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GOVERNANA TERRITORIAL
Conceitos, fatos e modalidades
Organizao
Rodrigo Furgieri Mancini Instituto AEQUITAS
Coordenao Geral
Elson Luciano Silva Pires
Capa
Return Propaganda e Criatividade
Editorao
Adriano Corra Maia
Reviso Gramatical
Fabiana Abi Rached de Almeida
1 Edio: setembro de 2011
Editora: Ps-Graduao em Geografia / IGCE / UNESP
ndice
Captulo 1
Governana - Origens e Conceitos ...................................... 29
1.1- Origens e evoluo ........................................................... 31
1.1.1. Governana Corporativa ............................................... 35
1.1.2. Governana Poltica ...................................................... 35
1.1.3. Governana Territorial .................................................. 36
1.1.4. Boa Governana ............................................................ 38
1.2. Conceitos fundamentais para a compreenso
da governana territorial ......................................................... 40
1.2.1. Territrio ...................................................................... 40
1.2.2. Proximidade ................................................................. 42
1.2.3. Atores ........................................................................... 43
1.2.4. Instituies ................................................................... 44
1.2.5. Normas ........................................................................ 45
1.2.6. Convenes .................................................................. 46
1.2.7. Capital Social ................................................................ 47
1.2.8. Recursos e Ativos .......................................................... 48
Captulo 2
Os Processos de Desenvolvimento e a
Governana Territorial ....................................................... 59
2.1. Os processos de desenvolvimento ..................................... 61
2.2. Os espaos do desenvolvimento ........................................ 72
2.2.1. Aglomeraes Produtivas .............................................. 73
2.2.2. Distritos Industriais ...................................................... 75
2.2.3. Clusters Industriais ....................................................... 79
2.2.4. Sistemas Nacionais e Regionais de Inovao .................. 82
2.3. As Modalidades de Governana
Territorial comuns no Brasil .................................................... 83
2.3.1. Micro e Pequenas Empresas (MPEs)
no contexto da governana territorial ...................................... 84
Captulo 3
Prticas de Governanas Territoriais no Brasil ................... 149
3. O Caso do Arranjo Produtivo de Malhas do Sul de Minas
Gerais e suas Micro e Pequenas Empresas ............................... 151
3.1. Os Comits da Bacia Hidrogrfica dos Rios Piracicaba,
Capivari e Jundia (Comit PCJ) .......................................... 159
Consideraes finais ......................................................... 171
Referncias ....................................................................... 177
Governana Territorial
Conceitos e Modalidades
Governana Territorial
Governana Territorial
16
Prefcio
17
Prefcio
Governana Territorial
Prefcio
Governana Territorial
sobre Arranjos Produtivos Locais (APLs), Aglomeraes e Redes, Estudos Setoriais e Desenvolvimento Territorial (Local/
Regional).
Como salientado, o livro resulta da experincia conjunta desses autores e procura atender ao pblico interessado
que atua nas esferas acadmica, empresarial, pblica e poltica.
Todos os autores so gratos ao SEBRAE pelo patrocnio para
publicao deste livro na ntegra. Para todos, uma boa leitura.
22
Introduo
23
Introduo
O perodo recente traz uma srie de mudanas nos paradigmas econmicos e polticos, que, por sua vez, acabam por
interferir nos mecanismos de organizao pblica e privada do
territrio. Dois movimentos, ainda que incompletos, tornam-se
bastantes emblemticos nesse contexto scio espacial: a descentralizao poltico-administrativa do Estado, com progressiva distribuio de poderes e responsabilidades para municipalidades e
instituies regionais; e a desconcentrao industrial com estratgias de desverticalizao das grandes empresas precedidas de deslocalizao espacial, fazendo proliferar diferentes modalidades de
aglomeraes produtivas com pequenas e mdias empresas, em
sinergia (ou no) com os territrios locais e regionais. Posto isso,
cada pas reconhece seus prprios mecanismos de lidar com os
desafios inerentes s novas lgicas de gesto econmica e poltica
desses territrios.
O termo governana aparece com bastante fora a partir
da dcada de 1970, dentro de um duplo debate: por um lado,
associado ao jargo administrativo das boas formas de governar
os negcios, com eficincia e transparncia; e, por outro, ligado a
ideia de partilhar e dividir poderes na gesto pblica das regies,
coligando prefeituras, associaes empresariais, sindicatos e entidades civis. Nesse sentido, a governana se situa como conceito
intermedirio entre Estado e Mercado, e entre o Global e o Local,
designando as diversas formas de regulao e controle territorial
implementados em diferentes tipos de redes e acordos entre atores
sociais, que juntos definem mecanismos formais ou tcitos para
resolver problemas inditos. Esses problemas geralmente se colocam no campo dos setores econmicos, das cadeias produtivas e
certos produtos industriais e agroindustriais. Portanto, esse novo
25
Governana Territorial
Introduo
27
Captulo 1
Governana - Origens e Conceitos
29
Governana Territorial
Na literatura sobre o tema, governana se refere aos processos coletivos de tomada de decises e aos processos pelos quais
as decises so implementadas formalmente e informalmente, que
determinam, em uma dada sociedade, como as decises so tomadas e desenvolvidas por meio de normas e instituies relacionadas com questes pblicas. A seguir, alguns conceitos presentes na
literatura podem guiar a concepo que o termo governana vem
adquirindo para significar relaes empresariais mercantis ou no,
cooperao entre atores sociais e tomadores de deciso, dentro de
instncias particulares.
Uso de instituies, estruturas de autoridade e
at mesmo a colaborao para alocar recursos
e coordenar ou controlar a atividade da sociedade ou da economia7.
33
Governana Territorial
Governana Territorial
Governana Territorial
Outra forma de observar a governana seria encarar os mecanismos de produo das regularidades de coordenao produtivas localizadas e o processo institucional-organizacional de construo de uma aposta em compatibilidade dos diferentes modos
de coordenao entre atores geograficamente prximos, visando
resoluo de um problema produtivo eventualmente indito21.
Dessa forma, os conceitos de governana territorial resultam das estratgias dos atores coletivos que se engajam para
coordenar aes que permitam resolver problemas locais e regionais oriundos da aglomerao, da especializao ou especificao
territorial22, bem como, problemas ambientais, por exemplo, as
estratgias adotadas para gesto de recursos hdricos. Surgem de
determinado contexto territorial - podendo ser um municpio,
uma rede de municpios ou uma regio onde os atores locais
relacionam-se e concebem instituies que os representem, alm
do prprio ambiente institucional pr-existente.
1.1.4. Boa Governana
Entendendo a governana como a interao dinmica
entre as pessoas, estruturas, processos e tradies que apoiam o
exerccio da autoridade legtima na prestao de uma boa liderana, direo, superviso e controle de uma entidade, a fim de
garantir que o seu propsito seja alcanado, a boa governana
surge como uma caracterstica de sucesso dentro dessas interaes.
A boa governana um termo utilizado na literatura de
desenvolvimento para descrever como as instituies pblicas conduzem assuntos e gerem os recursos pblicos a fim de garantir a
realizao dos direitos humanos. O conceito de boa governana
muitas vezes emerge como um modelo para comparar economias
ou rgos polticos ineficazes com economias viveis e rgos polticos eficientes. Como o termo boa governana pode ser usado
em qualquer forma de governana, muitas vezes incidir o significado de boa governana a um conjunto de requisitos que esto
em conformidade com a agenda das organizaes, o que quer dizer
38
Governana Territorial
Governana Territorial
de imerso (embeddedness) nos sistemas de relaes sociais e contextos locais sobre os mecanismos de competitividade territorial.
Nesse sentido, a anlise da governana enriquecida quando se
busca compreender a transio de aglomeraes socioprodutivas
baseadas em relaes de proximidade geogrfica para mecanismos
de proximidade organizada.
A proximidade organizada de outra natureza:
ela resultado de uma relao social. Ela pode
representar o pertencimento a uma mesma firma, a uma mesma rede social, originar-se da
imerso social dos agentes em um ambiente
local (no compartilhamento de um sistema de
valores) ou ainda surgir como resultado de polticas pblicas que visam ao engajamento dos
agentes em formas de coordenao especficas.
Sobre essa questo, no fazemos diferena entre a noo de proximidade organizacional,
entendida como um conjunto de relaes de
proximidade induzidas pelo pertencimento a
uma mesma organizao (...), e a noo que
alguns autores chamam de proximidade institucional, ou seja, a adeso dos agentes a um
mesmo espao comum de representaes de
regras de ao e modelos de pensamento29.
1.2.3. Atores
Os atores podem ser entendidos como indivduos ou grupos. Sua ao coletiva leva formulao de normas (ou regras) que
orientam o comportamento e, por sua vez, so afetados pela ao
coletiva. Todos os atores, porm, no tm a mesma influncia no
processo de governana, que depende dos recursos disponveis e da
vontade e capacidade em mobilizar e interagir com outros atores.
H de se considerar que o maior nmero possvel de atores deve
estar includo na anlise, mesmo com seus pesos diferentes, sendo
ou no reconhecidos por lei, tendo em vista que a informalidade
pode gerar um grande entrave para a anlise e tambm para a pr43
Governana Territorial
cial internalizadas pelos atores e que os ajudam a guiar seus comportamentos compatveis a um dado contexto (por exemplo: regras legais, padres morais, convenes sociais, tradies culturais)
e das formas de elaborao social e diviso do conhecimento que
contribuem, em sentido prtico, com a realidade comum para um
grupo social. Formas institucionais podem ser entendidas como
codificao de um conjunto de relaes sociais fundamentais que tem
por objetivo realizar a passagem entre coaes econmicas associadas
viabilidade de um regime de acumulao e estratgias dos grupos
sociais 31.
As organizaes aparecem como unidades bsicas de tomada de decises voltadasa determinados fins, expressando-se por
meio das permanncias e estabilizaes quanto diviso do trabalho - mais ou menos formalizadas - que garantem retorno produo individual coordenada pelo mercado, aos controles sociais e
s relaes hierrquicas32. Essas ltimas definem relaes de poder
dentro das organizaes e tambm as regras/procedimentos que
delimitam as organizaes para o desenvolvimento territorial.
A presena de diversas instituies em um dado territrio pode remeter a densidade institucional33 , que tem influncia
decisiva no desempenho econmico das localidades, por meio de
seus sistemas produtivos, e no campo da regulao poltica do espao, aparecendo como instrumentos cuja territorializao indica
o exerccio da cidadania atravs do vnculo entre distribuio espacial e posse efetiva de direitos. Desse modo, o arcabouo normativo-institucional acoplado concepo de governana elemento
indispensvel aos esforos de desenvolvimento territorial.
1.2.5. Normas
Normas e padres remetem a expectativas coletivas para o
que considerado um comportamento adequado em um determinado contexto. As normas podem ser legais quando esto juridicamente reconhecidas pelo Estado, formais, quando reconhecidas
dentro das instituies e grupos, ou informais, quando produzidas
45
Governana Territorial
pela prtica dos atores. As normas sociais so uma questo importante, a saber, em primeiro lugar, porque so as regras do jogo,
que sero seguidas por todos os atores; e, em segundo lugar, as regras para determinar quem estabelece as regras e como aplic-las e
julg-las. As normas orientam a conduta dos atores; so baseadas em
valores ou crena e podem influenciar o comportamento do ator.
Quando os padres so recorrentes, tornam-se institucionalizados.
1.2.6. Convenes
O termo convenes possui significado correlato ao de
cooperao. Convenes podem ser definidas como regras prticas
consentidas, rotinas de ao entre parceiros para diferentes tipos de
relaes pontuadas pela incerteza. Essa incerteza remete crescente
interdependncia dos atores e suas localidades com relao a partes
de cadeias no territorializadas, voltadas ao fluxo de informaes,
comercializao e circulao de produtos que incidem enquanto
fatores externos aos vrios sistemas produtivos territorializados.
Essas convenes consolidam a coordenao de cadeias
por dois meios: atravs de regras formais e contratos em instituies formais e abertas, e de forma indireta por interdependncias
no comerciais entre atores. Essas interdependncias so geradas
atravs de rodadas de ao e interao entre atores econmicos, as
quais, por sua vez, conduzem a regularidades tacitamente asseguradas no que se refere s suas expectativas recprocas e s suas aes34.
As convenes so garantia da efetividade de uma instituio e de
toda a estrutura de governana.
As relaes de cooperao envoltas em estruturas de convenes e de governana tm se respaldado em comunidades sociais cujos valores baseiam-se no apoio mtuo, objetivo bastante
difundido atualmente no processo de construo de formas de
regulao dos sistemas produtivos. Uma importante noo do ambiente imerso em relaes de conveno, encontrada na literatura
sobre o tema:
46
Governana Territorial
48
R
E
C
U
R
S
O
S
EXEMPLOS
Fatores de
localizao
- matriaspotenciais
primas;
no utiliza- -equipamentos;
dos, suscet- - informaes
veis de serem
de base fora
ativados
do mercado
segundo um (conhecimentos
clculo de
codificados);
rentabilidade
- fora de
a ser introtrabalho
duzido no
simples.
mercado
matriasFatores de
primas
localizao
exploradas;
existentes e
A
equipamentos
em atividade,
T
em uso;
totalmente
I
informaes
transferveis
V
de base ativas
e discrimiO
no mercado
nados pelos
S
(conhecimentos
preos e
codificados);
custos de
fora de
transporte
trabalho
no mercado.
simples.
ESPECFICOS
EXEMPLOS
Fatores
existentes
comparveis,
parcialmente
transferveis,
nos quais
o valor est
ligado ao uso
particular
(externalidades
de quase
mercado).
- matriasprimas raras;
- fora de
trabalho
qualificada;
- equipamentos
adaptados aos
processos locais;
- mobilizao
institucional e
organizacional
adequada s
estratgias
locais.
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Governana Territorial
Governana Territorial
52
1.2.10. Hegemonia
O termo hegemonia deriva do grego eghestai, que significa conduzir, ser guia, ser lder; ou (e?) tambm do verbo
eghemoneuo, que significa conduzir, preceder, e do qual deriva
estar frente, comandar.
A noo utilizada de hegemonia significa a preponderncia ou supremacia de um grupo social (uma classe, uma cidade,
uma regio, um territrio, um Estado) sobre outros grupos sociais.
Esse conceito terico e prtico tem sido fundamental nas cincias
sociais e na filosofia poltica40. A hegemonia capacidade de direo poltica, de conquistar alianas, de fornecer uma base social ao
Estado ou a grupos de interesses, mas tambm de direo moral,
cultural e ideolgica. O conceito necessrio para identificar com
profundidade quais so os elementos da sociedade civil que correspondem aos sistemas de defesa na guerra de posio, conforme
os preceitos de Gramsci. Tais elementos esto localizados nas superestruturas do Estado e no interior da sociedade civil. Sua valorizao para a prxis poltica no interior da governana territorial
requer uma anlise histrico-concreta da cultura, das instituies
e dos valores sociais, em uma dada formao econmico-social
(conforme Marx) e, em particular, a observao das suas relaes
com os aparelhos do Estado.
Portanto, visto na sua profundidade, o conceito de hegemonia pode garantir a visibilidade da capacidade hegemnica
dos atores ou organizaes pblicas ou privadas - na direo
das instncias da governana do desenvolvimento territorial local e
regional. O poder poltico desses grupos normalmente se expressa
nos processos de tomada de deciso das convenes.
53
Governana Territorial
1.3.1. Participao
A participao pode ser direta ou atravs de legtimas instituies ou representantes. importante ressaltar que a democracia
representativa no significa necessariamente que as preocupaes
das pessoas mais vulnerveis na sociedade seriam levadas em considerao na tomada de decises. A participao deve ser informada
e organizada. Isso significa liberdade de associao e de expresso,
por um lado, e uma sociedade civil organizada, por outro lado.
1.3.2. Estado de Direito
A boa governana requer quadros legais que so aplicados
de forma imparcial; requer plena aplicao dos direitos humanos,
especialmente os das minorias. A aplicao imparcial das leis exige
um sistema judicirio independente e uma fora policial imparcial
e que sempre busque ser incorruptvel.
1.3.3. Transparncia
Transparncia significa que as decises tomadas e sua fiscalizao so feitas de forma que as regras, normas e regulaes
sejam seguidas normas e regulaes. Isso tambm significa que a
informao estar livremente disponvel e diretamente acessvel
para aqueles que sero afetados por tais decises e sua aplicao.
A informao deve ser fornecida de forma suficiente e facilmente
compreensvel, amplamente acessvel.
1.3.4. Receptividade
A boa governana exige que as instituies e os processos
busquem servir todos os interessados, num prazo razovel.
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Governana Territorial
ponsveis perante o pblico e suas instituies. A relao de responsabilidade e subordinao varia dependendo de decises ou
aes tomadas, sejam internas ou externas de uma organizao
ou instituio. Em geral, uma organizao ou uma instituio
responsvel perante aqueles que sero afetados por suas decises
ou aes. A prestao de contas no pode ser executada sem a
transparncia e a lei.
A prpria ONU entende que a boa governana um ideal
que difcil de conseguir na totalidade e coloca que muitos poucos pases ou localidades chegaram a ter nveis elevados de boa
governana. Contudo, para garantir o desenvolvimento humano
sustentvel, as aes tomadas devem ser trabalhadas com o objetivo de alcanar esse ideal e torn-lo realidade.
Notas
Banco Mundial (1991).
Banco Mundial (1992).
3
Banco Mundial (1991).
4
Banco Mundial (1996).
5
Banco Mundial (2006).
6
http://www.gobernabilidaddemocratica-pnud.org/index_new.php
7
Bell (2002).
8
Benko (1996).
9
Storper; Harrison (1994).
10
Salais; Storper (1993).
11
Campbel; Hollingsworth; Lindberg (1991).
12
UNESCAP (2009).
13
Capacidade de um sistema recuperar seu equilbrio aps ter sofrido uma alterao.
14
Bourdin (2001).
15
Op.cit.
16
Stoker (1998).
17
Pecqueur (2000).
18
Colletis; Gilly et all. (1999).
19
Pecqueur; Gilly et all (1999, p. 12).
20
Scott (1998).
21
Op.cit.
1
2
56
57
Captulo 2
Os Processos de Desenvolvimento
e a Governana Territorial
59
Governana Territorial
A atualizao do debate sobre o desenvolvimento regional perpassa pelas transformaes recentes ocorridas nos contextos
econmicos que ficaram mais abertos e pelos efeitos da revoluo
cientfica e tecnolgica sobre o papel da distncia. Nesse sentido,
aparecem trs cenrios interdependentes e de recente configurao5:
Contextual: resultado da interao de dois processos presentes no mundo atual, um de abertura externa e outro de
abertura interna. A abertura externa de corte econmico
impelida pela fora da globalizao e enquadra as exportaes nacionais no cenrio da competitividade e da
modernidade. A abertura interna de corte poltico um
processo impulsionado pela descentralizao e envolve os
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Governana Territorial
organizao social da regio, ou seja, o funcionamento das estruturas polticas, institucionais, burocrticas e sociais que permitem
alcanar os estados que definem o desenvolvimento. Essa organizao social remete, de acordo com Boisier (1989), a:
a) qualidade, capacidade e identidade da autoridade poltica da regio e de sua classe poltica na representao
dos interesses regionais e na organizao e conduo dos
processos de negociao com os atores externos;
b) qualidade das equipes tcnicas, assessoras da autoridade
poltica e da classe dirigente regional para dar fundamentao racional gesto da administrao regional;
c) existncia dinmica e identidade da classe empresarial
da regio para perceber as oportunidades geradas para alocao de recursos para a regio e capacidade de assumir
riscos de investimentos associadas s novas atividades;
d) existncia de uma rede de agrupamentos e estruturas
sociais regionais que permitem populao regional, bem
como s camadas mais pobres, dispor de canais de participao e operar mecanismos formais por onde circulam os
estmulos do crescimento.
De forma geral, o desenvolvimento regional consiste em
um processo de mudana estrutural localizado em nvel subnacional, visualizando um progresso da prpria regio, da comunidade
e da sociedade que nela vive. Mas, na maior parte das definies,
trata-se de um tipo de desenvolvimento imposto por meio de poltica de planejamento regional. No entanto, os processos que levariam ao desenvolvimento de uma regio em longo prazo seriam6:
Governana Territorial
econmica tem sobre a regio, aumento do ritmo de alocao de recursos ou a estagnao devido a uma fora de
fora da regio;
III. Capacidade de organizao social da regio para transformar os impulsos do crescimento em estados de desenvolvimento. Trata-se, nesse caso, de processo endgeno
regio, associado a questes como deciso da regio, o
aumento da capacidade regional para reter e reinvestir o
excedente econmico gerado pelo investimento em melhoramento social e preservao do meio ambiente.
O desenvolvimento regional se situa entre dois paradigmas, considerando os recursos e estratgias polticas mobilizadas:
o desenvolvimento por cima e o desenvolvimento local. O desenvolvimento por cima se refere s estratgias de manejo do
territrio dirigidas por um poder central que tenta desenvolver os
espaos dados, orientando fluxos de investimento e de criao de
empregos, tentando criar plos de desenvolvimento pelo controle
de fluxos, notadamente pela descentralizao econmica. J o desenvolvimento local uma estratgia baseada na flexibilidade, implicando diversificao e enriquecimento das atividades sobre um
dado territrio com base na mobilizao de seus recursos naturais,
humanos e econmicos e de suas energias, opondo-se s estratgias centralizadas. A poltica do desenvolvimento local implica
igualmente estratgias de financiamento e de formao, e passa
pela descentralizao dos nveis de deciso poltica, econmica e
financeira7.
A condio de emergncia de novas formas de coordenao e organizao do territrio est associada, dentre outros fatores, ao contexto de redefinio do papel do Estado nacional e
sua crescente descentralizao poltico-administrativa, potencializando o papel das escalas local e regional como mbitos do desenvolvimento e da regulao territorial dos sistemas produtivos
e atividades econmicas. Nesse quadro analtico, esto includas
66
formas intermedirias de regulao, destacando os nveis decisrios hierarquicamente abaixo da esfera do Estado soberano, como
os governos, autoridades locais e os diretrios regionais8.
O debate do sucesso da descentralizao de
polticas regionais e sociais no Brasil est ligado ao fortalecimento das capacidades instituies e administrativas do governo federal, que
o nvel de governo que dirige e coordena a
implementao das polticas descentralizadas
pelos entes federados, mas tambm pela capacidade de criatividade de recursos especficos
das localidades e regies, onde se destaca a governana territorial. Desse modo, o fator determinante da descentralizao bem-sucedida
de polticas sociais e regionais no se reduz a
deciso poltica do Estado de elaborar uma
poltica nacional deliberada, mas tambm do
desenvolvimento local e da capacidade competitiva das regies9.
Governana Territorial
Governana Territorial
com as corporaes globais e as instituies civis no governamentais. Produz-se sobre o territrio nacional um poder fragmentado
especializado por setores econmicos, integrando pores territoriais no-contguas atravs de redes tcnicas e organizacionais
em que prevalece a hegemonia corporativa sobre as solidariedades
orgnicas.
Desse modo, as estruturas de governana, quando abordadas em mbito subnacional local, no podem ser reduzidas somente ao limite dos municpios e de suas estruturas poltico-administrativas, haja vista que a convergncia de cadeias produtivas
e de redes de atores locais mobilizados endogenamente (desde
baixo, e no atravs do planejamento outorgado) se faz em contextos socioespaciais especficos e que extravasam limites poltico-administrativos pr-definidos.
A governana territorial interfere na competitividade das
regies ao definir formas de distribuio de poder em cadeias produtivas e outras formas de relacionamento comercial, institucional
e industrial, fazendo convergir, em torno de um ator central (por
exemplo, uma grande empresa) ou compartilhando em vrios atores articulados por uma instncia coletiva, a tarefa de definir as
estratgias competitivas principais de um aglomerado produtivo
local. E, nesse sentido, direcionam-se as caractersticas, estratgias e
possibilidades inerentes ao processo de desenvolvimento territorial.
A importncia governana como fonte de compretitividade tem sido enfatizada nas linhas de trabalho dos distritos industriais e dos estudos de inovao, que consideram a insuficincia
da dinmica do mercado para chegar competitividade. No caso
dos distritos industriais, a experincia da Terceira Itlia e outras
experincias europias (no final dos anos 1980 e incio dos 90)
do foras para o estabelecimento de um novo modelo de poltica
industrial local/regional que:
a) D nfase na delegao de funes para uma diversa
gama de instituies governamentais e no governamentais;
70
Governana Territorial
No caso brasileiro, a busca pelo desenvolvimento territorial seguiu primeiramente a via do estmulo a guerra fiscal,
descentralizao de servios pblicos e busca de oportunidades de
emprego e renda no mbito municipal21. Na atualidade, buscam-se novas formas para o desenvolvimento territorial em torno da
dinmica econmica e tecnolgica de sistemas produtivos, operando em regies especficas para a promoo do desenvolvimento
territorial, com a criao de mltiplas definies e conceitos voltados anlise sobre a importncia da dimenso territorial na coordenao e organizao de atividades produtivas e tecnolgicas,
como: distritos industriais, clusters industriais, millieu inovativo,
sistemas nacionais e regionais de inovao.
2.2. Os espaos do desenvolvimento
Os prximos tpicos tratam dos conceitos e especificidades dessas vrias concepes, partindo dos estudos iniciais sobre
aglomeraes, pois esses modelos tm resultado no Brasil em formas alternativas de governana territorial, sendo as mais conhecidas tratadas no ltimo tpico desta publicao, como Arranjos
Produtivos Locais, Circuitos Tursticos, Consrcios de Municpios, COREDES e Comits de Bacias Hidrogrficas.
72
Economias de localizao: resultam da aglomerao de atividades similares ou vinculadas em um espao restrito,
onde a concentrao de empresas possibilita o surgimento da especializao e complementaridade, provocando o
surgimento de novas indstrias e gerando ligaes inter-industriais benficas.
Economias
Governana Territorial
Deseconomias
O Servio Brasileiro de Apoio a Micro e Pequena Empresa - SEBRAE (2003) em consonncia com a Rede de Pesquisa
em Sistemas Produtivos e Inovativos Locais - REDESIST (2003)
- prope um glossrio especializado em que o termo aglomerao
tratado da seguinte forma:
O termo aglomerao produtiva, cientfica,
tecnolgica e/ou inovativa tem como aspecto
central a proximidade territorial de agentes econmicos, polticos e sociais (empresas e outras
organizaes pblicas e privadas). Uma questo
importante associada a esse termo a formao de economias de aglomerao, ou seja, as
vantagens oriundas da proximidade geogrfica
dos agentes, incluindo acesso a conhecimentos
e capacitaes, mo-de-obra especializada, matrias-primas e equipamentos, dentre outros.
Ainda com relao a essa definio importante mencionar que se tem na aglomerao a perspectiva de maiores chances
de sobrevivncia e crescimento das empresas, bem como no aumento das vantagens competitivas. O SEBRAE, principalmente,
foca nesse ponto a vantagem que a aglomerao ofereceria as micro e pequenas empresas. Do ponto de vista espacial, SEBRAE
e REDESIST (2003) mencionam a possibilidade de uma regio
conter diferentes tipos de aglomeraes e, do ponto de vista estrutural, as empresas podem estar inseridas de diferentes formas,
sendo ao mesmo tempo parte de um distrito industrial e de uma
cadeia produtiva global. Esto inclusos tambm nessa definio
os fatores de especializao produtiva e dos diferentes atores, bem
como suas formas de articulao, governana e enraizamento.
A definio de aglomerao nessa perspectiva proposta pelo
SEBRAE e REDISIST uma aproximao inicial e engloba outras
74
definies que requerem maiores elementos como os distritos e plos industriais, clusters, sistemas nacionais de inovao e arranjos
produtivos e inovativos locais. Quando se pensa na configurao de
Arranjos Produtivos Localizados, Sistemas Produtivos Territoriais e
Distritos Industriais, determinados fatores se destacam como fundamentais nesses modelos de aglomerados setoriais e territoriais23:
Cadeia produtiva (sistema de input/output) de fluxos de
bens, servios e informaes;
Aglomerao produtiva de estabelecimentos industriais
de um mesmo segmento produtivo ou de segmentos
complementares, concentrados em virtude dos efeitos de
escala e externalidades de um entorno espacial (bairro,
cidade e regio);
Sistema produtivo que envolve unidades produtivas, servios
complementares e outros agentes em ligaes orgnicas, por
meio de organizaes e instituies locais, que se territorializa
atravs de uma estrutura de governana local.
2.2.2. Distritos Industriais
Os Distritos Industriais (DIs) so modelos de produo
que envolvem redes de pequenas empresas em ambientes de troca de conhecimentos e de valorizao da tradio produtiva local, sendo uma mescla de estmulo, cooperao e concorrncia24.
Oriundos de experincias iniciais da regio do Mezzogiorno da
Itlia, os DIs se envolvem em contextos locais de mobilizao de
recursos relacionais (interaes com outras empresas e com servios), cognitivos (conjunto de competncias) e de identidade (redes associativas e modelos de governana).
A hiptese de que uma empresa ter maiores
possibilidades de atingir nveis de excelncia,
tais que a transformem em um parceiro reconhecvel e confivel para as redes globais, se
o contexto no qual est localizada contribui
75
Governana Territorial
Governana Territorial
79
Governana Territorial
criam novos elos e mudam os regulamentos, colocando o aglomerado em constante evoluo e deslocando suas fronteiras36.
A Concentrao Geogrfica tem papel importante por
ampliar as relaes empresariais em determinada localidade. Essas
relaes ora se do por vias de concorrncia, ora por vias de complementaridade, ou seja, as empresas do aglomerado no competem de forma direta, servindo a diferentes segmentos setoriais,
alm disso elas compartilham de necessidades em comum e desafios coletivos produtividade37. Em outras palavras, o aglomerado proporciona um foro construtivo e eficiente para o dilogo entre
empresas correlatas e seus fornecedores, governo e outras instituies de
destaque38.
Os aglomerados podem oferecer vantagens no que diz respeito competio em trs formas: pelo aumento da produtividade das empresas ou setores componentes; pelo fortalecimento
da capacidade de inovao e, em consequncia, pela elevao da
produtividade; e pelo estmulo formao de novas empresas, que
reforam a inovao e ampliam o aglomerado.
Desse modo o aglomerado representa uma forma de organizao espacial capaz de se tornar um meio intrinsecamente mais
eficiente e eficaz de reunir insumos desde que existam fornecedores
locais. H um benefcio ntido pelo fato da disponibilidade de
mo-de-obra e servios especializados estar bem acima do comum
dentro do aglomerado do que fora dele, no entanto, isso acarreta
em maior competio39.
H tambm a definio de clusters proposta por Schmitz,
que v esses tipos de aglomeraes como concentraes geogrficas
e setoriais de empresas e introduziu a noo de eficincia coletiva que
descreve os ganhos competitivos associados interao entre empresas
em nvel local, alm de outras vantagens derivadas da aglomerao40.
Suzigan (2001, p.697) observa, ao se referir aos estudos de Schmitz, que a eficincia coletiva combina os efeitos espontneos (ou
no-planejados) e aqueles conscientemente buscados (ou planejados),
e definida como a vantagem competitiva derivada das economias
externas locais e da ao conjunta.
81
Governana Territorial
O Brasil considerado um pas onde os sistemas de cincia e tecnologia ainda no se configuraram em um sistema de
inovao, portanto ainda um sistema de inovao incompleto46.
Para Lemos; Santos e Cocco (2005, p.178), esse quadro significa:
(a) escala relativamente pequena de infraestrutura de cincia e tecnologia;
(b) atrofia do T no binmio Cincia e Tecnologia
(C&T);
(c) distribuio enviesada dos gastos de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) em direo ao setor pblico, levando
a uma atrofia do D no binmio P&D, pela pequena
presena do setor privado;
(d) considervel heterogeneidade intersetorial de capacitao tecnolgica, enviesadas para setores baseados em
recursos naturais em que se concentram as ex-empresas
estatais;
(e) concentrao espacial da produo cientfica e tecnolgica. Alm de um sistema nacional de inovao, existe a
possibilidade de que esse sistema se constitua em menores
escalas.
E, se o sistema nacional tem a propriedade de contribuir
para diminuir o hiato tecnolgico com a fronteira internacional47,
os sistemas regionais e locais tambm podem contribuir em situaes especficas principalmente quando constitudos na forma de
Arranjos Produtivos Locais (APL).
2.3. As Modalidades de Governana Territorial comuns
no Brasil
Conforme j apresentado, existem vrias formas e modalidades de governana territorial presentes no Brasil, como os Arranjos Produtivos Locais, Cmaras Regionais, Cmaras Setoriais,
Circuitos Setoriais Intermunicipais, Conselhos Regionais de De83
Governana Territorial
meios para exercer uma atividade particular, pblica, ou de economia mista, que produz e oferece bens e/ou servios com o objetivo
de satisfazer alguma necessidade humana. As empresas ainda podem ser classificadas quanto a: objetivos (comerciais, industriais, de
prestao de servios); tamanho (grande, mdia, pequena, micro);
estrutura (individuais, coletivas, pblicas, mistas); volume de trabalho interno (simples, complexas) e organizao (linear ou militar,
funcional, estado maior ou staff). Portanto, uma empresa constituda por um ou mais estabelecimentos industriais, comerciais ou
de servios, com estrutura e organizao especficas49.
As micro e pequenas empresas (MPEs) constituem um
universo bastante relevante, considerando-se o nmero de estabelecimentos existentes nesse ramo, as receitas geradas e as oportunidades de empregos produzidas. Essas empresas representam
99% dos estabelecimentos empresariais do pas, respondem com
57% dos empregos e contribuem com 20% do valor do PIB nacional50, segundo dados do SEBRAE e do DIEESE. Enquadradas
em um regime de simplificao tributria, que vigora desde 2005,
chamado SIMPLES, as exportaes desse segmento, entre 2009 e
2010, tiveram um incremento de 32%, segundo dados da APEX
(Agncia de Promoo de Exportaes)-Brasil. Colocando em
tela apenas o Estado de So Paulo, as micro e pequenas empresas
paulistas, no ano de 2010, apresentaram uma receita de R$305,8
bilhes, com aumento de 9,6% em relao ao ano anterior, maior
aumento desde 1998.
Segundo o Estatuto da Micro e Pequena Empresa de 1999,
atualizado em 2004, as microempresas so definidas por possurem uma receita bruta anual igual ou inferior a R$ 433.755,14,
enquanto as empresas de pequeno porte devem possuir receita
bruta anual entre R$ 433.755,14 e R$2.133.222,00. Para o sistema SIMPLES, microempresas so aquelas com receita anual igual
ou inferior a R$ 240.000,00, e a empresa de pequeno porte aquela
com receita anual entre R$ 240.000,00 e R$ 2.400.000,00. Nas
estatsticas do SEBRAE e do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica), a classificao da empresa por seu porte
85
Governana Territorial
Sua forte especializao produtiva local em um setor, segmento ou sistema de produo;
87
Governana Territorial
A produo de sua rea tem relevncia diante da produo
nacional ou internacional de seu segmento ou produto;
A acentuada diviso do trabalho entre as empresas do sistema, criando uma rede de interdependncias produtivas;
Existncia de uma multiplicidade de empresas pequenas
e mdias, mas no de uma empresa lder que domine o
sistema local, evitando situao de controle absoluto do
mercado de subcontratao;
Estmulo acumulao de conhecimentos especficos e
introduo de novas tecnologias em contexto de especializao produtiva;
Criao de um patrimnio local comum com a ampla e
rpida circulao de informaes sobre mercados, tcnicas
matrias-primas;
Profissionalismo dos trabalhadores locais pela consolidao histrica de conhecimentos;
As economias externas geradas pelos contatos diretos entre os operadores locais e a circulao de informaes estratgicas dentro do sistema;
Flexibilidade produtiva do sistema de pequenas empresas
e articulao social.
Alm disso, em cenrio de flexibilizao produtiva e desverticalizao da produo das grandes empresas, as pequenas indstrias so chamadas cada vez mais a participarem de redes de
fornecimento e de subcontratao com grandes e mdias empresas, devido sua maior capacidade de adaptao e versatilidade
tcnico-organizacional. As MPEs podem tambm se agrupar territorialmente e aproveitar das vantagens da proximidade geogrfica
e organizacional, explorando segmentos industriais especficos em
formas diferenciadas de sistemas e arranjos produtivos locais. Nessa anlise, deter-se- mais especificamente no universo dos diferentes tipos de acordos, pactos e arranjos de pequenas empresas associadas com instituies pblicas e privadas dos territrios locais.
Parte-se da premissa que existe um conjunto de opes pos88
Portanto, muitas das vantagens que as MPEs podem acessar esto vinculadas s oportunidades criadas em relaes institucionais definidoras de sistemas produtivos locais, ou seja, sistemas
de organizao e planejamento que dirigem as formas de abordagem quanto ao acesso s informaes, mobilidade social, oferta
de mo-de-obra e cooperao empresarial. As vantagens citadas
como externalidades podem ser criadas, mobilizadas e mantidas
em contextos territoriais locais de sistemas produtivos de MPEs.
A competitividade a habilidade ou talento resultantes
de conhecimentos adquiridos capazes de criar e sustentar um desempenho superior ao desenvolvido pela concorrncia. A elevao
na participao de mercado depende da capacidade das empresas
89
Governana Territorial
em atingir altos nveis de produtividade e aument-la com o tempo. A competitividade vista e compreendida sob diversas ticas,
podendo ser atribuda conforme o panorama macroeconmico,
impulsionado por variveis, como taxas de cmbio e de juros, dficits e polticas governamentais, dispndios com fora de trabalho,
recursos naturais, e, acima de tudo, diferenas em prticas administrativas57. A competitividade territorial compreendida pela
influncia que as localidades, regies e pases (os territrios) oferecem competitividade dos negcios. Nesse sentido, a competitividade que se desenvolve no mbito local e regional valorizada
como o ponto em que aportam os investimentos, desenvolvem-se
as especializaes, concentram-se firmas, servios, universidades,
onde se desenvolvem habilidades, conhecimentos e tecnologia,
enfim, onde se criam, reproduzem-se e enfraquecem as estratgias
competitivas atravs de acordos, pactos e estratgias de governana58. Nesse sentido, os incrementos na competitividade das MPEs
decorrem da observncia dos seguintes elementos59:
Definir a atuao das empresas em relao a um territrio
e a um conjunto de atividades, considerando a dimenso
do mercado de trabalho local e do mercado de aprovisionamentos (componentes, tecnologias e servios);
Ao governamental estimulando o crescimento de ramos
produtivos complementares ao ramo principal;
Poltica de fomento que considere a realidade produtiva
local e os recursos locais existentes (mo-de-obra, fornecedores, demanda, tcnicas de produo e estilo de gesto empresarial), fortalecendo as economias externas e os
agrupamentos;
Estmulos a processos de internacionalizao que propiciem o uso de fornecedores locais e que faam aumentar o
tamanho do mercado para uma atividade.
Podem ser delineados trs tipos de trajetrias dos territrios para promover as dinmicas de MPEs e facilitar o desenvol90
Polticas de fomento s pequenas e mdias indstrias
no podem estar divorciadas de uma poltica geral de
desenvolvimento econmico do pas e das polticas
regionais de definio de um conjunto articulado
envolvendo as polticas de apoio e financiamento s MPEs
com os instrumentos de poltica econmica existentes e
acionveis;
Existncia de esforo material, humano e financeiro das
91
Governana Territorial
92
As micro e pequenas empresas brasileiras devem ser analisadas no contexto do momento econmico do pas e de seu estado
de crescimento e desenvolvimento. Posto isso, o PAC tem sido a
mola propulsora das estratgias do governo federal para a realizao de obras e investimentos prioritrios, por meio de um conjunto de polticas econmicas planejadas que tem como objetivo
acelerar o crescimento econmico do Brasil, sendo uma de suas
prioridades a infraestrutura, como portos e rodovias. Esse programa previa um pacote de desonerao tributria de cerca de R$ 12
bilhes, sendo que cerca de R$ 2,5 bilhes desse total seriam da
Lei geral de Micro e Pequenas empresas.
Coloca-se, portanto, um horizonte de oportunidades para
a melhoria das condies de competitividade de MPEs, com possibilidade de articulaes privadas e pblicas em diferentes formas
de arranjos e distritos produtivos, alm da necessidade e da viabilidade de polticas de fomento e incentivo financeiro para um
segmento notvel no que tange gerao de empregos e multiplicao de estabelecimentos, no obstante suas sensveis fragilidades
estruturais e tecnolgicas.
Associa-se, desse modo, a capacidade competitiva de Pequenas e Mdias Empresas ao territrio, pois, ao contrrio das
grandes empresas, aquelas no podem realizar internamente todas
as atividades inerentes a um processo produtivo completo, razo
pela qual dependem da disponibilidade de economias externas do
meio no qual se inserem. Assim, no campo das polticas de competitividade e nos estudos orientados para MPEs, deve ser dado
direcionamento para o conjunto do Sistema ou Arranjo Produtivo
Local (APLs), visto que a eficincia individual das empresas depende da organizao e dos recursos internos do territrio68.
A governana deve ser uma noo valorizada na discusso
sobre APLs de Micro e Pequenas empresas, pois tem a condio
93
Governana Territorial
Governana Territorial
importantes indutores de externalidades, concomitante cooperao entre os atores locais para o sucesso competitivo da regio. A
premissa bsica que est por detrs da noo de APL a associao
de seu sucesso competitivo a fatores no necessariamente mercantis e quantificveis, como a ideia de atmosfera marshaliana,
oriunda da conjugao de um conjunto de empresas cooperando
entre si e com a comunidade local em um bom sistema de coordenao territorial, imerso no ambiente cultural e institucional local.
Nessa perspectiva, a base do APL a teoria dos Distritos Industriais, cujo exemplo tpico o modelo de pequenas empresas de
produo artesanal da Terceira Itlia73. Em outro plano se coloca a
teoria dos Clusters industriais de Michael Porter.
O Governo Federal brasileiro, atravs do Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), tem
estimulado a criao de polticas pblicas especficas focadas em
Arranjos Produtivos Locais, criando inclusive um Grupo de Trabalho Permanente para APL (GT APL), composto por 23 instituies, com o apoio de uma Secretaria Tcnica, lotada na estrutura
organizacional do MDIC, o qual elaborou um Termo de Referncia para polticas de apoio ao desenvolvimento de APLs. Esse grupo realizou, em agosto de 2004, a primeira Conferncia Brasileira
sobre Arranjos Produtivos Locais e paralelamente ocorreu a Oficina Latino-Americana de Sistemas Produtivos Locais, patrocinada
pela CEPAL e SEBRAE. Em outubro do mesmo ano, o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES realizou um grande seminrio especfico para APLs denominado
Arranjos Produtivos Locais como Instrumento de Desenvolvimento.
No ano de 2005, o Grupo de Trabalho Permanente realizou a segunda Conferncia sobre APLs intitulada O crdito e o financiamento s micro e pequenas empresas, e no ano de 2007, ocorreu,
em Braslia, a 3 Conferncia Brasileira de Arranjos Produtivos Locais, promovida pelo Grupo.
O Termo de Referncia para Poltica Nacional de Apoio
ao Desenvolvimento de Arranjos Produtivos Locais foi elaborado
em 2004 pelo j referido Grupo de Trabalho. No texto possvel
96
identificar uma evoluo do conceito de APL, que passou de simples indicao de concentrao industrial geogrfica de pequenos
e mdios produtores, para dimenses, como territorialidade e especializao, contendo cultura local, existncia de cooperao entre
MPME e organizao institucional, formas de governana, aprendizagem coletiva, potencial de promover inovaes e presena de fornecedores locais74.
De acordo com esse termo, um Arranjo Produtivo Local
seria em linhas gerais, um nmero significativo de empreendimentos e de indivduos que atuam em torno de uma atividade produtiva
predominante, e que compartilhem formas percebidas de cooperao e
algum mecanismo de governana, e pode incluir, pequenas, mdias e
grandes empresas75.
Fica claro que esse conceito mais usual para a definio
de polticas pblicas, sendo que o governo tomar como APL os
locais que apresentem um conjunto das variveis definidas como76:
Governana Territorial
existncia de canais (pessoas fsicas ou organizaes) capazes de liderar, coordenar ou organizar atores em prol
de objetivos comuns nas atividades em APL, negociando
processos decisrios locais ou promovendo processos de
gerao, disseminao e uso de conhecimentos.
As polticas pblicas de apoio a APLs por parte do governo
federal tambm esto incorporadas nos Planos Pluri Anuais (PPA)
2004-2007 e PPA 2008-2011, havendo, nesse ltimo, uma clara
poltica para o apoio exportao de micro e pequenas empresas e
ampliao do mercado interno. Em 2010, o GT APL atualizou o
levantamento dos APLs no pas e identificou 957, possibilitando
a gerao de relatrios a partir do setor econmico, da unidade
da federao e da instituio atuante na localidade. Esse mapeamento e as informaes, que fazem parte do desenvolvimento de
Sistema de Informao para APLs em construo, so oriundos de
33 instituies governamentais e no-governamentais, federais e
estaduais, com atuao nesse tema.
O Governo do Estado de So Paulo, por meio do meio
do Decreto N 54.654, de 7 de Agosto de 2009 criou o Programa
Estadual de Fomento aos Arranjos Produtivos Locais77, que ser
coordenado Rede Paulista de Arranjos Produtivos Locais, composta por representantes do Estado, do Servio Brasileiro de Apoio s
Micro e Pequenas Empresas do Estado de So Paulo - SEBRAE-SP
-, da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo FIESP - e
de outras entidades que atuam diretamente nos arranjos produtivos locais paulistas, designados por resoluo do Secretrio de
Desenvolvimento.
Nesse decreto, o Arranjo Produtivo Local se caracteriza
pela concentrao geogrfica de micro, pequenas e mdias empresas
de um mesmo setor ou mesma cadeia produtiva, as quais, sob uma
estrutura de governana comum, cooperam entre si e com entidades
pblicas e privadas. O Programa de APLs do Estado de So Paulo
reconhece 24 APLs e 22 Aglomerados produtivos distribudos em
119 municpios.
98
Governana Territorial
PROJETOS APOIADOS
Juazeiro/Petrolina (fruticultura irrigada), Araripina (gesso), Braslia
(confeces), Cachoeiro do Itapemirim (rochas ornamentais), Caxias
do Sul (metal-mecnico), Franca (calados masculinos), Jaragu
(confeces), Nova Friburgo (confeces moda ntima), Paragominas
(mveis), Ub (mveis) e Apucarana (confeces bons).
PROJETOS APOIADOS
O SEBRAE apia aproximadamente 129 APLs em todo o territrio
nacional, em diversos setores, como
exemplo: Polo moveleiro em Paragominas - PA, o distrito caladista
de Campina Grande - PB, o plo de
moda ntima em Nova Friburgo
RJ, o polo de confeces e artesanato de Tobias Barreto SE, Polo de
horticultura do Agreste AL.
101
Governana Territorial
PROJETOS APOIADOS
Ibitinga (confeces), Mirassol
(mveis), Limeira (Bijuterias), Vargem Grande do Sul, Tamba, Tatu
e Itu (Cermica Vermelha), e So
Jos do Rio Preto (Joias).
PROJETOS APOIADOS
Americana (txtil e confeces), Birigui (calados infantis), Cerquilho/
Tiet (confeces), Diadema (cosmticos), Franca (calados masculinos),
Grande ABC (transformados plsticos
e metal-mecnico), Holambra (flores),
Ibitinga (bordados de cama, mesa e
banho), Itu (cermica vermelha), Ja
(calados femininos), Limeira (semi-jias), Mirassol (mveis), Panorama
(cermica vermelha), Piracicaba (cadeia
do etanol), RM de So Paulo (mveis),
Ribeiro Preto (equipamentos mdico-odontolgicos), Santa Cruz do Rio
Pardo (Couro e Calados), So Jos do
Rio Preto (Joias de ouro), So Jos dos
Campos (aeroespacial), Tabatinga (artefatos txteis/pelcias), Tabatinga, Tatu
e Vargem Grande do Sul (cermica vermelha).
102
PROJETOS APOIADOS
Aquicultura (norte de Minas Gerais, oeste da Bahia, lago de Sobradinho, lago de Itaparica, baixo So
Francisco, centro-sul e oeste do
Piau), Apicultura (Norte de Minas,
Ibotirama/BA, Araripe/Moxot/S.
Francisco/PE, Juazeiro/BA, Baixo
S. Francisco em Sergipe e Alagoas,
Piau), Ovinocaprinocultura (Norte
de Minas, oeste da Bahia, microrregio de Juazeiro/BA. Paje/S.Francisco/Araripe/PE, Serto sergipano
e alagoano, Piau), Bovinocultura
(Brasilndia) e Fruticultura (plo
Petrolina e Juazeiro).
PROJETOS APOIADOS
PROJETOS APOIADOS
Confeces (Salvador), Rochas ornamentais (Ourolndia), Ferramentaria (Regio metropolitana de Salvador), Cachaa (Abara-Chapada
da Diamantina), Flores (Maracs),
Plsticos (RMS-Plo de Camaari),
Sisal (Valente), Cermica Estrutural
(Alagoinhas).
103
Governana Territorial
Redesist (Rede de Pesquisa em Sistemas e Arranjos produtivos e inovativos locais) Envolve universidades e centros de pesquisa no BrasilSede no IE-UFRJ
DEFINIO
PROJETOS APOIADOS
So aglomeraes territoriais de
agentes econmicos, polticos e
sociais, com foco em um conjunto especfico de atividades econmicas e que apresentam vnculos
de interdependncia. Geralmente
envolvem a participao e a interao de empresas que podem ser
desde produtoras de bens e servios finais at fornecedoras de insumos e equipamentos, prestadoras
de consultoria e servios, clientes,
entre outros e suas variadas formas de representao e associao.
Incluem tambm diversas outras
instituies pblicas e privadas voltadas para: formao e capacitao
de recursos humanos, como escolas
tcnicas e universidades; pesquisa,
desenvolvimento e engenharia; poltica, promoo e financiamento.
104
Governana Territorial
Governana Territorial
Ano de
Fundao
Projetos/Propostas em
andamento
Reunies
Data da
ltima
reunio
Acar e lcool
1997
Aguardando reativao da
Cmara Setorial de Acar
e lcool
09/12/1997
Algodo
1997
28/06/2005
13
04/11/2009
12
28/09/2009
Arroz
1997
Aves e Ovos
1997
Nada consta
109
Governana Territorial
Batata
Borracha
Natural
Caf
1997
Renovao de membros;
Plano de trabalho;
Classificao de batatas.
40
24/10/2007
1997
11
27/02/2007
1997
Marketing:
Caf
em
So Paulo: Manual de
Qualidade, como preparar
o melhor caf. Dirigido a
produtores.
Marketing: Caf em So
Paulo: folder informativo
sobre o agronegcio caf.
Certificado de Qualidade.
35
08/02/2010
43
26/03/2009
Carne Bovina
1997
Publicao do Decreto
43.443
de
15.09.98:
Eleva de 5% para 7% o
crdito de que se pode
valer o contribuinte em
decorrncia de aquisies
efetuadas, em substituio
ao sistema normal de
crdito. Permite repasse
de crditos acumulados
por
estabelecimentos
frigorficos, at o limite
de
5%.
Autoriza
o
estabelecimento
de
produtor a utilizar crditos
para compra de mquinas e
implementos agrcolas.
Carne Suna
1997
17
16/02/2009
10
Citrus
1997
Cmara
Setorial
desenvolvimento.
em
17
22/05/2001
1997
15
11/09/2007
11
110
Feijo
Flores e Plantas
Ornamentais
1997
Classificao e embalagem;
Modernizao
da
distribuio
e
varejo:
estudar as formas de se
repassar informaes a
respeito da conservao
e manuteno de flores e
plantas ornamentais;
Aproximao
com
os
supermercados: aumentar
a
comercializao
via
supermercados.
13
Frutas
1997
Nada consta
38
30/03/2010
14
Hortalias
Cebola e Alho
1997
Nada consta
59
30/03/2010
1997
Selo Produto de So
Paulo: Estudo dos padres
higinico - sanitrios para
elaborao de normas para
produtos de qualidade
superior
criando
sua
certificao,
conforme
Lei n10.481 de 25 de
dezembro de 1999;
ICMS: Encaminhamento da
questo isonomia tributria
ao leite longa vida (UHT);
Tomografia
do
Leite:
Estudos
do
panorama
leiteiro do Estado de So
Paulo, desde o produtor at
as indstrias;
Fraude do Leite - Grupo de
estudos que, em conjunto
com o Municpio e o
Governo Federal (DFA/
SP) visa aumentar o rigor
no combate fraude do
leite com adio ilegal
de soro de leite. Atuao
Fiscal/Tributria; Servios
de Inspeo e Anlises
Laboratoriais.
60
26/11/2009
1997
Mecanizao da Cultura:
Desenvolvimento
de
roadeira, arrancadeira e
pulverizador;
Variedades de Mandioca:
Confeco de boletim,
Variedades de Mandioca.
34
13/08/2009
12
15
16
Leite e
Derivados
Mandioca
29
30/03/2010
111
Governana Territorial
17
Milho
1997
Reduo do custo de
pedgio para o transporte de
carga de milho;
Normatizao
para
classificao do milho;
Aumento de rea de plantio.
18
Pescado
1997
Nada consta
23
21/12/2009
04/02/1999
34
16/03/2010
19
Produtos
Apcolas
1997
20
Soja
1997
Seguro Agrcola;
Estudo da Cadeia de Valor
da Soja no Estado de So
Paulo.
13
16/09/2009
21
Trigo
1997
Aguardando eleio de um
novo Presidente.
28/03/2006
22
Lazer e Turismo
Rural
1998
Nada consta
55
09/04/2010
23
Agricultura
Ecolgica
2000
Elaborao
de
uma
cartilha com definies de
Agricultura Ecolgica para
consumidores.
26
13/04/2010
24
Produtos
Florestais
2000
Regulamentao
e
Utilizao da Reserva Legal.
13
05/11/2009
25
Biocombustvel
2004
Nada consta
16/04/2009
26
Caprinos e
Ovinos
2006
Nada consta
13
11/03/2010
27
Ratitas (aves
corredoras
incluindo
Avestruz, Ema e
Emu)
2006
Nada consta
06/06/2009
112
28
29
Uva e Vinho
2008
Projeto Revitalizao da
cadeia vitivincola paulista;
De acordo com o presidente
da cmara existe um projeto
encaminhado ao governo
federal
para
reduo
tributria sobre o ICMS
do vinho industrial, porm
quando solicitado, o mesmo
se recusou a apresent-lo.
Discusso a respeito da
criao do FUNDOVINIS
(visto como contrapartida,
pelos representantes do
poder pblico, por parte dos
empresrios do vinho)
Ovos
Unificada
com a
Cmara
de Aves
em 2004
10
11/05/2010
15/10/1999
Governana Territorial
mudanas substanciais nos modos de vida, nos modos de produo e nas opes tcnicas, bem como nas formas sociais de organizao e nas relaes internacionais.
Nessa perspectiva, houve progresso considervel no conhecimento sobre o funcionamento da biosfera, as mudanas
climticas, a ameaa representada por conflitos pela posse de recursos, promovendo, principalmente, a criao de mecanismos de
gesto dos recursos naturais. Alm disso, em quase todos os pases,
ocorreu a criao de ministrios ou agncias para cuidar das questes ambientais, bem como vrias convenes e tratados internacionais que foram assinados ou esto em negociao.
Godard (2002) distinguiu dois conceitos de gesto. O
primeiro deles tem por objetivo satisfazer os diversos tipos de demanda com o menor custo, limitar certos efeitos negativos ou excessivos e levar em conta os interesses dos diversos atores sociais
e institucionais e essa a jusante das opes de desenvolvimento.
Esse conceito est articulado a outro mais global e prospectivo,
montante das opes de desenvolvimento e deve exprimir a preocupao em assegurar a renovao da base de recursos naturais
num horizonte de longo prazo, assim estender-se-ia s inter-relaes globais entre sistema socioeconmico e sistema ecolgico.
Um dispositivo global para a gesto dos recursos naturais deve assumir inmeras tarefas ligadas integrao. A primeira
relaciona-se a integrao da questo dos recursos no processo de
desenvolvimento socioeconmico, sem subestimar a distino entre recursos atuais e recursos potenciais. A segunda diz respeito
integrao do conjunto das aes de extrao ou de produo dos
recursos naturais no mbito de uma gesto coordenada do espao,
dos meios naturais e do habitat. A terceira tem que ver com o
processo de gesto relativo a vrios tipos de recursos inter-relacionados, diretamente por meio de interaes ecolgicas ou por meio
de condies especficas de gesto. A quarta est relacionada com
uma gesto global de um mesmo conjunto de recursos, para alm
dos recortes funcionais ou territoriais tradicionais93.
Dessa forma, a gesto no pode ser concebida como a ex114
Governana Territorial
116
Para colocar em prtica tais princpios, o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGREH) dotado de um conjunto de instncias decisrias, composto por um
colegiado deliberativo superior formado pelo Conselho Nacional
dos Recursos Hdricos e seus correspondentes nos estados, os
Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos; colegiados regionais
deliberativos a serem instalados nas unidades de planejamento e
gesto, os Comits de Bacias Hidrogrficas de Rios Federais para
os rios de domnio da Unio100 e os Comits de Bacias Hidrogrficas de Rios Estaduais para os rios de domnio dos Estados ou Distrito Federal101e instncias executivas das decises dos colegiados
regionais, as Agncias de gua de mbito federal e estadual.
Uma das principais caractersticas do SINGREH a abertura dada a participao de usurios e da sociedade civil em todos
os plenrios por ele constitudos, desde o Conselho Nacional de
Recursos Hdricos at os Comits de Bacias Hidrogrficas, como
forma de legitimar a deciso e tambm garantir sua implantao.
Os Comits de Bacias Hidrogrficas funcionam como rgos colegiados com poderes consultivos e deliberativos, atribudos por leis, com a participao de usurios das bacias, da sociedade civil organizada, de representantes de governos municipais,
estaduais e o federal, para gesto de recursos hdricos por meio da
implementao dos instrumentos tcnicos e negociao de conflitos; promoo dos usos mltiplos da gua; respeito aos diversos
ecossistemas naturais; promoo da conservao e recuperao dos
corpos dgua e garantia da utilizao racional e sustentvel dos
mesmos102.
Essa organizao no possui personalidade jurdica, portanto no tm CNPJ, bens, funcionrios, utilizando estruturas
fsicas e equipe tcnica de seus membros (rgos estaduais, municipais, ONGs, etc.) para seu apoio, inclusive para estudos de
temas e elaborao de propostas. Com implantao das Agncias
de Bacias, os Comits passam a contar com um brao executivo,
com personalidade jurdica.
Para os rios de domnio da Unio, os Comits possuem
117
Governana Territorial
a seguinte composio: representantes dos poderes executivos, federal, estaduais e municipais (mximo 40%); representantes dos
usurios (40%) e representantes das organizaes civis (mnimo
20%). J os Comits de rios de domnio estadual regulamentado
pelas respectivas leis de cada Estado103.
Nesse contexto, a gesto dos recursos hdricos se consolidou com enfoque na bacia hidrogrfica como unidade de gesto e
assumiu vrias dimenses com conotaes diversas que passaram
a contar com o apoio gradual e consensual de cientistas, administradores pblicos, industriais e associaes tcnico cientficas104.
importante ressaltar ainda que, antes da criao do comit, o
gerenciamento da gua era feito de forma isolada por municpios
e Estado e as informaes dispersas em rgos tcnicos, ligados ao
assunto com dados no compatveis, dificultando o planejamento
sobre captao, abastecimento, distribuio, despejo e tratamento
da gua105.
Contudo, no estabelecimento de um sistema de gesto
dos recursos naturais, de elevada relevncia o papel da governana territorial que sinaliza um elenco de organizaes e instituies
que fundamenta a sua existncia com notvel diversificao de
modalidades, de papis dos atores, movendo-se em espaos e setores de interveno que mudaram muito nos ltimos anos e que s
vezes desafiam fronteiras e limites poltico-administrativos municipais e locais, constituindo territorialidades antes inexistentes106.
No que diz respeito aos recursos hdricos, a modalidade de
governana territorial, j bastante conhecida, o Comit de Bacias
Hidrogrficas, uma instncia de discusso e deliberao, formado
por agentes e atividades representantes de diferentes setores da sociedade, permitindo um debate mais amplo sobre as alternativas
de utilizao dos recursos naturais regionais e proporcionando a
adaptao da poltica s realidades fsicas e humanas de cada regio, garantindo que as propostas sejam resultados de negociaes
polticas, por meio do planejamento e administrao do aproveitamento mltiplo, controle e proteo das guas, at a articulao
dos interesses geralmente conflitantes na complexa rede de agentes.
118
A partir desse sistema, percebe-se que os problemas relacionados aos recursos hdricos tm fomentado a modificao das
instituies, das prticas sociais e consequentemente tm influncia sobre a organizao do espao geogrfico representado pela
bacia e pode ser ponto inicial importante e facilitador na tomada
de planejamento local/regional, auxiliando o gerenciamento de
forma sustentvel, baseado na cooperao entre atores locais, por
meio dos comits.
2.3.5. Os Circuitos Tursticos
Dentre os diversos formatos de governana territorial situados em setores econmicos e em contextos poltico-institucionais
diferenciados, manifesta-se, na literatura econmico-geogrfica
recente e na configurao da paisagem econmica, os Circuitos
Tursticos. Circuitos Tursticos so compostos por municpios
prximos entre si, que se associam em funo de interesses e possibilidades de explorararem turisticamente seus respectivos patrimnios histricos, culturais e naturais, assim como outros bens afins.
indispensvel que pelo menos um desses municpios disponha
da infraestrutura necessria para receber turistas, de modo que os
turistas possam desfrutar os atrativos dos demais municpios.
Os Circuitos tursticos surgem como formato especfico
da atividade turstica, levando em conta os atributos fsico-geogrficos, econmicos e socioculturais de uma rea em um panorama
integrado e sistmico. Mas o que o turismo enquanto atividade
econmica dotada de singularidades? O turismo pode ser definido
a partir dos seguintes elementos107:
movimento
as
as
Governana Territorial
A Organizao Mundial de Turismo (OMT, 2001) entende o turismo como o deslocamento para fora do local de residncia
por perodo superior a vinte e quatro horas e inferior a sessenta
dias, motivado por razes no-econmicas.
A atividade turstica se desenvolve em torno de um conjunto de bens e servios chamado de produto turstico. Esse produto turstico formado pelos componentes: transporte, alimentao, acomodao e entretenimento. So esses elementos que
determinam a escolha do turista para visitar um local especfico,
aparecendo como fatores que facilitam ou dificultam o fluxo de
pessoas para uma regio108.
Na produo e oferta do produto turstico, participam determinados atores sociais que direcionam a atividade atravs de
alguns objetivos:
QUADRO 3 Atividade Turstica: Atores e Objetivos
ATORES DO
TURISMO
OBJETIVOS ECONMICOS
1. Turistas
Buscam vrios tipos de experincias de satisfaes psquicas e fsicas, tentando maximizar a satisfao de
suas viagens. A natureza da satisfao determinar os
destinos escolhidos, tipos de transportes, alojamento,
atividade de lazer, etc.
2. Empresas
tursticas
3. Governo
Assume o turismo como um fator econmico e poltico. No econmico, enfoca as entradas de receita e
divisas que os cidados obtm com essa atividade e a
arrecadao de impostos devido aos gastos tursticos.
No poltico, trata dos instrumentos que permitem distribuir os benefcios do turismo para toda a populao
da rea.
120
CARACTERSTICAS
Turismo de estao
Turismo de passagem
121
Governana Territorial
II Estabelecer um programa de desenvolvimento turstico congruente com a filosofia cultural, social e econmica
do governo e da populao do local visitado;
III Criar uma infraestrutura e proporcionar instalaes
recreativas adequadas para os visitantes e os residentes da
localidade turstica;
IV Proporcionar uma estrutura ideal para elevar o nvel
de vida da populao mediante os benefcios econmicos
do turismo111.
Para se realizar um planejamento turstico, deve-se investigar e avaliar a demanda turstica, suas tendncias e os atrativos
reais e potenciais de cada rea turstica que sero promovidos e reformulados. A execuo do plano turstico deve lidar, ento, com
determinados obstculos internos (preo dos produtos tursticos,
renda dos consumidores, publicidade efetiva) e externos (rotas de
acesso regio turstica: estradas, aeroportos; alojamentos; infraestrutura bsica: saneamento, gua, energia, bares, restaurantes,
farmcias, postos de abastecimento; servios de mo-de-obra treinada e capacitada; financiamento dos investimentos), que podem
inviabilizar a consecuo das metas socioeconmicas do planejamento pr-estabelecido112.
A atividade turstica exerce, contudo, impactos sociais,
econmicos e ambientais no somente positivos, podendo degradar reas e recursos e aprofundar a segregao socioespacial se a
oferta turstica for mal planejada.
No Brasil, a maior instncia regulatria para a atividade
turstica o Ministrio do Turismo, ligado ao governo federal. Sua
misso desenvolver o turismo como atividade econmica, capaz
de gerar empregos, divisas e incluso social, por meio de estratgias descentralizadas. Essa descentralizao direcionada por uma
estratgia de regionalizao dos produtos tursticos, incumbncia
da Secretaria Nacional de Polticas de Turismo. Alm disso, a EMBRATUR113, o Instituto Brasileiro de Turismo criado em 1966,
122
Governana Territorial
Caixa Econmica Federal (R$ 986.630.000,00), o Banco do Nordeste (R$ 79.400.000,00), o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES (R$ 66.6444.000,00) e o Banco
da Amaznia (R$ 16.434.000,00).
Nesse sentido, a ideia de Circuito Turstico est associada diretamente a um tipo de planejamento turstico especfico
que se pauta no aproveitamento dos atrativos regionais associados
oferta de determinados servios e de infraestrutura (atividades
de lazer e recreao, rede hoteleira, atividades comerciais, etc.)
que permita rea turstica maximizar os benefcios econmicos
(crescimento) e socioculturais (desenvolvimento) advindos com o
fluxo de pessoas.
Os Circuitos tursticos podem ser entendidos como Circuitos espaciais de produo, pois envolvem atividades, empresas
e instncias regulatrias em fluxos diversos e mantidos com agentes externos ao conjunto de municpios que o compe. Os Circuitos Espaciais de produo podem ser definidos, nesse prisma,
pelo movimento de trocas e fluxos de bens e servios entre lugares
especializados atravs da segmentao territorial das etapas do trabalho, em reas no necessariamente contguas. Esse movimento
no apenas material e envolve tambm fluxos de informaes,
ordens, que caracterizam os crculos de cooperao como dimenso regulatria de um circuito produtivo117.
O advento dos Circuitos tursticos no Brasil - enquanto
designao setorial especfica para os Circuitos espaciais produtivos - tem sua origem vinculada formao de pacotes e roteiros pelas agncias de turismo reunindo os principais atrativos
tursticos de municpios vizinhos. Na Frana, os Circuitos recebem a denominao de Tours, estimulando a explorao dos
potenciais tursticos de certa regio por meio do planejamento racional e dotao de infraestrutura viria, hoteleira, de lazer, etc,
aspectos nos quais o territrio brasileiro ainda se encontra em defasagem significativa.
As grandes agncias de viagens e de turismo optam por organizar roteiros para passeios em grupos. Tais roteiros passam por
125
Governana Territorial
vrias cidades prximas em perodo de tempo determinado, oferecendo ao turista maior nmero possvel de experincias e atrativos
naturais e culturais, ao mesmo tempo em que fomenta as economias locais e o consumo turstico, estimulando cidades vizinhas a
se organizarem para a oferta de infraestrutura e de equipamentos
tursticos de qualidade.
Na Europa, a maior parte dos turistas estrangeiros aderem
aos pacotes para Circuitos tursticos, com o objetivo de otimizar
a relao entre atrativos tursticos, deslocamentos areos e terrestres e perodo de viagem. A CVC, maior companhia de viagens
do Brasil, organiza roteiros tursticos para a Europa em circuitos,
com pacotes areos e terrestres, em perodos que variam de 9 a
17 dias. Por exemplo, para os brasileiros que queiram aderir ao
pacote areo Lisboa-Madri e Paris, o perodo de 10 noites, com
trs hospedagens em Lisboa, trs em Madri, uma em Bordeaux e
trs em Paris, com visitas aos principais atrativos tursticos desses
lugares acompanhados de guias credenciados118.
Em Portugal, a organizao do turismo por circuitos j
tradicional, com a diviso dos roteiros por regies do pas (Norte,
Centro, Costa e Sul de Lisboa, Alentejo e Algarve) e por circuitos ou tours (Minho, Porto, Coimbra, Ftima, Lisboa, Estorial,
Sintra, vora e Algarve)119. No Brasil, a principal procura ainda
ocorre para destinos pontuais, como Fortaleza, Natal, Porto Seguro, Rio de Janeiro, ainda que nessas viagens o turista acabe por
visitar praias e cidades vizinhas, como o caso do roteiro para cidades histricas mineiras, cuja referncia para hospedagem Ouro
Preto.
importante salientar, nesse sentido, que o setor do turismo brasileiro se encontra em expanso nos ltimos anos, considerando o fluxo de turistas, investimentos pblicos e privados e
postos de trabalho gerados.
O aspecto mais surpreendente (...) que, contrariamente ao que era de se esperar, os impactos negativos da crise (refere-se a crise financeira mundial desencadeada em 2008) foram mais
126
Como forma de melhorar o desempenho turstico do Estado de Minas Gerais, o governo do Estado oficializou em 2002,
por meio de sua secretaria de Turismo, a proposta dos Circuitos
Tursticos. Tal proposta se baseou na ideia de organizar as diversas atividades econmicas existentes em uma regio atravs do
estmulo turstico, em um complexo integrado dos atrativos locais
coordenados por meio das estratgias e diretrizes coletivas.
Nesse caso, segundo o relatrio da Secretaria de Estado do
Turismo de Minas Gerais, de 2002,os Circuitos Tursticos:
Compreendem determinada rea geogrfica,
caracterizada pela predominncia de certos
elementos da cultura, da histria e da natureza, que so fortes elementos de seduo para o
viajante, alm da identidade entre os municpios que se consorciam para complementar os
atrativos e equipamentos tursticos com objetivo de ampliar o fluxo e a permanncia dos
turistas, com consequente gerao de emprego
e renda. Os circuitos tursticos aparecem tambm como formas de organizao social, onde
o papel da iniciativa privada fundamental,
embora necessite da participao efetiva do
poder pblico, nas trs esferas, municipal, estadual e federal121.
Governana Territorial
2. Diamantes
6. Ouro
10. Veredas do
Paraopeba,
128
3. Grutas
7. Parque Nacional da
Serra do Cip
4. Guimares Rosa
8 .Trilha dos
Inconfidentes
20. Serras e
Cachoeiras
13. Caminhos
Verdes de Minas
21. Montanhas e F
14. Nascente do
Rio Doce
15. Pico da
Bandeira
22. guas
23. Caminhos do
Sul de Minas
24. Caminhos
Gerais
33. Lagos
36. Canastra
37. Tropeiros de
Minas
40. Caminhos do
Indai
129
Governana Territorial
43. Serra do
do Norte
Cabral, de Minas e 45. SerradeGeral
Minas
Cachoeiras
44. Velho Chico
Fonte: http://www.turismo.mg.gov.br
Caminho dos
Tropeiros
Capital / Caminhos
do Mar
Circuito BR
(Arte, Aventura e
Natureza)
Circuito Caminhos
do Rio Paraba
Circuito Chapada
Guarani
Circuito da Cultura
Caipira
Circuito Ecocaipira
Circuito Itupararanga
Circuito
Mantiqueira
Circuito Sertanejo
Circuito Vale
Histrico
Plo Cuesta
Rota do Guarani
Roteiro Cultural da
Imigrao Japonesa
Roteiro dos
Bandeirantes
Fonte: http://www.circuitospaulista.com.br
Considerando sua grande variedade setorial, esses Circuitos podem ser agrupados segundo alguns atributos principais:
131
Governana Territorial
132
UF
Pblico-alvo
Local
Objetivo Geral
Costa Leste
Pantanal Sul
Empresrios
MS turismo
Artesos
Terra Cozida
do Pantanal
133
Governana Territorial
Bonito
MS Empresrios
turismo
Aumentar a ocupao da
do capacidade instalada na baixa
estao de maneira integrada,
competitiva e sustentvel
Costa Corais
AL
Regio Lagoas
AL
Rota Misses
RS
Serra Gacha
RS
Costa Esmeralda
SC
Grande Florianpolis
SC
134
Complementaridade da produo industrial com os segmentos de comrcio e de servios, tanto do ponto de vista
territorial quanto do ponto organizacional, coexistindo e
se autorreforando;
Presena de um nvel mnimo de institucionalizao e formalizao, com polticas especficas prescritas no mbito
de rgos federais e estaduais de gesto e planejamento;
Importncia, para sua efetivao, da densidade institucional existente em determinados territrios locais e regionais, do nvel de articulao dos atores locais, cooperando
em projetos de desenvolvimento e da capacidade competitiva das cadeias produtivas e dos produtos associados aos
contextos territoriais onde se projetam as estruturas de governana potenciais anteriormente mencionadas.
2.3.6. Conselhos Regionais De Desenvolvimento
(COREDEs)
No contexto do movimento de globalizao, de descentralizao poltico-administrativa e econmica e da redefinio das
estratgias de desenvolvimento regional, surgem novas formas de
gesto e regulao territorial, buscando promover o desenvolvimento atravs de pactos e alianas de concertao territorial.
E entre essas formas inovadoras e intermedirias de governana territorial, situadas entre o Estado e o mercado, entre o
Nacional e o Local, colocam-se os Conselhos Regionais de Desenvolvimento, os COREDEs. J tradicionais na estrutura administrativa do Estado do Rio Grande do Sul, os COREDEs iniciaram
suas atividades no incio dos 1990, tendo a funo de atenuar as
histricas desigualdades entre as regies sulinas, considerando a
grande discrepncia econmica entre a Grande Porto Alegre e as
demais reas do Estado.
135
Governana Territorial
136
Governana Territorial
138
CARACTERSTICAS
Conjunto de aes relacionadas ao processo de desenvolvimento, empreendidas por atores/agentes,
organizaes/instituies de uma sociedade identificada histrica e territorialmente.
2 Bloco socioterritorial
Refere-se ao conjunto de atores localizados histrica e territorialmente que, pela liderana que exercem localmente, assumem a tarefa de promover a
definio dos novos rumos do desenvolvimento
do territrio, atravs de processo de concertao
pblico-privada.
3 Concertao
social
Governana Territorial
do o bloco socioterritorial de uma regio, constitudo pelos representantes das redes de poder socioterritorial, ou seja, dos segmentos
da sociedade organizada regionalmente. Os acordos e consensos
sobre prioridades de desenvolvimento, municipal e regional, se
constituiriam nos chamados pactos socioterritoriais, ou planos de
desenvolvimento local/regional/territorial.
As decises pactuadas, ou planos de desenvolvimento,
constituiriam-se no resultado final do processo de governana territorial. A prtica da governana territorial ocorre nos fruns regionais, nas instncias dos COREDES. A concertao social tem
sido concebida como norma no processo de gesto do desenvolvimento, assim, as instncias dos COREDES e de cada regio se
constituiriam em espaos permanentes de concertao pblico-privada129.
Dessa forma, a concepo de desenvolvimento regional
enfrenta, na atualidade, um duplo desafio: quanto ao questionamento da regio como categoria explicativa e escala estratgia de
processos de desenvolvimento econmico, e as novas concepes
associadas ao desenvolvimento, incorporando formas especficas
de governana e articulao socioinstitucional nos territrios, envolvendo questes como descentralizao poltica e econmica e
escalas intermedirias de regulao.
No Brasil, um dos exemplos mais duradouros e bem sucedidos de articulao para-estatal para a governana dos territrios
o caso dos COREDEs, os Conselhos Regionais de Desenvolvimento. Desde os anos 1990, esses Conselhos vm enfrentando
dificuldades de matizes variadas a fim de implantar, no Estado do
Rio Grande do Sul, um modelo de gesto territorial duplamente
eficaz: tanto no que tange reduo das desigualdades socioeconmicas regionais na esfera estadual quanto na consolidao de
um modelo democrtico (Estado-Mercado-Sociedade Civil) de
governana para o desenvolvimento local/regional.
140
Governana Territorial
No mbito nacional, existem as Grandes regies, as mesorregies e microrregies, definidas com base em estudos e propostas
do IBGE. Mesorregio uma subdiviso dos estados brasileiros
que congrega diversos municpios de uma rea geogrfica com similaridades econmicas e sociais e utilizada para fins estatsticos
e no constitui, portanto, uma entidade poltica ou administrativa. Microrregio , de acordo com a Constituio brasileira de
1988, um agrupamento de municpios limtrofes com finalidade
de planejar funes pblicas e servir para anlises estatsticas. Somente no Estado de Minas Gerais existem 12 mesorregies e 66
microrregies.
Dessa forma, um municpio como Limeira, localizado no
interior do Estado de So Paulo, faz parte simultaneamente da Regio Administrativa de Campinas, Regio de Governo de Limeira,
do APL de Semi-Jias e do Comit das Bacias Hidrogrficas dos
Rios Piracicaba, Capivari e Jundia.
J o municipio de Franca, localizado no interior do Estado
de So Paulo, faz parte simultaneamente da mesorregio de Ribeiro Preto, da microrregio de Franca (14 Regio administrativa),
do APL de Calados masculinos e do Circuito turstico dos Lagos.
No Circuito das guas paulista, em um outro exemplo, a cidade
de Jaguarina faz parte da meso e microrregio de Campinas, da
Regio metropolitana de Campinas e dos Circuitos tursticos das
guas e da Cincia e tecnologia.
No Circuito das Malhas mineiro, a cidade de Jacutinga
compe a mesorregio Sul/Sudoeste de Minas, a microrregio de
Poos de Caldas, Estncia hidromineral, faz parte do aglomerado produtivo de Malhas retilneas do Sul de Minas e do Circuito
turstico das Malhas do Sul de Minas.
Dentro do Circuito das Malhas mineiro, por exemplo, h
casos de municpios que fazem parte de microrregies diferentes.
Enquanto Jacutinga, Inconfidentes, Monte Sio e Ouro Fino fazem parte da microrregio de Poos de Caldas, Bueno Brando e
Borda da Mata esto includas na microrregio de Pouso Alegre
Trata-se, portanto, da superposio de variadas formas de gover142
Santos (1996).
Santos (1992).
Boisier (1996).
Benko (1996).
Scott (1998).
10
11
Benko (1996).
12
13
14
Op.cit.
15
Op.cit.
16
17
Castro (2003).
18
19
Bourdin (2001).
20
21
Affonso (2001).
22
23
24
Becattini (1994).
25
143
Governana Territorial
26
Carmona (2006).
27
28
Marshall (1985,).
29
Becattini (1994,).
30
Becattini(1994).
31
32
33
Porter (1999).
34
35
Porter (1999).
36
Op.cit.
37
Op.cit.
38
39
40
41
Suzigan (2001,p.698).
42
43
Albuquerque (1996).
44
45
46
47
48
49
http://www.priberam.pt/dlpo.
50
51
http://www.sebrae.com.br
52
Sandroni (1999).
53
54
Garofoli (1994).
55
Santos (1996).
144
56
57
Porter (1993).
58
Fuini (2007).
59
Costa (2001).
60
61
Op.Cit.
62
63
Cano (1994).
64
Santos (1996).
65
Harvey (1989).
66
Santos (1996).
67
68
Costa (2001).
69
70
71
72
Torre (2003).
73
Becattini (1994).
74
75
76
Brasil (2004).
77
So Paulo (2009).
79
80
81
82
145
Governana Territorial
83
84
85
86
Fuini (2010).
87
Oliveira (1993).
88
Arbix (1996).
89
90
Takagi (2000).
91
Op. Cit.
92
Chiapetta (2010).
93
Godard (2002).
94
Op.cit.
95
Op.cit.
96
97
Godard (2002).
98
99
nio, que banham mais de um Estado, sirvam de limite com outros pases ou unidades
da Federao, estendam-se a territrio estrangeiro, ou dele provenham. Por exemplo:
Rio Paran (Brasil, Paraguai e Argentina); Rio So Francisco (Minas Gerais, Bahia,
Pernambuco, Alagoas e Sergipe); Rio Paraba do Sul (So Paulo, Minas Gerais e Rio
de Janeiro); Lagoa Mirim (Brasil e Uruguai), entre outros (www.rededasaguas.org.br).
146
101
cias que se encontram dentro dos limites dos Estados, incluindo as guas de origem
subterrnea. Por exemplo: Rio Tiet (So Paulo); Lagoa dos Patos (Rio Grande do
Sul); Rio das Velhas (Minas Gerais); Rio Jaguaribe (Cear); Rio Paraguau (Bahia),
etc.
102
http://www.ana.gov.br/gestaorechidricos/articulacaoinstitucional/default.asp
103
IRRIGART (2011).
104
105
http://www.rededasaguas.org.br/comite/comite_01.asp
106
107
108
109
110
Andrade (1973).
111
112
Op. Cit.
113
do turismo responsvel pela execuo da poltica nacional de turismo no que diz respeito promoo, marketing e apoio comercializao dos destinos, servios e produtos tursticos brasileiros no mercado internacional (http://www.turismo.gov.br).
114
OMT, (2005).
115
http://www.world-tourism.org/
116
OMT (2009).
117
118
http://www.cvc.com.br
119
http://www.portugalvirtual.pt
120
121
Bolson (2003).
122
http://www.descubraminas.com.br
123
http://www.turismo.mg.gov.br
147
Governana Territorial
124
125
Bandeira (2006).
126
Dallabrida (2007).
127
O termo advocacy tem sido utilizado para designar atividades que so desenvol-
Dallabrida (2007).
129
Op.cit.
130
Fuini (2010).
131
Op.cit.
132
http://www.seade.sp.gov.br
133
http://www.ibge.gov.br
148
Captulo 3
Prticas de Governanas
Territoriais no Brasil
149
Governana Territorial
Governana Territorial
PEQUENOS
(86 =100)
De 20 De 50
a 49
a 99
15
2
6
0
154
Total
330
500
MDIOS
GRANDES
TOTAL
Fabricao
de produtos
txteis
7.003
2.695
429
90
10.217
Confeco
de artigos do
vesturio e
acessrios
28.730
9.786
496
29
39.041
Total
35.733
12.481
925
119
49.258
Na anlise do porte mdio dos estabelecimentos a partir do nmero de empregados, observa-se uma alta concentrao
de micro e pequenos estabelecimentos, tanto no mbito nacional quanto no dos municpios analisados. Em Jacutinga, 94,8%
dos estabelecimentos so de micro-porte, ou seja, tm at dezenove empregados, sendo que, dentre esses, quase no registrou
nenhum vnculo empregatcio. A hiptese a se considerar que
muitos estabelecimentos funcionam na base do sistema faonismo,
quando uma confeco de maior porte subcontrata os servios de
vrias pequenas fbricas a fim de reduzir custos de produo, sobretudo com mo-de-obra, e acompanhar com maior flexibilidade
as oscilaes da demanda. Esses artesos costureiros muitas vezes
trabalham sozinhos ou com os membros da prpria famlia (mulheres, crianas), que no so registrados formalmente e se colocam no escopo da informalidade.
Em Monte Sio, 98,8% dos estabelecimentos so de micro porte, ressaltando ainda mais o sistema de produo domiciliar
que emprega geralmente trabalhadores sem vnculo formal (14,7%
com zero vnculos). Esse panorama coaduna com a prpria tendncia verificada no setor txtil brasileiro, registrando quase 95%
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concorrncia neste mercado e a virtual ausncia de redes horizontais ou verticais que configuram a pequenas empresas melhores condies para superar conjunturas desfavorveis
tm impedido a difuso de prticas competitivas das empresas de maior capacitao para
as demais e exigido o recurso crescente a estratgias no competitivas de sobrevivncia. Tem
aumentado nestes setores a informalizao, a
sonegao fiscal e a degradao das condies
de trabalho e da qualidade dos produtos. 8
Enfocando o segmento de malharias e confeces de vesturio, duas estratgias possveis de competio se colocam: a integrao com grandes empresas e redes varejistas na condio de
intermedirios subcontratados para venda da produo em grandes lotes sob encomenda, ou pela aproximao dos segmentos de
malharia e acabamento, buscando alcanar o mercado consumidor de pequeno atacado e varejo diretamente, com investimento
em marcas prprias.
As pequenas malharias e confeces do Circuito das Malhas parecem apostar nas duas estratgias, tanto da revenda para
empresas maiores quanto no comrcio direto sem intermedirios.
Em muitos casos, a revenda sob encomenda feita para o prprio
comrcio local ou de cidades vizinhas; em outros, o mesmo empresrio possui a malharia, a confeco e a loja, integrando trs
fases no mesmo empreendimento, destinando parte de sua produo para o prprio comrcio e parte para compradores externos,
incluindo os pequenos varejistas (sacoleiros) e as grandes confeces e lojas de grandes centros (So Paulo, Rio de Janeiro, Belo
Horizonte, etc.).
Um dos motivos do sucesso competitivo da produo de
malhas do Sul de Minas exatamente o entrosamento e complementaridade existente nos municpios da regio entre os segmentos da produo de malhas, acabamento, confeco e comrcio
(varejistas e atacadistas), existindo ainda localmente uma boa rede
de atividades de apoio, como os revendedores de fios, tinturaria e
servios autorizados das firmas de equipamentos, viabilizando a
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Governana Territorial
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Governana Territorial
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Cargo
Presidente
CBH PCJ
Comit Paulista
Vice Presidente
Secretrio Executivo
Secretrio Executivo
Adjunto
Segmento Representante
Prefeitura Municipal de
Piracicaba - SP
Centro das Indstrias do
Estado de So Paulo (CIESP
DR Limeira)
Secretaria de Estado de
Saneamento e Recursos
Hdricos - SP (SSRH)
Secretaria de Estado do
Meio Ambiente - SP (SMA)
167
Governana Territorial
Presidente
Prefeitura Municipal
Piracicaba/SP
de
1 Vice Presidente
Prefeitura Municipal
Camanducaia/MG
de
2 Vice - Presidente
3 Vice - Presidente
Secretaria de Recursos
Hdricos
e
Ambiente
Urbano do Ministrio do
Meio Ambiente (SRHU/
MMA)
Secretrio Executivo
Secretaria de Estado de
Saneamento e Recursos
Hdricos SP (SSRH)
Presidente
Prefeitura Municipal
Camanducaia - MG
Vice Presidente
Secretrio Executivo
Secretaria de Estado de
Saneamento e Recursos
Hdricos - SP (SSRH)
Secretrio Executivo
Adjunto
Prefeitura Municipal
Extrema MG
CBH PCJ
Federal
CBH - PJ
de
de
Fonte: http://www.comitepcj.sp.gov.br
Thorstensen (1985).
168
Thorstensen (1985).
Abreu (1986).
IRRIGART (2011).
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IRRIGART (2011).
15
IRRIGART (2011).
16
IRRIGART (2011).
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Consideraes finais
171
Consideraes finais
Chega-se ao fim deste livro com a impresso de que muitas questes ainda poderiam ser exploradas. Sim, isso era esperado
e s possvel que acontea quando se abre um tema discusso
e se expe seus aspectos centrais, debatendo teorias e tipologias
conceituais, alm de exemplos empricos de localidades e regies
em processos de desenvolvimento. Nesse sentido, procurou-se explorar as mudanas que ocorrem atualmente no panorama econmico e poltico-institucional e que trazem fortes rebatimentos na
reorganizao do territrio e em suas escalas regulatrias.
O duplo movimento de desconcentrao produtiva e
descentralizao poltico-administrativa, na condio de eventos
incompletos e de intensidade regional variada, trazem os novos
desafios ao manejo dos recursos territoriais e do desenvolvimento
econmico e social. Assim, emerge a abordagem terica e emprica
sobre a governana. A governana entra em cena exatamente no
momento em que se constroem modalidades diferentes de administrao poltico-regional/local, com demonstraes inditas de
acordos e redes de partilha ou hierarquia de poderes entre empresas, poderes pblico e entidades civis.
Este estudo conclui que o sucesso ou fracasso dessas novidades em formatos de governana territorial vai depender da capacidade de mobilizao dos atores sociais para a cooperao e de sua
eficincia na gesto de recursos e ativos especficos dos territrios,
definindo meios institucionais para ativao de potencialidades
locais com gerao de competitividade e desenvolvimento territorial. Ainda assim, muitas localidades ainda dependem fortemente
de energias e ferramentas que apenas o Estado ou as grandes empresas possuem no que tange ao poder poltico e econmico de
distribuir riquezas. No entanto, a governana tambm a se torna
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til para entender os conflitos e as diferentes hierarquias de poderes que se consolidam em cada regio, em arranjos de pequenas
empresas horizontalmente ligadas ou em um anel ncleo em que a
grande empresa estabelece os parmetros de governana.
Portanto, este livro procurou mostrar que a governana
territorial pode se colocar tanto na condio de instrumental terico de anlise de conceitos e modelos de regulao quanto como
ferramenta prtica para as aes coletivas e formulao de polticas
pblicas de desenvolvimento local/regional. Regies que conseguirem mobilizar suas populaes, seu capital social e captar os
fluxos econmicos locais e globais, certamente tero mais sucesso
e dinamismo competitivo, fazendo crescer e desenvolver seu territrio. Os exemplos procuraram mostrar que atravs dos diferentes setores da atividade econmica (agricultura, indstria e
servios), articulados em cadeias produtivas e ancorados em seus
arranjos espaciais especficos, que esto surgindo as manifestaes
de busca por acordos entre atores territoriais, dotados de representao e poder, e onde se estabelecem os novos mecanismos de
coordenao para conduzir os recursos institucionais necessrios
no caminho do desenvolvimento.
O Brasil foi utilizado como cenrio dos estudos e constatou-se que ainda h muito por fazer no sentido de se estimular
projetos poltico-institucionais e de proximidade organizacional
e institucional nos nveis regional e local. Municipalidades e Estados da federao buscam apoio e comeam a se organizar no
sentido de fomentarem atividades e recursos humanos, na busca
dessa energia criativa e empreendedora. Nisso fundamental
o ingresso do Estado federal para apoiar tais iniciativas, acompanhar seu andamento e dar sustento financeiro e tcnico, para
que os acordos pblico-privados criados localmente evoluam para
arranjos e sistemas institucionais consolidados de organizao de
atividades, de regulao dos territrios e de produo de riquezas.
Nas localidades e segmentos mais frgeis economicamente e escassas em ativos especficos, essas deveriam ser mobilizadas para que
ingressassem nas cadeias e nos fluxos virtuosos regionalizados de
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Consideraes finais
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