La revocatoria directa

El ttulo V del Cdigo Contencioso Administrativo tiene como ttulo "DE LA

REVOCACION DIRECTA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS". Extraigamos dos de los
artculos relevantes:
"ARTICULO 69, C.C.A.. CAUSALES DE REVOCACION. Los actos administrativos debern
ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus
inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes
casos:
1. Cuando sea manifiesta su oposicin a la Constitucin Poltica o a la ley.
2. Cuando no estn conformes con el inters pblico o social, o atenten contra l.
3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona."
y
"ARTICULO 73, C.C.A.. REVOCACION DE ACTOS DE CARACTER PARTICULAR Y
CONCRETO. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situacin
jurdica de carcter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categora,
no podr ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
Pero habr lugar a la revocacin de esos actos, cuando resulten de la aplicacin del
silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artculo 69, o si
fuere evidente que el acto ocurri por medios ilegales.
Adems, siempre podrn revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto
sea necesario para corregir simples errores aritmticos, o de hecho que no incidan en
el sentido de la decisin.
ARTICULO 74, C.C.A.. PROCEDIMIENTO PARA LA REVOCACION DE ACTOS DE
CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO. Para proceder a la revocacin de actos de
carcter particular y concreto se adelantar la actuacin administrativa en la forma
prevista en los artculos 28 y concordantes de este Cdigo. En el acto de revocatoria de
los actos presuntos obtenidos por el silencio administrativo positivo se ordenar la

cancelacin de las escrituras que autoriza el artculo 42 y se ordenar iniciar las

acciones penales o disciplinarias correspondientes.
El beneficiario del silencio que hubiese obrado de buena fe, podr pedir reparacin del
dao ante la jurisdiccin en lo contencioso administrativo si el acto presunto se revoca.
"
Sobre la finalidad de la revocatoria directa escribi la Corte Constitucional
en SentenciaC-742/99:
"La revocacin directa tiene como propsito el de dar a la autoridad la oportunidad de
corregir lo actuado por ella misma, inclusive de oficio, ya no con fundamento en
consideraciones relativas al inters particular del recurrente sino por una causa de
inters general que consiste en la recuperacin del imperio de la legalidad o en la
reparacin de un dao pblico. La persona afectada s puede en principio pedir a la
Administracin que revoque su acto, o la autoridad puede obrar de oficio. Cosa distinta
es que el interesado, a pesar de haber hecho uso de los recursos existentes, pretenda
acudir a la va de la revocacin directa, a manera de recurso adicional, lo cual puede
prohibir el legislador, como lo hace la norma acusada, por razones de celeridad y
eficacia de la actividad administrativa (art. 209 C.P.) y adems para que, si ya fue
agotada la va gubernativa, el administrado acuda a la jurisdiccin." (citado de la
sentencia)
La definicin sera la siguiente:
"La revocacin directa es la prerrogativa que tiene la administracin para enmendar, en
forma directa o a peticin de parte, sus actuaciones contrarias a la ley o a la
Constitucin, que atenten contra el inters pblico o social o que generen agravio
injustificado a alguna persona. Y es una prerrogativa en tanto que la administracin
puede extinguir sus propios actos por las causales previstas en la ley y est facultada
para hacerlo en cualquier momento, incluso cuando el acto administrativo ya ha sido
demandado ante lo contencioso administrativo; pero, tambin es una obligacin que
forzosamente debe asumir en los eventos en que, motu proprio, constatare la
ocurrencia de una de las causales sealadas. Si as fuere, la administracin tiene el
deber de revocar el acto lesivo de la constitucionalidad o legalidad o atentatorio del
inters pblico o social o que causa agravio injustificado a una persona." (citado de la
sentencia)

Segn esa misma sentencia, la revocatoria directa no es un recurso, sin embargo, tal
afirmacin no es compartida por toda la jurisprudencia, segn se ver ms adelante.
Uno de los principios que deben regir la revocatoria directa, es que la Administracin
no puede ignorar la ilicitud de una situacin.
"No obstante la facultad de la administracin de revocar sus propios actos, carece ella
de un carcter absoluto, pues en su ejercicio no puede atropellar los derechos de los
particulares. Cabe la tutela para dejar sin efectos el acto de revocacin y ordenar a la
respectiva autoridad que cumpla, a favor del afectado, el acto inicial por ella proferido,
en el que hubiese reconocido o creado un derecho individual. Desde luego, la
administracin est autorizada expresamente por el Cdigo Contencioso Administrativo
para revocar, sin el consentimiento de la persona favorecida, el acto administrativo
obtenido ilcitamente. En tales hiptesis, no cabe duda de que en el origen de la
situacin jurdica individual que se reclama existe un vicio, que si es conocido por la
Administracin, no puede permanecer sustentando un derecho, como si ste se
hubiese adquirido al amparo de la ley. En realidad, la circunstancia expuesta indica que
el alegado derecho subjetivo, en cuanto tiene por sustento la violacin de la ley, no
merece proteccin. El orden jurdico no se la brinda, pues nunca lo ilcito genera
derechos. Pero, como puede verse, se trata de una excepcin, que por tanto debe ser
entendida y aplicada con carcter restrictivo." (Sentencia T-336 de 1997)
En la sentencia C-835 de 2003, la cual se ocupa de demanda contra la ley 797 de
2003 en la parte sobre revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente, hizo un
resumen sobre la revocatoria directa:
"Segn la legislacin vigente, la revocatoria directa, en cuanto acto constitutivo, es una
decisin invalidante de otro acto previo, decisin que puede surgir de oficio o a
solicitud de parte, y en todo caso, con nuevas consecuencias hacia el futuro. En la
primera hiptesis el acto de revocacin lo dicta el funcionario que haya expedido el
acto administrativo a suprimir, o tambin, su inmediato superior. En la segunda
hiptesis, el acto de revocacin lo profiere el funcionario competente a instancias del
interesado.
Tratndose de actos generales, impersonales y abstractos, el funcionario competente
puede revocar el acto administrativo correspondiente cuando quiera que se configure
una de las siguientes causales:

a- Que el acto se halle en manifiesta oposicin a la Constitucin Poltica o a la ley.

b- Que el acto no est conforme con el inters pblico o social, o atente contra l.
c- Que el acto cause agravio injustificado a una persona.
Siendo claro que, con arreglo al carcter subsidiario y supletorio de la primera parte
del Cdigo Contencioso Administrativo (art. 1), estas causales operan de manera
general en el mbito del derecho administrativo (art. 69 ib.).
Como modalidad de contradiccin, la revocatoria directa es un recurso extraordinario
administrativo, ntidamente incompatible con la va gubernativa y con el silencio
administrativo. Recurso que puede interponerse en cualquier tiempo , inclusive en
relacin con actos en firme, con la subsiguiente ruptura del carcter ejecutivo y
ejecutorio del acto administrativo. En concordancia con esto, la decisin que se adopte
en relacin con la revocatoria directa no es demandable ante el Contencioso
Administrativo." (citado de la sentencia C-835 de 2003)
En cuanto a la metodologa para proceder a la revocatoria de actos de carcter
particular y concreto, esa sentencia C-835 de 2003 se remiti a la Sentencia C-672/01,
que decide demanda parcial del artculo 5 de la Ley 190 de 1995. En esta ltima
sentencia, la acusacin era bsicamente esta:
"Para la demandante el inciso primero del artculo 5 de la ley 190 de 1995 viola los
artculos 29, 58 y 83 de la Constitucin Poltica pues en su concepto la revocatoria del
nombramiento o la terminacin del contrato sin que se adelante previamente un
procedimiento que permita establecer por parte de quien- si la administracin o el
particular-, provino la omisin, viola el debido proceso, desconoce derechos adquiridos
conforme a las leyes, amen de contravenir el principio de buena fe que rige las
relaciones administrativas.
La Corte habr de entender que la demandante concluye que dicho procedimiento se
pretermite por la norma atacada, la cual consagrara la obligacin de proceder
inmediatamente a la revocacin o terminacin aludidas sin sujecin a ningn
procedimiento lo que la hara violatoria de los artculos 29, 58 y 83 aludidos. " (citado
de la Sentencia C-672/01)
Seala la Corte primero que todo, que parte de ese artculo ya haba sido estudiado en
la Sentencia C-631 de 1996, luego hace un resumen de los precedentes sobre la
revocatoria directa en caso de actos administrativos particulares, citanto, entre otras,

las sentencias T-347 del 3 de agosto de 1994, T-246 del 3 de junio de 1996, T-315 de
1996, T-336 de 1997, T-720 de 1998, T-276 de 2000.
"2.2 Las normas aplicables en materia de revocacin de actos administrativos. El
respeto del debido proceso y del principio de buena fe.
El Cdigo Contencioso administrativo establece claramente un procedimiento aplicable
para la revocacin de los actos administrativos en el Ttulo V del libro I ( artculos 69 a
74 )
As segn el artculo 69 proceder la revocatoria de los actos administrativos en los
siguientes casos:
"Artculo 69. Los actos administrativos debern ser revocados por los mismos
funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a
solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:
1. Cuando sea manifiesta su oposicin a la Constitucin Poltica o a la ley.
2. Cuando no estn conformes con el inters pblico o social, o atenten contra l.
3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona".
El Cdigo establece en relacin con los actos de carcter particular y concreto que
hayan creado o modificado una situacin jurdica de carcter particular y concreto o
reconocido un derecho de igual categora la obligacin de obtener el consentimiento
expreso y escrito del respectivo titular para poder proceder a dicha revocatoria .
Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporacin ha sido explcita en la afirmacin de
la irrevocabilidad de los actos administrativos de carcter particular y concreto sin el
consentimiento del particular en los trminos sealados en la ley. Ha dicho esta Corte:
Sabido es, que la mutabilidad o inmutabilidad de los actos administrativos, ha sido
aceptada por la doctrina, teniendo en cuenta, el sujeto a quien estn dirigidos. Es as,
que en los actos administrativos de carcter general, tendientes a producir efectos a
todo el conglomerado social, o a una parte de l, son esencialmente revocables por
parte de la administracin, una vez se realice la valoracin de las circunstancias
precisas, para que la administracin proceda a revocar sus propios actos.

No sucede lo mismo con los actos de contenido particular y concreto, que crean
situaciones y producen efectos individualmente considerados, los cuales no pueden ser
revocados por la administracin, sin el consentimiento expreso del destinatario de esa
decisin, segn lo dispone el artculo 73 del C.C.A., el cual precepta que para que tal
revocacin proceda, se debe contar con la autorizacin expresa y escrita de su titular.
Y ello se entiende, en aras de preservar la seguridad jurdica de los asociados, como
quiera, que las autoridades no pueden disponer de los derechos adquiridos por los
ciudadanos, sin que medie una decisin judicial, o que se cuente con la autorizacin
expresa de la persona de la cual se solicita dicha autorizacin, en los trminos
establecidos en la ley.
En efecto, la Corte Constitucional, ha sealado: razones de seguridad jurdica y de
respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurdicas subjetivas que han
quedado consolidadas en cabeza de una persona, como tambin la presuncin de
legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la
inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la
administracin a travs de un acto administrativo. (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Segunda de Revisin. Sentencia T-347 del 3 de agosto de 1994. M.P. Antonio Barrera
Carbonell).
Por otra parte, esta Corporacin, ha manifestado : En cuanto a la revocacin que la
administracin haga de sus propios actos, la Corte reitera que no puede tener cabida
cuando mediante ellos se han creado situaciones jurdicas de carcter particular y
concreto o se han reconocido derechos de la misma categora, salvo que medie el
consentimiento expreso y escrito del mismo titular. La decisin unilateral del ente
pblico toma de sorpresa al afectado, introduce un pernicioso factor de inseguridad y
desconfianza en la actividad administrativa, quebranta el principio de la buena fe y
delata indebido aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de la debilidad
del administrado. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisin. Sentencia T246 del 3 de junio de 1996).
()
La Corte en esta materia debe reiterar:
Es importante recordar que, tratndose de la revocacin de actos administrativos de
carcter particular y creadores de derechos, es al ente administrativo, y no al
particular, a quien corresponde poner en movimiento el aparato jurisdiccional
demandando su propio acto. De esta manera, al particular se le garantiza que sus

derechos se mantendrn inalterables, mientras la jurisdiccin, agotadas las formas

propias de un juicio, no resuelva en favor o en contra de sus intereses.
Dentro de este contexto, si la administracin revoca directamente un acto de carcter
particular y concreto generador de derechos, sin agotar uno de los requisitos
sealados, vulnera los derechos de defensa y debido proceso del particular, derechos
que, por mandato del artculo 29 de la Constitucin, deben regir en las actuaciones
administrativas.
Si la administracin decide revocar el acto administrativo prescindiendo de la
intervencin del juez correspondiente, desconoce los principios de seguridad jurdica y
legalidad que en este caso obran en favor del particular, quien confa que sus derechos
se mantendrn inmodificables, hasta que l acepte que se modifiquen o el juez lo
decida. (Sentencia T-315 del 17 de junio de 1996. M.P. Jorge Arango Meja) .
Desde luego, como tambin se seala en la sentencia citada, esta Corporacin ha
reiterado que la administracin tiene la posibilidad de revocar sin el consentimiento de
la persona favorecida, el acto administrativo obtenido ilcitamente, por autorizacin
expresa del artculo 73 inciso 2 del Cdigo Contencioso Administrativo que dispone :
Pero habr lugar a la revocacin de esos actos, cuando resulten de la aplicacin del
silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artculo 69, o si
fuere evidente que el acto ocurri por medios ilegales.
Al respecto ha dicho concretamente la Corte que si :
()en el origen de la situacin jurdica individual que se reclama, existe un vicio
conocido por la administracin, no puede permanecer sustentando un derecho, como si
se hubiese adquirido al amparo de la ley, pues la circunstancia expuesta indica
que el alegado derecho subjetivo, en cuanto tiene por sustento la violacin de la ley,
no merece proteccin. El orden jurdico no se la brinda, pues nunca lo ilcito genera
derechos
En la misma sentencia, reiterada en este aspecto posteriormente , se precisa sin
embargo que en este caso se est frente a una excepcin que por tanto debe ser
entendida y aplicada con carcter restrictivo, por lo que :
"() esta Corporacin comparte, en principio, el criterio expresado por el Consejo de
Estado (Sentencia del 18 de julio de 1991), segn la cual "los nicos actos de carcter
particular que son susceptibles de revocacin, sin el consentimiento expreso y escrito

del titular, son los que resultan de la aplicacin del silencio administrativo positivo", ya
que tanto las causales establecidas en el artculo 69 del Cdigo Contencioso
Administrativo, a las que remite el 73 Ibdem, como la de haberse perfeccionado el
acto por medios ilegales tienen por presupuesto que el acto objeto de revocacin tenga
el carcter de ficto, es decir, que pertenezca a la categora indicada. De lo contrario
-esto es, si no se produjo en virtud del silencio administrativo positivo-, la revocacin
unilateral no procede, a menos que se trate de una abrupta, abierta e incontrovertible
actuacin ilcita o fraudulenta, debidamente probada, cuya persistencia implique grave
y actual quebranto al orden jurdico (Ver sentencias T-639 del 22 de noviembre de
1996. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa y T-376 del 21 de agosto de 1996. M.P.: Dr.
Hernando Herrera Vergara)
"Es claro que no se trata de situaciones en las cuales la autoridad pblica pueda intuir
o sospechar la ilegalidad de los medios usados para obtener o provocar el acto
administrativo que se revoca. Debe darse una evidencia de ello y, en consecuencia, la
motivacin del acto revocatorio dejar constancia expresa acerca de los elementos de
juicio que llevaron al ente administrativo a concluirlo as."
Es decir que para esta Corporacin, atendiendo el principio de buena fe y la presuncin
de legalidad que ostentan los actos de la administracin , amen de tener en cuenta
razones de seguridad jurdica y de respeto a las situaciones jurdicas subjetivas que
han quedado consolidadas en cabeza de una persona mediante decisiones en firme ,
salvo una evidente violacin del ordenamiento jurdico, un acto de carcter particular y
concreto solo podr ser revocado con el consentimiento expreso del particular.
En una circunstancia de manifiesta ilegalidad, sin embargo, la aplicacin del principio
de buena fe deber operar es en beneficio de la administracin para proteger el inters
pblico, pues en este caso la actuacin fraudulenta con la que se dio origen o
desarrollo a la actuacin de la administracin rompe la confianza legtima que sustenta
la presuncin de legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias.
El acto administrativo que as lo declare deber en todo caso hacer expresa mencin
de dicha circunstancia y de la totalidad de los elementos de juicio que llevaron al
convencimiento de la administracin, lo cual implica necesariamente la aplicacin de un
procedimiento que permita a la Administracin reunir dichos elementos de juicio."
(Sentencia C-672/01)