Resistências e Dificuldades de Um Policiamento Comunitário

ESTRATGIAS DE
MUNIZ,
Jacqueline,
LARVIE,
Patrick,
MUSUMECI,
Leonarda
& FREIRE,maio
Bianca.deResistncias
e dificuldades
de um
Tempo
Social;
Rev.Sean
Sociol.
USP,
S. Paulo,
9(1): 197-213,
1997.
POprograma de policiamento comunitrio. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 9(1): 197-213, maio deINTERVENO
1997.
LICIAL NO ESTADO
CONTEMPORNEO
Resistncias e dificuldades de
um programa de policiamento
comunitrio
JACQUELINE MUNIZ SEAN PATRICK LARVIE
LEONARDA MUSUMECI BIANCA FREIRE
RESUMO: O artigo trabalha com dados de um estudo de um ano sobre o

programa de policiamento comunitrio em Copacabana e Leme, na zona Sul
do Rio de Janeiro. Alm de monitorar as estatsticas das polcias Militar e Civil,
o programa inclua tambm uma enorme variedade de dados qualitativos. O
artigo descreve quatro vises distintas de conflito, distrbios e crime, que
surgiram a partir da anlise desses dados.
UNITERMOS:
policiamento
comunitrio,
conflitos,
polcia civil,
polcia militar,
distrbios,
segurana pblica.
esta exposio faremos um inventrio das dificuldades enfrentadas

pelos oficiais e policiais de ponta do 19 BPM, no esforo de
implantar e consolidar o programa de polcia comunitria em
Copacabana, Rio de Janeiro. Sero enfocados trs ordens de
obstculos: 1) o acesso s comunidades do bairro; 2) a busca de colaborao de outras agncias pblicas e; 3) o ambiente institucional da Polcia Militar.
Diversos tipos de problemas limitaram o alcance, a eficcia e as
possibilidades de consolidao do policiamento comunitrio em Copacabana,
desativado antes mesmo de completar um ano de vigncia. Alguns desses
problemas resistncias de setores da comunidade e da Polcia e dificuldade
de coordenar a atuao de diferentes rgos pblicos, por exemplo tambm
se verificaram inicialmente em experincias internacionais bem-sucedidas,
como a de Nova Iorque. Nestes casos, porm, havia o respaldo de uma poltica
de segurana, que definira a patrulha comunitria como carro-chefe de uma
reformulao mais ampla das instituies policiais, empenhando-se em garantir
Pesquisadores
ISER-RJ
do
197
MUNIZ, Jacqueline, LARVIE, Sean Patrick, MUSUMECI, Leonarda & FREIRE, Bianca. Resistncias e dificuldades de um
programa de policiamento comunitrio. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 9(1): 197-213, maio de 1997.
o sucesso da iniciativa e em eliminar ou reduzir os obstculos encontrados.

Em Nova Iorque, por exemplo, o Commmunity Patrol Officer Program
(CPOP) contou com vasto suporte poltico, recursos, legitimidade e uma
convergncia de interesses em torno da nova proposta. Nesse contexto, o
enfrentamento de resistncias e obstculos fez parte do prprio processo de
implantao do modelo comunitrio, determinando ajustes no projeto-piloto e
permitindo ao mesmo tempo modificar algumas das condies institucionais
que se interpunham sua disseminao.
No foi o que ocorreu com a experincia de Copacabana. Fruto da
parceria entre o movimento VIVA RIO e setores progressistas da Polcia Militar do Rio de Janeiro, ela no integrou, contudo, um plano mais abrangente de
transformao da poltica de segurana, que j previsse sua extenso a outros
bairros, que comprometesse outras unidades policiais, ou que engajasse a priori
outras esferas do poder pblico. O projeto de polcia comunitria envolveu
somente uma das polcias (a PM) e, dentro desta, apenas um batalho, ou
melhor, um regimento especialmente criado para desempenhar o novo servio,
com o mesmo status de alguns outros projetos especiais desenvolvidos pela
PM carioca. Esperava-se que o apoio da sociedade civil e os resultados do
programa, em si mesmos, pudessem garantir a continuidade da experincia e
qui expandi-la gradativamente a todo o Rio de Janeiro. Mas os obstculos
encontrados, at para viabiliz-la, foram bem maiores do que se podia prever
e, ao invs de impulsionarem mudanas no projeto-piloto ou no seu ambiente
institucional, determinaram progressivo insulamento e esvaziamento. O projeto
ficou to fragilizado dentro e fora da PM que o novo comando da poltica
de segurana do Estado, assumindo em maio de 1995 com a bandeira do
endurecimento policial, no teve grande dificuldade em desmont-lo em poucos meses, sem alarde, e sem que qualquer avaliao prvia de seus resultados
justificasse consider-lo suprfluo ou secundrio. Como todos os outros
projetos especiais, a patrulha comunitria de Copacabana foi desativada
sob pretexto da urgncia de se confrontar o propagado crime organizado
no Rio de Janeiro. Levando-se em conta as resistncias e os obstculos
manifestos desde o incio do programa, essa desativao representou a vitria
de setores que se opem a transformaes na doutrina e nas formas tradicionais
de atuao policial, que desejam preservar a auto-suficincia corporativa dos
rgos de segurana pblica e desaprovam ou temem sua abertura ao dilogo
com a sociedade civil, e que consideram incuo o enfrentamento da desordem
pblica e exaltam as prticas puramente repressivas como verdadeiro, seno
nico, trabalho de polcia.
Conhecendo-se as precrias condies em que o programa de polcia comunitria se deu, seus resultados podem ser considerados positivos e
sua desativao, prematura e injustificada. Alm disso, entendendo melhor a
natureza dos problemas, percebe-se que seria possvel super-los, ao menos
em parte, sem necessidade de grandes mudanas estruturais, e colher resultados muito mais expressivos, tanto na reduo de delitos e distrbios, quanto
198
na melhoria dos servios policiais. As trs fontes distintas de obstculos aqui

tratadas sero comentadas separadamente, tomando por base os resultados da
survey realizada com a patrulha comunitria, as entrevistas abertas com os
policiais e membros dos conselhos de rea e as observaes da equipe de
pesquisa durante o perodo do monitoramento.
1. Na construo da comunidade
O modelo de patrulha comunitria no predefine fronteiras da

comunidade salvo num sentido genrico, de populao includa no territrio
de abrangncia do programa e muito menos supe uma comunidade j
mobilizada, organizada, disposta a participar. Segundo esse modelo, o papel
de organizador faz parte das atribuies do patrulheiro comunitrio e o grau
de adeso/participao da comunidade contando-se a associaes e
organizaes civis tido como um dos resultados e um dos indicadores de
sucesso da iniciativa. A comunidade de certa forma construda pelo prprio projeto; sua abrangncia maior ou menor, sua composio, suas caractersticas e seus modos de participar dependem essencialmente de como o projeto foi desenhado e implantado, da atuao dos policiais na conquista de
parceiros, da autonomia e recursos de que esses policiais disponham para
exercer a funo de organizadores, do grau de divulgao da proposta, do
interesse que ela desperte ou das resistncias que suscite neste ou naquele
segmento da populao.
a. Acesso aos moradores nos quarteires
Levando em conta as caractersticas de um bairro como Copacabana,
destaca-se o fato de a maioria dos comunitrios, em tempo relativamente curto
e com poucos recursos, ter conseguido construir amplas redes de parceria com
porteiros, comerciantes, seguranas e jornaleiros. Mas a dificuldade de acesso
populao residente era, ainda assim, percebida como um fator de isolamento
e uma grave limitao, seja eficcia, seja legitimidade do projeto. Da
resultaram outros problemas: 1) dificuldade de implementar estratgias
preventivas de conflitos em espaos residenciais; 2) pouca irradiao do
trabalho educativo e informativo que visava ensinar tcnicas de segurana,
alertar para as situaes maximizadoras de riscos, conscientizar a comunidade
acerca dos limites legais e operacionais da atuao policial, reduzir medos
genricos e exagerados e assim por diante; 3) poucas chances de multiplicao
de projetos comunitrios para reduzir certos tipos de distrbios; 4) baixa
visibilidade dos efeitos do programa, fraca legitimao do seu alcance e,
conseqentemente, pouco respaldo social para enfrentar obstculos ao seu
funcionamento ou para fazer frente s presses polticas contra a continuidade
da experincia.
b. Comunidade formal
O projeto-piloto previa 6 conselhos de rea. Mas, a tentativa de
199
constituir essas comunidades formais no foi alm de dois conselhos de

rea compostos por pessoas recrutadas atravs da rede de contatos do
movimento VIVA RIO. Estes CCAs chegaram a constituir, no comeo do
programa, um forum relativamente rico de debates, onde tanto o movimento
VIVA RIO quanto o antigo comando do 19 BPM desempenhavam importante
papel educativo ajudando a criar uma cultura de participao, esclarecendo
os limites da atuao policial e civil, moderando o tom moralizante das demandas espontneas e sugerindo solues mais pragmticas e viveis para os
problemas discutidos. Porm, esses dois conselhos tambm se esvaziaram:
seu quorum declinou, no conseguiram ampliar sua representatividade e no
aumentaram seu interesse pelas questes locais, nem pelo trabalho que os
soldados vinham concretamente desenvolvendo nas ruas. Ainda restam, hoje
em dia, alguns representantes da comunidade formal. Eles passaram a compor
um conselho nico com o objetivo de discutir problemas de todo o bairro,
atrair ex-membros de extintos CCAs e pressionar as autoridades da segurana
pblica para que o projeto seja reativado em Copacabana.
Um dos problemas encontrados desde o incio para organizar os
CCAs foi a desarticulao ou desgaste das associaes de moradores
preexistentes, assim como a fraca estruturao da Associao Comercial e de
outras entidades civis atuantes em Copacabana. Para fazer aparecer uma
comunidade organizada partiu-se praticamente do zero. O programa dependia da fora carismtica do Movimento VIVA RIO para montar e manter os
conselhos o que decerto no favoreceu sua consolidao. Neste sentido,
pode-se at considerar como saldo benfico da experincia o fato de continuar
existindo um espao associativo decorrente do projeto de policiamento
comunitrio e interessado em reativ-lo ainda que seja um espao muito
pequeno, drasticamente encolhido em relao s expectativas originais.
c. Abrangncia geogrfica e temporal do projeto
Previa-se no projeto original que, aps um ano de funcionamento e
de avaliao, a patrulha comunitria seria estendida a outros subsetores,
ampliando-se seu efetivo e flexibilizando-se a escala de trabalho dos policiais
de acordo com as necessidades que a prpria experincia revelasse. Tais
medidas no chegaram a ser colocadas em prtica porque o programa foi
prematuramente desativado. Subutilizou-se, por conseguinte, uma das
principais caractersticas do Policiamento Comunitrio, que a adaptabilidade
s demandas de resoluo de problemas. Permanecendo rigidamente delimitado
sempre aos mesmos 28 quarteires e ao perodo de 8 s 20 horas, ele deixou
de abarcar diretamente vrios focos maiores de desordem, alguns bastante
bvios, como o mercado sexual noturno. Tambm se restringiu muito com
isso a possibilidade de acesso dos policiais de ponta comunidade residente
(moradores e sndicos de edifcios), boa parte da qual estava trabalhando fora
do bairro durante o horrio de atuao da nova patrulha, assim como a outros
atores que poderiam constituir parcerias fundamentais para a reduo da
violncia noturna em certas reas: travestis e prostitutas, porteiros, garons,
200
seguranas e gerentes de bares, boates e hotis.

Mesmo sem autorizao expressa (arriscando, portanto, ser
punidos), alguns policiais de ponta faziam a chamada arribao, isto ,
deslocavam-se de seus quarteires para resolver problemas noutros subsetores,
ou ampliavam o territrio das rondas dirias, de modo a abranger localidades
no cobertas oficialmente pelo projeto (inclusive algumas vias de acesso s
favelas, na tentativa conseguir informaes e maior controle sobre elementos
suspeitos de criminalidade provenientes dos morros). Essa prtica informal,
implicando sobretrabalho e risco para os soldados, apenas contornou precria
e parcialmente as limitaes impostas experincia; no constituiu, nem podia constituir, um caminho efetivo para super-las.
2. Nas relaes com outros rgos pblicos
Vale lembrar que o policiamento comunitrio tem como objetivo a

resoluo de problemas e que a noo de problema se amplia consideravelmente quando so levados em conta, alm de crimes e delitos, outros
sintomas de desordem numa comunidade, ou quando se passa de uma atuao
meramente reativa e repressiva a outra que enfatiza a preveno de distrbios
e a negociao de conflitos. Logo, os propsitos desse policiamento
necessariamente ultrapassam o estoque de recursos das instituies policiais,
por melhor equipadas e eficientes que elas possam ser. Para incrementar a
qualidade de vida e para prevenir o crime num horizonte de mdio ou longo
prazo, quase sempre requer-se a mobilizao de servios externos Polcia,
devendo-se presumir que os rgos responsveis no se recusaro a forneclos. Na prtica, porm, diversos fatores dificultam essa convergncia de aes:
lgicas institucionais distintas, esferas de poder superpostas, escassez de
recursos, barreiras administrativas, entraves burocrticos e disputas polticas
so alguns deles.
A experincia carioca evidenciou a tradicional esquizofrenia dos
servios pblicos, dispersos pelas esferas municipal, estadual e federal, e
demonstrou como a questo da segurana pblica tem dividido, muito mais
do que conjugado, nos ltimos anos, os esforos e interesses polticos. H
correntes contrapostas dentro de cada Polcia; h competio entre PM,
Polcia Civil e Guarda Municipal; briga entre os governos do Estado e do
municpio; conflitos de competncia entre as secretarias, e assim por diante.
A crise de segurana do Rio de Janeiro transformou-se h algum tempo em
assunto obrigatrio das agendas polticas e plataformas eleitorais, o que, ao
invs de atenuar, contribuiu para o acirramento de disputas entre rgos e
entre esferas de poder disputas, inclusive, por visibilidade, pelo acesso
mdia e pela conquista da assim chamada opinio pblica.
Apesar do apoio do VIVA RIO movimento apartidrio da
sociedade civil, surgido justamente com a proposta de unir foras contra a
violncia na cidade a implantao do novo policiamento em Copacabana
201
no escapou de tornar-se mais um piv dessa generalizada disputa poltica.

Durante a vigncia do projeto, com poucas excees, resultaram inteis todos
os esforos feitos, seja pelos policiais de ponta, seja pelo comando do 19
Batalho, seja pelos conselhos de rea, para estabelecer parcerias com os rgos
municipais e com as prprias agncias da esfera estadual, a que a PM pertence.
Afora motivaes especficas, que no pudemos pesquisar caso a caso,
pareciam existir alguns determinantes genricos de resistncia e suspeita: o
ineditismo do programa, o desconhecimento de seus reais objetivos e a idia
de que colaborar com o Policiamento Comunitrio significaria transferir
dividendos polticos para a PM, ou para o VIVA RIO, ou para um partido
rival, ou para uma esfera de poder concorrente.
Essa dificuldade de trabalho conjunto com outros rgos pblicos
enfraqueceu sobremaneira o projeto de Copacabana, comprometendo sua capacidade de solucionar problemas, alguns at banais, e de traar estratgias
preventivas de maior alcance. O horizonte de atuao dos policiais comunitrios ficou, assim, drasticamente restringido: contando apenas com sua prpria criatividade, com o apoio de parcerias de ponta conquistadas nas ruas
e, na melhor das hipteses, com os parqussimos recursos do batalho, eles
no puderam exercer, ou s o fizeram de modo muito embrionrio, um dos
papis que o novo modelo de patrulhamento lhes atribui o de planejadores
de estratgias de mdio e longo prazo. Tampouco incorporaram plenamente a
funo de intermediadores, exercitada apenas no mbito das relaes PM/
comunidade (o que j um grande avano para o nosso contexto), mas no no
sentido mais geral de mediao entre os rgos de servio pblico e as
demandas e necessidades concretas da populao civil atendida.
Mas, a dificuldade de vencer obstculos interinstitucionais tambm
derivava da inexperincia e da fraca capacitao dos policiais para lidar com
outras lgicas organizativas que no a do quartel, ou para mover-se no
complexo campo da concorrncia poltica. Desconheciam trmites e rituais
burocrticos; no dominavam linguagens e cdigos do servio pblico civil;
no dispunham sequer de uma lista atualizada de endereos, telefones e
atribuies das agncias estatais mais importantes. Por falta de treinamento
adequado, recursos e apoio de cpula, quando no por mera ingenuidade,
expunham-se muitas vezes a situaes constrangedoras, a equvocos e at a
humilhaes, o que reforava seu sentimento de inferioridade e impotncia
frente s mquinas de onde deveriam extrair colaborao.
3. No interior da PM
a. Penria material e organizacional

Sem minimizar o peso negativo da pobreza material da polcia sobre
a eficincia das suas atividades, outro fator um pouco menos conhecido do
grande pblico vem luz quando se observa o esforo de implantao da
patrulha comunitria de Copacabana: o mau aproveitamento dos poucos
202
recursos existentes, em funo da precariedade organizativa e administrativa

da corporao. Por contraste com a Polcia Civil e por analogia com o Exrcito,
a Polcia Militar desfruta da imagem de mais organizada das instituies
policiais. No uma imagem falsa, porm incompleta. Supe-se que o
aumento do efetivo e/ou a modernizao do equipamento fsico bastariam
para ampliar a eficcia no combate ao crime, como se a estrutura interna da
PM no contasse entre os motivos da ineficcia. Quando muito, aponta-se a
existncia de desvios, de uma banda podre, corrupta, criminosa, que
compromete os esforos globais da instituio. Ou se diagnostica um excesso
de burocracia, responsvel pela reteno de numerosos agentes em servios
internos, diminuindo a quantidade de polcia na rua. Mas pouco se fala de
problemas como: precariedade logstica; fraca articulao entre as companhias
no interior dos batalhes; ineficincia dos servios internos responsveis por
essa articulao; ausncia de planejamento; precria estrutura de levantamento,
distribuio e processamento de informaes; escalas de trabalho
dessincronizadas; rigidez do regimento interno em vigor (herana obsoleta da
ditadura militar); centralizao e padronizao ao extremo (at a comida dos
batalhes tem de ser idntica em todo o Estado do Rio); infindveis
complicaes hierrquico-burocrticas enfrentadas a cada passo (at para se
obter tales de boletins ou de multas; at para se solicitar o conserto de materiais
avariados); pouqussimo investimento na qualificao e reciclagem dos
policiais de ponta; indigncia dos critrios de avaliao de desempenho,
incompatveis no apenas com a polcia comunitria, mas tambm com as
tarefas convencionais e com o conjunto de atribuies constitucionais da PM.
Todos esses problemas organizativos e administrativos fizeram-se
sentir de forma especialmente aguda como obstculos ao funcionamento e
ambientao do novo projeto; eles afetam, porm, as atividades da corporao como um todo, tanto ou mais que a propalada carncia de homens e equipamentos. Vale registrar um exemplo prosaico, sem nenhuma relao com a
patrulha comunitria: quando o 19 recebeu os novos carros Santana doados
PM, parte das antigas viaturas que ainda tinham condies de uso foi
precocemente encostada porque o nmero de policiais com carteira de habilitao era insuficiente para manter circulando toda a frota disponvel e nenhum planejamento previa a necessidade de formar novos motoristas no
batalho.
Um dos benefcios esperados do Policiamento Comunitrio
justamente provocar a explicitao das dificuldades, deficincias e arcasmos
que emperram intracorporativamente a melhoria dos servios policiais,
facilitando, assim, sua modernizao. Ao se introduzir na velha estrutura um
segmento polivalente e interativo distinto das companhias tradicionais, que
so especializadas e automrficas , movimenta-se em certa medida todo o
esquema institucional: testa-se a capacidade de resposta dos outros regimentos e das divises internas; incorporam-se novas fontes e tipos de informaes a serem processadas e distribudas; exigem-se outros critrios de
203
avaliao; flexibilizam-se os mecanismos de controle; abre-se o interior da

corporao a olhares externos (de representantes da comunidade, movimentos sociais, imprensa, pesquisas, etc.). Sob ventos favorveis, essa sacudida
pode gerar uma reorganizao modernizadora em toda a estrutura, ou pelo
menos uma adaptao evolutiva dos demais segmentos e da cultura institucional ao novo modelo, tendo como resultado um acrscimo na racionalidade, na
transparncia e na eficincia do conjunto.
A simples tentativa de implantar o programa comunitrio representou, sem dvida, um choque benfico dentro da precria e arcaica
estrutura do 19 Batalho gerando abertura e debates, expondo deficincias,
possibilitando questionar seu funcionamento -, mas no o bastante para
acarretar transformaes concretas nessa estrutura e nem mesmo para forar
uma adaptao mnima que permitisse absorver a nova patrulha entre as
atividades corriqueiras da instituio. Em vez disso, reproduziu-se internamente
o isolamento sentido pelos comunitrios diante da dificuldade de obter apoio
de outros rgos pblicos: demandas de interveno da Patrulha Motorizada,
com poucas excees, no obtinham resposta; informaes encaminhadas ao
Servio Reservado de Informaes P2 perdiam-se em meandros burocrticos, sem nenhum retorno para os policiais de ponta ou para os supervisores;
denncias feitas pela comunidade atravs do Disque 190 ou de outros meios
no eram repassadas aos patrulheiros dos respectivos quarteires; estes sequer
eram avisados previamente sobre as blitzes ou operaes especiais do batalho nas suas reas; solicitaes de material tales de multa, cartes de
visita do projeto, papel, fita para mquina de escrever, arquivo para documentos demoravam para ser atendidas.
Do ponto de vista dos policiais comunitrios, falta de equipamento, dificuldades administrativas e dificuldade de entrosamento entre
as companhias se afiguravam como problemas gerais do batalho e da PM,
no como fruto de uma conspirao deliberada contra o sucesso da nova patrulha. Mas tambm repercutiam, evidentemente, como limitao de recursos,
falta de apoio e comprometimento da credibilidade do programa.
b. Autonomia versus militarismo centralizador
Deve-se lembrar que o modelo de patrulha comunitria pressupe
um grau elevado de autonomia do policial de ponta: deixando de ser mero
cumpridor de ordens, este passa a exercer, sob superviso, as tarefas de
identificar e analisar problemas, organizar a comunidade, planejar e
implementar solues. um modelo que valoriza, portanto, a descentralizao
decisria, a autoridade e competncia dos agentes de ponta, a flexibilizao
do controle interno e a atenuao das distncias hierrquicas tradicionais. Esse
princpio descentralizador no objetiva questionar ou destruir a estrutura
verticalizada prpria corporao militar, mas sim: 1) possibilitar o trabalho
interativo dos policiais junto comunidade civil; 2) modernizar a cultura
institucional, num sentido anlogo ao que tem orientado mudanas em outros
tipos de organizaes hierrquico-burocrticas, isto , diminuindo as causas
204
de ineficincia decorrentes da rigidez regimental, da excessiva centralizao,

da multiplicidade de degraus e procedimentos associados tomada de decises,
assim como da mentalidade de casta que tradicionalmente vigora em tais
organismos.
sabido que qualquer tentativa de flexibilizao da hierarquia e de
autonomizao dos agentes de ponta em todos os tipos de instituies,
especialmente nas instituies pblicas, onde a mentalidade de casta em
geral mais arraigada esbarra em resistncias iniciais. No poderia ser diferente
numa estrutura militar tradicional como a da PM, que se caracteriza justamente
pela atribuio de prestgio hierrquico, pelo controle disciplinar, pela
concentrao de poder decisrio nos escales superiores, enfim pelo excesso
de militarismo.
preciso esclarecer melhor em que consiste o excesso de
militarismo (segundo o que ouvimos no 19 Batalho) e como ele repercutiu
negativamente no esforo de implantao da patrulha comunitria. A PM
continua sendo regida por um regulamento interno do tempo da ditadura militar, no qual se estabelecem como princpios fundamentais de controle: 1) estreita
subordinao de todas as companhias ao comando do batalho e deste ao
Estado Maior da Polcia Militar; 2) lei do silncio, isto , proibio de prestar
declaraes sociedade civil ou imprensa, sem autorizao do Estado Maior;
3) abertura de Inqurito Policial Militar (IPM) e aplicao sumria de penas a
quaisquer situaes que possam ser interpretadas como indisciplina ou
desrespeito s normas de conduta institucional o que, na maior parte das
vezes, no se refere a atos delituosos, mas a transgresses tais como levantar
a voz para um superior, apresentar aparncia descuidada, no justificar
as faltas ao trabalho, questionar outro policial de igual patente, usar bigode
ou barba sem autorizao etc.
At certo ponto, esse militarismo centralizador e essa disciplina
draconiana servem de contrapeso ao desgaste da imagem pblica da Polcia:
quanto mais as instituies de segurana se encontrarem em xeque, sob
acusaes externas de desvio ou incompetncia, mais se tender a considerar
saudveis os mecanismos de autocontrole proporcionados pela estrutura da
PM, supostamente capazes de expurgar com rapidez os problemas internos.
Mas, por outro lado, essa estrutura arcaica (comparada das polcias militares de outros pases) parece fortalecer, antes que corrigir, algumas das fontes
produtoras de problemas. A desmedida burocratizao/centralizao dos
processos decisrios acaba resultando em perda de agilidade dos batalhes,
desconexo entre as companhias no seu interior, morosidade das divises de
servio interno, impossibilidade de planejamento e, portanto, perda de eficincia
do conjunto. Valorizao e ritualizao exageradas da disciplina e das distncias hierrquicas reforam, por sua vez, a tendncia a homogeneizar e
desqualificar o policial de ponta justamente aquele que atua mais prximo
comunidade civil -, desestimulando investimentos no seu preparo, capacitao e aperfeioamento, bloqueando suas possibilidades de ascenso
205
profissional, reduzindo seu interesse pelas atividades-fim que executa,

restringindo sua motivao para o trabalho obedincia cega e ao medo de
sofrer punies.
Mximas como o PM trabalha para no ser preso ou a motivao
do PM para trabalhar a punio (ouvidas de oficiais, suboficiais e soldados
do 19 BPM) evidenciam uma desconfiana bsica em relao ao prprio
homem da corporao. Diz esse senso comum que a PM geralmente recruta
em seus escales mais baixos o que h de pior na sociedade: homens
broncos, sem qualificao alguma, sem qualquer interesse pelo trabalho,
sem vontade ou possibilidade de aprender, e que a vida policial s faz tornar
ainda mais embrutecidos quando no so bandidos infiltrados, que j
entraram para a Polcia com intenes criminosas. Segundo a cultura institucional dominante, no h outro meio, alm de hierarquia e disciplina
inflexveis, para se lidar com esse tipo de material humano sem pr em
risco a integridade da corporao.
Talvez as sanes disciplinares no ocorram to freqente nem to
arbitrariamente na prtica, mas sua constante invocao e a possibilidade de
serem aplicadas parecem constituir a base do modelo pedaggico em vigor,
o principal instrumento de controle interno e a principal garantia de obedincia. Sob ameaa permanente de castigo, o policial aprende que no deve fazer
nada alm do que lhe expressamente ordenado; no deve perguntar, apenas
responder; no deve falar, apenas ouvir. No se espera que ele pense, analise
ou discuta; no se imagina que ele possa oferecer qualquer sugesto relevante
a um colega de patente superior, nem muito menos que seja capaz de tomar
decises por conta prpria. O policial mdio da PM s funcionaria
adequadamente, portanto, como um ator silencioso, motivado pelo medo
raciocnio cujos corolrios so: 1) a inutilidade de qualquer esforo ou
investimento na qualificao profissional dos agentes de ponta; 2) a
inviabilidade de iniciativas descentralizadoras e desburocratizantes, que
confiram maior autonomia e responsabilidade a esses agentes. Cai-se ento
num crculo vicioso: a corporao no pode se modernizar porque seus
principais elementos so vistos como matria bruta no-lapidvel e pouco
confivel; a matria bruta por via de regra no se aperfeioa porque a
corporao no lhe oferece nenhum estmulo nesse sentido: s lhe pede obedincia cega e s retribui com elogios, promoes, gratificaes (ou epitfios) o
bom comportamento (isto , o respeito disciplina) e a bravura no
exerccio do dever, sobretudo se esse dever envolve risco ou sacrifcio da
prpria vida.
O projeto no funcionou por tempo bastante, nem em condies
suficientemente favorveis, para que se pudesse avaliar seu verdadeiro potencial de transformao da velha cultura corporativa. Mas, pelo menos nos
primeiros meses, e pelo menos para os policiais diretamente envolvidos,
representou sem dvida um espao de maior liberdade e melhor
convivncia, comparado ao dos outros regimentos do batalho tanto assim
206
que a maioria dos policiais comunitrios diziam-se satisfeitos ou muito

satisfeitos com suas atividades na nova patrulha. A possibilidade de
conversar livremente, quer com a populao dos quarteires, com a equipe
de pesquisa e com outros atores externos PM, quer com os oficiais
responsveis pela superviso interna, era vista como vantagem ou privilgio especfico da atividade comunitria, a que se somava a ausncia de
inspees dirias nos locais de trabalho (forma de controle adotada para os
outros regimentos do batalho).
Entretanto, essa liberdade, definida em contraste com a rigidez
disciplinar imposta s demais companhias do 19 BPM, no se traduziu necessariamente na assuno de maior autonomia decisria por parte dos policiais de ponta. A cultura militarista e centralizadora dominava o ambiente
institucional, se internalizara nos prprios soldados do projeto, e boa parte
deles temia sofrer punies ou repreenses caso se aventurasse a tomar
iniciativas ou adotar estratgias no convencionais de atuao nas suas reas.
No houve, at onde soubemos, nenhum episdio de punio individual
relacionado ao trabalho comunitrio, mas a ameaa pairava sempre, e o medo
de serem presos induzia em diversos policiais uma atitude muito mais comedida
e submissa do que lhes caberia adotar segundo o novo modelo de patrulha.
Mesmo o controle externo da sociedade civil, ao invs de aparecer como
contrapartida de um controle interno mais flexvel, afigurava-se, nesse contexto,
como fonte adicional de ameaa: olha, a cidade inteira, o pas inteiro est de
olho na gente, era uma das muitas advertncias freqente recebidas nas
instrues matinais.
Autonomia traduziu-se, assim, em maior liberdade para falar e
em relao menos verticalizada com os oficiais supervisores, mas no num
acrscimo de poder decisrio nos degraus mais baixos da hierarquia salvo
para alguns policiais particularmente criativos e ousados, que se arriscaram,
com sucesso, a testar a efetividade do seu novo papel.
c. Superviso e planejamento incipientes
Apenas dois sargentos (em vez dos seis inicialmente previstos)
ficaram responsveis pela superviso direta de 52 policiais de ponta e, assim
mesmo, em funo da carncia de efetivo, dividiam essa tarefa com outras
atribuies variadas no 19 BPM. Embora fossem defensores entusiastas do
projeto e exercessem uma liderana efetiva dentro dele ajudando, entre outras
coisas, a segurar o moral da tropa diante das inmeras dificuldades e nos
muitos momentos de crise -, seu papel de supervisores ficou extremamente
restringido pela desproporo numrica que inviabilizava o acompanhamento
qualitativo do trabalho dos soldados. Na prtica, acabou quase inteiramente
limitado s reunies dirias de instruo, que incluam informes gerais da
PM, recomendaes disciplinares e breve debate de problemas do bairro.
Esvaziaram-se com isso os processos de anlise de problemas, planejamento
e avaliao, que o modelo comunitrio define como tarefa conjunta dos policiais
de ponta e oficiais, informada pela interao dos primeiros com a comunidade
207
dos seus respectivos quarteires. A ausncia de planejamento restringiu os

mecanismos de participao da comunidade no debate das medidas propostas:
tais medidas poderiam ser conhecidas e avaliadas no s na relao direta
com os policiais comunitrios, mas tambm em diversos outros contextos
assemblias de condomnio, por exemplo, independentemente de envolvimento
anterior no programa e independentemente da presena dos prprios policiais.
A anlise genrica, coletiva e oral desestimulou o registro minucioso,
por escrito, das informaes obtidas nos subsetores. Sem registro e sem acompanhamento detalhado, o horizonte funcional do programa limitou-se ao curto prazo. O abandono da rotina de anotar as informaes e as atividades
desenvolvidas nos quarteires comprometeu igualmente o uso de critrios de
avaliao especficos; prevalecendo os indicadores tradicionais nmero de
ocorrncias registradas, sobretudo de flagrantes e prises -, inadequados ao
carter processual e preventivo do policiamento comunitrio.
Registre-se ainda que o pequeno nmero de supervisores, com pouco
tempo disponvel, tornou extremamente difcil fazer convergir as aes de
outros segmentos do batalho com as demandas da patrulha comunitria. Sem
bastante fora de presso e mediao por parte de oficiais envolvidos no projeto,
obter apoio de outras companhias e das divises internas acabou se convertendo numa tarefa praticamente invivel.
d. Treinamento precrio dos agentes de ponta
Pelo menos no que se refere ao relacionamento com rgos de servio
pblico, eram flagrantes as deficincias de formao dos policiais do projeto.
O curso sobre policia comunitria realizado na Academia de Polcia ensinara
tcnicas de relacionamento com ONGs e explicara a atuao dos grupos
de mtua ajuda, mas no preparara os agentes comunitrios para lidar com a
burocracia estatal, para entender outras lgicas institucionais dentro do servio
pblico, distintas da que organiza a corporao militar, nem para mover-se
com alguma eficincia num campo onde existem competies e barreiras
polticas.
e. Ausncia de critrios prprios de avaliao de desempenho
O abandono do sistema de anotaes nas pastas e de produo de
relatrios suprimiu o nico mecanismo especfico de registro e avaliao das
atividades comunitrias, que fora introduzido como alternativa forma
tradicional dos Boletins de Ocorrncia pouco apropriada ao novo tipo de
trabalho que a patrulha desenvolveria. Em cada pasta (uma para cada subsetor),
os policiais da manh e da tarde anotariam no apenas suas intervenes
emergenciais (ou ocorrncias), mas todas as informaes relevantes para se
conhecer, acompanhar e avaliar o processo de trabalho desenvolvido no
quarteiro: problemas levantados; contatos feitos; parcerias conquistadas;
recursos mobilizados externamente PM; planos mensais de ao, detalhando
fins, meios e estratgias; resultados alcanados e reaes da comunidade. A
partir dessas informaes, analisadas regularmente junto com os supervisores,
208
que se avaliaria o desempenho individual dos policiais, segundo critrios

peculiares ao projeto, vale dizer, levando em conta efeitos preventivos de cada
estratgia, efeitos na organizao da comunidade, efeitos sobre as percepes
da desordem e efeitos de retorno para a corporao como um todo. O sistema
serviria tambm, aps algum tempo, como base para avaliaes internas e
externas dos impactos globais do programa, para identificar pontos
problemticos, traar ajustes necessrios ao melhor desempenho conjunto dos
policiais, analisar comparativamente a eficcia desse tipo de patrulhamento e,
em caso positivo, fundamentar a proposta de estend-lo a outros bairros e
batalhes.
Destaque-se que os efeitos desse abandono foram muito alm da
impossibilidade j por si bastante grave de avaliar institucionalmente os
resultados da iniciativa, ocasionando tambm um reforo da cultura
tradicional que se pretendia modificar. Sem ferramentas adequadas de registro e mensurao, a maior parte das atividades da patrulha comunitria
permaneceu invisvel, pois no podia ser traduzida na forma usual dos
boletins de ocorrncia: do ponto de vista da instituio, como se os policiais
de ponta nada fizessem entre uma e outra interveno emergencial registrada,
quando, ao contrrio (bem mais at que nos outros tipos de servios da PM,
pelo que constatamos durante as rondas), esse tempo era tempo de trabalho,
dispendido em fazer contatos, cultivar parcerias, visitar rgos pblicos, mediar conflitos e conversar com a populao dos subsetores (o que inclua
levantamento de informaes, ensino de tcnicas preventivas e articulao de
estratgias para resolver problemas).
Cabe salientar que uma grande parcela das ocorrncias emergenciais relativas aos pequenos delitos e conflitos no era fichada em boletins,
mas sim acompanhada de conversas, acordos e conselhos visando a
prevenir reincidncias. Estas intervenes apareciam tambm como
inexistentes para o nico mecanismo de registro disponvel no batalho, no
contando ponto no currculo dos policiais. Isto reforou, quer nos regimentos convencionais, quer em muitos dos soldados comunitrios, a idia de que
trabalhar na nova patrulha significava ser menos polcia, no fazer nada
ou perder tempo com atividades menores de relaes pblicas, que pouco
contribuam para combater o crime, e, em consequncia, pouco crdito
mereciam da instituio.
Alm de pouco adequado ao carter processual, interativo e
preventivo do novo policiamento, o sistema de avaliao de desempenho atravs dos BOs submete-se ainda a um filtro interno que valoriza certos tipos de
ocorrncias sobretudo prises, mortes e apreenses -, em detrimento de
outros previstos no prprio sistema de codificao da PM. Ou seja, o que
definido como trabalho de polcia exclui no s as atividades comunitrias,
como grande parte das tarefas rotineiras, mesmo daquelas registrveis em
boletins, que a instituio desempenha no cumprimento de suas atribuies
constitucionais. PM, vale lembrar, compete a polcia ostensiva e a
209
preservao da ordem pblica (Constituio da Repblica Federativa do

Brasil, 1988, p. 100) funes bastante amplas, a que corresponde um elenco de ocorrncias muito mais extenso que o das delegacias, incumbidas da
tarefa de polcia judiciria e apurao de infraes penais (p. 100). O elenco
da PM abrange tambm incidentes e distrbios sem qualquer relao com
crimes e delitos previstos na lei como o caso das rotinas assistenciais de
conduo de enfermo, parturiente, etc., do registro de elementos suspeitos,
ou da notificao de auxlios a outros rgos de segurana e defesa civil.
Mesmo uma vasta parcela dos conflitos que poderiam ser expressos em
categorias de ilcitos como ameaa, rixa, tumulto, perturbao do sossego,
etc., resulta encerrada no local pela simples interveno de policiais militares, j que faz parte de suas funes de mantenedores da ordem pblica
dispersar focos de distrbio e interromper processos de agresso, independentemente do enquadramento posterior em cdigos de ocorrncias penais.
Apesar disso, a cultura institucional dominante supervaloriza, como
critrio de desempenho e como verdadeiro trabalho de polcia, atuaes
mais diretamente relacionadas represso do crime, tendendo a considerar
secundrias outras tarefas que se traduzem na mais alta proporo de
ocorrncias registradas pela PM: policiamento de trnsito, intervenes sobre
a desordem cotidiana, interrupo de conflitos interativos.
Constata-se que os critrios tradicionais de avaliao de desempenho em vigor so incompatveis no s com a natureza especfica do
policiamento comunitrio, mas tambm com o que prevalece de direito nas
atribuies constitucionais da PM e de fato nas tarefas cotidianas da corporao. Tais critrios influenciam a percepo dos policiais de ponta sobre o
trabalho que realizam: os policiais comunitrios demonstravam ter dificuldades para especificar problemas e descrever atividades desenvolvidas nos
subsetores quando no houvesse crimes, flagrantes ou prises a relatar,
indicando um endosso do estigma de trabalho menor que os antigos
atribuam ao projeto. Neste sentido, o abandono do sistema de pastas, sem
substituio por outro mecanismo especfico de registro para a nova patrulha,
no apenas restringiu a possibilidade de se avaliar a experincia em seus
prprios termos, como abortou o processo pedaggico que deveria levar os
policiais comunitrios a internalizarem mais profundamente uma mentalidade
alternativa cultura institucional dominante. A distncia entre os propsitos
do programa e os instrumentos tradicionais de registro/avaliao, ao tornar
invisvel e deslegitimar boa parte do trabalho que chegou a ser realizado,
tambm desestimulou a diversificao desse trabalho e (junto com o temor de
sanes disciplinares) reduziu o incentivo dos soldados para experimentar
formas no-convencionais de enfrentamento de problemas em seus
quarteires.
f. O desmonte do projeto como vitria dos machos
Finalizando a longa srie de obstculos internos institucionalizao do projeto, cabe mencionar o desprezo que os soldados de outras com210
panhias devotavam aos da patrulha comunitria em parte como defesa da

cultura policial dominante, em parte por cime dos privilgios desfrutados
pelos novos agentes: sala prpria, porte de rdios, turno de trabalho mais
curto, ateno especial do comando e apoio do VIVA RIO. Quase sempre
expresso de forma jocosa gozaes, piadas, implicncias, pagaes de
terror , esse desprezo certamente no contribuiu para criar uma boa
convivncia no batalho, nem um ambiente favorvel continuidade do
programa. O trabalho na nova patrulha, ao lado da pecha de atividade menor,
desqualificava como funcionrios os policiais envolvidos, semelhana dos
policiais de trnsito e daqueles alocados em servios internos. Ser
funcionrio, para essa cultura, significa esconder-se atrs da farda, ter
medo da rua, no subir morro, no trocar tiro, no encarar bandido o
que, jocosamente ou no, traz embutidas insinuaes de covardia, comodismo
e masculinidade duvidosa. Nesse clima, no de estranhar que a desativao
do projeto tenha sido saudada dentro do 19 BPM como vitria dos verdadeiros
policiais, dos machos, contra aquela espcie de brincadeira de menina
que o policiamento comunitrio representava para os defensores da cultura
policial tradicional.
Recebido para publicao em janeiro/1997
MUNIZ, Jacqueline, LARVIE, Sean Patrick, MUSUMECI, Leonarda & FREIRE, Bianca. Resistences
and difficulties of a communitary police program. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 9(1): 197213, May 1997.
ABSTRACT: The paper draws upon data from a year long evaluation study of a
community policing program in Copacabana and Leme, neighborhoods on the
south side of Rio de Janeiro. Besides monitoring statistics from the Military and
Civil police forces, the program included a wide variety of qualitative data. The
paper describes four distinct visions of conflict, disturbance and crime which
emerge from analysis of these multiple sources of data.
UNITERMS:
community-policing,
conflicts,
civil police,
military police,
disturbance,
public security.
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Resistências e Dificuldades de Um Policiamento Comunitário

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Resistências e Dificuldades de Um Policiamento Comunitário

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ESTRATGIAS DE

RESUMO: O artigo trabalha com dados de um estudo de um ano sobre o

esta exposio faremos um inventrio das dificuldades enfrentadas

o sucesso da iniciativa e em eliminar ou reduzir os obstculos encontrados.

na melhoria dos servios policiais. As trs fontes distintas de obstculos aqui

O modelo de patrulha comunitria no predefine fronteiras da

constituir essas comunidades formais no foi alm de dois conselhos de

seguranas e gerentes de bares, boates e hotis.

Vale lembrar que o policiamento comunitrio tem como objetivo a

no escapou de tornar-se mais um piv dessa generalizada disputa poltica.

a. Penria material e organizacional

recursos existentes, em funo da precariedade organizativa e administrativa

avaliao; flexibilizam-se os mecanismos de controle; abre-se o interior da

de ineficincia decorrentes da rigidez regimental, da excessiva centralizao,

profissional, reduzindo seu interesse pelas atividades-fim que executa,

que a maioria dos policiais comunitrios diziam-se satisfeitos ou muito

dos seus respectivos quarteires. A ausncia de planejamento restringiu os

que se avaliaria o desempenho individual dos policiais, segundo critrios

preservao da ordem pblica (Constituio da Repblica Federativa do

panhias devotavam aos da patrulha comunitria em parte como defesa da

Recebido para publicao em janeiro/1997

Anurio estatstico da cidade do Rio de Janeiro. (1991) Rio de Janeiro,

CERQUEIRA, Nilton de Albuquerque. (1996) Nota aos policilogos. Jornal

MUNIZ, Jacqueline; MUSUMECI, Leonarda & LARVIE, Sean Patrick. (1996)

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