faisant, amlior la qualit de la loi.
M . David Assouline. Quant aux rapports faits par le Gouvernement sur
ODSSOLFDWLRQGXQHORLLOVVRQWGHODYHXPrPHGX6HFUpWDLUHJpQpUDOGX*RXYHUQHPHQWGH
contenu trs ingal VDSSDUHQWDQWSDUIRLVjXQHVRUWHGexpos des motifs , voire parfois
PrPH SDV WUDQVPLV DX 3DUOHPHQW FH TXL H[SOLTXH TXH QRV FRPPLVVLRQV QXWilisent pas
pleinement ces outils dont il faudrait SRXUWDQW IDLUH XQ PHLOOHXU XVDJH PrPH VLOV VRQW Oj
HQFRUHpODERUpVSDUOH[pFXWLI.
FHWpJDUGMHSHQVHTXHOHFRQWU{OHGHOH[pFXWLIQHGRLWSDVrWUHOHIDLWGXQHVHXOH
FRPPLVVLRQ PDLVGHOHQVHPEOHGHVFRPPLVVLRQVSHUPDQHQWHV'DLOOHXUVPDFRPPLVVLRQ
WUDYDLOOHHQpWURLWHFRRSpUDWLRQDYHF HOOHVFHTXL HVW QpFHVVDLUHFDUQRXV QDXULRQVSDVOHV
moyens humains pour produire tous les rapports de la commission que je prside. Quand
QRXV GpFLGRQV GpWudier tel sujet ou telle loi, nous le faisons en concertation avec la
commission comptente et son prsident, qui mobilise en gnral une personne de son
quipe administrative. En outre, notre rapport annuel est ralis partir de rapports
pralablement tablis par chaque prsident de commission permanente dans son domaine de
comptences. Ceux-ci, qui sont quantitatifs et, de plus en plus, qualitatifs, sont pralablement
dbattus et adopts par la commission concerne. La dconcentration du travail permet ainsi
de rpartir intelligemment la charge en tenant compte des comptences de chacun.
1RXV GLVSRVRQV pJDOHPHQW GXQH EDVH GH GRQQpHV DSSHOpH Apleg , laquelle
chaque commission a accs. cet gard, mon SUHPLHUUDSSRUWVXUODSSOLFDWLRQGHVORLVDYDLW
suscit une polmique avec le Gouvernement, qui disposait de chiffres beaucoup plus
RSWLPLVWHV TXH OHV Q{WUHV &HOD WHQDLW QRWDPPHQW j GHV GLIIpUHQFHV GpYDOXDWLRQ HQWUH QRV
bases respectives. Depuis, celles-FL RQW pWp KDUPRQLVpHV FH TXL SHUPHW GpYLWHU ce type
GLQFLGHQW
M me Ccile Untermaier. Que pensez-YRXV GH OLGpH GH SXEOLHU OpWXGH GLPSDFW
bien avant le dpt du projet de loi pour les textes importants, de manire permettre au
OpJLVODWHXUGDYRLUSOXVGHWHPSVSRXUWUDYDLOOHUHWGHIDLUHDXEHVoin des recommandations
DXPRPHQWGHOpODERUDWLRQGHFHOXL-ci ?

 359

Par ailleurs, si on ne peut imaginer une sanction du pouvoir lgislatif envers le

pouvoir excutif, ne devrions-QRXVSDVHQYLVDJHUXQGLVSRVLWLIDYLVDQWOHFLWR\HQGHODEVHQFH
de publication GXQGpFUHWGDSSOLFDWLRQ ?
M . Rgis Juanico, rapporteur. Je retiens de votre intervention que le Parlement
GLVSRVHGRXWLOVHWGHPR\HQVUHODWLYHPHQWFRPSOpPHQWDLUHVVXUOHFRQWU{OHGHODSSOLFDWLRQ
GHV ORLV HW OHXU pYDOXDWLRQ ,O H[LVWH GDLOOHXUV GDXWUHV RUJDQLVPHV GpYDOXDWLRQ FRPPH OD
Cour des comptes, avec laquelle nous devons travailler de faon complmentaire, ce qui est
de plus en plus le cas.
3OXW{W TXH GH FUpHU LQXWLOHPHQW GDXWUHV RXWLOV WUDYDLOORQV DYHF FHX[ TXL H[LVWHQW
dj : la commissLRQVpQDWRULDOHSRXUOHFRQWU{OHGHODSSOLFDWLRQGHVORLVSHUPHWXQVXLYLGHV
premiers mois cruciaux GHODPLVHHQXYUHGHODORL jO$VVHPEOpHQDWLRQDOHOHFRPLWp
GpYDOXDWLRQHWGHFRQWU{OHGHVSROLWLTXHVSXEOLTXHV&(&LQWHUYLHQWGHX[jWURLVans aprs
OD PLVH HQ XYUH GH OD ORL VRLW HQ DPRQW GX WUDYDLO OpJLVODWLI SRXU HQULFKLU XQH pWXGH
GLPSDFW RX OH WUDYDLO GH SUpSDUDWLRQ GX WH[WH 3HXW-tre devrions-nous renforcer la
FRRUGLQDWLRQGHQRVRXWLOVGHFRQWU{OHUHVSHFWLIVHQWUHOH6pQDWHWO$Vsemble nationale.
Avez-YRXVUpIOpFKLjODIDoRQGDPpOLRUHUOpODERUDWLRQGHVpWXGHVGLPSDFWHWG\
DVVRFLHUGHVRUJDQLVPHVH[WpULHXUVjOH[pFXWLIHWDXOpJLVODWLI ?
M me la prsidente Laure de La Raudire. Comment expliquez-vous que certains
dcrets environ 20 % ne soient pas publis ? Cela rsulte-t-LOGXQHGpIDLOODQFHGHOpWXGH
GLPSDFW RX GDPHQGHPHQWV VLJQLILFDWLIV GHV SDUOHPHQWDLUHV GRQW OHV HIIHWV QRQW SDV pWp
valus ? Avez-vous fait une analyse qualitative des dcrets qui ne sont pas pris ?
M . David Assouline. Dans certains pays, il y a deux dbats OXQVXUORSSRUWXQLWp
GHODORLODXWUHVXUVRQFRQWHQX&RPSWHWHQXGHOHPERXWHLOODJHFRQVWDQWGHORUGUHGXMRXU
GHV DVVHPEOpHV SDUOHPHQWDLUHV LO QHVW GpMj SDV IDFLOH GpODERUHU OD ORL Je suis donc
IDYRUDEOH j FH TXH GHV GRFXPHQWV GpYDOXDWLRQ D\DQW VHUYL j OH[pFXWLI SRXU HQJDJHU OD
rdaction du texte nous soient transmis le plus tt possible, avant le dpt du projet de loi. Je
soumettrai en tout cas cette ide au ministre charg des relations avec le Parlement et au
Secrtaire gnral du Gouvernement lors de leur audition par notre commission que
MRUJDQLVH WUDGLWLRQQHOOHPHQW DYDQW OD SXEOLFDWLRQ GH PRQ UDSSRUW (X[-mmes se seront
runis pralablement dans le cadre du comit intermLQLVWpULHOGDSSOLFDWLRQGHODORL&,$/
/H[pFXWLI SRXUUD WRXMRXUV QRXV UpWRUTXHU TXH QL QRV SURSRVLWLRQV GH ORL QL QRV
DPHQGHPHQWVQHVRQWDVVRUWLVGpWXGHGLPSDFW1RXVGHYRQVSUHQGUHQRVUHVSRQVDELOLWpVHQ
OD PDWLqUH HW PLHX[ PHVXUHU OHIIHW GH QRWUe propre production lgislative, ce qui renvoie
HQFRUHXQHIRLVjODTXHVWLRQGHVPR\HQVPR\HQVFRQVWDQWVFHVWLPSRVVLEOH,OIDXGUDLW
GqV ORUV DVVXPHU GHYDQW OHV FLWR\HQV OH IDLW TXH OH 3DUOHPHQW QD SDV VXIILVDPPHQW GH
PR\HQVDORUVTXLOVRQWOLPSUHVVLRQTXLOHQDWURSHWTXLO\DGHVJDVSLOODJHV&HODVXSSRVH
GDUUrWHUWRXVOHVGLVFRXUVGpPDJRJLTXHVHWGHGLVWLQJXHUODTXHVWLRQGHVPR\HQVSHUVRQQHOV
GHFKDTXHSDUOHPHQWDLUHGHFHOOHGHVPR\HQVFROOHFWLIVSHUPHWWDQWDX3DUOHPHQWGDVVXPHU
son rle. Nous sommes cet gard trs loin du compte. Je rappelle que les membres du
&RQJUqVDPpULFDLQGLVSRVHQWGXQHGL]DLQHGHFROODERUDWHXUVWUqVTXDOLILpVSRXUHIIHFWXHUGHV
PLVVLRQV GH FRQWU{OH HW TXLOV SHXYHQW FRPPDQGHU GHV pWXGHV j GHV RUJDQLVPHV
indpendants.
Par ailleurs, il ne faudrait pas que la volont de rationaliser la production lgislative
HW GpYLWHU OD ORL EDYDUGH QH VRLW YpFXH FRPPH XQH FRQWUDLQWH H[FHVVLYH SDU OHV
parlementaires, ce qui rduirait le dbat dmocratique et notre libert de lgifrer. Il convient
donc de trouver un juste milieu.

 360

/RUVTXXQ GpFUHW QHVW SDV SXEOLp RX TXLO QHVW SDV FRQIRUPH j OD YRORQWp GX
OpJLVODWHXUQRVFRPPLVVLRQVSDUOHPHQWDLUHVSRXUUDLHQWMRXHUXQU{OHGDOHUWH/HVVHPDLQHV
GH FRQWU{OH YRLUH GLQLWLDWLYH SDUOHPHQWDLUH SRXUUDLHQW SHUPHWWUH GLQWHUSHOOHU OH
Gouvernement en la matire.
M . le rapporteur. ,O FRQYLHQGUDLW DXVVL GDYRLU XQH PHLOOHXUH FRRUGLQDWLRQ HQWUH
ORUGUHGXMRXUGX6pQDWHWFHOXLGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOHORUVGHVVHPDLQHVGHFRQWU{OH
M . David Assouline. Il est vrai que les deux chambres se livrent parfois aux mmes
FRQWU{OHV 'DQV OD PHVXUH R ORQ D SHX GH PR\HQV DXWDQW OHV UDWLRQDOLVHU $X FRXUV GX
FROORTXHGHO2&'(TXHMpYRTXDLVMDLGDLOOHXUVSODLGpSRXUTXLO \DLWXQHFRRUGLQDWLRQ
rgulire entre nos deux assembles sur le bilan des lois values, les rapports raliss, le
programme de travail. Cela pourrait ainsi se faire entre ma commission et votre comit
FKDUJpGHOpYDOXDWLRQGHVSROLWLTXHVSXEOLTXHV
M me la prsidente Laure de La Raudire. Les prsidents de commission des
deux chambres devraient aussi se runir plus rgulirement.
M . David Assouline. Ma commission veille ne pas procder des valuations
similaires dj conduites par une commission permanente.
Pour amlioreU OHV pWXGHV GLPSDFW LO IDXGUDLW GHPDQGHU DX *RXYHUQHPHQW TXLO
dfinisse des indicateurs et des normes cet effet. Mais la solution idale serait videmment
que les assembles aient les moyens de produire leurs propres tudes en la matire.
Plusieurs rDLVRQV H[SOLTXHQW ODEVHQFH GH SXEOLFDWLRQ GH certains dcrets : le
caractre fourre-tout de certains textes qui impliquent un important travail
interministriel ; des changements de contexte politique ou social qui peuvent conduire
renoncer une mesure  j XQH pSRTXH OD VLPSOH UpWLFHQFH GH OH[pFXWLI j OpJDUG GH
GLVSRVLWLRQV TXLO QD SDV VRXKDLWpHV ; le fait, aussi, que certains dcrets soient considrs
FRPPHVHFRQGDLUHVGDQVORUGUHGHVSULRULWpVJRXYHUQHPHQWDOHV
Nous avons galement rgler le problme des lois bavardes, qui rendent
FRPSOLTXpH OpODERUDWLRQ GHV GpFUHWV GDSSOLFDWLRQ GDXWDQW TXXQ WH[WH SHXW GRXEOHU GH
YROXPHORUVGHOH[DPHQHQFRPPLVVLRQSXLVHQVpDQFHSOpQLqUHHW FHDORUVPrPHTXHVD
version initiale peut comporter une FHQWDLQHGDUWLFOHV souvent parce que sa prsentation en
a t diffre, comme cela semble tre le cas du projet de texte sur la cration.
-H UpSqWH TXH VLO Q\ D SDV HQ DPRQW XQH FROODERUDWLRQ HQWUH OH 3DUOHPHQW HW
OH[pFXWLIRQQHSRXUUDSDVQRXVHPSrFKHUGHPRGLILHUHWGHQULFKLUOHVWH[WHVTXLQRXVVRQW
SURSRVpV VLQRQ OH 3DUOHPHQW QDXUDLW DXFXQ U{OH HW VHUDLW XQH VLPSOH FKDPEUH
GHQUHJLVWUHPHQW2UODORLGRLWDYDQWWRXWrWUHOLVLEOHSUpFLVHHWVLPSOH6LQRVFRQFLWR\HQV
sont censs ne pas ignoreUODORLRQIDLWWRXWDXMRXUGKXLSRXUTXLOVQHODFRPSUHQQHQWSDV
Cela ne peut plus durer. cet gard, la rgle selon laquelle il convient de supprimer une
norme quand on en cre une est utile. Je rappelle que, selon nos informations, les maires
auraient, chaque anne, tenir compte de 80 000 pages de circulaires. Dans ces conditions,
EHDXFRXS QH OH IRQW SDV &HOD H[SOLTXH GDLOOHXUV TXH FHUWDLQV PDLUHV QH VH VRLHQW SDV
reprsents lors des dernires lections municipales.
M me la prsidente Laure de La Raudire. En fait, vous prconisez la
coproduction lgislative propose par Jean-Franois Cop quand il tait prsident du groupe
803DYHFXQWUDYDLOHQDPRQWpYLWDQWGHUDMRXWHUWURSGDUWLFOHVORUVGXGpEDWSDUOHPHQWDLUH

 361

M . David Assouline. ceci prs que cette coproduction tait entre le groupe UMP,
PDMRULWDLUH HW OH *RXYHUQHPHQW DORUV TXH MH VXLV SDUWLVDQ GXQH FRSURGXFWLRQ HQWUH le
Parlement et ce dernier.
M me la prsidente Laure de La Raudire. -HQ\ FURLVSDV FDUGqVTXRQGpEDW
trs en amont de dispositions susceptibles de figurer dans la loi, on fait tat de clivages
SRXYDQW H[LVWHU VXU XQ VXMHW HW LO HVW DORUV FRPSOLTXp GREWHQLU XQH DVVRFLDWLRQ UpHOOH HW
constructive, sauf sur les sujets consensuels.
M . David Assouline. Je ne parle pas WDQWGXGpEDWTXHGHVpOpPHQWVGDSSUpFLDWLRQ
des mesures envisages.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Je comprends mieux.
M me Ccile Untermaier. On aurait intrt, encore une fois, pour les textes
LPSRUWDQWVjGLVSRVHUGHOpWXGHGLPSDFWELHQDYDQWSRXUSHUPHWWUHDXGpSXWpTXLHQWHQG
PHQHUXQWUDYDLOGHWHUUDLQGDYRLUOHWHPSVGHQDSSUpFLHUOHFRQWHQX-DLHQHIIHWEHDXFRXS
de difficults organiser des ateliers lgislatifs citoyens, dans lesquels le projet de loi est
examin en amont afin de permettre aux citoyens de proposer des amendements. Si on
adoptait une telle mesure et si tous les dputs faisaient cela, la loi et le travail parlementaire
seraient sans doute mieux perus.
M . David Assouline. Certes, mais plus les travaux prparatoires sont longs et
GRQQHQW OLHX j FRQFHUWDWLRQ SOXV OHV FLWR\HQV QRXV UHSURFKHQW XQ PDQTXH GHIILFDFLWp /H
WHPSV OpJLVODWLI VHVW PRGLILp DYHF OH TXLQTXHQnat et nous sommes lus pour agir vite, de
manire ce que nos concitoyens voient concrtement dans leur vie la traduction des choix
SROLWLTXHV TXLOV RQW IDLWV 2U OHV SURFpGXUHV DFWXHOOHV GH fabrication de la loi leur
paraissent dj longues.
Quel que soit le Gouvernement, ce problme, qui est li un monde plus rapide et
R OLQVWDQWDQpLWp HVW GHYHQXH TXDVLPHQW OD UqJOH VH SRVHUD GH SOXV HQ SOXV 3RXUWDQW OH
WUDYDLOOpJLVODWLISDUFHTXLOWLHQWFRPSWHGHFHUWDLQHVH[LJHQFHVGpPRFUDWLTXHVQHSHut pas
VDFFpOpUHUDX-del de certaines limites. Ainsi, les mmes citoyens qui nous reprochent de ne
SDV DVVH] OHV FRQVXOWHU SHXYHQW pJDOHPHQW GpSORUHU TXRQ QH SUHQQH SDV GH PHVXUHV DVVH]
vite. La question est de savoir comment concilier ces deux exigences.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Je vous remercie. Il serait bon en effet
de travailler davantage avec le Snat sur ces sujets et de faon plus formelle.

 362

Sance du mardi 1er juillet 2014

La mission procde ODudition, ouverte la presse, de M. Jean-Luc Warsmann,
dput.
M me la prsidente Laure de La Raudire. /H3UpVLGHQWGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOH
QRXV D FRQILp XQH PLVVLRQ GLQIRUPDWLRQ VXU OD VLPSOLILFDWLRQ OpJLVODWLYH HW QRXV DYRQV
souhait vous entendre pour que vous nous fassiez part de votre exprience plusieurs titres.
(Q SUHPLHU OLHX HQ WDQW TXDXWHXU GH TXDWUH ORLV GH VLPSOLILFDWLRQ GX GURLW GRQW
GHX[RQWpWpWUDQVPLVHVSRXUDYLVDX&RQVHLOGeWDWTXHSHQVH]-vous de la saisine du Conseil
GeWDW sur les propositions de loi ? Faudrait-il la rendre obligatoire pour toutes les
SURSRVLWLRQVGHORLD\DQWXQHSHUVSHFWLYHVpULHXVHGLQVFULSWLRQ ?
M . Jean-Luc Warsmann. -HQHSHQVHTXHGXELHQGHODVDLVLQHGX&RQVHLOGeWDW
sur les propositions de loi. Celle-ci a permis de mettre galit le Parlement et le
*RXYHUQHPHQWVXUWRXWGHSXLVTXHORQDWURXYpXQpTXLOLEUHHQPDWLqUHGHSXEOLFLWpGHODYLV
UHQGXSDUOH&RQVHLOGeWDW
Quand le Gouvernement a une ide de projet de loi, il demande un avis au Conseil
GeWDW&HOXL-ci lui remet son avis sans le publier. Le Gouvernement peut supprimer certains
DUWLFOHVGHVRQSURMHWVLODYLVGX&RQVHLOGeWDWHVWLQFHQGLDLUHHWLOQDSDVjWUDQVPHWWUHFHW
DYLV ,O QHQ YD SDV GH PrPH SRXU OHV SDUOHPHQWDLUHV : ds que nous dposons une
proposition de loi, celle-FL HVW UHQGXH SXEOLTXH 6L ODYLV UHQGX SDU OH &RQVHLO GeWDW HVW
GpIDYRUDEOHjSOXVLHXUVDUWLFOHVGXQHSURSRVLWLRQGHORLVRQDXWHXUVHQWURXYHWUqVDIIDLEOL
3RXU UpWDEOLU XQ pTXLOLEUH RQ D pPLV OLGpH TXH ODXWHXU GH OD SURSRVLWLRQ GH ORi rendrait
SXEOLF ODYLV GX &RQVHLO GeWDW VDXI VXU OHV GLVSRVLWLRQV GRQW LO SURSRVH OXL-mme la
VXSSUHVVLRQ /DXWHXU SHXW GRQF GpFLGHU GH UHWLUHU FHUWDLQV DUWLFOHV SRXU WHQLU FRPSWH GH
ODYLVGX&RQVHLOGeWDWVDQVULVTXHUSRXUDXWDQWGHVDIIDLEOLU
Cette saisine constitue un grand progrs : souvenez-vous de ma proposition
FRQFHUQDQW OHV PDUFKpV SXEOLFV YLVDQW j UHPRQWHU OH VHXLO GH GLVSHQVH GREOLJDWLRQ GH
SXEOLFLWpHWGHPLVHHQFRQFXUUHQFH/H&RQVHLOGeWDWD\DQWSUpFpGHPPHQWDQQXOpOHGpFUHW
qui UHOHYDLWFHVHXLOOH*RXYHUQHPHQWQHYRXODLWSOXVHQHQWHQGUHSDUOHU0DLVMDLSODLGpPD
FDXVHHQDVVHPEOpHJpQpUDOHHWPDOJUpORSSRVLWLRQGXUDSSRUWHXUGHODVHFWLRQOHYRWHQRXV
IXWIDYRUDEOH$LQVLOHVSDUOHPHQWDLUHVSHXYHQWVDGUHVVHUDX[FRQVHLOOHUVGeWDWSRXUSODLGHU
leur cause.
/LQLWLDWLYH SDUOHPHQWDLUH HW OLQLWLDWLYH JRXYHUQHPHQWDOH VH WURXYHQW GRQF
UppTXLOLEUpHV /pWDW GH QRV ILQDQFHV SXEOLTXHV HVW VXIILVDPPHQW GpVDVWUHX[ SRXU QRXV
dissuader de crer une autre force de conseil, exploitons celles qui existent.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Cela ne vaut que pour les propositions
TXL VRQW VXVFHSWLEOHV GrWUH DGRSWpHV. Or elles sont dj dposes sur le bureau de
O$VVHPEOpHQDWLRQDOHDYDQWTXHORQQHVDLVLVVHOH&RQVHLOGeWDW
M . Jean-Luc Warsmann. Vous avez raison. Il me semble malgr tout que
OpTXLOLEUH DXTXHO QRXV VRPPHV SDUYHQXV HVW VDWLVIDLVDQW 'qV TXH OD SURSRVLWLRQ HVW
VXVFHSWLEOH GrWUH LQVFULWH j ORUGUH GX MRXU VRQ DXWHXU VLO OH VRXKDLWH SHXW VDGUHVVHU DX
&RQVHLOGeWDW,OUHQGUDSXEOLTXHODSDUWLHGHODYLVSRUWDQWVXUOHVGLVSRVLWLRQVTXLOHQWHQG
maintenir.

 363

M me Ccile Untermaier. /LQVFULSWLRQ GXQH SURSRVLWLRQ j ORUGUH GX MRXU QH

devrait-HOOHSDVREOLJDWRLUHPHQWrWUHSUpFpGpHGXQHGHPDQGHGHVDLVLQHGX&RQVHLO GeWDW ?
M . Jean-Luc Warsmann. -H Q\ YHUUDLV DXFXQ LQFRQYpQLHQW j SDUWLU GX PRPHQW
RODXWHXUGHODSURSRVLWLRQGHORLQHUHQGSDVSXEOLTXHVOHVSDUWLHVTXLOQHPDLQWLHQWSDV
/pFKDQJH MXULGLTXH HW LQWHOOHFWXHO TXH SHUPHW OD VDLVLQH HVW WRXMRXUV SURIitable, et chacun
peut ensuite faire valoir ses arguments.
M me la prsidente Laure de La Raudire. -DLPHUDLVDYRLUYRWUHSRLQWGHYXHVXU
OHVDYLVGX&RQVHLOGeWDWSRUWDQWVXUOHVSURMHWVGHORL(QHIIHWSOXVLHXUVSHUVRQQHVQRXVRQW
suggr de rendre pXEOLTXHOLQWpJUDOLWpGHFHWDYLV0DLVGDXWUHVQRXVRQWGpFRQVHLOOpGHOH
faire, au motif que cela limiterait le pouvoir du Gouvernement. Selon eux, il suffirait de ne
UHQGUHSXEOLTXHTXHODSDUWLHGHODYLVGX&RQVHLOGeWDWVXUOpWXGHGLPSDFW
M . Jean-Luc Warsmann. 6L ORQ YHXW TXH OH &RQVHLO GeWDW MRXH VRQ U{OH GH
conseiller auprs du Gouvernement, il faut que le Gouvernement se sente libre quand il
VROOLFLWHVRQDYLV2UFHQHVHUDLWSDVOHFDVVLRQOREOLJHDLWjUHQGUHFHWDYLVSXEOLF'RQF
autant que le Gouvernement garde cet avis pour lui.
Mais venons-HQDX[pWXGHVGLPSDFW TXL IDLVDLHQW SDUWLHGHVUHFRPPDQGDWLRQVGX
rapport du comit Balladur de rflexion et de proposition sur la modernisation et le
rquilibrage des institutions de la Ve 5pSXEOLTXH/H*RXYHUQHPHQWQHQYRXODLWSDVPDLV
HOOHV RQW pWp UpWDEOLHV LFL j PDUFKH IRUFpH -H QH YDLV SDV SRUWHU GDSSUpFLDWLRQ VXU OHV
dcisions du Conseil constitutionnel. Je dirai simplement que celui-ci, dans sa grande
sagesse, touche rarement daQV VHV GpFLVLRQV j GHV TXHVWLRQV GRQW OLPSDFW SROLWLTXH HVW
important.
7RXW FH TXL SHXW UHQIRUFHU OHV pWXGHV GLPSDFW HVW SRVLWLI 1pDQPRLQV JDUGRQV j
OHVSULWTXHQRVLQVWLWXWLRQVGRLYHQWSHUPHWWUHDX*RXYHUQHPHQWTXHOTXLOVRLWGHGLULJHUOH
pays aYHF UDSLGLWp HW HIILFDFLWp /LQWpUrW GH FHV pWXGHV QHVW SDV GH SURYRTXHU XQH
FRQIURQWDWLRQHQWUHODGURLWHHWODJDXFKHPDLVGDPHQHUOH[pFXWLIjIDLUHpWDWGX rapport
qualit-prix GHODPRGLILFDWLRQOpJLVODWLYHTXLOSURSRVHHWVXUWRXWjGpPRQWUHr en quoi la
VROXWLRQTXLOSUpFRQLVHHVWODPHLOOHXUH
,O QH IDXW GRQF SDV DORXUGLU OH V\VWqPH -DXUDLV pWp PDUUL TXH j ORFFDVLRQ GH
OH[DPHQ GX SURMHW GH ORL UHODWLI j GpOLPLWDWLRQ GHV UpJLRQV OH 6pQDW EORTXH SHQGDQW XQH
VHPDLQHXQHUpIRUPHGXQJRXYernement que, par ailleurs, je ne soutiens pas.
M me Ccile Untermaier. -H VXLV GDFFRUG DYHF YRXV  OD WUDQVSDUHQFH QHVW SDV
toujours ncessaire. Pour autant, il me semble insuffisant de ne rendre publique que la partie
GHODYLVGX&RQVHLOGeWDWSRUWDQW VXUOpWXGHGLPSDFW&HODUHPHWWUDLWHQFDXVHVHORQPRL
le ncessaire quilibre des pouvoirs entre le Parlement et le Gouvernement.
-DSSURXYHOHIDLWTXLOQHIDXWSDVSXEOLHUODYLVQpJDWLISRUWDQWVXUGHVGLVSRVLWLRQV
retires par le Gouvernement. Sous cette rserve, qui me parat effectivement sage parce
TXHOOH PHWWUDLW OLQWpUHVVp HQ SRVLWLRQ GH IDLEOHVVH MH FRQVLGqUH TXH ORQ SRXUUDLW SXEOLHU
OLQWpJUDOLWpGHODYLVGX&RQVHLOGeWDW pWXGHGLPSDFWHWSURMHWGHORL
M . Jean-Luc Warsmann. Pour avoir planch  GHYDQW OH &RQVHLO GeWDW MH
SUpFLVHTXLOHVWSRVVLEOHGHIDLUHpYROXHUODYLVGX&RQVHLOGeWDW(WMHYDLVYRXVHQGRQQHU
un exemple, qui me vaut, toutes les semaines, des courriels de satisfaction de la part de nos
concitoyens : OD SULVH HQ FKDUJH SDUWLHOOH GX FRW GHV IXLWHV GHDX SDU OHV GLVWULEXWHXUV TXL

 364

figure dans la troisime loi de simplification du 17 PDL6LOQ\DYDLWSDVHXGpFKDQJH

DYHFOH&RQVHLOGeWDWMHSHQVHTXHMDXUDLVpWp renvoy dans mes cordes .
M . Rgis Juanico, rapporteur. Nous nous demandons, au sein de notre mission,
FRPPHQW IDLUH FRQWUH[SHUWLVHU OpWXGH GLPSDFW &HW DYLV GLIIpUHQW GH FHOXL GX &RQVHLO
GeWDW SRUWHUDLW VXU OD TXDOLWp GH OpWXGH GLPSDFW ,O SRXUUDLW YHQLU GXQ RUJDQLVPH
indpendant extrieur Conseil de la simplification pour les entreprises, Conseil
pFRQRPLTXH VRFLDO HW HQYLURQQHPHQWDO &RQVHLO QDWLRQDO GpYDOXDWLRQ GHV QRUPHV qui
varierait suivant les thmatiques abordes par les textes de loi. Y voyez-vous un facteur de
UDOHQWLVVHPHQWRXXQIDFWHXUGHQULFKLVVHPHQWGHODTXDOLWpGHVpWXGHVGLPSDFW ?
M . Jean-Luc Warsmann. -HQDLSDVGHVROXWLRQjYRXVSURSRVHU/RUVTXHMpWDLV
SUpVLGHQWGHODFRPPLVVLRQGHV/RLVDXFRXUVGHODSUpFpGHQWHOpJLVODWXUHMDLIDLWDSSHO
des professionnels de mon territoire, par exemple des experts-FRPSDEOHVSOXW{WTXjFHX[GX
CESE SRXUOHVTXHOVMDLGDLOOHXUVOHSOXVJUDQGUHVSHFW6DQVGRXWHIDXGUDLW-il inciter nos
FROOqJXHV j VDGUHVVHU DX[ SUDWLFLHQV GH OHXU GpSDUWHPHQW &HVW Wrs commode et leur
expertise est dsintresse.
M me la prsidente Laure de La Raudire. En tant que rapporteur, la fois du
projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la V e Rpublique, qui a
conduit la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et de la loi organique du 15 avril
 UHODWLYH j ODSSOLFDWLRQ GHV DUWLFOHV 34-1, 39 et 44 de la Constitution, quelles sont les
SLVWHV GDPpOLRUDWLRQGHODSURFpGXUHOpJLVODWLYH TXHYRXVDORUVH[SHUWLVpHVHW GpIHQGXHV \
compris conWUHODYLVGX*RXYHUQHPHQW ? Quelle apprciation portez-vous sur celles qui ont
t mises en application ? Quelles sont celles que vous auriez aim mettre en place, sans y
tre toutefois parvenu ?
M . Jean-Luc Warsmann. On ne va pas refaire le dbat, mais je regrette vraiment
GDYRLUGFpGHUVXUOHV UpVROXWLRQV GHODUWLFOH-1 de la Constitution ! Je trouve en effet
TXXQ3DUOHPHQWVHGLVFUpGLWHTXDQGLO bavarde .
&HODGLWQRXVDYRQVSURJUHVVpVXUOHVpWXGHVGLPSDFW(QUHYDQFKHQRXVQDYRQV
pas avaQFp VXU OHV DPHQGHPHQWV GX *RXYHUQHPHQW 2U OH[SpULHQFH PRQWUH TXH WRXV OHV
gouvernements ont tendance en abuser. Faut-il interdire totalement au Gouvernement de
dposer un amendement de dernire minute ? Si je le suggrais, je serais en contradiction
aYHF OLGpH TXH MDL GpIHQGXH GHYDQW YRXV LO \ D TXHOTXHV LQVWDQWV HW TXL HVW TXXQ
JRXYHUQHPHQWGRLWDYRLUODSRVVLELOLWpGDJLU,OQHQUHVWHSDVPRLQVTXHMHWURXYHGpVDVWUHX[
TXHORQSXLVVHGpSRVHUGHVDPHQGHPHQWVGHGHUQLqUHPLQXWHSRXUVHGLVSHQVHUGXQHpWXGH
GLPSDFW FRPPHOHSHUPHWQRWUHOpJLVODWLRQ&HVWSDUWLFXOLqUHPHQWFDULFDWXUDOHQPDWLqUH
fiscale.
Le sujet a t abord au cours de la dernire lgislature et il a t dcid que le
*RXYHUQHPHQWGHYDLWFRQVHUYHUXQHPDUJHGHPDQXYUH0DLQWHQDQWMHSHQVHTXHFHQHVW
SDVVDWLVIDLVDQWYXODEXVTXHQIRQWOHVJRXYHUQHPHQWVGHWRXWHVWHQGDQFHV&HODQHYDSDV
GDQVOLQWpUrWGXSD\V3HXW-tre faudrait-il au moins prvoir un dlai ?
M me la prsidente Laure de La Raudire. Ne peut-on pas aligner les dlais de
dpt des amendements du Gouvernement sur ceux applicables aux parlementaires ?
M . Jean-Luc Warsmann. &HUWDLQVDPHQGHPHQWVPpULWHQWXQHpWXGHGLPSDFW2Q
pourrait peut-tre utiliser ce biais.

 365

Je reconnais au Gouvernement la libert de proposer un amendement modifiant

VXEVWDQWLHOOHPHQWXQSRLQWGHOpJLVODWLRQ0DLVVRQGHYRLUHVWWRXWGHPrPHGH[SOLTXHUDX
3DUOHPHQW SRXUTXRL 2U RQ SHXW FRQVLGpUHU TXLO \ D Oj GHV DEXV 'DQV FHV FRQGLWLRQV
SRXUTXRLQHSDVLPSRVHUXQHpWXGHGLPSDFW ? Bien VUFHODLPSOLTXHTXHTXHOTXXQSXLVVH
tre saisi en cas de diffrend entre les parties prenantes. En la matire, notre rglementation
est vraiment inadapte.
M me Ccile Untermaier. 2QSRXUUDLWSUHQGUHHQFRPSWHOHIDLWTXHODPHQGHPHQW
ERXOHYHUVH OpFRQRPLH GX SURMHW GH ORL 0DLV TXL GpFLGHUD TXLO ERXOHYHUVH OpFRQRPLH GX
projet de loi ?
M . Jean-Luc Warsmann. &HOD QHVW SDV LQIDLVDEOH LO H[LVWH OHV JURXSHV XQH
RSSRVLWLRQGRQWOHVGURLWVRQWpWpUHQIRUFpV2QSRXUUDLWLPSRVHUXQHpWXGHGLPSDFWHWHQ
cas de recours, accorder un dlai de 24 heures telle ou telle institution pour se prononcer
sur cette tude. Cela obligerait indirectement le Gouvernement respecter un certain dlai de
dpt. Ce serait peut-tre le moyen de rquilibrer les choses. Selon moi, il faut travailler
dans cette direction.
M me la prsidente Laure de La Raudire. -HPHSHUPHWVGLQVLVWHU : ne serait-il
SDVVDJHGLPSRVHUOHVPrPHVGpODLVDX[SDUOHPHQWDLUHVHWDX*RXYHUQHPHQWSRXUGpSRVHU
leurs amendements ? Cela permettrait aux SDUOHPHQWDLUHV HW DX UDSSRUWHXU GpYDOXHU
ODPHQGHPHQW GX *RXYHUQHPHQW GDQV GHV GpODLV UDLVRQQDEOHV GH GHPDQGHU DX
*RXYHUQHPHQW XQH pWXGH GLPSDFW HW GpYLWHU TXH ORQ GpFRXYUH DX GHUQLHU PRPHQW XQ
amendement du Gouvernement, ce qui est aussi gnant pour la majorit que pour
ORSSRVLWLRQ&HQHVWSDVGXERQWUDYDLOSDUOHPHQWDLUH
M . Jean-Luc Warsmann. Je ne souhaite pas que ce dlai soit le mme pour le
Gouvernement et pour les parlementaires. Le Gouvernement mane du suffrage universel, il
doit avoir les PR\HQVGHGLULJHUOHSD\V(QUHYDQFKHLOPHVHPEOHQRUPDOTXLOMXVWLILHHQ
ORFFXUUHQFHVHVSULVHVGHSRVLWLRQ
&HODGLWMHSHQVHTXHFHVWGDERUGXQSUREOqPHGHPpWKRGH(QWDQWTXHPHPEUH
GH OD PDMRULWp HW SUpVLGHQW GH OD FRPPLVVLRQ GHV /RLV MDi assist un certain nombre de
runions avec le ministre et avec le rapporteur, destines aborder les sujets de divergence ;
FHX[TXLQpWDLHQWSDVWUDQFKpVODYHLOOHDXUDLHQWWUqVELHQSXOrWUHWURLVMRXUVDXSDUDYDQW,O
PHVHPEOHTXHVLOH[pFXWLIODLVVHFRXOHUOHVFKRVHVFHVWVXUWRXWSDU confort . Si la rgle
pWDLWGLIIpUHQWHOH*RXYHUQHPHQWV\SUHQGUDLWDXWUHPHQW
M me la prsidente Laure de La Raudire. Ne pourrait-RQSDVOREOLJHUjGpSRVHU
ses amendements au plus tard 48 heures avant la discussion du texte "/LPSRUWDQWHVWTXLO
puisse tudier les amendements des parlementaires, ventuellement faire voluer sa position
et dposer lui-mme un amendement.
M . Jean-Luc Warsmann. (QFRUHXQHIRLVLOQHPHVHPEOHSDVSHUWLQHQWGDOLJQHU
les dlaLV GX *RXYHUQHPHQW VXU FHX[ GHV SDUOHPHQWDLUHV 1RV FLWR\HQV HW FHVW
consubstantiel la Ve Rpublique, votent pour un Prsident et lui donnent une majorit.
SDUWLU GH Oj OH *RXYHUQHPHQW GRLW DYRLU OHV PR\HQV GDJLU 2Q QLPDJLQHUDLW SDV TXH OH
pouvoir excutif, dans un pays comme la France, soumis de fortes pressions nationales,
HXURSpHQQHV HW LQWHUQDWLRQDOHV QDLW SDV OHV FRPPDQGHV /XL GHPDQGHU VLO SUHQG XQH
LQLWLDWLYHGHGHUQLHUPRPHQWGHODMXVWLILHUMHVXLVGDFFRUG/DOXLLQWHUGLUHMHVuis contre.
M me Ccile Untermaier. Je crains mme que ce soit vcu comme un argument de
confort du Parlement et donc impopulaire. Nous devons donc nous rsigner lgifrer avec

 366

FH GLVSRVLWLI PDOJUp OHV GLIILFXOWpV TXLO HQWUDvQH 3RXU PD SDUW MH YRXV UHjoins tout fait,
dans la mesure o ces amendements seraient solidement arguments par un expos des
PRWLIVTXLSRXUUDLWVDSSDUHQWHUjXQHpWXGHGLPSDFW
M me la prsidente Laure de La Raudire. Nous nous sommes interrogs
galement sur les amendements substantiels des dputs. Comment rendre plus
oprationnelle la procdure de saisine prvue dans notre Rglement du Comit
GpYDOXDWLRQ HW GH FRQWU{OH GHV SROLWLTXHV SXEOLTXHV SRXU DQDO\VHU OLPSDFW GXQ
amendement ?
M . Jean-Luc Warsmann. 'DERUG LO faut conserver ce qui est une libert
parlementaire. Souvenez-vous de ce que nous avons vcu il y a quelques annes : le
*RXYHUQHPHQW DYDLW SURSRVp XQ SURMHW GH ORL VXU OHV MXULGLFWLRQV ILQDQFLqUHV SXLV ODYDLW
ODLVVp HQ GpVKpUHQFH -H ODL UHSULV VRXV IRUPH GDPHQGHPHQW SDUOHPHQWDLUH PDLV
SDUDGR[DOHPHQW OH *RXYHUQHPHQW VHVW RSSRVp j VRQ SURSUH WH[WH HQ GRQQDQW XQ DYLV
dfavorable mon amendement.
Ensuite, pourrait-on imaginer, par exemple, que le rapporteur dclenche une
PLQLpWXGHGLPSDFW sur un amendement ",OIDXGUDLWWRXWHIRLVTXHODXWHXUVRLWGDFFRUG
,PDJLQH]TXXQSDUOHPHQWDLUHGHODPDMRULWpGpSRVHXQDPHQGHPHQW substantiel et que le
rapporteur, issu lui aussi de la majorit, dclenche une procdure qui se retourne contre lui.
Le GURLWGDPHQGHPHQWGHFHSDUOHPHQWDLUHVHUDLWTXDVLPHQWUpGXLWjQpDQW
M me Ccile Untermaier. Dans cette hypothse qui pourrait aider le dput ou le
UDSSRUWHXUjUpDOLVHUXQHpWXGHGLPSDFW ?
M . Jean-Luc Warsmann. Le CEC ne pose aucun problme.
Dans notre pays, il est arriv par exemple, lorsque les banlieues brlaient
TXHORQDLWEHVRLQTXHOHOpJLVODWHXUYRWHWUqVYLWHXQWH[WH/HOpJLVODWHXUGRLWGRQFSRXYRLU
le faire, tout en amendant assez librement le texte en question. Il ne faut toucher ni cette
rapidit, ni cette libert.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Beaucoup de textes sont examins en
XUJHQFHVDQVTXLO\DLWQpFHVVDLUHPHQWXUJHQFHGXSRLQWGHYXHGXIRQFWLRQQHPHQWGXSD\V
Peut-tre pourrait-RQTXDOLILHUOHVFDVGXUJHnce ?
M . Jean-Luc Warsmann. Si je puis me permettre, on est ici dans la politique et pas
GDQV OH GURLW 8Q GLDORJXH GRLW VLQVWDXUHU HQWUH OH *RXYHUQHPHQW HW VD PDMRULWp ; et si le
*RXYHUQHPHQW SLpWLQH VD PDMRULWp SDUOHPHQWDLUH FHVW j FHOOH-ci de ragir. En revanche,
MHVWLPH OpJLWLPH TXH OH *RXYHUQHPHQW GLVSRVH GHV FRPPDQGHV SDUFH TXLO D JDJQp OHV
pOHFWLRQVTXLODOHSRXYRLUHWTXLODVRXYHQWEHVRLQTXHOHVWH[WHVVRLHQWUDSLGHPHQWYRWpV
'DQVOHPrPHRUGUHGLGpHVLOHVWMXULGLTXHPHQWSRVVLEOHGHVRSSRVHUjXQHpWXGH
GLPSDFW ORUVTXRQ OD FRQVLGqUH LQVXIILVDQWH 3RXUWDQW ORUVTXH MpWDLV SUpVLGHQW GH OD
FRPPLVVLRQ GHV /RLV MH QDL SDV XWLOLVp FHWWH arme atomique . Je me suis content
GLQWHUSHOOHUjSOXVLHXUVUHSULVHVXQPLQLVWUHGHODPDMRULW pour lui faire remarquer telle ou
telle lacune. Ainsi, le fait majoritaire de la Ve Rpublique permet aux parlementaires et aux
UHVSRQVDEOHV SDUOHPHQWDLUHV GH OD PDMRULWp GHQJDJHU XQ GLDORJXH DYHF OH *RXYHUQHPHQW
SRXU ODPHQHU j UHYRLU VD FRSLH VDQV DYRLU EHVRLQ GXWLOLVHU GDUPH MXULGLTXH &HVW FH
GLDORJXHTXLOFRQYLHQWGHGpYHORSSHU

 367

M me Ccile Untermaier. Ne trouvez-vous pas que nous manquons de temps ?

1RXV SUHQRQV HQ PrPH WHPSV FRQQDLVVDQFH GX SURMHW HW GH OpWXGH GLPSDFW 3RXUUDLWimaginer que OpWXGHGLPSDFWVRLWFRPPXQLTXpHDYDQWOHGpS{WGXSURMHWGHORL ?
M . Jean-Luc Warsmann. -DL FRPEDWWX OLGpH GXQH pWXGH GLPSDFW UpDOLVpH a
posteriori. /HV\VWqPHDFWXHOSRXVVpjODEVXUGHHVWOHVXLYDQW : un ministre est nomm ; il
GRQQH ORUGUH j VRn administration centrale de prparer un texte ; une fois que le texte est
SUrWHWDUELWUpLOOXLGHPDQGHGHUpGLJHUOpWXGHGLPSDFW3RXUpYLWHUXQHWHOOHGpULYHRQD
H[LJpTXHOH&RQVHLOGeWDWUHoRLYHOpWXGHGLPSDFWHQDPRQWORUVTXLOHVWVDLVLGHODYDQWSURMHWGHORL7RXWHVOHVpWXGHVGLPSDFWVRQW-elles rdiges avant les projets de loi "-HQHQ
sais rien MDXUDLVSHXUGrWUHQDwIHQYRXVUpSRQGDQWSRVLWLYHPHQW PDLVFpWDLWHQWRXWFDV
OREMHFWLISRXUVXLYL
M me la prsidente Laure de La Raudire. Nous avons commenc rflchir sur
ODSURFpGXUHGXUJHQFHTXL VXSSRVHHW OLQVFULSWLRQUDSLGHGXQSURMHW jORUGUHGXMRXUHW
une seule lecture dans chaque assemble. Or on peut vouloir inscrire rapidement un texte
ORUGUHGXMRXUVDQVQpFHVVDLUHPHQWVHFRQWHQWHUGXQHVHXOHOHFWXUH'HWRXWHVOHVIDoRQVVL
ORQ YHXW TXXQ WH[WH VRLW UDSLGHPHQW DGRSWp LO HVW WRXMRXUV SRVVLEOH GREWHQLU XQ YRWH
conforme.
M . Jean-Luc Warsmann. Non. Le Gouvernement actuel ne sait plus faire. Et dans
six mois, il le saura encore moins.
M me la prsidente Laure de La Raudire. &HVWjYRLUDYHFVDPDMRULWp
M . Jean-Luc Warsmann. Cela suppose que le Gouvernement ait la majorit dans
les deux chambres.
M me la prsidente Laure de La Raudire. &HVWXQSUREOqPHSROLWLTXH
M . Jean-Luc Warsmann. 3RXU PRL OH SUREOqPH QHVW SDV GRUGUH SROLWLTXH ,O
YLHQW GH FH TXH OD VHFRQGH FKDPEUH TXL HVW OH 6pQDW HW TXL QHVW SDV LVVXH GX VXIIUDJH
universel, ne devrait pas avoir le pouvoir de bloquer un texte que le Gouvernement
souhaiterait voir adopt rapidement.
Souvenez-vous de la fois o Raymond Barre, qui connaissait des dmls avec le
535 QDUULYDLW SDV j IDLUH YRWHU VRQ EXGJHW ! Sous la Ve Rpublique, cela peut paratre
surprenant. Pourtant, cela a exist hier et peut donc se reproduire demain. Les cas
GRSSRVLWLRQGX6pQDWVRQWOpJLRQ
-H FRQVLGqUH TXLO IDXW ODLVVHU DX *RXYHUQHPHQW GDQV XQ SD\V GpPRFUDWLTXH HW
PRGHUQHFRPPHOHQ{WUHGDQVOHQYLURQQHPHQWQDWLRQDOHWLQWHUQDWLRQDOTXHORQFonnat, les
PR\HQVGDJLUHWGHIDLUHYRWHUGHVORLVHWGHOHVIDLUHYRWHUUDSLGHPHQW&HODQHPHFKRTXH
pas du tout. Mais nous sommes l en dehors du champ de la simplification.
4XHO HVW OREMHW GH OD VLPSOLILFDWLRQ ? viter que la machine administrative ne
IRQFWLRQQH KRUV GX FRQWU{OH GX SRXYRLU SROLWLTXH HW SDUOHPHQWDLUH 6RXV ODQFLHQQH
OpJLVODWXUHjODFRPPLVVLRQGHV/RLVQRXVGLVLRQVYRORQWLHUVTXHQRXVDYLRQVOLPSUHVVLRQ
GrWUH FRPPH 3pQpORSH : en complexifiant la loi 364 jours par an, et en votant une loi de
simplification le 365e MRXU -DYRXH DYRLU pWp XQ SHX FKRTXp GHQWHQGUH OHV pOXV GH OD
QRXYHOOHPDMRULWpFULWLTXHUFHTXDYDLWIDLWODQFLHQQHPDMRULWpHQPDWLqUHGHVLPSOLILFDWLRQ :
ODGYHUVDLUHQHVWSDVODGURLWHRXODJDXFKHPDLVODPDFKLne administrative.

 368

-H PH SHUPHWV GH UDSSHOHU OH[HPSOH GH OD VLPSOLILFDWLRQ GX EXOOHWLQ GH SD\H /D
commission des Lois a d batailler pour viter que la rforme ne soit vide de sa substance.
Notre adversaire tait la commission des Affaires sociales, dont le rapporteur expliqua la
tribune que le texte remettrait en cause un certain nombre de droits $XERXWGXQPRPHQW
les instances charges de collaborer avec un certain nombre de partenaires entrent en osmose
avec ces derniers et se font leur porte-pDUROH 9RLOj SRXUTXRL MDYDLV GpIHQGX OLGpH TXH OD
simplification devrait tre conduite par la commission des Lois, ou par une commission
spciale, en tout cas par une instance extrieure au domaine vis. Sinon, aucune remise en
FDXVHQHVWSRVVLEOH
M . le rapporteur. Je souhaiterais avoir votre avis concernant de la transposition
des directives europennes. Quelles sont les bonnes pratiques en la matire ? On prconise
VRXYHQW GH UHFRXULU DX[ RUGRQQDQFHV j FRQGLWLRQ GDYRLU FRPPXQLFDWLRQ GH ODYLV GX
ConVHLO GeWDW VXU OH SURMHW GRUGRQQDQFH HW GXQH pWXGH GLPSDFW VXU FH GHUQLHU SRXU
identifier, notamment, les surtranspositions. Sans doute avez-vous eu transposer un certain
nombre de directives europennes. Comment vous y tes-vous pris ?
M . Jean-Luc Warsmann. $XMRXUGKXL QRXV QDYRQV DXFXQ RXWLO DX 3DUOHPHQW
SRXU LGHQWLILHU XQH VXUWUDQVSRVLWLRQ &HUWHV XQHVXUWUDQVSRVLWLRQ SHXW rWUH GLQWpUrW JpQpUDO
IUDQoDLV6LOHVSRXYRLUVSXEOLFVIUDQoDLVHVWLPHQWTXHGDQVXQGRPDLQHSDUWLFXOLHUODFFRUG
qui a t conclu avec nos partenaires Bruxelles ne va pas assez loin mais que dans trois ou
cinq ans on pourra amliorer les rgles europennes, une surtransposition peut permettre
GDQWLFLSHU FH PRPHQW HW SDU H[HPSOH GH GRQQHU WURLV RX FLQT DQV GDYDQFH j notre
pFRQRPLH 'DQV XQ WHO FDV OD VXUWUDQVSRVLWLRQ HVW SRVLWLYH 0DLV GDQV OD SUDWLTXH MH QDL
MDPDLVDVVLVWpjXQGpEDWRGHWHOVDUJXPHQWVDYDLHQWpWpDYDQFpV-DLSOXW{WOLPSUHVVLRQ
que nous ne contrlons pas suffisamment la situation, au point que nous laissons passer des
concepts trangers au droit franais, lesquels entranent de gros problmes de transposition.
/H[HPSOH OH SOXV FDULFDWXUDO HVW OD WUDQVSRVLWLRQ par appartement . Celle-ci ne
rpond aucun plan global, le Gouvernement se contentant de rdiger quelques
DPHQGHPHQWVTXLO confie certains dputs de la majorit.
Par ailleurs, je ne suis pas un fervent partisan des ordonnances, mme si vous avez
FRPSULVTXHPDUpDFWLRQSUHPLqUHQpWDLWSDVGHUHWLUHUGHVSRXYRLUVjOH[pFXWLf. Selon moi,
LOIDXWODLVVHUjOH[pFXWLIXQHFHUWDLQHOLEHUWpGDFWLRQ amendement, proposition ou projet
de loi ou ordonnance WRXW HQ QRXV GRWDQW GXQPpFDQLVPH TXL QH[LVWH SDV DXMRXUGKXL
SRXU SHUPHWWUH DX 3DUOHPHQW GpYDOXHU OD WUDQVSRVLWLRQ HW GLGHQWLILHU XQH pYHQWXHOOH
VXUWUDQVSRVLWLRQ&HVHUDLWpYLGHPPHQWVHUYLUOLQWpUrWJpQpUDO
-DL WUDYDLOOp VXU GHV ORLV GH VLPSOLILFDWLRQ HW MDL UHPDUTXp TXH GDQV OH GRPDLQH
agricole, nous tions systmatiquement en situation de surtransposition. Je pense, par
exemple, aux VHXLOVGDXWRULVDWLRQSRXUOHV poulaillers. SLFHVVHXLOVFRUUHVSRQGHQWjOLQWpUrW
JpQpUDO SRXUTXRL OH *RXYHUQHPHQW QLQWHUYLHQW-il pas lui-mme, au niveau europen, au
moment de la ngociation des directives plutt que de nous amener voter, au niveau
franais, dans tel ou tel sens ? Dans ce cas, nous nuisons notre comptitivit sans, en plus,
en tre informs.
M me la prsidente Laure de La Raudire. 1RXVQHVDYRQVSDVDSSUpFLHUVLO\D
ou non surtransposition. Or nous aurions beVRLQ GrWUH PLHX[ LQIRUPpV FDU OHV GLUHFWLYHV
sont transposes par des lois.

 369

M me Ccile Untermaier. -DL pWp UDSSRUWHXUH GXQH ORL WUDQVSRVDQW XQH GLUHFWLYH
HXURSpHQQH -REVHUYH TXLO HVW SRVVLEOH JUkFH j XQ UHQYRL V\VWpPDWLTXH GH FRPSDUHU OD
directive HWOHSURMHWGHORLHWGLGHQWLILHUXQHpYHQWXHOOHVXUWUDQVSRVLWLRQ
M . Jean-Luc Warsmann. &HVW OH[FHSWLRQ /D SOXSDUW GX WHPSV
malheureusement, cela se passe ainsi : un collgue dpose un amendement inspir par le
Gouvernement et destin, par exemple, jVRXPHWWUHjOpWXGHGLPSDFWOHVSRXODLOOHUVGHSOXV
de 50 000 volailles OHPLQLVWUHVHOqYHHWVHGpFODUHIDYRUDEOH/DPHQGHPHQWHVWGRQFYRWp
ELHQTXHOH3DUOHPHQWQHGLVSRVHGDXFXQpOpPHQWGDSSUpFLDWLRQHWTXHOHVSDUWLHVSUHQDQWHV
professionnelles ou autres QDLHQW SDV SX VH[SULPHU j VRQ VXMHW SXLVTXLO VDJLW GXQ
amendement parlementaire.
Quand nous avons cherch une solution aux difficults en matire de marchs
SXEOLFV OHV DXWRULWpV IUDQoDLVHV QRXV RQW H[SOLTXp TXLO QpWDLW SDV SRVVible de remonter le
seuil de 4 000 euros, qui relevait du droit europen. Sans notre volont politique et la matire
JULVHGHVVHUYLFHVGHO$VVHPEOpHQRXVQDXULRQVMDPDLVSXWHQLUWrWHDX*RXYHUQHPHQWHW
ULHQQDXUDLWFKDQJp
Au cours de la prcdente lpJLVODWXUH MDL UHoX XQ UHVSRQVDEOH GH VHUYLFH
britannique, dont le travail consiste prcisment toiletter le droit applicable dans son pays,
HW j UHFKHUFKHU WRXWHV OHV PDUJHV GH PDQXYUH SRVVLEOH SDU UDSSRUW DX GURLW HXURSpHQ ;
ensuite, le politique tranche. Cela existe aussi aux Pays-Bas, mais pas chez nous. Voil
pourquoi, en tant que dputs, nous sommes rgulirement interpells par des professionnels
TXL UHPDUTXHQW TXH OHXUV FRQFXUUHQWV GDXWUHV SD\V GH O8QLRQ HXURSpHQQH GLVSRVHQW GH
marges de manXYUHVXSpULHXUHVDX[OHXUV
&RQWUDLUHPHQW j FH TXDIILUPHQW FHUWDLQV GpPDJRJXHV XQH GLUHFWLYH TXL LQWHUYLHQW
GDQV OH GRPDLQH MXULGLTXH HVW XQH ERQQH QRXYHOOH SRXU O(XURSH TXL VRXIIUH SOXW{W GHV
diffrences que des homognits de traitement. Mais deux difficults se posent alors : la
premire est de transposer cette directive telle quelle, et pas au-del ; la seconde est
GDEURJHUODQFLHQGLVSRVLWLILQWHUQHFHTXLQHVWMDPDLVIDLW
/H[HPSOHGXPLOOH-feuille, qui est souvent donn, correspond la ralit. On peut
dire que sur 100 dispositions, 40 dispositions qui relvent du droit europen viennent
VDMRXWHU j  GLVSRVLWLRQV UHOHYDQW GpMj GX GURLW IUDQoDLV 2U XQH GLUHFWLYH GHYUDLW rWUH
ORFFDVLRQSRXUOH3DUOHPHQWGHWRLOHWWHUOHGURLWHWGHUHWLrer les anciennes dispositions de
GURLWLQWHUQHRXGXPRLQVGHGpEDWWUHGHODQpFHVVLWpGHPDLQWHQLUGDQFLHQQHVREOLJDWLRQV
Les parlementaires devraient tre conscients que tel ou tel secteur conomique va devoir
continuer respecter ces obligations. CHVW XQ YUDL SUREOqPH OH UpVRXGUH VHUDLW WUqV
bnfique pour notre conomie.
M me Ccile Untermaier. ,ODUULYHDVVH]UpJXOLqUHPHQWTXXQHORLGDQVODTXHOOHRQ
a eu le soin de limiter la charge administrative, se trouve vide de son sens par des
dispositioQV UpJOHPHQWDLUHV H[FHVVLYHV &RPPHQW OpYLWHU WRXW HQ UHVSHFWDQW ELHQ VU OD
libert rglementaire du Gouvernement ?
M . Jean-Luc Warsmann. Premirement, depuis 2003-2004, le rapporteur doit
GRQQHU XQ DYLV VXU OHV WH[WHV GDSSOLFDWLRQ VL[ PRLV RX XQ DQ DSUqV &HVW GRQF XQ DYLV
qualitatif.
'HX[LqPHPHQWMHQHSHX[SDVPHPSrFKHUGHUHPDUTXHUTXHGHSXLVWRXWHV
les lois qui ont t votes se sont traduites par un accroissement de la charge publique ou des
charges des entreprises. Pourtant, le PrsideQWGHOD5pSXEOLTXHHWODFWXHO3UHPLHUPLQLVWUH

 370

disent avoir compris la situation ! La dmarche est un peu schizophrnique. On nous parle du
SDFWHGHFRPSpWLWLYLWpPDLVOHWH[WHUHODWLIDX[VWDJHVIDLWTXHOHVHQWUHSULVHVQHQDFFRUGHQW
plus aux jeunes. 4XDQWjODFFRUGVXUOHV heures, il a dsorganis certains secteurs ; dans
mon dpartement, le Conseil gnral rencontre des problmes de ramassage scolaire.
Ne jetons pas la pierre au Gouvernement, mais regardons nous nous-mmes. Encore
une fois, tous les textes examins depuis deux ans en commission des Lois ont entran de
nouvelles dpenses, ne serait-FHTXHODFUpDWLRQGXQH+DXWHDXWRULWpSRXUODWUDQVSDUHQFHGH
la vie publique. Il serait temps de stopper cette volution.
M me Ccile Untermaier. Il HVW YUDL TXH OD FUpDWLRQ GXQH +DXWH DXWRULWp VXU OD
WUDQVSDUHQFHUHQGODVLWXDWLRQHQFRUHSOXVFRPSOH[H0DLVMHFURLVTXRQQHSHXWSDVHQQLHU
OXWLOLWp
M . Jean-Luc Warsmann. &HODPDYDOXTXHOTXHVLQLPLWLpVGDQVPRQSURSUHFDPS
mais je ne vous donnerai pas raison  DXMRXUGKXL DXFXQH ORL QHVW OpJLWLPH TXDQG HOOH
DORXUGLWOHVFKDUJHVSXEOLTXHV'HYDQWOpWDWGHQRWUHSD\VODFKXWHGHVHPSORLVODSHUWHGH
FRPSpWLWLYLWpGDQVWRXV OHVGpSDUWHPHQWV HW ODXJPHQWDWLRQGHODPLVqUHLOPDUULYHGrWUH
en FROqUH'LPDQFKHGHUQLHUjODILQGHPDSHUPDQHQFHMHPHVXLVpOHYpFRQWUHODFWXHOOH
PDMRULWp TXL RUJDQLVH ODSSDXYULVVHPHQW JpQpUDOLVp GX SD\V )UDQFKHPHQW LO IDXW YUDLPHQW
serrer la vis !
M me la prsidente Laure de La Raudire. 2Q VpORLJQH GX VXMHW. Cela dit, je
WURXYHHVVHQWLHOGLGHQWLILHUOHVFRWVDYDQWGHSUHQGUHOHVGpFLVLRQVTXHORQSRXUUDSDUOD
suite, assumer.
M . Jean-Luc Warsmann. /HSUREOqPHHVWTXHORQQHVLQWHUURJHSDV&HQHVWSDV
OD +DXWH DXWRULWp QL VRQ SUL[ TXH MH FRQWHVWH FHVW OH IDLW TXH ORQ QH VH VRLW SDV SRVp OD
TXHVWLRQ GH VDYRLU FRPELHQ FHOD DOODLW FRWHU HW VL ORQ QDXUDLW SDV SX DWWHLQGUH OH PrPH
objectif sans se lancer dans cette dpense supplmentaire.
M me la prsidente Laure de La Raudire. &HODUHOqYHGHOpWXGHGLPSDFW !
M . Jean-Luc Warsmann. &HOD QH QXLW SDV j OREMHFWLI SROLWLTXH 0DLV LO IDXW
VLQWHUURJHU VXU OD PDQLqUH GDWWHLQGUH OREMHFWLI TXH ORQ VHVW IL[p 2U FH QHVW SDV
DXMRXUGKXLODPDQLqUHGHIDLUHGX3DUOHPHQWIUDQoDLV
M me Laure de La Raudire. &RPPHQW V\ SUHQGUH " -H QH YRLV TXH OpWXGH
GLPSDFWTXLSHUPHWGpYDOXHUa priori OHVFRWVHWOHIILFDFLWpGHFKDFXQGHVGLVSRVLWLIVSDU
rappRUWjOREMHFWLIUHFKHUFKp
M . Jean-Luc Warsmann. $XMRXUGKXL RQ REOLJH OH *RXYHUQHPHQW j IDLUH HW j
SUpVHQWHU XQH pWXGH GLPSDFW TXLO GRLW VL SRVVLEOH UpGLJHU DYDQW GDYRLU UpGLJp VRQ WH[WH
0DLV RQ QREOLJH SDV OH 3DUOHPHQW j SDVVHU GX WHPSV GHVVXV 3eut-tre pourriez-vous faire
des suggestions dans ce sens ?
M . le rapporteur. /XQHGHQRVSURSRVLWLRQVHVWGREOLJHUOHUDSSRUWHXUjSUpVHQWHU
OpWXGHGLPSDFWGDQVOHFDGUHOLQWHUYHQWLRQTXLOSURQRQFHHQLQWURGXFWLRQGHODGLVFXVVLRQ
gnrale.
M me Ccile Untermaier. /pWXGHGLPSDFWDFFRPSDJQHELHQOHSURMHWGHORLPDLV
RQ GLVFXWH LPPpGLDWHPHQW GX SURMHW GH ORL VDQV SUHQGUH OH WHPSV GH[DPLQHU OpWXGH
GLPSDFW/pWXGHGLPSDFWQHSRXUUDLW-elle pas tre produite avant mme le projet de loi ?

 371

M . Jean-Luc Warsmann. mon avis, il suffirait de rserver une heure ou deux

XQGpEDWVXUOpWXGHGLPSDFWHQFRPPLVVLRQ
M me la prsidente Laure de La Raudire. Il faudrait tout de mme que ce soit
DVVH]HQFDGUpHWTXHOHUDSSRUWHXUQHVHFRQWHQWHSDVGHOLUHOHxpos des motifs de la loi. Il
devrait indiquer les diffrents scnarios examins par le Gouvernement et justifier le choix
qui a t fait.
M . Jean-Luc Warsmann. Le dbat dmocratique y gagnerait : cela nous
SHUPHWWUDLWGHGpSDVVHUODIIURQWHPHQWXQSHXFDULFDWXUDOHQWUHODPDMRULWpHWORSSRVLWLRQHW
obligerait avoir un dbat sur le rapport qualit-prix de la mesure.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Merci, monsieur le prsident.

 372

Sance du mercredi 9 juillet 2014

La mission procde ODudition, ouverte la presse, de M. Jean-Marie Le Guen,
6HFUpWDLUHGeWDWDX[5HODWLRQVDYHFOH3DUOHPHQWDXSUqVGX3UHPLHUPLQLVWUH.
M me la prsidente Laure de La Raudire. 0HUFL PRQVLHXU OH PLQLVWUH GDYRLU
rpondu notre invitation.
Comme vous le savez, QRWUHPLVVLRQGLQIRUPDWLRQVXUODVLPSOLILFDWLRQOpJLVODWLYH
YRXOXH SDU OH 3UpVLGHQW GH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH HW TXL DUULYH GpVRUPDLV DX WHUPH GH VHV
WUDYDX[VLQWpUHVVHGDYDQWDJHDX flux QRUPDWLITXDX stock des normes lgislatives et
rglementDLUHVDXTXHOOH*RXYHUQHPHQWVDWWHOOHHQpWURLWHFROODERUDWLRQDYHFOH&RQVHLOGH
la simplification pour les entreprises.
Nous rflchissons aux moyens de mieux lgifrer et de provoquer un
changement de culture normative , en nous inspirant notamment des exemples trangers
que nous avons pu tudier lors de nos dplacements Bruxelles, Londres, Berlin et La Haye.
Nos travaux nous ont conduits explorer plusieurs pistes qui nous semblent
susceptibles de contribuer amliorer la fabrique de la loi et au sujet desquelles nous
souhaiterions recueillir le point de vue du Gouvernement.
Quel regard portez-YRXV WRXW GDERUG VXU OD PLVH HQ SODFH GXQ GLVSRVLWLI GH
FRQWUH[SHUWLVHGHVpWXGHVGLPSDFWDFFRPSDJQDQWOHVSURMHWVGHORL ?
Bon nombre des personnes que nous avons entendues et des pratiques que nous
DYRQVSXREVHUYHUFKH]QRVYRLVLQVRQWPRQWUpOXWLOLWpTXLO\DXUDLWjFRQILHUOpYDOXDWLRQGH
ODTXDOLWpGHVpWXGHVGLPSDFWjXQRUJDQLVPHLQGpSHQGDQWFRPSRVpGHUHSUpVHQWDQWVGHOD
socit civile HW FKDUJp HQ VDSSX\DQW VXU GHV H[SHUWV LVVXV GHV VHFWHXUV SULYp HW SXEOLF
QRWDPPHQW GHV XQLYHUVLWpV GH O,16(( GHV DGPLQLVWUDWLRQV pFRQRPLTXHV GHV FRUSV
GLQVSHFWLRQ HW GHV FRQWU{OHV JpQpUDX[ GH UHQGUH XQ DYLV SXEOLF SUHQDQW QRWDPPHQW HQ
FRPSWH Opvolution estime des charges administratives rsultant de la mesure envisage,
ODYLVVXUOHVpWXGHVGLPSDFWTXLDFFRPSDJQHOHVSURMHWVGHORLpWDQWUHQGXSXEOLFORUVGHOD
prsentation de ces derniers en conseil des ministres. Cette mesure serait de nature produire
XQFKDQJHPHQWGHODWWLWXGHGHVDGPLQLVWUDWLRQVHQYHUVOHVpWXGHVGLPSDFWXQHDPpOLRUDWLRQ
de la qualit de ces dernires en amont de cette valuation et un clairage supplmentaire
pour les parlementaires.
Quel pourrait tre cet organisme de contrexpertise ? Faut-il dsigner plusieurs
organismes de contrexpertise en fonction de leur champ de comptence ? Faut-il au contraire
fusionner plusieurs organismes existants et crer une unique autorit administrative
indpendante, charge de la simpOLILFDWLRQ QRWDPPHQW GH OpYDOXDWLRQ GH OD TXDOLWp GH
OpWXGHGLPSDFWDFFRPSDJQDQWWRXWWH[WHOpJLVODWLIRXUpJOHPHQWDLUHTXLOFRQFHUQHRXQRQ
les entreprises ? Je prcise que nous ne souhaitons pas crer une nouvelle structure, mais
plutt rationaliseUOH[LVWDQWRXXWLOLVHUOHVIRUFHVGpMjSUpVHQWHVGDQVODGPLQLVWUDWLRQ
Quels inconvnients verriez-YRXVjFHTXHODYLVGX&RQVHLOGeWDWVXUOHVSURMHWVGH
ORLVRLWSXEOLpVLQRQLQWpJUDOHPHQWGXPRLQVSRXUVDSDUWLHTXLSRUWHVXUOHVpWXGHVGLPSDFW
jointes aux projets de loi ?
Auriez-YRXV GHV REMHFWLRQV j FH TXXQ GpODL GH GpS{W VRLW DSSOLFDEOH DX[
amendements du Gouvernement "0rPHVLFHGpODLpWDLWSOXVFRXUWTXHFHOXLTXLVDSSOLTXH

 373

aux parlementaires, il permettrait au moins de mieux respecter le travail de ces derniers sur
les amendements du Gouvernement et de mieux en analyser les consquences.
Si la procdure acclre devait tre rforme, quelle volution vous paratrait-elle
envisageable ?
'XQH IDoRQ SOXV JpQpUDOH TXHOV DVSHFWV GH OD SURFpdure lgislative vous
sembleraient-ils pouvoir tre modifis ?
1RXVVRPPHVFHUWDLQVTXHQYRWUHTXDOLWpGDQFLHQSDUOHPHQWDLUHWUqVH[SpULPHQWp
vous comprendrez parfaitement toutes ces interrogations, qui pour certaines ont d tre les
vtres lorsque vous sigiez parmi nous.
-HUDSSHOOHTXHOHVDXGLWLRQVIRQWOREMHWGXQFRPSWHUHQGXHWGXQHUHWUDQVPLVVLRQ
HQGLUHFWVXUOHFDQDOLQWHUQHHWVXUOHVLWH,QWHUQHWGHO$VVHPEOpHQDWLRQDOH
M . Jean-0DULH /H *XHQ VHFUpWDLUH GeWDW DX[ UHODWLRQV DYHF OH Parlement,
auprs du Premier ministre. %LHQTXHOOHQHVRLWSHXW-tre pas tre trs accessible au grand
SXEOLFOLQWHUURJDWLRQTXHYRXVVRXOHYH]PDGDPHODSUpVLGHQWHHVWWUqVXWLOHFDUODTXHVWLRQ
GH OLQWHOOLJLELOLWp GHV ORLV HW GX WUDYDLO SDUOHPHQWDLUH SHXW rWUH OXQH GHV UDLVRQV SRXU
OHVTXHOOHV QRV FRQFLWR\HQV GRXWHQW GH ODFWLRQ SROLWLTXH HQ JpQpUDO HW GH FHOOH GHV
parlementaires en particulier il faudrait, cet gard, dresser la liste de tout ce qui peut
poser question. De fait, nos concitoyens VLQWHUURJHQW VXU OD UDSLGLWp OLQWHOOLJLELOLWp HW
OHIILFDFLWpGXWUDYDLOSDUOHPHQWDLUH PDLVMHPDEVWLHQGUDLGHSRXUVXLYUHFHWWHLQWHUURJDWLRQ
sur le terrain des considrations proprement politiques
/D UpIOH[LRQ VXU ODFWLYLWp SDUOHPHQWDLUH HVW PDUTXpH SDU OKLVWRLUH JORULHXVH QRV
SUpGpFHVVHXUV GH OpSRTXH pSLTXH GH OD ,,,e Rpublique, qui ont crit des lois fondatrices,
LQWHOOLJLEOHVHWGDSSOLFDWLRQVLPSOHTXLQRQWSUHVTXHMDPDLVpWpWRXFKpHVGHSXLVORUV7RXW
en vivant avec ce mythe, nous constatons que les rflexes parlementaires de cette poque ne
FRUUHVSRQGHQWSOXVjODUpDOLWpGDXMRXUGKXL/HVORLVGRQWQRXVDYRQVDXMRXUGKXLjWUDLWHU
ne portent plus seulement sur le fonctionnement de la Rpublique, les droits et les liberts
mme si ces lments fondamentaux sont toujours amliorables , mais elles rpondent la
complexit des tats du XXIe VLqFOHRSUpYDOHQWOeWDWSURYLGHQFHHWXQHIRUWHLQWHUYHQWLRQ
pFRQRPLTXHGHOeWDW/DFWLRQOpJLVODWLYHGHYLHQWGRQFEHDXFRXSSOXVFRPSOH[HHWODlecture
GHVSULQFLSHVUpSXEOLFDLQVGHOpSRTXHP\WKLTXHTXHMHYLHQVGpYRTXHUQHVWSHXW-tre pas
pleinement adapte  LO QRXV IDXW QRXV SURMHWHU GDQV ODYHQLU HW GDQV XQH FRPSDUDLVRQ
internationale qui nous parat parfois trs drangeante, car nous y rencontrons des pratiques
du droit plus pragmatiques et moins principielles que celles de la tradition juridique
franaise.
La simplification est un lment dcisif pour gagner en clart, en lisibilit, en
efficacit et en rapidit. La problmatique du choc de simplification est une vision
WUDQVYHUVDOH GH ODFWLRQ SXEOLTXH TXL QH WRXFKH SDV VHXOHPHQW j ODFWLRQ OpJLVODWLYH ,O HVW
GRQFWRXWjIDLWELHQYHQXGDMRXWHUFHYROHWjODFWLRQHQJDJpHQRWDPPHQWSDUYRWUHDQFLHQ
rapporteur, M. Thierry Mandon, qui tait spcialiste de cette problmatique et poursuivra son
action au niveau du Gouvernement.
&HQHVWGXUHVWHSDVODSUHPLqUHIRLVTXRQSDUOHGHODVLPSOLILFDWLRQOpJLVODWLYHTXL
est une sorte de serpent de mer : depuis 1991, date du premier rapporWGX&RQVHLOGeWDW
dnonant la mauvaise qualit de nos lois, nous ne sommes pas parvenus progresser en ce
sens, malgr des discours tenus en toute bonne foi.

 374

Je prcise ce propos que nous ne devons en aucun cas, et malgr des polmiques
rcentes, assimiler la simplification du droit la drgulation. vitons cet amalgame.
Si nous avons eu longtemps une approche quantitative de la simplification,
consistant abroger des dispositions anciennes, codifier et raboter, il nous faut
DXMRXUGKXLQRXVDFKHPLQHUYHUVXQHDSSURFKHSOXVTXDOLWDWLYH0LHX[OpJLIpUHUFHQHVWSDV
ou, du moins, pas seulement PRLQVOpJLIpUHU0LHX[OpJLIpUHUFHVW DGDSWHUOHFRQWHQX
des lois aux attentes de nos compatriotes, aux ncessits et aux contraintes des acteurs de
terrain.
/pFULWXUH GH OD ORL UHVWHUD WRXMRXUV TXHOTXH FKRVH GH FRPSOLTXp FDU QRXV QH
SRXYRQVSDVDYRLUGHVORLVWURSVLPSOLVWHVPrPHVLXQHGHPDQGHVH[SULPHSDUIRLVSRXUGHV
ORLV UHOHYDQW GDYDQWDJH GH OD VLPSOH SURFODPDWLRQ TXH GH ODFWLRQ VXU OH GURLt et sur le
fonctionnement de la socit.
eFULUH OD ORL HVW SDU DLOOHXUV HW GRLW UHVWHU XQH XYUH pPLQHPPHQW SROLWLTXH
/LQWHOOLJLELOLWpHW ODFFHVVLELOLWpGHVORLVVRQWGHVH[LJHQFHVIRQGDPHQWDOHVGRQW OHUHVSHFW
est contrl par le Conseil constitutionnel, mais la mission la plus essentielle du lgislateur
HVWGH[SULPHUODYRORQWpJpQpUDOH&HVWSRXUTXRLMHVXLVRSSRVpjODPLVHHQSODFHGHWRXWH
DXWRULWp TXL SRXUUDLW DYRLU XQ GURLW GH YHWR UpGXLVDQW OLQLWLDWLYH GX 3DUOHPHQW RX GX
Gouvernement sous prtexte de simplification : ce serait la porte ouverte la technocratie.
2Q VHQW ELHQ FHSHQGDQW TXXQH JUDQGH SDUWLH GHV GLIILFXOWpV VH FRQFHQWUHQW VXU XQ
certain nombre de lois on dit souvent que 80 % des difficults sont gnres par 20 % des
lois : exacte ou non, cette affirmation me semble assez juste.
3RXU HQ YHQLU j GHV DVSHFWV SOXV FRQFUHWV MH WLHQV GDERUG j VRXOLJQHU TXH QRXV
GHYRQVUHQGUHjODORLVRQYpULWDEOHSpULPqWUH1RXVGHYRQVUHYHQLUjOHVSULWGHODUWLFOH 34
de la Constitution, qui dispose que la loi doit fixer des rgles gnrales et dterminer des
SULQFLSHVHWGHVREMHFWLIV(OOHQHVWSDVOjSRXUWRXWSUpYRLUSRXUVHVXEVWLWXHUDX[GpFUHWVHW
aux circulaires. Elle ne doit pas tre non plus un recueil de dclarations de bonnes intentions
RXGHVRXKDLWVSROLWLTXHVFRPPHFHVWOHFDVSRXUFHUWDLQHVSDUWLHVYRLUHSRXUODWRWDOLWpGH
certaines lois dclamatives.
Nos lois sont trop bavardes : tantt elles se perdent en prcisions, tantt elles ne
sont pas assez normatives. Pour illustrer ce constat, rappelons que, sur la treizime
lgislature, 400 dispositions ont t insres dans diverses lois pour demander au
*RXYHUQHPHQW OD UHPLVH GXQ UDSSRUW DX 3DUOHPHQW /HV UHVSRQVDELOLWpV VRQW GX UHVWH
partages cet gard et je pourrais citer de nombreux articles de projets de loi dont le
caractre normatif est contestable. Nous devons donc avoir une action conjointe pour mieux
SURWpJHUOHGRPDLQHGHODORL3RXUTXRLQHSDVXWLOLVHUGDYDQWDJHjFHWWHILQODUWLFOH 41 de la
Constitution, qXLSHUPHWDX*RXYHUQHPHQWRXDXSUpVLGHQWGXQHDVVHPEOpHGHFRQWHVWHUOD
QDWXUHOpJLVODWLYHGXQHGLVSRVLWLRQ ? Une telle dmarche, qui est notre porte, serait tout
fait souhaitable de la part du Gouvernement et pourrait tre une action rsolue de la part de
O$VVHPEOpHQDWLRQDOHRXGX6pQDW
Dans le mme esprit, pourquoi ne pas envisager des missions parlementaires
FRQVDFUpHVjFHUWDLQVGHQRVFRGHVGHYHQXVSDUIRLVWUqVYROXPLQHX[/$VVHPEOpHQDWLRQDOH
pourrait, plus encore que le Gouvernement, missionner des quipes de parlementaires de
sensibilits diffrentes pour travailler sans hte, sur deux ou trois ans, reprer les articles
TXL QH VRQW SDV GH QDWXUH OpJLVODWLYH &H WUDYDLO GpSXUDWLRQ GH QRWUH FRGLILFDWLRQ QRXV
SHUPHWWUDLW GLGHQWLILHU OHV dispositions qui doivent tre bascules dans le domaine
UpJOHPHQWDLUHYRLUHDEURJpHV&HVW OjXQpOpPHQW WUqVLPSRUWDQW GHODVLPSOLILFDWLRQGHOD

 375

loi. Au-del des aspects polmiques, une telle simplification permettrait par exemple de
rendre le code du travail plus maniable.
De mme, dans le domaine de la sant publique et de la scurit sociale, sont
entres au fil des ans dans la loi et dans les codes des dispositions technico-corporatistes ou
SXUHPHQW WHFKQLTXHV TXL RQW SHUPLV GH FRQVROLGHU OH[LVWHQFH GXQH SURIHVVLRQ RX GH
GpIHQGUHXQHDFWLYLWp&HSKpQRPqQHQRFLISRXUODOLVLELOLWpHWSRXUODFWLRQOpJLVODWLYHHVW
VRXUFHGHEORFDJHSRXUOpYROXWLRQGHQRWUHVRFLpWp$LQVLOHIDLWTXHODIIHFWDWLRQGHFHUWDLQV
actes mdicaux ou paramdicaux certaines professions soit inscrite dans le code de la sant
SXEOLTXHQDSSRUWHSDVSOXVGHSURWHFWLRQTXHGHVGLVSRVLWLRQVSULVHVSDUGpFUHW sans parler
des rgles ordinales qui rgissent ce secteur. On pourrait donc allger le code et donner en
mme temps une plus grande fluidit aux organisations professionnelles. Sans doute
pourrait-on appliquer la mme dmarche, par exemple, au code rural et de la pche maritime
RXDXFRGHJpQpUDOGHVLPS{WVFDURQDSHXjSHXIDLWHQWUHUGDQVOHQVHPEOHGHVFRGHVGHV
dispositions de dfiance, de blocage et de fossilisation de la ralit.
1RXV GHYRQV WHQLU FRPSWH DXVVL GH OpYROXWLRQ TXLQGXLUD SRXU OH 3DUOHPHQW
ODSSOLFDWLRQGHODORLVXUOHQRQ-cumul des mandats. Peut-tre les parlementaires seront-ils
dsormais plus aFWLIVHWDQLPpVGXQHSOXVJUDQGHHQYLHGHVHGLVWLQJXHUHWGHVDIILUPHUGDQV
XQ WUDYDLO SDUOHPHQWDLUH TXLOV YRXGURQW PRLQV FROOHFWLI PDUTXDQW GDYDQWDJH ODFWLRQ
lgislative de leur personnalit propre. Cette nergie positive serait dtourne de manire
ngative si chacun voulait inscrire dans la loi un amendement pour faire reconnatre son rle.
(Q UHYDQFKH LO VHUDLW WUqV VRXKDLWDEOH TXHOOH VH[SULPH SDU XQ SOXV JUDQG LQYHVWLVVHPHQW
GDQV OpYDOXDWLRQ ex post des lois, qui est un chantier crucial pour la qualit de la loi et
ODFWLRQ GH OeWDW &H WUDYDLO GpYDOXDWLRQ HVW XQ FKDPS FRQVLGpUDEOH GH ODFWLRQ
parlementaire.
0RQH[SpULHQFHSDUOHPHQWDLUHPHFRQGXLWjSHQVHUTXLOVDJLWOjGXQUHWRXUQHPHQW
FDU PrPH VL OpYDOXDWLRQ IRQFWLRQQH GpMj GHSXLV plusieurs annes, avec notamment la
PLVVLRQGpYDOXDWLRQHWGHFRQWU{OH0(&HWODPLVVLRQGpYDOXDWLRQHWGHFRQWU{OHGHVORLV
GH ILQDQFHPHQW GH OD VpFXULWp VRFLDOH 0(&66 ODFWLRQ GX SDUOHPHQWDLUH UHVWH SRXU
OHVVHQWLHO WRXUQpH YHUV OH YRWH GH OD ORL &H SDVVDJH GXQH GpPDUFKH GH SURGXFWLRQ
OpJLVODWLYH j XQH GpPDUFKH GpYDOXDWLRQ VHUDLW EHDXFRXS SOXV SURGXFWLI HW ORLQ GH OLPLWHU
OLQQRYDWLRQ LO QH SRXUUDLW TXH IDYRULVHU OH FKDQJHPHQW GX FDGUH MXULGLTXH pFRQRPLTXH HW
social. La lisibilit de la loi et dHODFWLRQSXEOLTXHHQVHUDLWUHQIRUFpHFDUOHVGpFODUDWLRQV
GLQWHQWLRQIUpTXHQWHVPrPHORUVTXHODORLHVWQRUPDWLYHFqGHUDLHQWOHSDVjOpYDOXDWLRQHW
jODIILFKDJHGHODFWLRQOpJLVODWLYHELHQSOXVOLVLEOHVSRXUQRVFRQFLWR\HQV on indiquerait
aloUVSDUH[HPSOHTXHOV VRQWOHVREMHFWLIVIL[pVjXQHSROLWLTXHGDLGHDX[HQWUHSULVHVOHV
FULWqUHVDSSOLTXpVHWOHVUDLVRQVGXVXFFqVRXGHOpFKHF
/HV JULOOHV GpYDOXDWLRQ SRXUUDLHQW HQ RXWUH IDLUH OREMHW GXQH KDUPRQLVDWLRQ TXL
tout en vitant la diVSHUVLRQ GDFWLRQV LQGLYLGXHOOHV VHUDLW GH QDWXUH SROLWLTXH HW QRQ SDV
WHFKQRFUDWLTXH/DPDMRULWpDFWXHOOHSRXUUDLWLQGLTXHUSDUH[HPSOHTXHOHVSULRULWpVTXHOOH
VRXKDLWH GRQQHU j ODFWLRQ SXEOLTXH VRQW OD FRPSpWLWLYLWp OD VROLGDULWp HW OHPSORL WDndis
TXXQHDXWUHPDMRULWpSRXUUDLWSULYLOpJLHUODOOpJHPHQWGHODILVFDOLWp)RQGpHVXUGHVFULWqUHV
SOXVFROOHFWLIVODSROLWLTXHGpYDOXDWLRQSUHQGUDLWDLQVLXQFDUDFWqUHWUqVSROLWLTXH
(QPDWLqUHGHSROLWLTXHGHVDQWpSDUH[HPSOHOREMHFWLISHXW rWUe pour certains le
SURJUqV VFLHQWLILTXH HW SRXU GDXWUHV j OD OXWWH FRQWUH OHV LQpJDOLWpV GH VDQWp 2UGRQQHU HW
GpILQLU FROOHFWLYHPHQW FHV FULWqUHV SHUPHWWUDLW GREWHQLU GHV pYDOXDWLRQV TXL QH VHUDLHQW SDV
SRXVVpHV LQGLYLGXHOOHPHQW SDU XQ GpSXWp PDLV VLnscriraient dans une grille de lecture
politique limitant la dispersion. En effet, on value toujours sur la base de critres, jamais
GDQVODEVROX

 376

-HQ YLHQV DX[ pWXGHV GLPSDFW TXL DSSDUDLVVHQW DXMRXUGKXL FRPPH XQ H[HUFLFH
impos et prennent parfois lDIRUPHGXQ expos des motifs bis DORUVTXHOOHVGHYUDLHQW
SHUPHWWUH DX *RXYHUQHPHQW GH VDVVXUHU TXH OD UpIRUPH TXLO YHXW PHWWUH HQ XYUH HVW
RSSRUWXQH HW DX 3DUOHPHQW GrWUH FRUUHFWHPHQW LQIRUPp VXU OD SRUWpH VRFLDOH pFRQRPLTXH
budgtaire ou envLURQQHPHQWDOHGHVWH[WHVTXRQOXLGHPDQGHGDGRSWHU
/XQH GHV FDXVHV GH FHWWH GpIDLOODQFH HVW TXH OH PLQLVWqUH SRUWHXU GXQ WH[WH HVW
DXVVLFHOXLTXLUpGLJHOpWXGHGLPSDFW'XQSRLQWGHYXHVFLHQWLILTXHLOHVWSUREOpPDWLTXH
GH GHPDQGHU j TXHOTXXQ GH MXJHU GH ORSSRUWXQLWp GH ODFWLRQ TXLO YHXW PHQHU
&LUFRQVWDQFH DJJUDYDQWH FHWWH pWXGH HVW SDUIRLV pWDEOLH QRQ SDV DYDQW OHQJDJHPHQW GH OD
rforme, mais alors que des annonces ont dj t faites et que des concertations ont dj t
menes.
Quel que VRLWOHGRPDLQHVLORQLQWHUURJHXQPLQLVWqUHVXUODSHUWLQHQFHGXQHORL
DORUVTXLODGpMjGRQQpVXLWHjODGHPDQGHGXPLQLVWUHGHIDLUHFHWWHORLLOHVWYUDLVHPEODEOH
TXH ODGPLQLVWUDWLRQ FRQILUPHUD j VRQ PLQLVWUH TXDSUqV PUH UpIOH[LRQ HOOH MXJH cette loi
trs opportune ! En termes de fonctionnement des organisations et de sociologie des
DGPLQLVWUDWLRQV LO \ D Oj XQ YpULWDEOH FRQIOLW GLQWpUrWV ,O HVW HQ HIIHW SHX SUREDEOH TXXQ
PLQLVWqUHVHGpMXJHHQGpFLGDQWDSUqVXQWUDYDLOLQWHQVHTXLOQy a finalement pas lieu de
OpJLIpUHU/HVpWXGHVGLPSDFWVRQWGRQFGDQVFHUWDLQVFDVGpWRXUQpHVGHOHXUEXWSUHPLHU :
DXOLHXGrWUHXQHDLGHjODGpFLVLRQHOOHVVRQWXQRXWLOGDXWRMXVWLILFDWLRQ
Le Gouvernement a dj donn des directives pour rappelHU TXH OpWXGH GLPSDFW
GHYDLWrWUHODSUHPLqUHpWDSHGHWRXWHUpIRUPHHWTXHOOHQpWDLWSDVXQHIRUPDOLWpjODTXHOOH
on se plie de bonne ou de mauvaise grce. Il serait dsormais souhaitable que les arbitrages
interministriels soient faits sur la base nRQ SDV GXQ SURMHW GH WH[WH GpMj ficel , mais
GXQHpWXGHGLPSDFWREMHFWLYHFKLIIUpHHWSUpFLVH&HWWHPpWKRGHHVWGDLOOHXUVFHOOHTXL D
t retenue pour la prparation du projet de loi de finances pour 2015.
Faut-il aller plus loin en demandant, comme il me semble que votre mission
OHQYLVDJHjXQRUJDQHLQGpSHQGDQWGHYDOLGHUOHVpWXGHVGLPSDFWDYDQWTXHOOHVQHVRLHQW
soumises au Parlement ?
'HQRPEUHX[SD\VG(XURSHGLVSRVHQWGLQVWDQFHVVSpFLDOHPHQWFKDUJpHVGpYDOXHU
ODTXDOLWpGHVpWXGHVGLPSDFW,OVDJLWHQUqJOHJpQpUDOHGHVWUXFWXUHVOpJqUHVFRPSRVpHV
GXQH GL]DLQH GH PHPEUHV HW SODFpHV DXSUqV GX 3UHPLHU PLQLVWUH FRPPH YRXV ODYH]
FRQVWDWpMHFURLVGDQVGDXWUHVSD\V
Nous venons de faire un premier pas dans cette direction en crant deux organes
FKDUJpV GpYDOXHU OLPSDFW GHV QRUPHV QRXYHOOHV GDQV OHV VHFWHXUV R OD VLPSOLILFDWLRQ HVW
particulirement ncessaire  LO VDJLW GX &RQVHLO QDWLRQDO GpYDOXDWLRQ GHV QRUPHV
applicables aux collectivits locales et du Conseil de la simplification pour les entreprises.
Au demeurant, ces organismes sont comptents pour les normes techniques ou conomiques,
DORUV TXH FHOOHV GRQW LO HVW TXHVWLRQ j SURSRV GHV pWXGHV GLPSDFW VRQW HVVHQWLHOOHPHQW GHV
normes juridiques ou administratives.
Nous pourrions, terme, rflchir une structure unique charge de valider toutes
OHVpWXGHVGLPSDFWHWTXLjOLQVWDUGXQHUHYXHVFLHQWLILTXHYDOLGHUDLWPRLQVOHFRQWHQXGH
OpWXGHGLPSDFWTXHVDPpWKRGRORJLH'HIDLWFUpHUXQRUJDQLVPHTXLUHIHUDLWOHWUavail du
ministre concern contribuerait une prolifration bureaucratique rapide.
Cette structure pourrait tre rattache aux deux assembles ou tre place la fois
DXSUqVGX*RXYHUQHPHQWHWGX3DUOHPHQWFDUODTXDOLWpGHVpWXGHVGLPSDFWHVWSRXUQous

 377

WRXV XQ HQMHX FROOHFWLI &HOD SRXUUDLW VH IDLUH DYHF DVVH] SHX GH PR\HQV DX WLWUH GXQ
UHGpSORLHPHQW HW FHW LQYHVWLVVHPHQW OLPLWp VHUDLW WUqV ODUJHPHQW FRPSHQVp SDU FH TXH ORQ
gagnerait en simplification de la procdure.
9RXV PDYH] pJDOHPHQW LQWHUURJp VXU OD SRVVLELOLWp GH PLHX[ pYDOXHU OLPSDFW GHV
propositions de loi. Nous sommes bien videmment prts dialoguer avec vous sur ce point
HW LO VHUDLW j WRXW OH PRLQV XWLOH TXH OH SUpVLGHQW GH O$VVHPEOpH QDWLRQDOH SXLVVH  VDLVLU OH
&RQVHLOGeWDWVXU toutes les propositions de loi inscrites votre ordre du jour.
Enfin, je sais que vous avez auditionn en avril dernier M. Didier Migaud, premier
SUpVLGHQWGHOD&RXUGHVFRPSWHVHWTXLODpYRTXpGHYDQWYRXVODSURFpGXUHEXGJpWDLUH-DL
HX ORFFDVLRQ GpYRTXHU FH VXMHW DYHF OXL ORUVTXH MH ODL UHQFRQWUp SRXU SUpSDUHU OD
SUpVHQWDWLRQ TXH MH GRLV IDLUH GH VRQ EXGJHW GHYDQW O$VVHPEOpH QDWLRQDOH HW MH VRXVFULV
SOHLQHPHQWDX[SURSRVTXLODWHQXVGHYDQWYRWUHPLVVLRQ : nous passons des mois dbattre
du bXGJHWLQLWLDOHWjSHLQHTXHOTXHVMRXUVSRXUH[DPLQHUOH[pFXWLRQGXEXGJHWTXLUHWUDFH
pourtant une ralit concrte. Si le Parlement passait davantage de temps sur la loi de
UqJOHPHQWLOVHUDLWPLHX[DUPpSRXUJDUDQWLUOHIILFDFLWpGHODFWLRQSXEOLTXH et contrler le
Gouvernement.
M me la prsidente Laure de La Raudire. La loi de rglement est dbattue en
GHX[KHXUHVSDUFLQTGpSXWpV
M OH VHFUpWDLUH GeWDW Toute notre culture est ainsi faite et il faut faire notre
autocritique FHVWODQFLHQparlementaire qui parle. Il est beaucoup plus facile pour nous de
faire de grandes thories gnrales aprs avoir survol un sujet que de contester une ralit
concrte. Cependant, tout est perfectible et le temps parlementaire qui sera libr par la fin
dX FXPXO GHYUDLW QRXV SHUPHWWUH GHQJDJHU FH WUDYDLO GXQH IDoRQ WUqV SRVLWLYH &HWWH
GpFLVLRQ UHOqYH WRXWHIRLV GH ORUJDQLVDWLRQ GHV DVVHPEOpHV HW HOOH GRLW rWUH H[SOLTXpH DX[
PpGLDV SRXU YDORULVHU OH WUDYDLO UpDOLVp $XMRXUGKXL HQ HIIHW RQ YDORULVH SOXs volontiers
dans le travail parlementaire les thories gnrales et les discours qui seront encore valables
GDQVVL[PRLVRXXQDQHWTXLQRQWSDVGHOLHQGLUHFWDYHFODUpDOLWpFRQFUqWH2QLJQRUHOH
parlementaire qui travaille sur un projet de budget, WDQGLV TXRQ VH UHSUpVHQWH FRPPH
particulirement actif celui qui rpte la mme ide dans la salle des Quatre Colonnes au fil
des annes de son mandat FHVWOjGXUHVWHXQHFULWLTXHTXHMHUHSUHQGVODUJHPHQWjPRQ
compte. Un effort considrable est ncessaire de la part de tous pour trouver un autre mode
de fonctionnement.
4XDQW DX GpS{W WDUGLI GHV DPHQGHPHQWV *RXYHUQHPHQW FRQWUH OHTXHO MDL VRXYHQW
HX ORFFDVLRQ GH SURWHVWHU GDQV OKpPLF\FOH LO VH[SOLTXH VRLW SDU OH IDLW TXH OH
Gouvernement a mal faiW VRQ WUDYDLO VRLW SDU OHV QpFHVVLWpV GH OXUJHQFH $X-del de la
complexit, du caractre prolifrant et peu lisible de notre lgislation, la lenteur du travail est
XQ SUREOqPH PDMHXU GDQV XQH VRFLpWp PRGHUQH ,O QHVW SDV SRVVLEOH TXH GHV HQJDJHPHQWV
prcis pris par le Prsident de la Rpublique le 14 janvier ne soient effectifs que huit mois
plus tard. La vie conomique a besoin de beaucoup plus de ractivit.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Le dlai de dpt des amendements est
ordinairement fix pour les parlementaires au quatrime jour prcdant la discussion du
texte. Ne pourrait-on envisager que les amendements du Gouvernement soient dposs deux
jours avant cette discussion pour permettre aux parlementaires de les examiner ?
M le secrtaire GeWDW Je comprends votre demande mais, compte tenu des vives
SURWHVWDWLRQV TXL VpOqYHQW ORUVTXH OH *RXYHUQHPHQW GpSRVH WDUGLYHPHQW VHV DPHQGHPHQWV
RQSHXWSHQVHUTXLODGHVUDLVRQVGHOHIDLUH

 378

M me la prsidente Laure de La Raudire. &HSKpQRPqQHQHst pas rcent.

M OH VHFUpWDLUH GeWDW ,O QHVW SDVPDXYDLV TXLO \ DLWFHWWHVDQFWLRQ&HSHQGDQW
ELHQTXHMHFRPSUHQQHYRWUHSURSRVLWLRQM\VXLVDVVH]UpWLFHQW
/DQRWLRQGXUJHQFHGHVWH[WHVGHORLDFRPSOqWHPHQWYLHLOOL6LXQHpFULWXUHVXEWLOH
et bien dose peut se justifier pour certains textes touchant au code civil ou aux liberts
individuelles, certaines questions, comme le terrorisme, vont nous contraindre lgifrer le
SOXV UDSLGHPHQW SRVVLEOH $LQVL FRPPH QRXV ODYRQV pYRTXp FH PDWLQ HQ FRQseil des
PLQLVWUHVLOQHVWSDVLPSRVVLEOHTXXQWH[WHVXUOHWHUURULVPHTXLVHUDLWGpSRVpUDSLGHPHQW
HW TXL VHUDLW H[DPLQp DX PRLV GRFWREUH GRLYH rWUH UppFULW GDQV TXHOTXHV PRLV DX YX GHV
volutions de la situation. Notre socit, comme les virus, mute sans arrt. Je ne pense
GDLOOHXUVSDVTXHTXLFRQTXHSURSRVHTXXQWH[WHSRUWDQWVXUOHWHUURULVPHVRLWVRXPLVjGHX[
OHFWXUHVGDQVOHFDGUHGXQHQDYHWWHSDUOHPHQWDLUH
8QH JUDQGH UpDFWLYLWp VLPSRVH DXVVL GDQV OH GRPDLQH pFRQRPLTXH HW VRFLDO /H
traitement des questions internationales, notamment de la transposition de textes europens,
devrait lui aussi tre plus rapide. Une rflexion globale TXLVDQVrWUHWRXWjIDLWGDQVOREMHW
de votre mission, est nanmoins collatrale PH VHPEOH GRQF VLPSRVHU sur la rapidit de
ODFWLRQ SDUOHPHQWDLUH - mais cela ne justifie pas ncessairement le dpt tardif des
amendements du Gouvernement.
M me la prsidente Laure de La Raudire. tes-vous favorable la publication de
WRXWRXSDUWLHGHODYLVGX&RQVHLOGeWDW ?
M OH VHFUpWDLUH GeWDW -\ VXLV DVVH] UpWLFHQW FDU FHWWH PHVXUH DXUDLW GH
QRPEUHXVHVFRQVpTXHQFHVFRPPH FHOOHGHIDLUHpYROXHUOHU{OHGX&RQVHLOGeWDWGDQVXQ
VHQV TXL ODSSDUHQWHUDLW j FHOXL GX &RQVHLO FRQVWLWXWLRQQHO DORUV TXH VD IRQFWLRQ UHVWH de
conseiller le Gouvernement. Je ne suis pas convaincu que ce serait trs utile.
'X UHVWH LO Q\ D SDV GH VHFUHW HW OH WUDYDLO GX &RQVHLO GeWDW HVW SXEOLp GDQV VRQ
UDSSRUWDQQXHO&HSHQGDQWOHU{OHGHFHWWHLQVWLWXWLRQQHVWSDVGHFHQVXUHUOH*RXYHUQHment
et de fournir des armes certains parlementaires. Je suis donc, je le rpte, rticent la
publication que vous proposez.
M me la prsidente Laure de La Raudire. < FRPSULV SRXU OD SDUWLH GH ODYLV
SRUWDQWVXUOHVpWXGHVGLPSDFW ?
M OH VHFUpWDLUH Gtat. /H SUREOqPH HVW OH PrPH /H &RQVHLO GeWDW SRXUUDLW
FULWLTXHUOpWXGHGLPSDFWSDUH[HPSOHGDQVOHFDVRQRXVQHFUpHULRQVSDVORUJDQLVPHTXH
QRXV DYRQV pYRTXp WRXW j OKHXUH Cela pourrait aussi remettre en cause une disposition,
comme oQ OD YX voil une semaine : lH &RQVHLO FRQVWLWXWLRQQHO YLHQW GH PRQWUHU TXLO
pouvait statuer rapidement la demande du Bureau du Snat mais, compte tenu du
calendrier parlementaire, si une assemble soulevait tous les problmes lis aux tudes
GLPSDFWDXFXQHOoi ne verrait plus le jour.
M . Rgis Juanico, rapporteur. Un volet de nos propositions porte sur
OHQULFKLVVHPHQWGHOpWXGHGLPSDFW1RXVFRQYHQRQVWRXVHQHIIHWTXHFHVpWXGHVGLPSDFW
VRQW SDUIRLV DVVH] SDXYUHV HW DSSRUWHQW SHX GLQIRUPDWLRQV DX OpJLVOateur en amont de la
SURFpGXUH OpJLVODWLYH 1RXV SURSRVRQV TXH OpWXGH GLPSDFW VRLW WRXMRXUV LQVWUXLWH SDU OH
PLQLVWqUHFRPSpWHQWTXLHVWOHPLHX[SODFpSRXUFHODPDLVTXHOOHVRLWHQULFKLHSDUH[HPSOH
de tests sur les consquences de la loi pour les petites et moyennes entreprises (PME), pour

 379

OHV FROOHFWLYLWpV ORFDOHV HW SRXU QRV FRQFLWR\HQV DLQVL TXH GLQGLFDWHXUV SHUPHWWDQW GHQ
valuer les cots et bnfices conomiques et les consquences socitales.
,O LPSRUWH GH ELHQ pYDOXHU j ODYDQFH OHV FRQVpTuences des mesures transitoires
LQVFULWHV GDQV OD ORL QRWDPPHQW GHV GDWHV GHQWUpH HQ YLJXHXU $LQVL DORUV TXH OH FRPSWH
pnibilit qui figure dans la loi que nous avons vote rcemment sur les retraites devait
entrer en vigueur au 1er janvier 2015, nous QHGLVSRVLRQVSDVGXQHpWXGHGLPSDFWSUpFLVHHW
FRPSOqWH SHUPHWWDQW GpYDOXHU OH WUDYDLO QpFHVVDLUH SRXU pODERUHU XQ WHO FRPSWH TXL VRLW
VLPSOHGXWLOLVDWLRQSRXUOHVVDODULpVFRPPHSRXUOHVHQWUHSULVHV1RXVGHYRQVGRQFHQULFKLU
OpWXGH GLPSDFW HW GLVSRVHU GqV OH VWDGH GH FHWWH pWXGH GLQGLFDWHXUV SHUPHWWDQW GH VDYRLU
comment et sur quels critres la loi sera value ex post. Une contrexpertise, portant sur la
TXDOLWpGHOpWXGHGLPSDFWGRLWpJDOHPHQWrWUHUpDOLVpHSDUXQRUJDQLVPHLQGpSHQGDQW
Nous devons encore rflchir quelques semaines la configuration de cette autorit,
pour laquelle nous pensons plutt runir des entits existantes autour du Conseil de la
simplification des entreprises M. Thierry Mandon a du reste fait rcemment des
propositions en ce sens.
Il faut par ailleurs prciser quel sera le contrle du Parlement sur la qualit des
pWXGHVGLPSDFW)DXW-il largir un nombre minimal de parlementaires TXLOVDJLVVHGHOD
PDMRULWp DEVROXH GHV GpSXWpV RX GHV VpQDWHXUV RX GXQH PDMorit qualifie des groupes
parlementaires la possibilit offerte la Confrence des prsidents des chambres de
VRSSRVHUjOLQVFULSWLRQjORUGUHGXMRXUGXQWH[WHGHORLVLODTXDOLWpGHOpWXGHGLPSDFW
est insuffisante ?
(QRXWUHVLXQHpWXGHGLmpact doit tre ralise pour toutes les propositions de loi
LQVFULWHV j ORUGUH GX MRXU SHXW-on vraiment concilier les dlais fixs cette fin par le
&RQVHLOGeWDWHWORUGUHGXMRXUGX3DUOHPHQWIL[pDXPRLQVXQPRLVjODYDQFH ? Peut-on
GLVSRVHUGXQFULWqUHSRXUGpILQLUTXHVHXOHVFHUWDLQHVSURSRVLWLRQVGHORLIHURQWOREMHWGXQH
pWXGH GLPSDFW QRWDPPHQW FHOOHV GRQW LO HVW SUHVTXH FHUWDLQ TXHOOHV DXURQW XQH VXLWH
lgislative ?
Pour ce qui est de la procdure budgtaire, je souscris pleinement votre opinion :
on consacre beaucoup trop de temps la loi de finances initiale alors que la commission des
finances disposerait de tout le temps ncessaire, entre avril et juin, pour examiner
prcisment la loi de rglement et pour raliser, sous un format bipartisan associant majorit
HW RSSRVLWLRQ HW VXU WURLV RX TXDWUH WKqPHV VpOHFWLRQQpV XQ WUDYDLO SUpFLV GpYDOXDWLRQ GH
OH[pFXWLRQ EXGJpWDLUH GH ODQQpH DQWpULHXUH HQ OLHQ DYHF OD PRGHUQLVDWLRQ GH ODFWLRQ
publique mene par le Gouvernement.
Nous foUPXORQVHQRXWUHGHVSURSRVLWLRQVYLVDQWjUHQGUHOpYDOXDWLRQ ex post plus
systmatique, avec des rendez-YRXVWRXVOHVWURLVDQVDSUqVOHQWUpHHQYLJXHXUGHVWH[WHVGH
ORLGDQVXQHFRQILJXUDWLRQDVVRFLDQWODPDMRULWpHWORSSRVLWLRQHWDSSOLTXDQWGHVLQdicateurs
SUpFLVSHUPHWWDQWGDPpOLRUHURXGHPRGLILHUODORLHQFRXUVGHURXWH
M OH VHFUpWDLUH GeWDW On ne peut pas totalement exclure de la vie parlementaire
ODYRORQWpGHORSSRVLWLRQTXHOOHTXHOOHVRLWGHVRSSRVHUIRUPHOOHPHQWDXYRWHGHODORL Si
donc on ouvre des droits trs larges, ces droits deviendront de plus en plus systmatiquement
XWLOLVpVHWSDUWDQWGHYLHQGURQWGHVEDUULqUHVjODFWLRQ on sait par exemple que les motions
GH SURFpGXUH GpIHQGXHV j O$VVHPEOpH QDWLRQDOH FRPPH OHV TXHstions pralables ou les
PRWLRQV GH UHQYRL HQ FRPPLVVLRQ VRQW UDUHPHQW j SUHQGUH DX SLHG GH OD OHWWUH HW QRQW
parfois gure de rapport avec leur intitul.

 380

Il faut aussi faire le distinguo entre des lois trs structurantes et lourdes, qui
appellent de touWH pYLGHQFH GHV pWXGHV GLPSDFW IRUWHV HW GHV ORLV GH UpDFWLRQ GH
UpRULHQWDWLRQGXQHSROLWLTXHRXGHFRPSOpPHQW8QHVROXWLRQLQWHUPpGLDLUHSRXUUDLWrWUHTXH
OHV SUpVLGHQWV GHV DVVHPEOpHV SXLVVHQW SRXU FHUWDLQHV ORLV GHPDQGHU GHV pWXGHV GLPSDFW
renforces. Ce pourrait tre le cas par exemple pour la loi de sant publique annonce depuis
un an ou un an et demi par le Gouvernement, dont on voit dj circuler certains lments et
pour laquelle le calendrier parlementaire se dessine, avec une prsentation en conseil des
ministres en septembre et un examen par votre assemble en janvier. En revanche, on ne
demandera peut-rWUH SDV OHV PrPHV pWXGHV GLPSDFW j OD ORL VXU OH WHUURULVPH TXL D pWp
prsente en conseil des ministres ce matin et sera examine en commission la fin du mois
de juillet par votre assemble.
Par ailleurs, une loi peut-elle tout prvoir "$LQVLVLOHVWOpJLWLPHSRXUGHVUDLVRQV
SROLWLTXHVGDYRLUIDLWXQWHVWSRXUOHV30(TXLHQYRLHXQPHVVDJHSRXUTXRLQHSDVFKRLVLU
plutt de faire porter ce test sur les salaris ?
M . le rapporteur. Les salaris travaillent dans les PME !
M OHVHFUpWDLUHGeWDW 6LGHPDLQXQHORLSURSRVHGLQVFULUHHQSULRULWpDEVROXHGHV
FRQWUDLQWHVQRXYHOOHVVXUODVDQWpDXWUDYDLOLOQHVWSDVFHUWDLQTXHOHWHst PME passera trs
facilement. Le lgislateur doit-il pour autant renoncer au texte sous prtexte que le test PME
serait ngatif ?
Pour en revenir la pnibilit, la difficult laquelle a t confront le
Gouvernement a t de savoir comment, dans certains secteurs, les circulaires devraient tre
appliques concrtement. tait-il possible de prsenter ces analyses avant la loi ? Mme si la
UpGDFWLRQDSSURSULpHGHVFLUFXODLUHVQDSDVHQFRUHpWpWURXYpHOHWH[WHH[LVWH4XHODXUDLWpWp
ODSSRUWGHOpWXGHGLPSDFW ?
M . le rapporteur. 4XDQGRQSHXWVHQGLVSHQVHUPLHX[YDXWpYLWHUGLQVFULUHGDQV
OHPDUEUHGHODORLGHVGDWHVGHQWUpHHQYLJXHXUGRQWFHUWDLQHVSHXYHQWVXVFLWHUGHJUDQGHV
HVSpUDQFHVTXLQHVHURQWSDVVXLYLHVGHIIHW on pourrait citer aussi cet gard la loi de 2005
SUpYR\DQW ODFFHVVLELOLWpGHVEkWLPHQWVSXEOLFVDX[SHUVRQQHVKDQGLFDSpHV3DUDLOOHXUVOHV
pWXGHVGLPSDFWSHXYHQWrWUHUpDFWXDOLVpHVDXILOGHVGpEDWVORUVGHODQDYHWWHSDUOHPHQWDLUH
M me la prsidente Laure de La Raudire. Pour la pnibilit, la question tait
DXVVLGHVDYRLUFRPPHQWDSSOLTXHUFHWWHQRWLRQGDQVFHUWDLQVPpWLHUV'HIDLWODSSOLFDWLRQ
du texte tel quel conduirait classer au titre des mtiers pnibles les personnes exerant
plusieurs mtiers dans la mrPHMRXUQpHHWGRQWXQHSDUWLHVHXOHPHQWGHODFWLYLWpUHOqYHGH
FHWWHFDWpJRULHDORUVTXHOHFRWGHFHWWHVLWXDWLRQSRXUOHQWUHSULVHDXUDpWpPDOpYDOXpGDQV
OpWXGH GLPSDFW LQLWLDOH /H WHVW 30( QRXV DXUDLW GRQF SHUPLV GH GpFLGHU j SDUWLU GXQH
connaLVVDQFHGHOLPSDFWUpHOGHVPHVXUHVDGRSWpHVHWGDVVXPHUSOHLQHPHQWQRVYRWHV
M OH VHFUpWDLUH GeWDW 2QW pWp LQVFULWHV GDQV OD ORL GHV FKRVHV TXL QDXUDLHQW
MDPDLVGOrWUHWDQWSRXUOHXUFDOHQGULHUTXHSDUODPDQLqUHGRQWOHVLQIRUPDWLRQVVHUDLHQW
recueillies. Sans doute fallait-il adopter une criture moins rigide et renvoyer certaines
TXHVWLRQV DX GpFUHW RX j ODUUrWp /D QRWLRQ GH SpQLELOLWp QH[LVWDQW QXOOH SDUW DLOOHXUV TXH
dans notre pays, nous essuyons les pltres.
M . le rapporteur. Aprs la promulgation de la loi, une mission a t confie
M. Michel de Virville qui a travaill, en lien avec les partenaires sociaux, assurer
ODSSOLFDELOLWp HW OD PLVH HQ XYUH OD SOXV VLPSOH SRVVLEOH GX GLVSRVLWLI 3HXW-tre cette
mission aurait-eOOHSXrWUHGpFOHQFKpHORUVGXYRWHGXWH[WHHWLQWpJUpHDX[pWXGHVGLPSDFW

 381

TXLODFFRPSDJQDLHQW6DQVGRXWHDXUDLW-il fallu pour cela un contrle du Parlement sur des

GLVSRVLWLRQVGLIILFLOHVjPHWWUHHQXYUH
M OHVHFUpWDLUHGeWDW On observe souvent que, face la diversit des situations,
des lois bonnes 80 % provoquent un frottement, une irritation.
3DU DLOOHXUV QRXV QDYRQV SDV pYRTXp OHV sunset clauses , qui mritent plus
ample rflexion.
M . le rapporteur. 1RXV pWXGLRQV XQH SURSRVLWLRQ SUpYR\DQW GDQV OH FDGUH GXQH
valuation ex post plus mthodique, ces clauses de rvision. Il est galement prvu que la
FUpDWLRQGXQWH[WHVDFFRPSDJQHGHODVXSSUHVVLRQGXQDXWUHVHORQOHSULQFLSHGX one in,
one out .
3RXU OD WUDQVSRVLWLRQ GH GLUHFWLYHV HXURSpHQQHV OH UHFRXUV j ORUGRQQDQFH HVW
WRXMRXUV SRVVLEOH PDLV ORUGRQQDQFH GHYUDLW VDFFRPSDJQHU GXQH pWXGH GLPSDFW HW GXQ
DYLV GX &RQVHLO GeWDW TXL VHUDLW WUDQVPLV DX 3DUOHPHQW ORUVTXH FHOXL-ci est amen la
ratifier.
M OHVHFUpWDLUHGeWDW Tout fait.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Des amendements substantiels des
SDUOHPHQWDLUHVRXGX*RXYHUQHPHQWYLHQQHQWSDUIRLVPRGLILHUOpTXLOLEUHGXQSURMHWGHORL
HW GH VRQ pWXGH GLPSDFW ,O VHUDLW DORUV ORJLTXH TXH GH WHOV DPHQGHPHQWV VDFFRPSDJQHQW
GXQH[SRVpGHVPRWLIVEHDXFRXSSOXVGpWDLOOpTXDFWXHOOHPHQW
M OH VHFUpWDLUH GeWDW &HVW FHUWHV OpJLWLPH PDLV LO IDXW YHLOOHU j FH TXH OHV
parlementaires aient la capacit de structurer leur travail.
M me la prsidente Laure de La Raudire. 6L ORQQHUHPpGLHSDVjOD VLWXDWLRQ
TXHMHYLHQVGpYRTXHURQFRQWLQXHUDFRPPHSDUOHSDVVp
M OH VHFUpWDLUH GeWDW Vous avez raison et je retire mes remarques. Il faut sans
doute tre beaucoup plus procdural que nous ne le fmes.
M me la prsidente Laure de La Raudire. Monsieur le ministre, je vous
remercie.