--& SOCIALESEN EL

CrisstomoPizarrolDagmar Raczyns

CEWIN

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POLITICASECONOMICAS
Y SOCIALESEN EL CHILE
DEMOCRATICO

Editores:
CrisstomoPizarro/Dagmar Raczynski/JoaqunVial

ClPlAN

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POLITICAS ECONOMICAS Y SOCIALES EN EL CHILE DEMOCRATICO

@ CIEPLAN
Corporacin de Investigaciones Econmicaspara Latinoamkica
Mac-Iver 125,Piso 17, Fono: (56-2) 633 3836,Fax: (56-2) 633 4411, Santiago, Chile
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
Av. Isidoro Goyenechea3322, Fono (56-Z) 2314210,Fax: (56-2) 2312360, Santiago, Chile
Derechos resenados para todas los pases
Inscripcin Ns 92.959
I.S.B.N. 956-204-029-l
Primera edicin de l.lWU ejemplares
Abril de 1995
Disefio patada: Marian Salamovich
Edicin y publicacin: Patricio Badilla (CIEPLAN)
ANDROS, Productora Grfica
Impreso en Chile - Printed in Chile

AUTORES
JOSE PABLO ARELLANO

Director de Presupuesto, Ministerio de

Hacienda (1990 a la fecha)

RENE CORTAZAR

Ministro de Trabajo y Previsin Social

(1990-94). Actualmente investigador de
la Corporacin de Investigaciones
Econmicas
Latinoamrica
va
(CIEPLAN).

RICARDO FFRENCH-DAVIS

Gerente Divisn de Estudios del Banco

Central (1990-92). Actualmente Asesor
Regional Principal de la Comisin
Econmica para Amrica Latina
(CEPAL).

ALEJANDRO FOXLEY

Ministro de Hacienda (1990-94).ActualPartido

Presidente
del
mente
Demcrata Cristiano de Chile.

ALVARO GARCIA

de
Subsecretario del Ministerio
Planificacin y Cooperacin (1990-94).
Actualmente Ministro de Economfa,
Fomento y Reconstruccin.

RAIJLLABAN

Asesor del Ministro de Hacienda (199192). Actualmente socio Sociedad Consultora GERENS.

SERGIO MOLINA

Ministro de Planifrcacibn y Cooperacin

(1990-94). Actualmente Ministro de
Educacin Pblica.

CRISOSTOMO PIZARRO

Asesor Regional en Poltica Social,

Planificacin y Evaluacin. Oficina
Regional de UNICEF para Amrica
Latina y el Caribe.

DAGMAR RACZYNSKI

Investigadora de la Corporacin de InEcon6micas

vestigaciones
para
Latinoamrica (CIEPLAN).

vi

AUTORES

JORGE RODRIGUEZ

Subsecretario del Ministerio de Hacienda (1991-94). Actualmente Gerente de

Planificacin y Recursos Externos de la
Fundacin Chile.

MARIANA SCHKOLNIK

Jefe Departamento de PlauiIicacin y

de
Estudios Sociales, Ministerio
Planifcaci6n y Cooperacin (1990-94).
Actualmente consultora de la Divisin
de Desarrollo Productivo y Empresarial
de la Comisin Econmica para
Amrica Latina (CEPAL).

CLAUDIA SERRANO

Social de la
Area
Directora
Municipalidad de Santiago (1990-95).
Actualmente Jefa Departamento de
Programas del Fondo de Solidaridad e
Inversin Social (FOSIS).

JOAQUIN VIAL

Asesor del Ministro de Hacienda (199094). Actualmente Director Ejecutivo de

la Corporacin de Investigaciones
Latinoamrica
Econmicas
va
(CIEPLAN).

PREFACIO
Los estudios reunidos en este libro intentan un examen de las poKticas
econmicas y sociales aplicadas por el Gobierno de Chile durante el perodo
1990-1994para crear un ambiente polItico y econmico favorable al desarrollo
social en un sentido amplio, y a la poblacin infantil en particular. Para el Fondo
de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) constituye una parte
importante de sus esfuerzos el facilitar y propiciar el analisis permanente de las
condiciones que hacen posible el mejoramiento de la situacin de los nios y de
la mujer. Por lo tanto, apoyar la elaboracin de este libro y prologarlo se inscribe
en esahnea de accin, y lo hacemoscon sumo placer.
Este es el primer libro en que se aborda el examen conjunto de las
principales pollticas econmicas y sociales aplicadas en Chile durante la
administracin del Presidente Patricio Aylwin. Ademas, este examen es
emprendido por los mismos responsables de su concepci6n y ejecucin. Los
autores caracterizan las polticas e instrumentos que hicieron posible en Chile un
modelo de crecimiento econbmico basado en la apertura de los mercados y que,
al mismo tiempo, logra una reduccin de la pobreza. Es claro que durante ese
perodo se acenta la importancia de la generacin de empleos y el
mejoramiento de los ingresos,con un evidente impacto sobre la disminucibn de la
pobreza y, por esta va, de las mujeres y de los nios.
Se destaca, sin embargo, que de manera explcita el gobierno debi definir
la mantencin de las polticas de mercado y de apertura comercial iniciadas en el
gobierno anterior junto con reformas especficas a la economfa de mercado y
medidas de regulacin estatal para poder seguir creciendo con estabilidad,
expandii las exportaciones y superar al mismo tiempo los retrocesos que la nueva
administracibn enfrentaba en trminos de la extensiny agudeza de la pobreza y
la distribucibn del ingreso.
En este contexto, el impulso al desarrollo econmico se caracteriz6 por la
adopcin de tres rdenes de polIticas. El primero tiene que ver con el impulso al
desarrollo econmico mediante la creacin de un ambiente poltico y social
favorable a la actividad privada, el impulso al aumento de la inversin y las
polfticas destinadas a relajar las restricciones externas.El segundo se refiere a las
polfticas aplicadas para la mantencin de los equilibrios macroeconmicos
internos y externos de la economa como condiciones esenciales para la
sustentacin de altas tasasde desarrollo econmico y social. Se destaca, en tercer
lugar, la evolucin de la poltica social durante el perodo 1990-1994haciendo un
interesante contraste con las polfticas aplicadas antes de 1973y entre 1973y 1990.
En lo que respecta a la poltica social, probablemente la evolucin ms
notable ha consistido en la aceptacin de las relaciones de complementariedad
entre sta y la poltica econmica, descartndose la visin que subordina la
polItica social a los requerimientos de la pohtica econmica y restringe su papel a
acciones compensatorias de los desequilibrios generados por la libre actuacin

de las fuerzas del mercado. An ms, la nueva visin postula una funcin
dinmica de la poltica social en el desarrollo econmico sustentable. El Estado
deja de desempear un rol subsidiario para transformarse en agente de
integracin social y econmico. En este tipo de anlisis se inscribe la discusin
sobre los instrumentos de focalizacin, tan til no slo para comprender mejor la
experiencia chilena sino para analizar otros casosen la regin latinoamericana y
ms all.
Las nuevas polfticas adoptadas por el gobierno tienen como resultado una
reduccin de la pobreza de 40,1% en 1990a 32,7% en 1992.Durante ese mismo
perfodo los ingresos de los hogares del 20% ms pobre se incrementan en un
26,1%. Esta situacin se explica, por un lado, por un incremento de las
remuneraciones generales y, especialmente, del ingreso mnimo, por una
reduccin de la desocupacin nacional y por un aumento de la tasa de
participacin de la poblacin en la fuerza de trabajo. Por otro lado, se demuestra
que mediante los subsidios monetarios y los programas sociales, los grupos ms
pobres consiguen un aumento muy importante de sus ingresos. A travks de los
primeros, estos grupos habran aumentado sus ingresos monetarios en cerca de
un 13%. Los programas de salud, educacibn y vivienda representaran un
complemento de los ingresos de los hogarespobres cercano a un 60%.
Tambin se constata un aumento de la tasa de participacin de las mujeres
en la fuerza de trabajo y un mayor crecimiento de sus ingresos en comparacin
con los de los hombres. La proporcin de las mujeres jefes de hogar viviendo en
condicin de indigencia tambin se reduce, todo lo cual redunda en un directo
mejoramiento de las condiciones de vida de sus familias. Del mismo modo, la
proporcin de nios de quince anos viviendo en condiciones de pobreza
disminuye de mas de un 53% a cerca de un 45%.
Este libro destaca la relevancia del aumento de la proporcin de la
inversin pblica en los sectores socialesy su impacto en el mejoramiento de las
condiciones de salud, nutricin y educacin de la infancia. En este sentido
sobresalen las acciones dirigidas a reducir la mortalidad infantil y la neonatal, la
morbimortalidad por infecciones respiratorias agudas, la prevalencia del dficit
del desarrollo psicomotor, la incidencia de enfermedadesimrmnoprevenibles y la
incidencia de discapacidadesmentales.Los programas nutricionales por su parte
permitieron mejorar los indicadores relacionados con el retraso talla-edad,
aunque tambin hay que reconocer un empeoramiento de las condiciones
relacionadas con el sobrepeso y obesidad entre embarazadas y menores de 6
anos. En educacin preescolar se consigui un aumento de la cobertura nacional
equivalente a un 15%. En educacin primaria los logros ms destacados se
refieren al mejoramiento de la calidad de la enseanza,el descenso de las tasas
de abandono y reprobacin y el aumento de las tasas de retencibn, del xito
oportuno y xito total.
El Plan Nacional adoptado por el Gobierno de Chile en favor de la infancia
fue sin duda muy importante en el mejoramiento de la situacin de la infancia en
la medida que estructur en un documento polftico y programtico nico un
conjunto de decisiones polfticas que ya existan en la sociedad chilena con

PREFACIO

ix

anterioridad a su elaboracin. El Plan jug un papel fundamental en la creacin

de las condiciones polticas institucionales, legales y de opinin pblica
favorables al mejoramiento de la situacin de la infancia. As mismo, el libro
plantea que quienes tuvieron la responsabilidad de articular el Plan decidieron
no proponer una nueva estructura pblica que representasede modo coordinado
a todas las agencias relacionadas con el bienestar infantil. Esta decisibn haba
sido motivada por el deseo de evitar un impulso al crecimiento de la burocracia
estatal. Sm embargo, el libro tambin sugiere que hoy no parece del todo cierto
que esa decisin fue la ms correcta en vista de la mar&esta fragilidad poltica de
la infancia y su indefensin frente a grupos de presin con alto poder electoral
que compiten por los mismos recursos.
El aumento del presupuesto pblico destinado a la programacin social fue
condicionado a su vez por la aprobacin de una reforma tributaria que dio como
resultado un aumento de la recaudacin de un 2% del PNB. El gasto social por
su parte ascendi de un 12% del PNB en 1989 a un 14,1% en 1993. Las
condiciones que hicieron posible esa reforma y sus principales caractersticas son
tambin examinadas en este libro. Se ponen de manifiesto el papel de la
concertacin polftica y la emergencia de nuevos acuerdos interpartidarios y
sociales sobre los vnculos entre el desarrollo social y el desarrollo econmico,
superndose tanto los enfoques vinculados a la visin del derrameo o
trickle-down como a las propuestas de tipo populista.
Sin ignorar las particulares caractersticas de los distintos pases de la
regin, los estudios aqu reunidos pueden serles de gran utilidad para el examen
de las polticas sociales, y en particular las de bienestar infantil, bajo el imperio
de las nuevas condiciones derivadas de la apertura econbmica y la
democratizacin de los sistemas polticos. Justamente el eje privilegiado de
desarrollo en este nuevo contexto est constituido por la inversin en edades
tempranas, debido a su vigoroso impacto en el aumento de la creatividad, de la
capacidad de incorporacin tecnolgica y, por ende, de la competitividad, as
como en la construccin de una ciudadana moderna y una ampliacin de la
participacin social. El nuevo consensomundial acerca de la seguridad humana
consagrado en la Cumbre Mundial de Desarrollo Social en Copenhague, se
apoya precisamente en las evidencias hoy disponibles acerca de la interacciones
virtuosas entre la inversin en la infancia, la transformacin productiva y el
afianzamiento de los procesos de democratizacin.

Marta Maurhs
Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
UNICEF

INDICE

INTRODUCCION
LOS OBJETIVOS ECONOMICOS Y SOCIALES
EN LA TRANSICION A LA DEMOCRACIA
Alejandro Foxley

ll

POLITLCAS DE CRECIMIENTO ECONOMICO

Y TRANSICION POLITICA EN CHILE
Joaqun I/al

31

DESEMPEO Y LOGROS
MACROECONOMICOS EN CHILE
Ricardo Ffench-Davis y Ral Lab&n

49

POLITICA FISCAL Y DESARROLLO SOCIAL

JosPablo Arellano
LA PRIMERA REFORMA TRIBUTARIA
DURANTE EL GOBIERNO DE TRANSICION:
CONCERTACION Y DEBATE
CrisstomoPizarro

77

93

UNA POLITICA LABORAL PARA UNA NUEVA

REALIDAD
Ren Cortdzar

129

SUPERACION DE LA POBREZA:
BALANCE Y PROPUESTAS
Alvaro Garcay Mariana Schkolnik

141

UNA INSTITUCIONALIDAD PUBLICA

PARA LA POLITICA SOCIAL
SergioMolina

167

MUNICIPIO, POLITICA SOCIAL Y POBREZA

Claudia Serrano

19.5

FOCALIZACION DE PROGRAMAS SOCIALES:

LECCIONES DE LA EXPERIENCIA CHILENA

217

Dagmar Raczynski

POLITICAS SOCIALES PARA GRUPOS DE

RIESGO: UN NUEVO ENFOQUE

257

Mm.ana Schkolnik

EL PLAN EN FAVOR DE LA INFANCIA:

EL CASO DE CHILE
Jorge Rodrguez Grossi

283

INTRODUCCION
CRISOSTOMO PIZARRO
DAGMAR RACZYNSKI
JOAQUIN VIAL

La experiencia de Chile en los tltimos aos ha atraido gran inters

internacional y a menudo se le cita como ejemplo de democratizacibn exitosa,
lograda junto con progresos econmicosy sociales.
En el plano econmico se destaca su vigoroso crecimiento, la notoria
reduccin de la inflacin, la creciente solidez de sus cuentasexternas,el aumento
de las tasas de ahorro e inversi6n y la persistencia de un superavit fiscal
significativo. En el plano social se valora muy positivamente la reduccin en las
tasa de desempleo, los aumentos graduales en salarios reales y la reduccin de
sus altos ndices de pobreza. De otro lado, ha recuperado su tradicin
democrtica, a partir de la construccin de acuerdos que han permitido superar
el estilo confrontacional de los anos60 e inicios de los 70.
Este libro examina las polticas econmicas y sociales adoptadas en Chite
entre 1990-1994, durante el primer gobierno de transicin a la democracia,
despusde 16 aos de vigencia de un rgimen militar. Sus autores, la mayora de
los cuales tuvieron una actuacin protagnica en la concepcin y realizacin de
las polticas adoptadas durante la administracin del Presidente Patricio Ayhvin
reflezionan desde su particular punto de vista sobre la experiencia chilena,
identificando las condiciones que hicieron posible los logros econmicos y
sociales asf como la reconstruccin de la democracia, sealando las
caracterfsticas del camino recorrido, los obstculos que hubo que superar y los
desaffos pendientes y/o emergentes. Como seala Marta Maurs, Directora
Regional para Amrica Latina y el Caribe del UNICEF, en el prefacio, este es el
primer libro que aborda conjuntamente las principales pohticas econmicas y
socialesaplicadas en Chile entre 1990y 1994.
El libro se inicia con un articulo de Alejandro Foxley, Ministro de Hacienda
durante los cuatro aos de gobierno del Presidente Aylwin, que aborda el tema
de los objetivos econbmicos y sociales en la transicin a la democracia. Foxley
resalta el desafio de alcanzar estabilidad poltica y econmica en un periodo de
reconstruccin de pautas de comportamiento e instituciones democrticas. En su
articulo se da especial relevancia a la manera en que el gobierno manej los
shocks externos de la economa y logr una integracibn ms plena a los mercados
mundiales. En un plano ms poltico se enfatizan los esfuerzospara generar un
clima de consensoy cooperacin entre partidos polfticos de gobierno y oposicin,
y entre la clase dirigente del pafs. Tambin evalua los resultados globales de la
administracin del Presidente Patricio Aylwin y seala las areas crticas para
asegurar la sustentabilidad de la experiencia chilena en el tiempo. Entre estas
destaca la necesidad y los lmites de la contribucibn privada al esfuerzo de

desarrollo para lograr las metas de inversin que el pas necesita; el

fortalecimiento de la capacidad estatal de regulacin de los mercados; la
profundizacibn del proceso de descentralizacin, abriendo nuevos espaciospara
las iniciativas innovadoras que emergen del sector privado tanto en el mbito de
las polticas socialescomo en el de la provisin de bienes pblicos o semipblicos
(infraestructura, transporte, seguridad ciudadana); la modernizacin de la
gestin pblica promoviendo el control por parte de la ciudadanta y que el
usuario sea el centro de preocupacin de la accin de los servicios; y la urgente
necesidad de mejorar la calidad y equidad del sistema educacional. El autor
concluye sealando que una tarea permanente es perfeccionar la democracia lo
que exige mejorar la calidad de la poltica, en particular la calidad del liderazgo
y el desarrollo de una sntoma real con la sociedady sus problemas, el primero y
ms urgente de los cualescontina siendo la pobreza.
Joaqun Vial, asesor del Ministro de Hacienda entre 1992 y 1994,aborda el
tema de las polticas de crecimiento, destacando que uno de los problemas
centrales que debieron enfrentar las nuevasautoridades fue crear las condiciones
que permitieran consolidar un ambiente econmico favorable al aumento de las
tasas de ahorro e inversin. En esta perspectiva, su trabajo recoge las pohticas
adoptadas por el gobierno para dar un nuevo impulso al crecimiento econmico.
El autor resalta la creacin de un ambiente poltico y social favorable a la
actividad privada, los estmulos al aumento de la inversin y las medidas
destinadas a relajar las restricciones ezternas.El autor destaca la importancia de
mantener un adecuado control de las variables econmicas para alcanzar xitos
perdurables en este terreno. Despu& de cotejar los avances logrados en estas
materias y destacar la importancia creciente que va adquiriendo la escasezde
mano de obra caliticada en el proceso de crecimiento, se detiene a sealar los
desaffos para el resto de la dcada: consolidar las condiciones para un
crecimiento elevado, en un contezto distinto, donde el crecimiento futuro
depende crticamente de cmo se resuelvan los cuellos de botella que estn
apareciendo en el mercado de trabajo. El autor opta por proteger la movilidad de
los recursos hacia actividades con futuro y expectativas de mejores ingresos,
resaltando que los acentosdeben ponerse en la capacitacin y entrenamiento. De
otro lado, plantea la necesidad de hacerse cargo de los temas emergentes en la
agenda pblica: la proteccin del medio ambiente y la creacin de un entorno
ms hospitalario y humano para la vida en las ciudades. Estos temas compiten
por recursos con la inversin, la educacin, y otros tareas prioritarias para el
crecimiento, pero si son descuidados pueden terminar frenando el propio
proceso de desarrollo.
El estudio de Ricardo Ffrench-Davis y Ratil LabAn se concentra en los
desafos de la poltica econmica de corto plazo. Los autores ponen de manitiesto
la relevancia de la mantencin de los equilibrios internos y ezternos de la
economa como condiciones esenciales para la sustentacin de altas tasas de
crecimiento econmico y desarrollo social. En este sentido, los autores destacan
las medidas de ajuste introducidas al principio del gobierno y argumentan en
torno a la importancia y posibilidad de implantar una pohtica fiscal disciplinada,

INI-RODUCCION

sin sacrificar el gasto social y la inversibn publica, evitando de esta manera, un

alto costo social sobre los sectores de menores ingresos y no afectando
negativamente el crecimiento econmico de mediano plazo. Los autores tambin
describen como el gobierno concili el objetivo de defender la competitividad del
sector exportador con el de la estabilidad macroeconmica. Los autores
concluyen, coincidiendo con Vial, que la escasez de fuerza de trabajo, en
particular de trabajadores capacitados, puede convertirse en una restriccin
importante para el crecimiento econmico futuro; y que un crecimiento vigoroso
y estable es imprescindible para superar la pobreza y permitir una mejor
distribucin del ingreso y del consumo entre la poblacin.
Jos Pablo Arellano, Director de Presupuestode 1990a la fecha, examina la
polftica fiscal y el desarrollo social. El autor enfatiza, en primer lugar, que el pas
habfa logrado una situaci6n fiscal en trminos generalessana en el momento que
asumi el nuevo gobierno. Sin embargo, esta situacin estabaen vfas de deterioro
a rafz de la rebajas de impuestos introducidas a fines del gobierno militar, as
como por la presin social para revertir el progresivo deterioro de los beneficios
proporcionados por los programas sociales. Ante este diagnstico, el gobierno
propuso y logr la aprobacin en el Parlamento de una reforma tributaria para
fmanciar el mayor gasto social. Los mayores ingresos generados por la reforma
tributaria y el crecimiento de la economfa permitieron que el gasto social creciera
en un 32% entre 1990 y 1993.El autor analiza la trayectoria y el destino inter e
intrasectorial de este gasto. El trabajo termina planteando restriciones al
fmanciamiento de los programas sociales hacia adelante, ya que estos tendrn
que provenir principalmente del crecimiento econmico, dado que en los
pr6ximos aos entrar en vigencia la rebaja de impuestos acordada en 1993. El
autor resalta, ademas, que slo una fraccin minoritaria en el aumento de los
recursos pblicos son de libre disponibilidad. Existen aumentos de recursos
comprometidos asociados al crecimiento vegetativo de las pensiones y de la
poblacin beneficiaria de salud y al costo de operacin de nuesvasinversiones.
Agrega que sobre los recursos de libre disponibilidad competirSn, con muy buena
legitimidad, entre otros, los programas de justicia y seguridad, los de inversin en
infraestructura y las demandas salariales de los funcionarios de salud y
educacin. Arellano termina planteando dos desaffos: liberar recursos ptiblicos
desde otras areas para destinarlos a los programas contra la pobreza y allegar
recursos privados para estosprogramas.
Crisstomo Piiro examina el acuerdo tributario y el debate que se libr
durante la tramitacin legislativa del proyecto correspondiente. El trabajo se
detiene en el alcance del concepto de concertacin y su diferencia con el acuerdo
corporativo y el pacto social. Aborda los antecedentespara la formacin de un
clima de opinin favorable a la concertacibn en Chile, destacando la relevancia
de la concertacin de tipo polftico. El acuerdo tributario es tratado desde el
punto de vista de sus relaciones con la estabilidad econmica y polftica, la
bsqueda del consenso y su inclusin en las bases programticas del primer
gobierno de la Concertacin. El analisii del debate parlamentario resalta la
discusibn sobre los fines de la reforma tributaria y describe las principales

INIKOVUCCICIN

reformas propuestas y aprobadas.El trabajo examina tambin los argumentos del

gobierno y de la oposicin sobre las relaciones entre carga tributaria, inversin,
empleo y desarrollo econmico y social. Entre las lecciones que pueden extraerse
del caso chileno, el autor destaca que el grado hasta el cual los procesos de
concertacin pueden ampliarse, depende de la interaccin entre los actores
polticos y corporativos y las instituciones pblicas que participan en el
perfeccionamiento del rgimen democrtico y mejoramiento de las condiciones
de igualdad. Estas ultimas slo podrn sostenerse respetando los consensos
acerca de los vnculos entre estabilidad y desarrollo econbmico y social y, en
particular, un adecuado fmancimiento del gasto pblico. Las polfticas destinadas
a mejorar las condiciones de igualdad debern expresarseen un fortalecimiento
de la organizacin y capacidad de negociacin de los individuos y grupos ms
pobres, normalmente excluidos de las decisiones pblicas, el establecimiento de
una mayor responsabilidad de los representantescorporativos frente a susbasesy
la ampliacin de la capacidad de respuesta de las autoridades a las necesidades
de los grupos excluidos.
Ren6 Cortzar, Ministro del Trabajo y Previsin Social del gobierno del
Presidente Aylwin, aborda la poltica laboral aplicada durante el perodo y sus
diferencias con las posiciones neo-liberales y populistas. El autor presenta las
prioridades y principales tareas del perodo y los resultados obtenidos. Entre las
tareas prioritarias destaca la dictacin de una nueva legislacin laboral, los
acuerdos sociales de cooperacin, la fiscalizacin de las leyes laborales, el
perfeccionamiento del sistema de seguridad social, la capacitacin y la formacin
profesional. Otras secciones son dedicadas a las polfticas hacia la mujer y la
familia y al nuevo marco conceptual acerca de las relaciones entre Estado, el
mercado y la sociedad civil, subrayndose en especial la insuficiencia de la
concepcin neo-liberal sobre esasrelaciones.
Alvaro Garca, Subsecretario del Ministerio de Planiticacin y Cooperacin
entre 1990y 1994,y Mariana Schkohrik, Jefe del Departamento de Planificacin y
Estudios Sociales del mismo Ministerio y en el mismo periodo, describen y hacen
un balance de la poltica de superacin de la pobreza aplicada entre 1990y 1994.
El nuevo gobierno defini una estrategia activa para reducir la pobreza teniendo
presente que el crecimiento por s solo no era suficiente para asegurar el logro de
este objetivo. La reduccin de la pobreza es entendida como la integracin de
amplios sectores de la sociedad al proceso de desarrollo econmico y requiere de
una actuacin dinmica del Estado en la inversin en las personas,especialmente
en educacibn, salud, nutricin, capacitacin laboral e infraestructura urbana. Los
autores hacen un balance de los avances en la reduccin de la pobreza y los
factores que los hicieron posible. Tambin ponderan los cambios habidos en la
situacin distributiva que an presenta rasgos altamente concentrados. En las
conclusiones destacan las tareas pendientes en trminos de eficiencia, diseo,
ejecucin y evaluacin de los programas socialesy en el aumento de la equidad
social productiva mediante el impulso a la pequea y mediana empresa.
Sergio Molina, Ministro de Planificacin y Cooperacin entre 1990y 1994,
plantea que una de las dificultades ms graves de la poltica social del gobierno

INTRODUCCION

del Presidente Aylwin fueron las caractersticas de la institucionalidad social,

pesada y poco gil, altamente segmentada y vertical, sin una autoridad fuerte
capaz de coordinar a los diversos sectores y poco abierta a la participacin social.
El proceso precario de descentralizacin que inici el pas en la dtcada del 80 no
ha contribudo a una mejor gestin de los recursos fiscales en el mbito social. El
autor propone una nueva institucionalidad para mejorar la coordinacin y la
descentralizacin.
Claudia Serrano, Directora
del Area Social de la Municipalidad de
Santiago entre 1990 y 1995, aborda el papel de los municipios como actores de la
poltica social en el nivel local, revisando en particular los problemas relativos al
acceso a los recursos de inversin y las dificultades de la coordinacin con el
Gobierno Regional y con el Gobierno Central. La autora analiza la situacibn de
las finanzas municipales y su interaccin con el Gobierno Central y los gobiernos
regionales, concluyendo que el papel que los gobiernos municipales y regionales
juegan en el proceso de asignacibn de estos fondos es muy secundario. Esto se
debe a sus severas limitaciones en el acceso y anlisis de la informacin, sus
carencias tcnicas y el reducido peso poltico que los municipios tienen en el
conjunto de las relaciones de poder con el gobierno central y sus diferentes
divisiones ministeriales.La coordinacin entre municipios e intendencias revistira
rasgos muy burocrticos y no incluira instancias de discusin que permitan una
activa participacin de los municipios. Serrano seala kreas concretas donde se
puede mejorar la coordinacin entre los municipios y los distintos organismos del
gobierno central y regional, con resultados importantes para la gestin: el flujo de
informacin desde el nivel estatal al nivel local, la difusibn por parte del
Gobierno Central de la problemtica municipal y su papel en el desarrollo social,
coordinacin de inversiones fsicas con inversin de tipo social, participacin e
informacin de la comunidad en los grandes proyectos regionales y coordinacin
intermunicipal en materia de comn inters.
El trabajo de Dagmar Raczynski, investigadora de CIEPLAN, examina la
experiencia de focalizacin de programas sociales que ha tenido Chile. La autora
revisa la evolucin del concepto de focalizacin, el significado de las polfticas
universales, selectivas y focalizadas y los aspectos tcnicos y operacionales de la
focahzacin. En otros, analiza los mecanismos e instrumentos para seleccionar
beneficiarios, el problema de los costos administrativos y sicosociales de la
focahzacin y los errores de focalizacin. TambiCn se incluye una discusin sobre
los vnculos entre modalidades alternativas de focalizacin y la conceptualizacin
de la pobreza, distinguiendo entre una visin mas atomizada de la pobreza
como un estado de carencias que afecta a las personas y familias y una visin ms
social donde adems de las caractersticas individuales de los pobres se
considera la estructura de oportunidades que estos enfrentan. El estudio de la
experiencia de focalizacin en Chile distingue un perodo caracterizado por la
ausencia de focalizacin (1930-73), una etapa de impulso a la focalizacin
(197390) y un perodo de focalizaciin de un perfd ms complejo (1990-94). El
trabajo analiza los criterios y mecanismos de focalizacin de algunos programas
especficos seleccionados de modo que den cuenta de diversas modalidades de

IMKODUCCION

focaliiacin: por demanda, por oferta, por rea geogrfica y por rasgospropios
del diseo del programa. Entre las conclusiones vale la pena destacar que la
existencia de programas universales puede facilitar la elaboracin y ejecucin de
programas especficos focalizados como se observa cn Chile en el caso de los
programas de salud y nutricin materno-infantil y en el de mejoramiento de la
calidad y equidad de la educacin; que la forma ms perfecta de focalizar no cs
siempre una ficha sociocconmica de hogares; estas fichas son de utilidad slo
para algunos programas y en condiciones especficasy, adems, pueden acarrear
efectos de estigmatizacin social y desestimular la iniciativa de individuos y
grupos. El estudio recoge las potencialidades y desafos de la focalizacin por
area geogrfica y por caractersticas del diseo del programa. Tambin destaca
que para una focalizacin eficiente es indispensable contar con sistemas
adecuados de informacin sobre la realidad que un programa se propone
modificar, el tamao del grupo destinatario y el o los caminos ms expeditos para
llegar a el.
El estudio de Mariana Schkolnik acerca de la situacin de la infancia y la
mujer, resalta los nuevos programas sociales adoptados por el gobierno para el
mejoramiento de la situacin de algunos de los sectores ms vulnerables de la
poblacin. Estos fueron clasificados en funcin de su edad (nios, jvenes y
adultos mayores), gnero (mujeres en general y jefas dc hogar en particular) y
desventajas especficas (discapacitados) o zonas de residencia (localidades
pobres). La autora SCconcentra en la revisin de las polticas de integracin
social dirigidas a mujeres y nios, enfatizando los desarrollos de tipo institucional
y legal y describiendo los principales programas. Los logros obtenidos son
medidos con relacin a la incorporacin de la mujer a la fuerza dc trabajo y a la
reduccin en la situacin de pobreza de nios y mujeres, salud materno-infantil,
nutricin infantil, educacin preescolar y educacinbsica.
Jorge Rodrguez, Subsecretario del Ministerio de Hacienda entre 1992 y
1994, analiza el Plan Nacional cn favor de la Infancia, compromiso que el
gobierno del Presidente Aylwin asumi en 1992 con ocasin de la Cumbre
Mundial de la Infancia. Rodrfguez postula que independientemente del Plan, un
conjunto de programas se habran realizado de todos modos por su inclusin
previa en el programa de gobierno. Es cl caso de las metas centrales en el rea
de educacin preescolar y bsica, en salud materno-infantil, agua potable y
alcantarillado. En cambio, los avances logrados en maltrato infantil y abuso
sexual, y discapacidad se deben en gran medida al esfuerzo derivado de la
definicin del Plan. Ajuicio del autor la mayor contribucin del Plan fue hacer
discutir a los principales agentes de las polticas sociales dentro del gobierno
respecto del carcter estratgico de las acciones sobre la infancia para combatir
la pobreza. El alto nivel de actividad que supuso la elaboracin de las metas fue
muy importante en las instituciones relacionadas con los nios en conflicto con la
justicia y en la lucha contra la drogadiccin y alcoholismo. Donde sera
pertinente reforzar las acciones de movilizacin es en el sector educacional
debido a su impacto en la eficiencia y equidad del conjunto del sistema
educacional. Rodrguez sugiere la necesidad de considerar una mnima

INTRODUCCION

institucionalidad
para la causa infantil, con obligaciones de informar y de
defender los intereses de los nios y que convierta a estos cn los clientes favoritos
de las polticas dirigidas a aliviar y reducir la pobreza.
El tema del bienestar dc los nios y las mujeres no puede ser planteado al
margen del devenir de las sociedades en que ellos viven y se desarrollan. Sin un
progreso econmico sostenido y sin polticas sociales coherentes y efectivas cs
muy difcil lograr mejoras en grupos particulares de la sociedad. Con la edicin
de este libro CIEPLAN y UNICEF quicrcn hacer un aporte a la discusin sobre
la integracin de las polticas econmicas y sociales para lograr progresos
sustantivos en equidad social y reduccin de la pobreza. Si bien no hay un
captulo especfico que resuma e integre todos estos elementos, creemos que la
lectura y anlisis del conjunto resulta finalmente en una visin amplia e integrada
de los diversos aspectos que son determinantes del xito o fracaso de polticas
destinadas a mejorar las condiciones de vida de los sectores ms pobres. Creemos
adems, que la oportunidad es particularmente propicia, cuando cl debate
internacional sobre estos temas se ha intensificado a raz de la reciente Cumbre
Social realizada en Suecia.

LOS OBJETIVOS ECONOMICOS Y SOCIALES

EN LA TRANSICION A LA DEMOCRACIA *
ALETJANDRO

1.

FOXLEY

OBJETIVOS
GOBIERNO

DE LA POLITICA
DE AYLWIN

ECONOMICA

DEL

A fines de 1989Chile haba logrado superar la profunda crisis de principios

de la dcada, generndose una recomposicin fundamental en la forma de
Iuncionamiento de su economa. El pas reorientaba su estructura productiva
hacia el sector externo, recuperaba los niveles de inversin y mejoraba su
competitividad, lo que se tradujo en un signiticativo aumento de las
exportaciones.
Sin embargo, este periodo de recomposicin de la economa chilena se
caracteriz tambin por un deterioro importante de los salarios reales, un fuerte
aumento de la pobreza y las desigualdades y una sustancial brecha de
productividad entre este sector exportador y el resto de la economa.
Garantizar un crecimiento sostenido en el largo plazo ~610era posible
mediante aumentos en la tasa de inversin e incrementos en la productividad.
Este era uno de los principales desafosdel primer gobierno de la Concertacin,
puesto que el crecimiento neto de Chile en la ltima administracin haba sido
mediocre (3,0% promedio anual) y la tasa de inversin promedio en ese perodo
no super el 18% del PIB (17,9%).
Por otra parte, el pas haba vivido un largo perodo de incertidumbre
acerca del grado de estabilidad de las reglas del juego en lo poltico, econmico y
social. El gobierno del Presidente Aylwin tema la conviccin de que, para
impulsar un proceso sostenido de desarrollo, era fundamental reducir dicha
incertidumbre. Era, por tanto, necesario generar los consensosbsicos respecto
de las basesdel sistema poltico y econmico, y constituir una clase dirigente que
consolidara un sistemademocrtico y un proceso de desarrollo estable.
Un segundo desafo del gobierno de la Concertacin consista en demostrar
que Ix objetivos de crecimiento y equidad social no slo no eran contrapuestos
sino que deban avanzarjuntos, potencindoserecprocamente.
Cuando se inici el gobierno de Aylwin, en marzo de 1990, asumimos el
compromiso de definir una nueva estrategia de desarrollo, a la que llamamos de
crecimiento con equidad o de crecimiento con justicia social. Este nuevo
nfasis en la estrategia de desarrollo apuntaba a compensar una debilidad

Agradezco la colaboracin de Carmen Celedn, economista de CIEPLAN, quien contribuy

sustancialmente en la elaboracin de este trabajo.

ALIilANDKOI'OXLEY

IL

fundamental de la ctapa anterior, en la cual se produjo una modernizacin de la

economa muy concentrada en algunos sectores,lo que gener una distribucin
desigual de los beneficios del progreso econmico. Un desafo ineludible del
nuevo gobierno era reducir el rezago sufrido por determinados sectores que no
haban podido incorporarse al proceso modernizador.
Quienes entonces formamos parte del gobierno del Presidente Aylwin
entendamos que no era posible mantener la paz social cn un pas de desarrollo
intermedio como Chile sin un esfuerzo deliberado y sistemtico por mejorar las
condiciones de vida dc sectores que fueron quedando en la periferia del sistema.
Ello constitua un imperativo de justicia y solidaridad; pero tambin era necesario
porque asegurarun crecimiento sostenido bajo una estrategia de desarrollo hacia
afuera supone concentrarse en el factor que realmente permite garantizar el xito
de largo plazo: el incremento de la productividad. Desde esta perspectiva,
invertir en las personas era fundamental para garantizar un crecimiento sostenido
en el largo plazo y para mejorar los niveles dc competitividad.
1.

CAPACIDAD
ECONOMICA

DE LA DEMOCRACIA
Y POLITICA

PARA PRODUCIR

ESTABILIDAD

Al momento de asumir su cargo el nuevo Presidente, en marzo de 1990,

muchos pensaban que el gobierno de la Concertacin no tendra la capacidad de
ordenar las demandas sociales: se tema que el retorno de la democracia
significara para Chile entrar nuevamente en una fase de inestabilidad poltica y
econmica.
El gobierno del Presidente Aylwin deba demostrar entonces que el pas, en
democracia, era capaz de reencontrar un camino comn. El reto era lograr que
sectores que parecan irreconciliables transitaran pacficamente desde un
rgimen autoritario a una democracia plena, con paz social y tranquilidad laboral.
Por otra parte, era necesario continuar el proceso de estabilizacin de la
economa y de reduccin de la inflacin. Se requera, adems, la capacidad de
convocar a un sector empresarial renuente y desconfiado de la democracia, para
que ste realizara las inversiones que generaran los empleos y aseguraran el
crecimiento futuro de la economa.
El nuevo gobierno decidi poner a prueba su capacidad de gobernar en dos
mbitos, los que demostraran posteriormente ser claves para el xito de su
gestin: llevar adelante una reforma tributaria que financiara un fuerte aumento
del gasto social -manteniendo un supervit fiscal, sin presiones inflacionarias- y
proponer un severo ajuste econmico el primer ao. Esta medida era necesaria
para asegurar una trayectoria de crecimiento cada vez ms acelerado los aos
siguientes, reduciendo al mismo tiempo la inflacin. Constitua tambin una
primera seal del fuerte sello antipopulista que caracterizara a la polftica
econmica de ah en adelante.
La reforma tributaria contemplaba la reposicin de un impuesto a las
utilidades de las empresas, un aumento en la progresividad del impuesto a la
renta, y la readecuacin de la tributacin en aquellos sectores que -como la

LOS OB.lITIVOS

ECONOMICOS

Y SOCIALES

13

agricultura, la mincra y el transporte- tributaban sobre la base de un sistema de

renta presunta, dando lugar a una extendida evasintributaria.
El xito de la poltica econmica SCjugaba entoncesen buena medida por la
capacidad de romper los ciclos tradicionales tan comunes en las experiencias de
transicin de otros pases latinoamericanos, y de los cuales Chile no haba estado
ajeno en el pasado: un primer ao brillante, cediendo a la presin social y a la
ansiedad por mostrar resultados en el corto plazo a costa de desequilibrios
futuros e inestabilidad econmica. El gobierno de la Concertacin deba pasar el
test de la estabilidad econmica, logrando mantener el equilibrio fiscal.
2.

CAPACIDAD DE MANEJO DE LOS SHOCKSRCONOMICOSEXTERNOS

El proceso de apertura que experiment la economa chilena desde

mediados de los aos 70, con una reduccin pareja de aranceles a niveles del
lo%, tuvo como contrapartida un mayor grado de vulnerabilidad de la economa
a los shocks externos. Basta observar el comportamiento de la economa chilena a
partir de entonces: el impacto de alzas en la tasa de inters internacional o de
cadas en los principales precios de exportacin provoc ciclos recesivos muy
pronunciados, seguidos dc perodos de recuperacin ms Favorablescn relacin a
los del resto dc las economaslatinoamericanas.
Si bien la progresiva diversificacin de la estructura de las exportaciones y
la existencia de un Fondo dc Estabilizacin del Cobre eran elementos
moderadores, cl hecho es que la apertura de la economa y el elevado grado de
cndcudamiento del pas haban incrementado fuertemente la vulnerabilidad de
Chile en el frente externo.
Al comenzar la decada dc los 90, nos encontrbamos con una economa
que, desde el punto de vista cclico, estaba en el momento ms alto de la curva.
Los precios del cobre y de los principales productos de exportacin eran muy
favorables; el precio del petrleo y la tasa dc inters internacional se encontraban
en niveles bajos en relacin a los observadosa comienzos de los 80
El precio promedio del petrleo durante el perodo 1985- 1989,en moneda
de diciembre de 1989,fue de US$20 el barril, comparado con US$35 el barril, en
moneda de igual perodo, a comienzos de los 80.
La Libor a 180 das promedio, para el perodo 1985 - 1989, fue dc 8,1%
comparado con un promedio de 13,1% durante 1980- 1984.
Sin embargo, las proyecciones de corto y mediano plazo anticipaban una
cada en los trminos de intercambio, lo que SCsumaba a estimacionesde flujos

1
2

En 1989, el grado de apertura de la economa, medido por la participacin de las exportaciones

de bienes y servicios en el producto, era de 32Yo del PIB, y cl grado de endeudamiento externo
era equivalente al 69% del PIB y dos veces las exportaciones de bienes y servicios.
El precio promedio del cobre durante el perfodo 1985 - 1990 fue de 1 dlar la libra (en moneda
de diciembre de 1989), comparado con un promedio de 87,3 centavos de dlar la libra, en igual
moneda, durante el perfodo 1980 1984

netos de fmanciamicnto externo negativos para el perodo, como producto del

pago de intereses y amortizaciones de la deuda y del aumento en las remesasde
utilidades al exterior por concepto de las operaciones de capitalizacin de la
deuda externa. La situacin se vea agravada por la falta de acceso que en ese
momento tena Chile a los mercados voluntarios de crdito.
Ante este panorama en el frente externo, una de las primeras tareas que se
propuso el gobierno de la Concertacin fue la de negociar una reprogramacin
del servicio de la deuda externa, y asimismo el accesoa los mercados financieros
internacionales de los cuales el pas se encontraba marginado desde la crisis de la
deuda de comienzos de los 80. Tales medidas aliviaran la restriccin externa del
pas, situndolo en mejor posicin para enfrentar los eventualesshocksexternos.
3.

CAPACIDAD
RELACIONES

DE MANFJAR
LABORALES

EL CONFLICTO SOCIAL, SISTEMA

Y DE CONCERTACION
SOCIAL

DE

El logro de los objetivos que nos habamos planteado para el perodo

-consolidacin democrtica y avanzar en el proceso de desarrollo econmico y
social- requera poseer la capacidad de generar estabilidad interna y un sistema
poltico estable. Para ello era fundamental provocar un clima de consenso y
cooperacin entre partidos polfticos de gobierno y oposicin, y entre la clase
dirigente del pas.
El papel de los acuerdos estratgicosentre el Estado, los empresarios y los
trabajadores fue una herramienta clave en la tarea de desarrollar un estilo de
concertacin contrapuesto al clima tradicional de confrontacin. La estrategia de
convocar a la mesa de negociacin a empresariosy trabajadores para la bsqueda
de acuerdos globales -sobre las prioridades en materia de poltica social y en
cuanto a los cambios institucionales a realizar en el mbito de las relaciones
laborales- contribuy a establecer relaciones sociales ms armnicas que
permitieron regular los conflictos sociales.
Por otra parte, esta oferta de participacin a empresarios y trabajadores les
proporcionaba tambin una oportunidad de ampliar su legitimacibn.
Recordemos que en ese momento la representatividad de los dirigentes sociales
era muy baja, puesto que el nmero de trabajadores sindicalizados no exceda del
10% de la fuerza de trabajo3.
En sntesis,el gobierno de Aylwin apost a que en cuatro anos serfa capaz
de lograr un equilibrio entre las exigencias del desarrollo econmico y social;
comprometi su esfuerzo en profundizar el proceso de modernizacin de la
economa chilena, as como su ms plena integracin a los mercados mundiales, y
busc al mismo tiempo que dicho proceso de modernizacin integrara a todos los
sectores al esfuerzo y a sus frutos.

Cmtzar,R (1994),Cuatro aosde PolticaLaboral,ColeccinEstudiosde CIEPLAN,junio,

Santiago.

LOS OBJETIVOS

II.

ECONOMICOS

EVALUACION

Y SOCIALES

15

GLOBAL DE RESULTADOS

En el plano econmico, durante el perodo 1990-93 Chile creci a una tasa

anual promedio de casi 7% anual, comparado con un crecimiento promedio
anual de 3,0% entre 1974 y 19894.
Durante esos cuatro anos, la tasa de inflacin se redujo gradualmente desde
una cifra de 27% anual a fines de 1990 a un 12,2% anual. Este resultado adquiere
mayor significacin si se considera que, a fines de 1989, la economa chilena
mostraba signos evidentes de sobrecalentamiento, con una tasa de inflacin
anualizada que remontaba el 30% durante el ltimo trimestre de 1989. A ello
habra que agregar el impacto negativo sobre los precios internos que caus el
alza del precio del petrleo, a raz de la crisis del Golfo Prsico.
Entre 1990 y 1993, Chile no slo exhibi un ritmo de crecimiento que super
lo registrado en cualquier gobierno anterior, sino que elev su tasa de inversin a
los ms altos niveles histricos, alcanzando una participacin de 28,8% del
producto a fines de 1993. La participacin promedio sobre el producto de la
Formacin Bruta de Capital fue de 23,7%, comparado con ma tasa de
participacin de 17,9% durante el periodo 1974-89, y de 19,7% durante la fase de
recuperacin posterior a la crisis de la deuda (198589).
Este proceso sostenido de crecimiento, basado en la expansin de la
capacidad productiva, permiti que durante esos cuatro anos Chile alcanzara los
niveles de desempleo ms bajos de las ultimas dcadas, con una tasa anual
promedio de 5,5% de la fuerza de trabajo. Entre 1990 y 1993, se crearon en Chile
un promedio de 138.500 empleos al ao. Simultneamente, se produjo una
mejora considerable del poder adquisitivo de los salarios, los que crecieron en
promedio aproximadamente al 4% real anual.
En el frente externo continub el proceso de apertura de la economa y la
expansin sostenida de las exportaciones. Las exportaciones de bienes y servicios
aumentaron su participacin sobre el producto desde 32% en 1989 a 35% en 1993
(vase Cuadro Np 1).
En el plano comercial, y considerando la importancia de acceder a los
mercados internacionales para una economfa pequea como la chilena, se opt
por una estrategia mixta, la que, por una parte, profundizara la apertura
unilateral de la economa, y por otra, avanzara en el establecimiento de acuerdos
preferenciales con el objetivo de garantizar un acceso ms estable a nuevos
mercados.
En 1991 se redujeron los aranceles desde 15% a ll%, y en los cuatro anos
de gobierno se firmaron acuerdos de complementacin econmica con Mxico,
Colombia, Bolivia y Venezuela. Paralelamente, el pafs mantuvo una activa
participacin en las negociaciones internacionales de la Ronda Uruguay del

4
5

Cifras revisadas de Cuentas Nacionales, Banco Central de Chile. La tasa de crecimiento

promedio en el perodo fue de un 6,95% anual.
Cifras revisadas de Cuentas Nacionales, Banco Central de Chile.

Cuadro N 1. Principales indicadores econmicos y sociales 1989- 1993

1989
ACTIVIDAD
ECONOMICA
Crecimiento del PIB (MI. %)
Inflacin (var. %)
Creacin de empleo (miles pus.)
Tasa de desempleo (%)
cree. salarios reales (Eu. %)
AHORRO-INVERSION
(% del PIB nominal)
Ahorro Nacional
Ahorro Externo
Inversin Total
Form. Bruta Capital (% PIB real)
SITUACION
(% PIBI

1991

1992

1993

12,2
250,2
46
50

17,b
138,s
53
4,O

23,9
4,8
28,8
26,s

24,3
2,3
2636
2337

22,b
17,4
06
17,7
14,l
438
3,9
1,9

22,0
16,4
Ll
18,O
13,s
4,o
3,5
1x6

9,9
21,4
214,2
63
1,9

3,3
2733
85,b
60

7,3
18,7
32,0
65
4-9

ll,0
1237
186,3
4,9
4,s

23,7
13
25,s
23,s

362
29

W
0,4
24,s
21,l

24,8

21,2
14,7
1,9
18,2
12,7
3,O
326

20,s
14,4
13
18,l
12,9
2,5
3,l

22,3
16,7
Ll
18,b
13,3
3,7
3,3
1,s

22,4
Ib,9

8.080
4.021
4.059
7.144
2.948

8.310
3.795
4.515
7.678
5.358

18

26,2
23,l

2,o

26,8
23,9

63

Prom. 90.93

69

FISCAL b

ingreso8
corrientes
- Ingresos Tributarios Netos M.Nac.
- Ingresos Cobre Netos
Gastos Corrientes
Gasto Social
Supervit (Dficit) Corriente
Gastos de Capital
Supervit (Dficit) Global
SECTOR EXTERNO
(Millones de US$)
Exportacioes
- Cobre
- Resto
Importaciones
Reservas Internacionales
Saldo en Cuenta Corriente (% PIB)
Exportaciones (% PIB)
Deuda Externa (Nveces export.)
INGRESO, POBREZA Y DISIRIBLJCION
Ingreso per cpita (Dlares)
Ingreso 20% + pobre (% del Total)
Ingreso 20% + rico (% del Total)

128

-2,7
32,0

2,o
2.039

Indigentes (% poblac.)
Pobres noindigentes (% pobl.)
Total pobres (% poblac.)
RIESGO PAIS a
Deuda de largo plazo moneda extr.
Deuda de largo plazo moneda local
Fuente:

1990

Ranco Central de Chile; Instituto

Mmisterio de Hacienda.
a Standard and Poors Ratmg Group
b Gobierno General

n.d
n.d

48

12
17,s
13,5
4,9
3,8

22

8.929 Y.986 9.202

3.h17 3.886 3.248
5.312 6.100 5.954
8.094 10.129 11.125
6.639 9.009 9.759

-1,9
35,9
1,s

4,6
3S,2
1,7

2.458
-

3.035
4,s
SS,1

3.220
-

13,8
26,3
40,l

9,0
23,7
32,7

n.d
n.d

n.d
.d

-2,l
W

48
2.181
42
55,l

35,l
1,b

-2,2
35,0
1.7

RBB BRBi
AA
AA

Nacional de Estadsticas, y Direccin de Presupuestos,

LOS OBJIXIVOS

IKONOMICOS

Y SOCIALES

17

GATT, para reforzar las bases y la disciplina del sistema de comercio

multilateral.
En el mbito financiero, Chile SCrcintcgr a los mercados voluntarios de
crcdito, revirtiendo una situacin inicial de restriccin externa. La afluencia de
capitales externos durante el perodo se refleja en el aumento de reservas
internacionales, las que a fines de 1993 superaban el equivalente a 10 meses dc
importaciones. Este contexto de holgura externa oblig a un manejo cuidadoso
del tipo de cambio, para moderar la revaluacin de la moneda nacional. La
aplicacin de un encaje a los movimientos de capitales de corto plazo, la apertura
gradual de la cuenta de capitales, as como medidas de flexibilizacin de la
poltica cambiaria, permitieron gradualizar el proceso de revaluacin.
Durante los cuatro aos de gobierno del Presidente Aylwin, Chile fue
consolidando una situacin de estabilidad econmica, a la vez que incrementaba
gradualmente su nivel de ahorro nacional hasta alcanzar una cifra rcord del
orden del 24% del producto. A este resultado contribuyeron tanto el sector
pblico -con un ahorro general cquivalcntc a 4,8Y0 del PIB6- como el ahorro del
sector privado, conformado principalmente por el ahorro de las familias, las
empresas y las administradoras de fondos de pensiones.
Entre 1989 y 1993, el crecimiento econmico sostenido, el aumento cn los
salarios rcalcs y la disminucin cn la tasa dc dcscmpleo aceleraron el proceso de
acumulacin de los fondos de pensiones. As, a fines de 1993 el valor de estos
fondos era equivalente al 39% del PIB, comparado con una cifra de 18,5% del
producto en 19897.
Paralelamente al crecimiento de los fondos de pensiones, cl pas avanz en
el perfeccionamiento del mercado de capitales. Con este propsito, y para
avanzar en el proceso de integracin financiera del pas, durante el perodo de
Aylwin se promulg una serie de medidas de perfeccionamiento
de la
institucionalidad financiera y se present al Parlamento un proyecto de reformas
al mercado de capitales.
En 1992 se ampliaron las posibilidades de diversificacin de riesgo de las
AFP, extendiendo de 1,5% a 3% el porcentaje de los fondos que podan ser
invertidos en el exterior, y creando la posibilidad de que estas instituciones
invirtieran en proyectos de infraestructura. En 1993, la Superintendencia de AFP
exigi la estandarizacin en la forma de presentacin de la rentabilidad de los
fondos a sus afiliados, perfeccionando la competencia y la transparencia en este
mercado. Ese mismo ao se present al Parlamento un completo proyecto de
reforma al mercado de capitales, que abordaba diversos aspectos de
funcionamiento de este mercado, entre ellos la flexibilizacin de los lmites e
instrumentos en los cuales pueden invertir las AFP, el perfeccionamiento de la

Esta cifra no considera el ahorro del Fondo de Estabilizacin del Cobre, que va en funcin de la
cotizacin internacional del metal. En 1989, debido al elevado precio del cobre en el mercado
internacional, el Fondo acumul recursos por un monto equivalente al 3,7% del PIB, mientras
que cn 1993, a raz de la reduccin en el precio internacional, cl Fondo desacumul fondos por
un equwalcnte al 0,2% del PIB.
Superintendencia de AFP (1994), El Sistema Chileno de Pensiones, Santiago.

regulacin de la industria de clasificadoras de riesgo y de las normas de

regulacin de solvencia de las companas de seguros,y tambin la aplicacin de
medidas para regular los conflictos de inters y el uso de informacin
privilegiada.
1.

EQUIDAD

SOCIAL

Qu ocurri en Chile con los ndices de pobreza despusde cuatro anos de

gobierno del Presidente Aylwin? La encuestade caracterizacin socioeconmica
de los hogares -CASEN-, que se realiza peridicamente en el pas, indica que en
1987 un 44,7% de la poblacin viva bajo el umbral de pobreza. En noviembre de
1990,este porcentaje se haba reducido a 40% de la poblacin. A fines de 1992,la
cifra era de 32,7%. Es decir, en el transcurso del primer gobierno de la
Concertacin alrededor de un milln de personas superaron el umbral de
pobreza. Esta misma encuestaindica que el porcentaje de indigentes en el pas se
redujo desde 17% a 9% entre 1987y 1992.
Mientras entre 1987 y 1990, por cada punto de crecimiento del producto,
14.300 personas salan de la situacin de pobreza, entre 1990 y 1992 lo hacan
49.000 personas. Este indicador sintetiza mejor que otros la diferencia del
impacto en la pobreza del tickle down economics que imper en el gobierno
militar, respecto de la estrategia de crecimiento con equidad del gobierno de
Aylwin.
Diversos factores explican este resultado: el importante aumento del
empleo y el mejoramiento de su calidad, el crecimiento de las remuneraciones y
del salario mnimo, el incremento en trminos reales de las pensiones
asistenciales, del subsidio nico familiar, de la asignacin familiar y del subsidio
de cesanta; tambin la reduccin de la inllacin, que en el caso de la canastaque
consume el 20% ms pobre de la poblacin fue mayor que el promedio, y el
desarrollo de programas sociales que permitieron la incorporacin de sectores
marginales a la fuerza de trabajo.
En relacin a este ultimo factor, cabe destacar algunos de esos programas
sociales, como el de capacitacin laboral de jvenes-que capacit a alrededor de
90.000 jvenes durante el perodo, el desarrollo de nuevas lneas de apoyo
productivo a la pequea y mediana empresa -a travs del acceso al crdito y de
programas de mejoramiento y traspaso de tecnologa (Programas CORFO,
FOSIS y SERCOTEC)-, programas de mejoramiento de la educacin bsica
(MECE) y de las condiciones de trabajo e infraestructura tanto en salud como en
educacin, ampliacin de los programas de vivienda y modernizacin de la
gestin del sistema antiguo de pensiones.
Por otra parte, los antecedentesdisponibles muestran que la polItica social
aplicada por el primer gobierno de la Concertacin logr llegar con eficacia a los
grupos ms pobres.
Entre 1990 y 1992, el ingreso monetario promedio de los hogares chilenos
creci en 17,5%, pero este crecimiento fue sustancialmente mayor en el 20% de
las familias ms pobres: un 26,1%, casi un 50% por sobre el promedio nacional.

19

LOS OBJETIVOS ECONOMICOS Y SOCIALES

La principal contribucin de este incremento proviene de los ingresosautnomos

-es decir, de los ingresos que percibe la familia independientemente de los
subsidios en dinero que recibe del Estado-, los que en el 20% de familias ms
pobres crecieron en un 28,3%. En otras palabras, el crecimiento de los ingresos
no slo benefici a los ms pobres en mayor proporcin, sino adems este
mejoramiento fue ms permanente, puesto que se origina en fuentes de ingreso
generadaspor los propios hogares.
Por ultimo, y respecto de los subsidios monetarios, los resultados de la
encuesta CASEN muestran tambin un claro sentido progresivo. En efecto, el
40% ms pobre de la poblacin reciba alrededor de un 60% de los subsidios
monetarios en 1992 -comparado con un 56% en 1990- y, durante el perodo
1990-92,aument su ingreso por este concepto en un 9% real.
2.

REFORMA TRIBUTARIA
SECTORES SOCIALES

Y ESFUERZO

DE INVERSION

EN LOS

La bsqueda de equidad social durante el gobierno de Aylwin tuvo su

expresin concreta en un esfuerzo sostenido de inversin en los sectoressociales.
Este esfuerzo pudo realizarse sin desbalance fiscal gracias a los recursos
adicionales generados por la reforma tributaria de 1990.
Dicha reforma incluy un alza en la tasa de impuesto a las utilidades desde
el 10% al 15%, volviendo al sistemade pago sobre utilidades devengadasen lugar
de gravar ~610las utilidades retiradas. Aument la tasa de impuesto al valor
agregado (IVA) desde 16% a 18%, y modific los impuestos que gravan a las
personas, el Impuesto Unico al Trabajo y el Global Complementario. Respecto
de estos uhimos, hubo una redefticin de los tramos y las tasas de impuesto
manteniendo la tasa maxima de 50%, medida que permiti recuperar
parcialmente la progresividad histrica de este tributo.
La recaudacin tributaria adicional resultante de esta reforma alcanz a 800
millones de dlares anuales.Estos recursos representaron en 1992un ll,l% de la
recaudacin tributaria de eseano, y un 13% del gasto socia?.
El esfuerzo continuo de inversin en las personas se tradujo en un aumento
del gasto social global de 31% en tbminos reales. As, en 1993 el gasto en salud
era 47% superior en moneda de igual valor al gasto efectivo realizado durante
1989en esa rea; el gasto en vivienda era 42% superior, el gasto en previsin 22%
mayor, y el gasto en educacin, 34% superior (vaseCuadro Np 2).
Este esfuerzo social se realiz manteniendo una situacin fiscal balanceada.
Durante los cuatro aos de administracin del Presidente Aylwin, Chile exhibi
altas tasas de ahorro pblico, e increment el supervit fiscal a una cifra de
alrededor de 2% del producto, situacin que -comparada con el resto de las

Direccin de Presupuestas, Ministerio de Hacienda (1993) Gastas Financieros con la Reforma

Tributaria, Documento de Trabajo.

Cuadro N=2.Gobierno Central - Clasificacin funcional del gasto

(Gasto en moneda nacional y extranjera)

(Millones de pesosde 1993)

1989
1.

FWNCIONES GENERALES
-Gobierno
-Defensa
-Justicia y Seguridad

587.468
112.619
332.856
141.993

FUNCIONES SOCIALES
-Salud
-Viwenda
-Previsin
-Educaan
-Programas de Empleo
de Emergencia
-Otros Social
3.

FUNCIONES ECONOMICAS
-Promocin y Regulacin de
Actwidad Productiva
-Infraestructura

4. OTROS NO ASIGNABLES

a/

5. INTERES DEUDA PUBLICA

TO ITAL GASTO

1990
562.690
106.562
321.412
134.716

1991
617.035
132.276
330.977
153.782

1992
669.491
147.823
342.827
178.841

1993

Crecimienro
Promedio anual
(ENO- 1993)

Crecimiento

penodo
(1990- ID93)

703.614
155.926
351.122
196.566

4,6%
8,5%
1,3%
8,5%

19,8%
38,5%
5,5%
38,4%

1.899.930 1.882.918 2.058.674 2.277.186 2.493.633

301.184
287.509
338.607
395.799
442.401
152.218
152.023
180.630
198.530 215.570
958.669 1.016.981 1.102.173
905.610
922.121
383.902
367.054
410.736
471.824
513.554

7,0%
lO,l%
9,1%
5,0%
7,5%

31,2%
46,9%
41,6%
21,7%
33,8%

5.095
151.921

3.870
150.341

3.913
166.119

3.851
190.201

3.939
215.996

-6,2%
9,2%

-22,7%
42,2%

448.126

340.550

389.902

507.512

529.954

4,3%

18,3%

290.278
157.848

192.650
147.900

211.674
178.228

308.402
199.110

308.014
221.940

1,5%
8,9%

6,1%
40,6%

75.580

34.940

21.383

28.498

35.140

-17,4%

-53,5%

258.602

284.327

340.493

243.050

228.736

-3,O%

-11,5%

3.269.706 3.105.425 3.427.487 3.725.737 3.991.077

5.1%

22,1%

Fuente: Direcan de Presupuestos, Ministerio de Hacienda.

a Incluye: Anticipos Desahucios, Inversin Financiera Cajas de Previsin

LOS OBJETIVOS

ECONOMICOS

Y SOCIALES

21

economas latinoamericanas- determin que Chile fuera el pas que exhibi los
mcjorcs resultados fiscales de la regin durante los aos 909.
3.

EL MANEJO DE LOS SHOCKSEXTERNOS:

MECANISMOS Y RESULTADOS

Como ya hemos visto, desde mediados de 1988la economa chilena se haba

visto sometida a presiones expansivas que derivaron en un crecimiento
insostenible del nivel de gasto y de las importaciones, y en una sobreutilizacin de
la capacidad instalada, con aumentos sistemticos en la inflacin. En este
contexto, la estabilizacin de la economa adquiri una primera prioridad en la
agenda del nuevo gobierno, para lo cual -y considerando las restricciones
polticas e institucionales- se aplic una poltica fiscal neutral y una polftica
monetaria contractiva durante el primer ao de gobierno.
El marco en el que se desenvolvi la economa chilena durante 1990 se vio
tambin influido por el contexto internacional. Simultneamente a este ajuste
interno, el precio del cobre sufri una reduccin de ms de un 6% respecto del
ao anterior, y el precio del petrleo aument en 23% a raz de la crisis del Golfo
Prsico. Considerando que las exportaciones de cobre del pas representaban
cerca de un 50% del total de exportaciones, y que Chile importaba una cifra
ccrcana al 80% dc su consumo interno de petrleo, se temi por los efectos que
este escenario internacional adverso pudicsc gcncrar sobre cl equilibrio interno.
Sin embargo, el manejo acertado de esta coyuntura -tanto en el frente externo
como en el control de la inflacin- minimiz el impacto de este shock externo.
El paquete de medidas para enfrentar la crisis consisti en una reduccin
de aranceles desde 15% a ll%, un aumento al impuesto a los combustibles, una
reduccin del gasto pblico dc 5% (incluido el gasto en defensa) y una poltica dc
moderacin salarial. A fmes de 1990, se negoci con los dirigentes de la CUT y
de la ANEF un reajuste de salarios para el sector pblico sobre la base de una
inflacin esperada inferior al alza de precios acumulada durante los ltimos 12
meses.Este mecanismo de reajuste -basado en una tasa de inflacin esperada en
declinacin- contribuy a moderar el alza de los precios, y sent las bases para
las negociacionessalariales futuras.
En el frente externo, el impacto fue amortiguado por los recursos
acumulados en el Fondo de Estabilizacin del Cobre, y por la creacin de un
Fondo de Estabilizacin del Petrleo. A estas medidas habra que agregar la
reduccin de la vulnerabilidad de la economa chilena lograda a travs del
acuerdo alcanzado con la banca privada internacional durante 1990, el que
permiti la postergacin dc los pagos de amortizaciones durante cl perodo
1990-94,y la mantencin de un pago de inters anual en vez de semestral. Esta
negociacin favoreci tambin el reingreso de Chile a los mercados voluntarios
de crdito.

CEPAI, (1994), Balance Econmico de Amrica Latina y el Caribe

22

ALETANDRO

FOXLEY

En el mbito del control de la inflacin, y desafiando las predicciones mas

optimistas, despus de una brusca alza en la inflacin durante los meses de
septiembre y octubre de 1990, se volvi rpidamente a una trayectoria
descendente de precios. Entre marzo y agosto de 1990, Chile mantuvo una tasa
de inflacin del orden del 2% mensual. En septiembre y octubre, el impacto del
alza de los precios de los combustibles provoc un aumento brusco de la inflacin
a tasasde 4,9% y 3,8% respectivamente,creando alarma en el pblico en general.
Sin embargo, la mantencin de una poltica monetaria restrictiva y el manejo de
las expectativas de los principales agentes econmicos -quienes mantuvieron la
credibilidad en la capacidad de manejo de esta coyuntura adversa por parte de la
autoridad econmica- dieron sus frutos, y en los mesessiguientes la inflacin no
super el 1% mensual.
4.

PACTOS

SOCIALESY POLITICA DE INGRESOS

La estrategia chilena de realizar una poltica de pactos sociales con los

principales repre+entantes de los empresarios y los trabajadores, para la
discusin de aspectosclavesde la poltica econbmicay social, permiti establecer
ciertos consensosbsicos, moderar las presiones salariales y mantener un clima
de paz social.
La estabilidad poltica y social que el pas alcanz en esos aos fue
reconocida internacionalmente, y Chile fue el primer pafs latinoamericano
clasificado por las instituciones financieras internacionales en el escalafn de
pases de bajo riesgo. En un documento reciente, la CEPAL destaca el factor
de estabilidad poltica, que se afianza con la restauracibn de la democracia en
Chile, como uno de los que influyeron en forma predominante en el aumento en
las tasasde inversin observadoen el perodo.
Como resultado de esta polftica de cousensos,durante los cuatro aos de
gobierno se alcanzaron acuerdos tripartitos que permitieron modificar la
institucionalidad laboral y mejorar en forma significativa, aunque gradual, el
salario mnimo legal y los principales beneficios sociales.As, entre 1989y 1993el
salario mnimo legal aumentb un 24% en trminos reales, y la asignacin familiar
subi en 52% en moneda de igual poder adquisitivo, focalizando su asignacinen
los sectores de ms bajos iugresos. Las pensiones mnimas y asistenciales se
reajustaron en trminos reales en 22,4% y 21,8%, respectivamente12.
Asimismo es necesario destacar la importancia de estos acuerdos
nacionales en el sentido de abrir nuevosespaciosde participacin ciudadana.Los
acuerdos permitieron la plena incorporacin de los representantes de los
trabajadores en el proceso de toma de decisiones,como actores socialesclavesde

10 Standard and Poors dio una clasificacin BBB + La revista The Ekonomist clasifica a Chile en el
sptimo lugar de menor riesgo entre los treinta pases que califican como mercados
emergentes. VerThc Economist, marzo 19%.
11 CEPAL (1994), El crecimiento econmico y su difusin social: El caso de Chile de 1987 a 1992.
12 Ver el artculo de Arellano, J.P. publicado en este libro.

LOS OBJETIVOS

ECONOMICOS

Y SOCIALES

23

la clase dirigente del pas, espacio del que haban estado marginados por
prcticamente dos dcadas.
Por otra parte, el alza del salario mnimo -que se estima benefici a
aproximadamente 14% de los asalariados no calificados del pas- no tuvo un
impacto negativo sobre el empleo, que alcanzlos ms altos niveles histricos.
En lo que respecta a las remuneraciones del sector pblico, a lo largo del
gobierno del Presidente Aylwin se compens econmicamente a este sector,
fuertemente castigado en la dcada de los 80. El deterioro salarial de los
funcionarios en esa dcada fue de alrededor del 30% real, prdida que se
recuper totalmente entre 1990y 1993.De hecho, las remuneraciones de algunos
sectores crecieron por sobre esta cifra; en el sector salud, por ejemplo, las
remuneraciones crecieron en un 50% real en el perodo. Se modific adems el
sistema de jubilacin de los funcionarios pblicos, favoreciendo un aumento que
prcticamente duplica el monto de las pensionesen varios tramos de la escala de
salarios de los empleados pblicos.
III.

PERSPECTIVAS:
EN EL TIEMPO

SUSTENTABILIDAD

DE LA EXPERIENCIA

iPueden sostenerse en el tiempo el rpido crecimiento de la economa

chilena y su avancehacia la equidad?
Si se mantienen las tendencias positivas que exhibe la inversin, Chile podr
mantener un crecimiento sostenido de su economa -superior al 6% anual- y
continuar expandiendo sus exportaciones hasta alcanzar cifras del orden del 40%
del PIB (la expansin actual supera ya el 28% del PIB). En un cuadro en el que el
pas presenta una baja tasa de desempleo y una elevada tasa de utilizacin del
capital, la mantencin de un crecimiento entre 6 y 7% requiere aumentar la tasa
de inversin a cifras superiores al 30% del PIB, y mantener aumentos de la
productividad superiores al 3% anual.
En otras palabras, en un escenario internacional cada vez ms competitivo
para mantener altas tasas de crecimiento es preciso continuar mejorando los
niveles de eficiencia de la economa. Invertir en infraestructura, facilitar la
movilidad de recursos desde los sectoresde baja productividad hacia los sectores
productivos ms dinmicos, favorecer la transferencia de tecnologa y mejorar la
coordinacibn entre el sector pblico y el privado -permitiendo la participacin
del capital privado en nuevas actividades, y eliiinando los costos innecesarios
que impone la burocracia sobre las empresas- son tareas que se hacen
imprescindibles para mejorar los niveles de competitividad.
En el mbito macroeconmico, Chile debe proseguir su proceso gradual de
apertura financiera para facilitar a las empresas el acceso a financiamiento
externo de menor costo, ampliando las posibilidades de diversificacin de riesgo
sin descuidar los efectos que ejerzan estasmedidas sobre el mercado cambiario.
La crisis mexicana y sus implicancias para los paseslatinoamericanos han puesto
de relieve la prudente estrategia desarrollada por Chile en esta materia, la que se
caracteriza por mantener los equilibrios interno y externo, y por la instauracin

de un proceso de apertura financiera gradual que evita un deterioro abrupto del

tipo de cambio real.
En cuanto al accesoa los mercados internacionales, el positivo desenlacede
la Ronda Uruguay del GATT revitaliza y fortalece el rgimen multilateral de
comercio, y reduce el peligro de enfrentar un escenario internacional de guerras
comerciales. Sm embargo, a pesar de los avancesen la consolidacibn de las reglas
que norman el comercio multilateral, la formacin de zonas de comercio
preferenciales se mantendr; en este contexto, Chile debe asegurar su presencia
en sus principales mercado de exportacin.
La virtual incorporacin de Chile al NAFTA significar para el pafs acceder
a un mercado de 380 millones de personasy un Producto Interno Bruto conjunto
de USS 7.200biiones. Si bien los beneficios inmediatos del ingreso a este bloque
comercial son moderados -por el alto grado de apertura de los paises
involucrados-, ello tiene como contrapartida positiva los menores requerimientos
de ajuste de nuestra industria nacional. En este sentido, los mayores beneficios de
ingresar a este acuerdo se relacionan con la reduccin del escalonamiento
arancelario, con la posibilidad de contar con un mecanismo que asegure la
estabilidad de las reglas del juego y una expedita resolucin de controversias, y
con la reduccin del riesgo pafs que estimula la inversin externa.
Una buena negociacin, sin embargo, debe contemplar los efectos sobre
algunos sectores productivos ms vulnerables, las consecuencias sobre el
mercado del trabajo y la regulacin laboral, la normativa sobre medio ambiente y
la capacidad de mantener la independencia en el manejo de ciertas herramientas
de polftica econmica.
Especial relevancia tiene para Chile el mercado latinoamericano, cada vez
ms signiticativo en nuestra economfa, especialmente en lo que se refiere a las
exportaciones de bienes manufacturados. Durante la ultima dcada, el comercio
intrabloques se ha expandido a nivel mundial, y hoy representa la mitad de todo
el comercio internacional. Dicho fenmeno fue ms marcado en Latinoamrica, a
raz de la recuperacin de sus economfasuna vez superada la crisis de los 80, y
del cambio de estrategia de desarrollo hacia un modelo de apertura econmica
en la mayor parte de las economas latinoamericanas; tambin influy6 un mayor
grado de acercamiento poltico de los pases.
Las perspectivas futuras para Chile en los mercados de la regibn
dependern del grado de estabilidad econmica de dichos paises.A pesar de los
logros obtenidos por las polticas de estabilizacin en Argentina y Brasil, la crisis
mexicana ha provocado una sensacinde incertidumbre sobre el futuro de estas
economfas.
Brasil y Argentina son dos de las economfasms grandes de la regibn, y los
principales socios comerciales de Chile en Amrica Latina -importan un
porcentaje significativo de las exportaciones chilenas de manufacturas-;
mantener y ampliar estos mercados es importante para Chile en su segundafase
de desarrollo exportador, como lo es su expansin hacia los mercados asiticos,
para lo cual la incorporacin del pas al APEC constituye sin duda un paso
adelante.

LOS OBJETIVOSECONOMICOSY SOCIALES

1.

25

LA RELACION ACTIVIDAD PUBLICA - ACTIVIDAD PRIVADA

Un camino necesario para lograr las metas de inversin que el pafs

requiere, consiste en aumentar la contribucin privada al esfuerzo de desarrollo,
incluso en reas tradicionalmente pblicas. No obstante, cl tema de la gestin de
las empresas y servicios pblicos debe ser analizado desde la doble perspectiva
de la eficiencia econmica y de la equidad.
Desde la perspectiva de la eficiencia econmica, es bien sabido que el
problema de las empresas pblicas es la falta dc incentivos y la multiplicidad de
objetivos o interferencias polticas o corporativas a que est sometida su gerencia,
las que pueden traducirse en una baja calidad de la gestin.
Cuando se habla de privatizacin de empresas pblicas, se sobreentiende
que ello implicar un mayor bienestar y mayores ganancias por eficiencia
econmica. Sin embargo, varios de los sectoresen los cuales hoy el Estado posee
empresas pblicas son sectores de monopolio natural. Bajo estas circunstancias,
los costos asociados a la falta de incentivos deben ser contrastados con los costos
en trminos de eficiencia econmica y de equidad, al traspasar empresas
monoplicas al sector privado: el costo social del monopolio no consiste slo en
que a ste no le conviene producir al mximo de su potencial, sino que ademses
un problema de equidad, derivado de la transferencia de recursos desde la gran
masa de consumidores a un pequen0 grupo que impone tarifas excesivaspor los
servicios de utilidad pblica, precio que la poblacin obligatoriamente debe
pagar a un proveedor que no enfrenta competencia.
No se trata, entonces, tanto del tema de la propiedad de las empresas como
de cul es el mecanismo ms adecuado para asegurar mercados eficientes y
competitivos. Estos requieren de un Estado capaz de determinar una regulacin y
de promover la competencia, y que defienda as los interesesde los consumidores
en todas aquellas situaciones en que esascondiciones no existen iniciahnente.
2.

FORTALECIMIENTO
SOCIEDAD CML

DE LAS RELACIONES ENTRE EL ESTADO Y LA

La participacin de los privados en el proceso de desarrollo econmico y

social del pafs trasciende, en todo caso, el tema de la privatizacin de las
empresaspblicas. Durante los prximos anos ser necesario avanzar ademsen
el fortalecimiento de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil. El modelo
de desarrollo que el pafs ha adoptado exige un equilibrio entre Estado, mercado
y participacin.
Durante el gobierno del Presidente Aylwin SCregistraron progresos de
diversa ndole en materia de complementacin del Estado con el sector privado,
entre ellos el financiamiento y la inversin en bienes pblicos con la
promulgacin de la ley de concesiones para la inversin en infraestructura
pblica, la posibilidad de las empresas de deducir impuestos aportando recursos
a la educacin, y el cofmanciamiento de la educacin municipalizada.

ALWANUKV

FVXLBY

Adems, se descentraliz fuertemente cl presupuesto pblico. Los recursos

presupuestarios a disposicin de las regiones aumentaron 2,5 veces, y los de las
municipalidades, en 37,5% respecto de 1989.
Durante los prximos anos, debe proseguir el proceso de descentralizacin,
creando nuevos espaciospara las iniciativas innovadoras que emergen del sector
privado, tanto en el mbito de las polticas sociales -asistencialidad, salud,
educacin- as como en el de la provisin de bienes pblicos o semipbhcos
-infraestructura, transporte, seguridad ciudadana-.
Otra forma de relacin entre el Estado y la sociedad la constituye la
prestaci6n de servicios. En este plano, el usuario debe ser efectivamente el
destinatario de la accin de los organismos pblicos, para lo que es necesariala
transparencia en la informacin de la gestin pblica, as como mecanismosde
control por parte de los usuarios. Actualmente, existen mltiples mecanismosde
control de la actividad del Estado, pero muchos de ellos son ineficientes. No se
trata de multiplicar los mecanismos de control, sino ms bien de mejorar el
accesoy la transparencia de la informacin, lo que favorece el control por parte
de la ciudadana.
3.

LA CALIDAD

DE LA EDUCACION

Y DE LOS SERVICIOS

PUBLICOS

Modernizar el Estado es un imperativo econmico. La mayor complejidad

derivada de la integracin internacional precisa una estructura flexible para
asumir las transformaciones tecnolgicas que elevaran los niveles de
competitividad; todo ello exigela modernizacin de la sociedad en su conjunto.
Pero la modernizacin del Estado es tambin un imperativo de equidad
social, porque son las personasde menores ingresos quienes dependen en mayor
grado de la eficacia con que se ponen en prctica las polticas pblicas, as como
de los servicios que directamente presta el Estado.
Un claro ejemplo de esta situacin lo constituye el sistema educacional. La
desigualdad en la calidad de la educacin, y la diferencia en los niveles
educacionales de los distintos estratos de la poblacin, repercuten negativamente
en los niveles de productividad, en el nivel de remuneraciones futuro y en un
accesodesigual a empleos de calidad.
Por ejemplo, segn la encuesta CASEN 92, en los estratos de ingresos ms
bajos ms del 50% de los ocupados slo ha cursado la educacin bsica, menos
de un 30% ha cursado educacin bsica y media, y menos de un 10% cuenta con
educacin tcnico-profesional. Esta desigualdad en la calidad de la educacin se
traduce en un menor acceso a empleos de buena calidad, como se aprecia en
indicadores como la insercin en el sistemaprevisional o la existencia de contrato
de trabajo. De acuerdo a esta misma encuesta, en 1992 mas de un tercio de los
ocupados no cotizaban en el sistema previsional, especialmente quienes
trabajaban en empresas pequeas, y un 14% de los asalariados no contaban con
la proteccin legal de un contrato de trabajo.

LOS OBJETIVOS

ECONOMICOS

Y SOCIALE

27

Uno de los principales desafosdel pas consiste en mejorar la equidad de

su sistema educacional, lo que significa ampliar su cobertura y los aos de
permanencia en cl sistema, como tambin mejorar la calidad de la enseanza.
Respecto al acceso a la educacin, la cobertura educacional est
relativamente extendida en Chile, llegando a un 100% en el nivel bsico y a un
80% en el nivel medio. Sin embargo, las desigualdadesse sitan principalmente
en las limitaciones de acceso a ciertos niveles educacionales, como por ejemplo
en el nivel preescolar, cuya cobertura hoy alcanza a alrededor del 25% de los
nios menores de 5 anos. En el futuro debe aumentarsela cobertura en este nivel,
dada la importancia de la motivacin precoz en la capacidad de aprendiije del
nio y en su desempeo futuro en el sistemaeducacional.
En cuanto a la permanencia en el sistema,un 30% de los nios que ingresan
a la escuelabsica la abandonan antes de haber terminado su formacin general,
o interrumpe sus estudios por un perodo prolongado. El tiempo promedio en el
que los nios completan el ciclo bsico es de 10 anos, en tanto que para el ciclo
medio es de 54 anos; la tasa de repitencia del conjunto del sistema es del orden
del lo%, lo que representa un costo considerable para el mismo.
Por ltimo, la calidad del proceso educativo tambin evidencia profundas
diferencias al comparar el rendiiento
escolar en educacin bsica: el
rendimiento de los estudiantes provenientes de hogares de menores ingresos, en
su mayora atendidos por escuelasmunicipalizadas, es significativamente inferior
al de los estudiantes de escuelasparticulares pagadas;de hecho, los resultados de
la prueba SIMCE indican que un 40% de los alumnos de 4* grado pertenecientes
al 50% mas pobre de la poblacin no entiende lo que lcc.
El bajo rendimiento de los alumnos tiene que ver, entre otros factores, con
la baja intensidad del proceso educativo. En nuestro pas el afro escolar es de 180
dfas, cifra que, ponderada por la jornada escolar, indica que Chile tiene menos
horas efectivas de clases que el promedio de los pases de bajos ingresos, 10%
menos que los pases de ingresos medios-altos, y ms de 20% menos que los
pases del sudeste asitico. A partir de estos datos se concluye la necesidad de
extender la jornada escolar en el pas, medida que ha comenzado a implantarse
en forma gradual en 1995.
Mejorar la calidad de la educacin requerir tambin de transformaciones
mas profundas en el sistema. Es necesario perfeccionar los sistemas de
informacin y de evaluacin de los establecimientos educacionales, y dar a
conocer estos resultados a la ciudadana para que sta ejerza un control efectivo
sobre la calidad del servicio. Sin embargo, hacer responsable a cada
establecimiento por sus resultados implica a su vez otorgarles un mayor grado de
flexibilidad administrativa.
4.

LA SUPERACION DE LA POBREZA

Los resultados del primer gobierno de la Concertacin indican que el pas

ha logrado, en un plazo relativamente breve, hacer la vida un poco ms vivible

28

ALFiIANDRO FOXJXY

para un nmero importante de chilenos. Sin embargo, no debe olvidarse que en

este pas uno de cada tres chilenos todava vive en condiciones de pobreza.
Por otra parte, pese a que la condicin del 20% de los ms pobres mejor
sustanciahnenteen estos anos, no hubo en cambio una transformacin sustancial
en la distribucin del ingreso del pafs, que contina bastante concentrada:
mientras el 20% ms rico de la poblacin concentra un 55% de los ingresos del
pas, el 20% ms pobre tiene solamenteuna participacin de 4,5% sobre el total.
En otras palabras, el ingreso promedio del 20% m&s rico de la poblacin es ms
de 12 vecesmayor que el ingreso promedio del 20% ms pobre. En las economas
asiticas, en las cuales el crecimiento econmico va aparejado a una mayor
equidad social, la diferencia entre el ingreso promedio de esos dos grupos de la
poblacin es bastante inferior -alrededor de 4 veces en Japn y 8 vecesen Hong
Kong-.
Del mismo modo es necesario tener presente que, si bien el pas ha
disminuido notablemente la tasa de desocupacin global, sta exhibe grandes
diferencias entre los distintos estratos sociales.La tasa de desempleo femenina y
la del segmentode los jvenes ha sido persistentementems alta.
Existen ademsgrupos sociales de mayor vulnerabilidad, como es el caso de
230.000mujeres jefas de hogar que pertenecen al 20% ms pobre de la poblacin,
y que cuentan con un nivel de ingreso que es la mitad del de un hombre jefe de
hogar, debido a sus responsabilidades en el cuidado de los hijos y a su menor
nivel de escolaridad.
Todos estos elementos, corroborados por los estudios ms recientes sobre
pobreza en Chile, muestran que esta condicin es altamente heterogenea en el
pas. Los hogares que tienen carencia de ingresos, por ejemplo, no son los
mismos que presentan carencias en necesidades bsicas de educacin y de
vivienda, lo que obliga al disefio de polfticas especficas para enfrentar estos
problemas, ms que a abordar el fenmeno con polticas centralizadas de amplia
cobertura, como se haca en el pasado.
5.

LA CALIDAD

DE LA POIITICA

Construir y perfeccionar la democracia es una tarea permanente. Mantener

la capacidad de lograr acuerdos y de buscar soluciones razonables por la va del
consenso es un tema de extraordinaria validez. Basta observar la tremenda
dificultad que tienen hoy las principales democracias del mundo para hacer
funcionar efectivamente sus instituciones y hacer crecer sus economas,
reduciendo las elevadastasasde desempleohoy imperantes a nivel internacional.
Este es un primer desafo de la poltica: una exigencia de calidad, de calidad
de liderazgo. Un segundo reto es el de desarrollar una sintona real con la
sociedad y sus problemas, el primero y ms urgente de los cuales es la pobreza.
La sustentabiidad en el tiempo del esfuerzo de desarrollo depende
criticamente de la capacidad de los pases y de sus dirigentes de persuadir al
resto de la poblacin que el esfuerzo est marcado centralmente por un sentido
de equidad y justicia social. El crecimiento con equidad, y la calidad de la poltica

LOS OBJETIVOS ECONOMICOS Y SOCIALES

29

y del liderazgo, son entonces los dos componentes esenciales para un desarrollo
sustentable en el tiempo, en el caso de las economas emergentes del mundo en
desarrollo.
REFERENCIAS

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(1993), Gastos Financiados con la Reforma Tributaria, Documento de Trabajo.
LEY NQ19.301(1994), Reforma Previsional, publicada en el Diario Oficial del 19 de marax.
FOXLEY, A (1990), La Poltica Econ6mica para la TransiciQ en Tranricibn a la Democracia:
Marco Polftico y Econbmico, Oscar Mufioz (compilador), CIEPLAN.
MIDEPLAN (1994), Integracin al Desarrollo. Balance de la Poltica Social: 1990 - 1993,Santiago.
SUPERINTENDENCIA DE ADMINISTRADORAS DE FONDOS DE PENSIONES 0994). El
sistema chileno de pensiones, Santiago.
THE ECONOMIST, marzo 1995.

POLITICAS DE CRECIMIENTO
ECONOMICO
Y TRANSICION POLITICA EN CHILE *
JOAQUIN

VIAL

INTRODUCCION
La transicin polItica a la democracia en Chile se produjo en un contexto
econmico con importantes diferencias respecto al resto de los pases de
Amrica Latina. Mientras en la mayora de las naciones de la regin el cambio
poltico tuvo lugar en medio de agudas crisis econmicas, en Chile ocurri
cuando ya la economa estaba dando claras seales de recuperacin, despus dc
haber sufrido la peor crisis de la posguerra a comienzos de los ochenta. En
efecto, Chile comenz a exhibii tasas de crecimiento econmico positivas en 1984
y, hacia 1988, ya haba recuperado los niveles absolutos del PIE de la precrisis.
A fines de los aos ochenta la disponibilidad de divisas no se perciba como
una restriccin asftiante para las posibilidades inmediatas de crecimiento, pero
s se veta con preocupacin la baja tasa de inversin y el repunte inflacionario que
tuvo lugar en 1990. Si bien la economfa creci un 10% en 1989, dicha tasa se
perciba como transitoria y haba consenso acerca de que el logro de un
crecimiento promedio de entre 4% y 5% que se haba planteado como meta de
crecimiento para el perodo 1990-95 requera de un esfuerzo adicional de
inversin.
Contrariamente, entonces, a lo que ocurri en muchos pases de la regin,
el tema de las polticas para alcanzar un crecimiento econmico alto y sostenible
ocup un lugar muy importante en el debate tcnico e, incluso, en el poltico,
durante la campana electoral. Ello se traduio en que el equipo econmico del
primer gobierno democrtico lleg con un diagnstico y prioridades
relativamente claras, en las cuales la preocupacin por el crecimiento econmico
tema un papel preponderante.

1.

DEFINICIONES

INICIALES

A fines de los ochenta, Chile haba alcanzado un nivel de ingreso por

habitante de US$ 1.750, lo que, expresado en trminos de paridad de poder de
compra, equivala a US$5.100. Con ello se situaba claramente en la categora de
pases de desarrollo intermedio.

*
1

Agradezco especialmente los comentarios de Manuel Marfn, Ral Iabn y Crisstomo Pizarro.
Una muy buena sntesis, realizada por quienes despus senn ministros con actuaciones muy
destacadas en el gobierno del Presidente Aylwin, se encuentra en las exposiciones de Boeninger,
Correa, Cort&ary Foxley, en un seminario internacional organizado por CIEPLAN en marro de
1990. Ellas fueron compiladas en Mul?oz (19%).

32

JOAQUIN VIAL

El gobierno militar dej el poder en 1989 con la imagen de haber logrado

importantes xitos en el plano econmico. En la segundamitad de los ochenta, la
economa haba alcanzado una elevada tasa de crecimiento, lo que habfa
permitido reducir significativamente el desempleo -el taln de Aquiles de la
poltica econmica durante los 17 aos del rgimen militar-, restaurar la
confianza internacional desputs de la crisis de la deuda externa y mantener la
inflacin bajo control. Estos logros se diluyen parcialmente al estudiar las
tendencias a ms largo plazo, que revelan que la mayor parte de ese crecimiento
reflejaba principalmente una recuperacin de los niveles perdidos en la primera
mitad de los ochenta. El alivio en la situacin externa se vio artikiahnente
influido por un alza extraordinaria en los precios de los principales productos de
exportacin de Chile. Por ultimo, los progresos recientes en las cifras de
desempleo no permitan eliminar los efectos adversos del prolongado perodo
con alta desocupacin, lo que se tradujo, entre otras cosas, en que ms de 5
millones de chilenos vivieran bajo la lnea de pobreza, as como en la fuerte
concentracin del consumo en el quintil ms alto durante el rgimen militar (Vial
et al., 1991).
Sin embargo, la imagen de xito econmico del gobierno militar era muy
real y haba sido asumida con mucha fuerza por los grupos empresariales.Dicho
xito se asociaba a la implantacin de un sistema de mercado con apertura al
exterior, a la mantencin de supervit fiscales y a la disminucin del tamao del
sector pblico. De alguna manera, todo ello fue determinante para ciertas
definiciones estratgicasdel nuevo gobierno.
En el plano econmico, una de las principales definiciones fue evitar
cambios rupturistas que daaran el proceso de ahorro e inversi6n. Esta opcin
se tradujo en un compromiso pblico por mantener el sistema de mercado y la
apertura comercial. Si bien el equipo econmico y gran parte del equipo poltico
del nuevo gobierno crean genuinamente en la necesidad de preservar e, incluso,
profundii
estas caractersticas de la economa chilena, es indudable que un
sector considerable de la dirigencia poltica menos renovada acept estas
definiciones como una necesidad muy pragmtica para mantener un clima
econmico favorable para la continuacin de un proceso de crecimiento. Esta
anuencia a mantener ciertas caractersticas basicas del sistema econmico, y a
que las correcciones que se hicieran en las polfticas apuntaran a obtener mejoras
graduales -especialmente en la situacin de los ms pobres-, despej de entrada
el tema que haba polarizado el debate econmico en los sesentasy setentas,y
que haba terminado esterilizando las iniciativas para mejorar el desempeode la
economa chilena en esa poca.
Junto con esta definicin estratgica, tambikn se adopt la decisibn de
hacer un esfuerzo sustancial para combinar crecimiento con una mayor equidad.
Exista el convencimiento de que sin sta, el crecimiento no iba a ser sostenible
por mucho tiempo, al carecer de legitimidad ante la mayora de la poblacin, un
2

Principal, no en cuanto prioridad sino debido a que iba en contra de lo esperado par la derecha y
por buena parte del sector privado.

POLITICAS DE CRECIMIENTO ECONOMICO Y TRANSICION POLITICA

33

factor que pasa a ser relevante en un sistema democrtico. Luego, el esfuerzo

para aumentar el gasto social del gobierno, realizar una reforma tributaria con un
sesgoprogresivo y, al mismo tiempo, crear un marco legal ms equitativo en el
plano de las relaciones laborales, fueron parte integral de la estrategia para
lograr un crecimiento alto y sostenido (Foxley, 1990). Por otra parte, tambin
exista una clara conciencia de que un esfuerzo redistributivo perdurable slo
podra realizarse con una economa en crecimiento. De lo contrario, los recursos
resultaran insuficientes para evitar un rebrote de tensiones sociales que
dificultaran enormemente el proceso democratizador.

II.

SITUACION INICIAL Y DIAGNOSTICO

En el plano estrictamente econmico, se encontraba en marcha un proceso

de crecimiento impulsado por un fuerte aumento de las exportaciones y, ms
recientemente, de la inversin. A ello se agreg, en 1988-89,un fuerte shock
positivo en los trminos de intercambio que, junto con relajar la restriccin de
recursos externos, permiti financiar la notable expansindel consumo privado3.
El desafo fundamental que enfrentaban las nuevas autoridades en este
campo radicaba en mantener el impulso de crecimiento y, al mismo tiempo,
avanzar hacia la remocin de restricciones que pusieran en peligro la continuidad
de este proceso.
1.

AMBIENTE

ECONOMICO,

EXPECTATIVAS

E INVERSION

PRIVADA

La confianza del sector empresarial se perciba como un elemento

fundamental para la profundizacin del esfuerzo de inversibn privada. Esta se
vea resentida por la desconfianza natural del sector empresarial frente a un
gobierno conformado por una coalicin de centro-izquierda. A ello hay que
agregar que el pinochetismo haba llevado a cabo una fuerte campaa del terror
en el perodo previo al plebiscito de 1988y a las eleccionesde 1989,concentrada
principalmente en el manejo de la economa.
Esto explica en parte el que el nuevo gobierno tuviese la fuerza para hacer
un gran ajuste monetario y fiscal al comienzo del periodo, rompiendo as el ciclo
populista tradicional que habla caracterizado a la polftica chilena y a muchas
experiencias de reconstruccin democrtica en Amrica Latina. Al margen de
que dicho ajuste tuvo como efecto el rebajar la tasa de crecimiento econmico en
1990, con consecuencias significativas sobre la inversin en 1991, es indudable
que result fundamental para cimentar la opinin de que se trataba de un
gobierno seriamente comprometido con la estabilidad econmica. Unida a la
profundiiacin de la integracin econmica con el exterior y a la bsqueda
explfcita de acuerdos amplios en temas potencialmente conflictivos como la

Parte de dicha expansin del consumo se produjo gracias a que el gobierno traspasd al SeCkx
privado la mayor holgura fiscal (transitoria) originada en el mayor precio del cobre. Ello se hizo
mediante rebajas (permanentes) de impuestos.
(Vial, 1994).

34

JOAQUIN

VIAL

reforma tributaria y las reformas laborales, esta seal deba convencer al sector
privado de que le sera posible desarrollar sus actividades en Chile y aprovechar
el potencial de crecimiento del pas.
2.

LA INTERNACIONALIZACION

DE LA ECONOMIA

CHILENA

Una de las fortalezas de la economa chilena que permita aspirar a una

continuacin del proceso de crecimiento, era su creciente internacionalizacin y
apertura. A ella se atribua el xito obtenido por el sector exportador y la
recuperacin incipiente de la inversin.
Este proceso se haba iniciado a mediados de los aos setenta, al eliminarse
las restricciones cuantitativas al comercio exterior y rebajarse los aranceleshasta
llegar a una tasa uniforme del 10%. La crisis de los ochenta provoc un cierto
retroceso, elevando transitoriamente los aranceles que ms tarde se fijaron al
nivel del 15%. Este alto grado de apertura comercial contrastaba con los fuertes
controles a los movimientos de capitales, especialmente en lo que respecta a su
salida del pats; ello se explicaba en gran medida por el temor a una fuga de
capitales en un ambiente de estrechezde recursos externos. Si bien el precedente
inmediato de esta asimetra fue la crisis de la deuda externa, no es menos cierto
que ello tambin fue el reflejo de una actitud mucho ms antigua. Por algo, ni
siquiera en los momentos de mayor euforia desreguladora la apertura de la
cuenta de capitales estuvo remotamente cerca de alcanzar los niveles de aquella
lograda en las transaccionesde bienes.
El nuevo gobierno asumi con mucho mpetu la idea de profundizar el
esfuerzo de integracin a la economta mundial, incluso en el sentido de una
mayor apertura de la cuenta de capitales, reconociendo, eso s, los riesgos que
esto titimo implicaba (Foxley, 1990).
3.

LAS LIMITACIONES

AL CRECIMIENTO

ECONOMICO

En un plano ms tcnico, se identificaron dos restricciones claves para la

continuacin del proceso de crecimiento econmico. Por una parte, todavfa
estaban vigentes las secuelasde la crisis de la deuda externa de comienzos de los
ochenta, lo que impona una limitacin a la disponibilidad de recursos externos.
Si bien esta restriccin no tema el carcter agobiante de mediados de los ochenta,
se vea con preocupacin el que las renegociacionesde deuda externa hubieran
concentrado pagos de amortizaciones e interesesa comienzos de los noventa. Por
otra parte, tambin se percibia como transitorio el mejoramiento de los trminos
de intercambio de fines de los ochenta, y se anticipaba un importante deterioro a
comienzos de la dcada siguiente. Ambos factores unidos configuraban un
escenario de balanza de pagos preocupante (Ffrench-Davis, 1989; Vial et ab,
1991). No es de extraar, entonces, que una de las primeras prioridades del
nuevo gobierno fuese la renegociacin del servicio de la deuda externa. Dicha
gestin buscaba ampliar los mrgenes de maniobra del nuevo gobierno, en el
contexto de un empeoramiento de los trminos de intercambio. Es por ello
tambin que uno de los objetivos concretos de dicha renegociacin fue la

POLITICAS

DE CRECIMIENTO

ECONOMICO

Y TRANSICION

POLITICA

35

colocacin de bonos dc deuda pblica en el exterior, ya que con ello se

consagraba simblicamente el reintegro de Chile a los mercados de crdito
voluntario, lo que efectivamente sucedi durante 19904.
La segunda restriccin importante para el crecimiento, que efectivamente
se vea como un factor mucho ms limitante en el corto plazo, era el alto grado de
utilizacin de la capacidad productiva interna (Marfn y Artiagoita, 1989). Ello
se explicaba por el elevado crecimiento de fines de los ochenta, alcanzado
cuando todava las tasas de inversin en capital fijo eran muy bajas. Evidencia de
ello fueron la aceleracin de la inflacin y el fuerte aumento de las importaciones
que tuvieron lugar en 198$.
Este diagnstico imponfa la urgencia de aumentar la tasa de inversin en
capital lijo, as como mejorar la eficiencia con que se utilizaban los recursos de
ahorro e inversin del pas. En este plano, se conceda una gran importancia a
mejorar el acceso al crdito y a la asistencia tcnica a pequeas y medianas
empresas. Esto se justificaba tanto desde una perspectiva de equidad como de
una de eficiencia, ya que se presuma que ste era un sector con buenos proyectos
y amplias perspectivas de desarrollo, que se encontraba racionado en su acceso
a estos recursos, con lo que SCinhiba su potencial de crecimiento (Foxley, 1990,
Foxley, 1992)6.
El tema de la inversin en infraestructura ya estaba presente en el debate
econmico antes del cambio poltico, a raz de la cada de la inversin pblica en
los aos setenta. A fines de los ochenta, haba consenso en torno a que la
infraestructura de transporte, obras sanitarias y vivienda se haba quedado
retrasada respecto de las necesidades generadas por el crecimiento de la
poblacin, el desarrollo de la economa y la creciente preocupacin por materias
ambientales.
III.

POLITICAS

PARA

EL CRECIMIENTO

ECONOMICO

A grandes rasgos, pueden distinguirse tres mbitos en los que se agrupan las
principales iniciativas en relacin al crecimiento econmico. Aquellos se
relacionan directamente con las reas crticas que surgfan del diagnstico: la
creacin de un ambiente general propicio al desarrollo de la actividad privada,
polfticas para impulsar un aumento de la inversin y polticas destinadas a relajar
la restriccin externa.

4
5
6

Mayores antecedentes respecto de la visin del gobierna en estas materias se encuentran en las
exposiciones sobre el estado de la Hacienda Pblica realizadas en 1990 y, especialmente, en el
Captulo III de la exposicin de 1992. (Foxley, 199oa; Foxley, 1992).
Ver tambin la Exposicin sobre el estado de la Hacienda Pblica de lW2. (Foxley, 1992).
Lo que resulta francamente notable hoy da es la ausencia del tema de la disponibilidad de
recursos humanos como posible restriccin al crecimiento. Un ejemplo muy grtico de esto es el
que el candidato de derecha asumiera como lema de campafia la creacin de un milln de
empleos entre 1990 y 1994. El cumpbmiento de esa promesa habrfa significado que el empleo
habrfa excedida las disponibilidades efectivas de mano de obra en un 4%, a pesar del elevado
crecimiento de la fuerza de trabajo que se registr en estos afios.

36

1.

JOAOUIN

CREACION

DE UN AMBIENTE

FAVORABLE

VIAL

AL CRECIMIENTO

Ms all de las declaraciones y compromisosverbales, las primeras acciones

del gobierno estuvieron claramente marcadas por este sello. Las seales de
acercamiento y reconocimiento de las organizacionesde trabajadores, el dilogo
con la CUT y la CPC -que culmin con la firma de un acuerdo-marco tripartito
por primera vez en la historia de Chile-, cl dialogo poltico con la oposicin para
acordar la reforma tributaria primero y los cambios en la legislacin laboral
despus,formaban parte de un diseo global destinado a crear una atmsfera de
paz social para gobernar el pas. Un elemento fundamental en este planteamiento
es la nocin de que se buscaba un cambio cualitativo, y de que las
consideracionesde equidad eran muy importantes.
La reforma tributaria cumpli una funcin importante en este sentido, al
determinar un cambio en la forma de enfrentar estostemas respecto de la polftica
seguida en el gobierno anterior. Dicha reforma comprendi un aumento en el
impuesto a las utilidades de las empresasde 10 a 15%, y aumentos en las tasas
marginales del impuesto a la renta para los tramos mas altos. Adems, se
introdujo mejoras a los sistemasdel pago del impuesto a la renta, reemplazando
el pago sobre renta presunta en la agricultura y transporte por el pago sobre
rentas efectivas, con lo que se eliminaron diferencias injustificadas en el trato
tributario por sectores. Tales cambios se hallaban inmersos en una estrategia
global destinada a reforzar la idea de que el pas se embarcaba en una estrategia
mas solidaria de crecimiento con equidad. El reconocimiento a la CUT y otras
organizaciones laborales, junto con el otorgamiento de hecho de un status
equivalente al de las mximas organizacionesempresariales,fue tambin un paso
fundamental hacia esemismo fin.
Durante este perodo se reform significativamente la legislacin laboral,
introducindose elementos tendientes a una mayor equidad. Ello se reflej, entre
otras cosas, en un aumento superior al 40% en el nmero de trabajadores
sindicalizados, y en el incremento en ms de 30% del nmero de trabajadores
involucrados en procesos de negociacin colectiva. No obstante esta mayor
actividad sindical, el numero y extensin de los conflictos fue extremadamente
bajo, no slo en comparacin con la historia del Chile democrtico de los sesenta,
sino incluso respecto de los pasesdesarrollados.
El tan temido desborde de las presiones sociales no se produjo, por varias
razones, entre ellas la percepcin de que se haca un esfuerzo serio para
construir las bases de un crecimiento ms equitativo. Tambin fue crucial la
actitud responsable de los dirigentes laborales, que ejercieron una influencia
moderadora durante todo el perodo. Al final, los grandes conflictos sociales se
circunscribieron al sector pblico, donde existan enormes problemas de arrastre.
Cabe destacar tambin el efecto del ajuste macroeconmico sobre las
expectativas. La seal de que un gobierno democrtico estaba dispuesto a
arriesgar su capital poltico para controlar la inflacin, incluso a riesgo de hacer
subir el desempleo -como efectivamente ocurri durante algunos meses-, fue
decisiva para asegurar la confianza en la capacidad conductora del equipo
econmico y poltico del nuevo gobierno. Paradjicamente, quienes primero

POLITICAS

DE CRECIMIEIWO

ECONOMICO

Y TRANSICION

POLITICA

31

reaccionaron en forma positiva a esta actitud fueron los inversionistas extranjeros

y los organismos multilaterales. Los grupos empresariales privados chilenos
tardaron ms en reaccionar, y slo lo hicieron a fines de 1991, cuando la inversin
extranjera estaba fluyendo al pais en grandes cantidades.
Finalmente, habra que sealar la transformacin del clima politice como un
factor relevante en el afianzamiento de expectativas econmicas muy favorables.
El esfuerzo deliberado de las nuevas autoridades para construir acuerdos amplios
en torno a todos los temas polticos y econmicos de la transicin constituy una
seal muy importante para despejar miedos e incertidumbres, y para disipar los
temores empresariales acerca de un eventual regreso a un clima de
confrontacin. Ello se tradujo en una ampliacin de los horizontes de
planificacin de las actividades empresariales, y contribuyb decisivamente al
boom burstil y de inversin real que se inici en 1991 y continu durante todo
el gobierno del Presidente Aylwin.
2.

POLITICAS PARA AUMENTAR LA INVERSION

Agrupadas en tres categoras, consistieron en polticas destinadas a

aumentar el monto y la eficiencia de la inversin pblica, otras que buscaban
facilitar el acceso al crdito y la asistencia tcnica a empresas privadas de l, y las
reformas al mercado de capitales, ue pretendan mejorar la eficiencia en el
proceso de intermediacin financiera 9 .

A.

Inversin pblica

Desde un comienzo existib el claro propsito por parte del gobierno de

aumentar en forma sistemtica la participacin de la inversin en el gasto del
gobierno. Ello a su vez fue acompaado por un esfuerzo por incrementar
progresivamente la tasa de ahorro del gobierno, con el objeto de no imponer una
carga excesiva al sector privado. Esta poltica se acentu a partir de 1991, cuando
los flujos masivos de capitales desde el exterior indujeron al gobierno a seguir una
poltica deliberada de reduccin de pasivos externos como una forma prctica de
contribuir a sostener el tipo de cambio real. Ello se ve claramente reflejado en el
Cuadro N* 1.
El ao 1990 constituye una excepcin en esta tendencia general, por la
poltica de ajuste macroeconmico que, en el caso del sector pblico, se vio
acentuada por el hecho de que los ingresos tributarios sufrieron una fuerte cada
ese ao (4,1% real), a raz del cambio de base del Impuesto de Primera
Categoria, decretado durante el gobierno anterior para que entrara en vigencia
en 1990. La reforma tributaria de ese mismo ao comenz a operar en el segundo
semestre, y no alcanz a compensar tal efecto.

7 Un recuentomuy
Bitrn (1994).

completo de estas politices se encuentra en Foxley (1992), cap. V. Ver tambih

38

JOAQUIN

VIAL

Cuadro Np 1. Ahorro, inversin y deuda externa del Gobierno

1989
1990
1991
1992
1993

Ahorro del
Gobierno
(% PIB)

Inversin
del Gobierno
(% gasto)2

3,0%
2,5%
3,7%
5,0%
4,9%

12,4%
10,7%
11,6%
13,3%
14,2%

Deuda Externa
Pblica
(1989= 1oof

loo,0
96,0
86,5
85,7
80,2

1 Excluye FEX. Fuente: DIRFRJZS, 1994.

2 Excluye Inv. financiera. Fuente DIRPRFS, 1994.
3 Bxcluye deuda privada con garanta pblica. Fuente: Banco Central.

La expresin concreta del compromiso del gobierno con una mayor

inversin pblica para facilitar el crecimiento fue el llamado Plan de Inversin en
Infraestructura, anunciado en 1991y con un gasto total programado de USl.660
millones, que se distribuiran entre 1991 y 1993. Este programa, junto con
establecer un horizonte definido de desembolsos, permiti traducir las
prioridades en proyectos concretos que seran ejecutados en un plazo conocido.
El plan de infraestructura tuvo la virtud de encauzar ordenadamente la
resolucin de los dficit de arrastre, en momentos en que las demandas
sectoriales estabanemergiendo con mucha fuerza y amenazabancon desbordar el
marco de la poltica fiscal.
Una decisin clave en el campo de la inversin pblica fue aquella que
asign una mxima prioridad a la inversin social, con lo que la inversin
directamente productiva del Estado en sus empresas qued restringida solo a
aquellas areas de alta rentabilidad social en las que el sector privado no estuviera
dispuesto a aportar recursos. Esto se manifest en la Ley de CODELCO, por
ejemplo, que abri la posibilidad de asociacin con inversionistas privados en
aquellos yacimientos que no fueron definidos como de reposicin de los
originales. Los primeros frutos de esta reforma legal se vieron en 1994 con el
establecimiento de una sociedad entre Cyprus-AMAX y CODELCO para
explotar el yacimiento El Abra. Ello fue tambin decisivo para impulsar el
estudio y posterior envo de un proyecto de ley que permite que el sector privado
pueda ejecutar obras de infraestructura a traves del mecanismo de concesiones.
La ley respectiva fue promulgada en 1992,y la primera obra adjudicada mediante
este mecanismo (el tnel El Meln) fue iniciada en 1993.
B.

Polfticas para mejorar el accesoal crdito

La concepcin idealizada de la operacin de los mercados que predomin

durante el rgimen militar impidi abordar importantes problemas en el

POLITICAS

DE CRECIMIENTO

ECONOMICO

Y TRANSICION

POLITICA

39

desarrollo del mercado de capitales chileno, que surgieron precisamente a causa

de fallas en la operacin de los mercados. Entre ellas, se identificaron como las
ms importantes la virtual inexistencia de crditos de largo plazo, con la
excepcin del crdito hipotecario para la adquisicin de viviendas, y la falta de
atencin a las necesidadesde financiamiento de pequeas y medianas empresas.
La decisin de actuar en este frente estuvo marcada, sin embargo, por la
conviccin de que haba que apartarse de los mecanismosque tradicionalmente
se utilizaban con este fin, y que significaron que el Estado -ya fuera a travs de la
CORFO, del Banco del Estado u otras instituciones- se fue haciendo cargo de
una cartera de prstamos de dudoso beneficio para la sociedad y bajsimos
ndices de cumplimiento de los compromisos de pago.
Es as como la CORFO volvi a tener un papel activo como proveedor de
crditos de largo plazo, pero ahora en forma indirecta. La CORFO abri lineas
de crdito de este tipo licitndolas entre los bancos, de manera que estos ltimos
preservaron su funcin de intermediarios -y cobradores- en la que tenan claras
ventajas sobre la CORFO.
Para facihtar el accesoal crdito de las empresasmedianas y pequeas, se
opt tambin por operar con mecanismosde tipo horizontal, ligando el crdito a
la asistencia tcnica. Tambin se dio un gran impulso al desarrollo del Zeasing,
con aportes de recursos por parte de la CORFO, y se disearon novedosos
mecanismos para reducir los requerimientos de garantas, sin que ello se
tradujera en aumentos significativos de los riesgosasociadosa los crditos.
El conjunto de estosprogramas permiti canalizar ms de US$400 millones
para ampliar las posibilidades de acceso al crdito a quienes haban estado
marginados de ste en el pasado, ya fuera porque los plazos eran muy cortos o,
simplemente, porque no eran atendidos por el sistemafinanciero privado.
Al Final del perodo de gobierno la evaluacin (informal) de algunos
tcnicos era que el mercado financiero de largo plazo SChaba desarrollado con
suficiente xito como para justificar una retirada, al menos parcial, de la CORFO
de estos mercados.
C.

Perfeccionamiento del mercado de capitales

En 1990 ya resultaba bastante claro que el mercado de capitales chileno se

veta en dificultades para absorber eficientemente los ahorros de largo plazo
acumulados en el sistema privado de pensiones.Por otra parte, la experiencia de
una dcada en el funcionamiento de ese sistemadej en evidencia que muchas de
las restricciones originales que se impusieron a las inversiones de las AFP, con cl
objeto de minimizar el riesgo para los afiiados, no eran eficaces y estaban
limitando un desarrollo sano del mercado financiero, en desmedro tanto de la
rentabilidad del ahorro previsional como de la seguridad del mismo.
En 1991 se constituy un grupo de trabajo en el Ministerio de Hacienda,
liderado por Eduardo Bitrn, para proponer una reforma al mercado de capitales
que elevara la eficiencia en cl proceso de intermediacin de ahorro de largo
plazo y, al mismo tiempo, subsanaraalgunos problemas en el funcionamiento del

mercado de capitales*. La motivacin primaria de la reforma fue la ampliacin de

las posibilidades de inversin para los fondos de pensiones, en particular para
que una parte de esos fondos pudieran ser canalizados a proyectos nuevos (sin
historia), lo que hasta entonces les estaba vedado por los requerimientos
establecidos en los mecanismosde clasificacin de riesgos. El diagnbstico de las
autoridades era que haba una gran cantidad de proyectos de inversin privados
con problemas para ser financiados con recursos locales, por un lado, mientras
que los fondos de pensiones acumulaban ahorro de largo plazo con pocas
alternativas de inversin. La desconexin entre estos dos actores del mercado de
capitales, originada en regulaciones muy rgidas, estaba limitando el desarrollo y
perjudicando a los trabajadores.
En relacin a este ultimo punto, se decidi tambin dar un paso importante,
dejando de lado criterios estrechos que enfatizaban las caractersticas
particulares de cada instrumento sin mirar el conjunto de la cartera, para pasar a
criterios m&sgenerales que enfatizan precisamente este ltimo aspecto, que es el
relevante desde el punto de vista de los ahorrantes. Tambin se aprovech la
oportunidad para ampliar el espacio de la clasificacin privada de riesgos,
agregando s algunos requisitos adicionales para asegurar la imparcialidad e
idoneidad de las compafas especializadas en esta actividad. Finalmente, el
proyecto tambin incluy una serie de normas destinadas a aumentar la
transparencia en el funcionamiento del mercado de capitales, introduciendo
restricciones para que determinados agentes -poseedores de informacin
privilegiada- pudiesen intermediar fondos previsionales en situaciones en las que
hubiera claros conflictos de intereses.
Este proyecto de ley tuvo el mrito de combiiar adecuadamente elementos
muy atractivos para el sector privado -como la ampliacibn de las oportunidades
de inversin de los fondos previsionales- con la introduccin de resguardos que
aseguraran la equidad en la operacin del sistema. Cabe recordar que todo el
sistema privado de administracin de recursos previsionales ha sido cuestionado
desde su creacin, tanto porque se le achaca falta de legitimidad en su
concepcin como por el hecho de permitir que compafas privadas lucren
administrando ahorro forzoso de terceros. En estascircunstancias, era muy difcil
obtener el apoyo de la coalicin de gobierno si el proyecto slo contena los
elementos de diversificacin de la cartera de inversiones de las AFP. El proyecto
tuvo un paso relativamente rpido por el Congreso, y fue finalmente aprobado
como ley en las postrimeras del gobierno del Presidente Aylwin.
3.

POLITICAS DESTINADAS A RELAJAR LA RESTRICCION EXTERNA

Uno de los principales legados de la crisis de los ochenta fue la

preocupacin por la disponibiidad de divisas y su impacto sobre las posibilidades
de crecimiento. Las proyecciones realizadas antes del cambio de gobierno

Para mayores detalles ver Ritrn (1994)

POLITICAS DE CRECIMIEmO

ECONOMICO Y IRANSICION POLITICA

41

sugeran que ste era uno de los factores crticos que poda poner en peligro las
metas del gobierno. Las razonesde esta preocupacin eran cuatro:
el considerable aumento de las importaciones que tuvo lugar en 1989,a raz
del fuerte crecimiento del gasto interno.
a pesar de lo anterior, la balanza comercial no se haba deteriorado gracias
al aumento en los precios de todos los productos de exportacin ms importantes. Esta mejora en los trminos de intercambio se consideraba transitoria, y todas las proyecciones de los equipos de gobierno asumfan una
fuerte cada de ellos a partir de 19909.
los dos factores mencionados presionaban sobre la balanza comercial. A
ellos se una el temor a un gran flujo de remesas de utilidades y capital
asociados al boom de inversin extranjera atrada por las expectativas de
fuertes ganancias de capital mediante las operaciones de conversin de
deuda.
finalmente, tambin formaba parte del cuadro la preocupacin por los
mayores pagos de amortizacin de la deuda externa, y la expiracin del
reriming de los intereses de la deuda negociados anteriormente.
Estos problemas se enfrentaron de dos maneras: por una parte, se introdujo
un programa de ajuste orientado a contener el aumento excesivo del gasto
interno y, por ende, de las importaciones; por otra, se efectu una nueva
renegociacin de la deuda externa.
El ajuste fue exitoso, a pesar de los problemas derivados del conflicto del
Golfo Prsico y las consecuentesalzasen el precio del petrleo, justamente en los
momentos en que culminaba el programa de ajuste interno. La manifestacin ms
clara de ello es que las importaciones crecieron slo un 7,5% en 1990 y un 5,4%
en 1991, despus de venir aumentando a una tasa de 35% en 1989.De hecho, el
saldo en la balanza comercial subi desde US$ 1.273 millones en 1990 a US$
1.576millones el ao siguiente, a pesar de que el precio del cobre cay 12,7% en
1991.
La renegociacin de la deuda externa se concret en septiembre de 1990,
con pleno xito desde el punto de vista de las expectativasdel gobierno de Chile:
no slo se posterg hasta 1995 el pago de amortizaciones de deuda externa por
ms de US$ 1.800 millones, sino que tambin se logr colocar entre los
acreedores bonos de la Repblica de Chile por US%250 millones, con lo que se
consagr de hecho el retorno de Chile a los mercados voluntarios de crdito.
Por otra parte, el ajuste del ao 90 supuso un alza considerable en las tasas
de inters internas, justo en momentos en que las tasas internacionales
comenzaban a bajar. Esta circunstancia contribuy decisivamente al sustancial
aumento en las entradas de capitales, al punto que, a partir de 1991, el tema
central de la polftica monetaria y cambiaria de corto plazo pasa a ser el de cmo
administrar la holgura de recursos externos. Este cambio se ve claramente

Ver, por ejemplo, Vial (1994) 0 Vial et al. (1991).

42

JOAQUIN

VIAL

Cuadro Np 2. Tasasde inters y saldo en balanza de pagos

Ao

Trimestre

Tasas de inters
LIBOR
PRBC 90
(%,
VS%)
(% UF)

Saldo en Balanza
de Pagos
(millones de US$)

1989

1
II
III
IV

5,5%
5,9%
6,3%
6,8%

9,8%
9,8%
8,9%
8.6%

213,9
-67,7
-71,2
362.4

1990

1
II
III
IV

8,7%
8,7%
8,4%
7,4%

8,4%
8,5%
8,2%
8,1%

213,l
622,6
480,7
1.052,O

1991

1
II
III
IV

63%

5,7%
5,7%
5,5%

6,8%
6,2%
5,9%
5,1%

543,3
-66,7
47,8
713,2

1992

1
II
III
IV

4,7%
5,2%
5,4%
6,2%

4,2%
4,0%
3,4%
3,6%

387,4
1.050,5
46497
595,8

1993

1
II
III
IV

6,5%
6,5%
6,5%
6,5%

3,3%
3,3%
3,3%
3,4%

489,9
149,9
-9,7
-52,O

Fuente:

Banco Central de Chile.

reflejado en el Cuadro Np 2, que muestra la evolucin de las tasas de inters

domsticas (del Banco Central, la tasa LIBOR y del saldo en balanza de pagos).
El relajamiento de la restriccin externa signik una presin muy grande
sobre el peso, comprometiendo los objetivos de la poltica cambiaria. Esta mayor
holgura externa alent a diversos analistas a promover el reemplazo de la poltica
cambiaria vigente por una de tipo de cambio libre, para conseguir rebajas ms
rapidas en la inflacin.
Las autoridades resistieron estas presiones en la medida de lo posible,
poniendo trabas a los flujos de capitales de corto plazo, interviniendo en el
mercado cambiario y flexibilizando normas que restringan artiticiahuente las
demandas por divisasO.El razonamiento que guiaba esta actitud era de largo

10 Ver Ffrench-Davis y Gabn, en este mismo volumen, para mayores antecedentes.

POLITICAS DE CRECIMIENO

ECONOMICO Y TRANSICION POLITICA

43

plazo: el tipo de cambio es una seal clave para la asignacin de recursos, y no

puede ser dejado a merced de los equilibrios (financieros) de corto plazo. Ms
precisamente, se argumentaba que Chile ya haba transitado demasiadasvecesel
camino de las ganancias rpidas inducidas por holguras fmancieras transitorias,
que al revertirse generaban un elevado costo econmico y social. Se prefiri, en
cambio, un camino que implicaba un progreso gradual pero sostenido, basado en
la reduccin de la inflacin, junto con una apreciacin moderada del tipo de
cambio real que reconoca el cambio ocurrido entre la situacin actual y la de la
crisis de la deuda. Este camino tena sus costos, especialmente porque se
encareci artificialmente el crdito externo para mantener una poltica monetaria
autnoma. Es difcil que el crecimiento de las exportaciones no tradicionales y el
aumento en la inversin privada que tuvieron lugar en estos aos se hubieran
materializado si se hubiese cedido a las presiones para una mayor apreciacin
real del peso.
La situacin slo vino a cambiar a comienzos de 1993, cuando la recesin
internacional se manifest en un repentino deterioro de los mercados de los
principales productos de exportacin de Chile. Ello, unido al gran aumento de las
importaciones provocado por la expansin del gasto de 1992-93, generb un
cambio radical en la balanza comercial, que pas de un supervit de US$ 750
millones en 1992 a un dficit de US$979 millones en 1993.A pesar de ello, no
hubo una presin significativa sobre el tipo de cambio ni sobre la disponibilidad
de divisas. De hecho, la balanza de pagos se mantuvo en supervit, y el tipo de
cambio real slo fren la caida que vena producindose desde anos anteriores.
La prueba ms evidente del xito obtenido en este campo es que el pas
logr una evaluacin de riesgo de BBB en 1992segn Standard and Poor, la que
fue mejorada en un grado hacia fines de 1993.
IV. EL CRECIMIENTO
ECONOMICO DURANTE
GOBIERNO DEL PRESIDENTE AYLWIN

EL

El perodo 1990-93result extremadamentepositivo desde el punto de vista

del crecimiento econmico: la meta establecida en el Programa de Gobierno de
la Concertacin (4,5% promedio para el perodo) fue superada con creces,
alcanzndose un 6,3% en el periodo. Pero, mas que el resultado mismo en
trminos de crecimiento, es el cambio en las condiciones generales de la
economa, as como la creacin de un ambiente favorable al crecimiento
econmico, el mayor logro de este nuevo gobierno.
Es la combinacin de elevado crecimiento, aumento en la tasa de inversin,
progresos en el control de la inflacin y una reduccin significativa en los niveles
de pobreza lo que da credibilidad al planteamiento de que es posible crecer con
equidad en una economa de mercado y abierta al exterior. El hecho de que estos
logros se hayan alcanzado en un perodo de transicin democrtica duplica el
valor de dichos resultados, pues desmienten categricamente el falso dilema
entre crecimiento y democratizacin.

JOAQUIN VIAL

44

El Cuadro NP 3 resume los principales indicadores de desempeo

econmico durante el perodo de gobierno de Patricio Aylwin. Ellos tienden a
con&urar un panorama general muy positivo, con una tasa de crecimiento alta,
inversin en alza e inflacin y desempleo en una trayectoria decreciente. Si bien
en la historia econmica reciente de Chile es posible encontrar cuatrienios en los
que alguno de estos indicadores presente una evolucin ms favorable que en el
perodo 1990-93, no existe otro perodo en que el conjunto, o un numero
significativo de tales indicadores, sea superior, lo que confirma que las metas
econmicasse cumplieron con xito.
Cuadro NQ3. Indicadores seleccionadosde desempeo econmico
(porcentajes)
1989

Crecimiento del PIB

Tasa de Inversin (% PIB)
Tasa de Ahorro Externo (% PIB)
Tasa de Ahorro Nacional(% PIR)
- Acumulacin PEC
- Ahorro Gobierno
- Resto
Crecimiento del empleo (%)
Tasa de participacin (%)
Tasa de desocupacin
Productividad media (Var. %)
Tasa de inflacin

9,9
23,s
2,5
22,E
3,8
3,0
16,O
3,0
52,6
6,3
4,6
21,4

1990 1991
3,3
23,l
2,l
24,l
2,3
23
19,2
1,7
52,5
6.0
15
27,3

7,3
21,l
-0,l
24,3
0,7
3,7
19,9
1,3
52,3
6,5
6,2
18,7

1992

ll,0
23,9

13
2x1
0,3
5,O
19,8
2,4
52,E
499
694
12,7

1993

633
26,5
4,7
24,3

42
4,9
19,6
5,2
54,5
4,6
099
12,2

Fmw?dio
1990- 93
6,9
23,7

281
24,4

098
4,O
19,6
2,7
53,0
535
3,7
17,7

Fuente: Banco Central de Chile; Direccin de Presupuestos;INE.

Las cifras del Cuadro Np 3 muestran aspectos muy importantes que

caracterizaron el crecimiento en el perodo. En primer lugar, cabe destacar el
fuerte incremento de la inversin en capital fijo, que aument en 3 puntos del PIB
en el perodo, a pesar de los efectos del ajuste inicial en la inversin de 1991. Esta
variable era percibida al comienzo como el factor restrictivo ms gravitante en el
horizonte de gobierno, tal como veamosen una seccin anterior. El considerable
incremento de la inversin demuestra que este desafo fue resuelto con pleno
xito. En este punto, quizs si la novedad ms destacablees la presencia creciente
de la inversin extranjera directa en la formacin de capital lijo. La progresiva
internacionalizacin de la economa, el alto crecimiento, la estabilidad
econmica, as como un proceso de reconstruccin de la democracia percibido
como exitoso, se conjugaron para hacer cada vez ms atractivo el pas a los
inversionistas forneos, los que han trascendido las esferas tradicionales en las
que se concentraba la inversin extranjera directa (minera y otros recursos
naturales).

POLITICAS

DE CRECIMIENTO

ECONOMICO

Y TRANSICION

POLITICA

45

Un segundo aspecto destacable de las cifras anteriores es la solidez del

fmanciamiento del aumento de la inversin; en efecto, la tasa de ahorro nacional
creci sostenidamente durante el perodo, de manera que la dependencia del
ahorro externo nunca lleg a superar el 5% del PIB. Dicho ahorro externo se
materializ progresivamente bajo la forma de inversin extranjera directa, de
manera que la deuda externa descendi desde un 62% del PIB en 1989a un 44%
al trmino de 1993.Al estudiar la composicin de la deuda externa, se aprecia la
significativa reduccin de la deuda del sector pblico , que cay6 desde US$10.327
millones en 1989 a US$8.602 millones a fines de 1993l Esta fuerte dismirmcin
en trminos absolutos de la deuda externa del sector pblico fue posible gracias a
la slida posicin financiera del gobierno, que permiti generar supervit
clevados y crecientes a lo largo del perodo -a pesar de la cada en el precio del
cobre-, los que facilitaron la reduccin de su nivel de endeudamiento.
La inversin extranjera directa experiment un fuerte aumento en el
perodo, superando los US$ 1.600 millones en 1993, con lo que el 60% de las
entradas netas de capitales estuvo constituido por este tipo de inversin. Tambin
se debe resaltar el cambio de composicin de los crditos externos:
paulatinamente, el financiamiento de corto plazo fue perdiendo importancia,
desincentivado por el uso de instrumentos como el encaje, que favorecan un
endeudamiento a ms largo plazo. En el plano de los flujos de capitales, se
efectu tambin una transformacin muy importante, relacionada con la
profundizacibn de la estrategia dc desarrollo hacia afuera seguida durante estos
aos: partir de 1991, comienzan a materializarse inversiones de empresas
chilenas en el exterior, especialmente hacia Argentina. En 1993, stas ya
ascendfana US$521 millones. Adems de la simplificacin de los procedimientos
para invertir en el exterior, tambin influy en ello el hecho de que paisesvecinos
se embarcaran en procesos de privatizacin de empresaspblicas, especialmente
en el rea energtica.
Un ltimo factor a destacar en esta seccin es el cambio fundamental en el
mercado de trabajo. Tras una fase de ms de quince anos con agudos problemas
de desempleo y subempleo, la economa chilena comenz a exhibii signos de
estrechez en el mercado laboral. El notable crecimiento de la actividad
econmica permiti reducir en casi dos puntos la tasa de desempleo abierta en el
perodo. Las mejores condiciones prevalecientes en el mercado de trabajo
indujeron a un significativo aumento en las tasas de participacin en la fuerza de
trabajo, que se concentr principalmente en las mujeres y los jvenes. Estudios
preliminares sugieren que las mayores oportunidades de empleo tuvieron un
efecto decisivo en la disminucin del numero de pobres observada durante la
gestin del nuevo gobierno. Las mayores tasas de participacin se tradujeron en
un gran incremento de la fuerza de trabajo, la que en 1993lleg a crecer un 5,1%,
cifra que ms que duplica la tasa de crecimiento de la poblacin en edad de
ll

Estas cifras incluyen la deuda externa del sector pblico financiero y no financiero! y la deuda del
Banco Central con el FMI. No incluyen en cambio la deuda privada con garantm pblica, que
disminuyd desde USSZ.120 cn 1989 a US$912 en 1993.

JOAQUIN

40

VIAL

trabajar (1,7%). Si este aumento en la fuerza de trabajo no hubiese tenido lugar,

las presiones sobre el mercado laboral habran provocado presiones
inflacionarias y prdidas de competitividad en sectores rezagados, las que
habran frustrado los avancesefectivamcntc logrados,
Las cifras del Cuadro NP 3 sealanel extraordinario aumento del empleo en
el perodo 1990-93(lS%), el que fue acompaado por un aumento de un orden
de magnitud semejante en la productividad media de la economa. Este ltimo
resultado es muy significativo, porque representa un avance de gran
trascendencia respecto de las tendencias previas de la economa chilena. Al
analizar las cifras de crecimiento del empleo, se aprecia que el empleo femenino
creci un 17,6% entre marzo de 1990 y el mismo mes en 1994, mientras que el
empleo masculino aument un lO%l.
Este cuadro tambin resulta clarificador porque deja en evidencia que en el
perodo en cuestin se obtuvo simultneamenteun alto crecimiento y reducciones
en la inflacin. Ello fue posible concretamente por la ocurrencia de dos
condiciones muy importantes: aumentos en la productividad (3,7% promedio
anual) y aumentos en la fuerza de trabajo y cl empleo. El significativo incremento
de la productividad es el resultado del correspondiente aumento de la inversin,
as como de gananciasglobales en eficiencia.
Las cifras demuestran que las polticas aplicadas a comienzos de los aos 90
fueron eficaces en la consecucin de un crecimiento alto y equitativo, gracias a
que permitieron aprovechar recursos humanos disponibles que se hallaban
subutihzados. La aparicin de estasholguras permiti sobrepasar ampliamente la
meta original de crecimiento que se haban propuesto las autoridades (4,5%
como promedio para el perodo, con 5% como tasa de crecimiento de tendencia),
sin sacrificar la meta de reducir paulatinamente la inflacin.

V.

DESAFIOS PARA EL RESTO DE LA DECADA

En trminos de crecimiento, lo fundamental es consolidar las condiciones

para un crecimiento elevado en un contexto diferente, puesto que las holguras
que existian, especialmente en el mercado de trabajo, se han ido agotando. De
aqu en adelante, entonces, habr que satisfacer condiciones ms exigentespara
lograr los mismos resultados; paralelamente, se abre la oportunidad de lograr un
crecimiento ms equitativo: cuando comienza a escasear el trabajo, tienden a
mejorar las remuneraciones y tanto empresas como trabajadores tienen ms
incentivos para participar en actividades de capacitacin, entrenamiento y
modernizacin, que finalmente redundan en aumentos de productividad que dan
un sustento real a aumentos de salarios no inflacionarios.
Un elemento clave es la preservacin de un ambiente de estabilidad
econmica y poltica. Este fue esencial para lograr el despegue de la inversin en
los noventa, y representa un activo intangible cuyo valor es difcil sobreestimar.

12 Marfe4n y Bosvorth (1993).

POLITICAS

DE CRECIMIENTO

ECONOMICO

Y TRANSICION

POLITICA

47

Una polftica macroeconmica prudente, junto con preservar un presupuesto

fiscal con supervit y un manejo ortodoxo de la poltica monetaria, tambin debfa
preocuparse de que precios relativos claves-como la tasa de interes real o el tipo
de cambio real- no se apartaran de rangos de equilibrio de mediano plazo. Esta
combinacin de objetivos ha significado renunciar a avancesms rpidos en la
reduccin de la inflacin, por ejemplo -10 que habra sido posible si se hubiera
aprovechado la holgura de financiamiento externo disponible-, pero ha resultado
fundamental para proporcionar seales crefbles a la inversin privada.
Difcilmente se habra obtenido un crecimiento similar en inversin y en
exportaciones no tradicionales si se hubiese utilizado la poltica cambiaria como
un instrumento activo para rebajar la inflacin.
El ambiente de estabilidad posee adems una dimensin social y polftica
muy importante. Por ello, la accin del gobierno debe estar impregnada de la
preocupacin por reducir la pobreza, y crear las condiciones para una mayor
equidad social y un clima de respeto a los derechos de los ms pobres. Sin este
nfasis, es difcil que se pueda mantener por mucho tiempo el entorno de
tranquilidad social prevaleciente en estos anos, especialmente cuando diversos
grupos sociales -ms bien de estratos de ingresos medios y altos- estn
presionando firmemente sobre los recursos del Estado. Para contener estas
presiones, el gobierno debe marcar una clara prioridad por los ms pobres.
El crecimiento futuro depender crticamente, como ya se ha mencionado,
de cmo se resuelvan los cuellos de botella que estn apareciendo en el mercado
del trabajo. Estos se manifiestan en presiones salariales que, cuando no van
acompaadas por aumentos de productividad equivalentes, se traducen en
prdidas de competitividad. Frente a ello existen dos posibilidades: optar por la
proteccin de los puestos de trabajo actualmente existentes -con lo que los
aumentos de salarios se traspasaran a precios y ello necesariamenteconducir a
un cierre gradual de la economa, prdida de competitividad y de dinamismo, u
optar por proteger la movilidad de los recursos hacia actividades con futuro y
expectativasde mejores ingresos.La lgica de la accin pblica y privada en cada
caso es muy distinta, y los instrumentos, muy diferentes. Para promover la
movilidad hay que intensificar la capacitacin, el entrenamiento, la reconversin y
modernizacibn de tecnologas y procedimientos. Al mismo tiempo, debern
crearse mecanismos que proporcionen estabilidad de ingresos (por un perodo
limitado) a los trabajadores en proceso de reubicacin en el mercado laboral.
Por ltimo, habr que hacersecargo de los nuevosdesafosque surgen de la
propia integracin a la economfa mundial, as como de los que aparecen en una
economa dinmica, que crece rpidamente y en la que el propio crecimiento va
generando nuevos problemas. La proteccin del medio ambiente, y la creacin de
un entorno ms hospitalario y humano para la vida en las ciudades, sin duda son
dos temas que emergen con una prioridad creciente en la agenda pblica. Si bien
pueden disputarles recursos a la inversin, la educacin y otras tareas
prioritarias para el crecimiento, no deben ser descuidados porque podran
terminar frenando o desvirtuando el propio proceso de desarrollo.

4x

JOAQUIN VIAL

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SUPERACION DE LA POBREZA:
BALANCE Y PROPUESTAS
ALVARO GARCIA
MARIANA SCHKOLNIK

1.

INTRODUCCION

Durante los diecisiete aos de gobierno militar el pafs sufri

transformaciones que se manifestaron no slo en el plano poltico, sino tambin
en el econmico y social. Esos anos trajeron consigo una profunda
transformacin productiva, desde una economa protegida en la que el Estado
jugaba un papel central en la promocin del desarrollo a una economa abierta al
exterior con un sector privado protagnico. Esta transformacin
econmico-productiva fue larga y costosa, y en el proceso de insercin en la
economa mundial el pas pas por etapas de profunda recesibn y crisis. Slo en
el ao 1984 se empieza a verificar una real incorporacin en la senda exportadora
y de una recuperacin de la capacidad productiva. Esta, que estuvo volcada al
mercado interno, ahora debe una parte importante de su dinamismo al sector
externo.
El largo perodo de ajuste de la economa provoc un elevado costo social;
la tasa de desocupacin fue persistentemente superior a los niveles histricos, y
las remuneraciones reales prcticamente no crecieron durante 15 aos. La
reconversin productiva tuvo diversas fases, las que transformaron la estructura
ocupacional del pas, provocando mayor informalidad y marginahdad.
La polftica fiscal del gobierno no fue contracclica; al contrario, a partir de
1974 se produjo un proceso de reduccin del gasto fiscal y de los presupuestos
sociales. En 1984, durante la crisis de la deuda externa que afect a la mayor
parte de los pases latinoamericanos, el gobierno cre una red social asistencial
dirigida a socorrer a las personas en situacin de extrema pobreza, y asegurar al
menos la satisfaccibn de sus necesidadesbsicasa travs de subsidios monetarios
y programas de empleo de emergencia. Esta red se cre en un contexto de
reduccin del gasto fiscal social global.
Desde 1983 en adelante, la contraccin del gasto social se acentu. Ello
provoc el congelamiento de nuevas inversiones, de la reposicin y
mantenimiento de la infraestructura y equipos, y tambin de las remuneraciones
en los sectores de salud y educacin, generndoseun deterioro manifiesto en la
calidad de dichos servicios sociales.
La reduccin del presupuesto pblico tambin afect la inversin en
infraestructura pblica, disminuyendo notoriamente los proyectos de inversin y
reposicin de pavimentos, puentes,puertos, etc. En el &rea de vivienda, la poltica
contractiva gener un incremento exponencial del dficit habitacional.

142

ALVARO

GARCL4y

MARIANA

SCHKOLNIK

Finalmente, se produjo incluso una prdida del poder adquisitivo de los

subsidios monetarios asistenciales creados por el propio gobierno, as como de
las pensiones, las jubilaciones, los subsidios de cesanta y, en general, de todas las
prestaciones de la seguridad social.
Durante ese perodo, el gobierno inici un programa de reformas sociales
cuyo objetivo final era privatizar los servicios sociales. El resultado fue, en el &rea
de la salud y la previsin, la creacin de un sistema de administradoras de fondos
de pensiones (AFP) y de un sistema de institutos de salud previsional (ISAPRES)
de carcter privado, junto con el traspaso de todos los consultorios de atencin
primaria a los municipios. En el caso de la previsin, la mayor parte de los
cotizantes se traslad al nuevo sistema, en tanto la mayor parte de los jubilados
permaneci en el sistema pblico, ocasionndole un dficit que fue financiado
con recursos fiscales y que, actualmente, corresponde al 50% del gasto fiscal
social. En lo que respecta a salud, el sistema privado incorpor al 20% de la
poblacin, mantenindose el porcentaje restante a cargo de los servicios pblicos
de salud.
En el rea de la educacin, se traspasaron las escuelas pblicas a los
municipios, con la alternativa de quedar a cargo de sostenedores privados o de
los propios municipios, con una subvencin pblica en ambos casos.
De este modo, en el caso chileno la reduccin del papel del Estado se
vincul a dos procesos que no necesariamente requieren ir ligados: por una parte,
a la reduccin presupuestaria del gasto pblico social, y por otra, ala creacin de
servicios privados. Ello implic, en el primer caso, un deterioro en la calidad de
los servicios que se mantuvieron en el sector pblico. En el segundo caso, la
privatizacin de algunos de estos servicios se llev a cabo sin que se reforzara la
capacidad fiscalizadora, evaluadora o reguladora del Estado. Con ello el
esquema qued como sigue: un servicio subvencionado de mala calidad para el
conjunto de la poblacin, y un servicio privado a costos excesivamente altos y, por
consiguiente, de acceso muy restringido para los beneficiarios.
La transformacin productiva y social en Chile se dio en un contexto de
Estado subsidiario y de fuertes recesiones relacionadas con las crisii externas. A
10 largo de toda esta fase, la situacin de pobreza en el pafs se agudiz, como
resultado de los cambios en el empleo, del control de la remuneraciones y de la
reduccin de los subsidios y pensiones. Podemos sostener que incluso la calidad
de vida de la poblacin sufri un deterioro, debido tanto a la mayor regresividad
en la distribucin de ingresos como a la sealada reduccin de la accin social
del Estado, con el consiguiente desgaste de los servicios y de la infraestructura de
carcter social. En definitiva, se conjug una situacin de ingreso per cpita
similar al de dcadas anteriores con una peor situacin distributiva, redundando
en un incremento de la pobreza.
Es as como, en 1989, haba en Chile ms de cinco millones de personas en
situacin de pobreza, lo que corresponda al 40% de la poblacin total.
El primer gobierno de la Conccrtacin de Partidos por la Democracia
asumi en 1990. Se planteaba entonces una serie de desaftos vinculados al
restablecimiento pleno de la democracia, as como a la mantencin de un

SUPERACION

DE LA POBREZA:

BALANCES

Y PROPUESTAS

143

crecimiento sostenido y de la modernizacin del pas. Pero uno de los principales

compromisos del nuevo gobierno fue el de avanzar en la superacin de la
pobreza.
El diagnstico realizado por el equipo del nuevo gobierno reclamaba una
estrategia activa para reducir la pobreza, ya que el crecimiento por s solo haba
demostrado ser insuficiente para reducir las graves desigualdades sociales. El
gobierno de la Concertacin propona imprimirle una mayor equidad al
crecimiento econmico.
La reduccin de la pobreza era entendida como la integracin al
crecimiento econmico de una gran cantidad de chilenos que haban
permanecido marginados del sistema productivo y de los beneficios del modelo
durante este proceso de apertura y privatizacin de la economa. Esta mayor
integracin social se obtendra mediante una participacin ms activa del Estado
en el diseo de polticas sociales y, simultneamente, mediante un crecimiento
econmico estable y sostenido.
El pas vena experimentando altas tasasde crecimiento en los ltimos aos.
Se haca necesario asegurar la estabilidad y sustentabilidad del crecimiento, a
travs de la profundizacin de las relaciones del pafs con el exterior y de un
mayor empuje a la inversibn real (pblica, privada, nacional y extranjera).
De hecho, entre 1987 y 1990 ya se haba producido un importante
crecimiento del empleo productivo en sectores modernos que haban absorbido
cesanta y pobreza. Este proceso deba proseguir en los restantes sectores
productivos, as como a nivel de la mediana y pequea empresa.
El segundo eje en torno al cual el gobierno atacara el problema de la
pobreza sera el de una redefinicin sustantiva de la poltica social. Esta no slo
sera una herramienta a la cual recurrir para paliar crisis coyunturales o
situaciones de carencias ms extremas, sino que formara parte de un proceso
integral de desarrollo econmico.
El planteamiento que sostiene esta propuesta es que, para que el
crecimiento econmico sea sustentable,se requiere mantener permanentemente
una inversin en las personas, que no es de exclusiva responsabilidad de stas
sino del conjunto de la nacin. Se trata de la inversin en educacin, salud,
nutricin, capacitacin laboral, infraestructura urbana y otras Leas, las que
tradicionalmente forman parte del llamado gasto social.
Avanzando en este sentido, el nuevo gobierno reforz no slo la cantidad y
calidad de la accin social pblica, sino que tambin redefmi sus objetivos y
prioridades de manera de hacerla ms eficiente, participativa e integral.
Aqu presentamos en primer lugar un balance de la accin del gobierno,
cuya gestin finalk.6 en marzo de 1994.Esta evaluacin se centra en el tema de la
superacin de la pobreza, mostrando los avancesy analizando los factores que
permitieron estos importantes logros. Posteriormente se pondera este balance
con la situacin distributiva, que se mantiene con un perfil altamente regresivo.
El balance incorpora los principales programas y lineamientos de la poltica
social, as como los desafos an pendientes.

ALVARO

144

GAFuXAy

MARIANA

SCHKOLNIK

Cuadro NQ1. Evolucin de la pobreza en Chile

1990

1992

(Nmero de personas)
Indigentes
Pobres no indigentes
Total pobres

3.412,6

1.199,9
3.169,7

5.203,o

4.369,7

1.790,o

(porcentajes)
Indigentes
Pobres no indigentes
Total pobres

13,8
26,3
w

w
23,7
32,7

Fuente: CEPAL (1993), elaborado en base a encuestasCasen1990y 1992,MIDEPLAN (1994).

La segunda parte del texto retorna estos desaffos pendientes, bajo la forma
de una propuesta de agenda para el futuro en lo que concierne a la superacibn de
la pobreza. Dicha agenda contempla dos puntos centrales, el primero es el del
aumento de la eficiencia en el diseo, la ejecucin y la evaluacin de los
programas sociales,y el segundo consiste en la formulacin de una propuesta de
aumento de la equidad socio-productiva a traves del reforzamiento de la pequea
y mediana empresa, como estrategia para la superacin de la pobreza.
II.

BALANCE DE LA ACCION SOCIAL DEL GOBIERNO

DEL PRESIDENTE AYLWIN: PRINCIPALES LOGROS Y
DBSAFIOS

1.

PRIORIDAD

PARA LA REDUCCION

DE LA POBREZA

El resultado ms importante de la accin del primer gobierno de la

Concertacin se vincula al otorgado a la reduccin de la pobreza. Slo entre 1990
y 1992 sta se redujo de 40,1% a 32,7%, quedando 4369.000 personas en
situacin de pobreza, de las cuales 1.24lO.ooO
eran indigentes, ya que el porcentaje
de personas indigentes disminuy6 de un 13,8% a un 9,0% de la poblacin. Ello
signitica que ms de 800 mil personas abandonaron su situacin de pobreza en
este perodo, 590.500de las cuales eran indigentes. Este resultado, proyectado a
los cuatro aos de gobierno, implica que eventualmente la pobreza se redujo en
casi un milln de personas.
La conjuncibn de un alto crecimiento econmico con buenos resultados en
el esfuerzo por una mayor equidad determinaron que se avanzara hacia la

Cuadro NQ2. Evolucin de los ingresosy el empleo l!X%l!B2

Quintilde
hgreS0

1
II
III
IV
V
PROMEDIO

oapdos
Dimibucion del ingreso
Total
Autnomo
Pr kF
variadn (%)

Ingresos
del trabajo
variacin (%)

19w-1992

199a1992

lWo-1992

199aI992

I9!w1992

3093
18,5
17,3
17,7
16,7
17.6

-8,7
-3,3
-2,8
-0,9
-0,3
-2,9

16,l
ll,1
10,o
ll,5
531
10,2

10,9
53
496

241
18,4
16,6
16,7
17,8
17.8

Tasa de

ocupados

Romedio
iJlgresos
monetarios

dt?SOCUpCib?l

variactin (%) vtiin

Fuente: Elaborado en base a encuestas Casen 1990-1992, MIDEPLAN

(1994).

(%)

598
6,3

Aporte
accin
social

1990 1992 1990 1992

1992

3,8
4,l
6,0
835 8,6 9,8
12,8 12,7 l3,3
19,l 18,9 18,6
55,8 55,7 52,2
100 loo 100,0

41,9
2O,5
ll,5
593

,5
10,O
13,2
18,4
51,8
loo,0

48

7,7

146

ALVARO

GAFXXA y MARIANA

SCHKOLNIK

superacin de la pobreza a un ritmo superior al de los aos precedentes.

Mientras entre 1987 y 1990 la pobreza se redujo en un 0,26% por cada punto de
crecimiento del producto, entre 1990 y 1992 disminuy en un 0,94%.
El crecimiento econ&nico gener un aumento de los empleos y de las
remuneraciones que result sustancial en la reduccin de la pobreza, pero,
adems, el consenso social y polftico logrado en torno a la reforma tributaria y al
reajuste del ingreso mnimo permitieron un efectivo mejoramiento de la calidad
de vida de los pobres.
En efecto, tras un acuerdo poltico la reforma tributaria fue votada en 1990,
con el fm especfico de incrementar el gasto social en todos los sectores sociales.
El alza en los subsidios y pensiones signific un aumento del ingreso de los ms
pobres; igual efecto tuvo el acuerdo marco entre trabajadores, empresarios y
Estado para elevar el ingreso mfnimo.
Entre 1990 y 1992, se percibe un importante mejoramiento del nivel de
ingreso familiar de los hogares ms pobres. El ingreso de los hogares del 20%
ms pobre de la poblacin se incrementa en un 26,1% en esos aos, en tanto que
los ingresos del promedio de hogares del pas crecen en un 17,8%.
Tres elementos, que se complementan entre s, explican bsicamente esta
situacin: en primer lugar, un incremento de las remuneraciones, especialmente
del ingreso mnimo; en segundo lugar, una reduccin de la tasa de desocupacin
nacional y de la de los grupos ms pobres; y en tercer lugar, un aumento de la
tasa de participacin de la poblacin en la fuerza de trabajo.
En los ingresos de los hogares, el tem que ms se incrementa en el grupo
ms pobre de la poblacin es el de los ingresos del trabajo: 30,3%, mientras para
el promedio de los hogares stos suben en un 17,6%. Ello resulta
extremadamente relevante para la reduccin de la pobreza, explicando el 67%
del aumento del ingreso de los hogares del quintil ms pobre. El aumento de los
restantes ingresos, tales como subsidios o pensiones, es relevante, pero los
ingresos provenientes del trabajo representan aproximadamente el 77% del
ingreso monetario de los hogares del primer quintil, y el 83% de los del segundo,
y por consiguiente su peso es muy superior.
Gran parte del alza de los ingresos del trabajo puede a su vez explicarse por
el reajuste del ingreso mfnimo efectuado en este perfodo (21%), as como el de
las remuneraciones ms bajas (12.1%) que fue superior al incremento de las
remuneraciones medias (Ver Cuadro NQ 1).
Los otros dos factores determinantes en la reduccin de la pobreza son en
el corto plazo, como lo sealamos, el aumento de la ocupacin y el de la tasa de
participacin. Aun cuando esta ultima contina siendo muy baja en los quintiles
inferiores 43% v/s 63%-, se eleva en los hogares ms pobres en un 0,9%. Este
proceso se refleja con ms claridad en el aumento porcentual del nmero de
ocupados por hogar, que es de un 10,9% en el 20% ms pobre, y de un 6,3% para
el promedio de los hogares.
El fenmeno ms relevante en este sentido es el aumento del numero de
ocupados en el quintil ms pobre, ya que, si bien el numero de ocupados por
hogar tambin es inferior al de los restantes quintiles, se incrementa

SUPERACION DE LA POBREZA: BALANCES Y PROPUESTAS

147

relativamente ms. El empleo crece un 16,1% en el tramo ms pobre, y un 10,2%

para el promedio de los hogares (Ver Cuadro NQ2).
La tasa de desocupacin, por su parte, se reduce en 8,7 puntos en los
hogares ms pobres, y en 2,9 puntos en el promedio de los hogares; ello explica
en gran parte la salida de muchos hogares de la situacin de indigencia. De
hecho, el aumento del ingreso de los hogares del quintil ms pobre se explica en
un 28% por concepto de mayor empleo.
2.

DISTRIBUCION

DE INGRESOS

Es en torno a la progresividad en la distribucin personal del ingreso donde

los avances en el perodo 1989-93 son menos significativos, ya que el diferencial
de ingresos entre el 1 y el V quintil es de 12,3 veces. Aun en 1992, el quintil mas
pobre de la poblacin percibe el 4,6% del total de ingresos monetarios de los
hogares, y el quintil de mas altos ingresos, el 550%. Aun asf, la distribucin
funcional del ingreso se hizo levemente ms equitativa: las remuneraciones
pasaron de representar un 36,7% del PGB en 1989 a un 37,9% en 1993.
Por otra parte, como ya hemos visto, los ingresos del 20% ms pobre de la
poblacin experimentaron un incremento mayor que el promedio nacional. Sin
embargo, su baja participacin en el ingreso total determina que, a pesar de este
esfuerzo, la distribucin
personal
del ingreso no haya cambiado
signiticativamente. El quintil inferior aument marginahnente su participacin en
el ingreso total de los hogares de 3,8% a 4,1%, si se consideran los ingresos
monetarios autnomos (que excluyen los subsidios monetarios del Estado. Ver
Cuadro NQ 3).
Debe tomarse en cuenta, sin embargo, que la accin redistributiva realizada
durante el periodo KW-1993 estuvo altamente concentrada en la poltica social,
cuyo impacto no se ve reflejado en las cifras distributivas mencionadas.
Es importante considerar la incidencia distributiva de la polftica social, vale
decir, la proporcin del gasto fiscal social que los hogares efectivamente perciben
a travs del acceso a programas sociales. El consumo de salud, educacin y
viviendas entregadas por el Estado en forma gratuita o Con financiamiento
compartido se mide a travs de una encuesta especfica de Caracterizacin
Socioeconmica Nacional (Ver Mideplan 1992,1993 y 1994).
A travs de la valorizacin de la parte del gasto social que es imputada a
cada hogar por concepto de consumo de estos servicios sociales, y del acceso a
subsidios monetarios, es posible calcular un ingreso adicional (total) para cada
quintil. De este modo, la participacin en el ingreso total del quintil mas pobre se
eleva de 4,1% a 6,4%, reducindose mas que proporcionalmente la participacin
del quintil mks rico (de 55,7% a 52,1%). Se cre as tambin un espacio para que
aumentara la participacin de los grupos medios (Ver Cuadro NP 3).
3.

CALIDAD

DE VIDA Y POLITICA

SOCIAL

La poltica social cumple diversas funciones, entre las cuales en este ultimo
perodo destaca la de mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin como

Cuadro NQ3. Incidencia de la poltica social en la distribucin del ingreso de los hogares segn quintil de ingreso
(Porcentajes)

Tipo de ingreso

Quintil de ingreso

TOTAL

1990 1992 1990 1992 1990 1992 1990 1992 1990 1992 1990 1992
1.

INGRESOS AUTONOMOS

3,a

4,l

8,5

8,6

12,8

157

19,l

18,9

55,8

55,7

100

100

Ingresos del trabajo

Otros ingresos autnomos (1)

3::

z2

9,l
6,3

l3,2
ll,3

l3,l
10,8

18,6
21,l

18,6 55,3
20,O 58,2

54,8
59,9

100
100

100
100

29,l

32,3

21,4

23,6

18,0

18,5

14,5

13,9

16,9

ll,7

100

100

1. Subsidios asistenciales (2)

46,9

50,8

24,0

24,6

17,9

14,l

8,7

8,l

2,5

54

100

100

2. Subsidios laborales (3)

16,3

17,7

19,6

22,8

18,l

22,O 18,7

l8,5

27,3

19,l

100

loo

4,2

4,6

8,8

8,8

l2,9

l2,8

19,0

18,8

55,l

55,0

100

100

36,4
49,5
34,2
u),6

36,3
49,3
34,6
21,5

28,3
35,2
26,6
23,2

27,2
33,4
26,l
2l,4

19,8
21,2
18,6
23,7

20,l
23,5
18,4
21,0

152
6,4
l3,O
l9,9

l2,4
3,4
4,0
4,l -l2,2 -lo,3
l3,6
7,5
7,3
21,3 l2,6 14,8

loo
100
100
100

loo
100
loo
100

6,5

9,8

l3,2

18,6

18,4

100

100

II. SUBSIDIOS MONETARIOS

III. INGRESOS MONETARIOS

(1 + II)

Iv. ~ExdWCIOS SOCIALES

Educacin
Vivienda (* )
V. INGRESOS TOTALES (III +IV)

10,O l3,3

52,2

51,8

Fuente: Elaborado en basea encuestasCasen19!%19!42,MIDEPL.AN 1994.

(0) Cifras provisionales. Los ingmws se.fAados corresponden a bgresos imputados a los hogaresccmo resultado de haber recibido subsidio de tienda y, par lo
tanto, no cmxsponden al gasto pblico efectuado en subsidios habitacionales durante el ao.
(1) Jubilaciones y pensiones;ingresosde capital y otras ingresa autnomca
(2) PA!% y SUF.
(3) Asignaciones familiares; subsidio maternal; previsin y otros.

SUPERACION DE LA POBREZA: BALANCES Y PROPUEWAS

149

resultado de una reactivacin de la poltica social. Este progreso debera

manifestarse en un mayor accesoy en una mejora en la calidad de los servicios
pblicos (vivienda, salud, educacin).
Como hemos sealado, el aumento del gasto social no va a incidir en el
corto plazo en una reduccin de la pobreza, por la forma como est construido
este indicador, que depende de los ingresos corrientes monetarios de las
personas. Pero el efecto que los programas sociales tienen en la calidad de vida
de los hogares puede cuantilicarse a travs de la encuesta antes mencionada, la
que permite obtener una medicin de lo que se ha denominado ingreso total (Ver
Cuadro NQ4).
Sabemos que el acceso a salud, educacibn y vivienda permite que se vaya
superando la pobreza en el mediano plazo, al ir generando la posibilidad de que
las personas produzcan ingresos por sus propios medios y de manera
permanente. Tal accesoconstituye por consiguienteuna herramienta no slo para
mejorar la calidad de vida de la poblacin, sino adems para mantener una
inversin en las personas.
Las mediciones realizadas muestran para el ao 1992que el 20% ms pobre
de la poblacin incrementa su ingreso en un 12~3% al recibir subsidios
monetarios. Los programas socialesde salud, educacin y vivienda, por otro lado,
signilican por parte del Estado un aporte en servicios que complementa en ms
de un .59,2%el ingreso de estoshogares (Ver Cuadro Np 4).
Esto signilka que, en 1992, la poltica social permiti incrementar en un
72,1% el ingreso del 20% ms pobre de la poblacin, en la forma de subsidios
monetarios o a travs de la entrega de servicios sociales. Se observa que este
porcentaje va decreciendo a medida que aumenta el ingreso de los hogares, lo
que muestra la gran progresividad de la polftica social.
Ello permite cuantificar el mejoramiento de la calidad de vida de los
hogares en situacin de pobreza e indigencia, y evaluar este aumento significativo
de su ingreso autnomo relacionado con la ezistencia de una polftica social
activa. A los programas de salud, educacin y vivienda, ms los subsidios que
estan siendo sumados al ingreso de los hogares, deberfa agregarse el impacto de
la inversin en infraestructura social (pavimentacin, parques, alumbrado
pblico, etc.), partidas que han acumulado cifras relevantes durante los rltimos
anos,y que tambin inciden en el nivel de vida de las personas.
El balance de la accin social en el perodo 1990-1993arroja entonces un
saldo positivo, tanto en trminos de la magnitud y calidad del esfuerzo
desplegado como de los resultados obtenidos.
Efectivamente, se logr compatibilizar crecimiento con equidad,
alcanzando una tasa media de crecimiento del PGB superior al 6% anual, y una
expansin del gasto social por habitante del 32% entre 1989y 1993 (en trminos
reales). A rafz de ello el gasto social elev su participacibn en el PIB de 14% a
15,3% (Marcel y Crispi, 1994).
Ello se consigui simultarreamentecon la reduccibn a la tercera parte de la
tasa de inflacin, con supervit fEcal y un ahorro pblico cercano al 4% del PGB;

Cuadm Ne 4. Aporte del gasto social al ingreso de los hogares

(Porcentajes)

Tipo de ingreso

Quintil de ingreso
19901 1992 19902 1992 miI3 1992 19904 1992 1990 :992

1. INGRESOS AUTONOMOS

II.

199;:%2

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

Ingresos del trabajo

Otros ingresos autnomos (1)

85,3
14,6

86,6
13,4

87,2
12,8

87
13

84,5
15,5

84,9
15,l

80,5
19,5

81,l
18,9

81,7
18,3

80,8
19,l

82,4
17,6

82,2
17,8

SUBSIDIOS MONETARIOS

14,l

12,8

4,6

4,5

2,6

2,4

1,4

0,8

0,6

0,3

1,s

1,6

1. Subsidios asistenciales (2)

9,5

8,9

2,2

2,l

1,l

0,8

0,3

0,3

0,O

0,O

0,8

0,7

2. Subsidios laborales (3)

4,6

3,9

2,4

2,4

1,5

1,6

0,9

0,5

0,3

1,l

0,9

104,6 104,5 lo;76 102,4 101,4 101,2 100,6 100,3 101,8 101,6

III. INGRESOS MONETARIOS

(1 + II)

IV. SERVICIOS SOCIALES

Salud
Educacin
Vivienda (*)
V. INGRESOS TOTALES

(III + IV)

114,l ll2,8
56,9
18,2

59,2
20,3

19,6
ll,6

219

9,l

10,6

3,8

4,4
0,3
0,5
094 (073) (093)

5,9

6,7
197

32;>

32;>

g >

i2
2,7

2;
12

;$
1:s

2;
0:7

2,8
1,2

80

1,:

0,l
0,5

171.0 172,l 124,2 125,8 111,7 113,0 105,2 105,6 lOO,

0,5
0,3

100,8 107,8 108,4

2
l$

Fuenle: Elaborado en base a encuestas Casen 1990-1992, MIDEPLAN 1994.

(*) Cifras prwisionales. Los ingresos seiialadas corresponden a ingresos imputados a los hogares como resultado de haber recibido subsidio de vivienda y, por lo
tanto, no corresponden al gasto pblico efectuado cn subsidias habitacionales durante el ao.
(1) Jubilaciones y pensiones; ingresas de capital y otros ingresos autnomos.
(2) PASIS y SUF.
(3) Asignaciones familiares; subsidio maternal; previsin y otnx.

t?

SUPERACION DE LA POBRJ.GZA:BALANCES Y PROPUESTAS

151

ms an, con la ms alta tasa de inversin (27,2% del PGB en 1993) que el pas
haya registrado
La reforma tributaria de 1990 fue un elemento decisivo en la viabilidad de
esta estrategia, puesto que el aumento dc los ingresos pblicos en un monto
equivalente al 2% del PGB gener recursos que SC destinaron fntegramente a
reforzar la accin social. Cerca del 80% de esta recaudacin adicional provino
del quintil de mayores ingresos de la poblacin. A lo anterior se sum un esfuerzo
por disminuir la evasin de impuestos.
Dicho aumento de la participacin del gasto social en el producto signitic
que aqul llegara a representar el ll,8 % del PIB y el 66% del gasto pblico, una
prueba adicional de la prioridad asignada a esta tarea.
En sntesis, se intent hacer mas coherente la poltica social con los
objetivos de equidad e integracin al desarrollo. Para ello se busc modificar la
composicin del gasto social reforzando especialmente los programas orientados
a generar mayores oportunidades en los sectores y grupos ms vulnerables. Estos
experimentaron un incremento de recursos de 153,4% en el perodo 90-93,
mientras que el presupuesto destinado a los programas asistenciales subi en un
38,8%, y los de servicios sociales bsicos en un 48,4% (Ver Cuadro N* 5).
A.

Programas asistenciales

Se entiende por programas asistenciales aquellos destinados a asegurar la

satisfaccin de las necesidades bsicas de los grupos ms pobres de la poblacin,
especialmente de los indigentes.
Estos programas contemplan las pensiones asistenciales, las asignaciones
familiares y los subsidios nicos familiares, cuya caracterstica es que son de tipo
monetario. Aqu se consideran tambin algunos programas de viviendas sociales y
de emergencia.
El gobierno busc ampliar el aporte a estos subsidios reajustndolos en
diversas ocasiones. Ello permiti aumentar su nivel real aunque simultneamente
se redujo su participacin en el gasto social global.
El Subsidio Unico Familiar (SUF) se increment desde $1.100 en 1990 a
$ 1.800 en 1993, lo que implic mejorar su situacin real, alcanzando en 1993 el
60% del valor que tena en 1981, ario de su creacin. El PASIS, por su parte, fue
reajustado desde $ 8.067 a % 14.057 en 1993, recuperndose prcticamente el
valor real de esta pensin al momento de ser creada en 1981. El subsidio de
cesanta se elev de acuerdo a la inflacin, excepto el ao 1990, en el que creci
en un 50% en trminos reales.
La asignacibn familiar se reajust de forma escalonada, priorizando a los
trabajadores de los tramos inferiores de ingreso (que perciban menos de
$ 100.000). Esta medida permiti reducir fuertemente el gasto en asignaciones
familiares en el 40% de hogares de ms altos ingresos (de un 315% a un 26%).
El incremento de los subsidios segn tramos de ingresos demuestra el
inters del gobierno por potenciar la correcta focalizacin de estos subsidios; de
hecho, entre 1990 y 1992, el 40% ms pobre de la poblacin aument de 70,9% a

Cuadro Np 5. Evolucin del gasto social 1990-1993

Porcentajedel PGB
1993
1990

Gauo Social miu. $

1990
1993

1.

ASISTENCIA

84.624

182.608

7,85

7,37

38,8

2.

PRESTACIONES

449.128

941.577

41,65

38,02

34,8

590

5,83

3.

SERVICIOS SOCIALES BASICQS

(Programas Universales)
k
Fducacin
B. Salud
C. ViMenda y Urbanismo

347.888

802.4%

32%

32,41

48,4

4,lO

4,97

171.757
117.275
58.856

331.978
295.557
174.961

15,93
lo,87
5,46

13,41
ll,94
7907

243
62,l
91,2

2,03
1,38
0,69

2,05
1,83
1,08

0.14

0,49

SOCIAL (1)
CONTRIBUTIVAS

(2)

Porcentajedel total
1990
1993

Cree. % real
1990 - 1993

Clasijicaci6nfuncionnl del gasto

social199oy1993

1,13

4.

INVERSION EN
INFRAEXIRUCTURA

12.277

78.871

1,14

3,19

313,2

5.

IGUALDAD
DE OPORTUNIDADES
(Programas Selectivos) (3)

53.557

187.083

4,%

7,55

153,4

5.

ADMS. SECTOR SOCIAL (4)

80.928

208.917

7,50

8344

60

0,95

1,29

6.

OTROS NO CL4SIFICABLES

50.061

747.83

4,64

3,m

(3,9)

0,59

O,&

1.078.463 2.476.335

100,O

loo,0

47,7

12,72

15,32

TOTAL GASTO SOCIAL

1,16

Fuenk Elaborado utilizando clasiticaci6n del Cuadro NQ6, en base a la informacin de Mure1 y Crispi, 1994.
(1) SubsidiosMonetarios, Viiendas Socialesy ProgramasAsistencialesy de Emergencia.
(2) Jubilaciones, pensiones,montepos, medicina curativa libre. cleai6n, bonos de reconocimiento.
(3) Mejoramiento de serviciosbsicos,nutricin, retencin estudiantil, capacitacinj6vznes y adultos, apoyo a grupob vulnerables y a pequetasprcductores.
(4) Fiscalizaci6n,administraci6n de Subsidiosy Prestaciones,administracin y planifcaci6n social.

SUPERACION DE LA POBREZA: BALANCES Y PROPUESTAS

153

75,4% su participacin en la recepcin de subsidios asistenciales,y de 35,9% a

40,5% la de los subsidios laborales (Ver Casen 1990y 1992,y MIDEPLAN, op.
cit.) .
A nuestro modo de ver, los subsidios asistenciales (PASIS y SUF), que
como puede verse en el Cuadro NP 3 son percibidos por hogares de todos los
quintiles, deberfan llegar slo a los hogares de extrema pobreza, esto es, al 10%
mas pobre de la poblacin. Subsiste la necesidad de mejorar an ms su
focalizacin, y de vincular la entrega de estos subsidios a una participacin mas
activa del beneficiario en la superacin de su situacin.
Asimismo, la asignacin de estos subsidios debera ser extremadamente agil
y flexible, es decir, de rpida adecuacin a determinadas coyunturas. Ello
significa que su manejo debera concentrarse prioritariamente en el nivel
municipal. Actualmente, los municipios poseen escasa autonoma en la
determinacin de montos y coberturas de los subsidios asistenciales,as como
una muy limitada capacidad tcnica.
Los subsidios maternales, las asignaciones familiares y las pensiones, en
cambio, deben ser analizados con otro criterio, puesto que no son focalizables, no
son subsidios de apoyo a la extrema pobreza, ni son asistenciales, sino que
constituyen pagos adeudados por el Estado a trabajadores y trabajadoras del
sector formal, que cubren el perodo pre y posnatal en el primer caso, y el
perodo de jubilacin en el ultimo.
La asignacin familiar ha ido transformndose en una asignacin para los
trabajadores mas pobres, gracias a los reajustes escalonadosde los ltimos aos,
que se han focalizado desde el V y IV quintil a los restantes (Cuadro Np 3). La
previsin cubre a los trabajadores que permanecieron en el sistema pblico y al
grueso de los jubilados y, como se puede observar, llega fundamentalmente a los
quintiles IV y V de mayores ingresos. Igual fenmeno ocurre con los subsidios
maternales, que llegan alas mujeres del V quintil.
En el caso del subsidio maternal, el problema no radica en el hecho de que
llegue a los sectores de mayores ingresos, pues all se sitan las mujeres que
trabajan y perciben las mayores remuneraciones. El problema es que este
subsidio es financiado por el Estado, aunque el grueso de las beneficiarias esta en
el sistema privado de salud. En este sentido, es necesario estudiar el problema
del financiamiento de este subsidio, y no su focalizacin.
B.

Ampliacin de oportunidades

Aqu se incluyen programas de ndole muy diversa, que de alguna manera

constituyen el area de programas nuevos desarrollados por este gobierno en el
antbito social.
La decisin de desarrollar programas especficos para grupos vulnerables
surge de la percepcin de que los programas tradicionales no responden a nuevas
demandasy necesidadescada vez ms especficasde determinados grupos. Estos
sectores fueron identificados a partir del diagnstico realizado como una de las
primeras tareas del gobierno, detectndose problemas especialmente graves en

154

ALVARO

GARCIA

y MARIANA

SCHKOLNlK

torno a la situacin de nios maltratados o abandonados,de 300 mil jvenes que

no desempeaban ninguna actividad ni buscaban empleo ni estudiaban, de 100
mil mujeres jefas de hogar en situacin de pobreza o indigencia, que no podan
trabajar porque carecan de calificacin y no tenan cmo delegar sus tareas
domsticas y el cuidado de los nios. Haba tambin un importante sector de los
ancianos y adultos mayores viviendo situaciones de extrema marginalidad debido
a las bajas pensioneso a la carencia de un sistemaprevisional.
El objetivo principal de estos programas ha sido mejorar las posibilidades y
expectativas de insercibn social y de progreso de estos grupos especialmente
vulnerables de la sociedad.
Esta lfnea de accin social puede ser ejemplihcada a travs del conjunto de
programas propuestos por el Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS),
por el Instituto Nacional de la Juventud (INJ), por el Servicio Nacional de la
Mujer (SERNAM) y por el Servicio Nacional de Menores (SENAME), as como
por las instituciones que disearon programas para la pequea y microempresa.
No obstante, tambin los organismos gubernamentales tradicionales disefiaron
gran cantidad de programas nuevosdirigidos a solucionar problemas especficos.
Programas como el de capacitacin laboral, por ejemplo, constituyeron un
elemento distintivo de la accin social de estegobierno.
El programa de mayor cobertura fue el de capacitacin de jvenes, que
dependi del Misterio del Trabajo. En los primeros cuatro aos de existencia
de esta actividad se abarc a un total de 100 mil jvenes. Este programa estaba
dirigido a jvenes desocupados,inactivos o fuera del sistema educacional, y tena
como objetivo desarrollar habilidades bsicaspara enfrentar el trabajo en jvenes
que no haban tenido la oportunidad de adquirirlas. La mayor parte de estos
jvenes encontraron empleo en este perodo, con posterioridad a la capacitacin.
Otro importante programa dirigido a crear oportunidades para los jvenes
de sectores pobres ha sido el de apoyo crediticio, capacitacin y asistencia
tcnica a jvenes de sectores rurales para la creacin de microempresas
productivas. Este proyecto ha sido coordinado por el INDAP y el FOSIS, y se ha
estimado que hasta 1993 se haban beneficiado directa o indirectamente
alrededor de 400 mil jvenes a lo largo del pafs.
En el area de igualacin de oportunidades, al inicio del gobierno del
Residente Aylwin se percibi que la desercin en la enseanzamedia era muy
elevada, y que ello era una causa o un estmulo a la vagancia, la drogadiccin e
incluso a la delincuencia en los sectores de ms escasos recursos. En
consideracin a ello, el gobierno dise un programa orientado a retener a los
jvenes ms pobres en la enseanza, facilitando un mejoramiento de su
rendimiento escolar a travs de la entrega de diversos beneficios: raciones
alimenticias, un fondo de auxilio para gastos mdicos y provisin de tiles
escolares.El programa haba beneficiado hasta 1993a 100mil jvenes de entre 16
y 20 aos.

Se aplic tambin una serie de programas de salud y prevencin

especficamente dirigidos a jvenes y adolescentes, tales como prevencin de

SUPERACION

DE LA POBREZA

BALANCES

Y PROPUESMS

155

drogadiccin y alcoholismo, centros comunitarios de salud mental, prevencin

del embarazo adolescentey prevencin del SIDA.
Otro aspecto que tambin se vincula al tema de la bsqueda de una mayor
igualdad de oportunidades es la suscripcin por parte del gobierno de Chile de
un compromiso con los nios y nias para el ao 2000. Este compromiso,
denominado Plan Nacional de la Infancia, se plantea metas precisas para el airo
2000 en los campos de la salud, la educacin, la proteccin contra abusos y
maltrato, etc. Dichas metas deberti ser cumplidas para todos los estratos de la
sociedad, con mayor preocupacin por quienes presentan una peor situacin
segnlos indicadores.
La mayor parte de los nuevos programas disefiados en torno a la mujer, y
especialmente las reformas legales promovidas por el gobierno de la
Concertacin a travs del Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM), se
inscriben en el mbito de la igualacin de oportunidades. De hecho, el SERNAM
promovi una serie de reformas legales en materias civiles (rgimen patrimonial
del matrimonio), penales (proyecto de ley de violencia intrafamiliar) y laborales
(indemnizacin a trabajadoras de casa particular y modificaciones a la ley de
contrato individual de trabajo).
El SERNAM disefr tambin un programa especial de apoyo a mujeres
jefas de hogar, cuyo objetivo era obtener una atencin integral hacia ellas para
darles la oportunidad de incorporarse al desarrollo y mejorar su calidad de vida.
Este programa contemplaba reasde vivienda, salud, capacitacin, etc.
Adems, se puso en marcha un programa de capacitacin laboral
especificamente dirigido a mujeres. Durante el primer gobierno de la
Concertacin se capacit a travs de l a ms de 4 mil mujeres.
Fmahnente, se llev a cabo una serie de programas que cubran distintas
kreas deficitarias para las mujeres ms pobres; entre ellos cabe destacar los
Centros Abiertos de atencin a los hijos de las temporeras, el mejoramiento del
puntaje de postulacin para viviendas a las mujeres jefas de hogar, la red nacional
de centros de informacin sobre los derechos de la mujer (CIDEM) y otros.
En esta misma ptica se inscriben tambin los programas realizados por el
FOSIS. Esta recin creada institucin gener programas especialmente dirigidos
a grupos vulnerables y a localidades y areas pobres. Entre ellos podemos citar los
programas de forestacin y riego campesino, cuyos beneficiarios son campesinos
pobres y comunidades indgenas del pas. En otro programa, especialmente
diseado para localidades pobres, stas deban concursar con proyectos cuyo
objetivo era mejorar las capacidades y habilidades de los habitantes de dichas
localidades pobres, de modo de que pudieran acceder a recursos. Finalmente,
otra gran rea de trabajo del FOSIS fue la de apoyo a grupos vulnerables,
especialmentejbvenes. En definitiva, el FOSIS intent beneficiar especialmente a
las localidades ms pobres, los sectores campesinos e indgenas pobres y a la
microempresa.
Otras instituciones abordaron tambin el tema del apoyo a la pequea y
mediana empresa, en el sentido de proporcionarles mayores oportunidades a
estossectores productivos. A ello se aboc el Programa de Apoyo a la Pequea y

156

ALVARO

GARCIAy

MARIANA

SCHKOLNIK

Mediana Empresa, que contemplaba el facilitarles a estas unidades productivas

el acceso al crdito bancario, otorgar garantas de CORFO para la obtencin de
estos crditos, as como subsidios de asistencia financiera (SUAF) para la
contratacin de consultores que estuvieran capacitados para preparar proyectos
de inversin, etc. Junto a ello se propuso elevar la capacidad tcnica de las
PYME, a travs de la creacin de un Fondo de Asistencia Tcnica (FAT) y del
Fondo de Desarrollo Tecnolgico (FONTEC) de CORFO, que promovfa la
innovacin tecnolgica de las empresasproductivas.
Se establecieron ademas programas especficospara la pesca artesanal, la
minerfa artesanal,los pequeos propietarios agrcolasy tambin los urbanos.
Si bien esta rea de polftica social que se conoce como de generacin de
oportunidades fue aquella donde se produjo el mayor incremento de recursos
-consecuentemente con las prioridades del gobierno-, sigue representando un
porcentaje muy reducido del presupuesto social (slo un 7%. Ver Cuadro NQ5).
En este plano de la ampliacin de oportunidades se han detectado cuatro
desafos importantes. En primer lugar, canalizar una mayor cantidad de recursos
hacia estos grupos, puesto que atin son extremadamente bajos; ello implicara
reducir eventualmente el presupuesto de otras areas de la polftica social mas
asistenciales, e impulsar mejoramientos en la eficiencia, la focalizacin o la
btsqueda de financiamiento compartido de programas ms tradicionales que ya
tienen cobertura universal.
Lo anterior se vincula con la posibilidad de pasar a una etapa de programas
con mayores coberturas, ya que gran parte de los programas que se aplicaron en
la etapa l!B@l!Wl tuvieron un carcter experimental, de programa piloto, y
cubrieron muy pequeos porcentajes de los grupos detectados como vulnerables.
En tercer lugar, se constata la necesidad de avanzar de manera mucho mas
efectiva en las reformas necesariaspara que los municipios adquieran capacidad
para generar y financiar este tipo de programas, una vez detectadas las
prioridades de sus comunas. En efecto, la mayor parte de los programas que
llegan a grupos especficos -mujeres jefas de hogar, jvenes cesantes, adultos
mayores, pequeos productores, etc.- deberan funcionar a nivel de municipio,
recogiendo las especificidadesde cada caso.
La definicin de programas de este tipo a nivel municipal tambin es
deseable porque las municipalidades son especialmente aptas para generar
acuerdos con el sector privado, as como procesos de participacin con la
comunidad. De este modo, podran allegar proyectos y recursos no 5610
financieros sino tambin humanos para llevar a cabo los programas, sea desde el
municipio, el gobierno central o en el sector privado y la comunidad.
Otro de los retos que presentan estos programas es el de elaborar
metodologas de evaluacin de su impacto. En este perodo, ~610algunos de ellos
han estado sujetos a evaluaciones; de la mayor parte de estos programas no se
conocen an sus resultados efectivos, esto es, si realmente se produjeron los
cambios deseadosen la situacin de los beneficiarios.

SUPERACION DE LA POBREZA: BALANCES Y PROPUESTAS

C.

157

Servicios sociales bhsicos para mantener la inversin en las personas

En esta area se incluyen los programas tradicionales de salud, educacin y

vivienda, que tienen que ver con la obligacin del Estado de asegurar la
satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin, y de mantener una
inversin permanente en las personas que les permita una incorporacin
productiva a la sociedad.
En la presente etapa de desarrollo del pas, los programas sociales no slo
deben cumplir una funcin en el sentido de asegurar la subsistencia de la
poblacin o el accesoa servicios bsicos-como en etapasprevias del desarrolle,
sino que constituyen elementos que ponen a disposicin del pafs recursos
humanos aptos para participar en el mbito productivo y elevar la competitividad
a nivel internacional.
Estos programas, por tanto, estn dirigidos a propiciar un desarrollo
integral de las personas,y a asegurar su incorporacin productiva a la sociedad,
asf como un permanente mejoramiento en la calidad de vida de la poblacin. Los
servicios que aqu se incluyen deben llegar al conjunto de la poblacin; en este
sentido son programas universales, aunque un sector de la poblacin acceda a
ellos en forma privada y otro sector 10 haga gratuitamente o mediante pago
compartido. En cualquier caso la funcin del Estado es velar por el acceso
equitativo de la poblacin a estos servicios, por que la calidad de ellos sea
homogneay se verifique el cumplimiento de niveles mnimos.
Durante los cuatro aos de gobierno del Presidente Aylwin, se hizo nfasis
en la calidad de los servicios, puesto que en la mayor parte de los casosel tema
de la cobertura estaba relativamente resuelto: el pafs presentaba buenos ndices
de cobertura del sistemaeducacional y de salud.
En el rkea de la educacin, por ejemplo, se estableci un primer programa
de mejoramiento de la calidad en las 900 escuelasms pobres del pas (P-900). A
continuacin se inici masivamenteel Programa de Mejoramiento de la Calidad y
Equidad de la Educacin (MECE), que pretende reducir el diferencial de
calidad entre la educacin particular pagada y la de dependencia municipal
(publica o privada), a travs de distintos mecanismosque permitan el incremento
de los recursos para infraestructura, equipamiento y material docente, como
tambibn un nfasis en la capacitacin y actualizaci6n de los conocimientos, y un
importante reajuste en las deterioradas remuneraciones de los profesores.
Los resultados de la prueba de calidad en la educacin (SIMCE) muestran
una mejora global en el rendimiento escolar entre 1988 y 1992. Este progreso,
segn MIDEPLAN, es especialmente importante en las escuelasms pobres en
las que se aplicaron los programas especiales(P-900) senalados.
Los principales esfuerzos realizados durante el gobierno del Presidente
Aylwin estuvieron dirigidos a la enseanza bsica. En la educacin media
persisten serios problemas, que deben ser abarcados en el perodo actual. Otro
de los grandes desaffos de la educacin es la baja cobertura de la atencin
preescolar, que persiste y genera un costo al momento de la incorporacin de los
nios a primero bsico.

158

ALVARO

GARCIA y MARIANA

SCHKOLNIK

Respecto de este ltimo punto, han surgido propuestas para crear hogares
de cuidado diario de nios cn edad preescolar, dado el alto costo de los jardines
infantiles formales y las dificultades para su masiticacin.
En el sector salud, por su parte, se inici un proceso de recuperacin a
todos los niveles, abarcando tanto los consultorios de atencin primaria y postas
como los establecimientos hospitalarios. En todos ellos se haba detectado un
grave deterioro tanto por la ausenciade inversiones nuevas,obsolescenciade los
equipos y falta de materiales como por la extrema precariedad de la escala de
remuneraciones del sector, as como por la falta de personal.
Durante el perodo analizado, el Ministerio de Salud desarroll un
importante programa de inversiones en infraestructura hospitalaria, aument la
dotacin de personal y las remuneraciones y realiz un gran esfuerzo en la
prevencin en salud. Pero la magnitud del dficit y el gran retraso del sector
pblico de salud sugieren que debern llevarse a cabo profundas reformas en
cuanto a la forma de financiamiento, gestin y uso de los recursos, para mejorar
la eficiencia.
En el mbito de la vivienda se exhiben logros importantes en cuanto a la
reduccin del dficit habitacional; de hecho, se duplicaron los niveles histricos
de construccin habitacional. El gobierno realiz ademsun enorme esfuerzo por
entregar parques y plazas cn reas pobres, por pavimentar calles y aceras en
poblaciones, y por extender las redes de aguapotable y alcantarillado.
Pero el auge de la construccin -tanto pblica como privada- agrav una
situacin ya compleja en varias ciudades del pas, revelndose la insuficiencia de
polticas y planes con una perspectiva de ciudad integrada, un Area donde an
hay enormes dficit como resultado de dcadas sin este tipo de inversiones, y
durante las cuales la construccin de viviendas careci de regulacin o
reglamentacin estatal alguna.
El proceso de planificacin urbana, que ser el principal desafo para el
futuro en esta rea, acaba de comenzar, y es en torno a l donde se hacen ms
patentes los problemas de coordinacin interministerial y entre el nivel central y
el municipal.
En definitiva, los avancesrealizados durante el perfodo en cuestin tuvieron
su origen fundamentalmente en aumentos en el volumen del gasto social, del
empleo y de los ingresos del trabajo. El principal reto para el futuro es mejorar la
calidad, y la eficiencia en el uso, de esos recursos. En este sentido, se hace
necesario definir criterios uniformes para el disefio de los programas sociales,
como tambin generar una capacidad de coordinacin de los programas y
enfrentar cambios importantes en la asignacin de recursos y en la forma de
gestin de los servicios.
Si la opcin es reforzar la inversin en las personas,debe reducirse el gasto
en subsidios asistenciales, mejorar su focalizacin para que lleguen
exclusivamente a los sectores de extrema pobreza, y vincularlos cuando sea
posible a programas de integracin social. Una segunda prioridad sera el
reasignar una mayor cantidad de recursos a los programas dirigidos a grupos
especficos caracterizados como mas vulnerables, procurando extender su

SUPERACION

DE LA POBREZA:

BALANCES

Y PROPUESTAS

159

cobertura y perfeccionar la evaluacin de su impacto. Finalmente, para mejorar

la accin social en lo que tiene que ver con la inversin en las personas, es
necesario analizar los presupuestos asignados a programas entendidos como
universales, profundizando las posibilidades de cofmancimiento: en salud,
educacin y vivienda, el gasto pblico cubre a todos los estratos sociales,muchos
de los cuales estn en condiciones de aportar a su financiamiento para buscar un
mejoramiento de la calidad de los servicios. Ello permitir que el Estado pueda
perfeccionar la cobertura y calidad de lo que llega a los ms pobres. En los
servicios que cubren a los sectores medios, queda an por discutir la
complementariedad entre el sector pblico y el privado, y las formas de gestin
que deben adoptar estos servicios.
III.

UNA AGENDA

PARA EL FUTURO

La primera conclusin que se desprende de este anlisis es que Chile est

pasando por una etapa favorable caracterizada por un crecimiento estable. Esa
certeza permite asumir el desafo de reducir la pobreza y adems progresar en
forma mas equitativa.
En el corto plazo, podemos decir que ha culminado la etapa fcil del
proceso de reduccin de la pobreza. Las condiciones que se daban en el ao
1990, al momento de asumir el gobierno del Presidente Aylwin, eran
extremadamente favorables para posibilitar la reduccin de la pobreza. La
situacin se caracterizaba, entre otros factores, por una tasa de desocupacin
relativamente alta y por salarios que presentaban un fuerte rezago respecto de
incrementos de la productividad pasada.La economfa vena saliendo de un ajuste
y tena un potencial de crecimiento y de subutilizacin de capacidad instalada
todavfa importante.
Hacia adelante, no estarn presentestodas estasholguras, especialmente en
lo que respecta a la capacidad de generar empleos al ritmo del perodo
1990-1994,pues la tasa de desocupacin ha llegado a un nivel muy bajo. El
principal problema no es se,sin embargo, sino que no se dispondr nuevamente
del fuerte flujo adicional de recursos para incrementar el gasto social que implic
la reforma tributaria de 1990. De hecho, la nueva reforma -aprobada a fines de
1993- conlleva una reduccin en la carga tributaria de un 1% del PGB (aunque
se espera que el crecimiento del producto compensar con creces esta prdida de
ingresosfiscales).
Por consiguiente, para mantener el ritmo de reduccin de la pobreza ser
necesario persistir en el crecimiento econmico, profundizando un alza de la
productividad que permita que las remuneraciones crezcan en trminos reales,
dadas las restricciones a la expansin del empleo. Este mecanismo ser el nico
que pueda permitir un mejoramiento en el plano distributivo.
DOS son 10s desafos para la accin pblica que es posible deducir de lo
anterior. En primer lugar, dadas las restricciones en el incremento del gasto
fiscal, y considerando las tareas pendientes en lo que respecta a la poltica social,
se debe aumentar la eliciencia en el uso de los recursos pblicos.

164

ALVARO

GARCIA

y MARIANA

SCHKOLhIK

En segundo lugar, el Estado puede avanzar hacia la consecucin de una

mayor equidad del sistema socioeconmico, ampliando las oportunidades y
capacidades de los trabajadores pobres que laboran en la pequea empresa o en
el sector informal, as como la capacidad de negociacin de aquellos que estn
ocupados en las empresasms grandes.
1.

UNA ACCION SOCIAL MAS EFICIENTE

Llevar a cabo una accin social eficiente y equitativa implica fortalecer el

sistema ptiblico y diferenciar funciones en su interior. Subsisten diversos
desafos,que hemos ejemplificado en el captulo anterior.
A.

Delimitar el papel del Estado

Mejorar la funcin coordinadora, orientadora, evaluadora e informativa del

nivel central y regional de la poltica social es una tarea primordial. Para ello es
necesario definir con mayor claridad cual es el papel del sector pblico y cual su
vinculaci6n con el sector privado. Si la funcin del Estado es de tipo regulador, el
sector privado debe asumir, bajo la supervisin y evaluacibn del sector pblico,
las funciones de algunos servicios sociales, mientras el Estado se centra en la
fijacin de polfticas y el financiamiento de subsidios que aseguren el acceso de
toda la poblacin a los servicios sociales(Ver Cuadro NQ6).
Cada vez parece ms claro que, si bien el papel del Estado ya no es proveer
y producir el conjunto de los servicios sociales,su funcin debe reforzarse en el
plano de la regulacin, de modo de asegurar el acceso equitativo de toda la
poblacin, por una parte, y mejoramientos en la calidad del servicio, por otra.
Elfo significa que el Estado debe ser el principal actor en el diseo de polticas,
aaf como el creador de mecanismos de evaluacin del impacto de los programas
sociales.
B.

Mejorar la eticiencia en la asignacin del gasto

El objetivo de lograr una mayor eficiencia en la asignacin del gasto social

esta directamente relacionado con el de la bsqueda de mecanismos que
aseguren una correcta asignacin del gasto.
Ello no ~610significa que debe fortalecerse la funcin evaluadora del sector
pblico, sino que los instrumentos que permiten asegurar esa correcta
distribucin del gasto social (la encuestaCASEN, por ejemplo) deben utilizarse
m% eficientemente.
Una distribucibn del gasto eficiente se traduce en que los subsidios
asistencialesse focalicen efectivamente segningresos-es decir, que lleguen a los
ms pobres-, que los programas selectivosse asignen segn las prioridades de
los grupos ms vulnerables, y que los programas que permiten mantener la
inversin en las personas lleguen efectivamentea toda la poblacin.

SUPERACION

DE LA POBREZA:

BALANCES

161

Y PROPUESTAS

Cuadro Np 6. Combinacin de la poltica social para el crecimiento sostenido y la

reduccin de la pobreza

UNIVERSALES

sesepra:

Prevencin
Salud
* Educacin
l Vivienda
l

Pinancirmiento
Produocin
Provisin
Se mantiene

Regulacin
*DisePo
Evaluacin
de progamas
FOCALIZADAS
(sepln inpreso)

Uso de mecanismos
tcnicosde asignacin
Nivel de decisin
y ejecuci6n: LOCAL

P Mejorar la calidad
y flexibilidad.
3 Mejorar la
calidad de vida

lo Contracclico
29 Distributivo y
complementaringresa
3O Satisfaccinde las
Necesidad= Bhius

Subsidios
MOtt&WiO8
Programas
Asistencialca
Alimentacin

Igu,ddad de
Oportunidades
' Ni6os en circunstancias Participacin:
diffciles
Sector privado
*Jvenes desempleados
Mujeres pobres

ONG
Estado
Municipio

Adulta mayares
* localidades pobres

10 Asegurar mayor
equidad
20 Ayudar II integrar
al desannllo

* Fondas de Solidaridad
Programasde
capacitacin

* PequePaempresa
Programasespecfficos
Pa= grupoe

Puente: Schkolnik, M. y Bonnefoy, J. (1994).

Debe reforzarse prioritariamente, entonces, el accesoa los servicios de los

quintiles ms pobres, cuyasrealidades quedan ocultas detrs de los promedios de
las coberturas nacionales; tambien deben unificarse los criterios de asignacin
geogrhfica de recursos.
La evaluacin de los programas sociales deber estar relacionada cada vez
mas estrechamenteno ~610al monto de recursos gastadossino, en primer lugar, a
los objetivos que cada programa social ha perseguido (asistencial, redistributivo,
de fomento productivo, de igualacin de oportunidades, etc.); en segundo lugar,
deber evaluarse si los programas estn efectivamente llegando al grupo para el
cual han sido diseados (grupo etario, gnero, localidad o nivel de ingreso. Ver
Cuadro NQ6). Finalmente, debera evaluarseel impacto efectivo que ha tenido en
el grupo objetivo.

ALVARO

162

C.

Mejoramiento

GARCIAy

MARIANA

SCHKOLNIK

de la calidad de los servicios

Otro desafo estrechamenteligado con las posibilidades de financiamiento y

de mejoramiento de la equidad con que se entregan los servicios, es el de elevar
la calidad de stos. Los servicios sociales bsicos presentan actualmente buenos
indicadores de cobertura, pero requieren de grandes avancesen la esfera de la
gestin y de la calidad del producto que entrega el sector pblico.
Resulta poco probable que el sector pblico por s solo logre reunir los
recursos necesarios para que toda la poblacin acceda a los servicios socialesy,
simultneamente, pueda financiar progresos importantes en la calidad de los
mismos.
Entre los temas pendientes de mayor relevancia est el de delimitar hasta
dnde llegar la gratuidad de estos programas. Debe generarse un debate
nacional en torno a la posibilidad del fmanciamiento compartido con el sector
privado, y especialmentecon los propios beneficiarios (como el cofmanciamiento
en el caso de la educacin), con el fin de elevar la calidad e incluso modernizar
algunos de los servicios pblicos.

D.

La institucionalizacin

de una autoridad social

Tender hacia una mayor integralidad y coordinacin en el diseco de los

programas socialesfue un objetivo que no se cumpli durante el primer gobierno
democrtico, y constituye por tanto una tarea pendiente para el futuro.
Para realizar la coordinacin sera conveniente definir una autoridad social
a nivel central. Dicha autoridad debera velar por la priorizacin en la accin
social, por su financiamiento oportuno, por su gestin eficiente y descentralizada,
y por la coherencia de las medidas de poltica social que se adopten.
La instancia que acte como autoridad social debera encargarse, ademas,
de evaluar el impacto real de los programas sociales,su equidad y eficiencia, y de
generar una interrelacin entre los distintos programas ministeriales y los que
surgen de otros organismos y servicios del sector pblico, as como de promover
una accin complementaria y coherente entre el sector pblico y el sector privado
(empresa privada, organizacionessociales,organismosno gubernamentales) para
proveer los servicios sociales.
Esta autoridad social sera la ms indicada para identificar los programas
exitosos y eficientes, y para impulsar un constante mejoramiento en el retorno
social de los programas pblicos. De esta manera, sera posible priorizar aquellos
que mejor promuevan la participacin 0 integracin y que tengan efectos
multiplicadores en la elevacibn de la calidad de vida (Ver en este libro el artculo
de Sergio Molina).
E.

Descentralizacin

de la accin social

Finalmente, surge como una tarea prioritaria la efectiva descentralizacin

en el fmanciamiento, el diseno y la puesta en marcha de los programas sociales.

SUPERACION

DE LA POBREZA:

BALANCES

Y PROPUESTAS

163

Para ello deben fortalecerse los niveles intermedios de decisin, especialmente

los municipios, espacio privilegiado para detectar carencias especficas-en torno
a las cuales se reproducen bolsones de pobreza- y para convocar a un gran
conjunto de actores socialesy fuentes de financiamiento.
Para favorecer esta tarea, es imprescindible ampliar las inversiones
asignadas a nivel regional, como tambin los convenios de programacin del
gobierno central con los gobiernos regionales y el traspaso de competencias
ejecutivas del gobierno regional al municipio.
La Intendencia, al igual que el nivel central, debera orientar, coordinar y
evaluar la accin social ejecutada, o al menos aquella puesta en prctica con los
recursos asignadospor el municipio. Esto ultimo implica fortalecer los recursos
financieros y humanos de los municipios ms pobres, y pensar en la posibilidad
de coordinar la accin de diversos municipios cuando stos cubran un Area muy
extensadel territorio o cuenten con una poblacin dispersa.
Una de las principales limitaciones de los municipios es que no cuentan con
recursos que puedan destinar de manera gil a programas sociales directos. Esta
carencia podra soslayarsecon un Fondo Social Municipal concursable por la
comunidad, fmanciado centralmente pero de libre disponibilidad a nivel
comunal. Una fuente prioritaria de recursos pueden ser los actuales subsidios
pblicos, cuya seleccin debera hacersea travs de los municipios. Dicho Fondo
podra ser complementado con recursos nuevos para programas inexistentes,
como hogares de cuidado o jardines para preescolares,institutos de capacitacin
de jvenes, pequea empresa, etc. Todos estos proyectos deberan orientarse a
promover la participacin comunal y la organizacin social.
Un elemento crucial para una accin social eficiente y equitativa es la
transparencia, la existencia de la mxima informacin posible sobre el quehacer
pblico. Que se sepa en qu y cmo se utilii
los recursos, y qu resultados se
obtienen. La informacin a la comunidad es un factor de eficiencia y, a la vez,
concita compromiso con la funcin que se realiza.
2.

MEIORAR LA EQUIDAD DEL SISTEMAECONOMICO

Si la pobreza es la imposibilidad de autosustentarsecon el trabajo propio, el

mejor camino para superarla es crear en las personas la capacidad para generar
un ingreso adecuado. Es decir, crear las condiciones para que los adultos puedan
participar estable y calilicadamente en la economa de mercado, y asegurar que,
una vez que se hayan incorporado, puedan percibir remuneraciones adecuadas.
k

Inversin en las personas

Un instrumento privilegiado para superar la pobreza y promover la

integracin social es aumentar la inversin en las personas. Ello resulta
indispensable para que las personas puedan integrarse al desarrollo mediante su
propia iniciativa, superando as la situacin desmedrada que los afecta. Este
proceso se ve facilitado por el crecimiento econmico, un mercado laboral

164

ALVARO

GARCIAy

MARIANA

SCPIKOLMK

eficiente y un aumento en la productividad de la empresa. La inversibn en las

personas constituy un pilar de la accin social del primer gobierno de la
Concertacibn, pero an representa un nivel insuficiente para un pas que crece a
un ritmo alto.
En el mbito educacional, se han creado las condiciones para mejorar su
calidad y pertinencia; el esfuerzo realizado debe profundizarse, de manera
especial en el nivel preescolar -donde hay una muy baja cobertura-, pero sobre
todo en la educacin media, que precisa de una profunda reforma y
modernizacin.
Algo similar ocurre en el terreno de la capacitacin: la cobertura de los
actuales programas es insuficiente. Su expansibn podra hacerse realidad
mediante un Fondo de Capacitacin Laboral, vinculado a la empresa privada,
que financiara al menos parcialmente la capacitacin de los que buscan trabajo
por primera vez, estan desempleados o laboran en pequeas y medianas
empresas y no pueden -por el volumen de sus ventas- beneficiarse de las
franquicias tributarias que para estosefectos existen.
Una mayor inversin en las personas se logra aumentando el numero de
ciudadanos que tienen acceso a educacin, capacitacin, informacin, estfmulo,
salud y motivacin personal para integrarse al desarrollo. Ello permite que los
trabajadores se beneficien del desarrollo, incrementndose a su vez la
productividad.
De hecho, las principales diferencias entre los distintos niveles de ingreso
de los hogares dependen de su modalidad de inserci6n en el mercado del trabajo.
El quintil inferior presenta tasas de desempleo 2,s veces superior al promedio
nacional, y 10 veces superior al quintil ms rico. A la vez, su tasa de participacin
en el mercado laboral es de un 43%, mientras la del quintil de mas altos ingresos
es de un 63%. Las familias pobres, ademas,suelen ser ms numerosas.
A lo anterior se suma el mayor grado de informalidad de los trabajadores
ms pobres: el 76% de los empleados de ese quintil tiene contrato de trabajo, y
~610 el 45% cotiza en el sistema previsional. Segn la encuesta Casen, de
MIDEPLAN, el 60% de los ocupados que pertenecen al tramo de la indigencia
estn en la pequea empresa.
B.

Desarrollo de la PYhIE

Un gran desafio en la lucha contra la pobreza consiste en apoyar a la

microempresa, urbana y rural, y a quienes trabajan en ella. La actual cobertura
-slo el 10% de microempresarios beneficiados wn programas pblicos- debe
por tanto ser ampliada signikativamente, concentrando los esfuerzos en tres
areas estratgicas: formalizacin de microempresas, asistencia integral al
pequeo empresario, y fortalecimiento de los vnculos de ste wn el mercado y la
empresa de mayor tamao.
Es indispensable facilitar los tramites de formalizacin de estas unidades
productivas, para que puedan acceder sin trabas al crdito ya los mercados. Para
incentivar esta formalizacin, las municipalidades deberan concentrar en un solo

SUPERACION DE IA POBREZA: BALANCES Y PROPUESTAS

165

departamento u oficina la atencin para todos los tramites necesarios.Asimismo

sera conveniente simplificar la tributacin en los primeros aos de existencia
formal de dichas unidades productivas.
Un programa de apoyo integral a la pequea empresa debe partir por
mejorar la coordinacin de los diversos programas de capacitacin y asistencia
tcnica hoy vigentes. Ello se lograra mediante la creacin de un Instituto de la
Pequea y Micro Empresa de carcter privado, que se abocara a la investigacin,
la recopilacin y, sobre todo, la difusin de tecnologas apropiadas, asf como al
desarrollo de sistemascontables y de organizacin.
Simultneamente, debe facilitarse el acceso a los subsidios que otorga el
sector pblico -riego y forestacin-, y adecuar las exigenciasy los criterios de
inversibn pblica a la realidad y necesidadesde la pequea empresa.En cuanto a
este ultimo punto, podra destinarse una proporcin del PNDR a la inversin en
infraestructura productiva para estasempresas.
Deben extenderse las condiciones que facilitan el acceso al crklito de las
micro y pequeas empresas, reforzando el fmanciamiento de segundo piso a
instituciones privadas -tales como bancos, cooperativas y organismos no
gubernamentales especializados, cosa que ya se hace- y creando tambin un
sistema de reaseguro de riesgos de crdito que permita que el sistema opere
fluidamente.
Por ltimo, es necesario fortalecer los vInculos entre las pequeas empresas
y los mercados internos y externos.En ello puede tener un papel muy importante
la asociacin de pequeos productores, estrechando sus vhrculos con empresas
de mayor tamao. Ello se vera facilitado por la formacin de grupos de
microempresas, que adems utilicen en comn los recursos que dispongan en
tecnologia, capacitacin e infraestructura de produccin y ventas.
C.

Fortalecer la capacidad de negociacin de los trabajadores

Para introducir mayor equidad en la operacin del sistema econmico, es

necesario contar con actores sociales constituidos y con poderes equilibrados.
Resulta particularmente conveniente fortalecer al actor sindical, que en la
actualidad se encuentra en inferioridad de condiciones para negociar y, por lo
tanto, para beneficiarse de los frutos del progreso. Este apoyo puede
manifestarse tanto por la vIa legal como a travs de polticas pblicas que
estimulen las relaciones laborales concertadas, las que a su vez aseguran
resultadosjustos y eficaces.
En el mbito legal, es necesario ampliar el derecho de negociacin colectiva
a sectores tales como los trabajadores por obras, los de faenas, eventuales,
transitorios o de temporada, as como a los trabajadores de la pequea empresa,
que constituyen la gran mayora de los trabajadores chilenos y se encuentran
inhabitados para negociar colectivamente.Al mismo tiempo, debe asegurarseel
efectivo cumplimiento de los derechos de negociacin colectiva y de
sindicalizaci6n, erradicando las prcticas deslealesque obstaculizan su operaci6n
y desarrollo. Por Ghimo, debe establecerseel derecho de los trabajadores a la

166

ALVARO GARCIA y MARIANA SCIIKOLNIK

informacin, lo que permitira tecnificar las relaciones laborales asegurando

mayor eficiencia y equidad.
As, las relaciones laborales podrn seguir progresando y formando parte
de un nuevo modelo de empresa ms participativa, con relaciones mas
horizontales y flexibles que estimulen la contribucin de todos al esfuerzo de
alcanzar mayor calidad y productividad. Tambin debe asegurarse que en la
empresa no exista ningtm tipo de discriminacin: en la actualidad, el acceso de
las mujeres al mercado laboral se ve dificultado por la falta de lugares donde
atender a sus hijos y por la rigidez de la jornada laboral.
A la vez, toda flexibilizacin debe ir acompaada de un sistema de seguro
de desempleo que posibilite la reubicacin de los trabajadores hacia los sectores
competitivos.
Por otra parte, a travs de sus polfticas el sector pblico puede estimular,
difundir y promover las relaciones bipartitas en reas como la capacitacin, el
mejoramiento de las condiciones de trabajo y la investigacin y desarrollo
tecnolgicos, que mejoran la calidad de los empleos. Ello se lograra otorgando
prioridad o una bonificacin especial a los subsidios que provee el Estado para la
innovacin tecnolgica (FoNTEC) 0 la capacitacin profesional.
Finalmente, vemos que es posible avanzar hacia el logro de relaciones
laborales ms modernas, fortaleciendo el sindicalismo a travs de instituciones
como el recientemente creado Fondo de Extensin y Educacin Sindical.
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
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UNA INSTITUCIONALIDAD PUBLICA

PARA LA POLITICA SOCIAL
SERGIO MOLINA

INTRODUCCION
El tema de la institucionalidad pblica, en relacin con la eficiencia de las
polticas sociales en los pasesde nuestra regin, es en estos momentos materia
de profundos analisis dada la diversidad de cada nacin y los distintos niveles de
desarrollo de sus economas.
No es posible entregar recetas universalmente validas cuando se enfrentan
grandes diferencias en la historia institucional de cada pafs, el estado de
desarrollo delas polfticas sociales y las prioridades que deben atender, la
extensin de la organizacin social alcanzada, las limitaciones financieras, la
capacitacin del personal ocupado cn el Estado, el grado de descentralizacin de
la actividad pblica, la importancia de los grupos privados que intervienen en la
accin social y el grado de compromiso de la sociedad civil.
Sin embargo, existen consideracionesde carcter general que pueden servir
para orientar los cambios, cada vez ms necesarios,que deberan introducirse cn
la institucionalidad responsablede formular y ejecutar las polticas sociales en los
pasesde la regin.
En primer lugar, es preciso reconocer que el Estado ha perdido
importancia como actor econmico, que el sector privado tiene mayor
responsabilidad en el crecimiento, que las economfas estn en proceso de
apertura al exterior y que el mercado es el instrumento ms importante en la
asignacinde los recursos.
Si se acepta que el mundo se torna cada vez ms competitivo y exigente, es
necesario preguntarse cmo se puede equilibrar la eficiencia que exige la
competencia con la mayor equidad que exige la justicia.
No cabe duda que en los pases en desarrollo no slo se dan grandes
diferencias en la distribucin del ingreso, sino tambin en las oportunidades que
se presentan a las personas para su propio desarrollo, y a las empresas de menor
tamao para enfrentar la competencia.
En este campo, el Estado tiene la mayor responsabilidad, por lo que sera
muy conveniente efectuar una revisin de su organizacin actual con el fm dc
examinar si es la adecuada para cumplir una funcin que no slo es trascendente
desde el punto de vista moral, sino tambin para la propia capacidad competitiva
del pas. Ciertamente, este tema no es nuevo, y existe una variedad de programas,
generalmente de carcter sectorial, que se ocupan de mejorar los recursos
humanos, de atender necesidades sociales y de resolver algunas de las
deficiencias que caracterizan el funcionamiento de la pequea empresa y del

168

SERGIO MOLINA

sector informal de la economa. Pero tambin es cierto que esos programas son
insuficientes y que su funcionamiento sectorializado, y sin coordinacin entre s,
implica un uso ineficiente de los escasosrecursos, que no siempre llegan a los
grupos ms necesitados.
Hay deficiencias notorias, tanto en lo que se refiere a los instrumentos de
poltica como a la coordinacin entre los organismos encargados de la
formulacin y ejecucin de las pohticas sociales.Cada vez se hace mas evidente la
necesidad de complementar la polfticas universales con otras de carcter
especfico, especialmente aquellas dirigidas a grupos vulnerables como los nios,
los jvenes, la mujer jefa de hogar, los adultos mayores, los discapacitados y la
etnia. Las polfticas dirigidas a estos grupos requieren de la participacin
coordinada de distintas instituciones del Estado, ya que atraviesan
horizontalmente la institucionalidad social. Ello rompe con la tradicional
autonoma de los sectores, y hace necesario definir programas especfticos en
beneficio de determinados grupos, para los cuales las polfticas de carcter
universal raramente son eficaces.
Es necesario revisar tambitn la organizacin del Estado a la luz de los
procesos de descentralizacin de las polfticas, organizacin de la sociedad civil y
participacin. A menudo, sta es demasiado centralizada y carece del hbito de
recoger las inquietudes de la base social y, mucho menos, de coordinar su accin
a nivel local. Para acercar las polticas a la gente, se requiere una organizacin
social y fortalecimiento de los gobiernos regionales y locales, que les permita
asumir las nuevas responsabilidades que surgen de la desconcentracin y
descentralizacin de las actividades del Estado.
Recientemente, y gracias al estmulo de la corriente privatizadora, se ha
planteado el traspaso al sector privado de funciones sociales que
tradicionalmente ha tenido el Estado. Este es otro tema que tiene relacin con la
institucionalidad social: el tamao del Estado y la eficiencia con que se provee de
servicios sociales a la comunidad. En este debate no se puede tener una posicin
dogmatica, ya que el propsito tltimo de los programas sociales es otorgar el
mejor servicio a la comunidad, independientemente de quin lo provea. Sin
embargo, no se puede dejar de considerar, en las decisiones que se adopten en
esta materia, que los criterios de eficiencia deben estar siempre balanceadoscon
los de equidad.
Por la importancia de las polfticas sociales como medio para incorporar la
equidad en el proceso de desarrollo, y dada la complejidad cada vez mayor que
presenta su formulacin y ejecucin, parece conveniente dotarlas de jerarqufa y
cohesin. En este artculo se plantea la importancia de contar con una autoridad
social reconocida, as como la tienen la conducci6n econmica y las relaciones
exteriores.
En el desarrollo de estos temas se hace referencia a la experiencia chilena,
poniendo bnfasis en lo ocurrido en las dos tltimas dcadas. De ahf se extraen
recomendaciones que son aplicables a esa experiencia; no obstante, pueden ser
tiles para estimular el debate sobre una materia que contintta vigente incluso en
los paises de mayor desarrollo.

UNA INSlTlWCIONALIDAD

1.

169

PUBLICA PARA LA POLITICA SOCIAL

LA EXPERIENCIA

CHILENA

La participacin del Estado como actor principal de las polfticas sociales

tiene una larga historia en Chile. Ello se ha reflejado especialmente en la
educacin, en la seguridad social, en la salud y en la vivienda, en las que la oferta
de servicios e infraestructura estuvo radicada fundamentalmente en organismos
del Estado.
La institucionalidad social se crea en Chile en primer trmino como
respuesta a las necesidades y presiones de grupos sociales emergentes,
principalmente trabajadores del sector minero. Pronto, el primer gobierno de
Arturo Alessandri recoge la percepcin de los problemas sociales, que se
convertirn en necesidades acuciantes a raz de la crisii de los anos 30. El
proceso contina con las crecientes presiones de la clase media, que tuvieron
acogida en el gobierno del Frente Popular de Pedro Aguirre Cerda; con el acceso
al poder de la Democracia Cristiana de Eduardo Frei y su lema de la Revolucin
en Libertad, y con el gobierno ms radical del Presidente Salvador Allende. La
concepcin predominante fue siempre la del Estado benefactor.
Con el transcurso del tiempo, se hizo patente el desequilibrio entre el
aumento del gasto social y la disponibilidad de recursos tiscales. Adems,
surgieron desigualdades en los beneficios otorgados a los distintos grupos
sociales,y se produjo una dispersin institucional, especialmenteen el campo de
la previsin social, con poca coordinacin y altos costos administrativos.
Las polticas sociales de larga trayectoria se vieron reforzadas por otros
cambios de carcter ms estructural, como la mayor sindicalizacin obrera y
campesina,la reforma agraria y el activo papel empresarial del Estado.
A pesar de las deficiencias del sistema, Chile fue un pas pionero en
Amrica Latina en cuanto a alcanzar altos niveles de desarrollo y cobertura de las
polfticas sociales. Ello se ha reflejado en los indicadores de desarrollo humano,
que han evolucionado positivamente en el tiempo. Tales indicadores comprueban
la evolucin de las tasas de mortalidad general e infantil, de analfabetismo y de
desnutricin.
En sntesis, este largo perodo que va desde los aos 20 hasta 1973 estuvo
orientado hacia el logro de una mayor universalidad y gratuidad de las polfticas
sociales,con una clara preeminencia de la accin del Estado en dicho propsito.
La acumulacin de problemas financieros e institucionales hacan necesaria
una profunda revisin de la legislacin, de la administracin y del fmanciamiento
de las pohticas sociales. Esta se realiz bajo el gobierno militar, aunque con una
concepcin muy diferente de la que haba predominado en el pasado.

1.

PRINCIPALES

CAMBIOS

INTRODUCIDOS

POR EL GOBIERNO

MILITAR

El modelo neoliberal parte del supuesto de que el crecimiento econmico,

estimulado y orientado por el mercado, permite alcanzar en forma generalizada

170

SERGIO MOJJNA

un mayor bienestar, dejando al Estado la responsabilidad de ocuparse de los

grupos que se encuentran en una situacin de extrema pobreza y, como
consecuencia de ello, marginados del mercado. Segtn esta concepcin, deba
buscarse la mayor libertad individual con la menor interferencia posible del
Estado, lo que implicaba reducir sus dimensiones,no slo en cuanto a su funcin
empresarial, que se estimaba hipertrofiada, sino tambin en la provisin de
servicios bsicos de carcter social, la que tradicionalmente haba sido tarea del
Estado.
Factores ajenos al modelo reforzaron la tendencia a la restriccin del gasto
ptiblico y a la focalizacin del gasto social, acentuando su carcter asistencial.
Tales factores fueron en parte originados por causasexternas -como las crisis de
1975-76y de 1982, que provocaron ajustes econmicos con un alto costo social
reflejado principalmente en las tasas de desempleo y en drsticas disminuciones
del producto y del ingreso. Las consecuenciassociales originadas por dichas
crisis externas se vieron reforzadas por los cambiosestructurales efectuadosen la
economfa chilena a rafz de su abrupta apertura al exterior.
Las polticas aplicadas por el gobierno militar en calidad de paliativos al
desempleo y a la cada del ingreso consistieron en programas especiales de
empleo, creacin del Subsidio Unico Familiar (SUF) y de las Pensiones
Asistenciales de Invalidez y Vejez (PASIS), y concentracin de recursos de
atencin primaria de salud en grupos de alto riesgo, especialmente materno
infantil. Este tipo de medidas es lo que se ha conocido como la red social del
gobierno autoritario.
Si se observa la evolucin de los indicadores sociales ms importantes
durante el gobierno autoritario -tales como la esperanza de vida, la mortalidad
general, la mortalidad infantil, la desnutricin y el analfabetismo-, se puede
apreciar que bstosresultaron positivos a pesar del aumento de la pobreza y de las
altas tasas de desempleo. Ello obedece al mantenimiento de programas de larga
tradicin, como es el materno infantil, y a la aplicacin de otros ms recientes,
como el de alimentacin complementaria (PNAC) y los subsidios focalizados en
grupos de alto riesgo. Estos antecedentespermiten conftrmar la importancia de
las polfticas socialesen cuanto a evitar danos mayoresdurante procesosde ajuste,
y para paliar en forma ms permanente las carenciasextremas de los grupos ms
rezagados de la sociedad.
Por otra parte, estos mismos antecedentesdemuestran la importancia de la
accin del Estado y de las instituciones pblicas, a pesar de todas sus eventuales
deficiencias, ya que habra sido imposible lograr tales resultados si no hubieran
existido organismos pblicos de larga tradicin relacionados con los hbitos de la
poblacin, que fueron los que hicieron posible la aplicacin de los programas en
favor de los ms pobres.
Si bien es cierto que los gastos sociales de carcter asistencial y las
inversiones en agua potable y alcantarillado aumentaron durante el gobierno
autoritario, tambin es efectivo que lo que puede considerarse inversin social

UNA INSTITUCIONALIDAD

PUBLICA PARA L4 POLITICA SOCIAL

171

propiamente tal -en educacin, salud y vivienda- disminuy notablemente en ese

perodo.
La focalizacin de ciertos programas sociales en grupos de alto riesgo se
hizo ms efectiva con el perfeccionamiento de ciertos instrumentos destinados a
identificar con mayor exactitud a los grupos de extrema pobreza. Tales
instrumentos fueron el Mapa de la Pobreza, la Encuesta de Caracterizacin
Socioeconmica Nacional (CASEN) y la elaboracin de la ficha de Clasificacin
Social (CAS), que permiti una mejor focalizacin de los subsidios.
La encuesta CASEN corresponde a hogares con representacin a nivel
nacional y regional en zonas urbanas y rurales; ha sido realizada en los afros 198.5,
1987, 1990 y 1992, poniendo a disposicin del gobierno una serie de
informaciones sobre la magnitud, las caractersticasy la ubicacin de,la pobreza
en Chile, junto a datos de empleo e ingreso y otros aspectos referidos a salud,
vivienda y previsin. Con posterioridad a 1990 se incorpor un amilisis de la
situacin de los grupos vuhrerables: nios, mujeres y adultos mayores.
En cuanto a la ficha CAS, en funcionamiento desde 1980y cuya supervisin
corresponde a MIDEPLAN, se ha utilizado para asignar subsidios a los sectores
ms pobres, como el Subsidio Unico Familiar (SUF), las PensionesAsistenciales
(PASIS) y, con posterioridad a 1990, el Subsidio de Agua Potable (SAP) y los
programas para la marginalidad habitacional.
Sm embargo, la reduccin de los recursos destinados a salud, educacibn y
vivienda deterior notablemente el funcionamiento de los Ministerios y servicios
responsables de esas kreas, lo que coincidi adems con cambios institucionales
profundos ocurridos a raz de la reforma del sistemade seguridad social, y con la
municipalizacin de la educacin y de la atencin primaria de salud.
Las reformas institucionales fueron consecuentes con los principios
neoliberales de reduccin del tamao del Estado transfiriendo funciones al sector
privado. Asf se puede apreciar en la reforma del sistemaprevisional, que entrega
a las administradoras de fondos de pensiones (AFP) la responsabilidad de
invertir los recursos que se acumulan por las imposiciones de sus afiliados, de
acuerdo al sistema de capitalizacin individual establecido. Como consecuencia
de esta reforma, se crea el Instituto de Normalizacin Previsional (INP), que
acoge a las antiguas Cajas de Previsin y se responsabiliza del pago de las
pensiones del antiguo rgimen, entre otras funciones. Es importante sealar que
ms del 40% del gasto social total corresponde al pago de pensiones.
Otra reforma estructural privatizadora es la que afect al sector de la salud,
mediante la creacin de las instituciones de salud previsional (ISAPRES), las que
han llegado a atender a poco ms del 20% de la poblacibn, especialmente de los
sectores de mayores ingresos. Esta reforma ha tenido efectos negativos en el
fmanciamiento de la salud pblica, y fue una de las causasde la disminucin del
apoyo del Estado a los servicios de salud como parte de la estrategia de
privatizacin.
1

Datos de esta seccin en SCHKOLNIK M., Evolucin de las Polticas Sectoriales en Chile
1929-1991,MIDEPLAN, Serie Documentos Sociales,Agosto 1991.

172

SERGIO MOLINA

En relacin con la descentralizacin de las funciones del Estado, se produjo

tambin un cambio de gran trascendencia al delegar en las municipalidades la
responsabilidad de la educacin preescolar, basica y media, as como la atencin
primaria de la salud, rompindose de esta forma con una larga tradicin
centralizadora. Esta reforma apunta en la direccin correcta de descentralizar y
acercar las polticas a la gente; sin embargo, la administracin municipal de los
establecimientos educacionales y de la salud ha tenido importantes deficit,
especialmente en las comunas ms pobres, con un grave deterioro de la calidad
de la educacin y problemas crecientes en la atencin de la salud primaria por el
deficiente fmanciamiento para un equipamiento adecuado. A ello se agrega el
conflicto con el personal mdico que, por falta de alicientes econmicos y
profesionales, ha tenido una anormal rotacin en el sistema,con los consecuentes
perjuicios en la eficiencia del servicio.
En sntesis, el proceso de descentralizacin de servicios bsicos a ms de
300 municipalidades existentesen el pas cre gravesproblemas en los municipios
ms pobres, problemas que no se resolvieron con la operacin del Fondo Comn
Municipal, cuyo objetivo era precisamente redistribuir recursos hacia los ms
desfavorecidos.
Desde el punto de vista institucional, especialmenteen lo que se refiere a la
responsabilidad de administrar servicios tan importantes como son la educacin y
la salud, la transferencia de dicha responsabilidad a las municipalidades no ~610
evidenci una insuliciencia de recursos financieros, sino tambin la falta de
preparacin del personal local para administrarlos junto con otras tareas
vinculadas a la red social.
En el contexto del proceso de descentralizacin iniciado en el gobierno
anterior se desarrolla el sistema de regionalizacin, que crea doce regiones -ms
la Regin Metropolitana- a cargo de los intendentes y su gabinete, formado por
los secretarios regionales ministeriales (SEREMIS). A nivel nacional se cre la
Subsecretarade Desarrollo Regional (SUBDERE) en el Ministerio del Interior.
Un instrumento esencial para el funcionamiento de los gobiernos regionales
fue el establecimiento del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR),
cuyos recursos se han aplicado en gran medida a fines sociales y
socioproductivos, especialmente en obras de infraestructura.
A partir de la breve resea anterior, se puede concluir que el gobierno
democrtico recibi: los ministerios sociales con graves problemas de
financiamiento y notables carencias para cumplir con sus funciones mas
elementales, como era el caso de la salud, un conjunto de municipalidades con
nuevas responsabilidades y sin el financiamiento adecuado ni la capacidad
administrativa que se requera; un incipiente proceso de regionalizacin
encargado de administrar el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, una
variedad de programas y subsidios que, si bien se haban focalizado de una
manera eficiente, no estaban coordinados y mantenfan en algunos casos
caracteristicas de regresividad. No obstante, se debe reconocer que se crearon y
perfeccionaron instrumentos para lograr una mejor identificacin de los grupos

UNA INSITl-IJCIONALIDAD

PUBLICA PARA LA POLlTICA SOCIAL

173

pobres y de sus carencias,con lo cual se haca posible orientar hacia ellos el gasto
social en forma ms eficiente.
II.

HACIA

UNA NUEVA

INSTITUCIONALIDAD

SOCIAL

Desde el comienzo el gobierno democrtico plante6 que su concepto de

desarrollo comprenda de una forma inseparable el crecimiento y la equidad. Por
otra parte, la experiencia indicaba que el crecimiento no es una condicin
suficiente para alcanzar la equidad, sino que resulta necesaria una participacin
del Estado para corregir los elementos de desigualdad implfcitos en un sistema
que se rige por el mercado, y que parte de una situacin de grandes
desigualdades, no ~610respecto a la distribucin del patrimonio y del ingreso
entre los distintos sectoressociales,sino tambin respecto a las oportunidades de
desarrollo que tiene cada una de las personasde nuestra sociedad.
El diseo de una nueva institucionalidad social se basa en algunos
antecedentes que es preciso hacer explcitos. Chile ha llegado a un grado de
desarrollo en el cual prcticamente ha completado la cobertura de ciertos
servicios bsicos -como educacin y salud-, presentando sin embargo un dficit
considerable en otro sector de gran importancia social, el de la vivienda.
Por otro lado, la amplitud y variedad de los programas sociales permiten
afirmar que Chile ha desarrollado una institucionalidad capar de atender a una
proporcin importante de la poblacin que requiere de un apoyo de carcter
asistencial. Los problemas que se enfrentan en la actualidad son ms de carcter
cualitativo que cuantitativo: as ocurre con la calidad de la salud y de la
educacin, con la eficacia para llegar al grupo objetivo que se desea beneficiar, y
con el costo de los distintos programas sociales.
1.

LOS CRITERIOS

ORIENTADORES

El gobierno del Presidente Aylwin expuso algunos criterios que deban

orientar tanto las polticas sociales como la organizacin de la institucionalidad
social.
El primer concepto, de carcter global, es el de integracin al desarrollo, y
consiste bsicamente en privilegiar las acciones que generan oportunidades a las
personas para incorporarse en forma activa al proceso de desarrollo y a recibir
los frutos del progreso. Estas accionesse relacionan con las oportunidades para
que las personas logren un desarrollo de acuerdo a sus potencialidades, y se
vinculan con las polfticas destinadasa mejorar la calidad del recurso humano. Un
caso muy destacado es el de la educacin, donde la calidad del servicio es muy
diferente segn el establecimiento en que se imparte; as, se ha podido
comprobar en las evaluaciones realizadas a travs del SIMCE que los
establecimientos educacionales municipaJizados ubicados en comunas pobres
proporcionan una educacin insuficiente y de baja calidad, que deja a los
2

Ver Cuadro NQ1, Pmgramas Sociales.

174

SERGIO MOLINA

estudiantes en una posicibn muy desventajosa para su futura insercin en la

sociedad. Esta situacin no slo se da en el desarrollo personal, sino que tambin
afecta a las unidades de produccin, que por su informalidad y falta de accesoa
los medios que favoreceran su modernizacin se encuentran marginadas del
mercado, determinando condiciones de baja productividad y bajo ingreso para
los que en ellas trabajan.
Estos factores negativos para el progreso personal y social no se corrigen
automticamente, y puede producirse el hecho de que, junto al crecimiento
econmico y el bienestar de algunos grupos, existan otros que no logran mejorar
su situacin. Ello puede generar una sociedad segmentada, cuya permanencia
hara perder legitimidad polftica y creara contradicciones de tal naturaleza que
podran hacer insostenible el crecimiento. De aqu surge la conviccin de que el
dinamismo del crecimiento econmico, y su permanencia en el tiempo, dependen
en gran medida de lo que ocurra con el desarrollo social.
La integracin al desarrollo pretende precisamente remover los obstculos
que impiden a las personas y a las unidades de produccin incorporarse
plenamente al proceso de desarrollo, acabando con la marginalidad. Esta
concepcin es de gran importancia para la identificacin de los grupos objetivo,
para la formulacin de las polticas espectkas segn cada situacin, para
determinar las instituciones responsables de su aplicacibn y para la posterior
evaluacin de cada programa.
Un segundo criterio se refiere a la integralidad de las polticas. En general,
se puede afirmar que la superacin de situacionesde marginalidad no se resuelve
con una sola medida, sino con varias que resulten complementarias y cuya accin
conjunta y coordinada produzca el efecto esperado. Como habitualmente tales
acciones son realizadas por instituciones dependientes de distintas instancias, es
indispensable que exista coordinacin entre ellas, lo que no ha sido lo mas
frecuente, producindose por esa razn prdida de eficacia en las polticas
pblicas y desperdicio de recursos.
La integralidad esta relacionada con la eficiencia, que es otro criterio
orientador, que depende por una parte de estas complementariedades que se
potencian entre s y, por otra, de la eficiencia misma de la unidad ejecutora. En
relacin con este ltimo aspecto, existen posiciones divergentes: algunos
sostienen que el sector privado es siempre ms eficiente que el Estado; otros
argumentan que el Estado debe ser el principal responsablede la provisibn de los
servicios bsicos de carcter social. De hecho, en Chile es el Estado el principal
proveedor de educacin y salud, por ejemplo, aunque ello no implica que sea el
sistema mas eficiente. En mi opinin, ste es un tema que no se puede resolver en
forma dogmtica. El objetivo final es proporcionar el mejor servicio a la
comunidad, pero no es posible definir lo ms eficiente con un criterio de corte
predominantemente econmico, ya que en este tipo de servicios es fundamental
la equidad y, en especial, el accesoa ellos de los sectoresmas desprotegidos. Por
lo tanto, si se cumple simultneamente con los objetivos de eficiencia econmica
y equidad social, el servicio puede ser indiferentemente privado o pblico, en el
supuesto de que el Estado nunca puede renunciar a una evaluacin sistemtica

UNA INSIITUCIONALIDAD

PUBLICA

PARA LA POLITICA

SOCIAL

175

del servicio prestado, para asegurarsede que efectivamente se est cumpliendo

con el doble criterio descrito.
Un cuarto criterio es el de lapaticipucin, la que se puede dar a diferentes
niveles. En algunos casos se refiere a polfticas de carcter general, como puede
ser la concertacin entre empresarios, trabajadores y el Estado para la
formulacin de polticas de remuneracionesy otros beneficios. Otros casosseran
la reforma de la educacin, la revisin del sistema de salud pblica, la
formulacin de polfticas productivas, la poltica de relaciones econmicas
internacionales y la formulacibn de un plan de superacin de la pobreza. La
participacin tambin se expresa en la elaboracin de planes regionales y
comunales de desarrollo social, un mbito en el que la democratizacin de los
municipios y la nueva legislacin han abierto nuevas posibilidades, otorgando
mayores atribuciones a los gobiernos regionales.
Por ltimo, un campo propicio para una participacin ms activa de la
comunidad es el de la definicin de prioridades, diseo, ejecucin y gestin de
proyectos de alcance local, en los que se pueden expresar concretamente las
necesidadesms sentidas de la poblacin, aquellas que afectan la vida diaria de
las personas.
La participacin es de gran importancia para la profundizacin del sistema
democrtico, as como en el fortalecimiento del proceso de descentralizacin.
Ademas, a travs de la participacin ciudadana se acumulan nuevos recursos,
tanto desde el punto de vista de la creatividad que aportan los beneficiarios como
de su propio trabajo, lo que los identifica con los programas que se estn
realizando y aseguransu continuidad.
Para que exista participacin es indispensable una adecuada organizacin
social, precisamente para hacerla efectiva es que se ha estimulado la creacin de
una red organizacional a diferentes niveles de la sociedad.
2.

LOS CAMBIOS INSTITUCIONALES

Desde el punto de vista institucional, el nuevo gobierno democrtico

dispuso cambios consecuentescon la nueva concepcin de las polfticas sociales y
con los criterios orientadores a los que se ha hecho referencia.
En lo que se refiere a la coordinacibn de las polfticas, se cre el Comit
Interministerial Econmico Social, en el que participaban los ministerios
encargados de la accibn social, el Ministerio de Planifcacin y Cooperacin, y
diversos servicios pblicos con responsabilidad social. Este comit era presidido
por el ministro de Hacienda, dada la estrecha vinculacin que se plante6 entre lo
econmico y lo social. Sin embargo, cl Ministerio de Hacienda se ve tan
absorbido por los problemas propios de su cartera que el funcionamiento del
comit result irregular, y ste se aboc ms a debatir algunos problemas
especficosque al amilisis sistemticoy a la coordinacin de las polfticas sociales.
Por otra parte, las mayores innovaciones en la institucionalidad social se
produjeron en torno al Ministerio de Planiticaci6n y Cooperacin. Se cre et
Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM), cuya directora ostenta el rango de

SERGIO MOLINA

176

ministra, con una relacin administrativa con el gobierno que se realiza a travs
de MIDEPLAN3. Se cre tambin el Instituto Nacional de la Juventud (INJ),
como un organismo destinado a formular y coordinar polticas y acciones
diriidas a la plena incorporacin de los jvenes en los campos econmico, social
y cultura14. Esta institucin de carcter descentralizado depende tambin de
MIDEPLAN.
Junto con la creacin del Ministerio de Planilicaci6n y Cooperacin (Le
Np 18.989),se dio vida legal al Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FO!%) Y,
cuya funcin principal ha sido financiar proyectos que benefician a grupos pobres
y marginados, especficamente microempresas, campesinos de escasosrecursos,
jvenes de sectorespopulares y localidades pobres. Todos estos proyectos tienen
un elevado componente de inversin en las personas (formacin y capacitacin),
y contemplan esquemasdescentralizadosy participativos de gestin.
En la misma ley de MIDEPLAN, se crea tambin la Agencia de
Cooperacin Internacional (AGCI), que en estos afros ha cumplido con la
importantfsima funcibn de negociar recursos externos para la puesta en marcha
de vastosprogramas sociales.
Ademas, en el propio Ministerio de Planiticacin y Cooperacin se cre
una Divisin Social, cuyas responsabilidadesson la elaboracibn de polticas y la
coordinacibn de acciones de otros ministerios vinculadas a los nios, el adulto
mayor y las personascon discapacidad.En relacin con este ultimo aspecto,poco
antes de finalizar su perodo el gobierno se aprob una ley especial que establece
responsabilidades y define normas que conducen a la plena participacin en la
sociedad de las personas con discapacidad, ademas, se cre un fondo especial
para fmanciar proyectos en beneficio de los discapacitados (FONADIS, Ley
Np 19.284). Las polIticas contiman siendo responsabilidad de MIDEPLAN, y el
nuevo organismo se relaciona con el gobierno a travs de dicho ministerio.
Por ultimo, y tambin en las postrimerfas del gobierno del Presidente
Aylwin, se aprob una ley para el desarrollo de los pueblos indfgenas, con una
instituci6n responsable de la coordinacin y ejecucin de pro amas especiales:
el Consejo Nacional de Desarrollo Indgena (CONADIS) P. Esta institucin
tambin se relaciona con el gobierno a travs de MIDEPLAN.
En sntesis, en MIDEPLAN y en las instituciones que de ste dependen
qued radicada la responsabilidad de disear polticas y coordinar su ejecucin
en relacin con los grupos vulnerables de la sociedad: los niiios, los j6venes, la
mujer, el adulto mayor, los discapacitadosy las etnias. Si a esta situacibn se aade
la responsabilidad que la ley de MIDEPLAN le asigna en cuanto a la
determinacin de polticas destinadas a la superacibn de la pobreza, se puede
concluir que es en esa cartera donde se han concentrado los cambios

3
4
5
6

Ver
Ver
Ley
Ver

Ley N* 19.023 que determina ws funciones.

Lq NQ 19.042 que determina sus funciones.
NQ 18.989, Aiiculcs del 7 al 16.
Ley NQ 192.53 que establece SUSfunciones.

UNA INSITIUCIONALIDAD

PUBLICA PARA LA POLITICA SOCIAL

177

institucionales sociales de mayor envergadura realizados durante el gobierno de

la Concertacin.
MIDEPLAN tiene asimismo una participacin destacada en la evaluacin
de las polticas sociales. Para ello cuenta con los instrumentos que ya existan,
como la encuesta CASEN y las fichas CAS; adems,se estableci un sistemapor
el cual cada ministerio determina las metas y prioridades de sus actividades para
el ao presupuestario respectivo, cuyo cumplimiento es evaluado cada trimestre o
cuatrimestre. El Ministerio de Planificacin y Cooperacibn y la Secretara
General de la Presidencia realizan ahora la evaluacibn de los ministerios sociales.
Junto a este nuevo instrumento de evaluacin, se estableci6 en MIDEPLAN un
sistema de seguimiento y chequeo de programas sociales especficos,
seleccionadosen funcin de su importancia.
Conviene recordar que en MIDEPLAN existe tambin una evaluacin ex
ante, como parte del SistemaNacional de Inversiones (SNI). De acuerdo con este
Sistema, todos los ministerios, empresas del Estado, gobiernos regionales, y en
general todas las instituciones del sector pblico que financian parcial o
totalmente sus proyectos de inversin con recursos del Estado, deben presentar a
MIDEPLAN esos proyectos para su evaluacin econmica y social, como
requisito previo para obtener financiamiento pblico.
Dentro de lo que se puede denominar como una nueva institucionalidad, se
debe mencionar el importante paso que se ha dado en relacin con el proceso de
regionalizacin. Aqu nos referiremos especialmente a los aspectos ligados a lo
social. El hecho de que los gobiernos regionales tengan patrimonio propio y
consejos elegidos, presenten sus presupuestos independientes, administren el
FNDR y los fondos derivados de las Inversiones Sectoriales de Asignacin
Regional (ISAR), y puedan llegar a Convenios de Administracin de Recursos
por ms de un ao con los ministerios con que acuerdan ese procedimiento,
implica un profundo cambio en las atribuciones que poseen los Intendentes y sus
respectivos Consejos.
En este proceso de reformas legales, y en su posterior aplicacin, le ha
cabido una destacada participacin a la Subsecretara de Desarrollo Regional
(SUBDERE), que es la principal responsable de la asignacin del FNDR entre
las distintas regiones, asi como del control del uso que se hace de esos fondos a
nivel regional. Adems, la SUBDERE ha llevado a cabo una importante labor en
el fortalecimiento institucional de los gobiernos regionales y locales, a travs de la
capacitacin de su personal. Asimismo ha tenido un papel destacado en la
promocin de las organizacionessociales,para incorporar su activa participacin
en la democratizacin de los municipios. Esta tarea ha adquirido especial
relevancia dada la creacin del Consejo Econmico y Social en cada provincia.
7

Los monitoreos realizados fueron: Viienda Progresiva en todo el psis; Atencin Primaria en
siete repiones; SeMcios de Urgencia en Regin Metropolitana; Capacitacin de Jvenes en la
VIII Regin; Programa de Transferencia Tecnolgica INDAP desde la IV a la X Regin; MECE
en bu componente
de Programa de Mejoramiento Educativo en 300 escuelasurbanas de todo el
pis.
Ver L.q%sNQ19.175y NQ19.130.

SERGIO MOLINA

178

Este Consejo es de carcter consultivo, y est compuesto, ademsdel gobernador

respectivo, por 24 representantes de la comunidad organizada (organizaciones
culturales, laborales, empresarialesy productivas, profesionales y de fundaciones,
y corporaciones privadas), y por un m&ximo de 8 integrantes por derecho propio
(fuerzas armadas y de orden e instituciones de educacibn superior).
El nexo de los gobiernos regionales con las provincias y municipalidades, al
menos a nivel formal, se produce en el Consejo Regional, que preside el
Intendente y que est formado por consejerosrepresentantes de las respectivas
provincias que componen la regin; stos son elegidos por los concejales de las
comunas que integran las provincias.
En lo que se refiere a la coordinacin de las polfticas sociales a nivel
regional, se impuls la creacin de los Comits Regionales Sociales (CSR),
constituidos por los Secretarios Regionales Ministeriales (SEREMI) de los
ministerios encargados de la accin social y representantes de organismos
especializados como el INJ y el SERNAM, por ejemplo, y presididos por los
Secretarios Regionales de Coordinacin (SERPLAC), que son los jefes de las
oficinas que tiene el Misterio de Planificacin y Cooperacin en cada regin del
pafs.
El funcionamiento de los CSR es esencialpara establecer un nexo entre las
polfticas nacionales y las regionales; no obstante, resulta insuficiente para hacer
el seguimiento y la evaluacin de los programas especficosde ejecucin regional,
que en muchas ocasiones son de responsabilidad de servicios pblicos que no
forman parte del gabinete regional.
Uno de los aspectos de mayor importancia para avanzar en el proceso de
regionalizacin y democratizacin de las municipalidades es el relativo a su
financiamiento. El gobierno del Presidente Aylwin ampli la inversin pblica en
las regiones, tanto por concepto del FNDR como de la Inversin Sectorial de
Asignacin Regional (ISAR). Los fondos asignados de esta forma han
aumentado en ms de 300% en el perodo comprendido entre 1990y 1993.
Por otra parte, la nueva legislacin municipal ya aprobada, la de aumento
de rentas municipales, y la que modifica la ley sobre juntas de vecinos y
organizaciones comunitarias, constituyen un avance hacia una mayor
participacin de las municipalidades en la solucin de los problemas comunales.
El Estado ha realizado un esfuerzo importante para mejorar la precaria situacin
financiera heredada de la administracin anterior, lo que puede comprobarse
comparando el aporte que reciban las municipalidades a travs del Fondo
Comn Municipal y otros aportes suplementarios con recursos fiscales: stos
aumentaron de 2.760 millones de pesos en 1989 a 32.470millones en 1992 (todo
expresado en pesosde 1992).
A pesar del aumento extraordinario de recursos transferidos a las regionesy
a las municipalidades, es necesario incrementar gradualmente este apoyo junto a

9 MIDEPLAN,
10 MIDEPLAN,

Integracin al Desarrollo, pg.391.

Integracin al DesardIo, pdg. 394.

UNA INSITIWCIONALIDAD

PUBLICA PARA LA POLITICA SOCIAL

179

una pohtica persistente de fortalecimiento institucional, para asegurar una

descentralizacin exitosa.
En el mismo sentido, a partir de 1990 se inici un proceso de
desconcentracin y descentralizacin de programas sociales entre los cuales se
destaca la inversin sectorial de asignacin regional en programas de
infraestructura y accin social, el plan nacional de la infancia, la descentralizacin
de los programas del FOSIS, el reforzamiento y la mejor distribucin del FNDR y
el fortalecimiento de la capacidad de gestin de las municipalidades, entre otros.
Como hemos visto, existen grandes diferencias entre la situacin promedio
nacional y numerosas localidades pobres; esas diferencias se reflejan en
indicadores sociales, cuyos promedios sin embargo ocultan desigualdades
territoriales preocupantes. El cuadro de los indicadores sociales a nivel regional
que presentamos aqu (Cuadro N* 1) tampoco muestra las disparidades que
existen al interior de una misma regin.
Muy vinculada al proceso de regionalizacin y de democratizacin se
encuentra la posibiidad de incorporar a la sociedad civil en acciones
participativas, puesto que es en las instancias regionales y locales donde se tiene
una relacin cotidiana con las necesidadesms apremiantes de la comunidad. El
largo perodo de rgimen autoritario haba destruido buena parte de las
organizaciones sociales de base, por lo que durante el gobierno del Presidente
Aylwin se dio un fuerte impulso a la reconstitucin de ese tejido social disperso.
El proceso se halla inconcluso, sin embargo, tanto por la precariedad de las
organizaciones sociales como por la falta de hbito de las instituciones pblicas
de realizar trabajos participativos. A ello se agrega el temor de los gobiernos
regionales y locales a promover demandas que no estn en condiciones de
resolver y que, por lo tanto, se podrfan convertir en motivo de frustracin y
descontento.
A pesar de las dificultades, se ha hecho un esfuerzo por que la sociedad civil
tenga mayor injerencia en la solucin de sus propios problemas. A continuacin
citar algunos ejemplos que ilustran esta afirmacibn**.
Un caso destacado ha sido el del Misterio de la Vivienda, cuya polftica se
caracteriz por mantener un constante dialogo con la gente, particularmente con
los grupos que tenan necesidades ms urgentes, como era el caso de los
allegados. Junto con reconocer y promover sus organizaciones, se buscaron
soluciones conjuntas, lo que permiti contar con la cooperacin de un sector que
podfa haber resultado altamente conflictivo.
Para que haya participacin, es necesario mantener informados a los
beneficiarios, y sta fue una preocupacin esencial del Ministerio de Vivienda,
que trabaj en la orientacin a los beneficiarios acerca de los programas, los
requisitos de postulacin y los procedimientos de seleccin y asignacin.
Adems, se establecieron cauces institucionales para que las organizaciones
ll

Para mayor informacin, ver Participacin de la Comunidad en el Desarrollo Social, Divisin

Social, MIDEPIAN 1992. Solidaridad: La Construccin Social de un anhelo, UNICEF,
MIDEPLAN, FOSIS, 1993.

180

SERGIO MOLINA

Cuadro NQI. Programas pblicos con impacto en la poblacin pobre

0994)

Instituto de Normalizacin
Previaional

MS 19.cKKl

Subsidio IJuico Familiar

Su).ooO

PensionesAsistenciales

31o.coo

61.847

Subsidio de Cesanta

2o.otYJ

2351

3.OOLxtMLl

Superintendenciade
SeguridadSocial
Municipalidad respectiva

Subsidio aya potable

Ministetio de Vivienda
y Urbanismo

ProgramanHabitacionaka

57.195

427.508

-Vivienda Pmgraiva

17.500 familias

21.752

-Vivienda Bisiw
(incl. destinadaa campamentos)

26.wO familias

68.307

-Subsidio General Unificado

UF 1.ooO.ooO

Subsidio Rural y de
colonizaci6n (villotios rurales)

8.OW familias

-Programaespecialde
viviendas para trabajadores

16.Mlo familias

Programla de Dwarmllo Urbano

-Pavimentacin:
pavimentaseum6micm
para barrios pobres

207 pmye&M

-Equipamiento comunitario:
sedeswciales. multicanchas,plazas
de juegos infantiles, breasverdes.

1.500.000personaa

-Paquea y arbotici6n en U>IIIYIIUI

pobresde grandesciudades.

2750

16.667

22658

2530

-Renovacin urbana.
Areas deterioradasde ciudades
Programasde residencia
familiar estudiantil

1.031alumnosde
bsicay medir

250

(Contina en la pr6xima pdgina)

UNA INSITITJCIONALzIDAD

PUBLICA

PARA LA POLITICA

181

SOCIAL

ProgramaCampamentos
Fsco1ares

41.890alumos de
bsica

Becas

5.200 eshldiantes

MS 619,6

663,s

4.046
Ministerio del Trabajo

Programade franquicia bibutria

de las empresaspan capacitaci6a
Capacitacin laboral de j6venes
J3ec.wSENCE:
-sectoriale
-RegiOll~leP
-Mujeres Jefasde Hogar
-Beneficios para Ir reconversin
(CaMn y textil)

40
16.800

345.500 trabajadora

7.330,4
4114
284,6
220
552
(en discusin
suplemento 1994)

m.mm
2523

1.035
700
1.ooo

INDAP

Transferencia tecnolgica

51.273peque608
a@icultorea

INDAPIFOSIS

Riego Cdmpesino

10.471 familirs

INDAP

Comercializaci6n y Agroindustria

200

Fortalecimiento de organizaciones
umpeainas

254

CDNAF

FOSIS

Programa campesinosforestales

3ca planes

Apoyo al P-

900 hectbrus

de Reoonvemin

Apoyo a la Micmemprea

51.168

Generacin de uprcidrder en
localidades pobrea

Ministerio del Interior

SUBDERF, en conjunto
can Municipalidades y
Organizaciones

61
130
4.740
4.894

De3armllojwenil
Forestaciny recuperacinde suelos

2713

563
11.800 familias

814
MS 1.554

ElecWicaci6n rural

(Contina cn la pr&ima

&ina)

SERGIO MOLINA

182

oIpLmtar
de Gobierno

Rogrma

MINSAL

Nuevo mecanismode asignacin

de recursospara la atencin primaria
de salud municipalizada:
PERCAPITA

Cobertura

Elaboracin de Plan de Salud

Familiar en atencin primaria.
MINEDUC

ProgramaIntegral de
modernizacin de la
Educacin Media
-Programainicial de
Mejoramiento de la
ECducxinMedia

155 liceos

2.250

-Fondo Solidario de la
EducacMn Superior

25O.OLM
estudiantes

7.485

Programade Mejoramiento
de la Equidad y la Calidad
de In Educacin

1.716.339nilos

Programade atencin
focalizada a escuelas
de alto riesgo.

1.057 escuelas
167.752nios

81Z2

Programa de salud acolar (MECE)

75O.ooOnifios de
1 a 3Obbsico

TB,5

Programade stenci6n dental

74.800nios

385.6
105

PmgramaAplicacin flor gel

928.539ahlmos
de bsica

JUNAEB

14.486.1

37.726

1.127.wO alumos
de bbsiu

452,P

Apoyo a pescadoresartesanales

ZC@Opesadores

150

Capacitacin orgraizacional
camp-sina

Mo organizaciones
de base

300

Iniciativas de desarmllo indigena

3.415
500 proyectos
12000 familias
indgenas
(Contina en la prxima ppina)

Proyectoscampesinosde
desarrollo productivo

CONADI

UNA INSITIUCIONALIDAD

PUBLICA

PARA
LA POLITICA
--

SOCIAL.

183

Formacin de monitores juveniles

Casasde la juventud
116

Centros de formacin y
difusin juvenil

32

Fondo de auspicios

110

Prevencinde drogadiccin
juvenil en la 1 Regin

SERNW
620
Municipios
594

Pmpma de apoyo a la mujer

jefa de hogar de escasos,ecursos

1.490

SERNAM, Ministerio
de Salud, Educacin,
Vivienda, Justicia,
Trabajo (SENCE)
Municipios

-Programade Fomento
y Reinsercin Laboral
-Cuidado infantil
-Atencin de salud mental
-Atencin legal

SERNAM

Centros de informacin y
difusin de los Derechos
de la Mujer

660

Prevencinde la violencia
intrafamiliar

139

Prevencinde embarazo
adolescente

39

Ministerio de Bienes
Nacionales

BienesNacionales,
FOSIS

Fuente: MIDEPLAN

10.000 mujeres

Regulacin de hdos de
dominio (urbano y rural)

12OCQ

Ttulos gratuitos

4.ooo

Regulacin de comunidades
aglcolas

3.200 familias

y FOSIS

1.500
147
50

184

SERGIO MOLINA

plantearan sus demandas y proyectos de equipamiento e infraestructura

comunitaria. As, el dialogo social, la transparencia de los procedimientos y el
establecimiento de canales institucionales participativos marcaron el estilo de la
gestin de esta cartera.
En el Ministerio de Educacin, por su parte, la participacin se manifest
en la preparacin de un Estatuto Docente en conjunto con el Colegio de
Profesores, yen la ley de Centros de Padres y de Alumnos.
En el Estatuto se legaliza el Consejo de Profesores, que tiene carcter
consultivo aunque puede ser resolutivo en materias tcnico-pedaggicas; se
establece tambin que los profesores deben ser consultados en las decisiones de
polticas que se desarrollen a nivel nacional, regional, provincial o comunal.
En cuanto a los centros de padres, su funcionamiento ha sido muy dispar de
un establecimiento a otro, por cuanto el ministerio carece de autoridad para
impulsar polticas participativas, y ~610se ha limitado a crear espacios que las
hagan posibles. La participacibn de los padres ha sido muy limitada en los
sectores marginados y pobres, tanto por su falta de preparacin como por la
tradicin de los profesores de discutir los temas educacionalescon sus pares y no
con otros grupos.
En cuanto a los centros de alumnos, que por muchos aos fueron casi
inexistentes, hoy constituyen un lugar de encuentro que permite reconocer
distintas opiniones; los alumnos deben asumir la responsabilidad de elegir a sus
representantes, realizar asambleas y planificar actividades, crendose as una
instancia educativa de participacin democrtica.
En el sector de la salud, que mantiene diversas vas de participacin, se
avanz especialmente en el rea de la atencin primaria, donde se cre una
Unidad de Participacin Social, entre cuyos objetivos destaca la promocin de
la participacin comunitaria y social a nivel local, incorporando mtodos y
tcnicas de trabajo comunitario y de educacin para participar en la puesta en
prctica de programas, subprogramas y proyectos especficos de salud. Hasta el
momento, slo ha sido posible realizar experiencias piloto, que han servido para
identificar los problemas que se deben corregir para hacer masiva esta
experiencia de participacin en la atencin primaria de la salud.
Otros ejemplos de participacibn de la sociedad civil se han dado en las
nuevas instituciones creadas en torno a MIDEPLAN. As ocurre con el Servicio
Nacional de la Mujer (SERNAM) que, a modo de ejemplo, mediante la creacibn
de los Centros de Informacin de los Derechos de la Mujer (CIDEM) ha
estimulado a lo largo del pas una activa participacin de la mujer en la defensa
de sus derechos y en la lucha contra la discriminacin. Junto con favorecer ese
propsito, los CIDEM reciben las demandas individuales y las de organizaciones
femeninas sobre sus necesidades especficas en las distintas regiones del pafs.
Este sistema ha atendido a alrededor de 100.000mujeres.
En cuanto a la experiencia del Instituto Nacional de la Juventud (INJ), se
puede sintetizar diciendo que ha estado dirigida a proporcionar informacin a los
jvenes en relacin a sus derechos y deberes, a crear espacios de encuentro
donde los jvenes puedan desarrollar sus actividades,y a fomentar la creatividad

UNA IN.SlTIUCIONALIDAD

PUBLICA

PARA LA POLIllCA

SOCIAL

185

de tipo solidario hacia la comunidad. Casi todas las actividades que realiza el INJ
poseen un elevado componente participativo, ya que el objetivo ltimo de esta
nueva institucin es la integracin de los jvenes en la sociedad. Ese ha sido el
sentido del Programa de Oportunidades para los Jvenes (PROJOVEN), que se
estructura en siete reas: trabajo, educacin, salud, proteccin y rehabilitacin de
menores, participacin y derechosjuveniles, recreacin y uso del tiempo libre. El
programa ha dado origen a 44 actividades diferentes, todas las cuales han
constituido iniciativas innovadoras y participativas, constituyendose en una
experiencia indita en la administracin chilena.
Respecto al Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS), la
participacin ha sido el criterio central que orienta su accin, destinada a
financiar proyectos e iniciativas de carcter productivo en el sector de la
microempresa, y otros de tipo social en las localidades pobres. Como el FOSIS
slo financia proyectos y no es el ejecutor de ellos, se ha creado una red de
intermediacin compuesta por organismos no gubernamentales (ONGs),
municipalidades y grupos organizados de beneticiarios, red que ha permitido la
descentralizacin tanto en la asignacin de recursos a nivel regional como en la
ejecucin de los proyectos a nivel de comunasy localidades, lo que ha implicado
una amplia participacin de la sociedadcivil.
Tambin son dignos de destacar ciertos programas participativos del
Ministerio del Trabajo, como el de capacitacin y formacin profesional, para cl
cual se cre un Consejo constituido por dirigentes nacionales y por sector, tanto
empresariales como sindicales. Por otra parte, se han ampliado y fortalecido las
organizaciones sindicales, y creado un Fondo para la Capacitacin y Extensin
Sindical, al cual pueden postular las organizaciones laborales legalmente
constituidas.
En relacin con los campesinos, el Ministerio de Agricultura -a travs de
INDAI- ha elaborado programas orientados a fortalecer las organizaciones y a
crear canales de participacin que permitan a los campesinos influir en la
preparacin, ejecucin y evaluacin de los programas de INDAP.
Si bien se ha hecho un gran esfuerzo por aumentar la participacin de la
sociedad civil en diversos sectores,todava queda mucho camino por recorrer; las
experiencias han sido limitadas y difciles de ejecutar, especialmente en los
ministerios y servicios tradicionales, que no estan habituados a formas
participativas de trabajo. En muchos casos,adems, los propios beneficiarios no
estaban acostumbrados a este tipo de experiencias, y sentan desconfianza del
Estado.
La resea anterior tiene como propsito proporcionar una visin
panormica de la diversidad de instituciones pblicas que tienen responsabilidad
en lo social en Chile, de la multiplicidad de programas existentes, de la
abundante legislacin cuyo objetivo es beneficiar a los sectores ms pobres, y de
los instrumentos disponibles para el diseo, el seguimiento y la evaluacin de
distintas polticas sociales. En la siguiente seccin analizaremos cmo se podra
utilizar mejor la institucionalidad vigente en el diseo de polticas y programas

186

SERGIO MOLINA

sociales, as como en la administracin y gestin de los mismos, poniendo el

mayor nfasisen aquellos destinadosa superar la pobreza.
III.

COMO MEJORAR

LO QUE TENEMOS

El nivel de gasto social que Chile ha asumido hoy es difcil de aumentar a

travs de recursos pblicos adicionales. ES posible pensar que el crecimiento
econmico proveer de mayores ingresos al Estado, que es posible realizar
redistribuciones internas desde otros sectores, o transferir hacia la inversin
social los recursos provenientes de la privatizacin de empresas estatales. Sin
embargo, una vez efectuado un esfuerzo considerable -mediante la reforma
tributaria- para elevar los ingresos pblicos destinados al gasto social, que se ha
dictado una legislacin en beneficio de los grupos vulnerables, que se ha
avanzadoen el otorgamiento de mayoresatribuciones a los gobiernos regionales y
comunales, que se han aumentado los subsidiosa los grupos ms pobres, y que se
han superado los mas graves y urgentes dficit de los servicios bsicos, parece
relevante y oportuno detenerse a pensar el modo ms eficiente en que se podran
administrar los recursos existentes,y coordinar mejor las accionesde las distintas
instituciones encargadasde la formulacibn y ejecucin de los programas sociales.
1.

LAS DECISIONES DE POLJTICAS NACIONALES Y REGIONALES

Como ya hemos visto, el funcionamiento del Comit Econmico Social, que

inicialmente constituyb una buena experiencia, no indica que ste sea el ms
adecuado para cumplir con tareas como formular las polticas sociales,coordinar
las accionesy efectuar su seguimiento y evaluacin.
El gobierno ha dado un paso importante al crear el Comit Interministerial
Social, presidido por el Presidente de la Repfibliga y coordinado por
MIDEPLAN. Se creb tambin el Consejo Nacional para la Superacin de la
Pobreza, con amplia participacin privada; este Consejo funcionar en estrecho
contacto con el Comit Interministerial Social.
La experiencia del funcionamiento de los comits interministeriales indica
que su eficacia depende en gran medida de la Secretaria Tcnica de que se
disponga, la que debe presentar los temas de discusin con los antecedentes
necesarios para una adecuada toma de decisiones por parte de la autoridad
polftica. Desde este punto de vista, MIDEPLAN aparece como la institucin
mejor equipada para cumplir esa funcin: no tiene una responsabilidad sectorial
especfica, dispone de una gran cantidad de informacin a travs de la encuesta
CASEN, es responsable de la supervisin tcnica de las fichas CAS -el
instrumento a travs del cual se determinan subsidios de gran importancia por su
monto y efecto social-, est representado en todas las regiones del pafs por los
SERPLAC -que cuentan con profesionales de gran experiencia y con
conocimiento de sus regiones-, posee un Departamento de Estudios Socialescon
sectorialistas que tienen relacin con todos los ministerios sociales, en su
Divisin Social se concentran equipos especializados en grupos vulnerables y

UNA INSITITJCIONALIDAD

PUBLICA

PARA LA POLlTICA

SOCIAL

187

profesionales que han adquirido experiencia en la monitorizacin de programas

sociales. Es tambin en esa cartera donde se evalan ex-unte todos los proyectos
de inversin social, tanto regionales -correspondientes al PNDR: los evalan los
SERPLAC- como de carcter nacional -de responsabilidad de los ministerios e
instituciones pblicas; por ltimo, le ha correspondido a MIDEPLAN evaluar las
metas ministeriales de los ministerios sociales, lo que le ha aportado una
experiencia y un conocimiento acabado de lo que ocurre en dichos ministerios.
No hay en la administracin del Estado una infraestructura equivalente a la que
dispone MIDEPLAN para cumplir la funcin de coordinador y secretara tcnica
de un comit social.
Hay quienes se preguntan si realmente es necesario tener una instancia
coordinadora de las polticas sociales, y cual sera el valor agregado de dicha
instancia a la forma en que actualmente se toman las decisiones. Ms an, se
teme que la existencia de este nuevo tramite no reporte beneficios claros a los
respectivos ministerios, y termine por languidecer en reuniones insustanciales.
Ello efectivamente puede ocurrir si no se otorgan al Comit o al ente
coordinador atribuciones que le permitan una influencia real en las decisiones
vinculadas a la fijacin de prioridades, la asignacin de recursos y la evaluacin
de los programas acordados. Tales atribuciones tienen como consecuencia la
necesidad de limitar sus funciones, fijando reas de atencin preferente: la
superacin de la pobreza, por ejemplo.
Es verdad que las polticas sociales no slo benetician a los ms pobres, sino
que adems tienden a mejorar la calidad de vida de un grupo ms amplio de la
poblacin, as como a dar oportunidades de movilidad social. Sin embargo, el
Estado tiene el compromiso de asegurar un umbral mfnimo a quienes an no
pueden satisfacer sus necesidades bsicas, y se encuentran discriminados por
haber nacido en una familia pobre.
Actualmente, la oportunidad de revisar los programas sociales y, en
definitiva, de fijar las prioridades a travs de la asignacin de recursos, se da en la
discusin anual del presupuesto de cada cartera, pero no existe una instancia de
debate colectivo en la que los distintos sectores presenten sus propuestas anuales
0 phtrianuales.
En mi opinin, la Secretaria Tcnica del Comit Interministerial Social, en
colaboracin con cada ministerio y con las regiones, debera elaborar programas
anuales y plurianuales en los cuales, junto con especificar las metas, deberan
sugerirse las prioridades nacionales, regionales y locales, que tendrfan que ser
aprobadas por el Comit de Ministros. Estas prioridades deberan considerarse
en la asignacin de recursos anuales del presupuesto a cada ministerio
involucrado -siempre segn la disponibilidad de recursos que el Ministerio de
Hacienda determine-. Los ajustes que provengan de la discusin con el
Misterio
de Hacienda, y que signifiquen alterar las prioridades acordadas por
el Comit, deberan ser aprobados por el mismo.
La tarea principal del Comit y del ministerio encargado de la coordinacin
estara centrada en los programas prioritarios, dirigidos hacia los grupos
postergados o vulnerables.

188

SERGIO MOLINA

En este contexto sugerido, adems de las informaciones sectoriales,

MIDEPLAN debera recoger anuahnente -a travs de su representacin
regional- las propuestas de los sectores socialesrelacionadas con los programas
prioritarios, para presentar al Comit Social un programa coherente y
compatibilizado con las polfticas nacionales.
En las propuestas de las regiones, las acciones sectoriales deberan reflejar
una adecuada focalizacin territorial en grupos vulnerables. La presentacin
tendra que abarcar los programas prioritarios de los sectores sociales, los
programas tendientes a elevar la productividad y los ingresos de los pobres y los
programas orientados a los grupos particularmente vulnerables y marginados.
Una vez acordadas las metas y acciones prioritarias, y aprobados los
recursos, el Comit Social revisara peridicamente su cumplimiento tomando
como base los informes que le proporcionara la Secretara Tcnica, alimentados
por la informacibn tanto sectorial como regional y municipal, segtn sea el caso.
Para estos efectos se utilizara tambin la informacin proveniente de los
instrumentos existentes: la encuesta CASEN, la ficha CAS y la monitorizacin,
con especial nfasisen la opinin de los usuarios.
Otra tarea necesariaconsiste en fortalecer los mecanismos de que disponen
los nuevos gobiernos regionales para enfrentar sus responsabilidades,
concentrando los esfuerzos en reforzar la capacidad profesional y tcnica de los
SERPLAC para asesorar a los Comits Sociales Regionales en el diseo y
coordinacin de polticas.
Una responsabilidad fundamental de las regiones debe ser la de identificar
las localidades rezagadas y proponer, junto con los municipios, acciones que
satisfaganlas necesidadesespecficasde esaslocalidades. Para ello se tendrfa que
plantear a las regiones un mfnimo de requisitos comunes, necesariospara que el
nivel central pueda cumplir sus funciones integradoras. Sin embargo, habra que
funcionar con flexibilidad en la elaboracin de los mecanismos, para facilitar la
bsqueda de alternativas de participacin de los beneficiarios en las decisiones
relativas a los programas sociales.
Los Comits SocialesRegionales podran tener un papel importante en esa
estructura, que incluira mecanismosde enlace con las municipalidades.
La mayor descentralizacin en la definicin y ejecucibn de las polfticas
sociales exigira fortalecer la capacidad de monitorizacin, para que el gobierno
regional pudiese acompaar la aplicacin de los programas prioritarios, evaluar
su impacto e incorporar las lecciones aprendidas en la accin social futura. Se
podra lograr este fortalecimiento utilizando mtodos modernos y relativamente
econmicos, como la monitorizacin en sitios centinela o el rupid appraisal.
Sera preciso prestar especial atencin a la gestin municipal, que hoy tiene
importantes responsabilidades en las areas de educacin y salud. Con muy pocas
excepciones, las comunas tienen grandes problemas para desempear estas
responsabilidades con xito dados los recursos disponibles. Esta circunstancia,
adems, reduce los recursos municipales destinados a otros problemas
prioritarios que se presentan en forma heterognea en el territorio nacional. El
proyecto de ley de reforma a las rentas municipales contribuir a mejorar la

UNA INSITIUCIONALIDAD

PUBLICA

PARA LA POLITICA

189

SOCIAL

situacin. Aun asf, se necesitara fortalecer los mecanismos municipales de

coordinacin y vinculacin operacional de los programas con la accin social,
para alcanzar una mejor focalizacin en los grupos y/o localidades ms
necesitadas.
Un complemento necesario para el buen funcionamiento del Comit
Interministerial Social es la creacin de un espacio de concertacin social para la
superacin de la pobreza, como se propone ser el Consejo Nacional para la
Superacin de la Pobreza. En esta instancia se puede coordinar la accin pblica
y la privada, tanto en la formulacin de las polfticas nacionales como en la
determinacibn de las responsabilidades ejecutoras de los programas y acciones
especficasque se acuerden. Un campo en el cual esta concertacin puede llevar
a cabo una accin muy fecunda es el que se refiere a los grupos vulnerables, que
por sus caractersticas etarias, de gnero o personales presentan dificultades
especialespara integrarse al desarrollo. Asimismo, a travs de esta instancia se
pueden canalizar los esfuerzos o intenciones de cooperacin privada que no
encuentran actualmente la forma de concretar esasintenciones. Una instancia de
esta naturaleza, por su representatividad, puede influir -a travs de una polftica
comunicacional- en la creacin de una conciencia colectiva ms solidaria con los
problemas ms extremos de pobreza, promoviendo la organizacin y
participacin social, especialmente a nivel comunal y local. De esta manera, se
creara una red de intereses pblicos y privados en funcin de un objetivo comn,
a travs de la cual podran fluir de una manera ms expedita y eficaz los recursos
destinados a favorecer a los sectores ms pobres de la poblacin. Ello, adems,
permitira ampliar la informacin necesaria para definir con mayor precisibn las
polfticas y la evaluacin de susresultados.

2.

EL PROCESO DE PRIORIZACION
Y LA EVALUACION

EN LA ASIGNACION

DE RECURSOS

Una funcin importante del Comit Social, como ya se ha sealado, es la

formulacibn de un programa en el que se establezcanobjetivos de corto, mediano
y largo plazo, as como los medios para lograr esos objetivos, las
responsabilidades institucionales, etc. Este programa no debe ser rgido, puesto
que sirve como orientacin para las decisionespolticas, una de las cuales ser la
formulacin de los presupuestosanuales.
Uno de los riesgos que se sealan a la propuesta de crear una instancia
adicional al Ministerio de Hacienda para discutir el presupuesto social es la
posibilidad de que se organice una especie de sindicato de los ministerios
sociales, lo que podra derivar en una fuerte presin sobre el gasto pblico. En
realidad, ese riesgo se ve minimizado por cuanto el Ministerio de Hacienda
propone los limites del gasto al cual se debe ceir cada cartera y, como ya se ha
sealado, siempre existir la discusibn bilateral. Lo importante del presupuesto
social es que agrega informacin a la discusin con el Ministerio de Hacienda, ya
que entregara una priorizacin fundada en relacin con los objetivos sociales,

190

SERGIO MOLINA

junto a la identificacin de las complementariedades entre los proyectos de

distintas unidades administrativas.
Cada ministerio elaborar su propio presupuesto con identificacin de las
metas, de los programas y proyectos especficos en funcin del plan general
previamente definido. Estos antecedentes se discuten colectivamente en el
Comit Social, y se fijan prioridades frente a la eventualidad de que los recursos
disponibles sean menores que las demandas presentadas al Ministerio de
Hacienda. El mecanismo regulador de la velocidad con que se cumplan las metas
ser, por una parte, la asignacin de recursos, y por otra, la capacidad de
ejecucin de los propios servicios.
Una vez que el Comit Social haya adquirido experiencia, dispondr de
informacin sobre el cumplimiento de las metas y tendr una apreciacin de la
capacidad ejecutora de cada instancia, lo que ser til para la discusin colectiva
del presupuesto, y tambin para la discusin bilateral con el Ministerio de
Hacienda. Una prctica que ha resultado eficiente en la discusin del
presupuesto de inversiones es la participacin conjunta, en la etapa bilateral, de
los analistas de la Direccin de Presupuestos, de los expertos del servicio
respectivo y de los sectorialistas encargados de la evaluacibn tcnica en
MIDEPLAN. Un procedimiento semejante se puede establecerpara la discusin
de los presupuestos de los ministerios sociales, donde podrfan participar
representantes de esas carteras, de Presupuesto y de la Secretara Tcnica del
Comit Social.
Uno de los aspectosdonde menos se ha avanzadoes en la evaluacin de los
resultados de los distintos programas sociales.Se trata de una deficiencia seria en
la administracin del Estado, porque, en general, en el control se prioriza el
cumplimiento de la legalidad contable, mientras que la eficacia se mide
comparando el gasto o la inversin presupuestada con lo efectivamente
ejecutado. El seguimiento de la inversin y el gasto en funcin del cumplimiento
de su objetivo y la evaluacin de los resultados fmales es en cambio poco
frecuente.
En la administracin pblica chilena prima el principio del control legal de
los actos del Estado, cuya fiscalizacin corresponde a la Contralora General de
la Repblica, la que pone el nfasis en el control a-unte. En cuanto al control
eu-post, nuevamente su orientacin es verificar la legalidad de los procedimientos
y del destino de los fondos. Por otra parte, el juicio sobre la eficiencia de un
servicio pblico por lo general consiste en verificar si se gast la asignacin
presupuestaria o si qued un saldo sin gastar, sin siquiera cerciorarse de que esto
ultimo pudo haber ocurrido por razones de eficiencia, por haber cumplido el
objetivo gastando menos de lo presupuestado.Ese concepto errado provoca que
los servicios pblicos se apresuren a gastar en los frltimos mesesdel ao los saldos
de sus presupuestos, para evitar que el ao siguiente la Direccin de Presupuesto
disminuya la asignacin de recursos en los temes con excedentes,y para que los
parlamentarios no critiquen la ineficiencia del Estado al comprobar que no se
gast parte del presupuesto aprobado.

UNA INSllTUCIONALIDAD

191

PUBLICA PARA LA POL.lTICA SOCIAL.

Esta situacin, de carcter genrico, tambin se aplica, como es obvio, a los

ministerios y servicios con la responsabilidad de ejecutar los programas sociales.
Aunque se han hecho avancesen diversasreparticiones -introduciendo sistemas
de evaluacin de resultados- y se ha establecido en MIDEPLAN un equipo
encargado de la monitorizacin de los programas sociales,ste es un aspecto en
el cual debe hacerseun gran esfuerzo,especialmentesi se quiere descentralizar la
ejecucin de las polticas sociales.Es una tarea prioritaria para MIDEPLAN y el
Comite Social de Ministros.
No es posible disponer en la administracin pblica de un equipo
permanentemente encargado de evaluar los programas sociales.Sin embargo, as
como existe un grupo profesional especializado en MIDEPLAN que ha
establecido un sistema para evaluar los proyectos de inversin en el sector
pblico, es posible pensar en un sistema similar de evaluacin previo de
programas sociales que por su magnitud e impacto lo ameriten. Aunque un paso
importante para asegurar una asignacinms eficiente de los recursos pblicos,
serfa insuficiente si no se complementa con la evaluacin posterior. En este
sentido, se puede utilizar la capacidad instalada privada para contratar
especialistasexternos que hagan una apreciacin objetiva de los resultados de los
programas, de sus costos reales, del impacto social, de su eficacia para llegar al
grupo objetivo y de sus filtraciones. Sin duda sera conveniente empezar desde
ahora con la evaluacin de programas que se mantienen por inercia, y a los cuales
se les sigue dando prioridad por sobre aquellos que atacan problemas
emergentes y graves, como la drogadiccin, el alcoholismo, la seguridad de las
personas,el SIDA y otros.
La revisin de los programas no slo est conectada con los nuevos temas
de interks nacional, sino que debe hacerse tambin en funcin de los
requerimientos especficos de las regiones.En ocasionesse persiste en mantener
programas que ya han cumplido su objetivo, y no se cuenta en cambio con
recursos para enfrentar otros de ms reciente aparicin y que tienen alta
prioridad.
3.

LA DESCENTRALIZACION,
PARTICIPACION

LA DESCONCENTRACION

Y LA

En la concepcin de una nueva institucionalidad social, el principal y mas

complejo desafo es el de la descentralizacinde las polfticas sociales.
Ya hemos sealado la necesidad de fortalecer la organizacin regional que
tiene responsabilidad social. La ley que rige a los gobiernos regionales, y la que
democratiz a los municipios, favorecen un proceso gradual de descentralizacin
de la accin del Estado, proceso que es deseable que ocurra en las polfticas
sociales para acercarlas m&s a los beneficiarios, y adems porque los problemas
que afectan a la poblacin son muy diferentes de una regin a otra y, en
consecuencia,requieren de polfticas especficasadecuadasa cada realidad.
Un primer paso es coordinar a las diversas instituciones que actualmente
cumplen una funcin social en el sistema pblico: Comit Social Regional,

192

SERGIO MOLINA

Departamento Social de la Intendencia, Comisin Regional CAS, Secretaras

Regionales Ministeriales, Direcciones Regionales de los servicios pblicos con
responsabilidad social -entre los cuales, ademsde Salud, tienen representacin
la JUNJI, INTEGRA, FOSIS, INJ, SERNAM, JUNAEB, SENAME y otros-.
Adems, en casi todas las regiones existen instituciones privadas (ONGs) que
cumplen una funcin social. De lo expuestose puede deducir que efectivamente
existe una amplia red institucional, pero su accin no est coordinada ni obedece
a un plan integrador, con lo que se est perdiendo una potencialidad en la accibn
social que podrfa aprovecharsemejor.
La somera descripcin de la segmentacin institucional de las polfticas
sociales es suficiente para apreciar la magnitud de los desafospendientes. Chile
ha avanzado ms que otros pases en trminos de informacin, legislacin e
institucionalidad, la etapa actual debe estar abocada a aumentar la eficiencia,
tarea que requiere de persistencia, tiempo y voluntad poltica para romper la
tradicional tendencia al centralismo y a las decisiones autbnomas de carcter
sectorial.
Resulta urgente mejorar la informacin regionalizada que se utiliza en el
diseo de estrategias especficas de superacin de la pobreza, determinando los
territorios rezagadosy los grupos vulnerables en cada caso, cuyos problemas slo
pueden resolversea travs de una accibn multisectorial.
Se requerira, ademas, un catastro detallado de las instituciones que tienen
la responsabilidad de la gestin de los programas econmico-sociales en las
regiones, tarea que pueden cumplir los propios gobiernos regionales en
colaboracin con las municipalidades.
Dada la magnitud de las tareas pendientes, sera recomendable establecer
un grupo de trabajo que, en contacto con las regiones, elabore un programa que
podra aplicarse experimentalmente en algunas de ellas, para posteriormente
extenderlo en forma gradual a todo el pafs.
La posibilidad de ampliar la participacin de la sociedad civil esta en
estrecha relaci6n con el avance del proceso de regionalizacin. Sm embargo,
existen dos campos de alcance nacional en los que la participacin ciudadana es
de gran importancia, la educacin y la salud, temas de tanta trascendencia
nacional que su discusin no puede quedar circunscrita slo a los grupos ms
directamente interesados. Para soslayarel conflicto que surge de la confrontacin
de intereses, por legtimos que stos sean,es necesario entregar la ms completa
informacin a la opinin pblica y abrir un debate nacional sobre estos temas,ya
que las decisiones que se tomen afectaran la situacin econmica y social de las
generaciones actuales y futuras de chilenos. Este es un ejemplo principal de una
instancia donde se pueden ejercer los derechos del ciudadano, dotando de s
contenido sustantivo a la participacibn democrtica en temas de trascendencia
nacional.
Por otra parte, para que la participacin sea efectiva en la solucin de
problemas sociales cotidianos, junto a la descentralizacin debe promoverse el
fortalecimiento de las organizaciones intermedias de la sociedad civil, de tal
manera que el Estado pueda transferir responsabilidades sin el temor o prejuicio

UNA INSITlTJCIONALIDAD

PUBLICA PARA LA POLlTICA SOCIAL

193

predominante de que no existe capacidad ni organizaciones a las cuales delegar

atribuciones.
De entre la variedad de programas sociales descritos en el Cuadro N*l
-programas dirigidos a los grupos pobres- puede efectuarse una seleccin con el
propsito de llevar a cabo una experiencia participativa ms amplia y decidida
que la realizada hasta ahora.
Se requiere de un acto de fe en las capacidades de la gente, acto que por lo
dems posee un fundamento objetivo en experiencias concretas. La participacin
de la sociedad civil es una forma de hacerla tambin responsable de un proceso
de superacin de desigualdades, que necesariamente ser gradual y requerir por
tanto de la mkima comprensin por parte de quienes se desea beneficiar.
El grado de desarrollo que Chile ha alcanzado sita al pas en un momento
histrico de cambios cualitativos esenciales destinados a superar la coexistencia
de dos mundos muy diferentes: uno que se ha incorporado a la modernidad, y
otro que permanece en el atraso y la pobreza. Esta dualidad no slo se mantiene
porque el ingreso por persona es relativamente bajo, sino porque su distribucin
contina siendo muy desigual, y las personas no tienen las mismas oportunidades
para desarrollar sus capacidades.
La permanencia de un desarrollo segmentado puede provocar desesperanza
y descontento, especialmente cuando son apreciables las profundas diferencias
entre una imagen exitosa, y hasta opulenta, y una vida cotidiana llena de
dificultades y sin expectativas. Esta situacin convierte en indispensable la
preocupacin por la equidad, sin olvidar que es un proceso lento pero que, si es
persistente en la bsqueda de una mayor justicia -particularmente en cuanto a las
oportunidades-, generar una esperanza fundada que facilitara la aceptacin de
ese proceder.
El cumplimiento del doble objetivo de crecimiento con equidad requiere de
una presencia activa del Estado en la creacin de oportunidades a los grupos ms
atrasados y marginados de nuestra sociedad. Tal actuacin del Estado no es
excluyente de la accin privada; por el contrario, su complementariedad es una
condicin para el xito del proceso. El sector privado es el motor del crecimiento
econmico, condicin necesaria de bienestar, y tambin puede ser un eficiente
ejecutor de programas sociales. No obstante, la movilizacin de recursos, la
elaboracin de un plan coherente de superacin de la pobreza, la identificacin
de programas y proyectos, as como el establecimiento de prioridades, son tareas
a las cuates el Estado no puede renunciar si se pretende traspasar un umbral
mnimo de satisfaccin de necesidades personales y colectivas.
En este contexto, la institucionalidad social tiene un papel fundamental en
la optimizacin del uso de los recursos pblicos, siempre escasos; su presencia es
vital tambin para captar el apoyo privado a los programas prioritarios, para
proveer de la informacin necesaria para definir las polticas ms eficaces, y para
provocar una concertacin entre la accin pblica y privada, teniendo en cuenta
las necesidades b&.icas de los beneficiarios, que les son trasmitidas a travs de un
proceso de participacin.

194

SERGIO MOLINA

Considerando el paso adelante que el pas ha dado en la legislacin social,

la diversidad de instituciones y programas existentes,y la dificultad de disponer
de recursos significativos para el desarrollo social, vemos que la necesidad de
acercar cada vez ms las polticas sociales a la gente -regiones, comunas,
localidades- tiene primera prioridad. Ahora es el momento de mejorar la
eficiencia de la accin pblica, de crear una relacin de complementariedad con
el sector privado, y de ampliar la participacin en el diseo y ejecucin de las
polfticas sociales.

MUNICIPIO, POLITICA SOCIAL Y POBREZA *

CLAUDIA

SERRANO

INTRODUCCION
El primer gobierno de la Concertaci6n democrtica, entre 1990 y 1994,
defni6 como los pilares de su estrategia de crecimiento el Desarrollo y la
Equidad, plantendose como objetivo prioritario la superacin de la pobreza.
Debido a que este esfuerzo tiene una estrecha relacin con el quehacer
municipal, en este artculo se analiza cual fue el nexo entre poltica social y
municipios, durante los cuatro anos del gobierno de Patricio Aylwin, y se
plantean los requerimientos que enfrenta la administracibn comunal para
incrementar su capacidad de gestin.
Los municipios chilenos, si bien distan de ser una instancia agil,
participativa y eficiente de implementacin de la poltica social, cuentan con los
recursos institucionales para ello y podran incrementar los recursos tcnicos,
humanos y hnancieros necesariospara mejorar su capacidad de gestin y superar
una serie de problemas que entraban su quehacer. Estos problemas consisten
bsicamente en una visin an segmentada (desintegrada) de la accin social,
que repite el modelo sectorial del Estado chileno, en los mecanismosprecarios
de participacin social, el acceso a recursos de inversin y la descoordinacin
entre las municipalidades con el resto del Estado, entre los m&simportantes.
Cabe destacar que la modernizacin del Estado, en lo que concierne a los
municipios, tiene una importante relacin con la capacidad que stostengan para
enfrentar con agilidad, prontitud y eficiencia, las necesidadeslocales. Para ello se
hace necesario perfeccionar los vnculos del municipio con la comunidad y el
nivel central del Estado, y mejorar los procedimientos al interior de las
municipalidades en las areasde gestin, recursos y personal.
Este artculo aborda el tema del rol de las municipalidades en la concepcin
y ejecucin de la poltica social en el nivel local. Se ocupa de los municipios
urbanos y examina que se espera de estasinstancias en relacin con los sectores
mas pobres y cual es su campo de accin social en el espacio comunal, relevando

Agradezco los comentarios y aportes que Dagmar Raczynski y Giorgio Martelli hicieron a una
primera versi6n de este trabajo. Este documento no es slo una sintesis conceptual sobre el rol
municipal en la gestin de programas socialesde cara a la pobreza. Es una tefkxi6n a partir de la
experiencia de gestin en la Municipalidad de Santiago, llevada a cabo por un equipo que tenfa la
voluntad poltica de hacer girar el municipio hacia la gente y, a la vez, dotarlo del dinamismo
interno y externo para hacer ms eficiente su gestin. Me toc participar de ese proceso como
Directora de todos los programas sociales que desarroll la Municipalidad ente los atas 1990y
1994.
El segundo gobierno de la Concertacin formaliz, ms adelante, un compmmiso ms a fondo
con la superacin de la pobreza: cre una Comisin Interministerial presidida por cl propio
Presidente de la Repblica para enfrentar el desaffo de la superaci6n de la pobreza.

CLAUDIA SERRANO

196

tres conceptos claves: el rol del territorio como unidad bsica de coordinacin y
planificacin, la integralidad de la accin social y la participacin de la
comunidad.
En sus cuatro primeras secciones,trata sobre el rol del Estado y la pohtica
social. Examina la descentralizacin, el rol del municipio, sus recursos, sus
facultades y atribuciones, as como los vnculos entre el nivel local y el nivel
central. En las secciones quinta y sexta, hace referencia al campo de accin
especftico de la poltica social en el espacio comunal, caracterizndola como una
accin social con foco en la dimensin territorial e integral, que busca y
promueve la participacin social.

1.

ESTADO Y POLITICA SOCIAL EN CHILE

Para comprender la polftica social en democracia, en su expresin a nivel

local, es necesario remontarse a los procesos histricos que permitieron el
transito desde un Estado autoritario a un Estado democrtico, descentralizado e
integrador.
En el pasado, la poltica social se entenda en Chile como una preocupacin
asociada a un Estado central fuerte, activo en el area econmica y redistributiva,
al amparo del cual se industrializ el pafs, se urbanizaron las ciudades y se
extendi la educacin a vastossectoressociales.
El proceso mediante el cual el Estado benefactor o de bienestar cambi
diametrahnente su orientacin -junto con la ruptura de la democracia en Chile
es, probablemente, tan importante en la historia del siglo XX como lo fue aquel
que le dio origen en los anos veinte. En ambas circunstancias, las tensiones y la
conflictividad social provocaron profundas transformaciones: a principios de
siglo, expandiendo el rol del Estado hacia un papel muy activo en la produccin
de servicios sociales y, en la dbcada del 70 -en un sentido exactamenteinverse,
restringiendo la accin estatal. La discusin y anAlisis de estos procesos excede
los propsitos de este artculo. Sin embargo, es conveniente sealar cualesfueron
los rasgos centrales de la poltica social que implement el gobierno militar y su
enfoque respecto al tema de la pobreza.
En el contexto de un pensamiento liberal ortodoxo, se entiende que el
Estado debe reducir al mtnimo posible su rol. SimultAneamente,debe disminuir
el gasto fiscal con el propsito de sanear la economa y reducir la inflacin. El
Estado chileno abandon el papel protagnico que ocupaba en lo
econmico-productivo, asignando este papel al mercado. En materia social,
redujo significativamente el aporte fiscal en los sectores sociales clsicos y,
paralelamente, mont una nueva modalidad de accin social dc tipo asistencial
-la llamada red social-, consistente en una red de subsidios directos monetarios y

El gasto social en el perodo experimenta una drstica cada (Arellano, 1985; Cabezas,1988). La
incidencia del gasto social respato del PGB, que en 1971lleg a representar un 25%, cae hasta
llegar a su ms bajo nivel en 1981, representando ~610un 14% del PGB (Arellano, 198.5).Las
reas del gasto social donde la cada fue mayor son: vivienda, salud y educacin.

MUNICIPIO, POLIITCA SOCIAL Y POBREZA

197

no monetarios dirigidos a los extremadamente pobres. Formaron parte de esta

red beneficios tales como el Subsidio Unico Familiar, las PensionesAsistenciales
de viudez o invalidez, el subsidio de cesanta,el Plan Nacional de Alimentacin
Complementaria y los Programas de Empleo de Emergencia (entre los anos 1976
y 1988),entre los ms importantes3.
Junto con disminuir el mbito de accin del Estado, se realiz una amplia
reforma administrativa tendiente a su desconcentracin. Se dividi al pas en
trece regiones, se cre la figura del Intendente Regional, nominado por el
Presidente de la Repblica, se cre el Fondo Nacional de Desarrollo Regional,
como mecanismo de compensacin territorial, y la Subsecretara de Desarrollo
Regional, dependiente del Ministerio del Interior. Asimismo, se otorgaron nuevas
y mayores atribuciones a las municipalidades, que pasaron de ser las responsables
del aseo y ornatode la comuna, a las responsables del desarrollo econmico,
social y cultural a nivel local.
En 1990,el gobierno de Patricio Aylwin modilic este sello asistencialistade
la polftica social. Su objetivo no era asistir a los ms pobres, sino mejorar su
calidad de vida, lo que apuntaba a una mayor diversidad de temas, sectores y
metodologas. La poltica social dej de ser slo el conjunto de programas
definidos en el nivel central del Estado en materias de salud, educacin, vivienda,
alimentacin y asistencia social, para incluir programas especficos de carcter
innovador, particularmente aquellos ejecutables por el municipio en el mbito
local. Ms an, con este nuevo enfoque el nivel central del Estado supone y
cuenta con un rol activo de las municipalidades en la accin social para
implementar polfticas sociales sectoriales de carcter nacional (educacin y
salud), as como programas socialeslocales especficos.
La poltica social se orient ademas en base a cuatro criterios centrales:
deba ser solidaria y equitativa -atendiendo prioritariamente las necesidades de
los que tienen menores recursos para igualar oportunidades-, integral -actuando
sobre las distintas dimensiones econmicas,sociales culturales y ambientales de
la pobreza- y participativa -alentando la respuesta de los afectados en la
bsqueda de soluciones y favoreciendo la autoayuda-. Se privilegiaron o
incluyeron nuevos temas de accin (medio ambiente, seguridad ciudadana), as
como a nuevos beneficiarios (jvenes desempleados, adultos mayores, mujeres
jefas de hogar, etc.)
El cambio de enfoque de la polftica social se tradujo tambin en un
incremento importante del aporte fiscal en salud, vivienda, educacin4 y en
nuevas modalidades en la operacin de algunos de los programas de esos
sectores, las que dan cuentan de un esfuerzo por introducir solidaridad,
integralidad y participacin social a la poltica social. Por ejemplo, en el rea
habitacional se concedi6 importancia a la postulacin de grupos organizados

3
4

Vergara, 1990.
Entre 1989 y 1992 el Gasto Social aument en un 20%. Los sectorca ms beneficiados fueron
vivienda y educacin.

198

CLAUDIA SERRANO

para la asignacin del subsidio habitacional, cuestionando de este modo el

concepto de una poltica asistencial de subsidios individuales. En educacin, se
inici un amplio programa de apoyo a las escuelasms pobres orientado por el
concepto de calidad y equidad en la educacin. En el mbito de asistencia y
previsin social se aument el monto de la asignacin familiar y del salario
mnimo. En el &rea de la salud se restableci la total gratuidad de la atencin
primaria para los sectores pobres y se implementaron numerosos terceros turnos
en los Consultorios de Atencin Primaria. Se fortaleci el rea de capacitacin
laboral, especialmente dirigida a jvenes de escasosrecursos, as como el apoyo a
la pequena produccin.
Analizando histricamente la accin del Estado en materia social, es
posible apreciar que durante los aos del gobierno militar pas de ser un Estado
Benefactor a uno Subsidiario, y que la tendencia actual exhibe elementos de
continuidad y cambio respecto de esa trayectoria. Actualmente hay una explcita
vocacin del Estado de velar por la distribucin de las oportunidades sociales y
atender las necesidades de la poblacin de ms escasos recursos, desde una
perspectiva integral y no slo asistencial.Sin embargo, el Estado no aspira a ser el
nico gestor de la poltica social, ni a incrementar sus areas de accin. En
definitiva, se trata de un Estado modernizador e integrador en lo social, cuyo
quehacer se relaciona, en un grado importante, con las posibilidades de gestin
en el nivel local. En efecto, el mbito de accin de una polftica social con una
vocacin como la descrita, incluye de manera preferente al espacio local y a las
municipalidades como un actor central.
II.

DESCENTRALIZACION
MUNICIPIO

DEL ESTADO Y ROL DEL

El rol de agente del desarrollo econmico y social que actualmente

desempean las municipalidades, tiene sus orgenes en la Reforma
Administrativa de descentralizacin del Estado que impuls el gobierno militar y
que se inici con el decreto Ley NQ 573, de 1974, acerca del gobierno y la
administracin interior del Estado. Ese Decreto divide al pafs en regiones, a stas
en provincias y a las provincias en comunas,las que forman parte de una divisin
mayor que al mismo tiempo es poltica (de gobierno) y administrativa. El decreto
considera a las municipalidades como rganos descentralizados, no ~610
territorialmente, sino tambin funcionahnente -con responsabilidades ejecutivas
y de gestin de serviciw, incrementando as sus atribuciones. Estas iniciativas
cristalizaron ms tarde, en enero de 1976,en el Decreto Ley N* 1.289que seala
que las municipalidades son entes territorial y funcionahnente descentralizados
cuyo objetivo es satisfacer las necesidadeslocales y promover el desarrollo de la
comuna. El decreto seala atribuciones privativas y compartidas del municipio,
las que son muy semejantesalas actualmente vigentes.
Los procesos de municipalizaci6n y descentralizacin del Estado fueron
largamcntc estudiados hace algunos aos.La evaluacin al respecto fue crtica: si
bien se entregaba a las municipalidades nuevasatribuciones, ellas estabansujetas

MUNICIPIO. POLITICA SOCIAL Y POBREZA

199

a una sola autoridad -el Alcalde- cuyo mandato no emanaba de la voluntad

popular sino de la designacin de la mxima autoridad de la nacin, entonces el
General Pinochet. Tambin se critic la falta de recursos que dejaba a los
municipios con muy poco campo de maniobra para tomar sus propias decisiones
de inversin, acordes con la prioridades comunales, y se cuestion su
dependencia respecto del nivel central del Estado que se verificaba por dos
canales: la lnea de la administracin interior del Estado y la lfnea de
planificacin que deba someterse a las orientaciones regionales y nacionales de
planificacin. Se habl de desconcentracin administrativa y no de real
transferencia de autonomas al nivel local, y se llam al proceso alcaldiicin de
los municipios5.
Con todas estas crticas y a pesar del enorme freno que representaban las
caractersticas del rgimen poltico entonces vigente, tanto los funcionarios
municipales como la ciudadanfa terminaron internalizando como parte de su
sentido comn el que las municipalidades tenan efectivamente un rol
protagnico que desempear en la vida comunal.
En 1990, cuando se reinstalb la democracia, los municipios ya haban
recorrido un largo camino, acumulando experiencia en el desempeo de sus
tareas como agentes del desarrollo comunal. Por su parte, la poblacin entenda
al municipio como la expresin del Estado frente a sus problemas sociales,
habitacionalcs, urbanos, etc., y reclamaba frente a l determinados beneficios. No
obstante, perduraban
numerosos problemas en el desarrollo
de las
municipalidades y de las comunas:
A. An no era posible la eleccin directa de Alcaldes, tema que fue de mximo
inters del gobierno de Aylwin, que se inscribi dentro de los esfuerzos por
normalizar la institucionalidad democrtica y que recin fue resuelto a
mediados de 19926.
B. Los municipios arrastraban severos problemas de fmanciamicnto y expresaban grandes heterogeneidades en relacin a su capacidad de generar
recursos propios. Consecuentemente, se dividen entre aquellos que tienen
presupuesto para implementar programas por propia iniciativa y aquellos
que no pueden hacerlo.
C. A lo anterior se agregaba el creciente dficit que genera a las
municipalidades la administracin de los servicios de educacin y salud,
debido al sistema de retribucin que establecen: en salud, por atencin
prestada; en educacin, por matricula y asistencia.

5
6

Raczynskiy serrano (1988).

Por medio del Decreto Supremo NQ666 del Ministerio del Interior, que fljja el texto refundido de
la Ley NQ 18.695 Orgnica de Municipalidades, publicado en el Diario Oficial el 27 de agosto de
1992, se precisa que cada municipalidad contar con un Alcalde y un Concejo, elegidos por
votacin popular, y con un Consejo Econmico Social compuesto por representantes de la
comunidad local organizada.

CLAUDIA SERRANO

2oa

III.

RECURSOS

PARA LA GESTION

El tema del financiamiento de las municipalidades, desde la perspectiva del

accesoque stastienen a los recursos de inversin pblica, ha tenido un carcter
de crculo vicioso, ya que para obtener recursos hay que tener ciertos recursos
internos. Lograr que fondos sectoriales se deriven a determinadas regiones y
comunas tiene directa relacin con la capacidad de gestibn de la municipalidad
respectiva. Se requiere estar informado, realizar proyectos, conseguir apoyo,
convencer, etc. El problema est en que los municipios ms pobres saben menos
de los procedimientos y modalidades, tienen menos capacidad ttcnica para
disear e implementar proyectos y tienen grandes problemas sociales que
resolver.
La ley determina, como se ver a continuacin, mecanismosde recaudacibn
de recursos y de reasignacin entre comunas ms ricas y ms pobres.
Adicionalmente, el nivel central del Estado desvafondos regionales y sectoriales
hacia las comunas. El presupuesto municipal es autnomo ~610en el caso de las
comunas ricas, facultndolas para tomar decisionespropias acerca de sus planes
de inversin, mientras que en las comunas mas pobres la dependencia de otros
fondos que se deriven del Estado resulta central.
El presupuesto de las municipalidades proviene de los recursos propios, los
recursos del Fondo Comn Municipal y los aportes del Estado.
RECURSOS MUNICIPALES PROPIOS

Entre ellos se cuentan:

los provenientes de los derechos que cobren por los servicios que presten y
por los permisos y concesionesque otorguen,
los provenientes de los tributos que recauden, segn establece la Ley de
Rentas Municipales,
las multas e intereses establecidosa beneficio municipal.
APORTES DEL FONDO COMUN MUNICIPAL.

Es este un mecanismo de redistribucin solidaria de recursos financieros

entre las diversasmunicipalidades del pafs y que esta integrado por:
un 60% del impuesto territorial que resulte de aplicar la tasa a que se
refiere la Ley sobre impuesto territorial,
un 50% del derecho por el permiso de circulacin de vehfculos que establece la Ley de Rentas Municipales,

Los recurssospropios y los provenientes del PCM se vieron incrementados en 1994,al aprobarse
la Ley de Rentas Municipales, por la va de impuestos, derechos, permisos y patentes, lo que
redunda, a su vez, en una mayor distribucin de recursos a tra& del Fondo Comn Municipal.
Ekte Fondo representa, segn estimacionesde la Subsectwarfa de Desarrollo Regional, la fuente
ptincipal de ingresos para el 70% de las municipalidades del pak.

MUNICIPIO, POLITICA SOCIAL. Y POBREZA

201

un 45% de lo que recaude la Municipalidad de Santiago y un 65% de lo que

recauden las municipalidades de Providencia y Las Condes por pago de
patentes, las tres Municipalidades con ms recursos propios del pak, y
el aporte fiscal que conceda para este efecto la Ley de Presupuestos de la
Nacin.
La asignacin de los aportes del Fondo Comn Municipal se calcula en base
al numero de comunas, el grado de pobreza relativa de cada una de ellas y el
menor ingreso municipal propio.
Como aporte del Estado se entienden:
los fondos asignados directamente del Fisco, segn se determine anualmente en la Ley de Presupuestos,
los fondos regionales y sectoriales que distribuye el Estado (los que no
necesariamenteni en todos los casosingresan al presupuestomunicipal).
Estos ltimos recursos, que constituyen fondos sectoriales de asignacin
regional, son una importante fuente de canalizacin de inversin a las comunas.
La mayora de stos se distribuyen a lo largo del pas con criterio de equidad
regional, por medio de la presentacin de proyectos a travs del sistema de
estadsticas bsicas de inversin que maneja el Ministerio de Planificacin
Nacional. Es el Gobierno Regional la instancia que decide la asignacin de
recursos a los proyectos presentados*.Se trata de los Fondos Sectoriales, Fondo
Nacional de Desarrollo Regional, Fondo de Solidaridad e Inversin Social,
Fondo Social Presidente de la Repblica, Programa de Mejoramiento Urbano
(PMU), Programa Mejoramiento de Barrios (PMB) y Programa de
Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin (MECE).
El sistema de estadsticas de inversin, comn a varios de los fondos
sealados, pretende contribuir a racionalizar el proceso de inversin pblica
mediante la sistematizacin de la informacin pertinente. Sus funciones consisten
en canalizar y sistematizar la informacin sobre esos proyectos, coordinar las
acciones que en materia de inversiones desarrollan las instituciones pblicas,
establecer las normas para la preparacin, evaluacin y presentacin de
proyectos, y asesorar a instituciones pblicas en la preparacin y evaluacin de
susproyectos, entre las ms importantesg.
Al revisar estas funciones desde una perspectiva comunal, habra que
preguntarse en primer lugar qu6 peso tienen las municipalidades cuando se hace
referencia a las instituciones pblicas. El conjunto de las funciones reseadas
parece indicar que se privilegia la coordinacin a nivel de ministerios y se
descuida la coordinacin territorial local.

Segn determina la Ley NQ 19.175 Orgnica Constitucional sobre Gobiernos y Administracin

Regional, el gobierno regional est constituido por el Intendente y el Consejo Regional. Entre
sus funciones y atribuciones se cuentan: resolver la inversin de los recursos que a la regin le
correspondan en la distribuci6n del Fondo Nacional de Desarrollo Regional y decidir la
destinaci6n a rnwectos esrrcficos de los recursos de los moeramas de inversin sectorial de
asignacin re&&1 que coknple anualmente la Ley de Prekpkstos de la Nacin.
MIDEPLAN (1992).

202

CLAUDIA

SERRANO

Adems del sistema mencionado, otras vas de obtencin de recursos -que

no forman parte de la inversin sectorial de carcter regional- pueden derivarse
directamente de determinados Servicios o Ministerios. Es el caso de la Direccin
General de Deportes y Recreacin, DIGEDER; el Fondo de la Cultura y las
Artes, FONDART, y el Programa MECE, del Misterio de Educacin; el
Programa de Capacitacin Laboral de Jvenes,del Ministerio del Trabajo; los
que puedan obtenerse a travs de la Agencia de Cooperacin Internacional,
AGCI, etc. Este conjunto de fondos llega a las comunas ms pobres de manera
discreta y eventual.
Los primeros aos de democracia dieron cuenta de un esfuerzo por
descentralizar o regionalizar los recursos de inversin; sin embargo, el accesoque
a ellos tienen las municipalidades es variable y se relaciona con las carencias de
las comunas, el acceso y uso de la informacin necesaria para postular a fondos
sectoriales, la capacidad profesional y tcnica del personal municipal y la
disponibilidad del gobierno central de aportar a los recursos locales.
En este proceso es clave el rol que juegan los gobiernos regionales, que
forman parte del sistema de democratizacin y descentralizacin del pafs. Estos
se constituyeron como tales el aiio 1993, siendo los organismos que, a nivel
regional, seleccionan cada ao los proyectos de inversin de acuerdo a las
alternativas que ofrece el nivel central del Estado desde sus respectivos
ministerios. Sin embargo, su constitucin plantea interrogantes. El gobierno
regional est formado por el Intendente y el Consejo. Combina una autoridad
designada por el Ministerio del Interior -el Intendente-, con autoridades
delegadas por los concejales de las comunas -10s consejeros-. Incorpora una
cuota de participacin y peso polftico que no necesariamente est asociado con
calidad tcnica. Si bien cuenta con recursos propios, parte importante de la
calidad con que ejerza su rol se relaciona con la voluntad (o no) de tecnificar la
toma de decisiones, materia que debera estimularse y fomentarse desde el nivel
central del Estado.

IV.

LOS MUNICIPIOS
DEL ESTADO

FRENTE AL NIVEL CENTRAL

Relevar el nivel local y municipal no exime al Estado de su rol en la

orientacin general del conjunto de las polticas ptbkas para todo el pafs. Sin
embargo, la relacin de las municipalidades con el nivel central del Estado es
compleja. En principio, se supone y se promueve la autonoma municipal para la
implementacin de sus propios programas con miras al desarrollo local; pero
estasposibilidades se ven limitadas -como se ha dicho- a los recursos disponibles
y a las capacidades profesionales y tcnicas de los municipios.
Existen variados puntos de contacto relativamente cotidianos entre ambas
instancias. En numerosas ocasiones estos vnculos son ineludibles y obligan a
ambaspartes a determinadas responsabilidades:el nivel central traspasarecursos
al nivel local, normativas tcnicas o normativas de administracin; el nivel local

MUNICIPIO, POLITICA SOCIAL Y POBREZA

203

ejecuta. Tal es el caso de la educacin municipal, la salud municipal, el

procedimiento de postulacin habitacional o los programas de urbanizacibn a
travs del SERVIU; la Subsecretara de Desarrollo Regional, a travs de sus
programas de mejoramiento de barrio o de mejoramiento urbano; la Intendencia,
a travs de la asignacin de los subsidios de la red social de emergencia.
Existen otros importantes servicios pblicos cuyo contacto con las
municipalidades depender de los interesesy prioridades de una de las partes y,
fundamentalmente, del esfuerzo de los propios municipios por acercarsey allegar
fondos y actividades a sus programas de trabajo. Es posible nombrar a modo de
ejemplo: DIGEDER, SERCOTEC, SENCE, SERNAM, AGCI, FONDART,
JUNJI, SENAME, SERNAC, INJ, etc. Hay muchos campos posibles de acuerdo
y mutua colaboracibn entre el nivel local y el central pero, por no ser sta
estrictamente necesaria para ninguna de las dos partes, por falta de iniciativa,
falta de informacin o simple descoordmacin, no se produce. El desaflo aqu es
desarticular la lgica sectorial de funcionamiento del Estado para que puedan
potenciarse intereses comunes en un mismo territorio reconociendo el rol
primordial de la cabeza de gobierno comunal: el municipio.
La Ley Orgnica de Municipalidades no aporta mucho en esta materia; slo
defme un libreto bsico de operacin que seala que las actividades privativas
municipales deben realizarse dentro del marco de los planes regionales y
nacionales que regulen la respectiva actividad y que ser el Intendente Regional
quien deber velar porque as ocurra. Agrega que la coordinacin entre las
municipalidades y entre estas y los servicios pblicos que acten en sus
respectivos territorios, se efectuar mediante acuerdos directos entre estos
organismos. A falta de acuerdo, el gobernador provincial dispondr de las
medidas necesariaspara la coordinacin requerida, a solicitud de cualquiera de
los alcaldes interesados.
Una mejor relacin con el nivel central redundar en una mayor autonoma
del nivel local y en un uso ms eficiente de los recursos. La tarea de lograr una
mejor coordinacin con el nivel central del Estado expresado en sus diferentes
Ministerios y Servicios se presenta como algo conveniente y urgente. Sin
embargo, para que la interlocucin sea equitativa y ambas partes tengan peso en
las negociaciones y defensa de sus puntos de vista -en ocasiones
contrapuestos-, y no se produzca la relacin de David contra Goliath, es
necesario que las municipalidades se fortalezcan como cuerpo colegiado con
intereses comunes. Asimismo, es conveniente avanzar en las experiencias de
coordinacin intramunicipal, tanto en trminos regionales como entre municipios
con problemas afines, esfuerzo que desarrolla la Asociacin Chilena de
Municipalidades.
Esta Asociacibn, que naci formalmente en mayo de 1993, tiene dos
grandes tareas. La primera, representar polticamente los intereses comunes de

10 Por ejemplo,enmaterias
comoel financiamientode losservicios
municipalizados
deeducacin
y
salud,en la Leyde PlantasMunicipalesy la Leyde RentasMunicipales.

CLAUDIASERRANO

204

los municipios frente a la sociedady el Estado, para lo cual cuenta una estructura
de organizacin representativa regional, poltica y funcional. La segundatarea es
propiamente tcnica. Realiza actividades de coordinacin para la cooperacin
internacional y para la cooperacin horizontal entre los municipios, ademsde un
extenso programa de capacitacin de autoridades y funcionarios municipales.
Cuenta con fmanciamiento propio y apoyo de organismos y agencias
internacionales.
Algunos de los esfuerzos mencionadosen materia de gestin permitiran a
los municipios acometer con mejores resultados su rol protagnico en la
implementacin de la polftica social en el espacio comunal.
V.

MUNICIPIO

Y POLITICA

SOCIAL A NIVEL LOCAL

La preocupacin central de este artculo se relaciona con la capacidad de

los municipios de realizar una polftica social eficiente en el nivel local que acoja
las directrices nacionales e integre la especificidad de la localidad. Las
municipalidades estn mandatadaspara actuar en el terreno social y en particular
frente a problemas de pobreza. El problema es, sin embargo, la coherencia,
oportunidad y coordinacin con que se realizan estas acciones. En este &mbito,
los cuatro primeros anos de gobierno democrtico exhibieron como botones de
muestra algunas experiencias importantes, como las realizadas por las
municipalidades de Conchal, La Florida y Santiago,entre las ms destacadas.No
obstante, en la mayora de los casos se pudo apreciar las dificultades y
restricciones de hacer frente a una accin social eficiente, integral y participativa.
La ley establece que las Municipalidades son corporaciones autnomas de
derecho pblico, con personalidad jurdica y patrimonio propio, cuya finalidad es
satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participacin en el
progreso econmico, social y cultural de las respectivas comunas. Entre sus
funciones privativas se encuentran:
A.
B.
C.
D.
E.
F.

Aplicar las disposiciones sobre transporte y transito pblico.

Aplicar las disposiciones sobre construccin y urbanizacin.
La planilicacin y regulacin urbana de la comuna y la confeccin del Plan
Regulador Comunal.
El aseoy ornato de la comuna.
La promocin del desarrollo comunitario.
Elaborar, aprobar y modilicar el plan de desarrollo comunal, cuya
aplicacin deber armonizar con los planes regionalesy nacionales.

Seala como funciones compartidas, que las municipalidades podrn

desarrollar directamente o con otros rganos de la administracin del Estado, las
relacionadas con:
A.
B.

La asistencia social
La salud pblica

MUNICIPIO, POLITICA SOCIAL Y POBREZA

C.

D.
E.
F.
G.
H.
1.
J.
K.
L.

205

La educacin y la cultura
La capacitacin y la promocin del empleo
El deporte y la recreacibn
El turismo
El transporte pblico
La vialidad urbana y rural
La urbanizacin
La construccin de viviendas socialese infraestructura sanitaria.
La prevencin de riesgos y la prestacibn de auxilio en situaciones de emergencia.
El desarrollo de actividades de interes comn en el mbito local.

El examen de la ley permite apreciar que las municipalidades tienen el

mandato de atender de manera preferente y prioritaria a aquellos sectores de la
comunidad que no pueden satisfacer sus necesidadesvitales de reproduccin
humana, de manera autnoma, en el mbito de las operaciones del mercado.
Asimismo, se entiende que es tarea de las municipalidades velar por el desarrollo
y el progreso, en el ms amplio sentido, del conjunto de la comuna.
Uno de los grandes desafos que recin exploran algunos municipios
chilenos se refiere a su participacin en el desarrollo econmico de la comuna. Se
trata de actuar atrayendo inversin pblica y privada y generando empleo. Estas
iniciativas se relacionan con la capacidad de definir polfticas de desarrollo
comunal que expresen y concilien intereses contrapuestos como los econmicos
productivos y los residenciales,traducidos en PlanesReguladores de uso de suelo
concordantes con el desarrollo futuro del pafs. Estas materias, en cuanto se
refieren al desarrollo econmico y el empleo, estn estrechamenteasociadascon
las tareas de corte propiamente social inherentes a la labor municipal.
Al entrar de plano al tema de la pobreza, el examen de la Ley Orgnica
Constitucional de Municipalidades permite apreciar que los municipios, y en
general el Estado, tienen la obligacin de atender a las necesidades de los
sectores ms pobres de la poblacin. Empiezan aqu las interrogantes: iquienes
son y cmo se determina la poblacin objetivo preferente de la accin social
municipal? Frente a esta poblacin, iqu hace el municipio?, iasiste?, isocorre?
iayuda?, iintegra?, apoya?,ipromueve?
Uno de los primeros temas a abordar respecto al rol municipal frente a la
pobreza se refiere a los criterios de focalizacin en el marco de una polftica social
integral y participativa. Los sistemasde medicin de nivel de pobreza se basan,
en importante medida, en el criterio de ingreso. En Chile se utilizan dos
metodologas que tienen distintos propsitos. La Ficha CAS y la Canasta Basica.
La primera, para asignar subsidios de la red social de gobierno. La segunda, con
propsitos de diagnstico y evaluacin.Ninguna de las dos integra aspectosde la
pobreza diferentes al econmico, como lo son, por ejemplo, las condiciones de
vulnerabilidad de determinados segmentosde poblacin o problemas sociales de
carcter ms colectivo, como la seguridad ciudadana.

206

CLAUDIA SERRANO

La ficha CAS es un instrumento que las municipalidades aplican de acuerdo

a instrucciones del Ministerio de Planificacibn y Cooperacin. Mide aspectos
socioeconmicos, bienes, vivienda e ingreso, y se utiliza para seleccionar, entre
los postulantes a la red social, a aquellos que tendrn derecho al beneficio. Esta
metodologa, sin embargo, no es adecuada para determinar carencias no
asociadasa los criterios de medicin incluidos en la encuesta.
Las municipalidades deben desarrollar mecanismos de priorizacin que
complementen y enriquezcan los mencionados: diagnsticos comunales para
determinar la incidencia de problemas especficos de las localidades como, por
ejemplo, oportunidades laborales para los jvenes, vivienda y equipamiento
urbano, oferta educacional, etc.
En el &mbito local hay una amplia gama de acciones que atienden
problemas que no necesariamente estan referidos con la pobreza en trminos
socioeconmicos, en el sentido en que evala la medicin de canasta bsica o el
ndice CAS, sino con la diiensin de las carencias. Poblacin carenciada se
refiere a h~ndi~~p desfavorable para la integracin social plena en un amplio
sentido: carente de recursos, de educacibn, de empleo, de seguridad ciudadana,
de instancias de esparcimiento y recreacin, etc. Esta definicin hace ms amplia
la gama de beneficiarios que deben gozar de atencin prioritaria y, a la vez,
incluye nuevos temas de accin de la poltica social local -reas verdes, medio
ambiente, cultura, justicia, etc.-. Al hacer referencia a las carencias, adems,se
recoge lo propio de la realidad local, distinta y particular respecto de otras
localidades que tendrn otras carenciasy prioridades.
Es as como la municipalidad debe organizar y coordinar una oferta social
propia con acento en los ms pobres, con miras abrir para ellos oportunidades,
que integre de la manera ms vasta posible las diferentes postergaciones que
enfrentan determinados grupos humanos por su condicin socioeconmica, de
gnero, de edad, de destreza y capacidad, etc. El concepto de oferta social tiene
relacin con la amplia gama de servicios que ofrece o coordina el municipio,
entre los cuales se cuentan sus propios programas sociales, los programas
sectoriales, educacin, salud y vivienda, los programas de urbanizacin y
equipamiento, la red de subsidios y en general, todas aquellas actividades que
constituyen el lazo entre la ciudadana que reside en un territorio y el Estado,
expresado en la agencia descentralizadams cercana a las personas: el municipio.
Por ultimo, la accin municipal debe velar por una oferta de determinados
servicios sociales para el conjunto de los residentes de la comuna, sin discriminar
acerca de su nivel de pobreza y/o de carencia. Esto no es contraproducente con el
mandato de atender preferentemente a la poblacin de escasosde recursos, sino
consistente con otro mandato -tambin central para el municipio-: velar por el
desarrollo social, cultural y econmico de la comuna. En este sentido, facilitar
instancias de progreso econmico y social y garantizar un equipamiento urbano
adecuado, tiene directo impacto sobre la vitalidad del mbito local, sobre su
capacidad de generar las diferentes actividades que lo reproduzcan, enriquezcan
y lo transformen un lugar adecuadoy eficiente para vivir en l.

MUNICIPIO,

POLITICA

207

SOCIAL Y POBREZA

VI.

UNA OPTICA TERRITORIAL

PARA UNA POLITICA
SOCIAL INTEGRAL Y PARTICIPATIVA

1.

UN ENFOQUE

INTEGRAL

DE LA ACCION

SOCIAL

MUNICIPAL

La gestin social en el nivel local debe ser una traduccin dinmica, con
acuerdo a la realidad comunal, de las orientaciones nacionales de la pohtica
social. La polftica social en Chile es el mecanismo con que cuenta el Estado para
entregar oportunidades a ciertos grupos, que no tienen acceso a ellas a travs del
mercado, dado que ste no garantiza la equidad. El trmino oportunidades es la
base de una orientacin que se imparte al nivel local desde el nivel nacional. Se
trata de permitir a la ciudadana conocer y usar sus derechos sociales y descubrir
su propio rol como usuaria de los servicios del Estado. En el nivel local, se debe
realizar un esfuerzo mayor de coordinacin de la accibn del Estado de cara a las
personas, con una perspectiva integral y participativa, permitiendo a los usuarios
apropiarse de los instrumentos de su propio desarrollo.
Las personas viven integralmente sus carencias y, normalmente, stas estn
asociadas entre s. Por lo tanto, la accin del Estado debe trascender la mirada
sectorializada para interactuar con personas, con grupos humanos y no con
problemas (la vivienda, la iluminacin, etc.). La nica manera de lograr esta
perspectiva integral es la coordinacin en el territorio; una accin social, como la
que hemos definido, slo es realizable en el rtmbito local, por un problema de
tamao y de escala.
El sustrato elemental de la concepcin de desarrollo local es el territorio;
no slo el espacio de la comuna, sino los espacios barriales, con sus herencias,
historias, tradiciones y costumbres. Slo el territorio, en la prctica, puede llegar
a ser la unidad de coordinacin de una amplia oferta de programas sociales y
urbanos. Esto supone que en ese territorio se cumplen algunos requisitos
indispensables: hay fluidez de informacin entre el municipio y los vecinos, hay
organizacin de la comunidad, hay contactos horizontales y coordinacin entre
los diferentes programas.
En las municipalidades, sin embargo, esta coordinacin se ve dikltada
por
la falta de transparencia y fluidez en el traspaso de informacibn y la ausencia de
una comunidad organizada. Esto apunta a relevar an ms lo indispensable de
una gestin local integral que genere las capacidades autogestionarias de la
comunidad y que rompa la inercia segmentada de los funcionarios llevndolos a
ver no slo una parte de los problemas, sino el conjunto.
Esto no es nada fcil. Los municipios, no obstante la amplitud de su rol
como cabeza de la comuna, no logran articular una modalidad de accin
municipal global. Funcionan segmentados en diferentes reas y cometidos, lo que
incide en una descoordinacin entre intereses propiamente urbanos y otros
propiamente sociales.
Por su parte, los especialistas del tema de la pobreza tambin suelen
trabajar con concepciones dicotomizadas entre lo propiamente social y lo
propiamente urbano. Por ejemplo, entre los indicadores de pobreza se consigna

CLAUDIA SERRANO

208

la vivienda y el equipamiento, pero no el hbitat. Los ms socialesvisualiian al

beneficiario al concebir sus proyectos, no as los urbanistas, arquitectos e
ingenieros. Sin embargo, son numerosos los casosde integracin entre lo urbano
y lo social que se dan en la vida cotidiana al interior de un territorio. Los espacios
comunes y areas verdes, por ejemplo, tienen un signiticativo rol social, dada la
estrechez de las viviendas y las fnfiias posibilidades de esparcimiento en lugares
alejados de su lugar de residencia que tienen los pobres.
La integralidad de la accin social no implica que cada uno de los
programas abarque la mayor cantidad posible de problemas. Por el contrario, los
programas deben organizarse en torno a un eje, ojal a respuestasconcretas que
atiendan a necesidadesespecficas.Pero deben, ademas,sumar a estospropsitos
especfticos e instrumentales una dimensin ms integral que toque las diversas
necesidadesde las personas.La manera particular de hacerlo tiene ms que ver
con los mtodos de trabajo que con los objetivos especficos. Se trata de ir
abriendo una relacin con los beneficiarios y desarrollando nuevasideas. Se trata
de abordar los problemas desde diferentes pticas, privilegiando el desarrollo de
un proceso y no ~610la obtencin de un resultado. La impronta de la accin
social en el nivel local debiera ser combinar lo asistencial con lo preventivo, lo
educacional y lo recreativo. Esto no necesariamente puede articularse en un
programa concreto, pero s en un conjunto de iniciativas que tengan por substrato
una unidad territorial.
Es posible clasificar seis orientaciones diferentes que deberan estar
presentes en los programas sociales a nivel comunal. Se diferencian en razn
del tipo de interaccin que establecenlos beneficiarios; el tiempo que dura esta
relacin; el tipo de ayuda o herramienta, bien o servicio que recibe el
beneficiario; y si repara situaciones producidas o las previene. Los programas
sociales, en cuanto aborden estas diferentes orientaciones, estarn apuntando a
una perspectiva integral. Ellas son:
A.

Acciones en el Brea de la asistencia social

Atiende necesidades especficas, generalmente urgentes, realizando una

prestacin que en el acto satisface una necesidad. El beneficio que se recibe
puede ser material o intangible.
B.

Acciones en el Brea de la prevencin

Actividades tendientes a evitar o prevenir que se produzcan determinadas

situaciones o datos como, por ejemplo, prevencin en salud, operaciones de
invierno, higiene y cuidado ambiental. Pueden extenderse en el tiempo o tener
una breve duracin, y beneticiar a una poblacin acotada o a un conjunto ms
amplio.

ll

Se trata de orientaciones de las accionesy/o programas, no de las materias espec~fcas

a cubrir.

MUNICIPIO, POLITICA SOCIAL Y POBREZA

C.

209

Acciones en el rea de la inversin social y generacin de oportunidades

Estas acciones estn asociadaspreferentemente al mbito de la educacin y

la formacin. Es posible distinguir cuatro modalidades:
Formacin en conocimientos especficosy capacitacin en oficios con miras
a la insercin laboral. Se entrega formacin individual.
Formacin en manualidades y destrezas.
Formacin general y de desarrollo personal, actividades de desarrollo en las
cuales se lleva a cabo una experiencia, cuyos resultados no se verifican una
vez sino que dan cuenta ms bien de la idea de proceso. Suelen ser experiencias colectivas en las cuales el hecho de compartir es consustancialal
desarrollo personal.
Formacin y apoyo a la pequea empresa y a diversas iniciativas productivas y/o laborales.
Educacibn escolar y actividades asociadas,tales como escuela para padres,
educacin extraescolar,etc.
Esparcimiento y recreacih
Actividades o eventos que tienen por propsito procurar momentos de
esparcimiento. Pueden darse como un proceso o pueden ser eventos
discontinuos en el tiempo. Incluyen actividades relacionadas con la cultura, el
deporte y el turismo.
E.

Equipamiento urbano, comunitario y domstico

Proyectos de equipamiento fsico de la comuna, de construccin y

mantencin en infraestructura comunitaria y de acceso y mejoramiento de la
vivienda.
F.

Organizacin y asociatividad

Actividades orientadas a generar y fortalecer las organizaciones propias de

la comunidad.
La accin social municipal es un conjunto de programas especficos,por lo
cual la integralidad se refiere a la capacidad de integrar en cada uno de ellos las
diferentes perspectivas e ir generando una modalidad de trabajo y desarrollo
heterogenea y participativa. Si un mismo programa puede combinar diferentes
orientaciones, estar introduciendo complejidad y versatilidad a su capacidad de
dar respuesta a los problemas sociales comunalesy, probablemente, lograr tocar
ms certeramente las solucionesde esosproblemas.
Un buen ejemplo puede ser el de la salud, mbito en el que fcilmente es
posible ver la integralidad de la accibn social. Si un programa de salud, en el
transcurso del tiempo, es capaz de ofrecer asistencia (curacibn), de realizar
actividades de prevencin (por ejemplo, modificando hbitos alimenticios en
adultos mayores que los hacen propensos a la hipertensibn), realixar actividades

CLAUDIA SERRANO

210

de formacin en autocuidado y en salud comunitaria y promover la organizacin

de grupos de salud, junto con mejoras en la infraestructura y el equipamiento del
consultorio y con campanas de saneamiento medioambiental y cuidado de reas
verdes, muy probablemente generar una dinkmica de participacin y una batera
de respuestasa problemas realmente sentidos por la comunidad, los que a su vez
habran sido priorizados como relevantes por los tcnicos y funcionarios del
municipio. El resultado ser un proceso multifactico en el cual los usuarios y los
funcionarios sentirn estar cambiandojuntos un determinado orden de cosas.
Algunas experiencias realizadas en Chile dan cuenta de la capacidad
generadora de dinamismo local que se suscita al abrir las posibilidades en
interaccin con la comunidad. Desde una iniciativa particular se van abriendo
nuevas acciones de modo que cada respuesta alcanzada, en lugar de cerrar un
captulo, abre otros.
2.

PARTICIPACION

SOCIAL EN EL NIVEL

LOCAL

Un aspecto importante de la polftica social en el mbito local se refiere al

tipo de relacin que los programas establecen con la comunidad y a cmo se
integra el componente de participacin social.
Examinada la participacin social desde una perspectiva social y cultural,
parece ser un signo de los tiempos en Chile, y el resto del mundo, una cierta
desafeccin por los espacios colectivos y las grandes movilizaciones sociales.
Impera la era del individualismo y/o del personalismo, entendidos como arreglos
privados para resolver los problemas de cada uno. Proponer hoy en da una
alternativa participativa y comunitaria para hacer frente a los problemas sociales
y ciudadanos, no corresponde a los nimos culturales y societalesprevalecientes.
La participacin social en el nivel local alude a aspectospolftico ciudadanos
y a aspectospropiamente sociales.Desde ambos puntos de vista, como veremos,
la participacin social es insuficiente e insatisfactoria. Las razones son a la vez
legales -leyes inadecuadas o de tramitacin lenta- y sociales -no hay mayor
motivacin por los espacios sociales agregados y participativos-. Sin embargo,
seguimos asignando a la participacin social un contenido clave en la generacin
de oportunidades. Es conveniente aclarar, desde la perspectiva de la gestin
social municipal de cara a la pobreza, de qu participacin hablamos, cual es
razonable estimular -por considerarla necesaria y consustancial a una poltica
social integral-, y cual expresauna apelacin a un pasado de mayor asociatividad,
accin colectiva y participacin social y poltica.
Desde una perspectiva de administracin interior del Estado, las instancias
que existen en el espacio comunal son dos: el Consejo Econmico Social y la
Junta de Vecinos. Sealala Ley 0rgAnic.a Constitucional de Municipalidades que
en cada municipalidad habra un Consejo Econbmico Social compuesto por
representantes de la comunidad local organizada, cuyo objetivo es asegurar la
participacin de las organizaciones comunitarias de carcter funcional y
12 Sobre estasexperiencias,

ver Sm-ano (1989).

MUNICIPIO, POLITICA SOCIAL Y POBREZA

211

territorial relevantes en el progreso econmico y social de la comuna. El

consejo tiene carcter consultivo y susfunciones son:
A. Dar su opinin sobre el plan de desarrollo comunal, las polticas de servicios y el programa anual de accin e inversin,
B. dar su opinin sobre la cuenta anual del Alcalde y del Concejo, y
C. opinar sobre todas las materias que el alcalde y el Concejo sometan a su
consideracin.
Es evidente que el rol efectivo que pueda tener el consejo depende de dos
factores: el papel que le quiera dar el alcalde y las capacidadese iniciativa de los
consejeros. Por Ley, el consejo no tiene ninguna atribucin decisiva en ningn
aspkcto y su opinin, en cualquier consulta, no obliga en nada al alcalde. Una
evaluacin tentativa de su funcionamiento arroja resultados magros. Los consejos
juegan un rol nominal y no tienen mayor incidencia en la vida comunal y/o
municipal. No representan el espacio privilegiado de la participacin social.
Desde el punto de vista de la participacin al interior del consejo, el peso
cualitativo que tienen los representantes de actividades productivas sobre los
dirigentes vecinales con representacin territorial es ms fuerte. Adicionalmente,
los dirigentes vecinales provienen de un ejercicio de participacin local
deficiente. Las juntas de vecinos funcionan poco y mal, y requieren con urgencia
una reformulacin de la ley y respaldo en capacitacin y gestin.
Respecto de las juntas de vecinos, se encuentra vigente la Ley Np 18.893,del
30 de diciembre de 1989, sobre Organizaciones Comunitarias Territoriales y
Funcionales14.Es una ley que no fue sancionada,discutida ni aprobada por los
parlamentarios elegidos democrticamente. Sin embargo, ello no parece
preocupar al Parlamento pues una nueva Ley de Organizaciones Comunitarias
ingres a trmite legislativo el ao 1991y, al cabo de tres aos, an duerme en el
Congreso.
Las juntas de vecinos no actan como clulas democrticas y
representativas en las unidades vecinales. Tienen escasa capacidad de
convocatoria y movilizacin. La relacin que establecen con el municipio se
orienta a obtener y conseguir cosas.En lugar de abrir canales de participacin,
los cierra, exigiendo el monopolio de la relacin de la comunidad con el
municipio.
Son necesarios compromisos explcitos de formacin y capacitacin de
lderes, de bsqueda por parte de los funcionarios municipales de canales de
comunicacin y accin local lo ms variados y representativos posibles. Son
necesarios tambin recursos para promover y apoyar la organizacin vecinal as
como la definicin de mecanismoseficientes de informacin a la comunidad.

13 El Consejo est compuesto en un 40% por representantes de las Juntas de Vecinos, en un 30%
por reptasentanta de organizaciones comunitatias de catdcter funcional y en un 30% por
representantes de organizaciones representativas de actividades productivas de bienes y
selvicios.
14 Esta L.ey derog la Ley NQ16.880promulgada en junio de 196&

212

CLAUDIA SERRANO

Pareciera ser que, en general, el tema de la participacin no se da

facilmente en los tiempos actualesen general en la sociedad y tampoco entre los
sectores pobres. Si en el pasado pensamos que la crisii econmica y polftica
fortaleci la solidaridad, hoy en dfa no podemos afirmarlo. La hiptesis de que la
pobreza genera espacios comunitarios igualitarios y participativos, que operan
como refugio solidario a la marginacin social, no tiene asidero en la realidad. Al
contrario, en el presente individualista, quienes optan por alternativas
comunitarias son grupos educados de sectores medios y no los pobres. Su
esfuerzo es de integracin social y de participacin en los beneficios que arroja el
crecimiento econmico.
Los estudios sobre pobreza y sobrevivenciadan cuenta de los esfuerzosque
van dando forma a un conjunto de redes sociales para hacer frente a la
sobrevivencia. Sm embargo, esta infinitesimal serie de comportamientos
asociativos que une a los pobres para resolver necesidades cotidianas en sus
espacios residenciales, no es sinnimo de participacin social en el sentido
democrtico y ciudadano que aqu se explora. Interesa la participacin social
como una opcin para producir algn cambio o para alcanzar un estado deseado
de cosas,y no como un conjunto de accionesrelacionadas con reproducir la vida.
Entonces, para qu o por que participan los pobres en sus poblaciones?
Participan si esperan y obtienen beneficios y oportunidades y, en este sentido, por
razones legtimamente individualistas e instrumentales. Si el municipio es visto
como una canal para el desarrollo de iniciativas concretas: iluminacin,
consultorio, jardn infantil, Leas verdes, etc., la comunidad ejercer algfm tipo de
presin y buscar un modo de influir en la toma de decisiones y, si la
municipalidad lo estimula y si corresponde, buscar los canalespara participar en
la gestin de esosservicios.
En esta lfnea, la participacin es un requisito de mayor eficiencia de los
programas sociales: nadie, como los propios vecinos, conoce y prioriza mejor las
necesidades de la comunidad. Por su parte, el aporte en gestin, trabajo
concreto, ideas y bienes materiales que aporta la comunidad, es un factor que
posibilita un nmero importante de iniciativas locales.
La participaci6n considera que el beneficiario opina, decide y tambin
acta, y que el resultado de las acciones no descansaslo en el tcnico que las
propone. La participacibn no es un instante en el tiempo ni es el modo de
incorporacin de la comunidad a una iniciativa concreta; es un proceso por
medio del cual los residentes de un espacio territorial conocen, gestionan y
modifican una oferta social. Desde esta perspectiva, corresponde apelar a los
criterios de eficiencia y democracia en la gestin de los servicios sociales en el
espacio 104 la participacin de la comunidad los hace ms eficientes y torna a
la accin estatal ms democrtica y ms cercana a las personas. Es desde aqu
que se puede construir la identidad de ciudadano y de posibilitar que los
beneficiarios de la accin social se relacionen con las autoridades y las otras
presenciaslocales desde esaidentidad.
La accin social en el nivel local requiere y necesita de la contraparte de los
beneficiarios, no en el animo de constituirse en un agente de promocin y

MUNICIPIO, POLITICA SOCIAL Y POBREZA

213

participacin social, sino para atender necesidadessocialescomplejas, de cara y

junto a quienes las sienten, como lmica alternativa de ser eficaz en la solucin de
los problemas.
VII. NUEVOS BENEFICIARIOS
ACCION SOCIAL

Y OTROS TEMAS DE LA

Tal como se ha mencionado, la poltica social implementada por el gobierno

democrtico cambi desde una orientacin asistencial a una que incorpora
nuevos temas y beneficitios, por primera vez considerados relevantes para la
accin social del Estado. Si bien estas nuevas tieas gozan de una definicin
nacional como &reasprioritarias, es en el nivel local donde ellas pueden efectivamente realizarseS:
La accin social del Estado se dirige a los sectoresmarginados, consideraudo entre ellos no ~610 a los ms pobres evaluados con algtn criterio
socioeconmico, sino a otros sectores sociales que, siendo de escasosrecursos,
presentan rasgos especificos que los sitan en una situacin particular de vulnerabilidad. En concreto, es el caso de los ancianos, las mujeres pobres jefas de
hogar, los jvenes de escasosrecursos, los discapacitados, las minorias tnicasindgenas, etc. Se trata de los llamados grupos vulnerables,que constituyen una
opcin de focalizacin mas compleja de la poltica pblica social (Ver artculo de
M. Schkolnik en este libro).
A modo de ejemplo es posible revisar algunasexperiencias.Se han iniciado
diversas actividades de apoyo y formacin de los adultos mayores pobres que
tienen por objetivo derrotar el sentimiento de abandono y de inutilidad que alcanza a quienes, terminada su vida laboral til, se ven excluidos de una sociedad
que privilegia la productividad. La modalidad de accibn pasa por el desarrollo de
experiencias colectivas de aprendizaje y de reentrenamiento asociadas a instancias de esparcimiento y recreacin.
En el caso de los jvenes, a travs de un programa de capacitacin laboral,
se les entregan herramientas que les permitan superar su condicin de
precariedad y defenderse en la vida a travs de la incorporacibn en el mercado
laboral16. Respecto de las mujeres pobres jefas de hogar, se han impulsado
proyectos piloto con una modalidad similar a la descrita para el caso de los
jvenes en lo que se refiere a los aspectos laborales. Sin embargo, su principal
caracterfstica es que, atendiendo a la realidad de duea de casa y madre de las
mujeres, ofrece junto a la alternativa de capacitaci6n laboral, lneas de apoyo al
rol materno abriendo oportunidades de cuidado infantil para menores en centros

15 Ver Un Proceso de Integracin al Desarrollo, MIDEPLAN, 1991.

16 Se trata de YII programa de caricter nacional, radicado en el Ministerio del Trabajo, que con
fondos del Banco Interamericano de Desarrollo ofrece a jvenes de ambos sexos,de entre 18 y
24 afics, de escasosrecursos y que no estudien ni trabajen, la oportunidad de participar en un
programa de capacitacin
laboral vinculado a prktica laboral. La particular modalidad de
asociar la experiencia de aula y la prktica laboral les entrega tanto formacin como experiencia y
facilita la posibilidad de su incorporacin estable al mundo del trabajo.

214

CLAUDIA SERRANO

abiertos y en establecimientos educacionales en jornada alterna al horario escolar. Asimismo ofrece atencin en salud, en justicia y asistencia social.
Junto con la tematica de los grupos vulnerables, surge la de las nuevasreas
de accin que requieren intervencin pblica. En particular, vale la pena mencionar la cultura, el medio ambiente, la justicia, la seguridad ciudadana y la
microempresa.
Slo en el campo de la cultura, y de manera an precaria, se desarrollan en
el mbito comunal iniciativas importantes. Ya sea a travs de la oferta de talleres
culturales o de la presentacin de cultura de calidad en el mbito popular, la experiencia indica la espectacular receptividad que ellas tienen. La cultura es, por
excelencia, un medio de integracin social y de dignitkacin de la persona
humana. Entendida como una oportunidad exclusiva de sectores acomodados,
representa una palanca efectiva de cambio en la manera de considerar a los sectores ms pobres y de ofrecer equidad e integracin social.
La calidad ambiental es tambin materia de inters de los sectores de escasos recursos, preocupados por actividades contaminantes en el entorno vecinal
y por materias referidas a higiene ambiental y saneamiento, los que se asocian
con calidad de vida y digniticacin. El tema tiene un componente modernizador
por cuanto es una reivindicacin que atraviesa, por diferentes razones y
expresndosede distinto modo, diferentes sectoressociales.
El tema de la seguridad ciudadana y la accin policial es tambin un asunto
que clama por accin estatal y frente al cual los sectores pobres se sienten
desprotegidos. Incipientes iniciativas de vincular participacin ciudadana a la
accin policial, por medio de radios vecinales conectadas a Carabineros, o la
instalacin de comisarasmviles itinerantes en el corazn de la vida residencial,
aportan a incrementar la seguridad y constituyen iniciativas interesantes de examinar, evaluar y replicar17.
Un 6rea pendiente de la accin social en el nivel local es la de justicia. En
este campo, definitivamente, se puede afirmar que para los pobres no hay
derecho a la justicia. Si bien existe el mecanismo de la Corporacin de Asistencia
Judicial, su capacidad de resolucin de los problemas es muy escasa.Adems, es
enorme la demanda que no se cursa porque las expectativas de obtener algn
resultado son remotas. La experiencia indica que la gestin de apoyo en
procedimientos legales, en especial en derecho de familia, impacta de manera
directa y sustantivasobre la calidad de vida de las personas.
Por ltimo, vale la pena destacar entre los nuevos temas el de la
microempresa, entendiendo por tal a pequeasy modestas unidades productivas
que constituyen el espacio laboral y de generacin de ingreso de un conjunto importante de poblacin pobre. En esta lnea se han desarrollado actividades tendientes a fortalecer la capacidad econmica y productiva de las microempresasy
mejorar la calidad de vida de los grupos familiares asociados a ella, por la va de
aumento de empleo e ingreso.
17 Esta experiencia se desarrolla desde hace dos aflos en la comuna de Santiago.
18 El Programa Nacional de Apoyo a la microempresa es desarrollado por el Fondo de Solidaridad
e InversiOn Socia!y SPejecuta cn tcxJoel pas

MUNICIPIO, POLITICA SOCIAL Y POBREZA

VIII.

COMENTARIO

215

FINAL

Las municipalidades deben y pueden jugar un papel relevante en la gestin

de polfticas sociales para hacer frente a la pobreza y marginacin social en sus
ms variadas expresiones. Son en el espacio local donde el Estado se enfrenta a
las personas, recibe sus demandas y se contacta con sus necesidades y
prioridades. La potencialidad del nivel local subyace en sus propias
caractersticas: hablamos de un espacio territorial acotado, con su historia, sus
progresos, sus necesidades y problemas. Es ah donde deben potenciarse las
respuestas.
El propsito ultimo de una accin social que pretende responder con
programas solidarios y equitativos a la postergacin social de importantes
sectores de la poblacibn, es buscar superar una condicin de carencia, en
cualquier mbito que sta se exprese,al interior del espacio territorial. Cualquier
acercamiento a las carencias pondr en circulacin un conjunto de problemas y
situaciones que requieren una perspectiva integral y participativa de
aproximacin. Hacerlo no es nada fcil. Las municipalidades y el pafs funcionan
por segmentosy olvidan el conjunto del sistema.Abrirse a esta nueva perspectiva
significa aceptar el cambio, aceptar que cada respuesta traer un nuevo
problema, porque esa es la dinmica del desarrollo. Cambiar la mentalidad en
esa perspectiva, ciertamente ms riesgosa, requiere de un ejercicio
democratizador al interior del municipio, por abrir oportunidades y reconocer la
experiencia de unos y otros buscando complementariedades.Pasapor asumir una
actitud ms agresiva frente al resto del Estado, proponiendo y exigiendo una
modalidad efectiva de integracin y coordinacin coherente con los
requerimientos que impone la dimensin territorial. La distribucin de
informacin y de fuerza polftica para negociar es necesariaentre los municipios,
los que aislados son poco fuertes para hacer ver y or susopiniones.
En ocasiones, los grandes problemas del desarrollo tienen que ver con la
disponibilidad de fondos, pero en muchos otros casos tienen que ver con la
capacidad tcnica, el conocimiento de las respuestas oportunas, la visin de
desarrollo local, la voluntad polftica, etc. En este sentido, la tecniticacin del
personal municipal resulta fundamental, y no slo de los funcionarios, sino
tambin de los directivos, alcaldes y concejales. Es fundamental realizar este
esfuerzo en coordinacin con el nivel central del Estado y con el conjunto de
municipalidades que enfrentan desafossimilares.
El esfuerzo planteado no debe entenderse como disruptor frente al Estado.
Por el contrario, es una avanzadams de la modernizacin y la descentralizacin.
Es por lo dems, una propuesta coherente con las directrices nacionales en
materia social y de gestin pblica. El que pueda llevarse a cabo depende, ms
que de los recursos o los permisos institucionales que ya estn dados, del
convencimiento de que la integracin social, la ciudadana y la democracia,
empiezan en el nivel local.

FOCALIZACION DE PROGRAMAS SOCIALES:

LECCIONES DE LA EXPERIENCIA CHILENA
DAGMAR RACZYNSKI

INTBODUCCION
En las ltimas dos dcadas,el concepto de focalizacin del gasto social ha
adquirido gran difusin en nuestra sociedad. La propuesta, que consiste en
concentrar el gasto social en la poblacin ms pobre, se propag como solucin a
una inquietud de tipo fiscal -reducir el gasto pblico a fm de equilibrar el
presupuesto fiscal- y otra de tipo social -paliar los efectos sociales de la crisis y
reducir la pobreza-. La hiptesis de la focalizacin afirma que, si el gasto social
se concentra &icamente en los sectorespobres, se ahorran los recursos que de
otro modo son captados por sectores con capacidad de pago, que no requieren
del apoyo estatal, ello, aun en un contexto de reduccin global de recursos,
permite destinar ms recursos a los sectores efectivamente pobres. As, la
hiptesis combina argumentos de eficiencia y de equidad social, El
planteamiento, al menos en su desarrollo inicial, opone polticas focaliiadas a
polfticas universales,y sostiene que las primeras son mas eficientes y aportan ms
a la equidad social que las segundas.
Con el tbrmino focalizacin, que no existe en la lengua espaola, han
ocurrido dos cosas diferentes. Por un lado, ha pasado a utilizarse para cualquier
situacin que implique priorizar, decidir o definir un blanco o meta. Por otro, se
ha convertido en un precepto sagrado en el debate tcnico-polftico, que se
defiende o se rechaza a ultranza. Rara vez se problematiza en el sentido de
reconocer modalidades distintas de focalizacin, de identificar las ventajas y
desventajas de stas y las situaciones en las cuales ellas se aplican. Este trabajo
pretende delimitar algunos conceptos bsicos y presentar los principales tpicos
estudiados en torno al tema, as como describir los rasgos centrales de la
experiencia de focalizacin en Chile, caracterizando los mecanismos de
focalizaci6n presentes en programas especficos,y extrayendo de ello lecciones y
sugerenciasde politica.
1.

CONCEPTOS Y TOPICOS BASICOS EN EL TEMA DE

FOCALIZACION

1.

POLITICAS UNIVERSALES, SELECTIVAS Y FOCALIZADAS

Es importante distinguir entre estostres trminos. Polticas universales son

aquellas que se disean en beneficio de todos los habitantes, sin importar sus
caractersticas personales, econmicas y sociales. Ejemplos de polticas

218

DAGMAR

FiACZYNSKl

universales son los subsidios a los precios de algunos bienes bsicos de consumo
masivo, campaas de vacunacin ante una epidemia, polticas generales de
proteccin del medio ambiente, programas de educacin en salud a travs de la
televisin. Si bien representan polticas dirigidas a toda la poblacin, con
frecuencia se disean bajo la hiptesis de que beneficiaran preferentemente a la
poblacin ms pobre. Ello ocurra, por ejemplo, con las polticas de subsidio a los
precios de algunos bienes de consumobsico, frecuentes en la regin en los aos
6oy7ol.
Politicas

selectivas son las que se formulan pensando en un grupo

destinatario especfico -segmento poblacional, actividad, organizacin o
localidad geogrfica-. En un nivel genrico, se diferencian dos criterios para
definir dichos grupos destinatarios: un criterio categorial, por el cual el grupo
destinatario se delimita segn alguna vulnerabilidad especfica asociada a una
situacin sociodemogrtica, de ciclo vital o de insercin productiva -por ejemplo,
los segmentos materno-infantil, jvenes, mujeres, ancianos, pequea empresa,
productores agricolas- y un criterio de pobreza, que delimita el grupo
destinatario segrnuna variable que refleja riesgo social, como el nivel de ingreso
del hogar, bajo nivel de aprendizaje escolar o precariedad de la situacin
habitacional. El trmino focalizacin se ha asociado a la delimitacin del grupo
destinatario segtn un criterio de pobreza. Polfticas focalizadas son aquellas que
se proponen beneficiar nicamente a sectores poblacionales que se hallan por
debajo de cierto umbral de pobreza o riesgo social.
Frecuentemente el criterio categorial se entrecruza con el de pobreza en
programas especficos: programas de capacitacin para jvenes pertenecientes a
hogares de escasosrecursos, programas de alimentacin complementaria para
madres embarazadasy nios menores de 6 aos con desnutricin, programas de
mejoramiento de la calidad de la educacin bsica que priorizan sus acciones en
las escuelas con un bajo nivel de aprendizaje. De esta forma, se hace una
distincin entre polticas selectivas que benefician a todas las embarazadas,
menores de 6 aos, jvenes, etc., y polticas selectivasfocalizadas dirigidas a los
estratos ms carenciados o dbiles al interior de dichos segmentos.

2.

TOPICOSY CONCEPTOSEN EL TEMA DE IA FOCALIZACION DE

PRPOGRAMASSOCIALES

El estudio quiz ms completo sobre los mecanismos de focalizacin

afirma:
Se tiene una buena comprensin de los aspectosconceptuales de la
focaltiacin. La focalizacin es deseableporque con ella es posible
concentrarlos gastosdestinadosa los programas socialeso de alivio a la
pobreza en las personas que m&s pueden beneficiarse de ellos. Ello

Esta poltica ha mostrado ser paco eficiente, tanto en una evaluacin econmica como en una
social.

FOCALIZACION

DE PROGRAMAS

SOCIAL&5

219

economiza dinero y mejora la eficiencia de los programas. Los

beneficios derivados de esta eficiencia mejorada deben ponderarse
contra los costos administrativos de la focalizacin, y contra cualquier
efecto desincentivante y problemas en materia de economa poltica.
Asi en la prctica las decisiones relacionadas con la focalizacin
dependen de los costos y beneficios relativos de las diferentes opciones
(Grosh, 1992, p. 1).

El estudio en cuestin, basado en la experiencia de nueve pases

latinoamericanos (incluido Chile), identifica mecanismos alternativos de
focalizacin, estima los costos administrativos asociados a ellos, evala los
resultados en cuanto a evitar fdtraciones e identifica requisitos y problemas
administrativos en la experiencia prctica. El estudio aporta importantes
conocimientos sobre instrumentos alternativos y requerimientos administrativos y
de informacin. La afirmacin inicial -se tiene una buena comprensin de los
aspectosconceptuales de la focalizacin- es cierta a nivel tcnico-operacional de
programas aislados, pero se torna dudosa cuando el tema se inserta en un marco
mas global de estrategia social y de combate a la pobreza. A este nivel sistmico,
un programa altamente focalizado no siempre es ms eficiente, y no
necesariamente contribuye a una mayor equidad social. La decisin de focalizar
implica reflexionar sobre qu, cuanto y cmo focalizar, identificando los lmites
de la focalizacin y las restricciones que desde el sistema sociopolftico recaen
sobre ella.
A.

Aspectos tcnicos y operacionales de la focalizacin

Tres son los tpicos principales en este mbito: mecanismose instrumentos

para seleccionar los beneficiarios, costos administrativos y psicosociales de la
focalizacin e identificacin de errores de la misma.
Mecanismos e instrumentos de seleccin de beneficiarios

Se distinguen tres mecanismosprincipales de focalizacin segtn si priorizan

la demanda (potenciales beneficiarios directos, sean stos hogares, personas o
unidades productivas), la oferta (caractersticas de las entidades que ofrecen
prestaciones o servicios o subsidios) o reas geogrficas (todos los hogares de
determinada area que califica de pobre tienen derecho a recibir el servicio o
subsidio).
Por otro lado, la focalizacin se puede lograr a travs de la aplicacin de un
instrumento especfico de seleccin de beneficiarios, o a travs del propio diseo
del programa. En este ultimo caso, el programa se disea de tal forma que la
entrada al mismo sea atractiva slo para los beneficiarios, ya sea por su
modalidad especfica de funcionamiento -como gratuidad o alternativas de
copago, localizacin, accesibilidad fsica, horario, etc.- o por el tipo de beneficio
que se distribuye (diseiro autofocalizante).

DAGh4AR RACZYNSKI

220

Los mecanismosde focalizacin que se apoyan en la demanda requieren de

un instrumento que permita discriminar la situacin de pobreza o riesgo social de
una persona, de un hogar o de una unidad productiva que demanda los beneficios
de un programa o servicio. El mecanismo supone que los integrantes del grupo
destinatario se acercarn al servicio o programa y demandarn sus beneficios.
Slo los recibirn las unidades que caMcan de pobre o en riesgo social, el resto
no es atendido o es atendido mediando un copago. Esta forma de focalizacin
privilegia una relacin individual del beneficiario con el programa o servicio.
Cuando la focalizacin se apoya en la oferta, se beneficia a un servicio
(establecimiento) que entrega o ejecuta las actividades del programa. La
focalizacin se realiza identificando los servicios/establecimientos ms
vulnerables o ms necesitados, y que atienden preferentemente a la poblacin
ms pobre. El supuesto es que ciertas caracteristicas de dichos establecimientos
-localizacin, modalidad de funcionamiento, prestigio o status social, calidad de
la prestacin- los hacen poco atractivos para la poblacin no pobre.
La focalizacin por rea geogrtica requiere identificar territorios
relativamente homogneos en los cuales haya una fuerte incidencia de pobreza.
Para ello debe reunir informacin que permita identificar las Areas geogrficas
ms postergadaso pobres y, en lo posible, contar con antecedentesque permitan
diagnosticar los condicionantes de la pobreza y priorizar programas acordes con
este diagnstico.
Costos de la focalizacin

Focalizar los programas sociales conlleva un costo administrativo que

corresponde a las tareas de elaboracin, aplicacin, actualizacin y control de los
instrumentos de seleccin (fichas socioeconmicas, entrevistas domiciliarias,
caracterizacin de establecimientos, mapas de pobreza, etc.). El estudio citado
ms arriba seala que, en programas aislados,el costo administrativo vara entre
un 0,4 y un 29% del costo total del proyama, siendo algo ms alto al utilizar
mecanismosque se apoyan en la demanda .
Diversos autores han resaltado que los programas sociales altamente
focalizados tienen asimismo un costo psicosoeial, definido como el costo de la
estigmatizacin social y de estimular la dependencia de la poblacin de los
programas del Estado, que inhibira la iniciativa y creatividad de los beneficiarios
para la solucin de sus problemas. El costo de la estigmatizacin social parece
ms fuerte en los programas que asumen mecanismos de focalizacin apoyados
en la demanda y cuya unidad es el individuo o la familia, puesto que, para
acceder al beneficio, los beneficiarios deben reconocer y hacer pblica su
pobreza, lo que generalmente es visto como una humillacin, que frena la
demanda por el beneficio al cual se tiene derecho.

Los estudios especficos de cada programa, contenidos en el volumen II de la publicacin, dan

cuenta de enormes dificultades para estimar las costos administrativas atribuibles a la
focalizacin y arrojan dudas sobre las estimaciones.

FOCALIZACION

DE PROGRAMAS

SOCIALES

El riesgo de ahogar la iniciativa personal o comunitaria a veces se asocia al

mecanismo de la focalizacin y a veces a la naturaleza del programa. Los
programas de subsidio directo y de transferencias de ingresos son los ms
propicios para crear este tipo de efecto. Al facilitar la subsistencia material de los
ms pobres, desincentivan el autoesfuerzo y la generacin personal de recursos.
Anlisis de la experiencia de los programas asistenciales en Estados Unidos
sealan que estos programas desincentivan el esfuerzo personal de bsqueda de
empleo.
Los errores de focalizacin
El objetivo de la focalizacin es que los recursos de un programa social
lleguen nicamente a la poblacin cuya situacin econmica o social se sita por
debajo de determinado umbral o nivel y que, en lo posible, todos los integrantes
del grupo destinatario se vean favorecidos por el programa. En este contexto, se
definen dos errores de focalizacin: el de inclusin y el de exclusin (Cornia y
Stewart, 1992).
El error de inclusin surge al filtrarse el beneficio hacia segmentos sociales
excluidos del grupo destinatario. La medida directa de ello es el porcentaje de
beneficiarios efectivos que no corresponde al grupo destinatario.
En el error de exclusin, la mirada recae sobre la brecha entre el universo
del grupo destinatario del programa y los integrantes efectivamente acogidos por
l. La medida directa corresponde al porcentaje de integrantes no cubiertos por
el programa. No obstante presentar muchas veces una magnitud considerable,
este error casi no se estudia, en particular en pases grandes y sin tradicin de
programas universales, y es particularmente grave cuando ocurre en programas
que aluden a necesidades bsicas que, de no ser oportunamente satisfechas,
provocaran secuelas de por vida, como una alimentacin no adecuada o la
ausencia de estfmulos sociosicolgicos en nios pequeos.
Comparacin de los mecanismos de focalizacin
El Cuadro N* 1 compara los mecanismos de focalizacin segtn tres
aspectos: el uso o no de instrumentos ad hoc de seleccin de beneficiarios, el
nivel potencial de costos administrativos y psicosociales, y la presencia y
magnitud de los errores de inclusin y exclusin.
En general, la focalizacin por el lado de la demanda conlleva mayores
costos administrativos y psicosociales, y menores errores de inclusin. El error de
exclusi6n depende de la aceptacibn del programa, del mecanismo utilizado -si,
en opinin de los usuarios, ste implica una estigmatizacin social negativa, el
error ser mayor-y del monto de recursos disponibles.
La elaboracin de criterios e instrumentos de seleccin es ms fcil cuando
sta se aborda desde la oferta. Los mecanismos no implican mayores costos
administrativos y no estigmatizan directamente a los usuarios. Pero el error de
inclusin es ms alto. Por esta razn, aveces se complementa con un mecanismos

DAGMAR RACZYNSKI

222

Cuadro Ne 1. Mecanismos de focalizacin: Bondades y desventajas

1. Instrumentood
hoc de seleccin

Oferto

Areo geo&co
(tenilorios que
califican de
pobres)

DtT?KUZdU
(idmtificnci6n
de hogares o
personas pobres)

(establecimienfo
y nonualeza del
benejido)

Aveces

Bajo

Intermedio

Baja
Bajo o
intermedio

Intermedia
Bajo

2. costos

- Administrativo
Alto
- Dificultad de tener
informacin actualizada Alta
- Psicosocial
Alto
3. Errores

- De inclusin
- De exclusin

Intermedio o alto segn

tamafio y homogeneidad
del rea.
Depende del monto de recursos,aceptacin del programa,
accesibilidad al mismo y tamao del grupo-destinatario
Bajo

Intermedio

de copago, lo que exige contar con un instrumento de seleccibn que permita

ftrar los usuarios segn su nivel de ingreso, tarea a su vez engorrosa en lo
administrativo y frecuentemente poco efectiva en cuanto a la recuperacin
efectiva de recursos. El error de exclusin depende de la accesibiidad y la
aceptacin social del servicio o programa.
La focalizacin por rea geogrfica requiere disponer de mapas de pobreza
o riesgo social a un nivel geogratico relativamente desagregado. Resulta
pertinente en pasescon bolsones geogrficos de concentracin de pobreza. Este
mecanismo, en general, no tiene costos psicosociales ni administrativos
particulares. Si los recursos son suficientes, no debieran existir errores de
exclusibn; los de inclusin pueden ser altos, en particular cuando las &reas
geogrficasson de gran tamao y muestran una alta heterogeneidad social.
No hay un mecanismo de focalizacin mejor que otro. Cada uno tiene
bondades y limitaciones. Muchas veces se utilizan combinadamente. La
oportunidad de uno u otro, o de combinacionesde ellos, depende de los objetivos
y naturaleza de los programas sociales,de circunstancias particulares relativas a
magnitud y caractersticas de la pobreza, de aspectos institucionales y de la
disponibilidad oportuna y actualizada de informaci6n3.
3

Ello se desprende del anlisis realizado pcx Grosh (1992), particularmente del cuadro resumen
9.1 sobre opciones de focalizacin (pp. 162-165).

FOCALIZACION

B.

DE PROGRAMAS

Conceptualizacin

SOCIALES

223

de la pobreza y focalizacin

Los tpicos tcnico-operacionales y las decisiones que se adoptan en

programas especficos estn infhridos por opciones poltico-conceptuales. Si la
pobreza se visualiza como una carencia que afecta a personas u hogares, se
optar por programas que van en apoyo directo de stas, privilegiando un
instrumento de focalizacin que se apoya en la demanda y que discrimine entre
personas y hogares segn situacin socioeconbmica. Esta opcin ilustra la
posicin ms ortodoxa de focahzacin: los programas parten del supuesto de que
el apoyo directo a las personas u hogares pobres les permitir& abandonar su
situacin de pobreza.
Si sta es entendida como un fenmeno producto de la estructura de
oportunidades que enfrenta el hogar (las personas),y de la interaccin entre su
propio capital social y el contexto sociocultural y econmico en el que se
inserta, se adopta un diagnstico ms complejo sobre la pobreza y sus
condicionantes; junto con beneficiar directamente a las personas y familias
pobres, los programas intentaran crear oportunidades de empleo, de generacin
de iugreso y de integracin social. Por ejemplo, se entrega capacitacin laboral a
los jvenes y, paralelamente, se crean incentivos a las empresas para que
contraten a los jvenes capacitados.Los programas van dirigidos a fortalecer las
potencialidades de un joven, un hogar, una organizacin o una comunidad pobre,
entregandolcs herramientas y oportunidades para que con su esfuerzo personal
puedan salir de la situacin que los aqueja. Se reconoce que la pobreza no es una
cuestin nicamente individual o familiar, sino que tambin tiene que ver con las
posibilidades y limitaciones locales (geogrtlficas, de recursos productivos, de
transporte y dotacin de servicios, etc,), por lo que no basta actuar sobre las
limitaciones y carencias a nivel individual o familiar.
C.

Economa poltica de la focalizacin

Diversos trabajos han planteado que una focalizacin estricta de los

programas pblicos en los sectores ms pobres no es viable desde un punto de
vista polftico. Tales sectores, por lo general, casi no tienen voz ni poder de
negociacin, por lo que requieren del apoyo de los sectoresmedios para asegurar
la sustentabilidad en el tiempo de los programas que los benefician. Bamberger
(1993,p.42-43) afirma que:
Ipara que los programas orientados al alivio de la pobreza sean
sostenibles, es necesatio que cuenten con apoyo de gran parte de Ia
poblacin. Pero los programas destinados a ofrecer beneficios a los
pobres exclusivamentepocas vecescuentan con apoyo suficiente para
garantizar que se dispondr de los recursosnecesanospara su operacin
ininterrumpida. Aunque se disponga del respaldo necesatiopara iniciar
un programa, con el tiempo ste se ver socavado, de modo que ser&
difcil sostenerlos programasfocalizados.

224

DAGMAR RACZYNSKI

Otros argumentan que, en trminos de gobernabilidad y estabilidad

democrtica, una poltica social demasiado focalizada puede tener resultados
sociopolticos no deseados, en particular si se trata de polticas anteriormente
ms amplias, porque afectan negativamente a los sectores medios, dotados de
ms recursos polfticos que los pobres para movilizarse en contra de los gobiernos.
Si las polfticas pblicas no responden al menos parcialmente a los intereses de
dichos sectores,pueden poner en jaque a nuestrasfrgiles democracias.
II.

LA EXPERIENCIA

DE FOCALIZACION

DE CHILE

La trayectoria de las polticas sociales en Chile permite identificar tres

grandes fases, que se asocian con maneras diferentes de visualizar la polftica
socia14.La focalizacin tiene una presencia y un significado distinto en cada fase
(ver Cuadro N* 2).
1.

AUSENCIA

DE FOCALIZACION

(1930-1973)

Chile ostenta un sistema de polfticas sociales de larga data, cuyo origen se

remonta a los anos 20, al asumir gradualmente el Estado la responsabilidad
directa, no slo de la formulacin y linanciamiento de los programas sino tambin
de su ejecucin. Si bien en un principio el sistemase plante6 como uno focalizado
-un Estado protector de los sectoresmas desvalidos,lo que a comienzos de siglo
implicaba a obreros urbanos y mineros-, la dinmica de expansin del sistema
-en el que los sectores medios, la burguesa industrial y los trabajadores urbanos,
a travs de sus organizaciones y de los partidos polfticos presionaban sobre el
Estado- condujo a un sistema de cobertura creciente, internamente fragmentado
y estratificado, no siempre eficiente y escasamentefocalizado. Los intentos de
racionalizar y perfeccionar el sistema rara vez lograron el necesario consenso
polftico para ser aprobados. Intereses corporativos y polticos divergentes, con
frecuencia polarizados, dominaron la arena y frenaron la aprobacin y aplicacin
de propuestas de cambio.
No obstante esta dinmica de expansin, se consolid un sistema
significativo de polfticas sociales que dot al paIs de una infraestructura de
servicios sociales y gener una demanda por stos.Hacia 1970, la tasa bruta de
matrcula en la educacin bsica alcanzaba al 94% de la poblacin entre 6 y 14
aos, un 70% de la poblacin econmicamenteactiva estabaafiliada al sistemade
previsin social, la cobertura de agua potable y de alcantarillado era de 66% en
reas urbanas y de 31% en reas rurales, un 80% de nacimientos contaban con
atencin profesional en el momento del parto, y un porcentaje similar de
defunciones, con certificado mdico. A la vez, hubo avancesimportantes en los

4
5

Ver Arellano (1985, ca&%1); Rxzynski (1992); Schkolnik (1991).

El eje que defina la incorporacin al sistema y la calidad de los beneficios era la insercin
laboral y el subsistema de seguridad social al cual Cstadaba acceso.Las polticas en el mbito
educacional tuvieron un caricter mAsuniversal.

FOCALJZACION DE PROGRAMAS SOCIALES

225

Cuadro N* 2. Chile: Sntesis de la accin pblica en el mbito

de las polticas sociales
(1940-1994)

Focalizacin

19401973

1973-1990
Gobierno Militar

1990-1994
Gobierno democr6tico

Poca preocupacin
Enfasis en programas
universales
(nominalmente)

Preocupacin
fuerte
Implementacin
de instrumentos
de seleccinde
beneficiarios

Preocupaci6n fuerte
pero no exclush
El pafs requiere de inversin
en programas no focalizados
Disefio de instrumentos
de focalizacin territorial

GNpOS
Definicin ambigua
destinatarios de las Materno infantil
polticas

Hogares pobres y
segmentomatemoinfantil

Acceso al sistema

Insercin laboral

Nivel de ingreso
Situacin social

Niel de ingresa
Situacin social y
vulnerabilidad
qecffica

Prioridad
polftica y social

Inversin en
servicios sociales
Ampliar cobertura

Llegara bolsones
de pobreza
Enfasis en subsidios
asistenciales
y transferencias

Calidad de los servicios,

equidad en resultados
Inversi6n en capital
humano y apoya
prcductivo
Dar voz a los
beneficiarias
Abrir canalesde
participacin

Asignacin
del gasto

Subsidio a la
oferta
Presiones de grupos
Asignacin histrka

Preferencia por
subsidios a la
demanday paga por
accionesrealizadas

Subsidias a la oferta
ya la demanda
dependiendo de los
plDgl-IlYdS.

Nivel del psto

social

Creciente
Sin claridad en el
financiamiento

Descentraliicin

Ausente
Administracin
central y vertical

Desconcentracin
de los servicios
Administracin
municipal

Descentraliicin
poltica

Ektadokctor
privado

Estado norma,
financia y

Ektado norma y
aporta al

Similar a fase anterior

Mayor 6nfasi.ven el

Sectores pobres

Nii%, j6venes, mujeres

tercera edad,
grupos tnicos

Creciente asegurandoel
debido financiamiento

(Contina pr6xIma pagina)

DAGMAR RACZYNSKI

226

1940-1973

1973.1990
Gobierno Militar

1990.1994
Gobierno dmwxr6tico

ejecuta la

financiamiento de los
programas para

Papel regulador
del Estado

poltica social

los ms pobres,
supervisa y evala

Ejecucin municipal
y por privados
Privatizacin
de los servicios
socialespara los
estratos medios y altos
Injerencia de
prestadores de
setvicios

Alta

Baja

Creciente

Poltica social /
Poltica social
poltica econmica sobrepasa
la econmica

Poltica social
subordinada a la
econmica

Politica social
integrada y
complementaria a
la econmica

Rol del Estado

Subsidiario

Integrador

Benefactor

Fuente: Adaptado de Raczynski (1994).

indicadores tradicionales de desarrollo humano (alfabetismo, expectativas de

vida al nacer, mortalidad infantil y en la niez).
El Estado asumi un papel creciente en el fmanciamiento, la gestin y la
produccin directa de los servicios o programas sociales. Adems, operaba a
travs de polticas de empleo -salarios, condiciones laborales, sindicalizacin y
negociacin colectiva-, de fijacin a precios de bienes y servicios bsicos que se
supona eran consumidos por los sectoresde menores ingresosy, hacia el final del
perodo, a travs de polticas de apoyo a la organizacin vecinal y comunitaria
urbana (promocin social) y campesina (sindicalizacin), as como mediante
reformas estructurales que afectaron la tenencia de la tierra (reforma agraria).
El gasto pblico social creca cada ao, alcanzando a ms del 20% del PGB
en 1970. A ines de los 60, -pese a reconocidas desigualdades sociales y
regionales, a un claro sesgo urbano en la localizacin de los servicios, a
problemas de inasistencia, repitencia y desercin escolar, a la presencia de
demanda insatisfecha en salud y a significativas ineficiencias administrativas-, el
impacto distributivo del conjunto de las acciones sociales que contaban con
apoyo estatal era ligeramente progresivo. El 30% ms pobre de las familias
captaba el 18% de los beneficios del gasto social (descontando tributacin y otros

FOCALIZACION

DE PROGRAMAS

SOCL4LE.Y

227

impuestos), mejorando su 8% de participacin en la distribucin original del

ingreso. No obstante, slo en los programas de salud y educacin bsica el
beneficio por familia era ms alto en los sectoresms pobres que en los de mejor
posicin relativa (Foxley, Aninat y Arellano, 1981). Exista un amplio espacio
para una asignacin ms progresiva del gasto social.
Esta acumulacin de esfuerzos durante ms de cuatro dcadas facilit la
aplicacin de programas focalizados en los anos 70. Al mismo tiempo, los
problemas y las ineficiencias que fue acumulando el sistema que no fueron
pocos- hacan necesario introducir reformas, tarea nada fcil en un sistema que
creci debido a las conquistas y presiones de grupos de inters polftico y
corporativo.
2.

EL IMPULSO ALA FOCALIZACION (197340)

A.

Contexto de la polftica social

El gobierno militar introdujo cambios radicales en la economa

(liberalizacin, apertura externa, privatizacin) y tambin en el sistema de
polfticas sociales.Los cambios estuvieron marcados por la fosofa neoliberal y la
idea de un Estado subsidiario: el tamao del Estado deba reducirse, y el
mercado asumir el m&ximo posible de decisiones relativas a la asignacin de
recursos y la provisin de los servicios. El objetivo prioritario en lo social se
defini como erradicar la extrema pobreza. El Estado deba limitarse a
beneficiar a aquellos hogares que no estaban en condiciones de atender por s
mismos sus necesidades bsicas ms urgentes. El grupo destinatario prioritario
fue el de los nios pequeos de hogares pobres, en el entendido de que
programas de inversin en capital humano a temprana edad (alimentacin,
salud, educacin) aseguraranla igualdad de oportunidades.
A partir de la segunda mitad de los aos 70, el gobierno impuls una
polftica sistemtica de focalizacin. Paralelamente, traspas la gestin de los
servicios sociales a instancias descentralizadasdel Estado y al sector privado, y
promovi modalidades de asignacinde recursos que privilegiaban la demanda y
que estimulaban la competencia entre los servicios. El Cuadro NP 3 enuncia las
reformas y medidas ms relevantes.
No corresponde una evaluacin de tales medidas en este trabajo. No
obstante, es importante sealar que se dieron bajo un rgimen polftico autoritario
que ejerci un fuerte control sobre las organizacionesy la expresin colectiva de
las demandas sociales. Salvo la oposicin de parte de algunos gremios con poder
de presin -los mdicos, principalmente-, no hubo debate pblico en torno a
ellas, que se disearon puertas adentro y se impusieron del mismo modo.

El caso ms claro es el de los programas de salud materna infantil, que se sintetiza en el punto 2.
D de este trabajo.

22X

DAGMAR RACZYNSKI

Cuadro Np 3. Ejes ms importantes de las reformas en el mbito social

bajo el Rgimen Militar

Gasto pblico social

P--S)

Reduccin del GPS desde 2035%

del PGB, en 1970,a 15% en 1980

Focalizacin de los
prograamassociales

- Traslado de recursos del nivel universitario

al bhico y preescolar
- Prdida de gratuidad de la educacin
universitaria
- Concentracin de re.cursosen la atencin
primaria yen programas materno-infantiles
- Prdida de gratuidad de la atencin
curativa en el SNS
_ Desarrollo de una red social compensatoria
- Diseto de instrumentos para identificar
la poblacin ms pobre

Red social

Descentralizacin
Salud
Educacin, salud,
red sccial
Privatizacin

Previsin social
Salud
Educacin
Educacin, salud,
vivienda

Incorporacin de
mecanismosde mercado
en el funcionamiento
del sector pblico

Salud, educacin
Vivienda

Fuente: Adaptado de Raczynski (1994)

- Regionalizacin incipiente de los Ministerios

- Creacin del Fondo Nacional de Desarrollo
Regional
- Subdivisin del SNS en 26 Setvicios de
Salud Regionales
- Traspaso de la administracin a los
municipios
- Creacin de un sistema privado de
capitalllcin individual
- Creacin de Instituciones Ptidas
de Salud Previsional (ISAPRFJ)
- Estmulos a la creacin de
escuelasprivadas subvencionadas
- Subcontratacin de servicios al
sector privado
- Asignaci6n de recursas segn atenci6n
prestada y segn alumno atendido
- Subsidio directo a la demanda
- Liberalizacin del mercado de suelo urbano

FOCALIZACION

DE PROGRAMAS SOCIALES

229

Pese al contexto sociopoltico cerrado, las reformas no se concretaron

cabahnente7,de modo que al comenzar la dcada del 90 el Estado continuaba
siendo responsable de ms de la mitad de los servicios. Algo ms del 60% de la
matrcula escolar estaba en manos municipales, y el 90% contaba con
financiamiento fiscal. Entre el 60 y el 65% de la poblacin reciba atencin en el
sistemapblico de salud, porcentaje slo un poco inferior al de 1970.
El proceso de descentralizacin se tradujo basicamente en una
desconcentracin de servicios y responsabilidadesadministrativas hacia el nivel
local, con debilidades reconocidas en equipos humanos, instrumentos de trabajo
y recursos monetarios, con relaciones centrales-localesrestrictivas a la iniciativa
local, y autoridades que respondan al centro y no estaban sometidas ni a
procesos de eleccin democrtica ni a instancias de escrutinio pblico
(accounfubizify).
B.

La poltica de focalizacin

La poltica de focalizacin se impuls en un contexto de reduccin global

del gasto pblico y de incremento en la magnitud de la pobreza en ingreso y
deterioro en la distribucin del ingreso familiar. El porcentaje de hogares pobres,
que era de 17% cn 1969,se elev al 45% en 1985,cayendo gradualmente despus
al recuperarse la economa: 38% en 1987y 34% en 19908.El gasto familiar per
cpita descendi en trminos absolutos en el 60% de los hogares ms pobres,
aumentando en el 20% ms rico. El gasto pblico social disminuy, aunque en
menor grado que el gasto pblico total. Ademas, las reformas institucionales que
afectaron a los sectores socialestuvieron un costo y ejercieron presiones sobre el
presupuesto fiscal, en particular la de la previsin social, que perdura hasta el
presente, disminuyendo la disponibilidad de recursos para los sectores ms
pobres.
La poltica de focahzar el gasto y los programas sociales en los sectores
ms pobres se expres en decisiones a distinto nivel. Hubo una reestructuracin
intrasectorial del gasto en educacin y salud, en el sentido de priorizar los niveles
menos complejos de atencin por sobre los ms complejos. En educacin,
disminuyeron los recursos destinados a la educacin universitaria y aumentaron
-al menos en una primera fase- los destinados a la enseanza bsica y
7

8
9

Entre los factores que frenaron los cambios, cabe mencionar la vigencia de una tradicin segn la
cual el Estado juega un papel fundamental en la oferta de servicios de educacin y salud, la
conducta de los profesionales, tcnicos y funcionarios involucrados en la entrega de los servicios
sociales; la dbil respuesta del sector privado, la precarkdad de las instancias de gobierno
regional y local y la recesin de 1982-83,que impidi contar con los recursos necesarios para
financiar debidamente las reformas.
La mcdicibn del ingreso familiar incluye los ingresos que los hogares reciben por mnccpto de
subsidios monetarios o transferencias en ingreso provenientes de los programas sociales. No
incluye las transferencias de servicios ptistos gratuitamente por el EFtado.
INE, Encuesta de PresupuestosFamiliares de l%P, 1978y 1988.Los datos corrwponden al Gran
Santiago. El gasto familiar per cpita del quintil ms bajo, en 1988, ea un 16% nus bajo que en
1978 y un 42% ms bajo que en 1969. Para el quintil siguiente, las cifras son 12 y 30%,
respectivamente.

230

DAGMAR RACZYNSKI

prebsica. La educacin superior dejb de ser gratuita. En salud, los recursos se

trasladaron desde la atencin secundaria y terciaria a la atencin primaria,
perfeccionando los programas de salud y nutricin materno-infantil, de larga
tradicin en el pas. Se reglament la introduccin de tarifas y se elimin la
gratuidad automtica en la atencin curativa de salud en el sistema pblico. Las
inversiones en salud y en educacin, que disminuyeron fuertemente, priorizaron
los lugares geogrticamente aislados y socialmente postergados. Hubo tambin
un fuerte deterioro en las remuneracionesreales en salud y educacin.
En los peores momentos de crisis econmica (197576 y 1982~83),se inici o
ampli una red social de proteccibn del trabajador y su familia frente a
situaciones de cesantia y catda de los ingresos. En 1975 se cre el Programa de
Empleo Mfuimo (PEM), y en 1982 el Programa de Ocupacin para Jefes de
Hogar (POJH); ese ao se cre tambin un subsidio mico familiar (SUF) para
los nios de hogares pobres que nunca haban recibido la asignacin familiar
derivada del sistema de previsin social o que, por cesanta del padre o de la
madre, hablan perdido ese beneficio; y se ampli el programa de pensiones
asistenciales orientado a la poblacin pobre mayor de 65 aos y a los
incapacitados que no reciban subsidio o pensin del sistemade seguridad social.
Simultneamente, se perfeccionaron y focalizaron programas preexistentes
en los sectores de educacin y salud, amplindose las instancias de cuidado
infantil (jardines y centros abiertos) en reas de pobreza y privilegiando la
asistencia de nios con riesgo de desnutricin. Se mejoraron programas
sectoriales de larga data, focalizando sus beneficios en nios pequeos y en
escolaresen situacin de riesgo social.
Para evitar la filtracin de los beneficios hacia otros grupos de poblacin, se
dise y aplic un instrumento de seleccin de beneficiarios: la ficha CAS o ficha
de estratificacin social3. Por otro lado, se tomaron medidas que estimularon la
creacin de servicios privados de salud y de educacin para la atencin de los
sectores medios y altos (ISAPRES, centros de estudios superiores, universidades
privadas, etc.). En aquellos servicios en los cuales el Estado tradicionalmente
entregaba atencin gratuita o altamente subsidiada, se introdujeron mecanismos
de copago para los sectores sociales en mejor posicin relativa. En el sector
vivienda se impuls un sistema de subsidio a la demanda donde los beneficiarios
son seleccionados en funcin de su ahorro previo, tamao familiar y nivel

10 La educacin superior, que hasta 1979reciba un tercio o ms de los recursos fiscales del sector,
en 1989 recibi algo ms de un quinto. LOs recursos destinados a la educacin prebsica se
elevaron de un l-2% a un 8%, los de bsicade un 40 a un SO%,y los de media de 15 a 20%.
11 El nmero de camas hospitalarias en el sector pblico se mantuvo sin grandes alteraciones (entre
32 y 33 mil), el nmero de consultorios, postas y estaciones mkdicas rurales aument
significativamente (los consultorios, de 120, en 1970, a 345 en 1990; las postas rurales, de 770 a
1.040; las estacionesmdicas rurales, de 769 a 1.214).
12 Vergara (1990) analiza y evala las caractersticasy dificultades de esta red.
13 La sigla CAS corresponde a Comit de Asistencia Social, entidad creada en los municipios en
1979 con el objetivo de realizar diagnkticos sociales, definir prioridades, coordinar la labor de
los diversos agentes que operan en materia social en la comuna, entregar prestacionesy subsidios
y evaluar programas sociales.

FOCALI7~CION

DE PROGRAMAS

SOCIALES

231

socioeconmico. La localizacin y construccin de las viviendas sociales se

traspas al sector privado.
Indispensables
para
la polftica
de focalizacin
fueron
los
estudios-diagnstico sobre la magnitud, localizacin y caractersticas de los
sectores beneficiarios de la poltica social. A partir de la informacin proveniente
del Censo de Poblacin y Vivienda de 1970 se construy cl primer Mapa de la
Extrema Pobreza14, que cuantifica la poblacin pobre y la clasifica por
localizacin geogrfica y otras caractersticas. El mapa detect comunas con
concentracin de pobreza (en vivienda y equipamiento), permiti identificar
problemas de inasistencia y desercin escolar en reas rurales, y saber que los
niios constituan el estrato de edad ms afectado por la pobreza, por lo que la
asignacin de recursos se orient hacia estos segmentos de la poblacin.
Para evaluar a quines benefician los programas sociales, se dise la
Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional (CASEN), basada en una
muestra de ms de 20 mil hogares, representativa a nivel nacional, regional y
urbano-rural. Esta encuesta, que se ha aplicado -con modificaciones- en 1985,
1987, 1990 y 1992, es un instrumento oportuno para conocer los sectores
cubiertos y no cubiertos por los principales programas sociales, y para
profundizar sobre la magnitud y las caractersticas de la pobreza en el pafs. Esta
se mide comparando el ingreso familiar per cpita de los hogares con el costo de
una canasta bsica de alimentos por persona (lfneas de pobreza) y tambin en
tbrminos de insatisfaccin de necesidades bsicas (vivienda, infraestructura
sanitaria y equipamiento del hogar y educacin).
Para apoyar la focalizacin en el sector salud se aplic un sistema de
medicin regular del estado nutricional de los nios que asisten al programa de
control del nio sano (ms del 70% de los menores de 6 aos en el pafs, y ms del
95% en areas rurales y urbanas pobres).

C.

La ficha CAS: focalizacin apoyada en la demanda de hogares o personak6

La ficha CAS es un cuestionario de caracterizacin socioeconmica que se

utiliza para identificar a la poblacin en extrema pobreza a fm de focalizar en ella
los beneficios de algunos programas sociales. La ficha fue elaborada por el
gobierno central. Su aplicacin e interpretacin es de responsabilidad municipal.
Iniciahnente (fines de los 70), se defini un conjunto amplio de objetivos, que
iban desde hacer diagnsticos sociales comunales hasta distribuir subsidios de
diferente tipo. Con el tiempo, los objetivos de la ficha se fueron restringiendo. En

14 El estudio define un ndice de extrema pobreza que resulta de la combinacin de cinco

indicadores: tipa de vivienda, hacinamiento (ms de 4 personas por pieza), disponibilidad de
sistema de eliminacin de excretas y equipamiento del hogar (posesin de al menos uno de una
bate& de bienes, bsicamente electrodomsticos).
15 En el sector educacin, se disefi una prueba de aplicacin bianual, la SIMCE, que mide en
cuarto
y octava aim de la enseiianza bsica el aprendizaje de objetivos mnimos. Los resultados
de sta han sido un factor importante en la definicin de programas focalizados en el sector, en
el perodo post-90.
16 Ecta seccin se apoya en Racynski (ly92).

232

DAGMAR RACZYNSIG

1989, seglm la reglamentacin en uso, la ficha CAS se utilizaba para asignar

algunos subsidios, concretamente el subsidio nico familiar, la pensin asistencial
y el subsidio de marginahdad habitacional. Son beneficiarios de estos
programas las personas (hogares) que reciben un puntaje inferior a cierto
umbral, determinado de tal forma que aproximadamente el 30% de los hogares a
nivel nacional califica en esta situacin.
La ficha recoge informacin sobre caractersticas de la vivienda e
infraestructura sanitaria, tamao y composicibn familiar, ocupacin del jefe de
hogar, educacin, patrimonio e ingreso per cpita del hogar y similares. Segn su
situacin en cada pregunta, los hogaresreciben un puntaje que los clasifica como
potencial beneficiario o no beneficiario de los programas mencionados.
La ficha, que ha causado polmica entre tcnicos e intelectuales y a nivel de
los funcionarios municipales que deben aplicarla, ha sufrido diversas
modificaciones, que corresponden a correcciones en las preguntas y categorasde
respuesta, incorporacin de nuevas variables (como el ingreso familiar) y
modificaciones en las ponderaciones y modalidades de calculo del ptmtaje.
Este instrumento apunta a un sistemade apoyo social individual por el cual
recibe ayuda quien se acerca al municipio. La estructura de la ficha supone que
los sntomas de la pobreza se manifiestan en diversos componentes (vivienda,
infraestructura sanitaria, empleo, ingreso, patrimonio, educacin), pero opta por
un puntaje nico por hogar, como si la pobreza fuera similar cualquiera sea la
combinacin de carencias de cada familia. En Chile, los hogares pobres en una
dimensin -vivienda por ejemplo- no lo son necesariamenteen otras, y viceversa.
Segn esta realidad, sera ms pertinente optar por fndices parciales,
dependiendo de los programas de que se trate (vivienda, cuidado infantil, salud,
etc.).
La informacin contenida en la ficha, inicialmente poco fiable, se ha ido
perfeccionando con el tiempo. No obstante, persisten algunos problemas
importantes: la ausencia de un sistema coherente y regular de actualizacin de la
informaci6n1* y el desconocimiento respecto a la cobertura efectiva de la
poblacin pobre en cada comuna (no se conoce error de exclusin).
La administracin de la ficha consume una proporcin importante de
tiempo, energa y recursos a nivel municipal. La recopilacin y procesamiento de
la informacin resultan engorrosos. En la Divisibn Social del Ministerio de
Planiticacin y Coordinacin existe una Comisibn Nacional CAS que prepara
manuales, apoya el procesamiento computacional de la informacin y realiza una
labor de supervisin tcnica; para 1989,se ha estimado un costo de US$3,43 por
ficha. Se trata de una estimacin aproximada, que representa el costo por una

17 En el perodo 1990-91,el uso de la ficha CAS se extendi ala asignacin del subsidio al consumo
de agua potable y a la seleccin de beneficiarios en el programa de vivienda pmgresiva. En los
afios 80, se intent extender el uso de la ficha para certificar gratuidad en salud y para filtrar la
demanda por cupos en centros abiertos y otras instancias de cuidado infantil. La ficha mostr6 no
ser apta para estos fines.
18 Reglamentariamente, el puntaje CAS es vlido por dos ateos.

FOCALlZACION

DE PROGRAMAS SOCIALES

233

vez, por lo que no incorpora tareas de actualizacin de la informacin (Grosh,

1992,vol. II).
La poblacin que solicita el puntaje CAS de su hogar percibe que el trmite
es lento (ms de un ao en 1990) y su resultado azaroso, que el personal que
realiza la visita domiciliaria confunde pobreza con suciedady necesidad con falta
de dignidad, y que la ficha castiga el esfuerzo personal y premia la desidia
(Raczynski, Serrano y Bousquets, 1991),antecedentesque revelan la presencia de
costos psicosociales. La poblacin percibe que si se esfuerza y ahorra para
acceder a una casa o adquirir muebles y bienes,corre el riesgo de perder la ayuda
municipal.
D.

Focalizacin ea los programas de salud y nutricin materno-infantil:

programas universales, autofocalizacin y focalizacin individual9

La larga historia de programas especficosde salud y de nutricin dirigidos

a la madre y al nio en Chile se inicia en los aos 30. Desde los 60, tales
programas contemplan controles peridicos antes, durante y despubsdel parto, y
del nio hasta los seis aos de edad; diagnstico y prevencin de patologias,
vacunaciones e inmunizaciones, educacin sanitaria y alimentaria a la madre,
fomento de la lactancia materna, acciones de paternidad responsable y de
regulacin de la fecundidad, y diversasaccionesde intervencin nutricio&
El gobierno militar perfeccion estosprogramas en tres direcciones:
(i) Lig los programas de salud a los de nutricin, agregando componentes
curativos a los preventivos preexistentes.
(ii) Mejor6 la distribucin y el contenido calrico-proteico de los alimentos distribuidos.
(i) Focaliz la atencin en embarazadasy nios menores de 6 anos en situacin
de riesgo biomdico.
Dos son los rasgos ms significativos de estos programas: primero, el
caracter en cascada de los componentes preventivos y curativos. Tres
programas universales, ligados entre s y que cubren a cerca del 95% de las
embarazadasy de los nios en reas de pobreza -el control prenatal, el control
del nio sano y el Programa Nacional de Alimentacin Complementaria
(PNAC)- constituyen la puerta de entrada al sistema. Los tres programas, de
amplia cobertura, aseguranuna deteccin temprana de embarazadasy nios con
riesgo biomdico, refiriendolos a alguno de los programas curativos
especialmente diseados para este fm20. En segundo lugar, un sistema continuo
de informacin -introducido en 1975 consigna el estado nutricional de los nios
y las embarazadas,identificando situaciones de riesgo. El sistema funciona en los
centros locales de salud, y se utiliza a ese nivel y al central como un medio de
19 Esta seccin se apoya en Raczynski (1993).
20 El PNAC focalizado en nifios con riesgo biomdico, instancias diurnas de cuidado infantil
(centros abiertos, jardines infantiles) con ingreso preferente para niilos con riesgo de
desnutricin y los Centros de Recuperacin Nutticional (CONIN) para menores de 2 afios
desnutridos en grado 2 3.

234

DAGMAR RACZYNSKI

monitorizacin de programas y de vigilancia nutricional. La informacin se

traslada a la poblacin atendida por medio de un carnet individual.
La focalizacin se obtiene a travs de dos mecanismos: uno asociado a la
oferta y otro a la demanda. La definicin de los beneficiarios se liga a
determinado tipo de establecimiento de salud -consultorios y postas rurales del
Sistema Nacional de Servicios de Salud (SNSS)- y a la exigencia de asistir
regularmente a los controles de salud en stos.El mecanismo es de autoseleccin.
Los tres programas universalesbenefician a las madres y nios menores de 6 aos
que optan por atenderse en los consultorios del sector pblico (municipales en
su mayora) y asisten regularmente a los controles de salud establecidos por el
Ministerio. Se ha verificado que las mujeres y nios que se atienden en estos
establecimientos pertenecen mayoritariamente al 60% ms pobre de la
poblacin, y que el porcentaje de poblacin excluida es bajo (no ms de un 5% en
reas de pobreza). Una vez incorporados al sistema,la seleccin de beneficiarios
para programas especficosla realiza el establecimientolocal de salud de acuerdo
a indicadores antropomtricos (curva de crecimiento del nio) que registra el
sistemaregular de informacin ya mencionado.
Es importante sealar que, a mediados de los airos 80, se plante incorporar
a los niios y las embarazadas de hogares en extrema pobreza al PNAC
focalizado, aplicando la ficha CAS. Al poco tiempo se descart esta propuesta,
debido a la ausencia de una actualizacin regular y oportuna a los fines de salud
de la informacin de la ficha, la falta de confiabilidad de la informacin y la
ausencia de informacin CAS para gran parte de los beneficiarios de los
programas de salud y nutricin*.
El xito de los programas materno-infantiles se refleja en el descensode las
tasas de mortalidad materna, infantil y de desnutricin en menores de 6 aos en
las ultimas dos dcadas,pese a un incremento en la magnitud de la pobreza y a
significativas fluctuaciones en los niveles de vida de la poblacir?. El xito se
debe a dcadas de esfuerzo acumulativo de los gobiernos en programas de salud
y nutricin materno-infantil, que crearon una infraestructura de servicios de
atencin primaria a lo largo del pafs con amplia cobertura en areas rurales y
pobres, los que formaron madres de hogares pobres que recurren habitualmente
a estos servicios y que saben que el control del embarazo y del nio sano es un
deber y el acceso a suplementos alimentarios un derecho. Fueron claves en este
xito el diseio en cascada de programas preventivos y curativos eficientes y
focalizados y la creacin, en 1975,del sistema de informacin regular y confiable
sobre el estado nutricional de embarazadasy nios.

21 Algo similar ocurri con el uso de la ficha en el Programa de Alimentacin Escolar (PAE).
22 Otros factores que incidieron sobre el xito materno-infantil fueron las avances en
infraestructura de aguay alcantarillado, el nivel de escolaridad relativamente alto de las madresy
su receptividad a los mensajes del sector salud, la cada en la tasa de natalidad y una
concentracin de los nacimientos en segmentos demogrdficos que exhiben menores riesgos de
llllXtC

FOCALIZACION

E.

DE PROGRAMAS

SOCIALES

235

Resultados y evaluacin de la poltica de focalizacin del gobierno militar

La experiencia de focalizacin bajo el rgimen militar tuvo un impacto

positivo en varias dimensiones. Se legitimb la idea en los mbitos acadmico,
poltico y el de la propia poblacin: pese a todas las crticas que recibi la
estrategia social del rgimen militar, el principio de focalizacin se ha mantenido.
El nfasis en la focalizacin contribuy a una elevacin del nivel tcnico en el
proceso de toma de decisiones y el manejo de programas sociales,proveyendo de
experiencia en cuanto a los requerimientos de informacin y de recursos tcnicos
y administrativos indispensables para la accin focalizada. Simultaneamente,
trabajos que han evaluado la polftica social del rgimen militar han identificado
puntos crticos, preparando el camino para una mirada ms compleja del tpico,
la que recoge el gobierno del Presidente Aylwin.
Dichos estudios por lo general concuerdan en que efectivamente se logr
una mayor focalizacin del gasto en los estratos ms pobres. Los resultados de las
encuestasCASEN han sido la herramienta principal para detectar este resultado.
Pero, al mismo tiempo, muestran que no ms de un 18% del gasto pblico y un
28% del gasto fiscal lleg al 40% ms pobre de los hogares (1987)23.Es decir, en
una sociedad como la chilena, con una larga tradicin de polfticas sociales y un
sistema de amplia cobertura, no resulta fcil reorientar los recursos del gasto
social hacia los sectores m5.spobres, ni siquiera en un rgimen polftico cerrado.
La gestin del gasto pblico se encuentra atada a compromisos de largo plazo
que limitan los grados de libertad en la toma de decisiones, y subsisten trabas
burocrtico-administrativas que diicultan innovar, como tambin las presiones
de los ministerios sectoriales sobre el de Hacienda. Lo que perdi fuerza fueron
las presiones sociopolticas de los grupos externos al aparato estatal y de los
intereses corporativos al interior de ste (profesores, profesionales de la salud).
No se cuestionan las medidas relativas a la reestructuracin intrasectorial
del gasto, aunque s se destaca que la opcin tiene lfmites. En el caso de la salud,
en 1981planteamos que
...una poltica de salud como la que hemos discutido no puede
sostenerse en un plazo prolongado si, como ha ocunido en Chile, se
reduce fuertemente la inversin en el sector. La eqansin de la atencin
materno infantil, al no aumentarse el gasto en el sector, se ha efectuado
gracias a una fuerte reduccin de la inversin pblica en salud. Esta
situacin se traduce, en el mediano plazo, en un deterioro de la
infraestmctura y equipamiento que repercute en la atencin de salud de
toda la poblacin beneficiaria del sistema, particularmente en el nivel
secundario y terciario. La estructura de enfermedades imperante en Chile
desde mediados de los 70 indica que, para mejorar los indicadores de

23 Segn Haindl et aL (1989), en 1987 el gasto pblico social representaba alrededor de un 20% del
PGB; el aporte fiscal a este gasto corresponda al 13% del PBG; el aporte fiscal social que iba a
bienes y servicios que eran entregados directamente a las personas representaba el 7% del PGB.
El aporte que beneficiaba directamente al 20% ms pobre alcanzaba al 2,2%, y el que
beneficiaba al 40% ms pobre, al 3,6% del PGB.

236

DAGMAR

RACZYNSKI

salud de toda la poblacin (no slo de los nios), se requiere de un

desarrollo de estosnivelesde atencin9ademsdelprimario (Raczynski
y Oyarzo, 1981).
En el caso de la educacin, Chile complet la cobertura de la educacibn
bsica en los aos 70, pero se han agravado los problemas de calidad y
pertinencia de la educacin bsicay media. Cuando un problema afecta a todo el
sistema,como ocurre en este caso,hay importantes decisiones de polftica que no
pueden ser focalizadas. Al Estado le corresponde reformar el sistema entero, no
slo la parte que atiende a los sectoresmas pobres.
A nivel de programas especficos,se ha verificado que el componente de
transferencia de ingresos de la red social efectivamente pali el descenso en el
nivel de vida material de la poblacin, pero no contribuy a reducir la pobreza.
En 1985, un tercio de los ingresos monetarios del quintil mas pobre de los
hogares se apoyaba en los subsidios en dinero que proporcionaba esta red. En el
quintil siguiente, este porcentaje era del 13%. Los programas habrfan implicado
una barrera al empobrecimiento, pero no redujeron la pobreza en ingreso de los
hogares, puesto que el porcentaje de hogares indigentes y pobres aument.
El fuerte deterioro en los ingresos monetarios contrasta con la evolucibn
positiva de los indicadores tradicionales de desarrollo humano, en particular la
tasa de mortalidad infantil, de desnutricin en menores de 6 anos, de escolaridad
de la poblacin y de extensin de las redes de agua y alcantarillado. Dichas
mejoras se vinculan ms a cuarenta aos de inversiones en desarrollo social que
al nivel de ingreso presente de los hogares. El gobierno militar se apoy en estas
inversiones, montando programas selectivos y muy focalizados que fueron
exitosos en mejorar situaciones especficas.
Vergara (1990) puso en evidencia los peligros de la focalizacin cuando se
da en programas preexistentes de cobertura amplia y en un contexto de
restriccin de los recursos: se desvirtan los objetivos para los cuales se dise el
programa. Es lo que sucedi, por ejemplo, con el PNAC. En 1983 se redujeron
los beneficios del programa, canalizando los recursos disponibles hacia un
subprograma focalizado en nios y embarazadascon riesgo de desnutricin, con
lo cual el propsito preventivo fue reemplazado por uno de carrkter curativo:
eliminar la desnutricin una vez que se ha presentado. Se ha argumentado que
esta modificacin ha contribuido a disminuir la cobertura efectiva del PNAC
general o bsico: la reduccin de los beneficios en el componente preventivo lo
transform en un programa menos atractivo para las madres, ya que el costo de
acceder superara el beneficio que se percibe.
Se ha planteado que la focahzacin en la salud y nutricibn de los nios
pequeos de sectores pobres dificulta la maduracin de la inversin realizada al
no tener una correspondencia en etapas vitales posteriores, lo que atenta contra
las metas de equidad y eficiencia (Vergara, 1990,Sojo, 1990).
Por otra parte, se han detectado costos psicosocialese incentivos perversos
en algunos programas. Bajo el rgimen militar hubo un aumento en las instancias
de cuidado infantil en Leas de pobreza; el criterio de seleccin aplicado fue el de

FOCALIZACION

DE PROGRAMAS SOCIALES

riesgo de desnutricin o estado nutricional del nio. Las madres de familias

pobres que deseaban trabajar para aumentar el ingreso familiar enfrentaban
dificultades para hacerlo: si sus nios no estaban desnutridos, no encontraban
lugar en el jardfn o centro abierto, frenando su iniciativa para obtener un ingreso
con el propio esfuerzo. Desde otro punto de vista, si el objetivo de un programa
de jardines infantiles es preparar y estimular psicolgicamente a los nios, y
ensearles habilidades para un mejor rendimiento en la escuela, es errneo
atender slo a los nios desnutridos. Si lo que se deseaba era combatir la
desnutricin a travs de la entrega directa de alimentos a los nios, un programa
de comedores infantiles hubiera sido menos costoso.
En relacin con los programas de empleo de emergencia, se han
identificado efectos psicosociales distintos segn si el beneficiario era hombre
adulto o mujer y joven. En el campo de la vivienda, Vergara (op. cit.) concluye
que ...para que los beneficios de los programas habitacionales dirigidos hacia la
extrema pobreza lleguen efectivamente a los mas necesitados, no basta con
establecer un buen mecanismo de seleccin de los postulantes; se debe adems
crear condiciones para que los beneficiarios puedan hacer uso de los subsidios
una vez que les son asignados, asegurando una adecuada oferta de soluciones
habitacionales mnimas y lneas de financiamiento complementario accesibles a
familias que viven en esa condicin de privacin.
Una poltica rgida de focalizacin margina de los servicios sociales a los
estratos medios que tradicionalmente accedan a ellos. Bajo el rgimen militar,
estos sectores experimentaron una doble marginacin: en cuanto a empleo,
salarios e ingresos por un lado, y en el accesoa los programas y servicios sociales,
por otro. En definitiva, una poltica pblica con un muy alto grado de focalizacin
contribuye a un sistema social dualizado, en el que los sectores medios se ven
perjudicados; cuando la focaliicin ocurre en un contexto de restriccin de
recursos y en programas de carcter mas universal, dichos sectores se ven an
ms afectados.
3.

HACIA

Un nuevo enfoque de polftica social

UNA FOCALIZACION

DE PERFIL

MAS COMPLEJO

(1990-94)%

En marzo de 1990,al asumir el gobierno democrtico de Patricio Aylwin, se

inici una nueva fase en la poltica social (Ver fase 3 del Cuadro NQ2). Como se
seala en otros articulos de este libro, el crecimiento econmico y el desarrollo
social son logros que van de la mano y se potencian mutuamente. Un crecimiento
econmico sostenido, creacin de nuevos empleos productivos y control de la
inflacin, son componentes esenciales de la estrategia social, pero no son

24 Esta seccin se apoya en Raczynski (1994).

23X

UACIMAK

KACLY

NM

suficientes para mejorar la equidad. Para ello se requiere ineludiblemente de

polticas sociales especficas debidamente financiadas, eficientes en su diseco y
ejecucin, y polfticamente viables. En esta perspectiva, el gobierno implement
una reforma tributaria que aument los recursos para la poltica social, dise
programas especficos innovadores respecto al pasado e inici procesos de
negociacin sociopoltica y de concertacin social.
Por otra parte, se profundiz el proceso de descentralizacin que haba
iniciado el pas en la dimensin poltica -democratizacin de los municipios y
apertura de mas espacios de decisin para el nivel regional y local- y, en la
dimensin econmica, hacia 1994, se transfirieron ms recursos a los niveles
inferiores del Estado. Simultneamente, se promovi el traspaso de
responsabilidades de implementacin de programas hacia el sector privado,
entendido en un sentido amplio que involucra a organismos no gubernamentales
(ONGs), organizacionesgremiales, sindicales y de la comunidad, y a la empresa
privada. La promocin social y el estmulo a la participacin fueron ejes
importantes de la nueva poltica social. En definitiva, se propici una relacin
distinta entre el Estado y la sociedad civil, apoyando en mayor grado la gestin de
la poltica social en organismos intermedios entre los habitantes y el Estado, y
estimulando la incorporacin de las organizacionessocialesde base.
En lo que respecta el contenido de los programas sociales la prioridad
recae en la inversin en capital humano, el apoyo a proyectos productivos de
pequea escala, la organizacin de los sectores pobres y su capacitacibn para
participar y proponer soluciones. Mientras el enfoque de poltica social del
gobierno militar priorizaba la ayuda a postulantes aislados, que calificaban de
pobres, y dejaba en segundo plano la estructura de oportunidades que enfrentan
las personas, las relaciones y la organizacin social en el cual estn inmersos, el
nuevo enfoque adems recoge y busca actuar sobre estos ltimos aspectos.Ello,
como se ver, lleva a privilegiar una focalizacin no centrada necesariamenteen
las personas u hogares sino que en arreasgeogrficas, escuelas,etc., y a disear
programas como, por ejemplo, el de capacitacin laboral para jvenes de
sectores pobres, que ademsdel entrenamiento laboral gestiona con las empresas
espacios de insercin efectiva en un empleo.
El gobierno reconoce que el desafo de disear e implementar polticas y
programas sociales es ms complejo en un contexto poltico democratice
(abierto) que en uno cerrado, ms an cuando la poltica promueve la
participacibn y organizacin social de los beneficiarios. En un contexto poltico
abierto es indispensable construir polticamente las polticas, lo que exige
promover negociaciones sociopolticas orientadas a compatibii
las demandas
sociales de los diversos sectores entre s, conciliando stas con las restricciones
macroeconmicas y externas; y concertar intereses y construir compromisos
durables con los programas. El gobierno reconoce la existencia de un trade-o#
entre el apoyo poltico a las polticas y el grado de focalizacibn deseado,de modo
que la poltica social ptima no es necesariamentela que logra una focalizacin
ms alta, como afiimaba el gobierno militar.

FOCALIZACION

B.

DE PROGRAMAS

SOCIALES

239

Focalizacin de la polltica social: un perfil mhs complejo

La focalizacin de la polItica social es una meta central para el gobierno,

pero no es la nica. Adems de disear y ejecutar programas para los sectores
pobres, el gobierno debe responder a las demandas salariales largamente
postergadas de amplios sectores de capas medias: pensionados, funcionarios
pblicos, profesores, personal de salud, etc. Asimismo, debe asegurar el
crecimiento econmico y la elevacin de los niveles de productividad, metas que
exigen inversiones en educacin media y postsecundaria y en investigacin
cientftica y tecnolgica. De esta forma, la decisin de si corresponde o no
focalizar depende de los objetivos y fundamentos de programas especficos, as
como del monto de los recursos disponibles y el origen de los mismos.
No es pertinente focalizar todos los programas sociales. Siguiendo a
MIDEPLAN (1992) y Crispi y Marcel (1993), no corresponde focalizar las
prestaciones de la seguridad social que corresponden a derechos adquiridos de la
poblacin o aquellas para los cuales sta ha realizado cotizaciones (beneficios del
sistema de pensiones y prestaciones de salud). Tampoco corresponde focalizar
los gastos de operacin de los servicios sociales bsicos que se ofrecen
masivamente,en forma gratuita o subsidiada,para el bienestar de la poblacin en
reas que presentan importantes externalidades como educacin y salud. Una
adecuada operacin y cobertura de estos programas es requisito para garantizar
niveles mnim os de oportunidades a toda la poblacin.
En el otro extremo, la focalizacin es indispensable en programas
compensatorios y asistenciales dc transferencias de ingreso o bienes cuyo
propsito es asegurar condiciones mnimas de subsistencia a las personas y los
hogares.
La focaliiacin es oportuna y necesaria en programas de inversin social,
dirigidos a generar oportunidades para que los sectores mks postergadospuedan
superar las causasde la pobreza o vulnerabilidad que los afecta. Es el caso, por
ejemplo, de programas de inversibn en infraestructura, retencin estudiantil,
capacitacin laboral, apoyo a pequeos productores, apoyo a localidades pobres,
etc. Los programas en que corresponde focalizar se vinculan a alguna
vulnerabilidad social especfica como, por ejemplo, nios con riesgo de
desnutricibn, preescolares cuyas madres trabajan, microcmpresarios urbanos y
rurales pobres, territorios con concentracin de pobreza y/o actividades
econmicas en declinacin, barrios urbanos con escaso equipamiento, escuelas
con bajos fndices de aprendizaje, etc.
El criterio de seleccin de los beneficiarios del programa que corresponde
aplicar (ingreso, vivienda, desnutricin, aprendizaje u otro) se liga a la
vulnerabilidad especfica o a un factor estrechamenteasociado a ella. La unidad
de focalizacin (individuos, familias, territorios, escuelas, unidades productiva,
etc.) ms adecuada depende del proceso o variable que se desea modificar y del
mecanismo previsto para hacerlo, lo que a su vez depende del diagnstico que se
tenga sobre los factores que determinan la situacin de vulnerabilidad. A modo
de ilustracin, si el objetivo es mejorar la calidad de la educacin, es necesario

ZA0

DAGMAR

RACZYNSKI

preguntarse si la unidad de intervencin debiera ser la escuela,los profesores, la

sala de clase, los padres y apoderados o los alumnos. Deliberar sobre preguntas
como sta debiera influir en la definicin de la o las unidades de focalizacin. Del
mismo modo, el instrumento de focalizacin (una ficha socioeconmica,encuesta
ad hoc, diseo autofocalizante, mapa de pobreza, etc.) tambin dependen de este
diagnbstico y de la viabilidad prctica de claborar determinado instrumento y
lograr una aplicacin confiable del mismo.
Junto con esta visin ms compleja de la focalizacin, el gobierno ampli
los grupos destinatarios prioritarios de la poltica social. A la poblacibn en
extrema pobreza y el segmento materno infantil del perodo inmediatamente
anterior, se suman las mujeres, los jvenes, los pueblos indgenas, los adultos
mayores y los discapacitados. Otro nuevo grupo destinatario son los
microempresarios urbanos y rurales. Respecto a cada uno de estos grupos se
realizaron estudios de diagnstico sobre su tamao, caractersticas,los obstculos
a su insercin social y los procesos de discriminacin a los cuales estan sujetos.
Cuando era pertinente se propusieron modificaciones en la legislaci6n que los
afectaba y se formularon programas sociales especficos hacia ellos. Algunos de
estos programas abrfan espacios para todos los integrantes del grupo, mientras
que otros se orientaban slo hacia los integrantes ms postergados.De esta forma
se plantean combinaciones variadas entre polticas selectivas y pollticas
focalizadas.
Tambin en los sectores sociales -salud, educacin, vivienda, trabajo y
previsin social- se implementaron programas que combinaban acciones
universales, selectivas y focalizadas. Ello se ilustra en los puntos C y D, con
programas que se implementaron desde el Ministerio de Educacin y el de
Trabajo y Previsin Social, respectivamente.
C.

El Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS):

nuevo instrumento de politica social

Se cre un nuevo instrumento y agente en el combate ala pobreza: el Fondo

de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS). Este Fondo muestra diferencias
importantes con la mayora de los fondos sociales en Amrica Latina. El FOSIS
naci en una coyuntura y perodo de expansin econmica y su objetivo no es la
compensacin social de corto plazo sino que el combate de la pobreza. Desde un
inicio se le defmi como una institucin pblica permanente cuyo quehacer se
define como complementario a las polticas sectoriales.Los propsitos del FOSIS
son cuatro:
(i) Crear procesos sinrgicos entre los programas sectoriales y los del FOSIS, a
fm de que los hogares ms pobres, las localidades ms postergadaso las actividades que generan escasosingresos, efectivamente tengan acceso a los
programas regulares del Estado y a los circuitos formales de la economa y
de la sociedad;
(i) Crear programas en reas territoriales o temticas con necesidadesinsatisfechas,no cubiertas por la poltica social regular;

FOCALIZACION

DE PROGRAMAS

SOCIALI?S
.-

241

(ll)

Ensayar experiencias piloto de programas sociales que posteriormente

seran asimilados por otras entidades del Estado; y
(iv) Aplicar e incorporar al sector pblico modalidades de intervencibn social
que estimulen la organizacin y participacin social.
Las principales lneas programticas del FOSIS apoyan a la microempresa
urbana, a la economa campesina, a la juventud popular o conducen a la
formacin de capacidades en localidades pobres. El FOSIS no ejecuta
directamente sus programas, sino que llama a concursosy licitaciones donde las
organizaciones sociales, organismos no gubernamentales, el sector privado y
municipalidades presentan propuestas que compiten entre s segtn calidad
tcnica y caracteristicas de los beneficiarios; o bien, firma convenios con
instituciones estatalesy aporta recursospara que los programas de stasse abran
a los sectoresms pobres.
El presupuesto del FOSIS es bajo. En sus cuatro anos de existencia ha
comprometido VS% 100 millones, lo que equivale a menos del 1% del gasto
pblico social de cada ano. Con estosrecursos, hacia tines de 1993haba apoyado
ms de 5.2QOproyectos, seleccionados de entre ms de 12.000 propuestas de
aproximadamente 3.000 instituciones. En promedio, el conjunto de los proyectos
ha movilizado en cuatro anos recursos adicionales provenientes de aportes de los
beneficiarios, de los ejecutores, de bancos y fundaciones, que suman cerca de
USS 130millones.
4.

FOCALIZACION

EN PROGRAMAS CONCRETOS

A.

Subsidios monetarios

Actualmente se contina con la red social de subsidios monetarios

conservando el mecanismo de focalizacin elaborado por el gobierno militar: la
ficha CAS. No obstante, se logra una mayor focalizacin aadiendo otro
mecanismo en dos programas que claramente no se encontraban focalizados: el
reajuste escalonado segtn nivel de ingreso, en caso de la asignacin familiar, y
una recuperacin escalonada del valor real de las pensiones pagadas (sistema
antiguo). Los resultados de las encuestas CASEN de 1987, 1990 y 1992 dan
cuenta de la mayor focalizacin que se logr en estosprogramas (Haindl y otros,
1989;MIDEPLAN, 1994).
B.

Mejoramiento de la calidad y equidad de la educacibn bhsica:

lineas de accin universales y focalizadas

Como se ha sealado, en los anos 70 el gobierno militar desplegb

importantes esfuerzos por aumentar la cobertura y retencin dentro del sistema
escolar b&sico en reas aisladas y postergadas, aplicando programas de
discriminaci6n positiva en favor de ellas. No obstante, en otras decisiones en el
sector educacin el gobierno aplicb polticas homog6neasa lo largo del pas. Un
ejemplo claro de stas es el nuevo sistema de asignacin de recursos a las

escuelas municipales y particulares gratuitas que cuentan con subvencin tiscah

la unidad de subvencin educacional (USE). Bajo este sistema, hasta 1990, la
asignacin de recursos a una escueladependa de la asistencia media de alumnos
en el mes anterior y de un monto fijo de recursos,fijado administrativamente, por
alumno/dIa (valor USE). La multiplicacibn de ambas cifras defina el monto
mensual de recursos que una escuelareciba en el mes. El valor USE y el calculo
de la asistencia media en el mes era idntico a lo largo del pas, pese a que el
sistema tempranamente mostr distorsiones que afectaban negativamente a las
escuelas en reas rurales y en sectores mas pobres. Recien en 1990 se hizo una
evaluacin ms rigurosa de stas,incorporando modificaciones que llevan a una
mayor estabilidad en los recursos con los cuales cuenta mensualmente un
establecimiento y que aumentan los recursos por alumno en las escuelasrurales y
en reas apartadas.
La polftica de educacin bsica del primer gobierno democrtico parti del
reconocimiento que Chile tiene resuelto el problema del acceso y cobertura, y
que la prioridad es mejorar la calidad y equidad de la educacin. Los resultados
de la prueba SIMCE, aplicada durante varios anos, contribuyeron a dar sustento
al diagnstico de la baja calidad y de significativos diferenciales sociales y
econmicos en la distribucin de los aprendizajes.Partiendo de este diagnstico,
y de experiencias en modalidades participativas de intervencin educacional
ensayadaspor ONGs en aos previos, se dise un programa que focaliz su
accin en las 900 escuelasde ms bajo rendimiento en el SIMCE (Programa de
Mejoramiento de la Calidad de las EscuelasBsicasde Sectores Pobres (P-!JOO),
universo que en el segundo ao fue ampliado a 1.385 escuelas.Su objetivo fue
reforzar el nivel de aprendiijc en lectura, escritura y maternaticas de los nios
del primer ciclo de la enseanza b&sica en estas escuelas. El criterio de
focalizacin fue el nivel de aprendizaje medio alcanzado por los alumnos de la
escuela,cuantificado a travs de los resultados de la prueba SIMCE.
En base a esta experiencia, en 1992se inici el Programa de Mejoramiento
de la Calidad y Equidad de la Educacin (MECE), con apoyo del Banco
Mundial, cuyo componente ms importante en trminos de monto de recursos y
nmero de beneficiarios es el de educacin bsica (MECE-Bsica). Los otros
componentes van diriidos a la educacin prebsica, a la educacin media y al
fortalecimiento institucional del sector.
El MECE-Bsica incorpora diversaslneas de accibn que incluyen:
actividades universales donde la meta es llegar al total de las escuelasde
educacin bsica subvencionadaspor el Estado -5.736 del mbito municipal
y 2.242 en el privad+ afectando a ms del 90% de la matrcula escolar
bksica del pas, y
actividades focalizadas en las escuelasms postergadas.
El programa contempla ocho lineas de accin para mejorar la calidad de la
educacin. Las cinco primeras estn dirigidas a mejorar la provisin y calidad de
las condiciones e insumos fundamentales de los contextos de aprendizaje (textos,
bibliotecas de aula, asistencia de salud, infraestructura y perfeccionamiento
docente), elevando el piso de los factores principales que impactan la calidad.

FOCALIZACION

DE PROGRAMAS SOCIALES

Las otras tres lneas introducen innovaciones en las prcticas pedaggicas al

interior del aula y de la escuela, unidades que se definen como bsicas en la
reproduccin del sistema educativo.
A travs de la lfnea de descentralizacin pedaggica se ha generado un
espacio institucional en la escuela,donde el conjunto de los profesores, apoyado
por los directivos y relacionado con los padres y la comunidad, reflexiona
colectivamente sobre su realidad, identifica y diagnostica problemas, y elabora
propuestas de solucin. Este espacio se produce y ordena en torno a la
formulacin de un Proyecto de Mejoramiento Educativo (PME) y su ejecucin, si
es aprobado. Se espera que la actividad en tomo a los PME estimule la capacidad
creativa del cuerpo docente, y que ste se responsabilice de las prcticas
pedaggicas que aplica, las actividades que desarrolla y los resultados que
obtiene.
A travs de la lnea de educacin rural que opera en escuelas rurales
incompletas y/o uni, bi o tridocentes, se entregan y fortalecen instrumentos
pedaggicos que articulen la cultura local con las dimensiones generales del
conocimiento, para lo cual se elaboran textos escolares pertinentes al medio
rural.
Una tercera lfnea, cuya fase piloto de 100 escuelasse ejecut en las areas
rurales de la Regin de la Araucana (IX, que concentra las comunasrurales ms
pobres y populosas del pas), consiste en la creacin Red Interescolar de
Informtica Educativa abierta a los profesores, alumnos y agentes de la
comunidad local, e interconectada con los centros acadmicosy tecnolgicos y el
gobierno regional.
Para mejorar la equidad, el Programa MECE focaliza algunasde sus lneas
en los establecimientos educacionalesque muestran bajos fndices en dimensiones
relevantes tales como:
nivel de aprendizaje en la lfnea de descentralizacinpedaggica,
ruralidad, la presencia de etnias y escuelasum, bi o tridocente en la lnea
rural y en la de informtica educativa,
necesidad efectiva de reparaciones en la lfnea de mejoramiento de infraestructura.
Las lineas de textos escolares,de bibliotecas de aula y de salud se inician en
los cursos ms bajos y se expanden gradualmente a los niveles superiores.
De esta forma, la estructuracin del MECE-Bsica combina iniciativas
universales y especficas, focalizadas en escuelas en localidades pobres,
incompletas en areas rurales, con rendimiento muy bajo en la prueba SIMCE o
con necesidadesurgentes de reparacin. En cada lnea, la unidad de focalizacin
y de intervencin es la escuela (no el profesor ni el alumno), unidad operacional
base del proceso educativo que se deseamodificar.
El instrumento de focalizacin para favorecer a las escuelas con mayor
necesidad varia segn los objetivos que persigue determinada lfnea de accin:
necesidades de infraestructura, ruralidad y numero de profesores, niveles de
aprendizaje, etc. A veces, el instrumento se apoya en informacin existente y de
fcil manejo: ruralidad, numero de profesores por escuela. En otros casos, el

244

DAGMAR

RACZYNSKI

programa recoge datos nd hoc, como ocurre en la determinacin de las

necesidades de reparacin de los establecimientos, para lo cual se realiza una
encuestaa nivel de las escuelas.
El criterio de focalizacin presente en los PME es complejo: el nivel central
define cupos de proyectos en cada provincia, desglosados en tres niveles de
riesgo escolar definidos segtn los puntajes que obtienen en la prueba SIMCE.
Para lograr que efectivamente las escuelasde mayor riesgo presenten proyectos,
y stos tengan calidad suficiente para ser aprobados, el programa realiza
actividades de capacitacin en formulacin de proyectos. Asimismo, define un
mayor numero de cupos para proyectos de escuelas de ms alto riesgo
educacional y hace competir PMEs de establecimientosde una misma provincia y
un similar nivel de riesgo.
Mejorar la calidad del aprendizaje toma tiempo. Los antecedentesen tomo
al programa muestran que ste se puso en marcha todas sus lineas de accin y
que los agentes educacionales valoran estas acciones. A nivel de las escuelas,
docentes y directivos han dedicado tiempo y energa a la elaboraci6n y ejecucin
de PMEs, en particular, en las escuelascon mayor riesgo educativo. Se cuenta
con textos y guaspedaggicas especficaspara reas rurales y, en el primer ao
de la enseanzabasica, los profesores han asumido tareas de control de salud de
los niiios.
El programa tambin ha generado beneficios psicosociales a nivel de
profesores y de escuelas.Iniciahnente hubo desconfianzay resistencia frente a los
PM&, ya que la tradicin de un trabajo colectivo al interior de la escuela no
ezistfa. Los profesores los vean como un recargo de su jornada laboral, sin que
mediaran incentivos econbmicos. Al mismo tiempo, expresaban escepticismo
acerca de sus propias potencialidades. Sin embargo, el resultado fue una positiva
respuesta de los profesores: hubo PMEs de calidad aceptable y se llenaron los
cupos previstos; a nivel cualitativo, los directores de escuelay docentes perciben
que la experiencia de PME ha creado trabajo en equipo, elevado el compromiso
del profesor y contribuido a una relacin ms fluida entre los profesores y de
ellos con la direccin, mejorando el clima organizacional en la escuela.
Por su parte, los resultados de la prueba SIMCE muestran una mejora en
los puntajes. Es evidente que los resultados de esta prueba estn inflmdos
tambin por variables y procesos ajenos al P-!XKly al MECE Bsica. No obstante,
se observan diferencias positivas sistemticasen las escuelasque han participado
ms fuertemente en estos programas.
Es importante registrar que entre los hitos que favorecieron los logros del
MECE Bsica estn los siguientes:
un sistema de educacin bsica pblico masivo,
un riguroso diagnstico de la situacin inicial, tanto en lo que respecta el
problema educacional como a las fortalezas y debilidades de la institucionalidad con la cual haba que trabajar, buscando caminos para abrir
esta al programa y vencer los puntos dbiles,
la disponibilidad de informacin regular confiable en apoyo al diagnstico,

FOCALIZACION

C.

DE PROGRAMAS

SOCIALES

24s

un diseo detallado pero con grados de flexibilidad del programa, y

acciones de difusin y capacitacin en el mismo.
Programa de Capacitacin Laboral de Jvenesde EscasosRecursos:
diseho autofocalizante y seleccinindividual

Este programa, de cuatro anos de duracin (1991-94), represent un

esfuerzo especifico del Estado por mejorar las oportunidades de insercin
laboral de un stock de jvenes de sectorespobres que no tuvieron oportunidades
de hacerlo en los aos 80. El programa se propuso entregar a estosjvenes las
competencias laborales necesarias para enfrentar en mejores condiciones su
incorporacin al sistema productivo, y abrirles espaciosefectivos de insercin en
un empleo o una actividad generadora de ingresos. El programa parti de un
diagnstico sobre la realidad de los jvenes de sectores pobres. Este concluy
que las razones prioritarias que dificultaban su insercin laboral eran no contar
con calificacin formal para el trabajo y ausencia de experiencia laboral. Estos
jvenes constituan un sector heterogneo en trminos de trayectorias educativas
y expectativas de empleo, incluyendo un segmento en situacibn particularmente
diffcif que, adems de ser pobre, tena sintomas de marginalidad social o de
riesgo psicosocial.
La meta del programa tire entre ar capacitacin en un oficio y experiencia
laboral concreta a 100 mil jvenes2.F optndose por una formacin de corta
duracin y un nivel semicahfcadozd. De esta forma se busc disminuir el
atractivo del programa para jvenes de sectores medios, evitar que los jvenes
capacitados sustituyan fuerza de trabajo adulta ocupada y posibilitar que los
jvenes en un plazo breve puedan aportar al ingreso familiar. El grupo
destinatario se delimit como jvenes de escasosrecursos, excluidos del sistema
de educacin formal bsico o medio diurno.
El programa se hizo cargo de un conjunto de condiciones que debfan estar
presentes, tales como entregar habilidades en oficios para los cuales haba
oportunidades reales de trabajo, y realizar su ejecucin a traves del mercado de
la capacitacin (organismos capacitadores privados y pblicos) existente en el
pafs. Tambin tuvo la precaucin de evitar dos efectos perversos, con frecuencia
presentes en programas de capacitacin juvenil: la desercin de los jvenes del
sistema de educacin formal y la substitucin de fuerza de trabajo adulta
ocupada por una poblaci6n juvenil recin calificada.
En su diseo se contemplaron tres subprograma? que se diferencian en
cuanto al segmento juvenil al cual se dirigen y el tipo de insercin laboral
2.5 El programa se propuso tambin introducir mejoras en el sistema de educacin para el trabajo
en tkrninos de equipamiento, infraestructura y competencia tcnica de sus agentes.
26 Es Importante setlalar que el trmino oficio de nivel semicalificado es ambiguo, ya que Chile no
cuenta con un sistema de certificacin de competencias.
27 El programa incluye el disefio y posterior implementacin de un cuarto subpmgrama de
aprendizaje alternado. El objetiva en este caso es crear una modalidad de aprendizaje dual,
adecuado a la realidad chilena. El diseflo de este subpmgrama se complet en 1993, inici&dose
su ejecucin en 1994.

246

UAtiMAK

KACLYNStt

buscado: Capacitacibn y Experiencia Laboral en Empresas, Capacitacin para el

Trabajo Independiente, y Formacin y Capacitacin dirigido a jvenes en
situacin de marginalidad social o riesgo psicosocial.
Para captar esta clientela el programa adopt un diseo autofocalizante,
combinado con mecanismos de seleccin individual. Las caractersticas del
diseo que empujan a la autofocalizacin son dos. Por una parte, el beneficio se
define de tal modo que sea atractivo a los jvenes de escasosrecursos, cuyo hogar
requiere con urgencia su aporte, y poco atractivo para jvenes de hogares en
mejor posicin relativa. Las atributos del beneficio que empujan en esta diieccibn
son el corto perodo de capacitacin (150 a 300 horas), al que se suma un periodo
de 2 a 4 meses de prctica laboral efectiva; y la entrega a cada joven de un
subsidio de un monto que cubre algo ms que los gastos de almuerzo y
movilizacin mientras dura el programa. En segundo trmino, se estableceque la
puerta de entrada al programa sea el municipio, a travs de la Oficina Municipal
de Colocaciones (OMC). La opcin de incorporar las OMC, pese a su
reconocida debilidad tcnica, naci del convencimiento de que era necesario
contar con un lugar de inscripcin de beneficiarios en una instancia local cercana
al grupo destinatario, que no implicara costos mayores de transporte para ellos.
El municipio es una instancia reconocida como ejecutora de programas sociales
gubernamentales dirigidos hacia la pobreza, de modo que era una instancia
adecuada para asumir el papel de puerta de entrada al programa y de puente
entre la poblacin objetivo y los organismos capacitadoresB. Las OMCs
inscriben a los jvenes en base a una ficha que contiene informacin sobre su
situacin socioeconmica, sus intereses y motivaciones, y los orientan hacia las
distintas opciones de calitkacin, dentro del programa o, de no cumplir con los
requisitos, a otras alternativas. Vale decir, la focalizacin por medio de un
mecanismo de oferta se combina con uno de demanda.
Otro paso en la seleccin de beneficiarios corresponde a la aceptacin
efectiva en un curso. Esta decisin est en manos de los organismos
capacitadores que en una licitacin pblica han ganado el financiamiento para la
ejecucin de uno o ms cursos. Ellos seleccionan postulantes de entre aquellos
inscritos en las OMCs. En esta decisin, los organismos capacitadores -que
reciben una parte de los recursos asignadossegn metas o resultados- privilegian
jvenes que, en su opinin, muestran mayor probabilidad de terminar
exitosamente el curso y el perodo de prctica laboral. En este paso priman
criterios relacionados con los niveles de instruccin requeridos en cada curso y,
en el subprograma para el trabajo independiente, la elegibilidad de los
beneficiarios como sujetos de crdito y ayuda tcnica en los circuitos de apoyo
existentes.
En el caso del subprograma de Formacin y Capacitacin, dirigido
especficamente a beneficiarios en situacin de marginalidad social, se probaron
distintos caminos de seleccin de beneficiarios. Inicialmente, stos eran inscritos
28 Como las OMC eran dbiles en recursos humanos, infraestructura,
programa incluy una lnea especial para su fortalecimiento.

equipamiento,

etc., el

FOCALIZACION

DE PROGRAMAS

SOCIALES

247

directamente por los organismos capacitadores y en la seleccin de los cursos a

financiar se privilegiaba a organismos que trabajaran con el grupo meta del
subprograma. Ms adelante, se exigi la inscripcin en una OMC. Finalmente se
opt por exigir a los organismos capacitadores un instrumento detallado de
evaluacin de la situacin socioeconmica y de marginalidad social de los
beneficiarios.
En la dimensin socioeconmica se privilegia la seleccin de jvenes que,
siendo parte de un hogar con un nivel de ingreso familiar per cpita bajo e
inestable, son jefes de un ncleo familiar y viven allegados o en vivienda de
calidad mala. La dimensin de marginalidad social se operacionaliza en base a
nueve atributos: atraso en el proceso de educacin obligatorio, sntomas de
desintegracin familiar, violencia intrafamiliar en la familia de origen o abandono
temprano del hogar por parte del joven, acercamiento temprano del joven al
mundo del trabajo y alta rotacin en puestos de trabajo, baja autoimagen y
ausencia de proyecto de vida, no participacin en grupos organizados formales o
informales o pertenencia a grupos de riesgo (pandillas que muestren conductas
socialmente rechazadas); consumo habitual de drogas y alcohol, no
disponibilidad de redes de apoyo social (familiar, de amigos), inicio precoz en la
vida sexual,y presencia de embarazosno deseados.
Estudios realizados muestran que los mecanismosde focalizacin operaron
conforme a lo esperado en el subprograma de Capacitacin y Experiencia
Laboral en Empresas y en el de Formacin y Capacitacin. Tres cuartas partes
de los participantes del primero pertenece al 40% de los hogares de menor
ingreso y ms del 95% a los tres estratos ms bajos (C3, D y E), en la clasificacin
que siguen los estudios de marketing (en sta prima el criterio de caracterfsticas
de la vivienda y del barrio en que se vive)29.Un estudio realizado durante 1993
sobre el subprograma Formacin y Capacitacin concluye que los beneficiarios
de ste se encuentran con mayor frecuencia en situacin de riesgo social que los
beneficiarios de los otros programas de capacitacin (GREDES, 1993; Espinoza
y Rivera, 1994).
El programa ha cumplido con sus metas en lo que a capacitacin se refiere.
En tres aos se han adjudicado 3.650 cursos, beneficiando a 70.000 jvenes, lo
que equivale al 70% de la meta global prevista: 80% en la lnea de Capacitacin y
Experiencia Laboral en Empresa; 42% en la de Trabajo Independiente, y 58% en
la de Formacin y Capacitacin. Se ha llegado a todas las regiones con una
amplia gama de especialidades y oficios. El programa cuenta con una oferta
regular de cursos, adjudicndose aproximadamente de 25 a un 30% de sta. El
rechazo obedece a restricciones de recursos (cupos en los llamados) ms que a

29 Entre un cuarto y un sexto de los jvenes tiene ms dc 24 aos de edad; los participantes
provienen de todas las regiones del pafs, incluyendo localidades alejadas de la capital regional; el
nivel de escolaridad promedio supera las diez afios; los beneficiarios en general son desertores
de la ensefanza media o egresados de ella sin experiencia laboral; la incorporacin de mujeres en
el programa ha ido en aumento (35% en el primerllamado y 45% en el segundo).

248

DAGMAR

RACLYNSKI

una insuficiente calidad de las ofertas. Paralelamente, se ha logrado la

participacin en el programa de cerca de 5.000empresas.
El objetivo ultimo del programa es facilitar la integracin laboral y social de
los jvenes. Estudios en torno al tema permiten apreciar un resultado positivo del
subprograma de Capacitacin y Experiencia Laboral en Empresa. Veintisis
semanas despus de finalizado el curso, un 60% de los egresados del primer
llamado realizaba una actividad socialmente integrada, entendiendo por tal el
desempeo de un trabajo (54%) o el regreso al sistema escolar (7%)30. Es
importante consignar que el perodo en el cual se ha ejecutado el programa
coincide con una economa en expansibn que crea empleos, lo que define un
contexto altamente favorable para los resultados del programa.
Afortunadamente, el estudio citado incluy un grupo de control de jvenes con
caractersticas iniciales similares. En el grupo de control, la tasa de insercin
social era diez puntos inferior que en los participantes del programa (Cortazar,
1993,p. 95%). Informacin preliminar sobre los egresadosdel segundo llamado
indica que estos resultados se mantienen3.
En otro plano, los estudios verifican que los jvenes valoran positivamente
la experiencia vivida (curso y practica), confirman un clima de relaciones sociales
positivas y el reforzamiento de hbitos de responsabilidad, integracin social y
proyeccin personal hacia el futuro. Los jvenes en el subprograma de
Formacibn y Capacitacin valoran positivamente el programa, se sienten
considerados y logran elevar su autoestima. No se sabe acerca de la insercin
laboral de estosjvenes.
Varios factores o circunstancias contribuyeron a estos resultados positivos,
entre los cuales destacancomo centrales los siguientes:
(i) un diagnstico relativamente preciso sobre el proceso de exclusin laboral
juvenil en los aos 80 y al desarrollo de lineamentos de propuesta a esta
realidad,
(id) la prioridad que el programa tuvo en la agenda de gobierno y en particular
en la del Ministerio del Trabajo;
(iii) la calidad profesional y el trabajo serio y riguroso de Unidad de
Coordinacin responsabledel diseo e implementacin del programa;
(iv) el apoyo a la ejecucin del programa de parte del SENCE, en especial las
Direcciones Regionales, base a partir de la cual el programa logr extenderse a todo el pas; y
(v) la existencia de un mercado de capacitacin en expansin, con organismos
capacitadores que demostraron flexibilidad para ajustarse a los criterios y
requerimientos del programa.

30 Un 29% corresponda a desocupados y el 10% restantes a inactivos.

31 La informacin disponible indica que las egresados cuentan con mayor frecuencia que el grupo
de control con contrato de trabajo y previsi6n social y que se insertan en empresas ms grandes.
El salario hora promedio es similar en ambos grupos.

FOCALIZACION

DE PROGRAMAS

SOCIALI!.!

249

La colaboracin de las empresas la que se vio estimulada por uu clima

nacional, en el cual el tpico de la capacitacin laboral estuvo muy presente, y
por un mercado de trabajo apretado con dificultades de contratacin de mano
de obra en algunos rubros. Tambin jug un papel central un conjunto de
actividades de promocih y marketing por los medios de comunicacin masivos,
apelando a los partcipes. El contenido de los mensajes apuntaba a romper la
percepcin prevaleciente en algunos sectores de que los jvenes son problema,
reemplazndola por una imagen de los jvenes como oportunidad. Es importante
seiialar que el diseo del programa vincula la asignacin de recursos al logro de
resultados (prcticas laborales) y no simplemente a la realizacin de actividades
de capacitacin.
El programa muestra que el diseo de complejos instrumentos de seleccin
de beneficiarios no siempre es requisito de una focalizacin efectiva; es posible
focalizar un programa definiendo un diseo que incentive la inscripcin de los
sectorespobres y desincentive la de los sectoresmedios y altos.
D.

Programa Entre Todos del FOSIS: focalizacin por rea geogrfica

Este programa tuvo dos objetivos principales: estimular la capacidad

organizativa y de iniciativa en las localidades pobres; y reforzar las capacidades
promocionales existentes en las regiones y coordinar los esfuerzos y recursos
institucionales, canalizndolos a las localidades pobres. El diseo del programa
fue muy preciso en lo que respecta el primer objetivo y, poco explcito, con
respecto al segundo.
El programa trabaja con las organizaciones sociales en localidades pobres
transfuitndoles experiencia en gestin y capacidad de autodiagnstico, de
priorizacin de necesidadesy de diseo de proyectos. En el marco de la fdosofa
que gua las acciones del FOSIS, este programa es clave debido a que apoya a los
sectores pobres donde son ms dbiles: informacin, calificacin y organizacin
para proponer y gestionar soluciones a sus necesidades e influir sobre las
decisiones que los afectan. De esta forma, apoya el modelo de gestin y de
relacionamiento Estado/sociedad civil en base al cual, para tener acceso a
recursos financieros o programas, es necesarioelaborar un proyecto.
El Entre Todos se propone romper el crculo vicioso de acuerdo al cual
quienes con mayor urgencia requieren de los aportes del FOSIS, son aquellos que
presentan mayores dificultades para beneficiarse de sus programas. El programa
define dos etapas sucesivasde intervencin en las localidades pobres. La primera
consiste en un perodo promocional de fortalecimiento del tejido social, de
conocimiento y articulacin entre las organizaciones,de aprendizaje de destrezas
en diagnbstico de problemas, priorizacin de necesidadesy elaboracin de un
plan de accin3; mientras que en la segundase transfiere experiencia en diseo y
gestin de proyectos a las localidades.
32 El FOSIS ha elaborado manuales y cartillas atractivos, pedaggicos y de fkil
trabajo promocional.

uso en apoyo al

En lo que respecta a la focalizacin, el programa se fundamenta en una

visin geogrfica o territorial de la pobreza. En el pafs, en sus regiones y
comunas, en zonas urbanas y rurales, existen bolsones geogrficos de
concentracin de la pobreza, la cual es ms intensa cuando el afectado vive en un
entorno pobre (localidad pobre). En estas circunstancias, no se dispone de
informacin, la voz para expresar opiniones es dbil, as como tambin la
capacidad de las organizaciones sociales de expresar demandas colectivas.
Tambin son dbiles los equipos tcnicos y profesionales y la oferta de servicios y
programas sociales.En consecuencia,es necesario identificar y caracterizar estas
localidades pobres y actuar en ellas, mancomunando los esfuerzos y recursos
pblicos y privados allf instalados o disponibles.
La unidad de focalizacin del programa son las localidades pobres a lo
largo del pas, entendiendo la distincin localidad como un grupo de personas
que comparte un espacio fsico, una historia comn, problematicas y demandas
sociales comunes y que tiene una marcada interaccin primaria entre s. Se
establece que el tamao de una localidad no debiera exceder los seis mil
habitantes. Las areas de pobreza de gran extensin deben subdividirse,
estableciendo limites de poblacin que faciliten la capacidad de comprometer
esfuerzos colectivos fundados en una identidad espacial reconocida y legitimada
por sus habitantes y/u organizaciones.
La identificacin de las localidades pobres requiere de un nivel de
desagregacingeogralka menor que la comuna. Como las estadsticasregulares
del pafs se desagreganslo hasta el nivel comunal, con problemas crecientes de
confiabilidad, el FOSIS encarg a las Secretarias Regionales de Planilkacin y
Coordinacin que -en colaboracin con los Municipios y las Gobernacionesidentificaran localidades pobres
las caracterizaran en los factores que
condicionan su situacin de pobreza33; tamao demogrtico, actividad econmica
predominante y existenciay afiliacin a organizacionessociales.
La tarea, que se apoy en un cuestionario elaborado por el FOSIS, se
realiz conforme a las capacidades y recursos disponibles en cada una de las
regiones. Los resultados, por tanto, son en extremo heterogneos y slo pueden
ser interpretados como informacibn aproximativa sobre las localidades incluidas
en cada regin. No se dispone de informacin censal u otra que permita estimar
la localidades que, siendo pobres, fueron excluidas del catastro. Adicionalmente,
es importante dejar constancia que las preguntas en la encuesta admitfan
diversas interpretaciones y, por tanto, no fueron respondidas desde un marco de
referencia comn. No obstante estas dilicultades, la encuesta fue un buen punto
de partida y un instrumento de rpida utilizacin para la focahzacin del Entre
Todos. El catastro inicial, que registrb 1.500 localidades pobres, ha sido

33 Diferenciando entre baja productividad de los recursos productivos, falta de fuentes de trabajo,
ausencia de calificacin y de pasibilidades de capacitacin de la mano de obra, falta de capital
para la adquisicin y/o mantencin de maquinarias y herramientas de trabajo, escasa cobertura
de servicias pblicos y sociales, y aislamiento geogr&fico o dificultades de acceso al mercado.

FOCALIZACION

complementado

DE PROGRAMAS SOCIALES

con informacin

adicional, contabilizandose

251

actualmente casi

2.500.
El programa ha tenido tres convocatorias, ampliando con el tiempo el
numero de localidades cubiertas, organismos promotores participantes,
promotores de terreno, proyectos presentados y proyectos seleccionados. La
meta en 1994 era llegar a dos tercios de las localidades pobres identificadas. Es
poco lo que se conoce sobre los resultados del trabajo promocional y de los
proyectos que se ejecutan. La percepcin general es que la calidad del trabajo es
dismil, que en las localidades se crean dinmicas sociales positivas, y que la
vinculacin del Entre Todos con la accin de los municipios y de otras
instituciones pblicas (escuelas, consultorios, INDAP, etc.) es posible de mejorar
sustancialmente. Los proyectos son de corta duracin (cuatro a seis meses) y de
bajo costo (alrededor de % 23 millones). El 95% de los proyectos aprobados
pertenecen a dos categoras: actividades de mejoramiento de vivienda y
equipamiento comunitario (letrinas, saneamiento de aguas, arreglo de viviendas,
alumbrado, arreglos de vas de acceso, telfonos, sedes sociales, postas,
bibliotecas, plazas, multicanchas) o actividades productivas (huertos de
autoconsumo, almacenes comunitarios, amasanderas y infraestructura asociada a
la produccin), con una distribucin bastante equilibrada (51% y 45%,
respectivamente). Los porcentajes varan fuertemente entre regiones, y no se
sabe si la preferencia por uno u otro tipo de proyecto se debe a diferencias en los
problemas que enfrentan las localidades pobres o si tiene relacin con un sesgo
que proviene o del trabajo promocional o del proceso de seleccin regional de los
proyectos.
Tres factores o situaciones han sido centrales para el desarrollo del
programa. Este tiene un diseo riguroso, con normas precisas que se exige sean
cumplidas. Sin embargo, simultneamente posee flexibilidad para desarrollar
formas y secuencias de trabajo que reconozcan e interpreten las distintas
realidades locales, generando respuestas diferenciadas. El diseo es, a la vez,
regulado y flexible. Hubo una identificacin y seleccin inicial expedita de las
localidades pobres. En el pas existe una red de ONGs con experiencia en
metodologtas de promocin social y que requieren con urgencia de la
colaboracin con el gobierno para subsistir fmancieramente, situacin que
facilit encontrar ejecutores adecuados para el programa, en particular en la
primera convocatoria.
No obstante, en los logros inmediatos del programa es importante sealar
puntos crticos. En primer lugar, y en lo que respecta la focalizacin, ha tenido un
sesgo hacia localidades pobres rurales no dispersas y ciudades menores. Ello
parece ser consecuencia, principalmente, del proceso que se sigui para
identificar las localidades pobres donde las instrucciones (no ms de seis mil
habitantes, lazos de relaciones primarias, etc.) favorecieron a las de este tipo. La
mayor parte de los pobres en Chile vive en el medio urbano y en las ciudades
grandes. La defticin
de ncleos geogrficos de intervencin social en este
medio y la bsqueda de alternativas viables para un trabajo promocional exitoso
en ellas, est por definirse. Su mayor tamao, lazos ms dbiles de interaccibn

2.52

DAGMAR

RACZYNSKI

primaria, menor identidad espacial y, posiblemente, mayor movilidad territorial,

son factores que dificultan la ejecucin del programa en estas Areas. Por otra
parte, en este medio las manifestaciones de la pobreza se entremezclan con
problemas de delincuencia, drogas y seguridad ciudadana, fenmenos que hacen
ms difcil el trabajo promocional y de apoyo a la organizacibn social.
En segundolugar, el Entre Todos ha funcionado bien en lo que concierne el
trabajo directo con las localidades pobres identificadas. El programa genera y
fortalece nuevas dinmicas sociales, legitima el trabajo organizado, ayuda a
superar conflictos del pasado y rompe cierta inercia y pasividad existente en las
localidades. Sin embargo, es prematuro pronunciarse sobre el impacto de
mediano plazo de lo logrado. Los proyectos que se ejecutan son de corta
duracin y no est claro qu ocurre ms adelante. Este es un punto central que
debiera abordar la evaluacin del programa. iLogra, efectivamente, generar
capacidades y abrir un espacio para que la comunidad participe, proponga,
gestione iniciativas de desarrollo local? iEn qu medida los habitantes y las
organizaciones han emprendido colectivamente tareas distintas al proyecto
definido con ayuda del promotor? iQu sucede al retirarse el apoyo que
proporciona el Entre Todos? iTiene el programa alglm impacto en la relacin de
los habitantes con el municipio y los serviciospblicos?
En tercer trmino, el Entre Todos se propona fortalecer y coordinar los
recursos institucionales existentes en las regiones para que canalicen sus aportes
hacia las localidades pobres, complementando esfuerzos y tratando de dar una
respuesta ms integral a las necesidadessentidasy priorizadas por la comunidad.
En la prctica, el programa dej este objetivo de lado y, salvo excepciones,operb
aisladamente de la institucionalidad local y regional, restando potencialidad a sus
propios esfuerzos. La experiencia del Entre Todos representa un avance, que
puede abortar si las organizaciones sociales se encuentran con un municipio
cerrado a sus prioridades y propuestas de solucin.
La experiencia con el Entre Todos ilustra una dificultad m&sgeneral de la
poltica pblica. No existe informacibn sobre el conjunto de programas y acciones
con fmanciamiento pblico que se ejecutan o van a ejecutar en un territorio
(localidad, comuna, regin). Los propios directivos del FOSIS reconocen que su
institucin opera adicionando, en lugar de integrando y potenciando suslneas de
accin. El problema se multiplica cuando se trata de instituciones pblicas
diferentes.
Finalmente, se puede sealar que la ejecucin del Entre Todos descansa
por completo en la disponibilidad y calidad de Organismos Promotores. El
programa atrajo gran parte de los profesionales y tcnicos con experiencia en el
trabajo de promocin local existente en las regiones. Si bien en las sucesivas
convocatorias ha habido aumento de ellos, el trabajo de los ms nuevos es de
menor calidad dada su escasaexperiencia en el trabajo promociona1y, aveces, el
desconocimiento de la zona geogrfica y sector social en particular. Habra,
entonces, un tope a la expansin del programa y el modelo de gestin que le
subyace, por la carencia en el nmero de intermediarios y en la solidez de su
trabajo. El vnculo que el FOSIS establece con estas instituciones es por un

FOCALJZACION

DE PROGRAMAS

SOCIALES

253

perodo limitado de tiempo, lo que se traduce en inestabilidad para la institucin

y, por ende, dificultades para formar equipos de trabajo slidos y calificados. Al
respecto, cabe preguntarse a quin le corresponde fortalecer las ONGs y qu6 tipo
de estrategia podra aplicarse.
III.

CONCLUSIONES

Y LECCIONES

Chile cuenta con una rica historia en la focalizacin de sus programas

sociales. Esta ilustra acerca de las oportunidades y lmites, y niveles y opciones
de focalizacin, e indica la necesidad de incorporar consideraciones
conceptuales, institucionales y de informacin a las decisionesen torno al tema.
La experiencia de focalizacin de Chile tambin muestra que hay relaciones de
complementariedad entre programas universalesy programas focalizados.
La focalizacin que se logra en el gasto social depende tanto de las
orientaciones globales y decisiones macrosociales de poltica pblica, como de
decisiones concretas a nivel de programas especficos. Son centrales las
decisiones de asignacin presupuestaria,en trminos de los sectores a los cuales
van dirigidos y el nivel de atencin dentro del sector. Los gastos dirigidos a la
educacin bsica y a la atencin primaria de salud en establecimientospblicos,
con amplia cobertura en sectores pobres, benefician preferentemente a los
sectoresms postergados, aun cuando no se utilicen instrumentos de seleccin de
beneficiarios. Sm embargo, una asignacin exclusiva del gasto sectorial a estos
niveles puede resultar contraproducente si, simultneamente-tal como ocurre en
Chile-, el pafs est en una fase de transicin epidemiolgica que requiere atender
problemas ms all de lo materno infantil, o cuando -como tambin sucede en
nuestro pas-, la cobertura educacional alcanzada en el nivel bsico y medio
requiere del apoyo a programas de educacin postsecundaria y
tcnico-profesional.
Los programas sociales ms exitosos que ha tenido Chile son aquellos que
han combinado acciones universalesy acciones focalizadas. Claramente no hay
una oposicin entre estas dos orientaciones de poltica. La existencia de
programas universales facilita el diseo e implementacin de programas
especfticos focalizados. Los programas en el &rea materno-infantil y el de
mejoramiento de la calidad y equidad de la educacin verifican con nitidez esta
conclusin.
Si se desea focalizar un programa social es indispensable disponer de
informacin fidedigna sobre la realidad que el programa se propone modificar, el
mecanismo ms eficiente para hacerlo, el tamao del grupo destinatario y el o los
caminos ms expeditos para llegar a l. Sin informacibn es difcil focalizar.
Nuevamente, ello se ilustra con el programa de capacitacin laboral de jvenes
de escasos recursos, con los programas materno infantiles y con el programa
MECE, entre otros. El tipo de informacin que se requiere no se limita a
clasificar a las personas en pobre o no pobre, sino que est asociado a los
objetivos de un programa y a la modalidad y mecanismos de intervencin que
ste privilegia.

No hay una sola manera de focalizar y, a todas luces, una ficha

socioeconmica de los hogares no es la ms perfecta. La experiencia chilena con
la ficha CAS de estratificacin social no deja dudas al respecto. Estas fichas son
adecuadaspara algunos programas y no para otros. Por otra parte, este mtodo
para focalizar, que discrimina la demanda directa que la poblacin ejerce sobre
un programa o beneficio, tiene costos administrativos y, con frecuencia, costos
psicosociales importantes. En el cuerpo del trabajo se ilustran efectos de
estigmatizacin social y de ahogo a la iniciativa de las personas y hogares.
Asimismo, esta modalidad de focalizacibn, aplicada en forma exclusiva, deja de
lado el entorno comunitario (social, econmico y cultural) en el cual se
desenvuelve la vida de las personas, el cual, con frecuencia, es tan importante
para salir de la pobreza como las intervencionesa nivel individual.
En sntesis,una opcin de focalizacin nunca es buena en s; susbondades y
dificultades dependen de las situaciones especficasy los momentos en los cuales
se aplican; de las caractersticas de la pobreza y las vulnerabiidades especficas
que afectan la poblacin y los procesos que las determinan; de los objetivos y
propsitos de una poltica o programa social, y de las particularidades de las
instituciones a cargo de la ejecucin de los programas y los sistemas de
informacin que manejan. Las opciones no son ~610tcnicas sino que estn
influidas por factores polticos e ideolgicos asociadosa la visin que se tiene de
la pobreza y sus causas,y a caractersticas del sistema poltico, en particular, la
forma en que ste procesa las demandas socialesy la prevalencia de derechos
ciudadanos consideradosuniversales.
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FOCALIZACION

DE PROGRAMAS SOCIALES

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POLITICAS SOCIALES PARA GRUPOS DE

RIESGO: UN NUEVO ENFOQUE *
MARIANA

SCHKOLNIK

INTRODUCCION
Desde el restablecimiento de la democracia en Chile, en 1990, gran parte de
los esfuerzosdel aparato estatal se centraron en el desarrollo de una estrategia de
crecimiento con equidad. Se trataba de profundizar y perfeccionar la insercin de
Chile en la economa internacional y, de esa manera, consolidar su crecimiento y
proporcionar al pas una mayor estabilidad. Esas condiciones macroeconmicas
haran posible a su vez el lograr una mayor igualdad y justicia social,
incrementando la posibilidad de que los beneficios socialesfueran percibidos por
el conjunto de la poblacin.
Se pusieron en marcha, entonces, nuevaspolfticas destinadas a reforzar el
mejoramiento de las condiciones de vida del conjunto de la poblacin. Los
principales instrumentos utilizados fueron los siguientes: el reforzamiento de la
capacidad de negociacin de los trabajadores, un acuerdo marco que permiti el
reajuste del salario mnimo, y un acuerdo para llevar a cabo una reforma
tributaria que sera utilizada para elevar sustantivamente el gasto social (Ver
artculo de Garca y Schkohrik en estelibro).
El significativo incremento del gasto social revitaliz la institucionalidad
pblica encargada de entregar servicios sociales a la poblacin, a travs de los
sectores de salud, vivienda e infraestructura y educacin, en los que se realizaron
importantes avances.
Este artculo se centra en otro tipo de programas sociales surgidos como
parte del nuevo enfoque. Se trata de los programas dirigidos a grupos espeticos
cuya problemtica atraviesa el conjunto de la institucionalidad pblica,
normalmente diseada para ejecutar polticas sectoriales, sin distinciones etarias,
de gnero o de condicin familiar.
El diseo de programas especialesdirigidos a determinados grupos surgi
del diagnstico de que ni las instituciones tradicionales ni los programas clsicos
de salud, educacin o vivienda lograran dar solucin al tipo de problemas que
estabaenfrentando una parte importante de la poblacin.
Se procedi a identificar las problemticas ms relevantes y los grupos
poblacionales que ms requeran de la accin del Estado para su integracin
social, partiendo de un diagnstico bastante detallado de su situacin
1993). Se realiz asimismo un
socioeconmica (Ver MIDEPLAN-UNICEF,
analisis del impacto de los programas tradicionales y se identificaron las
temticas emergentes para las cuales la poltica social no estaba entregando
l

Con la valiosa colaboracin de Joiane Bonnefoy.

2.58

MARIANA

SCHKOLMK

respuestas. En el anlisis de los programas tradicionales se detectaron tres

grandes zlreas deficitarias: el acceso, la calidad y la equidad, siendo
especialmente preocupante el problema de la calidad de los servicios sociales,
que aun teniendo buenas coberturas haban enfrentado reducciones
presupuestarias en el pasado (MIDEPLAN, 1992).
El diagnstico realizado en 1990 concluy que en Chite la pobreza estaba
concentrada en su mayor parte en nios, jvenes, mujeres y adultos mayores,
siendo estos grupos los que de alguna manera haban resultado ms afectados por
las polfticas de ajuste estructural y estabilizacin aplicadas en la dcada de los
ochenta.
Para identificar a los sectores poblacionales ms postergados se utiliz un
enfoque de riesgo o vulnerabilidad. Este enfoque permiti conformar lo que se
ha denominado grupos objetivo, que posteriormente deban constituirse en los
destinatarios prioritarios de la polftica social. Los grupos fueron clasificados
tanto en funcin de su edad (nios, jvenes y adultos mayores), de su gnero
(mujeres en general y jefas de hogar en particular) y de su etnia (pueblos
indfgenas), as como por desventajas especficas (discapacitados) o zona de
residencia (localidades pobres).
En la definicin de las caractersticas ms importantes de estos grupos no
destaca solamente su condicin de pobreza, sino sobre todo su vulnerabiidad.
Un buen ejemplo es el de las mujeres jefas de hogar. Los ingresos de sus hogares
eran en promedio similares a los de los hombres, a pesar de que el ingreso
individual del trabajo es inferior en el caso de la mujer: ello se compensaba con el
trabajo de ms miembros del grupo familia, incluyendo nios que abandonan el
sistema educacional, lo que hace la situacin en realidad mucho ms vulnerable.
Junto a situaciones de extrema precariedad -como suele ser el caso del adulto
mayor- se observan tambin problemticas de mayor vulnerabilidad entre los
jvenes y nios: un alto porcentaje de embarazos en adolescentes, drogadiccin y
alcoholismo, abandono y maltrato en el hogar.
El recuento de lo que ocurri entre los tios 1990 y 1993 no estara completo
si no se incorporara el tema de los grupos vulnerables, puesto que el apoyo a la
superacin de sus problemas, y la generacin de mayores oportunidades para
ellos, fue una de las metas de la polftica social durante ese perodo, como
tambin un modo de asignar un contenido sustantivo a la aspiracin de reducir la
pobreza durante estos aos.
En el presente artculo se har una revisin de las polfticas dirigidas
especificamente a mejorar las oportunidades de integracin econmico-social de
la mujer y de la infancia, refirindonos ms especficamente a la creacin de
nuevas instituciones y a las reformas legales encaminadas a eliminar la
discriminacin de la mujer y a proteger a la infancia; tambin se entregar una
descripcin de los principales programas diseados para estos efectos. Aun es
demasiado pronto para efectuar un balance de los cambios en la situacin de
estos grupos; sin embargo, evaluaremos los resultados a travs de indicadores
objetivos, como son la incorporacibn de la mujer al trabajo y el impacto que la
reduccin de la pobreza ha tenido en los nios y las mujeres.

POLITICAS

SOCIALES

PARA GRUPOS DE RIESGO

1.

EVOLUCION
MUJERES

1.

CAMBIOS INSTITUCIONALES Y REFORMASLEGALES

2.59

DE LA SITUACION SOCIAL DE NIOS Y

Durante el gobierno del Presidente Ayhvin se crearon instituciones nuevas

con el objetivo especifico de cubrir las necesidadesde atencin de los grupos ms
vulnerables, en lo que fue un interesante intento de quebrar el ordenamiento
burocrtico tradicional en el cual los servicios pblicos estn organizados por
sector, y no por grupo social.
Una de las primeras medidas adoptadas por el gobierno en 1990 fue la
creacin del Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM), Una instancia legal del
ms alto nivel, encargada de coordinar, elaborar y proponer polticas pblicas
que tuvieran como objetivo a la mujer. Este nuevo servicio deba velar por los
intereses especficos de la mujer en todos los planos de la sociedad, buscar
elevar la autonoma de la mujer como persona capaz de tomar decisiones y de
comprometerse con la sociedad, su dignidad y la valorizacin de sus capacidades
y su quehacer; la proteccin y fortalecimiento de la familia.
La ley que aprob la creacin del SERNAM sealaba que ste seria uu
organismo descentralizado, con patrimonio propio, encargado de coordinar,
planificar y proponer pohticas, planes y programas que procuren la plena
igualdad e incorporacin de la mujer en todas las esferasdel quehacer nacional, y
de velar por la eliminacin de cualquier prctica discriminatoria en su contra.
La responsabilidad de este organismo se centrara en definir y coordinar
una poltica hacia las mujeres de escasosrecursos, avanzar en el tema de la
valoracin del aporte de la mujer a la sociedad e incrementar su participacin en
el quehacer econmico, social y pohtico del pafs.
En funcin de los objetivos anteriores, el SERNAM se propuso los
siguientes objetivos generales:
primero, la eliminacin de barreras legales y socioculturales que impiden la
igualdad de la mujer y su participacin plena en la sociedad,
segundo, la integracin de la mujer al mundo laboral y su contribucin al
mejoramiento de la calidad de vida de ellas y sus familias, y
tercero, el fortalecimiento de la familia.
En el plano legal, el SERNAM promovi durante este periodo una gran
cantidad de reformas legales en materia penal, de derecho civil y laboral. Estas
propuestas tendfan a favorecer no slo a la mujer, sino tambin a los nios y las
familias. La mayor parte de las propuestas fueron recogidas por el Poder
Legislativo; sin embargo, muchas de ellas todava estn en la etapa de
tramitacin.
Con respecto a los nios, en el plano institucional el Estado chileno ratific
en 1990 la Convencin Internacional de los Derechos del Niio, promulgndola

Ver al re.pecto Memoria del Servicio Nacional de la Mujer 1990-1994

260

MARIANA

SCHKOJBIK

como Ley de la Repblica. Posteriormente, el gobierno participb en la Cumbre

Mundial de la Infancia, y suscribi la Declaracin de Supervivencia, Desarrollo y
Proteccin de la Infancia. Se trabaj adems en la elaboracin de un Plan
Nacional en Favor de la Infancia, que contempla metas y programas en los
diversos &nbitos y dimensiones que afectan a la niez, y que fue suscrito por el
gobierno (Ver artculo de Jorge Rodrguez en este libro).
Entre las reformas legales efectuadasdurante el periodo podemos destacar
las reformas al Cbdigo Civil tendientes a facilitar el reconocimiento de los hijos
naturales, modificaciones respecto de la Ley de Adopciones, etc. Quedaron como
proyectos de ley durante el gobierno del Presidente Aylwin, entre otras, la Ley de
Maltrato de Menores, la de Violencia Intrafamiliar y la modiicacin del
Rgimen Patrimonial del Matrimonio. Todas ellas fueron promulgadas en 1994,
tras asumir el Presidente Eduardo Frei. Tambin fue promulgada la ley que
elimina las diferencias entre los hijos en razn de su filiacin.
A este respecto, cabe sealar que en Chile ms del 30% de los nios nace
fuera del matrimonio, y hasta ahora eran considerados ilegtimos segnla ley. La
modificacin de sta asegura la igualdad de derechos entre los nios legtimos,
ilegtimos y naturales -nios no reconocidos por su padre, y elimina estas
denominaciones.
La ley que modificaba el rgimen patrimonial del matrimonio signik
reformar el Cdigo Civil para establecer como rgimen patrimonial alternativo el
de participacin en los gananciales, y para crear la institucin del patrimonio
familiar. La participacin en los gananciales consagra la plena capacidad de
administracin y disposicibn por parte de cada uno de los cnyuges de sus
patrimonios respectivos, como en el rgimen de separacin de bienes, y
participacin en igualdad de condiciones en los ganancialesproducidos durante
el matrimonio, como el rgimen de sociedad conyugal.
El SERNAM promovi una ley que estableciera que la violencia
intrafamiliar es un delito, y como tal debe ser penalizada. El proyecto estableci
procedimientos de m&xima rapidez para que los jueces pudiesen tomar medidas
inmediatas frente a este tipo de problemas, como impedir el accesodel agresor al
hogar, fijar una pensin de alimentos provisoria y fijar un rgimen provisorio de
tuicin de los nios.
El SERNAM propuso tambin otra serie de reformas en materia laboral,
entre las que destacan la ley de indemnizacin a la empleada de casa particular,
que rige desde noviembre de 1990.Tambin fueron aprobadas por el Congreso
reformas a la Ley NQ 19.250 de Contrato Individual del Trabajo. Esta norma
favorece a las trabajadoras y trabajadores de comercio, de temporada en el sector
agroindustrial, de hoteles, restaurantes y clubes, y a las trabajadoras de casa
particular, mejorando sus condiciones de trabajo y eliminando una norma
discriminatoria que impeda a las mujeres hacer ciertos trabajos.
Esta ley acogi tambin la preocupacin por establecer una responsabilidad
compartida respecto del cuidado de los nios, lo que se traduce en un permiso
pagado de un da para el trabajador con motivo del nacimiento de su hijo,
permiso posnatal para el padre en caso de fallecimiento de la madre trabajadora,

POLITICAS

SOCIALES PARA GRUPOS DE RIESGO

261

posibilidad para el padre trabajador de tomar un permiso legal en caso de

enfermedad grave de un hijo menor de un ao, algo que hasta entonces slo
poda hacer la madre.
Otro importante proyecto es el de la modilicacibn de la base de calculo del
subsidio maternal, en la cual se propone una frmula que permite asegurar a las
trabajadoras un subsidio por un monto similar a su remuneracin real.
Entre los grandes temas pendientes del perodo se encuentra la propuesta
de reforma de la Constitucin, un proyecto que se encontraba ya en el Programa
de Gobierno de la Concertacin. Con esta reforma a la Constitucibn se proponfa
otorgar un reconocimiento expreso a la igualdad jurdica entre hombres y
mujeres. Esta propuesta fue rechazadaen la Camara de Diputados, dentro de un
paquete de medidas presentadasen el Congreso.
2.

POLITICAS

Y PROGRAMAS

DIRIGIDOS

ALA

MUJER

Junto a lo concerniente a importantes reformas legales,el SERNAM gener6

programas especiales dirigidos a la mujer, especialmente a aquellas que estaban
viviendo situaciones de mayor vulnerabilidad y precariedad. Los programas se
orientaron a buscar una mayor integracin y desarrollo de la mujer; entre ellos
pueden mencionarse los programas de apoyo a las mujeres jefas de hogar, de
informacin para laa mujeres en situacin de pobreza, de fomento a la
microempresaria, programas deportivos y de prevencin del embarazo
adolescente. El objetivo central era apoyar a las mujeres para que ingresaran al
mundo laboral en igualdad de condiciones que los hombres, con especial nfasis
en las jefas de hogar, de cuya situacin dependen todos los miembros de una
familia. La idea era crear programas especialesy focalizar otros ya existentes
hacia los hogares de escasos recursos que estan a cargo de una mujer. El
SERNAM propuso una estrategia de intervencin multisectorial que consider
las areas de vivienda, salud, educaci6n,justicia y trabajo.
Entre los principales programas generadospor el SERNAM para mujeres
jefas de hogar se encuentran:
A. La creacin de los Centros de Informacin y Difusin de los Derechos de la
Mujer (CIDEM), con el objetivo de entregar a la mujer informacin sobre
sus derechos, los beneficios a los que puede aspirar y los servicios que
pueden prestarle el Estado, las municipalidades y las instituciones privadas.
Los temas de consulta ms recurrentes en los CIDEM fueron los referidos a
la pensin alimenticia, las separacionesde la pareja y la tuicin de los hijos.
Se observ en general una fuerte preeminencia de los temas legales y judiciales sobre las restantes necesidades,lo que revela las insuficiencias existentes en el acceso a la justicia. Este programa fue retornado por algunas
municipalidades, que han creado centros a nivel comunal.
B. En el &rea de educacin, se busc aumentar la cobertura preescolar para los
hijos de estasmujeres en situacin de mayor vulnerabilidad y precariedad, y
2

Esta accin M basa en la Memoria del SERNAM y en MIDEPLAN

(1994).

262

C.

D.

E.

F.

G.

MAKIANA SCHKOLNIK

atenderlos en horarios compatibles con las jornadas laborales de las

madres, as como considerar a estos nifros como prioritarios en el acceso a
los programas asistencialescontemplados en el sistema educacional, fmalmente, se trabaj por la posibiidad de proseguir los estudios para la adolescente y para la que ha sido madre.
En el kea de vivienda, se estableci la posibilidad de que las jefas de hogar
tuvieran un puntaje adicional en la postulacin al subsidio habitacional.
Adems, se llev a cabo un programa especial de regularizacin de ttulos
de dominio a jefas de hogar campesinas.
En el rlrea de la salud, se hizo un esfuerzo por ampliar el horario y el personal de los consultorios, especialmenteen aquellas especialidadesque son
requeridas por mujeres (ginecologa, pediatra y salud mental). Se entreg
ademas una unidad mvil para efectuar el examen de Papanicolau y de
mamas3.
Este ultimo proyecto piloto signific un instrumento novedoso en la
deteccin precoz del cncer, especialmente entre mujeres que presentan
dificultades para acceder a los servicios de salud. Sin embargo, el proyecto
no fue del todo exitoso: debido a la reticencia de las mujeres y a la falta de
informacin sobre el tema, los recursos destinados al programa no fueron
utilizados en un cien por ciento.
En coordinacin con el Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS),
se dise un programa piloto de capacitacin a mujeres que no ofreciera
slo capacitacin en los empleos tradicionalmente femeninos, y que velara
ademaspor un desarrollo personal ms integral, as como por el cuidado de
los hijos. Se estableci una red de organismosgubernamentalesy no gubernamentales para brindar un apoyo integral a las mujeres. La capacitacin
tradicional abarc, por ejemplo, secretariado, overlock, mantelera y ropa
de trabajo, mientras que los oficios no tradicionales fueron, por ejemplo,
gra horquilla, pintura y empapelado de muros y reparacin de
electrodomsticos.Hasta 1994se esperabacapacitar a 4.300mujeres. De las
primeras 1.400mujeres participantes, un 65% haba encontrado empleo en
1993.
Fomento y creacin de microempresas. En coordinacin con distintos organismosde gobierno (Servicio de Cooperacin Tcnica y FOSIS) y del sector privado vinculados a la microempresa, el SERNAM llev a cabo un
trabajo de informacin y capacitacin para la gestin empresarial, asistencia
tcnica y financiera, asesora organizativa y apoyo en la legalizacin y
formalizacin de las microempresas. Este trabajo fue realizado a travs de
los municipios.
Otro de los programas directamente creados por SERNAM durante el
perodo 1!390-1994fue el de los Centros de Atencin a hijos de temporeras.
Un gran contingente de mujeres de entre 26 y 35 aiios de edad se ha inEn Chile, la principal causa de muerte de las mujeres de 35 a 45 aRosw el cncer cenricouterino
y es la tercera causaentre las mujeres mayoresde 15 silos.

POLITICAS

SOCIALES

PARA GRUPOS DE RIESGO

263

tegrado en los ltimos aos a la produccin de la fruta de exportacin, con

lo que el cuidado de sus hijos pcquenos se vea en peligro. El SERNAM
agrup los esfuerzos de empresarios y de las organizaciones sindicales y sociales para enfrentar este problema, y organiz centros de cuidado de los
nios en los lugares de mayor concentracin territorial de mano de obra
femenina temporal. En la temporada 1992-93, haba 42 centros funcionando, los que beneficiaron a 2 mil mujeres y 3.579 nios.
En este programa participaron la Junta Nacional de Jardines Infantiles
(JUNJI) y la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB). La primera
otorga alimentacin completa a los menores de seis anos, y la segunda, a los
mayores de seis anos en edad escolar. Tambin particip la Direccin General de
Deportes (DIGEDER), a travs de planes de fomento del deporte y contratacin
de monitores.
Adems de los logros en cobertura y eficiencia en el uso de los recursos que
ha demostrado este programa, es importante resaltar el hecho de que gener la
participacin .de diversos agentes: sector privado, Estado y las propias
beneficiarias. Tambin en este caso hubo municipios que replicaron la
experiencia, encontrndose con grandes dificultades de financiamiento
(MIDEPLAN,
1994).
Dentro de este marco de programas para jefas de hogar, el SERNAM
tambin llev6 a cabo un programa piloto de apoyo integral a 2.500 mujeres jefas
de hogar en cinco comunas del pas. Este consideraba programas especiales en
las areas de salud, cuidado de nios, capacitacin laboral y reconstruccin de
viviendas. Vale la pena destacar que, una vez finalizada esta experiencia piloto,
los municipios donde se haba aplicado se comprometieron a continuarlo, y otros
16 municipios manifestaron su inters en replicarlo. Se propuso extenderlo a 50
comunas en 1994.
En el area de apoyo al fortalecimiento de la familia, los principales
programas fueron el de prevencibn de violencia intrafamiliar, el de prevencin de
embarazo adolescente y un programa recreativo y deportivo para dueas de casa.
El trabajo de prevencin de la violencia intrafamiliar se inici con la
realizacin de un diagnstico sobre el problema. Este estudio concluy que una
de cada tres mujeres haba vivido experiencias de violencia sicolgica, y una de
cuatro de violencia fsica. Se trabaj de forma complementaria en la aprobacin
de un proyecto de ley que tipificara la violencia intrafamiliar como un delito.
Finalmente, se organiz un programa de capacitacin a 5.800 carabineros, que
son los funcionarios pblicos que tienen mayor relacin con las mujeres
maltratadas, Adems, en convenio con las municipalidades se crearon Centros de
Atencin a Vctimas de la Violencia Intrafamiliar, con equipos integrados por
abogados, asistentes sociales, siclogos y monitoras especializadas. El SERNAM
resalt el hecho de que su preocupacin no se restringe a apoyar a las vctimas,
sino tambin a tratar y rehabilitar a los agresores. El trabajo de concientizacin
de la sociedad en torno al tema incluy la realizacin de spots televisivos.
Un segundo programa relevante en el rrea de fortalecimiento de la familia
fue el de prevencin del embarazo en adolescentes. Actualmente se sabe que el

numero de adolescentes embarazadas bordea los 40 mil casos, y que este

fenmeno se agudiza en los sectores populares, donde la tasa de fecundidad de
las adolescentes es casi 5 veces superior a la de las jvenes de los niveles
socioeconmicos altos. A estas cifras se suma el hecho de que uno de cada siete
nios que nace en Chile es hijo de una madre adolescente, y que un 58% son
declarados ilegtimos por haber nacido fuera del matrimonio. Estas jvenes
presentan, en un alto porcentaje, embarazos clasificados de alto riesgo,
relacionados con nutricin deficiente, mala salud antes del embarazo, inmadurez
emocional, rechazo al embarazo y controles mdicos tardos y deficientes durante
la gestacin.
Ante la magnitud y urgencia del tema, el SERNAM puso en marcha un
programa que slo pudo aplicarse en una comuna de Santiago, por falta de
mayores recursos. El objetivo de este programa era enfrentar el problema de
manera integral, y en l participaron profesores, jvenes, orientadores, etc. La
evaluacin posterior reforzb la idea de que es necesario entregar mayor
informacibn y apoyo a las familias de las adolescentes.
Finalmente, con la idea de mejorar la calidad de vida de las personas, y
especialmente de las mujeres dueas de casa,el SERNAM impuls un programa
de deportes y recreacin en colaboracibn con la DIGEDER. Dicho programa fue
especialmente diseado pensando en mujeres de escasosrecursos, y benefici a
ms de 10 mil mujeres.
En el mbito de las polfticas ministeriales y de otras instituciones de
gobierno, el tema de la mujer tambin fue recogido, motivando el desarrollo de
programas distintos a los tradicionales; y la modilicacibn de muchas normativas J
disposiciones discriminatorias.
El Ministerio de Educacin hizo un esfuerzo por eliminar de los textos
escolares y del diseiro de planes y programas la segregaciny discriminacin de
la mujer; se suprimieron tambin las barreras que impedan a las adolescentes
embarazadas continuar su educacin, y en 1993 se dict una Poltica de
Educacin sobre Sexualidad para velar por el fortalecimiento de la identidad
sexual de nios y nias.
De acuerdo con la prioridad otorgada por el SERNAM a las mujeres jefas
de hogar de escasos recursos, todos los servicios ptblicos encargados de la
educacin y cuidado de los menores (JUNJI, INTEGRA, JUNABB)
incorporaron entre sus criterios de seleccibn de beneficiarios el ser hijo o hija dc
una mujer jefa de hogar. Por otra parte, en 1993la JUNJI extendi sus horarios
de atencin en salas cuna para los hijos de madres trabajadoras, y contempl la
posibilidad de continuar con la extensin de horarios en los jardines infantiles.
El Ministerio de Salud, por su parte, reforz los equipos multidisciplinarios
en sesenta consultorios del pas, incorporando especialmente a matronas,
asistentessocialesy psiclogos.
Tal como se mencion ms arriba, para mejorar el acceso a la vivienda de
las mujeres jefas de hogar el Ministerio de Vivienda modiBc6 en 1990 el
reglamento de postulacin, igualando el puntaje de las mujeres con el de las

POLITICAS

SOCIALES PARA GRUPOS DE RIESGO

26s

parejas. El Ministerio de Bienes Nacionales, por su parte, llev a cabo la

regularizacin de ttulos de dominio a mujeresjefas de hogar campesinas.
Adicionalmente a los programas generados por el SERNAM, el Servicio
Nacional para la Capacitacin y el Empleo cre una lnea especial de programas
dirigidos a la mujer.
En definitiva, durante el perodo analizado se logr poner el tema de la
mujer en la agenda pblica, se cre una institucionalidad estatal destinada a
coordinar las polticas pblicas y se impulsaron programas especficos.
3.

POLITICAS

DIRIGIDAS

ALA

INFANCIA

En el caso de los nios, el gobierno fij prioridades con bastante claridad

en las keas tradicionales de salud, nutricin y educacin. A estasprioridades se
agregaron temas que revelaban problemticas emergentes, para las cuales el
aparato estatal no estaba preparado. Surgieron con fuerza los problemas de
maltrato, abandono y abuso sexual hacia los nios, de alcoholismo y
drogadiccin, y del embarazo en adolescentesal que ya hemos hecho referencia.
A continuacin revisamos los avancesrealizados en torno a los programas
tradicionales de salud, nutricin y educacin, y una breve descripcin y
evaluacin de lo que ocurri en torno a los problemas emergentes.
A.

Salud

materno-infantil

El gobierno del Presidente Aylwin recibi un sistema de salud que

presentaba graves deficiencias en el acceso, la calidad y la oportunidad de la
atencin. Desde la perspectiva de la niez, estasdeficiencias se haban traducido
en un relativo estancamientode algunosindicadores de salud.
Para revertir esta situacin, el gobierno adopt una serie de medidas
destinadas a mejorar el acceso a la atencin -mediante la ampliacin de la
gratuidad de la atencin en el nivel primario a todos los grupos FONASA, la
mayor dotacin de personal para disminuir los rechazos y tiempo de espera en el
nivel primario, la extensin horaria de los consultorios, etc.-, la calidad de la
atencin -capacitacin del personal, mejoramiento de la infraestructura ffsica,
etc.- y la oportunidad de la atencin-a travs del Programa de Reduccin de las
Listas de Espera para Intervenciones Quirrgicas, por ejemplo.
Junto con estasmedidas orientadas al conjunto de la poblacin beneficiaria,
el gobierno reforz las actividades dirigidas especificamente a la niez. Entre
ellas destacan las acciones destinadas a reducir la mortalidad infantil y la
neonatal, la morbimortalidad de las infecciones respiratorias agudas, la
prevalencia del dficit del desarrollo psicomotor, la incidencia de las
enfermedades inmunoprevenibles y la incidencia de discapacidadesmentales.
El-impacto de las medidas destinadas a mejorar el acceso, la calidad y
oportunidad de la atencin de salud para la poblacin infantil se refleja
especialmente en el descensode las tasas de mortalidad materna e infantil (Ver
Cuadro NQ1).

266

MAKlANA

SCHKULNIK

Cuadro Np 1. Tasasde mortalidad 1989- 1992

Ao

Tasa de
mortalidad
materna*

1980
1985
1989
1992
Notas:

Tasa de
mortalidad
infantil*

7,3
499
41
391

33,0
19,5
17,l
14,3

Tasa de
mortalidad
neonatal*

16,7
979
971
777

Tasa de
mortalidad
infmtil
tarda*

16,3
996
84
6th

Por diez mil nacidos viws.

* * Por mil nacidos vivos.

Con respecto a la composicin de la mortalidad infantil, si bien tanto la tasa

de mortalidad neonatal como la tasa de mortalidad infantil tarda descendieron,
la composicin de la mortalidad no ha variado sustanciahnente,representando la
mortalidad neonatal un 53% de la mortalidad infantil en 1992.
En trminos de la estrategia futura para reducir la mortalidad infantil, es
importante resaltar el hecho de que entre 1989y 1992no vari la proporcin que
representaba la mortalidad neonatal precoz respecto de la mortalidad neonatal y
la mortalidad infantil. En efecto, los nios que mueren durante su primera
semana de vida representan en ambos aos un 79% del total de defunciones de
menores de 28 das, y un 42% de las muertes de menores de un ao. Tal
constatacin exige mayores esfuerzos en el &rea de neonatologa, especialmente
en las regiones que en 1992 registraban tasas de mortalidad neonatal superiores
al promedio nacional.
La segunda prioridad del Ministerio de Salud ha sido disminuir la
morbiiortalidad por enfermedades respiratorias agudas. Para ello puso en
marcha en 1990 un programa especialmente dedicado a este efecto, que form
parte del Programa de Reforzamiento de la Atencin Primaria. Entre sus
acciones se destacan las campanas preventivas, el reforzamiento de los recursos
fsicos y humanos en el nivel primario de atencin y la creacin del Programa de
Hospitalizacibn Abreviada.
Las enfermedades respiratorias representabanla primera causade consulta,
la segunda de egresos hospitalarios y la tercera causa de muerte entre los
menores de un ano: de ahf la relevancia de este programa. Desde el punto de
vista de la morbilidad, ste logr un signitkativo impacto en trminos de la
disminucin de consultas de urgencia, interconsultas de especialidad y dfas/cama
de hospitalizacin. Por otra parte, la tasa de mortalidad infantil por
enfermedades respiratorias disminuy entre 1990 y 1992 de 2,72 a 2,27 por mil
nacidos vivos.

POLITKAS

SOCIALES

PARA GRUPOS DE RIESGO

26-l

Respecto a la tercera prioridad, la disminucin de la prevalencia del dficit

en el desarrollo psicomotor de los menores de seis aos, el MINSAL incorpor
en 1992la evaluacin y estimulacin del desarrollo psicomotor al control del nio
sano. El Programa de Estimulacin Temprana y Evaluacin del Desarrollo
Psicomotor tiene como objetivo principal la prevencin masiva del dficit
psicomotor en los nios menores de seis anos, a travs de actividades de
educacin, individuales y grupales, dirigidas a las embarazadasy a las madres o
personas que estn a cargo del nio. Contempla tres evaluaciones:a los 2 meses
de vida, los 18 meses y los 4 aos. En caso de identificar algn dficit, el
programa se ocupa de la recuperacin del nio.
Este programa an no ha alcanzado amplia cobertura. Sin embargo, su
relevancia para el desarrollo futuro del nio, especialmente el de escasos
recursos, indica la importancia de destinar los recursos necesariospara cubrir al
menos a la poblacin ms vulnerable en el corto plazo. Asimismo es conveniente
tener en cuenta que la deteccin precoz y el tratamiento oportuno del dficit en
los menores de seis anos son consustancialesa los esfuerzosactuales por igualar
las oportunidades a travs del mejoramiento de la calidad de la educacin
prebsica y bsica.
La cuarta prioridad se refera a la disminucin de las enfermedades
inmunoprevenibles a traves del reforzamiento del Programa Ampliado de
Inmunizaciones (PAI). Si bien este programa, de larga data en el pas, haba
alcanzado una alta cobertura y un gran impacto en la disminucin de
enfermedades inmunoprevenibles, el MINSAL consider necesario realizar
actividades de refuerzo.
En 1990 se incorporaron al programa regular del PA1 las vacunas
antiparotiditis y antirubola, alcanzando una cobertura del 90% en los menores
de un ao. Del mismo modo, en 1992 se inici el Plan de Eliminacin del
Sarampin, a travs de una campaa de vacunacin masiva que alcanz una
cobertura de 99,6% en los menores de 15 aos. Esta medida tuvo gran impacto;
de hecho, a la fecha no se han diagnosticado casosautctonos de sarampin. Por
otra parte, tambin es importante seiialar que la difteria experiment un notorio
descensoen el perodo, disminuyendo de 37 casos,en 1990,a 7 en 1992.
Hacia el futuro, el PAI enfrenta tres grandes desafos:primero, intensificar
las acciones preventivas para reducir ms an la morbimortalidad por difteria,
ttanos, coqueluche, sarampin, tuberculosis y poliomielitis; segundo, promover
la autosuficiencia en la produccin de vacunas en el pas, y tercero, aumentar la
cobertura de vacunacin en aquellas comunas mas rezagadas.
Por ultimo, la quinta prioridad del sector salud en el mbito de la niez fue
la de contribuir a la disminucin de la incidencia de las discapacidadesmentales
mediante la deteccin masivay el tratamiento oportuno de la fenilquetonuria y el
hipotiroidismo congnito. En 1992, se incorpor la deteccin de ambas
enfermedades metablicas en las maternidades del SNSS de la Regin
Metropolitana, alcanzando una cobertura de 95% de los recin nacidos. Hasta
ahora se han pesquisado quince casosconfiimados de hipotiroidismo congnito y
cinco casos de fenilquetonmia. Todos ellos fueron incorporados al programa de

MARIANA

268

SCHKOLNIK

tratamiento y seguimiento creado en los establecimientos del SNSS. El desafo

hacia el futuro ser extender el programa a lo largo del pas y lograr su
incorporacin en las maternidades privadas, a fm de beneficiar al 100% de los
recin nacidos.
B.

Nutricin infantil

El panorama de la nutricin infantil en 1990 evidenciaba que el acelerado

progreso obtenido durante la segundamitad de la dcada del setenta en materia
de desnutricin infantil comenz a desacelerarsea partir de 1983,producto de la
crisis de comienzos de la dcada y de la disminucin del gasto en programas
alimentarios. Adems de la preocupacibn por la desnutricin, durante el perodo
alcanzaron mayor relevancia temas como el bajo peso de las embarazadasy los
recin nacidos, y el retraso talla/edad medido en los alumnos de 1 Bsico.
En materia de nutricin infantil, el gobierno efectu cambios en el tipo de
alimentos proporcionados a los menores de seis aos, las embarazadas y las
nodrizas a travs del Programa Nacional Alimentario, y mejor6 la calidad de la
alimentacin entregada a los preescolares en los establecimientos de la JUNJI e
INTEGRA.
Cuadro Np 2. Indicadores nutricionales 1989- 1992
Ario

Embarazadas
con bajo peso

Nacidos vivos
con bajo peso
al nacer

Nacidos vivos
con peso
insuficiente
al nacer
%

Menoresde
6 aos con
desnutricin
pesoledad
%

1989

254

694

19,l

883

1992

19,0

5s

17,2

693

En el Cuadro NP2 se aprecia el descensoen la proporcibn de embarazadas

con bajo peso, lo que a su vez ha tenido impacto sobre el peso de los recin
nacidos.
En el caso especifico de la desnutricin entre los menores de seis aos se
destaca, por un lado, el quiebre de la relativa estabilizacin del indicador, que se
haba producido a partir de 1983, logrndose una disminucin de un 24% entre
1989 y 1992; por otro lado, es importante consignar un avance largamente
esperado en este mbito: el cambio en la poblacin de referencia utilizada para
evaluar el crecimiento y el estado nutricional de los nios menores de seis aos.
El patrn antropomtrico SEMPE, vigente desde 1975, haba perdido
sensibilidad, especialmente en relacin a los nios detectados en riesgo

POLJTICAS SOCIALES PARA GRUPOS DE RIESGO

269

biomdico. Por ello, en 1993 el Ministerio de Salud decidi reemplazarlo por la

Poblacin de Referencia NCHS-OMS. Este patrn es ms exigente y permitir,
por ende, seleccionar ms acuciosamente a quienes precisen del programa de
refuerzo.
Finalmente queremos destacar uno de los indicadores ms relevantes para
evaluar el resultado de siete anos de accin de los programas de
complementacin alimentaria en un nio (durante su gestacin y sus primeros
seis aos de vida): el retraso talla/edad medido en los alumnos de l* bsico,
dficit que entre 1989 y 1992 se redujo de 33,3 a 2X,3%.
Con respecto a las metas pendientes, aunque Chile ha obtenido avances
significativos en el combate a la desnutricin, a nuestro juicio, es necesario
ampliar el enfoque, reemplazando el nfasis en la desnutricin por el concepto de
malnutricin, el que permite incorporar el problema del sobrepeso, la obesidad y
la falta de algunos nutrientes, fenmenos que cada da cobran mayor relevancia.
Entre 1989 y 1992, la proporcin de embarazadas con sobrepeso y obesas
aument de 19,l a 21% y de 19,3 a 22%, respectivamente. Asimismo, la encuesta
CASEN 1992 registraba un mayor porcentaje de nios menores de seis aos con
sobrepeso y obesidad que desnutridos. En consecuencia, el problema del exceso
de peso amerita el diseo de una estrategia especfica por parte de las
autoridades responsables.
Desde otro punto de vista, tambin nos parece necesario incorporar una
visin que considere el ciclo de vida, a travs de una mayor coordinacin de los
programas de distintos sectores. Actualmente, el sector salud vela por los nios y
nias menores de seis anos, y vuelve a encontrarse con las nias una vez que han
crecido y estn embarazadas. En el intertanto, ellas han estado vinculadas a los
programas nutricionales del sector educacin. Sin embargo, estos ltimos tienen
como objetivo primordial la retencin y el rendimiento escolar de los estudiantes,
por lo que la nutricin es un medio para alcanzar su objetivo.
Numerosas investigaciones han comprobado
que la alimentacin
complementaria durante el embarazo es insuficiente para superar el dficit de
peso inicial. De ahf la necesidad de poner especial atencibn a la nutricin de las
adolescentes. Para ello, sera preciso enfocar los problemas nutricionales
reforzando la intersectorialidad
no ~610 en la ejecucin, sino tambin en la
definicin de los objetivos.
C.

Educacin preescolar

El diagnstico realizado al iniciarse el primer gobierno de la Concertacin

sealaba las desigualdades en las condiciones de entrada de los nios y nias al
ler ao de enseanza bsica, dficit que se tornaba ms agudo entre los nios en
situacin de pobreza. En consecuencia, para disponer de una real igualdad de
oportunidades se haca necesario poner especial atencin al desarrollo de los
nios menores de seis anos. Con ese fm se pusieron en marcha dos estrategias
durante el perodo: la estimulacin temprana y evaluacin del desarrollo

270

MARIANA

SCHKOLNIK

psicomotor -ya reseada en el acpite sobre salud materno-infantil- y la

educacin inicial.
Si bien la educacibn inicial vio significativamente incrementada su
cobertura desde los comienzos de la Junta Nacional de Jardines Infantiles en
1970,considerando la totalidad del sistemapreescolar en 1990slo atenda a uno
de cada cinco MOS menores de seis aos.
En efecto, de acuerdo a los datos recogidos por la encuestaCASEN 1990,la
educacin preescolar tena una cobertura de 21%, con desigualdades segn la
zona de residencia (rea rural o urbana y regin) y el nivel de ingreso. Mientras la
cobertura en las reasurbanas era de 24%, en las rurales slo alcanzabaun 8,5%.
A nivel regional tambin se constaban disparidades, que fluctuaban desde un
31,2% en la 1 Regin a un 13,.5%en la X Regin. Esta distribucin desigual se
repite en el anlisis sepn nivel de ingreso, comprobando que la cobertura de los
nios del quinto quintil de ingreso (33,8%) duplicaba la de los nhios del quintil
de menores ingresos (16,6%).
De este modo, el problema de la cobertura de la educacin preescolar se
presentaba en dos dimensiones: por un lado, su baja cobertura en t6rminos
globales; por otro, su desigual distribucin. Junto con las diicultades de acceso
emerga la cuestin de la calidad, debido al marcado caracter asistencial que
adquiri la atencin preescolar durante la dcada de los ochenta.
Frente a este diagnstico, las distintas instituciones responsables de la
educacin preescolar elaboraron estrategias para aumentar la cobertura y
mejorar la calidad.
La Junta Nacional de Jardines Infantiles desarroll una estrategia basadaen
el reforzamiento de los programas tradicionales y en la creacin de nuevas
modalidades de atencin. El programa tradicional de la JUNJI -jardines
infantiles y salas cuna- aument su cobertura en un 11% durante el perodo; al
mismo tiempo, se adoptaron una serie de medidas para elevar su calidad. Pero el
gran aumento de cobertura se realiz a travs de las modalidades no
convencionales, esto es, sala cuna en el hogar, jardines familiares (ex CADEL),
jardines estacionales para hijos de trabajadoras temporeras, jardines familiares
laborales, jardines para comunidades indtgenas, jardines a distancia y el
programa patio abierto.
Las modalidades no convencionalesse caracterizan por poner gran enfasis
en la participacin de los padres y la comunidad, as como en la pertinencia
cultural de los currculos. En general, ambas modalidades, convencionalesy no
convencionales,han intentado adaptarse a las necesidadesde grupos especflkos;
as, por ejemplo, la extensin horaria de las salas cuna para los hijos de madres
trabajadoras o la adaptacin del currculo para los nios de minoras tnicas.
La Fundacin Nacional para el Desarrollo Integral del Menor
(INTEGRA), por su parte, modific los objetivos de los Centros Abiertos y
ampli su cobertura. Hasta 1990,dichos centros se conceban como instituciones
netamente asistenciales,careciendo de una intencin educativa. A partir de esa
fecha, INTEGRA incorpor a su quehacer la dimensin educativa, y puso en
marcha en todos los centros del pas un programa no convencional destinado al

POLITICAS

SOCIALES

PARA GRUPOS DE RIESGO

271

desarrollo integral del menor. En marzo de 1994, INTEGRA atenda a 43 mil

nios en 561 Centros Abiertos, 7 mil ms que en 1990.
El impacto inicial de los programas mencionados,en trminos de mejorar el
acceso de los nios a la educacin preescolar, es ilustrado por la informacin
proveniente de la encuesta CASEN: entre 1990 y 1992, la cobertura se elev a
nivel nacional de 21 a 24%, lo que es equivalente a una variacin porcentual del
15%.
Segn la misma fuente, el aumento de la cobertura segn nivel de ingreso
muestra avancesen cada quintil. Entre los nios pertenecientes a los dos quintiles
de menores ingresos, la cobertura tuvo un aumento porcentual de 14,1% (quintil
1) y 18,5% (quintil 2). Cabe sealar,sin embargo, que en 1992la brecha entre las
coberturas correspondientes a los nios del primer y segundo quintil de ingreso
(19,4% y 21,1%) con respecto a los nios del quinto quintil (43,1%) segua alta,
siendo esta ultima el doble de cada uno de los dos quintiles inferiores. De ese
modo, esta situacin se convierte en uno de los grandes desafos que deber
enfrentar el segundo gobierno de la Concertacibn si desea alcanzar una real
equidad en la educacin.
D.

Educacin bsica

Durante las ultimas dcadas, Chile ha aumentado sistemticamente la

cobertura de la educacin bsica. Sin embargo, en 1990 existan grandes
diferencias en la calidad de la educacin impartida. En consecuencia,se dise
una poltica educacional que entre sus principales objetivos establecala igualdad
de oportunidades, con el fm de alcanzar una mayor equidad. Tal polftica consta
bsicamente de dos programas, uno de emergencia y otro de largo plazo. El
primero corresponde al Programa de Mejoramiento de la Calidad en Escuelas
Bsicas de Sectores Pobres, y el segundo al Programa de Mejoramiento de la
Calidad y Equidad de la Educacin.
El Programa de Mejoramiento de la Calidad en Escuelas Bsicas de
Sectores Pobres, conocido como el P-900, se inici en 1990, con el propsito de
elevar el rendimiento escolar de los nios y niiras de l* a 4Qao bsico en las
1.385 escuelas ms pobres del pafs (15% del total de escuelas), ubicadas
principalmente en areas rurales y marginales urbanas. Entre 1990 y 1991, el
programa benefici a 222.491nios (20% de la matrcula de este ciclo) y a 7.267
profesores. Para seleccionar las escuelas, se consider el rendimiento en la
prueba SIMCE, la situacin socioeconmica del alumnado y el tamao y
accesibilidad de la escuela.
El Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin
(MECE), por su parte, represent el principal esfuerzo del gobierno por mejorar
la eficiencia, la calidad y la equidad de la educacibn. El MECE se estructura en
tomo a cuatro componentes (preescolar, bsica, media y fortalecimiento
institucional) y 2.6lfneas de accin. Este programa se dise para una duracin
de seis aos, e involucr6 recursos por un monto de 243 millones de dlares, 70%
de los cuales estaban destinados a la educacin bsica.

272

MARIANA

SCHKOLNIK

Los objetivos del MECE para la educacin basica eran abordar los
problemas de eficiencia (altas tasasde repitencia), de calidad (bajo rendimiento
en las pruebas SIMCE) y de equidad (a menores recursos del alumnado, mayor
era la repitencia y la desercin, y menor el rendimiento). Si bien este programa
esta concebido para alcanzar resultados significativos en el mediano plazo, ya es
posible identificar avancesen trminos de la tasa de retencin, la eficiencia y el
logro de los objetivos acadmicos.
Junto a ello se realizaron importantes progresos en los programas de
asistencialidad educativa a cargo de la JUNABB, los que teman por objetivo
contribuir a la retencin y el rendimiento escolar. Los progresos son de tipo
cuantitativo y cualitativo. Por ejemplo, el Programa de Alimentacin Escolar
mejor6 su cobertura y el aporte calbrico proteico entregado en las raciones.
Asimismo la JUNABB intent desarrollar un concepto ms integral de la
asistencialidad.
Previamente al amilisis del impacto de ambos programas en los alumnos de
ensekxrra bksica, nos parece relevante abordar la dimensin del acceso a la
educacin, medido por la cobertura de educacin bsica.
Si bien el aumento de sta no constituye uno de los objetivos principales de
la polftica educacional, cabe consignar que, de acuerdo a los datos registrados
por la encuesta CASEN, dicha cobertura aument entre los anos 1990y 1992de
96,7 a 97,3%, alcanzando en 1992 una cobertura de 982 y 94% en las areas
urbana y rural, respectivamente.
Al examinar por quintil de ingreso per cpita del hogar, son los nios del
segundo quintil de ingreso quienes ms mejoraron su acceso a la educacin
basica, con una variacin porcentual del 1,6%, ms del doble de la variacin
nacional (0,6%).
Si ahora nos concentramos en el impacto de las polfticas educacionales del
perodo en relacin a la calidad y equidad de la educacin, un indicador de suma
importancia es la prueba del Sistema de Medicin de la Calidad de la Enseanza
(SIMCE), aplicada cada dos anos a los alumnos de 4Qao bsico. La prueba
SIMCE constituy el principal indicador para determinar las diferencias en la
calidad y equidad de la educacin en 1990.De ah la relevancia de examinar el
impacto de las polfticas socialesa la luz de este indicador.
A nivel nacional, los resultados de la prueba mejoraron entre 1988y 1992de
54,2 a 68,0 en castellano y de 51,8 a 67,3 en maternaticas, lo que equivale a un
aumento porcentual de 255 y 30%, respectivamente.
Desde el punto de vista de la dependencia administrativa, los alumnos de
las escuelas municipalizadas registraron un mayor aumento porcentual en los
resultados de la prueba SIMCE que los de las escuelas particulares
subvencionadas: 27,8 y 21,9% respectivamente en castellano, y 31,3 y 27,9%
respectivamente en matemticas.Los primeros elevaron su rendimiento de 50,2 a
64,l en castellano y de 48,5 a 63,7 en matemticas. Por su parte, los segundos
aumentaron de 58,0 a 70,7 en castellano y de 54,4 a 69,6 en matemticas.
La informacin sobre los avances en los resultados de la prueba SIMCE
ilustran positivamente el impacto del esfuerzo realizado en el primer ciclo de la

POLITICAS

SOCIALES

PARA GRUPOS DE- RIESGO

273

Cuadro NQ3. Indicadores educacionales(Educacin Bsica) 1989- 1992

Ao

Tasa de
abandono
70

Tasa de
reprobacin
%

Tasa de
retencin
70

Tasa de
hito oporhmo
%

1989

2,7

834

65,O

32,0

1992

139

7,2

80,O

42,0

enseanzabsica de las escuelasmunicipalizadas, tanto en trminos de calidad

como de equidad, observandoseun progreso sistematice, en todas las regiones,
en el logro de los objetivos acadmicos de matemticas y castellano de los
alumnos de las escuelasmunicipalizadas.
Tambin es posible examinar otro tipo de indicadores, que tambin dan
cuenta del impacto de las polfticas educacionalesen los alumnos de enseanza
bksica durante el perodo. En el Cuadro N* 3 se puede apreciar el descensoen las
tasas de abandono y reprobacin, as como el aumento en las tasasde retencin,
xito oportuno y xito total. Llama especialmente la atencin el aumento en la
capacidad del sistema para retener a los alumnos de enseanzabsica, lo que ha
probado ser un importante factor protector para los nios y nias. Por otra parte,
desde el punto de vista del beneficio para el sistema educacional, los progresos
sealados se han traducido en una disminucin del mayor costo incurrido
(debido a los retrasos) del 36% (1989) al 30% (1992) en las escuelas
municipalizadas, y del 29% (1989) al 24% (1992) en las subvencionadas4.
E.

Problemas emergentes

Durante este primer gobierno de la Concertacin surgi una preocupacin

especial por los llamados temas emergentes, problemas que, si bien no son
nuevos,haban permanecido al margen de las polfticas sociales.Nos detendremos
en dos de estos temas: el embarazo de adolescentes y el maltrato infantil. A
nuestro juicio, ambos son muy relevantes y an resta mucho por avanzar sobre
ellos.
Si bien diversas instituciones estatales se esforzaron por desarrollar
programas para prevenir el embarazo en adolescentes, el gobierno no promovi
una polftica de educacin en tomo al control de la natalidad: los programas
fueron ms bien diseadospara apoyar alas madres adolescentes.

Ministerio de Educacin. Compendio de Informacin Estadstica, afms rcqectivos.

274

MARIANA SCHKOLNIK

Los indicadores muestran incluso un aumento de dicha circunstancia. En

efecto, en 1992 el porcentaje de madres menores de 20 aos era el mismo que en
1989: 13~3%~.Si bien podramos interpretar este hecho como una estabilizacin
del fenmeno, existen otros datos que, a nuestro juicio, dan la voz de alerta en el
sentido de reiterar la necesidad de desarrollar acciones preventivas de mayor
impacto.
En primer lugar, la proporcin de hijos ilegtimos de las madres menores de
20 aos se elev de 60% en 1989a 67% en 1992,esto es, un aumento porcentual
de un 12%.
En segundo trmino, en 1992el 13,4% de los hijos de madres menores de 20
anos corresponda al segundo hijo, y el 1,3% al tercer hijo. Ello indica que,
ademas de la prevencin primaria, tambin es necesario pensar en estrategiasde
prevencibn secundaria que eviten nuevosembarazosno deseados.Esta necesidad
se torna ms urgente si consideramos que, en el mismo ao, el 54,5% de los
segundoshijos y el 53,2% de los terceros hijos tambin eran ilegftimos?.
En tercer lugar, los programas preventivos deben incorporar activamente a
los jbvenes de ambos sexos,puesto que uno de cada cinco nios nace de padre y
madre adolescentes. Esta situacin se agrava, obviamente, si se examina segn
legitimidad; el porcentaje de padres menores de 20 anos de hijos ilegftimos de
madres adolescenteses el doble (22,3%) que en el caso de los hijos legtimos de
madres menores de 20 aos (11,6%).
Otro tema pendiente es el maltrato infantil. Los principales esfuerzos al
respecto han provenido del SERNAM, como parte de su Programa de Violencia
Intrafamiliar, y junto con el patrocinio a la ley sobre Violencia Intrafamiliar,
recientemente aprobada en el Congreso.
Si bien ambas acciones benefician a los nios, en su calidad de vctimas o
testigos de violencia, aquellas han estado fundamentalmente centradas en la
mujer. Otras instituciones estatales,como los Ministerios de Salud y Educacin y
el Servicio Nacional de Menores, han iniciado programas preventivos a travs de
programas de salud mental familiar, el programa Escuela para la Paz e
intervenciones con las familias, respectivamente.No obstante, todos ellos son de
escasacobertura, y tampoco operan en forma coordinada, 10que indudablemente
redunda en un impacto.
La complejidad de este tema, as como las graves consecuencias del
maltrato para un nio -tanto durante su infancia como en su vida adulta- exigen
una mayor voluntad polftica, mayores recursos y una mejor coordinacin entre las
instituciones estatales, con el fin de disear 10 antes posible una estrategia
conjunta que permita reducir la prevalencia del maltrato infantil en el pafs.

5
6

La informacin cuantitativa sobre madres menores de 20 afios ha sido calculada a partir de los
datos presentados en los Anuarios de Demografa del Instituto Nacional de Ektadfsticas (aos
1989y 1992).
En el caso del primer hijo, la proporcin de ilegitimidad era de 9,3%.

POLlTICAS

SOCIALES

PARA GRUPOS DE RIESGO

275

II.

EVOLUCION DE LA SITUACION ECONOMICA DE

NIOS Y MUJERES

1.

INCORPORACION

DE MUJERES AL MERCADO

DEL TRABAJO

El diagnstico de la situacin laboral realizado en 1990 mostr una baja

incorporacin de la mujer al mercado del trabajo. Mientras el 74% de los
hombres en edad de trabajar se hallaban incorporados a la fuerza de trabajo, slo
un 32% de las mujeres lo estaban.Incluso en el primer quintil esta incorporacin
alcanzaba~610a un 19% de las mujeres. La mayor parte de las mujeres inactivas
declaraba no trabajar por dedicarse a labores del hogar y cuidado de los nios, o
por las bajas remuneraciones.
De las mujeres que trabajaban, un 40% lo haca en el servicio domstico o
en el sector informal. A pesar de que participaban en el mercado del trabajo
mujeres con mayor nivel educacional que los hombres, en los niveles de mayores
ingresosy niveles educacionales,ellas ganabanmenos del 60% que los hombres.
Segn las estimaciones realizadas a partir de la encuesta CASEN, se
observa que la tasa de participacin de las mujeres en el trabajo aument entre
1990 y 1992 (por quintiles7); paradjicamente, en el tramo ms pobre de la
poblacin se da el fenmeno inverso,cayendola tasa depankipacin de un 19% a
un 18,2%, mientras se expandeen todos los otros tramos (MIDEPLAN, 1994). La
tasa de participacibn de las mujeres que pertenecen al segundo quintil crece de
23,6 a 25,0%, la del tercer quintil, de 32,0 a 34,4%, la del cuarto, de 37,9 a 42,3%;
finalmente, la tasa de participacin de las mujeres de hogares de mayores
ingresos sube de 46,l a 47,0%. Resulta impactante comprobar el diferencial entre
la tasa de participacin de las mujeres pobres y las de mayores ingresos. La de
stasms que duplica alas del 20% ms pobre.
Entre 1990y 1992,la tasa de desocupacin mostr una cafda para todos los
quintiles, pero se redujo de 28,3% a 23,1% para el primer quintil, y aument slo
de un 2,5 a un 2,6%, para el quinto. El nivel de ocupacin de la fuerza de trabajo
femenina tambibn subi, pero sigui siendo muy dismil segn el estrato
socioeconmico. Mientras en el primer quintil aparecen ocupadas en 1992 el
67,9% de las mujeres pertenecientes a la fuerza de trabajo (5 puntos ms que en
KW), en el quinto se observa una tasa de ocupacibn del 97,4% (MIDEPLAN,
op. cit.).
De acuerdo a la informacin proveniente de las encuestasde empleo del
Instituto Nacional de Estadfsticas (INE), la tasa de participacin general de la
mujer crecib en el perodo 1990-93de un 31,2% a un 33,7%; este crecimiento fue
menor entre las mujeres de 15 a 24 anos de edad, cuya tasa de participacin se
increment de 25,9% a 27,6%. La tasa de participacibn parece depender
fuertemente de la situacin familiar de la mujer; de hecho, segn las estadfsticas

La nica informacin disponible que existe de ocupacin por estratos de ingresos es la que
entrega 1s encuesta CASEN. Eka informacin sdlo est disponible para 1990 y 1992, no
existiendo an informacin posterior.

MARIANA

276

SCHKOLNIK

del censo de poblacin, dicha tasa es superior en el caso de las mujeres que no
tienen hijos.
La tasa de desocupacin general, segn la misma fuente, se ha reducido
entre 1990 y 1994, esta disminucin es especialmenteimportante en el tramo de
15 a 24 aos. Las mujeres de esta edad enfrentaban una tasa de desempleo del
orden del 14,5% en 1990,la que se redujo a 12,7%; el desempleo de las mujeres
de ms de 24 aos permanece al mismo nivel. Sin embargo, aunque hay una
reduccibn del desempleo femenino, es muy inferior a la que se produce entre los
hombres: entre 1990y 1993, el desempleo masculino se reduce en 4,6 puntos, en
tanto que el de las mujeres lo hace slo en 0,9 puntos.
Respecto de la ocupacin, segGncifras del INE, entre 1989y 1993el empleo
femenino se incrementa mucho ms rapidarnente que el de los hombres (19,2%
v/s 9,8%). Este incremento ocurre especialmenteen las categoras de empleadas
y obreras, reducindose la ocupacin en empleos ms precarios como personal
de servicio y familiares no remunerados. Por otra parte, el empleo femenino se
incrementa especialmenteen agricultura y pesca(23% las mujeres y ~6106,5% los
hombres), en ind.ustria (20% las mujeres y slo 8,9% los hombres), electricidad,
gas y agua (mas del 100% las mujeres y slo 6,5% los hombres), y transporte,
comercio y servicios financieros, donde tambin el empleo femenino crece ms
rapidamente que el de los hombres.
En cambio, justamente en el sector de servicios personales-que representa
ms del 45% del empleo femenino total- la proporcibn de empleos crece igual
entre hombres y mujeres.
Entre 1989 y 1993, la estructura del empleo femenino muestra una
reduccin de la participacin de las empleadoras, as como del personal de
servicios y las familiares no remuneradas, pero un interesante incremento de la
Cuadro Np 4. Variacin del empleo segncategora ocupacional
y sexo.1989- 1993
(porcentajes)
Categarfa

Empleador
Cuenta propia
Empleado
Obrero
Pers. servicio
Familiar no rem.
TOTAL
Puente

7%Empleo
Mujeres 1993

Hombres

Mujeres

70Empleo
Mujeres 1989

-1,6
68
18,6
7,7
-30
-17

-2,6
18,7
32,3
23,l
-2,8
15,6

2,7
19,4
W
14,0
2034
533

19,4
42,3
14,5
16,6
5,2

9,S

19,2

100,o

100,o

Elaboracin propia en base a informacin II%.

POLJTICAS

SOCIALFS

PARA GRUPOS DE RIESGO

27-l

Cuadro NQ5. Variacibn del empleo por rama de actividad econmica, segfin

sexo.1989-1993
(Porcentajes)

Agricultura, etc.
Minas, etc.
Industria
Electricidad, gas
Construccin
Comercio
Transporte
Serv. Fmanc.
Serv. personal
TOTAL

Hombres
1989

Mujeres

-6,s
-lo,8
33,6
17,5
15,0
469
7,5

23
-3,3
20,3
107
9
29,2
61
56
738

2,o

0,7
2593
2,4

49
%O

43,0

998

19,2

100,0

100,O

83
65

% Mujeres

% Mujeres

1993
599
093
14,8
w
075
2394

61
02

14,9
092

65

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin INE

Cuadro NQ6. Ingresos de las mujeres con respecto

al de los hombres. 1990- 1993
(Porcentajes)
Aos

1990

1993

Asalariados
*empleados privados
*obreros privados
Independientes
*cuenta propia
*empleadores
Todos los ingresos

72,74
63,46
82,84

773%
67,69
81,25

73,65
61,ll
61,35

71,95
53,95
65,43

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin INE.

participacin de las empleadasy obreras, con una mantencin de las trabajadoras

por cuenta propia.
De este modo, la estructura del empleo femenino tiende a asemejane a la
es!ruc!ura del empleo masculino, reducindose la participacin de los empleos
tradicionalmente ms importantes para la mujer. Pareciera estar ocurriendo una
transformacin en el patr6n de incorporacin de la mujer al mercado del trabajo.

Ello se refleja especialmente en el incremento de las mujeres en el empleo

agrcola (exportador) y en la industria, as como de las empleadas y obreras, en
detrimento de otras categorasmas precarias de ocupacin o autoocupacin.
Los ingresos del trabajo de las mujeres ocupadas crecen en una proporcin
superior a los de los hombres ocupados durante el perodo 1990-1993. Sin
embargo, este incremento se localiza slo en la categora de empleadas del
sector privado, ya que la relacin de ingresos en las categoras de obreras y de
trabajadoras independientes se reduce, sea en el caso de trabajadoras por cuenta
propia o de empleadoras. El leve mejoramiento del ingreso est por consiguiente
muy concentrado, por lo que no es posible hablar de un mejoramiento
generalizado de las condiciones salariales de la mujer.
En definitiva, la incorporacin de la mujer al trabajo resulta an bastante
precaria, lo que se refleja tanto en la baja tasa de participacin -especialmente
de las mujeres mas pobres- como en el tipo de oficios y ocupaciones que
desempean,a pesar de un leve cambio en la tendencia.
Lo anterior resulta contradictorio si pensamosque, desde el punto de vista
de los ingresos, en los hogares de parejas indigentes basta que la mujer se
incorpore al trabajo para que esehogar abandonesu situacin de indigencia.
Aparentemente, y a pesar de las altas tasas de crecimiento observadas
durante los tltimos anos, en Chile no se han dado an las condiciones para una
real participacin de la mujer. Existen todava limitantes subjetivas y objetivas
que es necesario modificar. El arribo inevitable del crecimiento implicar que,
tarde o temprano, las mujeres se irn incorporando al mercado laboral, sin
embargo, sera deseable asegurar que ello ocurra con mejores niveles de
calificacin y capacitacin, en empleos mas productivos y mejor remunerados, y
en torno a una infraestructura de apoyo que permita mantener el cuidado de los
nifios y de los hogares sin hacer ms pesada todava la carga de trabajo femenino,
y sin empeorar la calidad de vida de estos hogares.
De especial urgencia resulta la generacibn de las condiciones necesarias
para que las mujeres de menores ingresos tengan la oportunidad de incorporarse
al trabajo remunerado, sin que los hijos paguen un alto costo por ello; tales
condiciones incluyen la propagacin de las salas cuna o jardines infantiles
formales o informales, la extensin de las jornadas de educacin preescolar y
escolar, etc.
2.

NIOS Y MUJERES

EN SITUACION

DE POBREZA

E INDIGENCIA

El diagnstico de 1990,ya citado, indicaba que mas de la mitad de los nios

menores de 15 anos viva en situacin de pobreza, porcentaje bastante superior al
del conjunto de la poblacin (40%). Por otra parte, se pudo constatar que el
21,8% de los hogares que pertenecan al 20% mas pobre tenan como cabeza a
una mujer, acentuando el problema de pobreza un factor de precariedad y de
vulnerabilidad (MIDEPIAN-UNfCEF, op. cit).
Uno de los resultados ms destacablesde la estrategia de crecimiento con
equidad ha sido la reduccin de la pobreza. En efecto, entre 1990 y 1992 Chile

POLITICAS

SOCIALE!S PARA GRUPOS DE RIESGO

279

logr rebajar la proporcin de la poblacin bajo la linea de la pobreza de 40 a

32%. Este descenso benefici tambin a los nios: la proporcin de nios
menores de 15 aos en situacin de pobreza se redujo de 53,2% en 1990a 44,8,%
en 1992,y de 20,2% a 13,5% la proporcin de nios en situacin de indigencia.
En trminos de la magnitud de la pobreza, el numero de nios pobres
disminuy de 1.737.957en 1990 a 1.197.590en 1992.En otras palabras, sobre 540
mil nios dejaron de vivir en condiciones de pobreza en el bienio, lo que equivale
al 31% de los nios pobres estimadosen 1990.
Pero la situacin que provoca mayor interes es la de las mujeres jefas de
hogar. Se comprob una reduccin a la mitad del porcentaje de jefas de hogar
indigentes (de 14,4% a 7,7%), el porcentaje de jefas pobres no indigentes se
redujo ms lentamente: de 21,3% a 19,3% En efecto, el porcentaje de hogares
con jefe mujer indigente disminuy6 en ms de 6 puntos durante este perodo, ms
rpidamente que el porcentaje de reduccin de la indigencia total (4 puntos) y de
la indigencia en hogares con jefe hombre (3,6 puntos). De este modo, el
porcentaje de hogares indigentes con jefe mujer hoy es solo levemente superior aI
de hogares con jefes hombre (en 1990las cifras eran de 14,0% mujeres v/s 10,8%
hombres; en 1992la diferencia se acorta: 7,7% v/s 7,2%).
La variacin de los ingresos de los hogares con jefa mujer fue muy superior
al promedio: mientras que para el conjunto de los hogares creci en un 16,0% en
trminos reales, en estos hogares se increment en un 19,7%.Slo en los hogares
que permanecieron como indigentes el aumento real del ingreso fue del orden
del 18,6% cuando el jefe era mujer, y de ~5106,0% cuando se trataba de un
hombre.
Esta situacin se habra producido debido a diversos factores. Si bien el
nmero de ocupados por hogar aument de la misma manera en los hogares con
jefe mujer que en aquellos con jefe hombre, los ingresos provenientes del trabajo
crecieron mucho ms en los primeros que en los segundos.Una explicacin para
Cuadro NQ7. Variacin del ingreso real de los hogares
segfm sexodel jefe. 1990-1992
(Porcentajes)

Total
Indigentes
Pobres no indigentes
No Pobres
Fuente:

Total hogares

Hogar con
jefe hombre

Hogar con
jefe mujer

16,O
94
396
8,4

15,7
63

19,7
18,6

32

63

84

94

Elaboracin propia en base a encuestas Casen 1990-1992, MIDEPLAN.

280

MAMANA

S:CHKULNIK

ello reside en el hecho de que las mujeres hayan tenido acceso a empleos de
mejor calidad
III.

COMENTARIOS

FINALES

Una institucionalidad que promovi importantes reformas en materia legal,

y permiti avanzar en la bsqueda de una mayor igualdad, es el logro ms
destacable del primer gobierno de la Concertacin con respecto a la situacin de
la mujer. Esta nueva institucionalidad obtuvo importantes avancesen el diseo de
programas dirigidos especialmentea la mujer.
Lamentablemente, la escasez de recursos signific que estos programas
tuvieran en su mayorfa el carcter de piloto, y no pudieran llegar al conjunto de
las mujeres de escasos recursos. En otros casos, el diseo de los programas
determinaba su carcter experimental y, por consiguiente, necesariamentedeban
ser pilotos. En adelante, supuestamentelos programas que hayan tenido xito y
aceptacin deben ser replicados a nivel nacional, o adoptados por los ministerios
tradicionales como parte de su programacin regular.
Por otra parte, se realizaron tambin importantes avancesen la situacin de
la niez, revirtindose incluso una tendencia al estancamiento de los indicadores
de desarrollo infantil que comenz a detectarse en la dcada de los ochenta. Los
sectores que presentan un progreso ms claro son los tradicionales: salud,
nutricin y educacin. En ellos se destacan la disminucin del nmero de nios
que viven en condiciones de pobreza, la mejora de los principales indicadores de
salud y nutrici6n y el aumento de la cobertura, la calidad y la equidad de la
educacin preescolar y bsica. Sm duda que los programas sociales han dado
frutos y han tenido un impacto sobre la calidad de vida de los nios y nZas. Por lo
mismo, las exigenciasson cada vez ms altas y requieren de mayores esfuerzos.
Pero an no existe una institucin que coordine los programas y las polticas
dirigidos a la infancia. La preocupacin por este tema se manifiesta a traves de
los programas de cada ministerio, lo que se traduce en la ausencia de una visin
integral de las necesidadesde los nios. Cabe destacar que, como le corresponde,
el Servicio Nacional de Menores dependiente del Ministerio de Justicia atiende
~610 a los nios en situacin irregular o en conflicto con la justicia, pero se
confunden en este universo los nios abandonados o maltratados y los que han
sufrido problemas en el hogar.
Para responder a las mayores exigencias de hoy se debera identiticar con
mayor precisibn a los grupos de riesgo, redoblar los esfuerzos por integrar a los
nios marginados de los sistemas escolar y de salud, y promover una mayor
intersectorialidad en la ejecucin y definicin de objetivos de los programas,
especialmente en el nivel local.
Tanto en el caso de las mujeres como en el de la niez, se precisa de una
mayor voluntad para enfrentar las tematicas emergentes, puesto que en este
terreno se ha avanzado ms en el diagnstico que en la solucin. La tradicional
sectorialidad de las instituciones pblicas no slo ha entrabado la posibilidad de
una labor conjunta, sino que tambin les ha dificultado el hacer suyas

POLITICAS SOCIALESPARA GRUPOSDE RIESGO

281

problemticas que por s mismas involucran a ms de un sector. En otras

palabras, las instituciones enfrentan serias dificultades a la hora de abordar los
problemas de la sociedad de forma integral.
Otro aspecto esencial en el logro de una mayor igualdad de oportunidades
es la promocin de una incorporacin real de la fuerza de trabajo femenina. Esta
incorporacin debe realizarse no slo por el bienestar de la mujer y de la familia,
sino adems porque el crecimiento econmico va a requerirlo cada vez con
mayor apremio.
Es necesario emprender modificaciones en el sistema educacional, en el
mercado del trabajo y tambin a nivel de los valores y la cultura que se trasmite a
traves de los medios de comunicacin, con el fm de promover una mayor
incorporacin de la mujer. En este sentido, en lo que respecta al trabajo
remunerado se requiere de lo siguiente:
-una mayor flexibilizacin del mercado del trabajo, que permita la
existencia de medias jornadas o jornadas compartidas, as como del trabajo a
tiempo parcial y otras formas de contratacin formalizadas y que cumplan con las
leyes previsionales pero se adapten mejor a la necesidadesde la mujer.
-crear una infraestructura de apoyo para el cuidado de los nios y el trabajo
domstico en general: salascuna, jardines infantiles, jornadas mas largas en estos
yen las escuelas,sistemasde recreacin y deportes para nios y jvenes.
En lo sustantivo, la verdadera necesidad reside en replantear la reparticin
de las tareas familiares, hasta ahora caracterizada en la mayor parte de los
hogares de Chile por un jefe de hogar que es el proveedor y una esposa que se
dedica exclusivamente a las labores domsticas y de cuidado de los hijos. Por
ultimo, es necesario apoyar con mucha fuerza desde el hogar, la escuela y los
medios de comunicacin la creacin de proyectos laborales y vocacionales para
las mujeres jvenes.
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