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RESUMO
O trabalho est estruturado em trs partes. Em primeiro lugar, realizamos uma
reviso das principais questes relativas implantao da avaliao de
desempenho no setor pblico, traando tambm um panorama geral da avaliao de
desempenho no Brasil. Em segundo lugar, descrevemos as principais caractersticas
do sistema de avaliao de desempenho dos servidores da Prefeitura Municipal de
So Paulo (PMSP), mapeando o campo legislativo que dialoga, direta ou
indiretamente, com avaliao e indicadores de desempenho. Por ltimo, analisamos
o sistema de avaliao da PMSP luz das questes abordadas na primeira etapa
sobre avaliao de desempenho. A discusso estende-se para o desenho do
sistema de avaliao dos servidores, em que levantamos algumas fragilidades do
modelo. Em linhas gerais, h quatro sistemas ou instrumentos no mbito da PMSP
que se relacionam com essa temtica. O primeiro deles o sistema de avaliao de
desempenho da PMSP que prev a avaliao individual e institucional, baseado na
lei Municipal no 13.748/04, no Decreto 45.090/04 e na Portaria no 487/04 da
Secretaria Municipal de Gesto Pblica. Outro instrumento detectado so os
indicadores de desempenho relativos qualidade dos servios pblicos, institudos
pela lei no 14.173/06 e pelo decreto no 47.972/06. A emenda lei orgnica do
municpio de So Paulo, no 30/08, introduziu uma terceira forma de se estabelecer
metas e indicadores de desempenho para a Administrao, ao tornar obrigatrio a
apresentao de um Plano de Metas por cada Prefeito eleito ou reeleito, nos
primeiros noventa dias do seu mandato. O quarto instrumento existente so as
gratificaes, criadas por outras legislaes, que variam conforme a carreira, a
lotao e o desempenho dos servidores. O trabalho se debrua sobre as
implicaes do panorama de sistemas e instrumentos de gesto do desempenho
identificado, em que o principal desafio a necessidade de um grande esforo de
articulao, de comunicao e de coordenao para evitar sobreposies e uma
proliferao descontrolada de indicadores e metas. Com relao ao sistema de
avaliao de desempenho individual e institucional, o trabalho aponta alguns pontos
de fragilidade do modelo, destacando-se a inexistncia de pesos entre as metas do
plano de trabalho (o que impede a distino entre metas mais e menos importantes),
a no incluso da alta Administrao Municipal (Secretrios, Secretrios Adjuntos,
Superintendentes, Subprefeitos e Chefes de gabinete) como parte avaliada e a
inexistncia formal de conseqncias no caso de no cumprimento do Plano de
Metas ao trmino de cada mandato de governo.
SUMRIO
INTRODUO...........................................................................................................03
1 AVALIAO DE DESEMPENHO........................................................................... 05
2 AVALIAO DE DESEMPENHO NA PMSP..........................................................11
3 ANLISE.................................................................................................................15
CONCLUSO............................................................................................................ 18
REFERNCIAS......................................................................................................... 19
INTRODUO
A partir da dcada de 1980, vrios pases ocidentais comearam a adotar
medidas para aperfeioar a eficincia e melhorar a efetividade do servio pblico. At
ento, o modelo tpico de Estado era pautado por uma ativa interveno na economia,
pela expanso dos servios de bem estar social e pelo funcionamento interno nos
moldes do modelo burocrtico weberiano. Um conjunto de fatores contribuiu para
detonar o modelo de Estado em vigor: a crise econmica mundial na dcada de 1970
e 1980, ligada aos choques do petrleo em 1973 e 1979; a crise fiscal dos Estados,
que se deparavam diante de crescentes atribuies e menos recursos; a globalizao
e as inovaes tecnolgicas, resultando na perda do poder dos Estados nacionais de
ditarem polticas macro-econmicas; e uma mudana no contexto intelectual da poca
que se tornou contrrio burocracia, com a ascenso de teorias crticas como a
Public Choice e o ideal neoliberal hayekiano (Abrucio, 1998).
A qualidade do servio pblico era sinnimo do cumprimento estrito de
regras procedimentais. Priorizava-se uma organizao centralizada, com nfase em
procedimentos e em insumos. Entretanto, transformaes sociais e a conjuntura
econmica levaram o setor pblico a passar por reformas que priorizaram no mais
uma lgica procedimental, mas uma lgica de resultados (OECD, 2004, p.1).
O New Public Management (NPM) foi um novo paradigma de gesto
pblica que se disseminou entre os pases na medida em que se desenrolava a crise
do modelo do Estado na dcada de 1980, com inspirao nas prticas do setor
privado, voltadas para resultados. Ele se originou nos pases anglo-saxnicos,
sendo l onde as reformas foram implantadas com maior extenso (Pollitt &
Bouckaert, 2002). Os defensores do NPM argumentam que o modelo burocrtico
weberiano se torna ineficiente na medida em que a sociedade evolui para uma
sociedade de conhecimento, globalizada e em constante movimento. Ferreira Costa
(2004) captura as principais idias da Nova Gesto Pblica (NGP):
Sinteticamente, a NGP consistiria em um ncleo de idias que enfocam
prioritariamente: a qualidade da gesto, a avaliao de desempenho e
eficincia; a desagregao das burocracias em agncias que se relacionam
em bases contratuais e se possvel monetrias (user pay basis); o uso de
quase-mercados e terceirizao para estimular a competio; reduo de
custos e um estilo de gesto que enfatiza metas, contratos peridicos,
incentivos monetrios e autonomia gerencial.
1 AVALIAO DE DESEMPENHO
Desde o surgimento dos primeiros modelos sobre o processo de polticas
pblicas, a avaliao de desempenho uma de suas etapas. No modelo de Ripley
(1995), por exemplo, a avaliao contempla a implementao, os resultados de curto
prazo e os resultados de longo prazo (impacto), contrapondo-os com o que havia
sido planejado.
A avaliao pressupe uma etapa anterior que a de monitoramento ou
de medio de resultados. A seleo de indicadores algo que no est limitado
etapa de monitoramento, ocorrendo tambm nas etapas de Diagnstico,
Formulao, Implementao e Avaliao de polticas pblicas. Cada uma dessas
etapas pode ser mais bem realizada mediante criteriosa seleo dos indicadores,
em que pesem as tipologias e as propriedades de cada indicador. Na etapa de
implementao, onde ocorre o monitoramento da execuo do programa ou da
poltica pblica, cabem indicadores de insumo, processo, resultado e impacto. J na
etapa de avaliao, os indicadores devem ser sensveis e especficos, isto ,
capazes de refletir mudanas nas condies que afetam o problema e capazes de
refletir alteraes estritamente decorrentes das aes realizadas (Jannuzzi, 2005).
A avaliao de desempenho serve para melhorar a gesto do programa,
dos servios pblicos e das polticas pblicas. Para Heinrich (2003), a avaliao de
desempenho deve servir ao propsito de ajudar os gestores a entender como suas
aes e decises esto ligadas aos resultados obtidos e quais fatores contextuais ou
exgenos podem limitar ou aumentar sua efetividade como gestores.
Nos pases nrdicos, a avaliao de desempenho nos contratos de
gesto com as agncias no possui um carter punitivo. O contrato visto como
um instrumento particularmente flexvel para proporcionar ajuste e aprendizado
organizacional, e no para controlar e restringir tais processos (Jann & Reichard,
2002). Nesse sentido tambm escreve Rua (2007), ao afirmar que a avaliao no
tem por finalidade [...] classificar as intervenes boas ou ms, exitosas ou
fracassadas. Representa, antes, um processo de apoio ao aprendizado contnuo,
em busca de melhores decises e de amadurecimento da gesto. A viso de
aprendizado um tanto diferente da viso da Nova Gesto Pblica, na qual o
gerente da agncia pode ser despedido caso no atinja os resultados contratados. A
mesma viso resultou na punio das escolas pblicas com desempenho ruim,
9
[] a principal inteno da reforma era restaurar a performance do aparato
burocrtico, tornando-o competente para gerenciar e organizar o
crescimento do Estado nacional brasileiro. Mrito, racionalidade
administrativa e centralizao dos poderes foram os mecanismos
considerados necessrios para a execuo de tal agenda. (Rezende, 2004).
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avaliado pela prpria equipe, atribuindo-se a cada uma das trs avaliaes autoavaliao, avaliao da chefia imediata, avaliao da equipe pesos iguais, ou seja,
200 pontos cada.
A avaliao institucional pode atingir at 400 pontos, distribudos em
funo do resultado do plano de trabalho/metas (300 pontos), da avaliao pela
equipe do desempenho coletivo (50 pontos) e da avaliao dos usurios (50 pontos).
Na avaliao institucional insere-se um fator de correo relativo nota que os
servidores atribuem, via consenso, s condies de trabalho, considerando a
adequabilidade e disponibilidade de materiais permanentes e de consumo, o
ambiente fsico da unidade de trabalho, a disponibilidade de recursos humanos e a
clareza das diretrizes da unidade de trabalho.
Na auto-avaliao do nvel funcional, os servidores se pontuam com
relao a diversas caractersticas pessoais consideradas importantes para o bom
desempenho profissional e para o ambiente de trabalho, tais como abertura s
mudanas, criatividade, iniciativa, compromisso, relacionamento pessoal e trabalho
em equipe. Os critrios da auto-avaliao do nvel gerencial so mais relacionados
s capacidades gerenciais e de liderana, como atuao integrada, comunicao,
desenvolvimento de pessoas, auto-desenvolvimento e gesto de recursos. A chefia
imediata avalia o nvel funcional ou gerencial utilizando os mesmos critrios das
auto-avaliaes, e da mesma forma procede a equipe na avaliao do seu gestor.
No que se refere ao aspecto institucional, o resultado do trabalho
avaliado a partir do alcance das metas definidas pelo gestor e sua equipe no Plano
de Trabalho/Metas. Os projetos e processos devem estar de acordo com as
diretrizes estabelecidas pelo Plano Plurianual (PPA) Municipal, a Lei de Diretrizes
Oramentrias, o Oramento Programa e o Plano Diretor. A meta da ao deve ser
estabelecida ou atravs de um indicador mensurvel por unidade de medida ou
mediante etapas/atividades realizadas dentro de um determinado perodo de tempo.
Cada setor responsvel por estabelecer seu plano de trabalho e suas metas, que
sero anualmente publicadas no dirio oficial e avaliadas pelo prprio setor.
A avaliao dos usurios resultado do seu nvel de satisfao em
relao aos servios prestados, realizada no mnimo a cada quatro meses, com
base nas notas atribudas pelos usurios dos servios pblicos segundo os critrios
de: qualidade do atendimento, organizao, se as informaes prestadas foram
suficientes e satisfao quanto soluo dada sua solicitao.
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sendo elegveis aqueles que no tiverem processo disciplinar nem mais de cinco
faltas injustificadas no ano.
Alm do prmio de desempenho acima mencionado, outras leis criaram
gratificaes em funo do desempenho, da carreira e da lotao do servidor. Tmse assim as seguintes gratificaes: gratificao por desempenho de atividade
conforme a rea de especializaoxi para os servidores de nvel superior, estveis,
admitidos ou contratados; a gratificao por desenvolvimento educacional para os
servidores lotados e em efetivo exerccio na Secretaria Municipal de Educao e nas
unidades educacionaisxii; prmio de produtividade de desempenho para os
servidores efetivos, admitidos ou contratados lotados e em efetivo exerccio nas
unidades da Secretaria Municipal da Sade; e a gratificao de desempenho de
controle ambiental para os integrantes da carreira de especialista em meio
ambientexiii.
As gratificaes so concedidas com base em quatro critrios: o
desempenho individual, o desempenho institucional, o alcance de metas e a
apresentao de ttulos. No caso da sade, no se consideram os ttulos. Os pesos
dados a cada uma das variveis so diferentes em cada um dos sistemas. Assim,
enquanto no prmio de produtividade nas unidades de sade a avaliao de
desempenho institucional tem um peso maior (50%), na gratificao de desempenho
do controle ambiental, o alcance de metas a varivel mais considerada (25%).
Por ltimo, em 2008, a Emenda Lei Orgnica do Municpio de So
Paulo no 30/08 introduziu uma terceira forma de se estabelecer metas e indicadores
de desempenho para a Administrao. A partir de 2009, os Prefeitos eleitos ou
reeleitos so obrigados a elaborarem e cumprirem um Programa de Metas que
dever ser apresentado nos primeiros noventa dias de mandato de sua gesto. Este
programa dever conter as aes estratgicas, os indicadores de desempenho e as
metas quantitativas para cada um dos setores da Administrao Pblica Municipal,
Subprefeituras e Distritos da cidade.
Este programa de metas dever ser submetido a debates pblicos
mediante audincias pblicas gerais, temticas e regionais. A cada semestre, o
Poder Executivo dever divulgar os indicadores de desempenho relativos
execuo dos itens constantes no Programa de Metas e, no final do ano, publicar o
relatrio de execuo do Programa.
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3 ANLISE
A extenso da avaliao de desempenho para alm dos servidores
efetivos, de modo a incluir tambm os admitidos e ocupantes de cargos de
provimento em comisso, seria um passo positivo, na medida em que todos
influenciam os resultados mediante o seu trabalho. A participao de todos na
avaliao individual e institucional pode ajudar na compreenso das causas dos
resultados e de como melhorar o desempenho obtido.
O universo de atividades, processos e servios da PMSP representa um
grande desafio para a implantao generalizada do processo de avaliao. Nem
todos os servidores possuem contato com os usurios dos servios pblicos, mas
todos so clientes ou fornecedores internos de informaes ou servios para outros
servidores. Nem todas as atividades geram resultados facilmente observveis:
mais fcil medir o nmero de consultas mdicas do que os impactos das aes de
sade preventiva.
No futuro preciso dar mais peso na avaliao de desempenho ao
cumprimento do plano de trabalho e das metas, que, inicialmente, corresponde a
apenas 30% da nota final. A ttulo de comparao, a auto-avaliao do servidor do
nvel funcional possui o mesmo peso que o cumprimento do plano de trabalho.
A Portaria no 487/04 estipulou uma srie de instrumentos para o
aperfeioamento paulatino da avaliao de desempenho, como mudanas
sucessivas nos fatores de avaliao dos usurios e nas metas das unidades de
trabalho de acordo com a necessidade de cada setor. No caso da educao, cada
unidade escolar possui um plano de trabalho que leva em conta as caractersticas
daquela escola. Assim, enquanto algumas elegem focar na diminuio da violncia,
outras podem priorizar a leitura.
O desenho da elaborao do plano de trabalho/metas institudo nos IADs
levanta algumas questes que podem passar despercebidas, mas que merecem
destaque. O processo de avaliao estipula que as metas sero definidas atravs de
uma descrio e de um objetivo quantitativo, e que a nota final do plano de trabalho
ser a mdia aritmtica das porcentagens de cada objetivo realizado em relao ao
seu total previsto. O ponto que no so atribudos pesos para as atividades, o que
impede a diferenciao entre as metas mais e menos importantes. O cumprimento
de uma meta de uma atividade de rotina ter o mesmo peso na avaliao do que a
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CONCLUSO
O grau de preocupao na PMSP com relao gesto orientada para
resultados pode ser analisado sob dois aspectos. Num primeiro momento, nota-se a
produo de vrias peas legislativas desde 2004, visando o estabelecimento de
avaliaes de desempenho institucional, dos servidores e da qualidade dos servios
pblicos. Nesse sentido, o grau de preocupao da PMSP com relao avaliao
de desempenho pode ser considerado alto.
Por outro lado, levantamos vrios pontos relativos ao desenho do sistema
avaliativo que mereceriam melhor esclarecimento, como o baixo peso do cumprimento
do plano de trabalho na nota final de avaliao (30%) e a no previso da
possibilidade de distribuio de pesos entre as metas do plano de trabalho, impedindo
a distino entre metas mais e menos importantes. A alta direo secretrios
municipais, secretrios adjuntos, subprefeitos, superintendentes e chefia de gabinete
no est includa formalmente no processo de avaliao, embora detenham boa
parte do poder e da responsabilidade na administrao pblica municipal.
Tambm ressaltamos a possibilidade de sobreposio das iniciativas de
avaliao de desempenho ou que dela se utilizam, tendendo para uma proliferao
de indicadores e metas em funo dos planos de trabalho dos setores da
administrao municipal, dos indicadores de qualidade dos servios pblicos, e do
Programa de Metas do Prefeito recm-empossado. O desafio formado por esse
arranjo avaliativo ainda maior quando se considera a necessidade de que estejam
ainda alinhados com o Plano Plurianual (PPA) Municipal, a Lei de Diretrizes
Oramentrias, o Oramento Programa e o Plano Diretor.
Infelizmente, a materializao da legislao em ao e prtica vem
ocorrendo num ritmo muito mais lento do que o da produo das peas legislativas.
Nesse sentido, vale lembrar que qualquer mudana ou transformao cultural no
ocorre da noite para o dia, tampouco se faz exclusivamente por atos administrativos.
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REFERNCIAS
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University Press, 2006, captulo 27.
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Governo Federal junto aos governos subnacionais, alm do escopo temtico, pelo fato de ter
includo desde o incio todos os estados, sendo, nesse sentido, um programa verdadeiramente
nacional.
vi
A Secretaria Municipal de Gesto disponibiliza em sua pgina na Internet o Manual de Avaliao
de Desempenho, apresentando a sistemtica de avaliao de maneira mais didtica.
http://ww2.prefeitura.sp.gov.br/arquivos/secretarias/gestaopublica/servidores/pessoal/drh_desenvolvi
mento/0010/MANUAL_AD_COMPLETO.pdf.
vii
o
Estabelecido na Lei Municipal n 14.590/07
viii
O prmio no ser concedido aos servidores que recebam a gratificao por desenvolvimento
educacional, aos titulares de cargo de agente de apoio fiscal, agente vistor, auditor-fiscal tributrio,
procurador do Municpio e os que j recebem outra gratificao baseada no desempenho. Os trs
primeiros recebem gratificao por produtividade fiscal e o ltimo recebe honorrios advocatcios.
ix
o
Estabelecida pela Lei n 13.748/04.
x
o
o
Estabelecida pela Lei n 13.748/04 e Lei n 14.173/06.
xi
Especialistas em Administrao, Oramento e Finanas Pblicas, nos cursos de Administrao,
Cincias Econmicas, Estatstica e Cincias Contbeis ou especialistas em Desenvolvimento
Urbano, nos cursos de Geografia, Sociologia, Tecnologia, Arquitetura, Engenharia, Agronomia e
Geologia (Lei 14.600/07).
xii
o
Lei n 13.652/03.
xiii
o
Lei n 14.873/09.