II Congreso Nacional de Polticas Sociales (Mendoza, septiembre 2004)

Arq. Claudia Rosenstein

Gestin del hbitat y gobiernos locales

el caso Rosario Hbitat

1- INTRODUCCIN
El violento proceso de urbanizacin que vienen sufriendo las ciudades de Amrica Latina
desde la dcada del 50, convirtindola en la regin ms urbanizada del mundo, pone de manifiesto el
esfuerzo que requiere cobijar a los nuevos habitantes urbanos. Si se mantienen las tendencias, la
mitad de esa poblacin urbana estar por debajo de la lnea de pobreza, y sin acceso al mercado de
tierra y vivienda, lo que traducido en trminos de hbitat implica la continuacin del fenmeno de
produccin informal de la vivienda (tanto en lo legal como en lo fsico-territorial). Villas de emergencia
y asentamientos espontneos, barrios con precariedad urbanstica y/o habitacional

constituyen una

proporcin significativa del territorio urbano nacional, albergando a amplias capas de poblacin.
Uno de los principales factores de este fenmeno es el proceso de migracin interna, la
invasin de la ciudad por quienes son empujados desde la necesidad de perspectivas a una
emigracin sin porvenir (FERRERO, A UBOLDI, H).
Este fenmeno de informalidad es determinante en el efecto distorsionador de las ciudades.
Informalidad en el sentido de que esta parte de ciudad no existe institucionalmente para los poderes
pblicos, ya que sus habitantes no son propietarios de la tierra que ocupan, no pagan impuestos ni
estn registrados en los catastros oficiales.
Hoy la ciudad latinoamericana es cada vez menos un producto intencional y lineal de los
mltiples agentes de acumulacin y cada vez ms un co-resultado emergente por efecto de acciones
populares masivas e inorgnicas orientadas por estrategias de supervivencia inmediata. (CORAGGIO,
J. L. 2000)
La ciudad de Rosario ha sido y sigue siendo lugar de arribo de numerosas familias que
dejan sus lugares de origen escapando de las crisis regionales y que al no tener acceso al mercado
formal de tierra y vivienda, se convierten en pobladores de asentamientos irregulares (villas miseria),
proceso que se acenta en la dcada del 40, como efecto del rpido crecimiento industrial.
Esta situacin se ve incrementada a partir de la dcada del 60 y sobre todo en los ltimos
aos- con la aparicin del fenmeno de la nueva pobreza, producto del deterioro de la economa y
la consecuente pauperizacin de los sectores medios.

Estas

poblaciones

se

van

ubicando

en

las

periferias

urbanas,

configurando

enclaves

irregulares y precarios, en un proceso paulatino de ocupacin de suelo fiscal o privado, sin dotacin
de servicios e infraestructura, lo que da como resultado la existencia de dos ciudades en un mismo
espacio: una pobre y excluida y otra rica e incluida en las actividades econmicas, sociales y polticas.
El Programa Rosario Hbitat surge as con el objetivo de encauzar los procesos de ocupacin informal
y mejorar la calidad de vida de la poblacin de asentamientos irregulares en la ciudad de Rosario,
promoviendo la integracin fsica y social de dichas reas informales a la ciudad formal. Esto se
lograr

mediante

mejoras

en

la

infraestructura

urbana,

la

oferta

de

servicios

sociales

la

regularizacin de las propiedades de las poblaciones beneficiarias. (SERVICIO P BLICO DE LA

VIVIENDA. Programa Rosario Habitat).
Enmarcado dentro de las ltimas generaciones de polticas de vivienda, el concepto de
mejoramiento de barrios responde a un cambio de paradigma en el accionar gubernamental frente
al problema de los asentamientos irregulares. Este cambio supone abandonar las concepciones
basadas en la erradicacin y la construccin de viviendas llave en mano, inscribindose en las
lneas de accin ligadas a reducir la vulnerabilidad y frenar el incremento de la pobreza, en algunas de
sus mltiples dimensiones.
En este marco, la focalizacin territorial -que caracteriza a los programas de mejoramiento
barrial- implica que la destinataria de cada proyecto es una comunidad barrial en su conjunto y el
hbitat

en

que

desenvuelve su cotidianeidad, condicin ineludible para abordar las profundas

desigualdades que se manifiestan en la calidad de vida del hbitat urbano.

Tratndose de un tema de gestin urbana, de la que depende la satisfaccin de alguna
necesidad o el logro de algn inters, en estos programas convergen una multiplicidad de actores
que formulan y desarrollan estrategias propias y una trama de relaciones sociales locales.
Entendiendo que actores polticos y actores comunitarios se definen por una lgica particular:
los primeros por la lgica de la acumulacin poltica y los segundos por la lgica de la necesidad, nos
planteamos las siguientes preguntas:
Qu significacin adquiere el concepto mejora en la calidad de vida mediante la integracin
fsica y social de dichas reas con la ciudad formal para los distintos actores intervinientes en el
Programa Rosario Hbitat?
Cul es el estndar a partir del cual se puede considerar que mejora el nivel de vida de la
poblacin de modo que por debajo de ese estndar no se pueda hablar de mejoramiento sino de
proceso para llegar al objetivo de mejora en calidad de vida?
Es posible construir un nico estndar? O depender de los puntos de vista socialmente
situados de los actores intervinientes?
Y en tanto los resultados del Programa no siempre son medibles como productos materiales
(por ejemplo, construccin de redes sociales), cmo se visualizan los resultados durante el proceso
de mejoramiento?, los actores lo perciben como un resultado del proceso de intervencin?
Estas preguntas nos llevan a formular la siguiente hiptesis:
Partiendo del supuesto que los marcos de interpretacin de los distintos actores dependen del

lugar que cada uno ocupa en el espacio social, no existira un significado comn acerca del concepto
de calidad de vida. En consecuencia, los resultados enunciados como logros por el Programa no seran
percibidos como tales por la poblacin destinataria.
El marco donde desarrollar esta investigacin contempla el abordaje a tres cuestiones
fundamentales: 1/ la relacin entre paradigmas de desarrollo y polticas de vivienda en
Amrica Latina, anlisis que nos permitir entender el contexto de surgimiento del programa que se
intenta investigar; 2/ la integracin fsica y social como factor de mejora en la calidad de
vida, conceptos stos que adquieren relevancia en la medida que configura el objetivo principal del
programa y 3/ estrategia de los actores en la esfera de lo local, en cuanto a que el tem anterior
ser analizado en relacin a los puntos de vista socialmente situados, en el escenario local, de los
distintos actores intervinientes.

2- PARADIGMAS DE DESARROLLO Y POLTICAS DE VIVIENDA.

El trmino desarrollo encierra una marcada ambigedad. Estrechamente ligado al concepto de
calidad de vida, ha tenido diferentes concepciones. Ms ambigua an es la definicin de calidad de
vida, en tanto las necesidades son una construccin social y como tal, variarn de una cultura a otra e
incluso cambian en el transcurso del tiempo.
La segunda ambigedad de la palabra desarrollo radica en que crea, por su propio sentido, el
lugar del no desarrollo. Segn ESTEVA, G. (1992: 10), el sentido positivo construido durante siglos
por el pensamiento dominante, es un recordatorio de lo que no somos, para al s dos terceras partes
de la poblacin mundial. Puestos en ese lugar de condicin indigna e indeseable porque no hemos
logrado parecernos a las sociedades exitosas, nos reconocemos en l. Sin pretender caer en el
relativismo absoluto, queremos decir que el desarrollo es tambin una cuestin de definicin social y
de all, su carcter intrnsecamente conflictivo, tanto en lo que hace a la determinacin de los
objetivos como de los medios para lograrlo.
Al mismo tiempo El pensamiento mismo sobre desarrollo, como tambin la propia historia de
las luchas sociales que lo ponen en movimiento, evoluciona en base a la pugna entre actores cuya
orientacin oscila entre la disparidad y el antagonismo. (GUIMARAES, 1994)
Hechas estas salvedades y sin disponer de otro trmino consensuado con el que designar este
proceso de cambio social dirigido a mejorar (con sus ambigedades) las condiciones de vida de un
sector en particular o de varios sectores de la poblacin de una regin o pas, utilizaremos la palabra
desarrollo.
Como afirma YUJNOVSKY, (1984): La explicacin a los problemas de vivienda en la
Argentina, no se encontrarn en el sector vivienda mismo, sino en la naturaleza del sistema social, las
relaciones sociales y la accin del Estado. Las polticas de vivienda llevadas adelante por ste, forman
parte de la lucha poltica y de las ideas, e incide sobre el proceso econmico. La lucha por el
derecho a la vivienda es parte de la lucha mas general de la democracia de la sociedad.

Entendiendo entonces, la estrecha relacin entre polticas de vivienda y paradigmas de

desarrollo, se hace imprescindible realizar un anlisis diacrnico de estas relaciones para llegar a
entender las nuevas estrategias de accin en este campo.
La dcada del 50 ha quedado marcada por la teora de la modernizacin como el
paradigma dominante

promovido por los pases centrales y vigentes durante los ltimos treinta aos.

Con la aparicin de la dicotoma tradicional/moderno, la modernizacin se convirti en el problema de

asegurar una transicin del dominio del tipo tradicional de orientacin a la accin social a la
hegemona del tipo moderno (TAYLOR, 1979). De acuerdo a este modelo, el desarrollo era la
transformacin de un tipo al otro.
Bajo

esta

perspectiva,

el

desarrollo

estaba

centrado

en

acrecentar

perfeccionar

la

produccin de bienes y servicios y su intercambio, como modo de acceder a mayores niveles de

bienestar. La teora del crecimiento econmico se bas en que ese mismo crecimiento terminara
produciendo un derrame vertical (de arriba hacia abajo) y horizontal (entre regiones del centro a la
periferia), dejando poco lugar a la accin local.
Producto de esta industrializacin incipiente, las ciudades de Amrica Latina sufrieron un
acelerado proceso de urbanizacin, como consecuencia de los desplazamientos de poblacin rural a
las ciudades, lo que produjo un fenmeno de concentracin urbana, dejando en evidencia la escasez
de vivienda y provocando un proceso de ocupacin en tierras vacantes y de autoproduccin de
viviendas.
Aparece el concepto de marginalidad (barrios marginales, poblaciones callampas, chabolas,
barriadas, villas miserias, favelas, pueblos jvenes, campamentos, etc) entendindola en relacin a la
baja participacin de los pobres en los sistemas de produccin y consumo, con su falta de integracin
socioeconmica y con su exclusin de la vida poltica. Los marginales se localizaban en el estrado mas
bajo de la jerarqua social. (DESAL, 1968)
En muchos casos marginalidad era usado como sinnimo de pobreza. Para finales de los 60.
Stavenhagen argumento que el problema de la marginalidad era estructural, al estar incrustado en el
proceso de desarrollo capitalista dependiente en curso en Amrica Latina. Los marginales, lejos de
estar fuera del sistema, son parte de el, aunque en su nivel mas bajo. (STAVENHAGEN, 1974, citado
por Kay C.)
Segn este paradigma, son pobres aquellos que no tienen acceso a los estndares mnimos de
ingresos, bienes y servicios. As pueden clasificarse en: pobres por ingresos, medidos a travs de
Lnea de Pobreza (L.P.) o pobres por falta de servicios esenciales, medidos por Necesidades Bsicas
Insatisfechas (N.B.I.). Como sealan LO VUOLO Y BARBEITO (1999)ponderar o evaluar la pobreza,
mediante el anlisis de los comportamientos de las personas observando su esfuerzo por ganar mas
ingresos, la composicin de su canasta de consumo, su actitud sobre sus ahorros, la satisfaccin de
sus deseos, etc. La conclusin lineal de estos mtodos de estimacin es que la pobreza es un
problema inherente a las caractersticas personales y la conducta de los propios pobres.
Para los organismos internacionales como el Banco Mundial el problema de la pobreza estaba ligado al
desarrollo estructural de la economa pero al mismo tiempo encerraba un peligro, una bomba de

tiempo en las manos y agregaba que a menos que tomemos acciones ahora, ella puede explotar en
la cara de nuestros hijos1[1]
Para este paradigma, la percepcin de la pobreza y de su reducto principal: los asentamientos
populares eran considerados un terreno frtil para grupos polticos radicalizados y potenciales focos
de conflictos sociales al mismo tiempo que mbitos de patologa social (crimen, prostitucin, drogas)
El problema fue abordado desde el Estado con una primera generacin de polticas de vivienda,
basadas en el financiamiento de la oferta. Considerando

a los asentamientos irregulares como

tumores malignos que haba que evitar que se extendieran por la trama urbana (FERNANDEZ
WAGNER, R., 2000), la solucin adoptada fue suplantarlos por la

produccin de viviendas completas

con altos estndares denominada llave en mano-, generalmente agrupadas en grandes conjuntos,
producidas por empresas privadas y financiadas por el Estado mediante crditos subsidiados. Este
mecanismo sirvi para beneficiar los intereses de la industria de la construccin, controlando incluso la
gestin del Estado en el marco de una burocratizacin de los aparatos administrativos estatales. El
usuario se converta en el consumidor final de un product o terminado y entregado por algn agente
de la industria de la construccin. En nuestro pas, esta poltica fue implementada a partir de la
creacin del Fondo Nacional de la Vivienda (FO.NA.VI) en la dcada del 70.
Este perodo estuvo signado por la alternancias entre gobiernos de facto y gobiernos
democrticos. Las acciones

llevadas a cabo con respecto a los asentamientos irregulares fueron

reflejo

polticos,

de

estos

vaivenes

alternando

acciones

represivas

planes

de

erradicacin

implementados por los gobiernos militares, y asistencia, medidas de mejoramiento de condiciones de

vida y aceptacin de las organizaciones propias de estas, en los perodos democrticos.
A partir de la dcada del 70, el modelo de desarrollo llevado a cabo bajo las polticas de
modernizacin demostr la imposibilidad de materializar los beneficios al conjunto de la

poblacin. La

industrializacin intensiva en capital demostr ser incapaz de generar empleo suficiente en el sector
moderno de la economa ya que la magnitud de la migracin hacia los centros urbanos gener una
oferta laboral mucho ms amplia que la capacidad de absorcin del incipiente sector industrial
moderno.
Los procesos que dieron comienzo en la etapa anterior se fueron consolidando, instalndose
as economas de subsistencia lo que aos ms tarde seran definidas como sector informal urbano.
La

urbanizacin

de

la

pobreza

significo

millones

de

habitantes

urbanos

pobres

autogestionndose el sitio, la vivienda, los servicios, el equipamiento comunitario, etc, es decir,

haciendo ciudad.
Aparecen entonces modelos de desarrollo alternativos bajo el rotulo de crecimiento con
redistribucin, -soporte de las polticas del Banco Mundial-, planteando que el crecimiento debera
llevarse a cabo prestando especial atencin a la situacin de los grupos de pobreza identificables para
1[1]

James Wolfenshon, discurso de inauguracin de la Asamblea Anual Conjunta del Banco Mundial y del FMI, Hong Kong.
Citado por Bombarolo, F, (2000)

estas polticas de desarrollo. Este cambio en la concepcin del desarrollo fue acompaado de
incentivos a la productividad e ingresos para aliviar la pobreza, la desigualdad y el desempleo:
desregulacin del sector informal, acceso a financiacin, asistencia gerencial y tcnica a los pequeos
emprendimientos, crdito para servicios de infraestructura urbana, etc.
Las soluciones habitacionales adoptadas hasta entonces, es decir, la construccin masiva de viviendas
nuevas en conjuntos habitacionales resultaba muy costosa, y por ms recursos que los Estados
nacionales volcaran en ello, nunca podan alcanzar el ritmo de crecimiento de los asentamientos
irregulares
Muchos fueron los aportes realizados desde los estudiosos en el tema de los asentamientos en
las ciudades latinoamericanas:
LEWIS Oscar (1959), y posteriormente ABRAHMS Charles (1964), MANGIN William 1967) y
TURNER John (1969) demostraron como la pobreza encierra una gran racionalidad, pues los pobres
que se asentaban en las ciudades no estaban quietos y sin esperanza, sino todo lo contrario,
trabajaban sin descanso para mejorar su condicin. Construyen sus viviendas, mejoran sus barrios, si
no tienen empleo se generan una actividad, es decir, producen, ahorran, e invierten en su desarrollo.
Si bien lo hacen con precariedad de medios, sus acciones producen ciudad. (FERNANDEZ WAGNER,
2000)
Aparece entonces la idea incipiente de que donde esta el problema, reside la solucin, y que
las polticas deban apoyarse en lo que la gente realiza y soportar sus actividades.
Turner plantea la necesidad de entender a la vivienda como un proceso social.
La palabra vivienda, por lo tanto debera emplearse mas en su acepcin de proceso que
como unidad de habitacin. Los verdaderos valores son aquellos basados en las relaciones entre los
elementos que intervienen en la vivienda: los actores, sus actividades y sus logros (TURNER, J., 1980
citado por Fernandez Wagner, 2000)
La dimensin que introduce Turner es la del anlisis de la vivienda desde el punto de vista del
usuario como gestor y/o constructor, tal como se produce la vivienda en el proceso de urbanizacin
latinoamericano. Una cuestin clave que plantea es la diferencia entre la heteronoma en la resolucin
del problema de la vivienda y la autonoma del usuario en la configuracin de su propio hbitat. La
pregunta que se plantea es quin decide?
Los

aportes

de

Turner

resultaron

influyentes

en

las

recomendaciones

de

la

primera

Conferencia Mundial sobre Asentamientos Humanos HABITAT I de 1976. La misma llama la atencin
sobre la necesidad de polticas que pongan foco en el rol

central de los recursos humanos como

agentes de desarrollo.
Este nuevo modelo da lugar a una segunda generacin de polticas de vivienda
denominada alternativas. Empieza a cobrar importancia la tenencia en la propiedad para el
mejoramiento de la vivienda, reducir los estndares e incorporar procedimientos de desarrollo
progresivo, proporcionar acceso a materiales y tecnologas apropiadas, apoyar los procesos de
autoconstruccin y participacin comunitaria, dar participacin al sector privado representado por
pequeas y medianas empresas, las cooperativas y las ONGs (BURGUESS, CARMONA, KOSTLEE,

1995, citado por Cuenya y Falu, 1997).

Se propone promover la autoconstruccin como sujeto de polticas de vivienda de sectores
populares bajo el criterio de que un ocupante ilegal con un lote para construir adecuado y una
tenencia segura puede construir una casa a la mitad de precio que lo puede hacer una agencia de
gobierno. (TURNER, J., 1980 citado por Fernandez Wagner, 2000)
De la Conferencia HABITAT I en Vancouver surgieron consensos acerca de soluciones como
lotes con servicios y proyectos de autoconstruccin, vivienda cscara, vivienda ncleo, mejora al
sistema de acceso a la asistencia financiera, tcnica y de gestin. (BURGUESS, CARMONA, KOSTLEE,
1995, citado por Cuenya y Falu, 1997).
Este

paradigma

empieza

ser

introducido

lentamente

en

las

polticas

pblicas

latinoameric anas, bajo la fuerte influencia de organismos de financiamiento internacional como el

Banco Mundial, quien tuvo una gran injerencia en las polticas de vivienda de la mayora de los pases
latinoamericanos.
En los aos 80, con el retorno de los regmenes democrticos se produce un fortalecimiento
de las ONGs, a travs de metodologas de planificacin de abajo hacia arriba, y otorgndole al proceso
la misma importancia que a los resultados. Emergi el concepto del derecho a la ciudad como
consigna fundamental, cobrando importancia el espacio local de actuacin, la organizacin, capacidad
y movilizacin colectiva y la bsqueda de redefinicin del esquema de adjudicacin del poder y de los
recursos por parte del Estado.
A pesar de esto, en este perodo siguen conviviendo ambas generaciones de polticas
habitacionales en las intervenciones estatales a gran escala.
Nuestro pas mantuvo un esquema poltico socio habitacional centralista y poco diversificado
hasta la dcada del 90, mientras que en el resto del mundo se ensayaban otras frmulas distintas a la
vivienda completa producida por empresas. Esto se debi a la presin que ejercieron los grupos
empresariales

beneficiarios

de

ese

modelo,

sumado

la

lgica

inercia

del

andamiaje

poltico

institucional y financiero del FONAVI. (Cuenya, Fal, 1997, pag.17)

Las polticas llevadas a cabo con respecto a los asentamientos populares estuvieron signadas
por los embates de drsticas medidas de desalojo, sin una contrapartida de realojamiento durante el
gobierno militar y hasta la recuperacin de la democracia en el ao 1983.
La dcada del 90, est signada por la economa global, caracterizada por el traspaso de
poder del mbito poltico y la accin estatal al mbito econmico, claramente dominado por el capital
privado y sus conglomerados globales.
Se afirma la centralidad del mercado mundial como mecanismo de regulacin econmica y la
atomizacin de la sociedad en comunidades cotidianas, locales,

proceso administrado a travs de los

organismos internacionales como el Banco Mundial y el FMI.

Bajo este nuevo modelo, la

intervencin poltica no debe contradecir las leyes naturales de la

economa de mercado, ya que esto implicara inducir desarrollos artificiales.

Se reduce el papel del Estado como regulador y compensador social, al mismo tiempo que se
desmantelan las estructuras de integracin social que produjo el desarrollismo, sin substituirlo por

otras equivalentes y se debilita la capacidad sindical y poltica y la descentralizacin territorial con una
centralizacin a escala global. Esto conlleva a una mayor injerencia de los Organismos Internacionales
y a la participacin de las Organizaciones No Gubernamentales en lo que hace a promocin, desarrollo
y asistencia social.
Los procesos de la informalidad se consolidan

como estrategia de sobrevivencia de los

sectores pobres, lo que ser el refugio de la mitad de la poblacin econmicamente activa, sin superar
la precariedad e inseguridad que conlleva.
Quedan definidos as dos pisos: uno superior, moderno, internament e articulado, plenamente
integrado a sus equivalentes del mercado mundial y otro inferior conformado por el resto.
(CORAGGIO, J.L., 2000). Esto se refleja en una marcada polarizacin de la sociedad.2[2]
Un cambio de estructura bsico que reconstituye la materialidad y el significado de lo urbano
(Castells, 1989).
La crisis de representacin caracterizado por la falta de identificacin de las mayoras con las
instituciones estatales y los canales tradicionales de representacin, disminuye la capacidad municipal
de afrontar problemas y necesidades de la ciudad y debilita la legitimidad del poder local generando
relaciones de tipo clientelar como

mecanismo habitual

de los sectores populares para hacer or sus

necesidades en los sistemas estatales de toma de decisiones y excluyendo a aquellos que no se

constituyen en clientes polticos.
El nuevo modelo y fundamentalmente el debilitamiento de los estado-nacin- coloca

a las

ciudades en un papel protagnico en una lucha de competencia en el mercado mundial para quedar
posicionado en dicho sistema a travs de la recepcin de flujos de capitales e inversiones. Abordar el
tema de la pobreza urbana generado por el mismo modelo- se torna prioritario para las gestiones
urbanas como garanta de gobernabilidad y toma de posicin en el contexto global.
A su vez, en la mayora de los pases de Amrica Latina se han profundizado reformas
constitucionales que aumentan la autonoma y la capacidad de la gestin local.
A los ya avanzados procesos de informalidad urb ana se le incorpora la nueva pobreza integrada
por amplios sectores de poblacin, quienes pasan a engrosar las filas de los pobres, producto del
ajuste y las consecuencias que la nueva fase econmica global acarrea. La sociedad cambia su
configuracin, producindose un proceso de marcada movilidad descendente. (MINUJIN, A, 1995)
Esta inequidad social se ve reflejada en el territorio con el aumento de la fragmentacin y la
exclusin social que espacializa la pertenencia a las diferentes capas sociales.
La ciudad latinoamericana actual se caracteriza por la existencia de dos tipos de espacios
diferentes: una ciudad "formalmente constituida", esto es, cuyo proceso de constitucin fue
ocurriendo de manera "oficial", y una ciudad

cuyo proceso de constitucin ocurre por fuera de las

reglas que definen a la ciudad formal u oficial, y que es, en muchos casos, el nico modo posible de
ocupacin e insercin en la ciudad de gran parte de la poblacin.
Las reglas que establecen la diferencia entre una ciudad y otra abarca tanto a leyes fsicas,
2[2]

Segn estimaciones del Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC), Argentina es uno de los pases donde se ha
incrementado ms la pobreza en Amrica Latina en los ltimos aos

sociales, jurdicas, etc. que establecen un lmite o divisin entre lo que es o no "oficial" o "formal"
dentro de las reglas de constitucin de la ciudad.

El lmite representa para estas reas de formacin

espontnea y niveles de carencia superiores a los del resto de la ciudad "la frontera social e
institucional donde la ciudad todava no lleg." (CARVALHO, 1996)
El mbito de expresin de la ciudad latinoamericana es mltiple y diverso. No hay una sino varias
ciudades en s misma, que tienen antecedentes, por ejemplo, con las ciudades de espaoles y de
indios o la actual de pobres y ricos. Son simultneamente modelos urbanos yuxtapuestos, paralelos y
excluyentes, que reflejan al interior de las ciudades la coexistencia de mltiples rdenes urbanos. La
versin eurocentrista de la bsqueda del sueo de un orden no tiene cabida en Amrica Latina,
porque sus ciudades se caracterizan por la fragmentacin, la desigualdad y la diferenciacin.
(CARRIN, 1995).
Para esta cultura de la globalizacin, la pobreza es entendida como un peligro para la paz
mundial.
Es probable que esto haya sido el motivo principal para que el tema de la reduccin de la pobreza
y la desigualdad, producto del impacto de las medidas de ajuste,

haya sido incorporada en las

agendas de las agencias y bancos internacionales (BM, BID, ONU, etc), generando documentos de
polticas que tienden a constituirse en verdaderos constructores de paradigmas. Pero al mismo
tiempo, un influyente aporte acadmico que aborda el tema de la pobreza, ha dado como resultado la
aceptacin general de que ya no es posible concebirla solo como la falta de ingresos, incluyendo
factores como enfermedades, escaso acceso a servicios bsicos, vulnerabilidad e inseguridad (en
trminos, fsicos, econmicos, jurdicos, etc.). De este modo la pobreza es entendida como un
proceso multidimensional, afectada por condiciones

culturales, interpretada subjetivamente por gente

que vive en la pobreza. (RAMIREZ, FIORI Y RILEY., 2000). Se incluyen as condiciones de

multidimensionalidad y heterogeneidad.
Para el Premio Nobel AMARTYA SEN (1999): debe haber revisiones profundas en la visin
convencional del desarrollo porque el solo crecimiento, desde ya necesario y deseable, no soluciona
los problemas sociales. Tan estpido seria pretender que una renta elevada no es un factor que
favorece la buena salud y la supervivencia prolongada, como sostener que es el nico factor que
contribuye3[3]
El incremento de la pobreza, la exclusin producto de los procesos de redefinicin del mercado de
trabajo, el aumento de la brecha entre pobres y ricos, caracterizan una problemtica social a la que se
ha intentado y se intenta dar solucin desde polticas y programas sociales.
Sin embargo, al mismo tiempo que la sit uacin social se agravaba,

los pases del ALC

incrementaban su producto interno (PBI) en un 30% entre el 1990 y 1997. Pareciera evidente no solo
que las promesas que encierran estas estadsticas de mejora en las condiciones de la poblacin, no se
han cumplido, sino que el ingreso a la cuestin social por la concepcin tradicional de pobreza, no
ha contribuido a la resolucin del problema.

3[3]

Citado por Kligsberg, Bernardo en Amrica Latina: una regin en riesgo. Pobreza e inequidad institucionalidad social.

El tema pasa entonces por la equidad, entendiendo equidad como justicia. La CEPAL afirma lo
observado en A.L. en los aos 90 confirma la aseveracin de que la evolucin del crecimiento
econmico no permite predecir lo que pueda suceder con la distribucin del ingreso (CEPAL, 1999
citado por Bombarolo F. 2000)
A partir de la Conferencia HABITAT II en Vancouver se pro duce una revisin en el concepto de la
vivienda, introduciendo variables ms complejas propias del hbitat urbano.
Surge

as

una tercera generacin de polticas de vivienda basada en la facilitacin

caracterizada por el financiamiento de la demanda.

Las polticas se

focalizan, es decir que los programas sociales parten de determinar una

poblacin objetivo, con lo cual vastos grupos de poblacin quedan afuera y sin soporte estatal.
La finalidad de estos programas es evitar que los pobres caigan en la marginalidad y/o
tratar de traerlos hacia una pobreza ms digna. Lo que se propone es un camino marcado por
tradicionales formas de autogestin con apoyo estatal y operando sobre la dimensin psicosocial de la
pobreza. (CARDARELLI y ROSENFELD)
Los programas dirigidos a

aliviar la pobreza llevan consigo el reconocimiento explcito de la

vinculacin entre estrategias macroeconmicas y el crecimiento de la pobreza. Esto llev

a la

consolidacin de redes de seguridad para los pobres que incluyeran programas especiales de nutricin
y salud, empleo y capacitacin. Son los denominados programas de intervenciones especficas en el
marco de los objetivos de reduccin de la pobreza establecidos por el Banco Mundial. (Banco Mundial.
Informe sobre Desarrollo Mundial, 1990). Abogando por el paradigma cualitativo del abordaje a la
pobreza basado en la multidimensionalidad, heterogeneidad y participacin, eluden plantearse las
causas

de

la

pobreza,

trabajando

solo

sobre

los

efectos

de

la

misma

mediante

programas

compensatorios tendientes a paliar, mitigar o reducir los efectos del modelo del cual ellos son los
principales garantes de su aplicabilidad.
Pareciera ser que la poltica social tiene como fin atenuar los impactos ms graves del ajuste.
La asistencia pblica que recoge los muertos y heridos que deja la poltica econmica (KLIGSBERG,
B. 1999))
Los programas se orientan a definir necesidades conocidas y legitimadas como tales, propias
de la pobreza e incluidas en las herramientas para detectarlas (L.P., N.B.I.).
La necesidad de incluir otras dimensiones vinculadas al desarrollo, ha dado lugar a diversos
aportes en este sentido. MAX NEEF (1986) confecciono la matriz de Desarrollo a escala humana
donde no solo se consideran necesidades humanas a la subsistencia y a la proteccin (que contienen
las incluidas en los conceptos de L.P. y N.B.I.) sino tambin considera otras como libertad, el ocio, la
creacin, la identidad, el entendimiento, participacin y afecto. Queda planteada as, la necesidad de
revisar, a la hora de detectar las necesidades sociales, el grado de equidad en la distribucin del
conjunto de satisfactores, tangibles e intangibles, que contribuyen a cubrir dichas necesidades, y
establecer desde all las acciones y los elementos de medicin de la eficacia de los programas.
El

surgimiento

de

los

programas

de

mejoramiento

barrial

conlleva

un

vuelco

en

la

concepcin del accionar frente a la cronicidad e incremento de la informalidad urbana. Estos

programas de carcter integral se proponen como objetivo general la reduccin de la pobreza a travs
de la integracin social y urbanstica de sus destinatarios, agregando elementos innovadores en los
modos tradicionales de abordar el problema como son la mayor integralidad de las acciones,

nuevos

modelos de gestin y nuevas metodologas de intervencin. El mejoramiento del hbitat no es

concebido solamente desde la perspectiva de la intervencin urbana y de obra pblica, sino adems
como una intervencin de desarrollo social sustentable. (SPV, 2000)
La complejidad de las variables que incorporan estos programas -como disminucin de la
pobreza o mejora en la calidad de vida-,

hace que los indicadores de tipo cuantitativo resulten

insuficientes para ponderarlas.

El Programa Rosario Hbitat surge en el marco de este nuevo paradigma con la finalidad
de promover la equidad social y la reduccin de la pobreza. Su objetivo es encauzar los procesos de
ocupacin informal y mejorar la calidad de vida de la poblacin de asentamientos irregulares en la
ciudad de Rosario, promoviendo la integracin fsica y social de dichas reas informales a la ciudad
formal. (SPV)
El programa se propone financiar proyectos que contarn con los siguientes componentes:
urbanizacin integrada, generacin de trabajo e ingresos y fortalecimiento Institucional.
Basado en un modelo de gestin participativo, parte de un esquema organizacional
consistente con el proyecto democrtico, basado en cambios en los estilos de liderazgo, la creacin de
mltiples niveles de elaboracin en equipo y efectivos mecanismos participativos, tanto

internos

(hacia el interior de la unidad ejecutora) como externos (hacia la comunidad). (SPV) La participacin
es entendida en sus dos dimensiones: como derecho a la insercin y como deber de implicacin. Es al
mismo tiempo, un modo de lograr la auto-sustentacin de los proyectos. As, la participacin de los
beneficiarios aparece desde las primeras etapas de planificacin y durante todo el proceso: diseo,
gestin, control de recursos, etc., otorgndole al proceso igual importancia que al resultado.
A travs de la participacin, los grupos, a la vez que satisfacen las necesidades bsicas
vinculadas al hbitat tales como cobijo y abrigo, encuentran satisfaccin a otras necesidades tambin
elementales como sentido de pertenencia, de desarrollo de sus capacidades, de ser reconocidos como
actores sociales y protagonistas de los procesos que los incumben. (SPV)
Otro

de

los

ejes

en

que

se

sustenta

el

Programa

es

el

abordaje

interdisciplinario,

entendindolo como el establecimiento de procesos de trabajo en los cuales la contribucin especfica

de

cada

participante

se

encuadra

constantemente

en

la

perspectiva

global

del

proceso

del

mejoramiento del hbitat. (SPV)

Planteado el marco de surgimiento del Programa y los amplios objetivos que se fija, podemos
concluir que construir un sentido comn acerca del significado de mejora en calidad de vida quizs
resulte imposible segn plantea la hiptesis de este trabajo. Pero aun as, y tratndose de un
programa en marcha, reconstruir las miradas que tienen acerca de la cuestin tanto el programa
como los beneficiarios del mismo y someterlas a la reflexin de todos, puede redundar en un aporte
importante para la construccin de ese sentido comn.

3- LA INTEGRACIN FSICA Y SOCIAL COMO FACTOR DE

MEJORA EN LA CALIDAD DE VIDA
La ciudad ha sido histricamente el mbito de la ciudadana, es decir el territorio de hombres
y mujeres libres e iguales. Esto implica enfatizar dos aspectos de la relacin entre ciudad y
ciudadana. Por una parte la igualdad poltico-jurdica vinculada al estatuto del ciudadano,

como dijo

KELSEN: todas las personas que conviven en el mismo territorio y estn sometidas a las mismas
leyes deben tener los mismos derechos y deberes. Por otra, la ciudad ha sido el marco de vida que
haca posible el ejercicio de las libertades

vinculadas a los derechos ciudadanos: eleccin del trabajo

y de la vivienda, acceso a la educacin y a los servicios bsicos, etc. (BORJA, J, 2000)

No es preciso argumentar que la realidad para gran parte de la poblacin urbana

ha

incumplido considerablemente las promesas de la ciudadana.

Hoy, el concepto de ciudadano alude a aquellos

miembros de la sociedad con acceso al

mercado: los productores y/o consumidores. De este modo quedan definidos los que no pertenecen a
ella, es decir los pobres de pobreza absoluta. Estos ltimos no existen en tanto personas, en tanto
aquel

que

posee

atributos

contemplados

en

una

trama

simblica,

sea

esta

legal,

jurdica

consuetudinaria determinada (nombre, direccin, adscripcin a algn tipo de relaciones sociales

normales como son el trabajo, posesin de una vivienda, salud, educacin, etc).
As, el consumidor es ciudadano, l es; el no consumidor no es ciudadano, no es.
La condicin de supervivencia de esta poblacin, ante la incapacidad de participar del
mercado laboral, constituye como sostiene XIBERRAS (1993): una ruptura del lazo econmico que
liga fielmente, y normativamente, los sectores sociales al modelo de la sociedad. El crculo de la
exclusin se cierra, ante la imposibilidad, por parte de esta poblacin, de recibir atencin

por parte

del Estado en lo que refiere a servicios y seguridades: habitacionales, seguros de salud, salarios fijos,
etc. Es as, que estos grupos quedan por fuera de las representaciones normalizantes de la sociedad
moderna, determinndolas como excluidas, es decir como no ciudadanos.
Si partimos de la consideracin de que la cualidad de ciudadana proviene de la participacin
plena, convendremos que la pobreza tiende a erosionarla, vulnerarla y menoscabarla, al excluir a una
parte importante de la poblacin de las ms elementales condiciones de vida. De esta manera, si la
ciudad no llega

a todos los habitantes, si el mercado fragmenta, si la sociedad segrega y si hay

exclusin, no se puede concebir la existencia de una real ciudadana. Pero la pobreza no solo restringe
la cualidad esencial de todo habitante urbano la ciudadana- sino que tambin evidencia el alto costo
que tiene la condicin de ser pobre. (CARRION, 1995)
Si la ciudad es el espacio fsico materializado por la sociedad que lo habita, es precisamente
en la ciudad donde se producen y reproducen aquellas problemticas que condicionan los desarrollos
tericos y prcticos sobre la integracin.
Desde el punto de vista de la integracin social DURKHEIM (1893/ Siils, Vazquez, DCS 1974)
introdujo un nuevo modelo de vnculo social que no se poda sostener en las formas de sociabilidad

primaria-, inaugurando un nuevo rgimen de integracin por medio de la divisin sociotcnica del
trabajo que se conjugaba con la nueva ciudad industrial, constituida por un conjunto de condiciones
sociales desiguales e independientes, en que la conciencia colectiva sera reemplazada por el papel
que ocuparan las corporaciones en la difusin de una conciencia moderna que permitira generar
nuevos mecanismos de integracin social.
Por su lado PARSONS (1966/Sills, Vazquez, DCS 1970) define como oposicin a la anomia- a
la integracin como uno de los cuatro problemas funcionales que cualquier sistema social tiene que
solucionar. La vincula con el inter-relacionamiento de unidad, de modo que los miembros de un
sistema deben ser leales tanto entre s como en relacin al sistema. Se tratara entonces, de un
problema de solidaridad y moral. Este autor concibe un tipo de sociedad integrada, donde el nico
cambio prefigurado sera el retorno al equilibrio. Esto en contraposicin a la ideologa liberal que
sostiene que la sociedad se regula milagrosamente por si misma como un organismo sano.
es cierto que consigue regularse, si no siempre, con mucha frecuencia, pero no milagrosa
ni espontneamente, como el liberalismo supona, sino lamentablemente, gracias a que la mayor
parte de las fuerzas positivamente sociales tenga que dedicarse a la triste tarea de imponer un orden
al resto anti-social de la llamada sociedad. Esta tarea, gracias a la cual la convivencia humana es algo
as como una sociedad, se llama mando, y su aparato, el Estado. (ORTEGA y GASSET, 1942/Sills y
Vazquez, DCS 1974)
Desde el punto de vista espacial,

integracin es un concepto que sin dudas incluye a lo

cultural y lo social. Segn Lefevre (1969) La ciudad es la proyeccin de la sociedad global sobre el
terreno. Es en la estructura urbana donde quedan plasmados los conflictos de clases y las
contradicciones mltiples.
As, el acto de habitar, resultado de una operacin selectiva de consumo, da origen a la
segregacin residencial, separando grupos segn su condicin econmica y reproduciendo en el
espacio la diferenciacin social.
Esta segregacin se convierte en auto-segregacin por parte de los sectores medios-altos.
Ciudades suburbanas, amuralladas y autosuficientes donde se concentra la vivienda, la residencia, la
empresa,

el

comercio

y la

recreacin,

constituyen

un escape

colectivo

al

espacio

privado,

provocando el vaciamiento y deterioro del espacio social y la desaparicin de un conjunto de formas

que favorecen la relacin social y la vida democrtica. (REMEDI, G). En el otro extremo, los espacios
habitados por la poblacin de ms bajos recursos, aparecen hoy como excluidos al no son reconocidos
oficialmente, no formando parte de la ciudad oficial. Se trata de una segregacin forzada por los
mecanismos de diferenciacin urbana y excluida de todos aquellos beneficios urbanos que recibe la
ciudad formal.
As, las diferentes modalidades residenciales son formas diferentes que asume en el espacio la
segregacin.
Segn LEFEVRE (1969) La integracin no es otra cosa que una obsesin ms dentro de una
sociedad

incoherente

que

busca

coherencia

travs

de

la

racionalidad,

considerada

como

caracterstica de la accin eficaz. Por una parte, este trmino designa un concepto que concierne y

cerca la prctica social, denunciando una estrategia. Por otra parte es un connotador social, sin
concepto, sin objetivo ni objetividad, y que revela una obsesin: la de integrarse (a esto, a aquello: a
un grupo, a un conjunto, a un todo) Podra ocurrir de otro modo en una sociedad que superpone el
todo a las partes, la sntesis al anlisis, la coherencia a la incoherencia, la organizacin a la
dislocacin?

Esta

dualidad

constitutiva

con

su

contenido

conflictivo,

se

descubre

precisamente

partiendo de la ciudad y de la problemtica urbana Con qu resultados? Sin ninguna duda,

fenmenos paradjicos de integracin desintegrante que atentan en particular a la realidad urbana.
Ello no quiere decir que esta ciudad se desintegre, caiga a pedazos. No. Funciona. Cmo? Por qu?
Ello constituye a su vez un problema, pues quiere tambin decir que este funcionamiento no puede ir
separado de un malestar enorme: su obsesin [...] Podr la vida urbana recobrar e intensificar las
casi desaparecidas capacidades de integracin y participacin de la ciudad, que no son estimulables ni
por va autoritaria, ni por prescripcin administrativa, ni por intervencin de especialistas? As se
formula el problema, tericamente capital. El sentido poltico de la segregacin como estrategia de
clases est pues claro, haya o no un sujeto de esta segregacin reconocible por el anlisis, y sea
sta o no resultado global de una serie de acciones no concertadas por efecto de una voluntad. Para
la clase obrera, vctima de la segregacin, expulsada de la ciudad tradicional, privada de la vida
urbana actual o posible, se plantea un problema prctico y por tanto poltico. Y ello, an cuando no
hubiera sido planteado polticamente, y pese a que la cuestin del alojamiento enmascarara hasta el
momento, para s y para sus representantes, la problemtica de la ciudad y lo urbano. (LEFEVRE,
1969)
La ciudad tambin puede ser entendida como el resultado de la competencia en el espacio
como consecuencia del mercado de suelos o como una lucha por el dominio

social del espacio. Los

grupos sociales se asientan en distintas localizaciones, quedando marcados por esa implantacin,
atrayendo o excluyendo a otros grupos o usos. Se define una determinada morfologa urbana y una
tipologa edilicia determinada. Pero al ser la ciudad un ente dinmico,

su propio crecimiento y las

nuevas ocupaciones, van haciendo cambiar el carcter relativo de cada localizacin. Este es el caso de
asentamientos que en un primer momento se implantaron en reas consideradas degradadas o
marginales y que luego pasaron a adquirir un alto valor urbano paisajstico, y por ende, atractivas
para los sectores de mayores recursos.
El espacio urbano tambin es producto de la prctica de agentes sociales que lo moldean
segn determinados intereses. La fijacin de actividades de manera diferenciada es propia del modo
de produccin capitalista que separa actividades o grupos en reas especficas. As, las relaciones
sociales, como los medios de trabajo, se proyectan y se fijan en el espacio fragmentadamente.
La ciudad informal, objeto de integracin del Programa analizado, se ve caracterizada por la
condicin de ilegalidad en la que se encuentra y la ausencia de acceso a los medios de consumo
colectivo.
Estas ausencias se relacionan con la forma en que el espacio de la ciudad va siendo
configurado, y del que resultan reas que integran la ciudad formal: servida, equipada, que cuenta
con una ley a la cual atenerse y que al mismo tiempo la configura, y reas que no la integran y que

constituyen la ciudad informal, ignorada por la ley de la otra ciudad y conformada de manera
espontnea.
Los aspectos ms destacados que definen la condicin de exclusin son: la situacin de
ilegalidad en la que se encuentran y la ausencia de acceso a los medios de consumo colectivo.
Estas ausencias implican la no obligacin del pago de tasas e impuestos por parte de la
poblacin de asentamientos irregulares, con la aceptacin implcita de no recibir los servicios
correspondientes, los que generalmente son provistos por cuenta propia y en forma ilegal. El Estado
acepta esta ilegalidad como un modo de no hacerse cargo de abastecer estas reas de los
servicios correspondientes, al no considerarlas parte de la ciudad legal.
Llegado a este punto cabe preguntarse La integracin, considerndola como un modo de
legalizacin, contribuye a la mejora en la calidad de vida de los habitantes de asentamientos
ilegales? Es posible integrar a travs de estas cuestiones, cuando la exclusin est centrada en el
no acceso al mercado laboral y por lo tanto del consumo? Acceder a los beneficios de la ciudad
formal en los trminos planteados, y sin generar las condiciones que permitan poder hacerse cargo
de esos beneficios, contribuye a la mejora en la calidad de vida o la deteriora?
La condicin de fragmentacin de la ciudad actual, y por lo tanto la necesidad de integrar
pareciera encerrar, en la letra de los Programas,

una cierta vocacin de homogenizacin. Cada grupo

que habita la ciudad tiene una particular visin de su propio espacio en relacin con el resto de la
ciudad. La ciudad no constituye un todo homogneo, a pesar de que el modelo (y la propia ciudad)
tienda a la masificacin en el marco de la cultura global.
Cada sector dentro de la ciudad tiende a configurarse entre la homogeneidad propia y la
heterogeneidad urbana. La ciudad queda definida as, como un mbito heterogneo compuesto de
unidades con una tendencia a la homogeneidad.
La integracin urbana, entonces, debe ser concebida como un proceso de ampliacin de los
niveles de ciudadana, o de los derechos ciudadanos: a los bienes, a los servicios, al consumo,

a los

medios de comunicacin y de informacin.

Los asentamientos marginales, reproducen de algn modo, la organizacin de la ciudad formal
pero sin contar con sus beneficios.
Al

mismo

tiempo,

esta

poblacin

valoriza

sus

propias

localizaciones

por

sobre

otras,

prefirindolas frente a soluciones estatales llave en mano. Esta eleccin est dada por la
proximidad

a fuentes reales o potenciales de trabajo, al fcil acceso a los servicios urbanos (escuelas,

hospitales, etc), a la accesibilidad a alternativas y consumo que ofrece el centro de la ciudad, pero
fundamentalmente al hecho de formar parte de una trama de relaciones que afirma el sentido de
pertenencia. La identidad social es el resultado de la cultura, del gnero, de la actividad pero tambin
se construye desde el espacio fsico. Todo sujeto se reconoce y es reconocido en un lugar, que es el
lugar que hace posible sus encuentros y relaciones cotidianas. Al cambiar los

destinatarios del

programa, su lugar de asentamiento, se requiere la reconstruccin de parte de la trama de relaciones.

(ROSENSTEIN, C. 2001)
Una encuesta realizada a familias relocalizadas en la ciudad de Rosario, dio como resultado

entre otras- la siguiente respuesta: sigo siendo la misma persona, me siento ms cmoda, puedo
disfrutar ms de mi casa, duermo ms cmoda, no se llueve, tengo ventanas y puertas seguras. A
pesar de estar contenta, extrao a los vecinos, a mi barrio, me gustara tener esta casa en el lugar
donde estaba antes4[4]
Mientras que la mayora de los programas de mejoramiento barrial estn basados en objetivos
de integridad urbana sin desigualdades marcadas ni fracturas fsico-sociales,

la percepcin que tiene

la poblacin beneficiaria respecto a esto, pareciera ser menos optimista:

...esta ahora mucho mas integrada fsicamente con sus alrededores, pero siempre va a ser
una favela para aquellos que viven adentro y fuera de ella. Lleva mucho tiempo cambiar el modo en
que la comunidad es vista, el modo en que su identidad es percibida. 5[5]
Podemos afirmar, entonces, que cuando hablamos de integracin no nos referimos a la
adaptacin de ciertas comunidades a las normas y valores de la sociedad normalizada, sino de
preservar esos lugares de pertenencia, creando las condiciones para el acceso de esta poblacin al
derecho de la vida urbana. El concepto de ciudadana incluido en el discurso de los programas-,
solo podr alcanzarse en la medida en que los sectores hoy excluidos, puedan ejercitar y saber sus
derechos, lo que es probable conlleve un largo proceso social y poltico, y un reconocimiento de
valores y actitudes mutuos de los grupos que hoy conforman los dos lados de la ciudad. Romper con
esta identificacin del nosotros opuesta al ellos (los otros), entendiendo

a los otros como

un

riesgo a sus condiciones de existencia social.

4- LA ESTRATEGIA DE LOS ACTORES EN LA ESFERA LOCAL

Para la sociologa urbana, las ciudades son arenas de comportamientos, el lugar para
comprender relaciones sociales significativas, campos de juego en los que poderosos jugadores
compiten para lograr mayores ganancias mientras que aquellos que tienen menor poder usan el
mismo espacio para sobrevivir e intentar reproducir y criar sus familias. La arena urbana es tambin el
sitio de batalla de la lucha de clases y una incubadora de problemas sociales que generan
movimientos sociales (HERZER, H. 1999, pag: 6)
La ciudad se define en una determinada relacin entre sociedad y territorio. En esa relacin,
la ciudad se configura como una sociedad de carcter local, entendiendo a lo local como un recorte
dentro una unidad social mayor. Es, fundamentalmente, un sistema de relaciones entre personas,
clases y grupos sociales identificables.
La esfera local es una delimitacin especfica de la sociedad. Es una expresin especfica,
sobre el desarrollo histrico del conjunto de esos procesos en el mbito territorial determinado.

4[4]

ROSENSTEIN, GIORIA, CHAJCHIR. Evaluacin

Argentina. (Informe final en proceso)
5[5]

ex post del Programa de las 38 viviendas, Rosario,

RILEY, FIORI Y RAMIREZ. Encuesta Realizada a pobladores de favelas en el marco de la investigacin

realizada sobre el Programa Favela Barrio. 2000

El municipio constituye el nivel mas descentralizado del Estado, convirtindose as en

campo

de lucha entre las fuerzas dominantes en la sociedad civil y las fuerzas dominantes en el nivel central
del Estado. Al ser la expresin mas directas de las relaciones polticas democrticas dentro del Estado,
refleja el modo de representacin entre gobernantes y gobernados como resultado de las relaciones
de clase en el conjunto de la sociedad.
CASTELLS, M. (1985) afirma: La poltica municipal aparece por lo tanto como uno de los ejes
principales de la dialctica contradictoria entre representacin popular y dominacin de clase en el
Estado democrtico. Para entender la dinmica del Estado es necesario entender la dinmica interna
del bloque de poder que lo fundamentara.
La gestin urbana es definida por el conjunto de procesos dirigidos a articular (usar,
coordinar, organizar, asignar) recursos (humanos, financieros, organizacionales, polticos, naturales)
que permiten producir, hacer funcionar y mantener la ciudad y brindar a las actividades econmicas y
a la poblacin los satisfactores de sus necesidades, tanto bienes de consumo individual como colectivo
(HERZER Y PIREZ, 1994)
La poltica urbana hoy no hereda un territorio. Lo construye. (BORJA,J)
La presencia de los actores presentes en la ciudad depende de los procesos estructurales:
econmicos, socio-demogrficos o polticos. El papel que juegan en ella depende de la forma
particular en que se organicen como unidades de accin, y ello depende tambin de su relacin con el
territorio urbano. Es decir que es posible justificar

que los actores urbanos, a los fines del estudio de

la gestin urbana, pueden ser explicitados a partir de su base estructural (socio -econmica), su base
territorial, la representacin que construyan de la ciudad y las estrategias que al respecto formulen y
ejecuten (PIREZ, P, 1999., pag: 57)
As, podemos definir como actores locales a los sujetos (individuos o colectivos), cuyo
comportamiento se determina en funcin de una lgica local y/o su comportamiento determina los
procesos locales. (PIREZ, P, 1999)
Conocimiento y poder se ejercen a partir de innumerables puntos y en el juego de relaciones
mviles y no igualitarias (FOUCAULT; M, 1996: 114). Al ejercerse, implican luchas entre actores por el
control de los recursos materiales y no materiales pero, sobre todo, por imponer un proyecto y con l
un marco particular de interpretacin del cambio. Se supone que quin triunfa detenta una cuota de
poder mayor que el resto pero, a la vez, el triunfo acrecienta dicha cuota en tanto es reconocido por
los otros ocupando esa posicin superior en el espacio social. (ROSENSTEIN, S, 2003)
Los actores con mayor poder ejercen influencia para legitimar y promover visiones, ideas,
proyectos y protagonismos sociales en el orden material y simblico. (CARDARELLI Y ROSENFELD)
Entender lo que hacen los actores y

sus decisiones va a ser condicin para que una ciudad

pueda ser entendida como sociedad local. Esas decisiones surgen de relaciones concretas: entre
actores particulares econmica, social y culturalmente. Adems, esos actores deciden sobre la ciudad
y lo hacen dentro, en el contexto formado por los mbitos globales de la realidad.
Los procesos, y por ende los actores, que producen la ciudad, son mltiples. HERZER, H.
(1999) identifica los siguientes:

1/ actores econmicos: que realizan procesos orientados

por una lgica de obtencin de ganancia

en la produccin de y en la ciudad. Predomina en ellos la racionalidad econmica (calculo de

ganancia). Estos actores toman decisiones que, si bien se combinan con, tendern a subordinar a
las dems dimensiones (o lgicas) en juego.
2/

actores

gubernamentales:

Participan

en

la

produccin

de

la

ciudad

orientados

predominantemente en funcin de una lgica poltica. Se manejan en razn de la acumulacin de

poder, que busca el fortalecimiento y reproduccin de la ocupacin de posiciones de toma de
decisiones, por parte de ciertos individuos o grupos.
3/ Actores comunitarios: se mueven segn la lgica de su reproduccin como sujetos sociales (la
lgica de la necesidad). Se desarrollan fuera del mercado y de las polticas publicas. Estos actores
producen la ciudad en forma autnoma o a veces vinculndose con las otras lgicas. (HERZER, H,
1999)
Del mismo modo CORAGGIO, J.L (2000), desde la visin de la economa urbana diferencia a
los actores (sub-sistemas) segn sus lgicas: a- economa empresarial: la acumulacin de capital,
b- economa publica: al servicio de la acumulacin y legitimacin del poder poltico y c-economa
popular: reproduccin ampliada de la vida.
Hay otro tipo de actores definidos por su asentamiento en un lugar particular de la ciudad,
diferente en relacin a otros, pero comn entre quienes estn en l. Un ejemplo de esto son los
punteros barriales que tienen como tarea la mediacin entre la organizacin partidaria o los
gobernantes y la poblacin, muchas veces articulando relaciones clientelares. Es decir que el barrio
puede ser tambin una unidad de acumulacin y representacin poltica, y as, puede determinar
comportamientos en torno al poder.
Es

decir

que

las

unidades

territoriales

intraurbanas

tendern

configurarse

entre

la

homogeneidad propia y la heterogeneidad de la ciudad. La ciudad queda definida as, como un mbito
heterogneo compuesto de unidades con una tendencia a la homogeneidad. De este modo puede
producirse una identificacin del nosotros opuesta al ellos (los otros), entendiendo
como

un riesgo

a los otros

a sus condiciones de existencia social. Sennett (1978) ha llamado a esto comunidad

incivilizada. La significacin social de las reas interiores de la ciudad, es parte de la diferente

relacin que los grupos y clases sociales tienen con el espacio urbano y con la determinacin de
espacios pblicos y privados.(PIREZ, P, 1999)
Un ejemplo de esto qued evidenciado en las jornadas de trabajo para el Proyecto Villa
Corrientes realizadas en el marco del Programa Rosario Hbitat. Los vecinos expresaban cuando
vamos a buscar trabajo tenemos que mentir la direccin. Si damos nuestra verdadera direccin
quedamos marcados como villeros de La Lata y no nos quieren.
En la gestin urbana se relacionan procesos de configuracin a travs de tres ncleos
fundamentales: los orientados por la bsqueda de ganancia, los comunitarios y los estatales. La
gestin se da en torno al mercado, al Estado y a los procesos de reproduccin de la poblacin. Las
relaciones de los distintos actores locales en torno a la gestin urbana son de naturaleza poltica. Se
estructuran en torno a decisiones para resolver diferencias entre valores e intereses, e implica la

utilizacin del poder pblico del gobierno local. En este contexto, todos los actores son polticos, cuyas
relaciones se dirimen, en definitiva, en relacin al peso relativo de cada uno de ellos. Peso relativo
que habla el poder local de los actores. (HERZER, H, 1999)
Los actores formulan y desarrollan estrategias, que son intentos por desenvolver los intereses
o satisfacer las necesidades. La estrategia supone cierto tipo de clculo en el que cada actor toma en
cuenta adems, la expectativa sobre el comportamiento de los otros actores. O sea que la estrategia
es el resultado de las relaciones que se dan entre los sistemas de actores. Por esto dan lugar a
configuraciones que vinculan actores diferentes.
Analizar la estructuracin de sistemas sociales significa estudiar los modos en que estos
sistemas, fundados en las actividades inteligentes de actores situados que aplican reglas y recursos en
la diversidad de contextos de accin, son producidos y reproducidos en una interaccin (GIDDENS, A,
1995: 61).
Las estrategias constituyen una formalizacin de la accin de los actores urbanos. Son una
perspectiva de su comportamiento que se supone que portan un sentido o significacin. Los procesos
relevantes para la produccin y gestin de la ciudad suelen resultar de la combinacin de estrategias.
As por ejemplo, las relaciones de clientela son el resultado de la combinacin de lgica de
acumulacin poltica y la lgica de la necesidad.
Un ejemplo de esto lo constituye las prcticas, muchas veces no planificadas, de transformar
desventajas en ventajas, haciendo surgir, incluso, poderes contra-hegemnicos entre aquellos grupos
que aparecen como oprimidos (SANTOS, 1980). En los asentamientos irregulares, sus pobladores
fueron encontrando el espacio dejado de lado por las polticas oficiales por estar fuera de su control.
Es as que suelen darse pactos sociales entre los actores intervinientes en la gestin urbana. En
relacin a la ausencia de provisin de servicios, por un lado los pobladores aceptan la situacin

y el

Estado saca partido de situaciones irregulares (el acceso en forma ilegal a esos servicios), ya que
resultan funcionales frente a las relaciones posibles entre produccin, espacio y estructura social.
Todo proceso de intervencin genera un proceso complejo y heterogneo, en el que actores
dotados de cuotas diferenciales de poder confrontan, movilizan relaciones sociales y despliegan
discursos para el logro de sus fines especficos.
Toda intervencin tcnica, planificada desde el Estado o delineada por la iniciativa privada,
implica un proceso en el que confrontan distintos mundos vividos. Es un conjunto complejo de
prcticas sociales y luchas, atravesadas por cuestiones de poder y legitimacin, en el que los actores
que representan el mundo tcnico-oficial intentarn estratgicamente producir discontinuidades en
las prcticas de los otros, en nombre de la superioridad de su formacin cientfica. Esta superioridad
cultural se transforma en superioridad simblica: el tcnico se reconoce con la ventaja de poder
decir como son las cosas.
Lo que est en juego son imgenes diferentes acerca de lo que significa el progreso y la
calidad de vida para los actores intervinientes y los intervenidos. Y estas imgenes implican
conceptos normativos y evaluativos que definen los problemas, las soluciones y los medios adecuados
de una determinada manera. Pero, en tanto los intervenidos resisten, sosteniendo sus propias

imgenes plasmadas en las estrategias construidas histricamente, el resultado de la intervencin

nunca ser el esperado. Por ello, debe ser vista como un proceso continuo, negociado y socialmente
construido con consecuencias no intencionadas y efectos colaterales (LONG, N., 1992: 270). Proceso
que, dentro de cada comunidad, tendr ritmos y resultados diferentes en funcin de su estructura
social, de la relacin histrica que sus miembros han construido con el sector poltico, de su ubicacin
geogrfica, de la importancia que el Estado le asigne en relacin a su aporte a la economa global,
etc... Proceso, entonces, que no slo depende de las caractersticas de la relacin entre intervinientes
e intervenidos sino que debe inscribirse en el marco poltico, social y econmico ms amplio.
(ROSENSTEIN, S,. 2003)
Por ltimo es importante abordar el sentido del discurso de los actores. Cuando definimos el
sistema de conocimiento, afirmamos que el lenguaje es el elemento ms importante de una sociedad
para comunicar significados, para dar cuenta de su mundo vivido y es tambin el elemento activo de
su transformacin. Grupos diferentes pueden usar las mismas palabras y no atribuirles el mismo
sentido, cuestin que ocurre con frecuencia entre tcnicos y comunidad beneficiaria de programas e
incluso entre actores dentro de la misma comunidad con distintas posiciones en el espacio social.
(ROSENSTEIN, S, 2003)
As, en el paradigma vigente, palabras como participacin, desarrollo local, planificacin
estratgica, gobernabilidad, etc., son parte del discurso tanto de Organismos Internacionales como de
ONGs, gobiernos, empresas, partidos polticos, tcnicos, etc. Pero cabra preguntarse: Estamos
hablando de lo mismo cuando utilizamos las mismas palabras?, o como expresa MAX NEEF (1986):
utilizamos las palabras sin respetar su contenido y acabamos construyendo caricaturas en vez de
proyectos coherentes
El discurso es una prctica social como cualquier otra, con la que hacemos cosas. Entonces, lo
que se negocia en el curso de la interaccin son discursos sociales. Un discurso no es nada ms que
un texto producido por alguien en situacin de comunicacin interpersonal (ORT, A., 1989: 171)
pero, en tanto social, se constituye en expresin de una red de posiciones de poder que son histrica
y culturalmente especficas, construdas conflictivamente y por lo tanto dinmicas y mutables
(ALONSO, L. E., 1996: 15)
Poder y saber se articulan y se ejercen en un discurso: en un discurso constituido por una
multiplicidad de elementos que, combinados de distinta manera, pueden actuar en estrategias
diferentes. Haber definido las relaciones de poder como mltiples, inestables y en permanente
transformacin, implica considerar que no existe el discurso del poder por un lado y enfrente otro que
se le oponga. Los discursos son elementos o bloques tcticos en el campo de las relaciones de fuerza.
Por eso hay que interrogarlos a dos niveles: su productividad tctica, esto es, que efectos recprocos
de poder y saber aseguran (que efectos de verdad) y su integracin estratgica, en el sentido de
identificar cual coyuntura y cual relacin de fuerzas vuelve necesaria su utilizacin en tal o cual
episodio. (FOUCAULT, M., 1986: 124).
Desde este punto de vista, el discurso es siempre accin estratgica.
Segn CARDARELLLI Y ROSENFELD: La esfera retrica de los programas de alivio a la

pobreza, denota los atributos con los que se califica a la poblacin desde el discurso. Ubica y clasifica
a los individuos en la sociedad, en detrimento de otros sostenes de su identidad, que no son
considerados en el discurso de los programas.
El recorte dentro del que se mueven estos programas no permite avanzar

ms que

discursivamente en el concepto de ciudadana.

5- ASPECTOS METODOLGICOS
Para poder cumplir los objetivos planteados nos abocaremos a un estudio de caso: el caso del
Programa Rosario Hbitat llevado a cabo por el Servicio Pblico de la Vivienda, ente autrquico de la
Municipalidad de Rosario, con financiamiento del BID a travs del gobierno nacional.
La eleccin de este caso se funda en que el mismo se encuadra dentro de las ltimas
generaciones de polticas de vivienda, respondiendo

en su concepcin, a una nueva fase de las

polticas socio- urbanas en materia habitacional. Al mismo tiempo, reconoce antecedentes en Amrica
Latina en donde se han ido instrumentando programas de caractersticas similares en cuanto a su
filosofa y mtodos de intervencin, como es el caso de Favela Barrio en Ro de Janeiro.
Tomaremos como unidad de anlisis a los dos sectores involucrados en el Programa
considerados relevantes a los efectos de este trabajo: Servicio Pblico de la Vivienda de la
Municipalidad de Rosario y actores comunitarios.
A su vez, los actores pertenecientes a cada uno de ellos representan las subunidades de
anlisis.
La

variable

fundamental

relevar

es

la

representacin

de

los

actores

acerca

del

mejoramiento en la calidad de vida mediante la integracin fsica y social de dichas reas con la
ciudad formal que se propone como objetivo el Programa Rosario Hbitat. Se trata de una variable
compleja que involucra mltiples dimensiones. De ellas se tomarn las siguientes: integracin de la
gente al sistema de propiedad de la tierra y la vivienda, infraestructura de servicios, localizacin
urbana y vinculacin con la ciudad en los aspectos tangibles e intangibles, calidad de la vivienda,
equipamiento

comunitario,

organizacin

comunitaria

(barrial

nterbarrial),

educacin,

salud,

generacin de ingresos y replicabilidad del programa (sinergias).

Esta investigacin ser de carcter cualitativa y exploratoria.
Un estudio cualitativo es una pieza de invest igacin sistemtica conducida con procedimientos
rigurosos, aunque no necesariamente estandarizados. (TAYLOR Y BOGDAN)
LAPIERE (citado en Deutscher,1973, pag.21) escribe:
Las evaluaciones cualitativas estn siempre sujetas a errores del juicio humano. No obstante,
parecera que vale mucho mas la pena una conjetura perspicaz acerca de lo esencial, que una
medicin precisa de lo que probablemente revele carecer de importancia
En primera instancia ser necesario reconstruir la historia del programa, su contexto de
surgimiento, los objetivos propuestos, las metodologas de intervencin, el modelo de gestin, las

fuentes de financiamiento, etc., de modo de poder interpretar los resultados a la luz de esta
construccin histrica.
Al mismo tiempo se realizar una descripcin de las caractersticas sociales, econmicas,
polticas y culturales de los asentamientos en los que tiene lugar el proceso de intervencin,
fundamentalmente a travs de recoleccin de informacin secundaria (SPV, EPH, INDEC)
Para

relevar

la

informacin

semiestructuradas,

combinando

en

funcin

tanto

de

variables

los

objetivos

cuanti

como

propuestos,

se

cualitativas,

realizarn
preguntas

entrevistas
abiertas

cerradas.
La seleccin de informantes dentro de los actores comunitarios se realizar segn un doble
criterio:

Dirigentes comunitarios, es decir aquellos que son mirados y respetados por la comunidad

de pertenencia.

Sectores que quedarn identificados dentro del asentamiento a travs de la informacin

recogida antes mencionada. Por ejemplo: mujeres jefas de hogar, adolescentes, etc.
El error del enfrentamiento histrico entre mtodos cuanti y cualitativos parte del no
reconocimiento de que existen mltiples esferas de lo social, algunas de las cuales son susceptibles de
cuantificacin y otras no. ORTI, A (1986, pag. 171) establece una primera diferenciacin entre los
hechos sociales externos y los discursos. Los primeros nos remiten a la esfera de la realidad fctica
que puede ser descripta en trminos objetivos y cuyo tratamiento estadstico genera datos. Los
segundos

a una realidad simblica, cuya estructura de significados y smbolos solo puede ser captada

a travs de mtodos cualitativos. El primer tipo de anlisis supone que el sujeto es un producto de la
sociedad, que los hechos sociales se pueden describir independientemente de los actores mientras
que para el segundo el individuo es creador y portador del hecho social (ALONSO, L.E., 1998, pag.
41)
Puesto que ambos enfoques se refieren a distintas esferas de la realidad social, lo que se
impone es la complementariedad entre ambas para poder abordar en profundidad la complejidad de
los procesos sociales.
La ventaja de la entrevista semiestructurada

es que permite recuperar momentos de discurso

precodificado y cerrado, necesario para relevar informacin cuantitativa con otros momentos de fluir
continuo, de discurso basado ms bien en una lnea argumental creada por entrevistado e
investigador, en los que salen a la luz las representaciones, significados y motivaciones acerca de
determinadas cuestiones. Esperamos sacar a la luz tanto las diferencias como las similitudes en las
representaciones segn el sector de pertenencia e, incluso, entre actores dentro de un mismo sector.
Asimismo, se relevarn las prcticas especficas de los actores en los que dicha representacin se
plasma.
Tambin se recurrir a fuentes de informacin secundaria tales como: peridicos, folletos
emitidos por el Programa, etc.

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