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LIBERTAD Y CONFLICTO
Fundamentos de la reforma del sistema
de planificacin en Venezuela
Carlos Matus
NDICE
PRESENTACIN. ...................................................................................................................... 5
INTRODUCCIN....................................................................................................................... 7
PRIMERA PARTE:
EL CONTEXTO TERICO-PRCTICO QUE ENMARCA LA REFORMA
Planificacin, Libertad y Conflicto.....................................................................................13
Los mtodos de planificacin. ...........................................................................................15
Donde estamos y que podemos hacer.................................................................................22
Nuestra resistencia a los cambios. ......................................................................................25
SEGUNDA PARTE:
LOS FUNDAMENTOS DE LA PLANIFICACIN SITUACIONAL
Planificacin y planificadores............................................................................................29
Un declogo para la planificacin. .....................................................................................32
TERCERA PARTE:
LOS MTODOS DEL VII PLAN DE LA NACIN
Tres advertencias..............................................................................................................47
El momento explicativo. ...................................................................................................49
El momento estratgico. ....................................................................................................63
El momento tctico-operacional. ........................................................................................71
Conclusiones finales. ........................................................................................................80
INTRODUCCIN
Quiero comenzar por agradecer a ustedes la oportunidad que me brindan para explicar el alcance de
la reforma del sistema de planificacin que ha emprendido el Gobierno de Venezuela. Creo que el
significado de ella justifica la preocupacin de ustedes.
Venezuela es el primer pas de Amrica Latina que emprende cambios muy profundos en su sistema
de planificacin a partir de una autocrtica penetrante y a veces dolorosa sobre la experiencia que hemos
acumulado. Este impulso de cambio nos obliga a mirar al futuro y volver la vista atrs, slo para recoger y
valorizar las experiencias positivas que es justo reconocer a la planificacin tradicional. Estamos embarcados
colectivamente en una aventura, en el buen sentido de la palabra, como andanza y empresa de valor, y no de
cosa aventurada, como algunos escpticos han querido signar a esta experiencia. Porque todos los que
trabajamos directamente en esta empresa creativa de cambio estamos convencidos de que no hay riesgo
apreciable de que la prctica de la planificacin situacional no produzca los resultados que esperamos.
Tampoco pensamos ligeramente que basta un perodo muy breve para cambiar radicalmente las cosas. Pero,
en contrapartida, tambin es cierto que la planificacin normativa tradicional no fue muy fructfera ni muy
eficaz. De manera, que haciendo una irona, podramos decir que lo peor que nos puede ocurrir con la
planificacin situacional es lo mejor que hasta ahora ha logrado la planificacin normativa.
Desde esta perspectiva, no hay grandes riesgos. Sin embargo, todos esperamos mucho ms que eso
como resultado de esta empresa de planificacin, que, con audacia, ha emprendido el Gobierno de
Venezuela.
Audacia que es ms valiosa cuando toda nuestra cultura de conformidad e imitacin frena el
pensamiento original y le niega la oportunidad de hacer su prctica.
Me propongo no desperdiciar la oportunidad que ustedes me ofrecen para informarlos, intentar
convencerlos y convocarlos a sumar sus capacidades y voluntades en esta aventura. Por mi parte, har lo
mejor posible para explicarles, en un tiempo breve, los alcances que tiene la planificacin situacional, que
son muy prcticos a pesar de su compleja apariencia inicial.
Voy a dividir mi exposicin en tres partes:
1.
En la primera parte, presentar el contexto terico-prctico en que iniciamos esta
experiencia. Creo que hay una gran distancia entre lo que podemos esperar de una buena prctica y de una
buena concepcin terica de la planificacin y lo que estamos haciendo ahora. Hay enormes avances en
teora de la planificacin y de la organizacin, y varios de ellos, curiosamente, vienen de lo que podramos
llamar la bio-ciberntica, o sea, una ciencia que est muy ligada a ustedes, como mdicos. Pero, pocos de
esos avances llegan a nosotros o a nuestras universidades para enfrentar los problemas prcticos de
organizacin y de planificacin que se nos presentan a diario. De manera que es bueno que, como primer
punto, reflexionemos sobre la distancia que media entre el avance de las ciencias que pueden apoyarnos en
nuestra prctica de planificacin y organizacin y lo que hoy hacemos en la prctica cotidiana y terrenal de
nuestro trabajo.
2.
En la segunda parte, har una breve presentacin de los principios terico-filosficos en
que descansa la concepcin de la planificacin situacional. Esta concepcin es radicalmente distinta a la de la
planificacin normativa o tradicional. La planificacin situacional es una forma ms amplia y dinmica de
entender el concepto de plan y concebir la utilidad prctica de la planificacin. De manera que es bueno que
nos transportemos al plano de lo terico para dejar claras las diferencias entre lo que normalmente se ha
entendido por planificacin y lo que la planificacin situacional define como su objeto y sus posibilidades.
Porque, a veces, la planificacin tradicional nos ha planteado tareas que estn ms all del alcance del
hombre, y por consiguiente de un Gobierno. Lo primero que debe aprender un gobernante planificador es a
ser modesto en sus pretensiones de control de la realidad social, y esto no es contradictorio con la audacia de
sus aspiraciones de cambio.
3.
En la tercera parte, incursionar en los mtodos y prcticas concretas que desarrollar la
planifacin situacional en su aplicacin particular al VII Plan de la Nacin. En este apartado, organizaremos
la explicacin en trminos de los cuatro momentos bsicos que rigen la planificacin situacional. Digo
momentos y no etapas, porque son instancias que se repiten constantemente, en orden cambiante, en el
proceso de planificacin, entendido ste como clculo que precede y preside la accin.
Estos son:
1.
El Momento Explicativo, o sea, aqul en que el actor que planifica est permanentemente
indagando sobre las oportunidades y problemas que enfrenta e intentando explic arse las causas que los
generan. Sin embargo, el solo concepto de problema alude a las normas o patrones de comparacin a que
se refiere el momento siguiente.
3
2.
El Momento Normativo, como aqul en el cual el actor que planifica disea como deber ser
la realidad o la situacin; momento que la planificacin tradicional confundi con la totalidad de la
planificacin para terminar por identificar planificacin con diseo; para nosotros lo normativo es slo un
momento del proceso de planificacin, aquel momento de diseo que se mueve en el plano del deber ser.
3.
El Momento Estratgico, en el cual el actor que planifica se pregunta, cmo puedo
construirle viabilidad a mi diseo normativo?, qu obstculos debo vencer y cmo los puedo vencer para
que mi diseo del debe ser se encarnen en la realidad como una fuerza efectiva de cambio hacia la situacin
elegida como objetivo?, cmo el diseo que est en el papel o en nuestras cabezas puede convertirse en
movimiento real de la situacin? Aqu aparecern obstculos polticos, econmicos, culturales,
organizativos, cognoscitivos, legales, etc. Porque el problema poltico y todos los otros problemas no estn
resueltos de antemano, para que el planificador pueda dedicarse exclusivamente a lo econmico. Quien
planifica no slo debe disear como deben ser las cosas, sino que tambin debe hacer un clculo de cmo
sortear los obstculos que se oponen al cumplimiento de ese diseo. Aqu empezamos a diferenciarnos
fuertemente de la planificacin tradicional que normalmente agota su tarea en el momento de diseo. El
mismo diseo que el tcnico le entregar despus a quien decide y a quien ejecuta el plan para que lo
materialice, como s la decisin y la ejecucin no fueran problemas recurrentes de quien planifica. Todo
esto tambin nos llevar a revisar los conceptos de planificacin y de planificador porque quien planifica es
quien realmente comanda un proceso. La planificacin se refiere principalmente al proceso de gobierno (con
minscula), no exclusivamente gobierno de un estado, sino, adems, gobierno de un centro ambulatorio,
gobierno de una Direccin del Ministerio de Sanidad y gobierno de un Ministerio, de un Sindicato o de una
Organizacin Empresarial. La planificacin se refiere al proceso de gobierno y quien planif ica es quien
gobierna.
Quien realmente planifica es quien tiene la capacidad de tomar decisiones y por eso es que la
planificacin situacional pone el nfasis en el momento de la accin y usa la exploracin sobre el futuro
como un recurso para darle racionalidad a la accin, pero no se queda en la mera exploracin del futuro, ni
separa tajantemente la planificacin de la gerencia en la accin. La planificacin no es un mero clculo, sino
el clculo que precede y preside la accin. En consecuencia, clculo y accin son inseparables y recurrentes.
Esta es otra limitacin que tiene la planificacin tradicional, que ha trazado lmites muy artificiales entre
quienes planifican y quienes ejecutan. Los organismos viables, en el trmino ciberntico de la palabra, ja ms
pueden especializar tajantemente la funciones de planificacin y ejecucin, y si bien las combinan en
distintas dosis es innegable que permanentemente articulan tales funciones. El momento estratgico,
entonces, se refiere a este problema de sortear los obstculos que nos presentan los diferentes recursos
escasos, que no son slo econmicos. A veces, pueden ser conocimientos, a veces poder poltico,
disfuncionalidad de valores, etc.
Hay mltiples recursos escasos que limitan el cumplimiento del plan. Por ello, el concepto de
planificacin tiene que exceder lo meramente econmico y abarcar situaciones integrales. Y:
4.
El Momento Tctico-Operacional, es el ltimo momento, cuarto momento de la
planificacin situacional. Es tambin el momento decisivo. Porque, en definitiva todos los otros tres
momentos de la planificacin slo tienen una nica utilidad: constituirse en un clculo para la accin, en un
clculo que precede y preside la accin. Sin embargo, es indispensable calcular explorando ms all del
presente para darle racionalidad a nuestras decisiones de hoy; pero, al final, juzgaremos la planificacin por
la forma en que ese clculo es capaz de alterar, conducir y orientar las acciones presentes. Este clculo es el
centro del momento tctico-operacional y tiene como objeto orientar cada paso que damos en el da a da y
evaluarlo en relacin a la situacin-objetivo, no slo para constatar la aproximacin alcanzada respecto a
ella, sino tambin para revisarla como gua que seguir precediendo y presidiendo nuestros pasos siguientes.
La realidad se construye en el presente. Los resultados que obtenemos en la realidad son un producto de esos
pasos que damos en el da a da, no cuentan los planes que simplemente pensamos o diseamos, slo pesan
aqullos que preceden y presiden nuestros pasos.
Esta es la lgica y el anticipo del contenido de las tres partes que he anunciado.
La planificacin directiva sin la planificacin operacional, nos sita en la visin panormica del
bosque, pero de un bosque de rboles dibujados en el papel, inexistente. A este respecto, la planificacin
normativa quiere ser como el lecho de Procusto, aquel bandido de la mitologa griega que acomodaba a sus
vctimas excesivamente grandes al tamao de su lecho, a corte de espada. El plan normativo intenta
acomodar la realidad a corte de voluntad, pero sta se le escapa.
La planificacin tiene una instancia de sntesis central, pero atender a las necesidades de esa sntesis
no exige una camisa de fuerza, sino un marco general dentro del cual deben desarrollarse las prcticas
particulares de planificacin operacional para que stas sean eficaces a los propsitos de cada unidad
organizativa. No debemos esperar que nos impongan un mtodo de planificacin; debemos crearlo nosotros a
medida de nuestras necesidades y resolver nosotros su forma de articulacin con el plan general. Tercero, no
existe un mtodo de planificacin nico, a pesar de que normalmente se nos ensea uno slo. Esta es una
simplificacin extrema que no tiene fundamento terico. Si tuviramos tiempo podramos presentar aqu una
sntesis de por lo menos cuatro o cinco concepciones distintas de planificacin que se debaten en el mundo
acadmico. La concepcin de planificacin que hemos venido practicando en Amrica Latina es una entre
varias, y ella no fue diseada pensando en un sistema de planificacin.
Buena parte de los problemas que arrastra la planificacin normativa provienen de su origen como
proyecto de investigacin sobre el futuro, y ello es distinto que planificar. A su vez, la planificacin
tradicional en materia de salud tiene su fundamento metodolgico en la concepcin tradicional de
programacin econmica. Yo la vi nacer y recuerdo los nombres y apellidos de las personas que la crearon
originalmente.
Repito que esa concepcin tradicional de planificacin econmica no tiene su origen en una opcin
que descart otras posibilidades metodolgicas, sino en un intento de investigacin que realizaba la
Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), sobre el desarrollo futuro de nuestros pases.
Investigacin sobre el futuro y planificacin son cosas muy distintas. Pero la investigacin sobre el
desarrollo marco las tcnicas de programacin econmica en la misma forma que el primer automvil
hereda la forma de una carroza sin caballo. En consecuencia, no optamos por un sistema de planificacin,
sino que evolucionamos desde la investigacin sobre el futuro hacia lo que se llam tcnicas de
programacin econmica. As surgi la programacin econmica nacional con la herencia de una tcnica de
investigaciones sobre el futuro.
Esta tcnica, como primer eslabn de la planificacin latinoamericana, result estrecha y fue
necesario ampliarla hacia los sectores sociales, educacin y salud, principalmente. Entonces, el criterio
normativo que vena de estas tcnicas de programacin econmica se trasplant inadvertidamente a estas
concepciones tambin normativas sobre planificacin de la educacin, de la salud, del ambiente, etc.
7
Por ello debemos examinar ms crticamente el problema de la planificacin. Nadie tiene la ltima
palabra sobre esto ni est dicho que hay un nico mtodo probado. La mayora de los mtodos de
planificacin han mostrado ms fracasos que xitos.
Es, pues, necesario, interrogarnos sobre la planificacin tradicional y sus orgenes. Por lo dems, uno
de los principales autores de la concepcin tradicional en materia de planificacin de salud es hoy su
principal crtico y ha elaborado otra propuesta que se parece bastante a la planificacin situacional, aunque
difiere de sta.
Los avances en materia de teora de la planificacin han conformado en el hecho la existencia de
distintas escuelas de planificacin.
Y es all donde debemos estar alertas para rechazar esa actitud demasiado fcil con que
internalizamos concepciones tericas sin someterlas crticamente a debate ni revisarlas segn la eficacia que
prueben en nuestra prctica. La concepcin normativa de planificacin que el Gobierno de Venezuela ha
abandonado es an dominante no slo en la prctica de la planificacin en Amrica Latina sino en los
centros nacionales e internacionales de enseanza de la regin, lo que a m me parece ms grave. Porque
estamos formando regimientos de planificadores que resisten los cambios del sistema y se frustran en la
prctica de una planificacin rgida e impotente para servir a la complejidad del proceso social. Estamos
enseando y seguimos debatiendo en seminarios internacionales, concepciones de planificacin que ni
siquiera veinte aos atrs se correspondan con el avance logrado por las ciencias. Y, muchas veces, tambin
asesoramos con esas concepciones aejas.
PLANIFICACIN Y ORGANIZACIN
Lo mismo podra decirse y quizs con ms dureza, respecto de la llamada teor a de la organizacin.
La verdad es que en este campo, salvo lunares que se concentran en algunas Escuelas de Ingeniera de
Sistema y Ciberntica, el atraso de nuestra realidad es an mayor. Las tcnicas de organizacin que
aplicamos a nuestras reformas administrativas carecen de ciencia positiva que las apoye. Por lo general
ignoramos las leyes que rigen los procesos de organizacin, y simplemente hemos adoptado tcnicas
normativas de organizacin. Estas tcnicas nos permiten racionalizar procesos organizativos, disminuir
determinados pasos innecesarios, disear procedimientos, etc. Junto a estas tcnicas de organizacin y
mtodos estn otras tcnicas aplicables a las estructuras organizativas jerrquicas o no jerrquicas que no son
tiles para hacer diseos de instituciones. La pregunta es, qu base cientfica tiene todo esto?, cmo
podemos fundamentar una determinada estructura organizativa?, qu descentralizar?, qu concentrar?,
cmo son las organizaciones viables?, hay leyes que rigen la vida y desempeo de las organizaciones
humanas , -las instituciones- como las que rigen a los organismos biolgicos? son estas leyes reemplazables
por normas y procedimientos? Podemos imitarlas en el diseo institucional? En sntesis, la pregunta es
cul es la ciencia positiva?
Es como si ustedes practicaran medicina sin biologa. Ese es el drama de las ciencias de la
organizacin: son medicina sin biologa, casi no existe ciencia positiva.
Ahora, inmediatamente modero lo que acabo de decir.
En efecto, por el la do de algunos esfuerzos de investigacin, administrativa, de la teora general de
sistemas, de la ciberntica en general y de la bio-ciberntica en particular, hay avances promisorios en
materia de teora de la organizacin que tampoco nosotros hemos asimilado suficientemente bien para poder
repensar el problema de las estructuras organizativas y el problema del control.
Sin embargo, vivimos en un drama burocrtico en todos nuestros pases.
Algunos de estos avances en materia de teora de la organizacin han sido fundamentalmente
impulsados investigando justamente una de las mquinas organizativas ms complejas y ms bien diseadas:
el ser humano.
Varias de las teoras organizativas que estn surgiendo por el lado de la ciberntica moderna
encuentran analogas u homomorfismos en las distintas subestructuras jerrquicas que integran el sistema
biolgico de un ser viviente. Es lo que en ciberntica se llama sistemas viables. Son sistemas capaces de
sortear enormes dificultades para sobrevivir y desarrollarse, y la prueba de su eficacia organizativa consiste,
justamente, en que son viables, que son capaces de existir dentro de las restricciones que les presenta el
medio. Sobre esto hay trabajos muy interesantes donde uno no sabe hasta donde son biologa, teor a de la
organizacin, teora general de sistemas o teora de la empresa. Ah estn los trabajos de algunos bilogos,
como Maturana y Varela, que han aportado mucho a la ciberntica moderna, o los trabajos del Profesor
Warren Mc Culloch sobre la redundancia del mando potencial en las redes del sistema nervioso, a la ley de
Ashby sobre el requisito de variedad, el desarrollo de la teora ciberntica del control por Stafford Beer, y
el impulso novedoso que Fernando Flores le ha dado a la teora de las conversaciones para fundar nuevas
concepciones sobre la organizacin de empresas.
Los sistemas sociales, sin embargo, son bastante ms complejos que los sistemas biolgicos, pero a
partir de la comprensin de la enorme complejidad que estos ltimos tienen, ha surgido una corriente
moderna que a m me parece muy promisoria en cuanto a teora de la organizacin. Por lo menos, es uno de
los pocos intentos, de fundar lo que podemos llamar una ciencia positiva de la organizacin y abandonar las
tcnicas normativas, o por lo menos intentar verificarlas en base a una propuesta de ciencia positiva. Algunos
de estos principios de teora ciberntica los vamos a aplicar en el diseo de la Sala de Situaciones que va a
ser el corazn del Momento Tctico-Operacional en la planificacin situacioanal venezolana. All
aplicaremos el principio de reduccin de variedad que tiene el organismo humano para poder tratar con
una multiplicidad de informaciones y poderlas comprender.
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