1.

- Descentralizacin
la descentralizacin como el proceso de "transferencia de una parte del poder
y recursos del Estado Nacional a las instancias del nivel regional o local". Se
plantea el tema de la descentralizacin en 2 dimensiones:
localizacin de la decisin y
responsabilidad (accountability) del decisor.
Vale decir, dnde est localizado quien debe tomar la decisin y ante quien
responde. Cuando quien debe tomar la decisin est localizado a nivel regional
o local, pero sigue respondiendo por el resultado de sus decisiones ante el nivel
central, se habla de desconcentracin o delegacin de funciones. Mientras que
cuando las decisiones se toman a nivel regional o local y se responde ante
estos mismos niveles, entonces se habla de devolucin, que es la forma ms
avanzada de descentralizacin.
Con la descentralizacin se buscan varios objetivos a la vez:
a) Que el accionar pblico est ms cercano a los ciudadanos que
requieren de este apoyo pblico y as responda mejor a las necesidades
de estos actores sociales;
b) Que mejore la eficiencia con que se disean e implementan los
programas pblicos, ya que al estar estas funciones ms cerca de las
condiciones y actores locales, los programas tendrn un diseo ms
ajustado a las reales condiciones de las localidades y sern
implementadas con mayor rapidez y a menor costo.
c) Profundizacin de la Democracia: las formas ms directas de democracia
son posibles en localidades ms pequeas. A medida que estas crecen,
se hace necesario el recurrir a la representacin. Pero la forma
representativa debe mantenerse responsable ante sus mandantes. Para
ello, es necesario que las formas representativas sean reforzadas "por
otras formas democrticas ms directas y participativas"
d) Por ello, en atencin a la relacin entre descentralizacin y democracia
o, ms bien, entre descentralizacin y profundizacin de la democracia,
se aplica para la descentralizacin tambin dos principios claves del
ordenamiento democrtico:
- la separacin de poderes; y
- la subsidiariedad
Todo ente pblico tiene los siguientes poderes o funciones:
- el de concebir y proponer;
- el de decidir;
- el de financiar;

- el de gestionar la implementacin; y
- el de seguir y evaluar el proceso.
El proceso de descentralizacin implica el buscar crecientemente la separacin
de estas funciones, aplicando tambin en esto el principio de subsidiariedad,
en el sentido que deber asignarse cada funcin al nivel ms bajo en que se
pueda ejercer sin prdida de efectividad. As por ejemplo, nada hay que impida
que el proceso de extensin agrcola se realice a nivel local. Sin embargo, sera
de una gran prdida de recursos escasos el realizar la investigacin agrcola
con un mbito solamente local. La separacin de poderes, es una medida que
reduce los riesgos de autoritarismo o autocracia, mientras que la
subsidiariedad garantiza el utilizar al mximo las capacidades existentes en los
distintos niveles del pas.
2.- Diferencias entre Descentralizacin, Desconcentracin, Delegacin y
Devolucin
Es preciso clarificar la diferencia entre estos tres procesos a fin de evitar caer
en confusiones al implementar la descentralizacin.
As la desconcentracin consiste en transferir algunas funciones
administrativas y/o tcnicas a niveles ms bajos de administracin (regional,
provincial o local), pero manteniendo el poder de decisin a nivel central.
La delegacin de funciones implica el transferir a niveles locales algunas
funciones y competencias a niveles ms bajos de decisin, pero manteniendo
el nivel central un control, aunque sea indirecto sobre ellas.
La devolucin es el estado ms avanzado en el proceso de descentralizacin,
pues implica la transferencia de funciones y recursos a los niveles ms bajos de
decisin. Ello requiere el reforzar las competencias a nivel local a fin de que
puedan asumir estas nuevas responsabilidades y generar confianzas entre los
actores a fin de poder establecer alianzas horizontales que permitan efectuar
acciones conjuntas colectivas a nivel local tras un objetivo comn.
En todo proceso de descentralizacin, estn presentes estas tres formas
crecientes de transferencia de funciones, responsabilidades, capacidades y
poderes.
Dependiendo de las condiciones vigentes en cada pas y en cada localidad,
ser posible avanzar hacia los niveles ms altos de descentralizacin, llegando
incluso a la devolucin, o quedarse en niveles inferiores. El proceder a estadios
ms avanzados de descentralizacin, sin que existan las condicionantes que
permitan desarrollar las acciones conforme a las necesidades de la poblacin
que se busca alcanzar y desarrollar, puede hacer caer el sistema en
condiciones aun peores que las vigentes bajo esquemas centralizados
tradicionales. Por ello, una real descentralizacin requiere que la autoridad
delegada o descentralizada sea capaz de hacer funcionar el sistema y ello

"requiere el apoyo de una serie de recursos: fsicos (financieros y materiales),

humanos y de informacin. Sin ellos, la devolucin es an limitada"[9]. Ello
significa que el proceso de descentralizacin debe ir acompaado por una
transferencia de recursos as como un proceso de formacin de capacidades y
de la generacin de una red de informaciones entre los diversos niveles de la
administracin pblica y la sociedad civil en las localidades.
3.- Riesgos en un Proceso de Descentralizacin
Lo anteriormente dicho, revela que un proceso real de descentralizacin que
implique no slo, las primeras etapas sino especialmente devolucin de poder
a la base y que idealmente, surja de la base misma, requiere sortear una serie
de peligros y riesgos determinados por las condiciones previas a dicho proceso
existentes en el pas, en las regiones y en las localidades.
a) Clientelismo:
En los pases en desarrollo, y en especial en las localidades aisladas y pobres,
las relaciones clientelares tienen una larga tradicin. En especial en Amrica
Latina, donde los cacicazgos locales son una realidad palpable, un proceso de
descentralizacin "ingenuo" puede ayudar a reforzar estas relaciones y
concentrar an ms los beneficios de este proceso en las mismas lites locales
existentes. Por otra parte, un proceso de descentralizacin y democratizacin
demasiado drstico, puede ser identificado como una fuerte amenaza por parte
de las redes de poderes existentes y hacerlo fracasar antes de partir. Por ello el
proceso de descentralizacin que se lleve a cabo debe compatibilizar la
generacin de instancias que gradualmente vayan, por una parte erosionando
el poder de estos grupos locales, pero al mismo tiempo cooptndolos para
poder llevar a cabo el proceso, hacindolo polticamente viable. La no
consideracin de estas realidades lleva a que muchos procesos de
descentralizacin terminen en una suerte de "feudalizacin" del desarrollo
rural, en que se refuercen los poderes locales existentes, en mayor medida que
con el modelo centralista en que dichos poderes deban rendir cuentas al
centro y, por tanto, tenan algn grado de control externo.
b) Reemplazo de la lgica centralista de oferta por una lgica de demanda:[10]
En general, los programas diseados e implementados desde el centro han
tendido a responder a una lgica de oferta, ello es especialmente el caso de los
programas de desarrollo agro-rurales. Son diseados teniendo en mente la
visin tcnica de cuales son las necesidades de los usuarios de dichos
programas, no existiendo mecanismos que permitan contrastarlos contra las
demandas reales de ellos. Un programa descentralizado y participativo, podra
caer en el defecto contrario, perdiendo una coherencia global al responder slo
a las demandas que se presenten a partir de la realidad local, as como

perdiendo tambin una visin de mayor plazo a fin de que las necesidades
planteadas por la demanda tengan una solucin ms definitiva y sostenible en
el tiempo.
c) Asimetra en el acceso a la informacin:
Esta tendencia se ve reforzada por la asimetra en la informacin que se
maneja a nivel nacional, regional y local. Ello entonces refuerza el peligro de
descontextualizar las demandas que no caen entonces dentro de una visin de
desarrollo ms global y de mayor plazo.
A la vez, la asimetra en el acceso a la informacin que reciben los diferentes
actores a nivel local se traducen rpidamente en asimetras de poder y tienden
a reforzar las estructuras de dominacin existentes. En este caso, "las apuestas
que normalmente se hacen a las ganancias que se pueden lograr con la
descentralizacin y las medidas asociadas a ella, no se realizan"[11]. Tendler
encuentra, en un trabajo de campo en el Nordeste de Brasil, que incluso
programas especiales para difundir informacin y controlar la distribucin de
los beneficios en la poblacin, enfrentaron serias dificultades, e incluso
terminaron reforzando las estructuras de poder existentes. Es curioso destacar
que tres grupos de actores locales eran los ms interesados en restringir el
acceso a la informacin: los contratistas y diseadores privados de los
proyectos apoyados por los Fondos Sociales, lderes elegidos y polticos en
general y los ejecutivos y personal de los Fondos Sociales.
d) Dificultades Institucionales:
Las capacidades requeridas por un proceso de descentralizacin profunda son
de gran escasez en los pases sub-desarrollados.
Normalmente la institucionalidad encargada del desarrollo regional y local est
desorganizada y tiene escaso poder. En algunos casos existe una instancia a
cargo del tema pero a la vez existen mltiples organismos pblicos y
ministerios que tienen ingerencia en temas regionales y locales, haciendo muy
difcil la coordinacin y ordenacin del proceso.
A la vez, las habilidades tcnicas y gerenciales son bastante limitadas en los
sectores pblicos de los pases en desarrollo, an a nivel central, y la
generacin de estas capacidades a nivel regional y local es un proceso lento,
difcil y costoso. As mismo, normalmente los incentivos polticos, econmicos y
burocrticos juegan contra el traslado de estas capacidades a los niveles
regionales y locales y ellos toman escasamente en cuenta el desempeo de
estos empleados, por lo que con frecuencia, una vez que han sido entrenados

por el sector pblico, son contratados con mejores remuneraciones por el

sector privado.
Precisamente debido a estas dificultades y la escasez de recursos humanos y
tambin financieros, es muy comn que se proceda en una aparente
descentralizacin que transfiere las responsabilidades por el cumplimiento de
ciertas funciones, pero sin que esta transferencia vaya acompaada de los
recursos para poder ejecutar apropiadamente estas funciones. Este es un
peligro muy comn, en especial despus de las intervenciones de Ajuste
Estructural que forzaron una drstica reduccin del estado central, tomndose
entonces la salida simple de transferir varias funciones anteriormente
centralizadas hacia los niveles regionales y locales. En estos casos dichas
funciones quedan en una suerte de "limbo" institucional, en que la
responsabilidad est claramente en el nivel local, pero quien debe ejecutarla
tiene escasos recursos para ello y por tanto se buscan diversos acomodos que
en general resultan en sustanciales bajas de calidad y muchas veces de
cobertura.
Adems, no es comn encontrar en las reas aisladas esquemas de gobierno
local que respondan peridicamente a sus mandantes. A la vez, en ocasiones
en que se han generado instancias de representacin en los gobiernos locales,
como sucede en buena parte de Amrica Latina, la no transferencia de poderes
a estas instancias elegidas las hace caer en descrdito y desalienta la
participacin.
Finalmente, muchas veces la racionalidad propia de los donantes, acta contra
los esfuerzos descentralizadores de los pases, ya que como se ha visto, el
proceso es lento y difcil, lo cual juega contra los sistemas internos de
evaluacin de las gerencias y personal de las instituciones de ayuda, que
requieren ejecucin y desembolsos rpidos. A menor nivel de desarrollo del
pas, menor es la capacidad de imponer sus propias prioridades sobre las de las
instituciones de Asistencia Internacional.
4.- Lecciones Aprendidas de la Experiencia en Descentralizacin y Participacin
a) Descentralizacin, una de las reformas del Estado:
La primera gran leccin aprendida dolorosamente es que la descentralizacin
no es una panacea para solucionar los problemas del sector pblico. No es
sustituto para las necesarias reestructuraciones internas y el establecimiento
de sistemas de evaluacin de desempeo acordes con cumplimiento de
objetivos sustantivos y no slo de cumplimiento de metas cuantitativas.
Muchas veces la descentralizacin se puede usar como una forma de escapar
de la necesidad de hacer los otros ajustes necesarios en el aparataje pblico.
Puede ser semejante a lo sealado por Tendler con relacin a los Fondos de

Inversin Social, que han tendido a ser adoptados como un sustituto de hacer
los ajustes institucionales en los entes estatales tradicionales, con resultados
escasos pero aparentemente acordes con los nuevos temas del desarrollo
(participativos, responsivos a la demanda, cercanos a la gente, de rpida
ejecucin y bajo costo).
b) Descentralizacin, parte de una Estrategia de Desarrollo e Implementacin:
En segundo lugar, la descentralizacin emprendida, an si escasa y lenta, debe
responder a un diseo general de los objetivos pblicos de largo plazo, pej. Si
se efecta una descentralizacin de los servicios de asesora tcnica a los
campesinos, ella debe enmarcarse dentro de una estrategia general de
incorporacin de los sectores postergados al desarrollo econmico general. A la
vez, en especial cuando la institucionalidad para la descentralizacin es muy
compleja, se debe poner el nfasis en la descentralizacin de procesos de
decisin, ms que desgastar los esfuerzos en cambios institucionales
generales, de difcil implementacin. Por otra parte, la implementacin de
procesos de descentralizacin deben "responder a una estrategia general,
buscando establecer fases que sigan una secuencia lgica. Reformas que
tengan la mayor probabilidad de xito deben emprenderse primero. Esto
requiere un proceso de priorizacin, focalizandose inicialmente en tareas
simples que no amenacen el poder central o pongan una carga excesiva en las
escasas capacidades locales".
c) Equilibrio de Poderes y Contralora Social Democrtica:
En tercer lugar, es necesario aplicar el principio de separacin de poderes, de
forma que ningn ente o persona concentre demasiado poder y se establezcan
mecanismos de control y equilibrio adecuados.
En este sentido, es especialmente importante el generar un sistema
democrtico de contralora social por parte de los usuarios de los servicios, de
forma que puedan ir controlando y orientando a los ejecutores de los
programas descentralizados a nivel regional y local. La formacin de Comits
de Desarrollo Local (CDL) constitudos por representantes de los usuarios del
programa elegidos democrticamente, aparece como una buena alternativa.
Sin embargo, es necesario cuidar que ellos no sean instrumentalizados por los
poderes existentes en la localidad.
As en Colombia, en la implementacin del Programa de Desarrollo Integral
Campesino (PDIC), esta estructura "entr en pugna con los con los viejos
actores de la poltica [que buscaban] mantener su hegemona regional". Sin
embargo, esta orientacin desde el lado de la demanda debe ser
complementada tambin con mejoras en la oferta de los servicios. El consultar
a los usuarios no es sustituto de los cambios necesarios para hacer ms
efectiva la llegada de los servicios a nivel local. En efecto, el ideal sera que la

consulta permita determinar el tipo de cambios requeridos en el lado de la

oferta.
Dentro de los cambios a introducir estn la reestructuracin de los incentivos a
los proveedores de los servicios y funcionarios estatales, "los que deben ser
juzgados en base a resultados y no en base a la esclavizante adscripcin a
procedimientos burocrticos fijos. Esto requiere estructurar un proceso que d
incentivos al buen desempeo, pero que tambin otorgue flexibilidad, a fin de
que los proveedores de servicios puedan actuar en forma ms acorde con las
cambiantes necesidades de los usuarios"[16].
d) El Modelo RED-IFO
acompaamiento:

de

FAO: una metodologa y tres polticas de

Con el fin de contrarrestar los principales riesgos identificados en los procesos

de descentralizacin, FAO[17] plantea un modelo para emprender eficazmente
este proceso.
A fin de evitar el riesgo de pasar violentamente de un enfoque de oferta a uno
de demanda, se plantea una metodologa que busca identificar claramente los
factores de diferenciacin de las localidades y grupos donde se llevar a cabo
la accin, generando as tipologas de regiones y productores.
De esta forma se logra una mejor focalizacin y definicin de la poblacin
objetivo para las polticas. Mientras que para evitar una excesiva
fragmentacin al abrir el proceso a las demandas de los participantes, se
plantea el regionalizar las necesidades y demandas de las poblaciones
participantes en el proceso. As se atienden las peculiaridades especficas de
localidades y grupos, manteniendo una mayor globalidad en las polticas y
programas que se implementen finalmente.
Mientras las polticas de acompaamiento son fundamentalmente
Informacin, Formacin o capacitacin y Organizacin (IFO).

3:

(i) Informacin: Ya se sealaron los peligros de la asimetra en el acceso a la

informacin. Por ello, ser esencial en todo proceso de descentralizacin
participativo, el cautelar que exista una poltica de informacin con 2 objetivos
centrales: producir la informacin de lo que se est haciendo a nivel del
programa de descentralizacin y asegurarse que esta informacin fluya
continuamente a todos los participantes. Estas son funciones claves que debe
controlar el nivel central, que es ms difcil pueda tener inters en
instrumentalizar el proceso que lo que ocurre a nivel local. Es esencial hacer
llegar esta informacin a todos los participantes. En especial, las
caractersticas de ellos, cmo se puede acceder y cuales son los derechos que

tienen los participantes, en especial, sus derechos a elegir y controlar la

implementacin de los programas, as como constituir organizaciones que los
representen y apoyen.. Tendler (1997) identifica este elemento como una
funcin estratgica que cumple mejor el gobierno central que los gobiernos
locales o regionales. La funcin jugada en la situacin de Cear por el Gobierno
Central (Estadual, en este caso), fue prcticamente la de un "agitador", que
transmita la oferta de programas disponibles a la poblacin e instaba a
aproximarse a las agencias sectoriales y gobiernos locales a requerir los
servicios. Cumpla as una funcin importante de empoderamiento de la base,
para que as puedan realmente ejercer el control social sobre la ejecucin de
los programas.
(ii) Capacitacin: precisamente debido a las fuertes falencias tcnicas y de
conocimientos que existen tanto a nivel de funcionarios y operadores en las
localidades, as como en los propios actores, se hace indispensable el
fortalecimiento de las capacidades de los diversos actores del proceso.
La elaboracin de este programa de capacitacin debe partir de la realidad
local y no asumir una cierta homogeneidad de competencias entre grupos y
localidades, de forma que los programas puedan realmente compensar las
diferencias de formacin iniciales.
A la vez, en la formacin de los usuarios, ser necesario prevenir la
concentracin de los beneficios en los lderes antiguos o emergentes, cuidando
de ayudar en la formacin de potenciales lderes de recambio.
(iii) Organizacin: Las organizaciones autnticamente democrticas y
representativas, son los interlocutores vlidos para los rganos del estado
central, regional o local. A partir de ellas, es posible comenzar a desarrollar una
real estrategia de desarrollo local endgeno y desde la base hacia la cspide.
Sin embargo en este aspecto, es preciso estar atento y no caer en la
ingenuidad de asumir que cualquier organizacin local es representativa y
democrtica. Son precisamente las organizaciones rurales las ms proclives a
la "oligarquizacin" y la perpetuacin de los dirigentes. Los altos costos de
transaccin que rigen en las localidades rurales hace difcil el juntarse
continuamente y que as los miembros puedan ejercer un real control sobre los
dirigentes.
Un reforzamiento a esta tendencia viene de las formas de financiamiento que
se han dado comnmente en los pases en desarrollo a este tipo de
instituciones. Muchas veces ellas dependen fuertemente de los fondos
pblicos, con escasa presencia de los propios miembros. As la apropiacin de
la organizacin por parte de sus miembros es escasa y sus dirigentes sienten
claramente la dependencia que tienen de los fondos estatales. Esto es
sealado claramente por Rouse (1994)[18] cuando indica como una hiptesis
de trabajo que " la principal causa de fracaso de las cooperativas (en el mundo

en desarrollo), es el involucramiento inadecuado de los miembros en su

capitalizacin, lo que resulta en escaso control por los miembros sobre las
decisiones y desempeo de las cooperativas, hacindolas menos orientadas
hacia los miembros...Si esto es verdad, los gobiernos y donantes son
responsables de esta situacin al proveerles de fuentes de capital de acceso
fcil y barato, en lugar de acudir a sus propios miembros para acceder a estos
fondos".
Si bien es posible argumentar a favor de financiamiento pblico para la
generacin de un evidente bien pblico como es el contar con un sector agrorural organizado y activo, la dependencia casi exclusiva en este tipo de
financiamiento genera dependencias poco sanas y una fuerte falta de
apropiacin por parte de los miembros, perdindose as la caracterstica de real
bien pblico que representa la asociatividad en el mbito agro-rural. Por ello,
mecanismos compartidos, por ejemplo, donde se genere un esquema tipo 1x1
(por $1 obtenido de los miembros el estado provee $ 1 adicional), permitira
generar un involucramiento real de los miembros en su organizacin y recibir a
la vez un apoyo adicional, pero ligado al compromiso de los miembros, de parte
del estado, y no basado en las afinidades polticas, personales o de otro tipo de
los dirigentes con las autoridades de turno.
Pero sin duda, polticas que ayuden a generar organizaciones de base
democrticas, autnticamente representativas y fuertes, es tal vez la condicin
ms esencial en la generacin de un real proceso de descentralizacin a partir
de las bases, y en ello el tema del financiamiento de ellas es crucial

En resumen, habr descentralizacin cuando sean transferidas competencias

del aparato centralizado del Estado a los entes territoriales, dotados de un
mnimo de condiciones polticas, jurdicas y administrativas, que les permita
asumir algunas de las funciones del gobierno nacional, haciendo parte de un
Estado unitario.
En cuanto a las reformas de descentralizacin, en los pases se han presentado
variedad de modelos, los cuales son clasificados por COHEN y PETERSON
(1996) de la siguiente manera:

Descentralizacin espacial: consiste en transferir recursos e

instrumentos a las regiones para promocionar actividades productivas
con el fin de reducir su concentracin en algunos centros urbanos de
gran peso.
Descentralizacin hacia el mercado: busca que los privados presten
algunos servicios y reduce al Estado a una funcin reguladora. El
instrumento principal en este modelo es la privatizacin de entidades
prestadoras de servicios pblicos.
Descentralizacin poltica: consiste en que la comunidad pueda elegir a
sus gobernantes locales, que stos puedan tomar decisiones
relacionadas con el desarrollo local, y en que se creen nuevos espacios
para la participacin ciudadana.
Descentralizacin administrativa: es la transferencia de funciones,
recursos y capacidad de decisin del gobierno nacional a los entes
territoriales y puede ser llevada a cabo en tres modalidades diferentes:
a) Desconcentracin: se produce al interior de una misma organizacin
con una misma unidad de mando y direccin y se puede dar en cualquier
nivel del Estado, por ejemplo, abrir oficinas regionales de una entidad
del gobierno central.
b) Delegacin: es una ampliacin de la desconcentracin, puesto que
adems otorga autonoma jurdica y patrimonial.
c) Devolucin: consiste en adicionar autonoma poltica a lo anterior, por lo
tanto para hablar de devolucin se tiene que haber pasado previamente
por un proceso de descentralizacin poltica.
Adicional a esta clasificacin, se debe incluir el trmino de descentralizacin
fiscal que si bien tiene parecido con la descentralizacin administrativa, en
cuanto a que ambas tienen en cuenta las transferencias de recursos, se refiere
adems a la autonoma en la formulacin de nuevos impuestos a nivel local, es
decir a que los municipios tienen ingresos propios, recaudados e invertidos a
nivel local