UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

FACULDADE DE CINCIAS ECONMICAS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ESTUDOS ESTRATGICOS INTERNACIONAIS

MONICA ELLEN SEABRA HIRST

AS RELAES BRASIL-ESTADOS UNIDOS DES

DE UMA PESPECTIVA MULTIDIMENSIONAL: EVOLUO
CONTEMPORNEA, COMPLEXIDADES ATUAIS E PERSPECTIVAS PARA O
SCULO XXI

Porto Alegre
2011

MONICA ELLEN SEABRA HIRST

AS RELAES BRASIL-ESTADOS UNIDOS DESDE UMA PESPECTIVA

MULTIDIMENSIONAL: EVOLUO CONTEMPORNEA, COMPLEXIDADES
ATUAIS E PERSPECTIVAS PARA O SCULO XXI

Tese submetida ao Programa de Ps-Graduao em

Estudos Estratgicos Internacionais da Faculdade de
Cincias Econmicas da UFRGS, como quesito
parcial para obteno do ttulo de Doutora em
Estudos Estratgicos Internacionais.

Porto Alegre
2011

DADOS INTERNACIONAIS DE CATALOGAO NA PUBLICAO (CIP)

Responsvel: Biblioteca Gldis W. do Amaral, Faculdade de Cincias Econmicas da UFRGS

H684r

Hirst, Monica Ellen Seabra

As relaes Brasil - Estados Unidos desde uma perspectiva multidimensional
: evoluo contempornea, complexidades atuais e perspectivas para o sculo XXI
/ Monica Ellen Seabra Hirst. Porto Alegre, 2011.
201 f. : il.
Tese (Doutorado em Estudos Estratgicos Internacionais) - Universidade
Federal do Rio Grande do Sul, Faculdade de Cincias Econmicas, Programa de
Ps-Graduao em Estudos Estratgicos Internacionais, Porto Alegre, 2011.

1. Relaes internacionais. 2. Relaes econmicas : Brasil : Estados Unidos.

I. Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Faculdade de Cincias Econmicas.
Programa de Ps-Graduao em Estudos Estratgicos Internacionais. II. Ttulo.
CDU 327(81/73)

MONICA ELLEN SEABRA HIRST

AS RELAES BRASIL-ESTADOS UNIDOS DESDE UMA PESPECTIVA

MULTIDIMENSIONAL: EVOLUO CONTEMPORNEA, COMPLEXIDADES
ATUAIS E PERSPECTIVAS PARA O SCULO XXI

Tese submetida ao Programa de Ps-Graduao em

Estudos Estratgicos Internacionais da Faculdade de
Cincias Econmicas da UFRGS, como quesito
parcial para obteno do ttulo de Doutora em
Estudos Estratgicos Internacionais.

Aprovada em: Porto Alegre, 06 de maio de 2011.

Prof. Dr. Marco Aurlio Chaves Cepik

UFRGS

Profa. Dra. Maria Regina Soares de Lima

IESP-UERJ

Prof. Dr. Juan Gabriel Tokatlian

Universidad de di Tella, AR

Prof. Dr. Paulo Gilberto Fagundes Visentini

UFRGS

Dedico este trabalho a meus filhos Janaina e Franciso e netos Carolina e

Manuel.

Time present and time past

Are both perhaps present in time future.
And time future contained in time past.
If all time is eternally present
All time in unredeemable
(T.S.Eliot, no.1 of Four Quartes)

el proceso de previsin del futuro debe basarse necesariamente en el conocimiento del

pasado. Lo que vaja a ocurrir tendr forzosamente alguna relacin con lo que ya ha ocurrido.
Y este es el nico aspecto en el que el historiador tiene algo que decir.
(Eric Hobsbawm, El Tarot del Historiador, in Entrevista sobre el Siglo XXI)

necessrio que o Brasil torne claro para os Estados Unidos e para o mundo a diferena
entre confrontao autonomizante e confrontao antagonizante. O tipo de mundo que o
Brasil deseja um mundo multipolar, em que o sistema sul-americano ter autonomia vis a
vis o sistema norte-americano, mas ser solidrio com ele em valores. Ser solidrio com ele
na viso do destino do homem, da liberdade, da democracia, dos valores.
(Helio Jaguaribe, in A histria nos abre espaos de permissibilidade que no so
permanentes)

RESUMO

O tema principal desta tese o das relaes Brasil-Estados Unidos, enfocado a partir de uma
perspectiva dual que articula a histria contempornea deste vnculo com o seu sentido
poltico para a insero internacional de nosso pas. O corpo desta tese est subdivido em trs
partes principais: 1) Evoluo contempornea das relaes Brasil-Estados Unidos desde o
incio do sculo XX. 2) Relacionamento Brasil-Estados Unidos na ps-Guerra Fria. 3) Novo
enquadramento das relaes Brasil-EUA depois do 11 de setembro. A tese procura mostrar
que Brasil se encontra num momento crucial para re-equacionar o lugar e o sentido das
relaes com Estados Unidos para a insero externa do pas. A perda de sua centralidade
obriga uma reavaliao profunda que certamente vir a influenciar a produo acadmica em
Relaes Internacionais no futuro.

Palavras-chave: Relaes Brasil-Estados Unidos. Poltica externa do Brasil. Segurana

latino-americana. Sistema interamericano. ALCA. MINUSTAH. Relaes econmicas
externas do Brasil.

ABSTRACT

This dissertation focus on Brazil-US relations with a twofold perspective: one that emphasizes
the contemporary history of this relationship and another that underlines its political
implications for the international insertion of our country. This dissertation is subdivided in
three units: 1) Contemporary evolution of Brazil-United States relations since early XXth
century. 2) Relation Brazil-United States after the Cold War. 3) New alliance of Brazil-United
States after the 9-11 period. This dissertation wishes to point out that Brazil nowadays faces a
crucial moment to re-think the place and importance of the relations with the US in this
foreign policy. The loss of its previous centrality imposes an re-evaluation, this which will
certainly influence the future of International Relations studies in Brazil.

Keywords: US-Brazil relations. Brazilian foreign policy. Latin America security. Interamerican system. FTAA. MINUSTAH. Brazils external economic relations.

SUMRIO
1 INTRODUO ................................................................................................................. 9
2 PASSADO E PRESENTE DAS RELAES BRASIL-ESTADOS UNIDOS (A TESE
DOS 5AS.) .......................................................................................................................... 14
2.1 ALIANA ..................................................................................................................... 15
2.2 ALINHAMENTO .......................................................................................................... 18
2.2.1 Fase 1 ......................................................................................................................... 19
2.2.2 Fase 2 ......................................................................................................................... 24
2.2.3 Fase 3 ......................................................................................................................... 31
2.3 AUTONOMIA ............................................................................................................... 33
2.4 AJUSTAMENTO........................................................................................................... 36
2.5 AFIRMAO ............................................................................................................... 39
3 O RELACIONAMENTO BRASIL-ESTADOS UNIDOS NA PS-GUERRA FRIA .. 41
3.1 O QUADRO INTERNACIONAL SOB O IMPACTO DA QUEDA DO MURO............ 41
3.2 O NOVO CONTEXTO INTERAMERICANO E A PARTICULARIEDADE SULAMERICANA ..................................................................................................................... 44
3.3 A ESPECIFICIDADE BRASILEIRA: POLTICA EXTERNA E DEMOCRATIZAO
............................................................................................................................................ 52
3.4 OS NOVOS DESAFIOS NAS RELAES ECONMICAS BRASIL-ESTADOS
UNIDOS .............................................................................................................................. 60
3.4.1 Economia brasileira e investimentos diretos norte-americanos .............................. 63
3.4.2 Comrcio Brasil - Estados Unidos: uma agenda renovada ...................................... 66
3.4.3 A dimenso multilateral ............................................................................................ 71
3.4.4 A dimenso regional .................................................................................................. 73
3.5 AS RELAES POLTICAS BRASIL-ESTADOS UNIDOS ....................................... 80
3.5.1 A agenda de primeiro nvel ....................................................................................... 81
3.5.1.1 Poltica e segurana internacional ............................................................................. 83
3.5.1.2 Poltica e segurana regional .................................................................................... 86
3.5.2 A agenda de segundo nvel ........................................................................................ 93
3.5.2.1 Direitos humanos...................................................................................................... 94
3.5.2.2 Meio ambiente ........................................................................................................ 101
3.5.2.3 Imigrao brasileira para os Estados Unidos ........................................................... 104
3.5.2.4 Percepes e opinio pblica .................................................................................. 106

4 O NOVO ENQUADRAMENTO DAS RELAES BRASIL-EUA NO SCULO XXI

.......................................................................................................................................... 111
4.1 OS EFEITOS DA MACRO-SECURITIZAO E A SOBRE-EXTENSO IMPERIAL
.......................................................................................................................................... 112
4.1.1 As transformaes da agenda de segurana intra e extra-regional ....................... 120
4.1.2 O novo desempenho regional em operaes de paz: A experincia no Haiti ........ 128
4.1.3 O desmantelamento de uma rea de influncia ...................................................... 130
4.2 O NOVO MARCO DA INSERO INTERNACIONAL DO BRASIL ...................... 134
4.2.1 O peso da agenda regional ...................................................................................... 136
4.2.2 A atuao do Brasil no Haiti ................................................................................... 141
4.2.3 O eixo sul-sul da poltica internacional e a nova poltica africana .................... 143
4.2.4 A especificidade do vnculo com a China ............................................................... 149
4.3 A CONFIGURAO DE BILATERALISMO PRAGMTICO E AFIRMATIVO ..... 155
4.3.1 A frente econmica .................................................................................................. 157
4.3.2 A frente poltica ....................................................................................................... 161
5 CONSIDERAES FINAIS ........................................................................................ 168
REFERNCIAS ............................................................................................................... 181

1 INTRODUO

O tema principal desta tese o das relaes Brasil-Estados Unidos, enfocado a partir
de uma perspectiva dual que articula a histria contempornea deste vnculo com o seu
sentido poltico para a insero internacional de nosso pas. Pretendo indicar e discutir o tipo
de incidncia, e suas variaes, que as presses e os interesses da nao norte-americana
tiveram na configurao da agenda externa do Brasil. Ao mesmo tempo, desejo mostrar de
que forma este relacionamento sempre esteve condicionado aos processos de mudana
internos e mundiais. Elementos de continuidade e transformao outorgaram uma
especificidade a este lao que na atualidade revela dinamismo e adensamento.
Gostaria inicialmente de estabelecer uma ponte entre a importncia desta temtica e o
trabalho que tenho buscado desenvolver no campo das relaes internacionais. Como
estudiosa da poltica externa do Brasil, sempre dediquei uma especial ateno ao tema do
relacionamento com os Estados Unidos, seja na anlise dos momentos considerados chave de
sua evoluo ou na reflexo crtica de aspectos polticos e estratgicos que marcam a sua
complexidade atual. Em ambos os casos tenho procurado compreender as particularidades
deste bilateralismo em articulao aos contextos global e regional da insero do pas.
No terreno da histria analisei este vnculo em trs momentos crucias de sua
configurao. O primeiro foi o do processo de alinhamento que se configura durante a
Segunda Guerra Mundial, o tema de minha tese de mestrado defendida no IUPERJ em 1982.
O segundo momento foi o da quebra de expectativas por parte do Brasil durante o segundo
governo Vargas, quando no foi possvel repetir com Washington o padro de negociaes e
reciprocidades alcanado na dcada anterior. O estudo desta etapa foi estimulado por um
projeto de pesquisa apoiado pela Fundao Alexandre Gusmo do Ministrio das Relaes
Exteriores. A terceira poca a merecer ateno foi a do rompimento do alinhamento
automtico durante os anos da poltica externa do pragmatismo responsvel no sculo
passado. A anlise deste to decisivo perodo iniciou-se com a rica experincia, gratamente
compartilhada com Maria Regina Soares de Lima, propiciada pela entrevista com o exchanceler Francisco Azeredo da Silveira.
O trabalho de pesquisa histrica realizado sobre estes trs momentos no foi
exaustivo, mas profundo, baseado em documentao primria de origem brasileira e norteamericana enriquecida com a produo e interpretaes de autores de ambos os pases. Sou
especialmente grata oportunidade no passado de ter trabalhado no CPDOC-FGV/RJ, aonde

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pude, ao lado do companheiro Gerson Moura, unir o trabalho de organizao de acervos

documentais e gravao de depoimentos de atores destacados ao da pesquisa numa rea ento
incipiente nos estudos da histria contempornea do Brasil.
J a anlise sobre temas polticos e estratgicos do relacionamento entre Braslia e
Washington esteve motivada pelo interesse por temas de poltica internacional e muito
especialmente pela agenda latino-americana, despertado em anos nos quais as transformaes
da linha de ao externa do Brasil precederam os ventos democrticos to necessrios no
plano domstico. O perfil inovador da diplomacia brasileira em meados dos anos 70 foi
crucial para abrir um campo indito de estudo no mbito acadmico brasileiro, preocupado
em compreender o sentido de conceitos como: autonomia, universalismo e equidistncia
bipolar. Neste mesmo contexto, as diferenas manifestadas pelo governo brasileiro frente aos
Estados Unidos obrigavam um conhecimento crtico de questes pontuais como a noproliferao nuclear, o desarmamento e a diplomacia coercitiva.
Como parte de um grupo ainda reduzido de profissionais acadmicos que procuravam
associar a produo de conhecimento ao acompanhamento da realidade internacional procurei
entender a dinmica das relaes Brasil-Estados Unidos como resultado da combinao de
percepes e interesses de ambos os pases. A parceria com Maria Regina Soares de Lima na
elaborao de textos que abordavam temas de comrcio, poltica e segurana internacional foi
uma parte central desta trajetria.
Logo, a convivncia com uma gerao de analistas latino-americanos que
compartilhavam preocupaes de ndole semelhante me ofereceu a oportunidade de
desenvolver uma perspectiva comparativa que fundamentava a ideia de que haviam
particularidades no relacionamento de nosso pas com a nao norte-americana. A chance de
passar um perodo como pesquisadora visitante no Centro de Estudos de los Estados Unidos
no CIDE no Mxico, dirigido por Luis Maira, contribuiu, outrossim, nesta direo. Da mesma
maneira, devem ser mencionados os anos de insero e construo institucional na Argentina.
A insistente associao entre o passado e o presente por estudiosos da poltica internacional
neste pas, me permitiu entender a truncada dinmica triangular Argentina-Brasil-Estados
Unidos, sempre ressoante nos bastidores da interao entre os trs. Aqui est, acredito a
principal explicao da natureza excludente entre os ciclos de projetos de integrao regional
e de alinhamento com o Norte para as polticas externas argentina e brasileira; ciclos estes que
tanto foram fontes de concordncia como motivo de divergncia. Para Washington, um slido
vnculo entre a Argentina e o Brasil sempre foi percebido como um desdobramento
indesejvel, como um fator de desequilbrio no mbito interamericano. Estes temas foram e

11

so motivo de intercmbio permanente com Roberto Russell e Juan Tokatlian, o que hoje em
dia envolve para mim uma estimulante convivncia intelectual na Universidade Torcuato di
Tella.
Atualmente, no marco das transformaes da projeo internacional do Brasil, as
relaes com os Estados Unidos passaram a merecer nova ateno de minha parte. A
complexidade dos interesses e atores do pas, nos mbitos regional e global, que incidem nas
reas econmica, poltica e de segurana, tornam inevitvel o redimensionamento deste
vnculo. Este constitui um tema de reflexo e troca permanente, compartilhado com uma
gama de colegas brasileiros, muitos dos quais, pertencentes a uma nova gerao de
profissionais no campo das Relaes Internacionais. Sublinho aqui as oportunidades de
compartilhar esforos de anlise com Leticia Pinheiro, nos quais as relaes BrasliaWashington sempre esto presentes.
Nesta tese procurei reunir textos que refletem o caminho brevemente relatado acima.
Desejo tambm frisar que busquei oferecer uma coerncia narrativa e analtica que
permitam compreender a etapa atual do relacionamento Brasil-Estados Unidos, as
transformaes domsticas e o contexto regional/global da insero brasileira. Se bem possa
parecer incoerente, talvez esta seja a fase de menor peso relativo deste vnculo para a poltica
internacional brasileira. O conjunto de transformaes observadas nesta poltica, proporciada
por fatores internos, mas tambm por novas configuraes da ordem internacional, conduzem
inevitavelmente a um redimensionamento deste mesmo. Dito de outra forma, o Brasil se
encontra num momento crucial para re-equacionar o lugar e o sentido das relaes com
Estados Unidos para a sua insero externa. A perda de sua centralidade obriga uma
reavaliao profunda que certamente vir a influenciar a produo acadmica em RI no
futuro. Espero que o conjunto de textos que integram esta tese possa contribuir para a melhor
compreenso deste processo.
O corpo desta tese est subdivido em trs partes principais s quais foi somada uma
concluso, alm da bibliografia consultada para a elaborao dos textos aqui reunidos. A
primeira unidade compreende um texto narrativo que resume a evoluo contempornea das
relaes Brasil-Estados Unidos desde o incio do sculo XX, no qual so sublinhados os
aspectos polticos e econmicos das diferentes etapas que se sucederam at o fim dos anos 80.
A segunda parte da tese aborda o contexto do ps-Guerra Fria, enfocando o impacto do
esgotamento da bipolaridade para as relaes interamericanas, o surgimento de uma nova
agenda poltica e de segurana sul-americana e a especificidade do relacionamento brasileironorte-americano durante os anos 90.

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So analisados os desafios das relaes econmicas Brasil-EUA, enfocando quatro

dimenses especficas (a) as polticas econmicas brasileiras e o impacto dos investimentos
diretos norte-americanos, (b) as transaes comerciais bilaterais, (c) a dimenso multilateral
das relaes comerciais, (d) as negociaes da ALCA. A seguir so examinadas as relaes
polticas bilaterais, destacando dois tipos de agenda: uma que envolve questes de primeiro
nvel, que remetem essencialmente dimenso interestatal, cobrindo os temas de poltica
regional e mundial e de segurana internacional; e outra definida por questes de segundo
nvel, geradas em grande medida pela atuao de atores no-governamentais em temas como
direitos humanos, meio ambiente, migrao brasileira para os EUA, a formao de opinio
pblica e o espao ocupado pelas percepes polticas de ambos os lados. Na terceira unidade
da tese tratado o perodo identificado como o do ps-ps Guerra Fria, que coincide com a
inaugurao do Sculo XXI. Nesta seo so analisadas primeiramente as consequncias do
processo de securitizao da agenda poltica internacional para a Amrica Latina e o gradual
desmantelamento do vnculo desta regio com os EUA como rea de influncia. Em seguida
abordado o marco de transformaes experimentadas pelo Brasil em sua insero externa a
partir do governo Lula, destacando-se a nova importncia atribuda ao eixo sul-sul das
vinculaes do pas e as novas responsabilidades que este assume em temas de segurana e
poltica internacional - o que exemplificado com a atuao brasileira no processo de
reconstruo do Haiti. Retoma-se a seguir a temtica do relacionamento Brasil-Estados
Unidos que neste contexto consolida um perfil pragmtico e afirmativo, tanto em suas frentes
econmicas como poltica. Procura-se mostrar que esta configurao corresponde a uma etapa
de novas sintonias bilaterais, mas tambm de diferenciaes polticas motivadas por
expectativas e interesses nem sempre convergentes entre os dois pases.
So diversos os agradecimento que quero sublinhar. Devo comear por sublinhar
minha gratido Universidade Federal do Rio Grande do Sul, em especial ao Programa de
Ps-Graduao em Estudos Estratgicos Internacionais, na pessoa do seu coordenador, Paulo
Vizentini, pela oportunidade de apresentar a defesa de tese em forma direta. Agradeo
tambm a Marco Cepik por seu papel em abrir esta possibilidade dando continuidade a uma
relao de troca e companheirismo consolidada j h muitos anos. Quero ainda expressar
minha gratido Maria Regina Soares de Lima pelo estmulo que me deu para levar adiante
esta empreitada.
Estou especialmente agradecida a Natalia Herbst por sua assistncia no trabalho de
edio que viabilizou com presteza e eficincia a edio dos textos que integram esta tese e
Danilo Marcondes que me assistiu na etapa final de sua preparao, passando um pente fino

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para detectar falhas de forma e contedo. Sou grata assistncia de Maria Rivera, Ximena
Simpson, Maria Emilia Barsanti, e Jazmin Sierra e Brenda Finkelstein que, em diferentes
momentos, contriburam para a elaborao de muitos dos textos que integram esta tese, assim
como pela reviso editorial de algumas de suas partes, em suas verses prvias, realizada por
Tema Pechman. Finalmente, e a despeito do apoio que recebi, serei responsvel por faltas ou
inconsistncias que possam ser encontradas nos textos aqui reunidos.

14

2 PASSADO E PRESENTE DAS RELAES BRASIL-ESTADOS UNIDOS (A TESE

DOS 5AS.)
A primeira parte desta tese apresenta uma breve retrospectiva histrica das relaes
bilaterais, chegando configurao atual de seus mais destacados desenvolvimentos
interestatais e intersocietais. Seu objetivo principal o de mostrar a partir de um texto
narrativo que este relacionamento que atravessou diferentes fases, oscilando entre bons e
maus momentos, jamais cruzou a fronteira que pudesse conduzir uma aberta confrontao.
Ao longo do sculo XX, o relacionamento bilateral ocupou um papel central nos
assuntos externos brasileiros e na agenda hemisfrica dos EUA, podendose identificar do
lado do Brasil etapas claramente diferenciadas. A primeira ficou conhecida como a de uma
aliana informal (unwritten alliance), iniciada nos primrdios da vida republicana brasileira
e perdurando at os primeiros anos da dcada de quarenta. A segunda marcada pelo
alinhamento automtico do Brasil aos EUA, que apesar de alguns percalos se estende de
1942 a 1977. Na terceira fase, o Brasil assume uma poltica autnoma frente aos EUA,
mantida at 1990, a partir de quando o Brasil inaugurou a fase de ajuste das relaes com os
EUA. Esta fase se caracteriza por uma postura mais flexvel em relao s expectativas norteamericanas no mbito das polticas econmico-comerciais, diplomticas e de segurana
internacional. Finalmente poderia-se afirmar que nos anos recentes se inaugurou um quinto
perodo neste relacionamento, caracterizado por seu carter afirmativo- interpretado
oficialmente muitas vezes como de amadurecimento. Trata-se de um relacionamento
inaugurado com o tom afirmativo do governo Lula, marcado por posicionamentos altivos e
pragmticos que fixam os limites das concesses e os alcances das pretenses brasileiras, seja
no relacionamento com os Estados Unidos ou outros atores com projeo relevante no sistema
internacional. Mas este relacionamento tambm passou a refletir um esforo de concrdia
sustentado pela identificao de interesses mtuos, que transmite reconhecimentos recprocos
de responsabilidades internacionais e preferncias polticas.
Em resumo, as relaes Brasil-EUA enfrentaram perodos de aproximao e
distanciamento ao longo do tempo. Por quase duzentos anos, essa interao oscilou entre um
dilogo amistoso e uma indiferena prudente, de acordo com o grau de convergncia e/ou
divergncia entre os dois pases. Ao mesmo tempo, a identidade americana compartilhada
somada aos atributos de poder de ambas as naes territrio, populao e tamanho da

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economia sempre constituram fatores de atrao para um e outro.1 Apresentarei a seguir

alguns dos aspectos polticos e econmicos mais destacados da evoluo deste
relacionamento, tomando como ponto de partida a inaugurao da Repblica brasileira em
fins do sculo XIX.

2.1 ALIANA

At a ltima dcada do sculo XIX, o relacionamento Brasil-Estados Unidos se deu de

forma espordica. Os vnculos dominantes com o mundo europeu particularmente a GrBretanha , as disputas e as negociaes para a definio dos respectivos espaos territoriais
ocuparam quase que a totalidade da agenda externa de ambos. Na verdade, as relaes entre o
Brasil e os EUA ganharam consistncia na ltima parte do sculo XIX, quando o movimento
republicano brasileiro passou a observar a experincia poltica norte-americana como uma
fonte de inspirao. Foi tambm nesta poca que os EUA abriam seu mercado ao caf
brasileiro. A aproximao nos terrenos poltico e econmico acelerou-se com a inaugurao
da Repblica brasileira e a abolio da escravido.
Durante a Primeira Repblica, as relaes Brasil-EUA seguiram o modelo da uma
aliana informal ou, como caracterizado por Bradford Burns, de uma aliana no-escrita
(unwritten alliance).2 Embora prescindisse de assistncia militar mtua, o apoio diplomtico
recproco e as intensas relaes comerciais teceram uma slida amizade entre as duas naes.
De acordo com a viso brasileira, a ordem mundial dominada pelos interesses eurocntricos
enfrentaria um processo de esgotamento, o que levaria os EUA a se converterem num
poderoso ator internacional. Em outras palavras, os Estados Unidos eram percebidos como
um relevante poder ascendente no sistema internacional. O Baro do Rio Branco, ministro das
Relaes Exteriores (1902-1912) e fundador da diplomacia brasileira do sculo XX, foi o
principal responsvel por esta viso.
Vale sublinhar, entretanto, que a determinao de que a opo norte-americana fosse
privilegiada como aliana externa era concebida em um contexto de pleno funcionamento do
sistema mundial multipolar. Nesta poca, as relaes com os EUA no previam o exerccio de
presses e coeres, que se fariam presentes mais tarde quando essa nao assume a condio
de poder hegemnico. Durante as primeiras dcadas do sculo XX, o Brasil e os EUA,
1

Nas Amricas, o Brasil o terceiro pas em extenso territorial, ficando atrs somente do Canad e dos EUA;
quanto populao e economia (PIB), o segundo, depois dos EUA.
2
Ver BURNS, Bradford. 1966. The Unwritten Alliance. Rio Branco and the Brazilian-American Relations. New
York: Columbia University Press.

16

compartilhavam expectativas de posicionamentos internacionais, regionais e bilaterais,

observando-se um dilogo fraternal entre Rio de Janeiro e Washington.
Deve-se lembrar que a Primeira Repblica corresponde a um momento crucial na
histria diplomtica brasileira. As premissas essenciais institudas durante esse perodo
estabeleceram os alicerces da poltica externa brasileira contempornea. Tambm foi nessa
poca que o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) do Brasil se afirmou como a agncia
do Estado central para a formulao e a conduo dos assuntos internacionais do pas. A partir
da resoluo da maioria das disputas territoriais com seus vizinhos sul-americanos, muitas
herdadas do perodo colonial, o Brasil comeou a se interessar simultaneamente pela
diplomacia multilateral e a construo de vnculos mais slidos com o governo norteamericano.
Enquanto o sistema europeu apresentava sinais de fadiga, os Estados Unidos
despontavam do outro lado do Atlntico como novo referente econmico e poltico na
comunidade internacional. Marcam esse processo a sua vitria na guerra contra a Espanha em
1898 e o incio de sua poltica imperialista na regio da Amrica Central e Caribe. Entre 1898
e 1934, foram inmeras as intervenes militares dos Estados Unidos por vezes
acompanhadas de prolongadas ocupaes na Repblica Dominicana, Haiti, Cuba, Honduras,
Guatemala, Panam. Essa prtica, legitimada pelo Corolrio Roosevelt, foi acompanhada por
uma poltica de apoio ostensivo s empresas norte-americanas conhecida como a diplomacia
do dlar. Nesse quadro, o ambiente interamericano passou a estar condicionado, pela nova
projeo dos Estados Unidos com suas polticas intervencionistas no Caribe e na Amrica
Central, pelo ativismo diplomtico da Argentina estimulado por sua opulncia econmica e
pela atuao do Brasil que buscava harmonizar posies que reforassem seu dilogo com os
pases sul-americanos sem ferir o interesse de aprofundar uma relao amistosa com os
Estados Unidos.
No Brasil o incio da Repblica foi palco de controvrsias sobre as diretrizes da
diplomacia do pas. Desde 1870, o Manifesto do Partido Republicano defendia a aproximao
s naes americanas, o que supunha o abandono de uma poltica externa voltada
essencialmente para o mundo europeu. Aps o 15 de novembro, segmentos relevantes da
classe poltica acreditavam que a transformao da vida institucional deveria conduzir
republicanizao das relaes internacionais do Brasil, o que significava a sua
americanizao. Um projeto de relacionamento mais intenso com o continente americano
implicava a valorizao de dois parceiros: a Argentina e os Estados Unidos. Em relao
Argentina surgia nos meios polticos e diplomticos uma nova simpatia poltica que, ao

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superar antigas rivalidades, procurava identificar pontos de cooperao. Quanto aos Estados
Unidos, ganhava fora viso de que uma poltica amistosa poderia ser benfica para os
interesses brasileiros, especialmente tendo em vista seu peso crescente em assuntos
internacionais e regionais.
Na virada do sculo XIX, surgiram evidncias de que os laos com a Gr-Bretanha
sofriam um processo de esvaziamento, se bem a presena dos interesses britnicos em setoreschaves da economia brasileira como transportes, comunicaes e finanas manteve sua
importncia at a ecloso da Primeira Guerra Mundial.
Foi nessa poca que os vnculos entre o Brasil e os Estados Unidos ganhavam mais
consistncia; com o apoio norte-americano ao Governo Provisrio Republicano observou-se
rapidamente maior confiana e intercmbio entre os dois pases. A ampliao de sua presena
naval foi acompanhada pela expanso de vnculos comerciais atravs da assinatura do Tratado
de Reciprocidade Comercial, de 1891. Mesmo num contexto de vigoroso protecionismo
alfandegrio norte-americano, o Brasil assegurou medidas de exceo ou reduo tarifria a
seus produtos especialmente o caf. Em reciprocidade, o Brasil concedeu vantajosas
redues de 20% a 30% aos produtos provenientes dos EUA.
Os Estados Unidos procuraram aprofundar suas relaes com o Brasil durante toda a
Primeira Repblica; a atuao nas negociaes limtrofes concludas com a Argentina foi
seguida de seu apoio ao governo brasileiro na resoluo da demarcao das fronteiras com as
Guianas Francesa e Inglesa. Em contrapartida, o Brasil apoiou poltica e logisticamente o
governo norte-americano, em 1898, no conflito contra a Espanha. O trabalho diplomtico de
Salvador de Mendona durante o longo perodo (1890-98) de sua permanncia em
Washington muito contribuiu para a aproximao entre os dois pases. Alm de assegurar a
entrada de produtos brasileiros nos Estados Unidos, o ministro Mendona procurou afinar a
diplomacia brasileira com as premissas do pan-americanismo. Os dois pases elevaram
condio de embaixadas as legaes mantidas nas respectivas capitais. Para o governo norteamericano, tratava-se da primeira representao diplomtica desse tipo na Amrica do Sul.
Para o Brasil, essa foi a primeira embaixada do pas no exterior, o que justificava a nomeao
de Joaquim Nabuco como seu titular. Como embaixador em Washington, Nabuco buscou
imprimir um sentido de irmandade ao relacionamento Brasil-Estados Unidos. Ao idealizar a
formao de um nico sistema poltico continental, sua expectativa era contribuir para o
fortalecimento da Doutrina Monroe.
O Baro do Rio Branco, compartilhando essa viso, lhe outorgou um sentido
defensivo, que protegesse a regio contra pretenses europias capazes de colocar em risco a

18

soberania dos pases americanos. Nos anos posteriores gesto de Rio Branco, os dois pases
aprofundaram e diversificaram seus vnculos. Com raras excees, como a da gesto de
Domcio da Gama, os chanceleres que se seguiram foram partidrios de uma poltica externa
afinada com Washington. A presena do embaixador Edwin Morgan durante o longo perodo
de 1912 a 1933 contribuiu para sedimentar essa orientao. Dessa forma, a nao norteamericana deu repetidas mostras de amizade aos governos da Primeira Repblica: o apoio ao
rearmamento naval brasileiro, em 1913, foi reforado com a inaugurao, em 1922, de um
programa de cooperao militar.
Ao mesmo tempo em que Washington colocou em prtica a diplomacia do dlar,
endureceu suas posies junto s naes latino-americanas tanto no campo comercial como
poltico. A partir dessa poca, ganhou mais espao nos meios diplomtico e poltico
brasileiros o debate sobre os prs e os contras de um relacionamento estreito com os Estados
Unidos. Os bons termos da convivncia no impediram a manifestao de diferenas entre
ambos os pases durante toda a Primeira Repblica. Mencionem-se as posies no
convergentes na II Conferncia de Paz em Haia, na diviso entre Colmbia e Panam e em
momentos de difceis negociaes comerciais bilaterais.
Na rea econmica, os vnculos com os Estados Unidos concentraram-se na esfera das
transaes comerciais. Estas, porm, revelaram, desde o incio, fortes desequilbrios: nos anos
1910-14 38% das exportaes brasileiras destinavam-se ao mercado norte-americano
enquanto apenas 1,5% das vendas externas dos Estados Unidos chegavam ao Brasil. Logo
aps a Primeira Guerra, as importaes de produtos americanos cresceram substancialmente e
a participao dos EUA nas importaes brasileiras aumentou de 14% para 26% no perodo
1914-1928.

Entre os bens mais procurados pelo Brasil destacavam-se: automveis e

acessrios, trigo, gasolina, locomotivas a vapor, cimento, mquinas e aparelhos eltricos. A

penetrao norte-americana na esfera dos investimentos estrangeiros tornou-se significativa a
partir da dcada de 20, especialmente nos setores de transportes, minerao e frigorficos.
Dados relativos s empresas estrangeiras no Brasil nos anos 1891-1920 mostram como a
maior presena norte-americana coincidiu com a diminuio do nmero de firmas inglesas.

2.2 ALINHAMENTO

A revoluo de 1930 no Brasil inaugurou um perodo de amplas transformaes

polticas e econmicas, com imediatos reflexos sobre a poltica externa. Nos Estados Unidos,
a vitria do democrata Franklin Roosevelt, em 1932, gerou novas expectativas polticas e

19

econmicas. No plano externo, a administrao democrata lanou um projeto de liderana

internacional que pretendia romper o prvio isolamento dos Estados Unidos, buscando
assegurar condies de paz e estabilidade econmica para o sistema mundial.
As mudanas introduzidas na poltica externa norte-americana tiveram importantes
implicaes para a Amrica Latina ao abrir caminho para um novo estilo de relacionamento
conhecido como poltica de boa vizinhana, que passou a valorizar o dilogo poltico com
os pases da regio. Pretendia-se reforar a presena dos Estados Unidos na rea, atravs de
vnculos econmicos, culturais e militares, assim como de freqentes conferncias
multilaterais. Tanto o secretrio de Estado Cordell Hull como o subsecretrio para Assuntos
Americanos Sumner Welles pregavam a substituio de prticas intervencionistas pela
negociao diplomtica.
O governo norte-americano formalizou acordos de comrcio recproco com onze
pases latino-americanos e nos anos 40, a partir do envolvimento dos Estados Unidos no
conflito mundial, foi rapidamente montado um sistema de segurana hemisfrico baseado em
programas bilaterais de cooperao militar. A realizao de conferncias de chanceleres
latino-americanos criou uma nova agenda interamericana, e j na reunio de Montevidu, em
1933, Washington anunciou a poltica de boa vizinhana, com a retirada das tropas norteamericanas do Haiti. A essa conferncia se seguiram as de Buenos Aires em 1936, Lima em
1938, Panam em 1939, Havana em 1940 e Rio de Janeiro em 1942. As trs ltimas reunies
foram decisivas para assegurar o apoio do continente ao crescente envolvimento norteamericano na Segunda Guerra.

Na reunio do Panam, foi aprovada a declarao de

neutralidade; posteriormente, em Havana, os pases da regio concordaram com os princpios

de cooperao defensiva; e, finalmente, na Terceira Reunio de Consulta dos Chanceleres no
Rio de Janeiro, aprovou-se, com destacada atuao brasileira, o compromisso de rompimento
de relaes com o Eixo (objetado apenas pela Argentina e o Chile).
Podem ser diferenciados trs momentos durantes os quais o Brasil manteve uma
posio alinhada aos Estados Unidos.

2.2.1 Fase 1

Inicia-se com entrada dos Estados Unidos na guerra, em dezembro de 1941, aps o
ataque japons base de Pearl Harbor, quando foram impostas novas presses Amrica
Latina. Alm de apoio poltico, alguns pases se tornaram importantes para o suprimento de
materiais estratgicos e/ou a cesso de bases militares. A participao latino-americana deu-se

20

de forma diferenciada, e apenas Colmbia, Mxico e Brasil optaram pelo envolvimento

militar direto. Naquele momento, a construo de uma base no nordeste do Brasil tornara-se
crucial para apoiar as operaes militares dos Aliados no norte da frica.
No plano econmico, a crise mundial deflagrada em 1929 teve impacto imediato sobre
o Brasil, que logo sofreu uma forte contrao de sua capacidade importadora em face da
reduo dos preos de suas exportaes no mercado internacional. Simultaneamente, a perda
de valor da moeda nacional dificultou o atendimento dos compromissos financeiros do pas,
levando a que fosse negociado em 1931 um funding loan, que visava o alvio das dvidas
acumuladas com os bancos ingleses. A no incluso de emprstimos norte-americanos gerou
imediatamente reclamaes dos Estados Unidos. Os efeitos da crise internacional foram
enfrentados pelo Governo Provisrio com polticas que visavam garantir a expanso da
atividade econmica. Tambm foram adotadas polticas cambiais que inibiram as importaes
e beneficiaram a produo domstica. Nesse perodo, os investimentos estrangeiros no Brasil
sofreram retrao, o que foi gradualmente revertido a partir de 1936, quando se observa um
aumento dos investimentos diretos norte-americanos. O capital estrangeiro concentrou-se na
indstria de transformao enquanto que na rea de servios pblicos, essa presena foi
menos significativa devido s restries impostas por legislaes nacionalistas.
A adoo no Brasil de polticas estatais centralizadoras favoreceu o planejamento
econmico e a atividade industrial. O fortalecimento dos interesses empresariais repercutiu no
debate interno sobre poltica de comrcio exterior e, em particular, sobre o acordo negociado
em 1935 com os Estados Unidos. Seguindo os primados liberais da poltica comercial norteamericana, esse tratado previa a concesso recproca de tratamento de nao mais
favorecida, e contemplava a franquia a alguns produtos brasileiros (caf, cacau, borracha e
outros) em troca de redues tarifrias de 20% a 60% sobre alguns bens industriais
(mquinas, ao e outros). As dificuldades polticas enfrentadas para a sua aprovao no Brasil
tornaram-se uma fonte de apreenso para os Estados Unidos que, alm de se preocuparem
com as resistncias protecionistas brasileiras, temiam pelo aumento do intercmbio do Brasil
com a Alemanha. Em 1936, foi lograda a ratificao do acordo pelo Congresso Nacional.
Para o Brasil, havia se tornado vantajoso o comrcio compensado oferecido pelo
governo alemo, que permitia a troca de caf e algodo por equipamentos eltricos pesados e
metalrgicos anteriormente exportados pelos ingleses , que viriam a favorecer o projeto de
industrializao do governo Vargas. Esse intercmbio contava com o endosso das Foras
Armadas, que consideravam o vnculo comercial com a Alemanha um caminho facilitador
para o reequipamento militar. Graas a esta equao, durante os anos 1934-38, partes das

21

divisas inconversveis provenientes das exportaes para a Alemanha puderam ser utilizadas
para a aquisio de material blico.
A partir da misso do chanceler Oswaldo Aranha a Washington, em 1939, o jogo
duplo do governo Vargas iniciou sua contagem regressiva ao mesmo tempo em que se
procurou assegurar uma agenda de negociaes bilaterais que atendesse aos interesses do
desenvolvimento econmico do pas.

Em troca, o Brasil abriria mo do comrcio

compensado com a Alemanha, adotaria uma poltica cambial liberal e retomaria o pagamento
da dvida externa suspenso desde a decretao, em 1937, do Estado Novo. Logo, o limitado
crdito concedido pelos Estados Unidos e os efeitos da Segunda Guerra sobre as exportaes
brasileiras viriam a criar novas restries econmicas para o governo Vargas. Mas a partir de
1941, as vendas externas de produtos brasileiros ganharam novo impulso em conseqncia de
diversos fatores: o fornecimento de materiais estratgicos para os Estados Unidos, a venda de
carne e algodo para a Gr-Bretanha e a melhoria dos preos do caf garantida pelo Acordo
Interamericano do Caf. Vale mencionar que as restries s compras externas impostas pelo
conflito mundial tiveram inegvel efeito benfico para o Brasil por permitirem um importante
acmulo de divisas.
Em 1939, quando teve incio a Segunda Guerra Mundial, o Brasil declarou sua
neutralidade, procurando conservar uma posio eqidistante das foras em conflito. Logo o
imediato declnio dos fluxos de comrcio com a Alemanha causado pela guerra estreitou a
margem de manobra do governo Vargas. Do lado norte-americano, a colaborao brasileira
ganhava importncia em funo de novos interesses estratgicos, o que foi imediatamente
capitalizado pelo governo Vargas como um instrumento de negociao. A partir desse
momento, o relacionamento entre os dois pases ganhou densidade nos campos econmico,
militar e cultural. Nesse contexto, tornaram-se relevantes as negociaes com os norteamericanos para o financiamento de um projeto siderrgico nacional, que se materializou em
1940 com a assinatura de um acordo bilateral para a construo de uma companhia
siderrgica em Volta Redonda. Somaram-se, ainda, entendimentos relevantes para o
reequipamento das Foras Armadas brasileiras. No mbito diplomtico, a colaborao entre o
Brasil e os Estados Unidos foi favorecida pelos esforos de Carlos Martins, embaixador em
Washington nos anos 1938-45, e Jefferson Caffery, que cumpriu a mesma funo para os
EUA no Rio de Janeiro nos anos 1937-44.
A entrada dos Estados Unidos na guerra, em dezembro de 1941, fez aumentarem
automaticamente as presses pelo alinhamento brasileiro. Para Washington, tornou-se crucial
assegurar uma base militar na costa do nordeste brasileiro que apoiasse suas operaes no

22

norte da frica. Tambm ganhou urgncia garantir o suprimento de uma variedade de

materiais estratgicos do Brasil, em especial alumnio, zinco, nquel, cobre, tungstnio,
magnsio, cristal quartzo, borracha, bauxita, mica e estanho. Para o governo Vargas, as
concesses feitas aos Estados Unidos deveriam ser compensadas com o reequipamento das
Foras Armadas brasileiras.
As negociaes com o governo norte-americano foram seladas em um acordo militar
secreto assinado em maio de 1942. Os Acordos de Washington previam o emprstimo de
US$ 100 milhes para o projeto siderrgico brasileiro e um crdito de US$ 200 milhes para
a aquisio de material blico com base na lei norte-americana de emprstimos e
arrendamentos. Os novos termos dos laos com os Estados Unidos foram logo acompanhados
pela deciso brasileira de romper relaes com os pases do Eixo o que provocou o
torpedeamento de cinco navios brasileiros por submarinos alemes. A opo por uma poltica
de solidariedade hemisfrica orientou a atuao do Brasil na Terceira Reunio de Consulta de
Chanceleres Americanos, realizada em janeiro de 1942 no Rio de Janeiro. Como j foi
mencionado, esta conferncia teve como principal resultado a aprovao da recomendao de
que as repblicas americanas assumiriam coletivamente a deciso de ruptura diplomtica com
o Eixo.
Criaram-se duas comisses militares conjuntas, uma baseada em Washington e a outra
no Rio de Janeiro e ampliou-se o compromisso de fornecimento de armamentos ao Brasil, que
passou a receber mais que o dobro do valor de materiais enviados para qualquer outro pas
latino-americano. A autorizao para a instalao de uma base norte-americana em territrio
brasileiro esteve acompanhada pela declarao do estado de guerra contra a Alemanha e a
Itlia (agosto de 1942). A importncia do apoio do Brasil foi sublinhada pelos Estados Unidos
em janeiro de 1943 por ocasio do encontro Roosevelt-Vargas na base de Natal, que marcou o
momento de mxima aproximao entre os dois pases durante a guerra.
A colaborao com os Estados Unidos permitiu uma notvel expanso da capacidade
militar brasileira. Alm da ampliao do contingente do Exrcito de 80.000 para 200.000
homens, a frota mercante teve aumento expressivo e foi criada a Fora Area Brasileira
(FAB), que passou a operar com 500 aeronaves. Tambm se tornaram intensos os contatos
com as autoridades militares norte-americanas para atividades de treinamento e a
disseminao de doutrinas de defesa. Igualmente, tiveram importncia as iniciativas no campo
da cooperao econmica que levou organizao de uma misso norte-americana ao Brasil,
conhecida como Misso Cooke, cuja funo era analisar as condies da indstria brasileira e
os campos de interesse no pas para os Estados Unidos.

23

No mbito interno, o alinhamento aos Estados Unidos provocou algumas mudanas na

base de apoio a Vargas. A nova orientao da poltica externa implicou a reviso de posies
de destacadas lideranas militares e, como consequncia, o afastamento dos setores mais
identificados com o fascismo europeu. O apoio popular declarao de guerra levou o
governo brasileiro a considerar a ampliao da participao do pas no conflito mundial. Em
fins de 1942, o Brasil anunciou s foras aliadas sua deciso de enviar tropas frente de
combate na Europa. Para o pas, a organizao de uma Fora Expedicionria Brasileira (FEB)
atendia, simultaneamente, ao projeto de fortalecimento das Foras Armadas e ao interesse de
ampliar sua projeo internacional. Apesar da relutncia inicial do governo norte-americano, a
partida da FEB para Europa ocorreu no segundo semestre de 1944, reunindo 25.000 homens
enviados para a Itlia para integrarem a 5 Diviso do Exrcito dos Estados Unidos. A
colaborao Brasil-EUA durante a guerra estreitou ainda mais os vnculos bilaterais, o que se
revelou nos gestos do governo brasileiro de declarar guerra ao Japo em julho de 1945 e de
assinar um acordo para a venda de areias monazticas, por trs anos, para os Estados Unidos.
Em contrapartida, o Brasil continuaria se beneficiando do suprimento de armamentos previsto
pela lei de arrendamento norte-americana.
Ao trmino da guerra, ainda que os Estados Unidos fossem o principal parceiro do
Brasil, o dilogo Roosevelt-Vargas j no conservava o tom amistoso de antes. Tornara-se
mais difcil para o governo brasileiro uma negociao favorvel para o preo do caf, assim
como a obteno de crditos para projetos industriais no pas. O governo norte-americano
passou a manifestar abertamente sua sintonia com os setores polticos brasileiros que
favoreciam polticas econmicas liberais, o que rapidamente corroborou para um fluido
dilogo entre segmentos antivarguistas e defensores do liberalismo econmico nos dois
pases.
O Brasil foi o nico pas latino-americano a enviar tropas para a guerra na Europa.
Tanto o Itamaraty com lderes polticos locais compartilhavam a viso de que esta presena
asseguraria uma posio prestigiosa nas conferncias de paz do ps-guerra. Ganhou fora a
idia de que o status de poder associado favoreceria os interesses do pas em futuras
negociaes internacionais. Entretanto, a suposio de que a participao brasileira na guerra
mereceria compensaes polticas e econmicas logo se esvaziou. A partir de 1945, a
preocupao dos Estados Unidos concentrou-se na reconstruo europia, o que deixava
pouco espao para as aspiraes latino-americanas no processo de reordenamento mundial.
Durante a Conferncia Interamericana de Chapultepec, em 1945, os Estados Unidos deixou
clara a reduzida importncia da regio, recusando-se a atender s aspiraes do Brasil, e da

24

Amrica Latina em seu conjunto, a um assento permanente no Conselho de Segurana das

Naes Unidas. Tambm foi explicitada pelos Estados Unidos a necessidade de que a poltica
externa brasileira se ajustasse nova realidade mundial na qual a Unio Sovitica deveria ser
reconhecida como membro destacado da comunidade internacional.
Para Washington tornara-se prioritrio desvencilhar-se dos regimes no-democrticos
na Amrica Latina, o que levou a que os oposicionistas a Vargas contassem com a anuncia
do governo norte-americano para o retorno da democracia no Brasil. A posio dos Estados
Unidos era alimentada tambm pela preocupao de que o discurso nacionalista de Getlio
Vargas o aproximasse de outras lideranas latino-americanas, especialmente de Juan
Domingo Pern na Argentina. Em outubro de 1945, Vargas foi deposto pelos chefes militares
de seu prprio governo e, no ms seguinte, foram realizadas eleies presidenciais, que
inauguraram um perodo democrtico que se prolongaria at 1964.

2.2.2 Fase 2

As opes de poltica internacional na Amrica Latina estiveram fortemente

condicionadas pela Guerra Fria a partir de 1946. A identificao da regio como rea de
influncia norte-americana determinou seus vnculos externos nos campos econmico,
poltico e militar, com importantes efeitos sobre a diplomacia brasileira. Mas as limitaes
impostas pela bipolaridade no impediram que o Brasil buscasse associar seu projeto de
desenvolvimento econmico a polticas criativas no mbito externo. Esse empenho se
manifestou

na

nfase

nacionalista

do

segundo

governo

Vargas,

no

apelo

ao

desenvolvimentismo de Juscelino Kubitschek e no sentido inovador da poltica externa

independente dos governos Quadros-Goulart. A evoluo da poltica externa brasileira nesse
perodo foi influenciada pelos vaivens da poltica interna, e em diversas ocasies a ao
diplomtica do pas pautou-se por posies e interesses partidrios.
A poltica econmica brasileira, no imediato ps-guerra, caracterizou-se pela
implementao de medidas norteadas pelos princpios liberais que dominavam o contexto
internacional. Ao mesmo tempo, expandiam-se as relaes comerciais com os Estados
Unidos; nos anos 1947-50 60% das exportaes brasileiras destinavam-se ao mercado norteamericano, enquanto o caf era o produto responsvel por mais de 60% das vendas externas.
O governo Dutra, inaugurado em 1946, esperava que as relaes com os Estados Unidos
seguissem o mesmo padro de entendimento alcanado durante a Segunda Guerra, o que
assegurou a Washington o pleno apoio brasileiro na montagem do Sistema Interamericano.

25

Paralelamente, a cooperao militar entre os dois pases ganhou novos contornos; alm da
expanso de canais bilaterais, aumentou a influncia norte-americana nos trabalhos de
treinamento e formao das Foras Armadas Brasileiras e ampliaram-se as atividades da
Comisso Militar Conjunta Brasil-Estados Unidos. Os exemplos mais notveis dessa
influncia foram a instituio, em 1946, do Estado-Maior Conjunto e a criao da Escola
Superior de Guerra (ESG), nos moldes do National War College de Washington. Em termos
doutrinrios, os princpios de segurana nacional passaram a reproduzir os mesmos vetores
ideolgicos da segurana hemisfrica.
Em setembro de 1947, o Brasil sediou a Conferncia do Rio de Janeiro para a
Manuteno da Paz e da Segurana no Continente, ocasio em que foi assinado o Tratado
Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR), com a presena do presidente norteamericano Harry Truman. Ainda durante o governo Dutra, prolongou-se a vigncia do
Programa de Cooperao para o Abastecimento de Recursos Minerais com os Estados
Unidos, que autorizava a exportao de areias monazticas, material estratgico de grande
valor para o programa de energia atmica norte-americano. Simultaneamente, o Brasil apoiou
o Plano Baruch, que propunha a criao da Autoridade Internacional de Energia Atmica.
Nessa mesma linha, o governo brasileiro manteve sua posio de aliado especial dos Estados
Unidos durante a Conferncia de Bogot (1948), na qual foi criada a Organizao dos Estados
Americanos (OEA).
A maior frustrao do governo Dutra com os Estados Unidos verificou-se na rea da
cooperao econmica, especialmente frente ao escopo reduzido de ao da Misso Abbink
(Comisso Tcnica Mista Brasil-Estados Unidos) criada em 1948 com o objetivo de estimular
o desenvolvimento brasileiro. Contra as expectativas, essa misso limitou-se a emitir algumas
vagas recomendaes, tais como: de que se aumentasse a produtividade brasileira, se
reorientasse os capitais formados internamente e se garantisse um maior afluxo de capital
estrangeiro para o pas. Dois anos depois, ela foi sucedida pela Comisso Mista BrasilEstados Unidos para o Desenvolvimento Econmico que logo gerou novas iluses de apoio
norte-americano industrializao brasileira.
O Brasil manteve posio alinhada aos Estados Unidos durante toda a Guerra da
Coria: primeiramente, reconhecendo o governo da Repblica da Coria (Coria do Sul) em
1949 e em seguida, apoiando a resoluo, defendida pelo governo norte-americano, de
condenar a Repblica Popular da China pela invaso nao coreana. No entanto, o
alinhamento a Washington sofreu abalos quando o governo Dutra no obteve o respaldo

26

interno necessrio para atender ao pedido do governo norte-americano para que fossem
enviadas tropas brasileiras ao teatro de guerra.
A partir de 1950, o governo Vargas procurou reeditar a frmula de utilizao do
alinhamento aos Estados Unidos como instrumento de barganha, na expectativa de que o
apoio poltico-militar fosse recompensado com uma cooperao econmica que alavancasse a
industrializao do pas. O otimismo quanto assistncia material dos Estados Unidos levou
as autoridades brasileiras a reforarem as promessas de suprimento de materiais estratgicos e
envolvimento na Guerra da Coria, esta ltima rejeitada pelo Congresso Nacional, apesar dos
apelos do presidente Vargas. De todo modo, entendimentos positivos foram alcanados e
formalizados no Acordo Militar Brasil-Estados Unidos de 1952, aprovado aps nove meses de
intenso debate legislativo.
Foi neste contexto que se deflagrou na sociedade poltica brasileira uma polarizao
entre posturas nacionalistas e pr-americanas. Enquanto as bandeiras nacionalistas eram
marcadas por suas orientaes estatizantes e de forte hostilidade ao capital estrangeiro,
posies opostas apregoavam o alinhamento aos Estados Unidos e a importncia dos
investimentos provenientes daquele pas. Esse confronto pde ser observado no prolongado
debate do acordo militar no Congresso e na acalorada controvrsia nacional em torno do
petrleo que j havia se manifestado desde os primeiros momentos da redemocratizao de
1945.
Durante os trabalhos da Assemblia Constituinte (fevereiro/setembro de 1946), o
tratamento da questo petrolfera j revelara diferenas entre os dois pases. A posio dos
Estados Unidos obedecia aos interesses das empresas petrolferas, que exigiam uma legislao
liberal tanto para a explorao como para a distribuio do petrleo e de outros recursos
minerais. Em fevereiro de 1948, o governo Dutra enviou uma proposta de lei do Estatuto do
Petrleo, sugerindo que 60% do capital das empresas do setor poderiam ser de procedncia
estrangeira. A reao contrria da opinio pblica foi acompanhada por importante
mobilizao poltica, iniciando-se uma campanha pela defesa do petrleo conduzida por um
conjunto de entidades, dentre as quais se destacaram a Liga da Defesa Nacional, o Clube
Militar, o Centro de Estudos de Defesa do Petrleo e da Economia Nacional e a Unio
Nacional dos Estudantes. Aglutinada em torno do slogan o petrleo nosso, a campanha
procurava evitar que companhias estrangeiras, como a Standard Oil, Texaco e Atlantic
Refining Company, instalassem suas refinarias no Brasil, insistindo na idia de que o
monoplio estatal deveria ser preservado em todas as atividades relacionadas ao petrleo.

27

Em sua campanha presidencial de 1950, Vargas defendeu a criao de uma empresa

petrolfera nacional como um projeto prioritrio de seu novo governo. Em dezembro de 1951,
foi enviado ao Congresso um anteprojeto que previa a criao da Petrobrs como empresa de
economia mista, com percentuais fixos para o capital nacional e estrangeiro. Depois de quase
dois anos de intenso debate, dentro e fora do Congresso, foi aprovada, em outubro de 1953, a
Lei 2.004, que assegurava o monoplio estatal na pesquisa, lavra, refinamento e transporte do
petrleo. Esse resultado foi obtido graas ao apoio do partido opositor Unio Democrtica
Nacional, cuja posio esteve mais influenciada por seu antigetulismo do que por suas
convices nacionalistas.
Para Vargas, as negociaes militares com a administrao Truman teriam como
contrapartida o apoio aos seus projetos de desenvolvimento econmico. Para tanto, foi
assinado em dezembro de 1950 um acordo prevendo a instaurao de uma Comisso Mista
Brasil-Estados Unidos (CMBEU), com a funo de elaborar projetos de fomento ao
desenvolvimento econmico que contariam com o apoio financeiro do Eximbank norteamericano. Essa comisso reuniu rgos governamentais, segmentos tcnicos e empresrios
que almejavam garantir instrumentos permanentes para o desenvolvimento econmico.
Previa-se a criao de um banco para coordenar a aplicao de recursos externos e internos
destinados a financiar os 41 projetos aprovados pela Comisso Mista, muitos deles referentes
a transportes e energia.
J em princpios de 1952, as expectativas criadas pela CMBEU foram revertidas em
face das tenses no dilogo com os Estados Unidos causadas pela deciso do governo
brasileiro de restringir a remessa de lucros e o retorno de capitais. A esse cenrio se somou
um conjunto de adversidades externas: o fim do boom produzido pela Guerra da Coria que
havia favorecido as exportaes brasileiras; o desinteresse da administrao Eisenhower por
projetos de desenvolvimento econmico; o endurecimento das agncias multilaterais de
crdito especialmente o Banco Mundial; e a acumulao de atrasados comerciais com os
Estados Unidos. Foi neste contexto que, em fevereiro de 1952, Vargas submeteu ao
Congresso o projeto de criao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE),
aprovado quatro meses depois.
Como foi aludido, as dificuldades para obteno de financiamentos externos
provenientes dos Estados Unidos aumentaram com a administrao Eisenhower (1953-61). A
falta de disposio do governo norte-americano em comprometer fundos do BIRD e do
Eximbank com projetos de desenvolvimento no Brasil terminou levando desativao da
Comisso Mista em dezembro de 1953. A partir de ento, as relaes econmicas Brasil-

28

Estados Unidos limitaram-se aos temas comerciais. No obstante essa reverso de

expectativas o governo brasileiro seguiu adiante com o projeto de criao do BNDE com base
na captao de recursos internos.
O suicdio de Vargas, em agosto de 1954, produziu no Brasil uma profunda comoo,
com repercusses mundiais. Em sua Carta Testamento, Getlio fazia aluso ao peso das
presses internacionais (interpretadas como norte-americanas) entre as razes que o
conduziram a lanar mo de gesto to drstico, o que evidenciava o entrelaamento dos
problemas internos com os externos em seu governo.
Aps o interregno poltico entre o trgico acontecimento e as eleies presidenciais
realizadas em outubro de 1955, o governo de Juscelino Kubitschek (1956-60) proporcionou
ao Brasil um ciclo de estabilidade poltica e desenvolvimento econmico. Como presidente
eleito, Kubitschek viajou para os Estados Unidos e para as principais capitais europias em
busca de apoio para a sua bandeira desenvolvimentista. Os esforos empreendidos visavam
mudar o contedo do dilogo com os Estados Unidos, sem que fossem afetados, entretanto, os
compromissos estratgicos essenciais do Brasil. Os vnculos militares entre os dois pases
mantiveram as lealdades doutrinrias no campo das polticas de defesa. Nesse contexto, se
negociou a instalao de um posto de observao norte-americano de foguetes teleguiados na
Ilha de Fernando de Noronha e foi assinado um acordo entre ambos os pases para usos civis
de energia atmica - que previa o fornecimento de urnio enriquecido para a construo de
reatores no Brasil.
Os fruns multilaterais adquiriram importncia para a difuso de novas prioridades da
poltica externa brasileira e na Sesso Ordinria da Assemblia Geral da ONU de 1958 foi
anunciada uma mobilizao regional em torno da necessidade de desenvolvimento da
Amrica Latina. Sem se distanciar dos compromissos polticos que vinculavam o Brasil
esfera de influncia norte-americana, defendia-se o desenvolvimento como um instrumento de
segurana hemisfrica. A Operao Pan-Americana (OPA) foi a iniciativa de maior destaque
na poltica externa do governo JK. Proposta numa correspondncia enviada por Kubitschek ao
presidente Eisenhower em maio de 1958, ela recebeu a adeso imediata dos pases latinoamericanos. No Brasil, a OPA foi um projeto do prprio presidente, com o apoio do Itamaraty
e de colaboradores prximos, mencionando-se especialmente Augusto Federico Schmidt, que
defendeu a iniciativa em diferentes fruns multilaterais. A OPA compreendia um conjunto de
recomendaes, tais como: investimentos em reas atrasadas do continente; programas de
assistncia tcnica; proteo aos preos de produtos primrios; e recursos dos organismos
financeiros internacionais para o combate ao subdesenvolvimento. Como desdobramento, foi

29

criado o Comit dos 21 na OEA, para analisar formas e modalidades de sua implementao, o
que conduziu no ano seguinte criao do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)
a primeira iniciativa institucional de promoo do desenvolvimento na comunidade
interamericana.
A partir da revoluo cubana, as preocupaes dos Estados Unidos com a conteno
do comunismo na Amrica Latina levaram ao rpido esvaziamento da OPA, impondo-se
novas prioridades agenda hemisfrica. Ao mesmo tempo, o governo Kennedy lanou mo
de receita prpria para lidar com a realidade econmica latino-americana com o anuncio em
maro de 1961 de um programa de assistncia ao desenvolvimento na Amrica Latina,
conhecido como Aliana para o Progresso.
A importncia das relaes com os Estados Unidos e o peso da Guerra Fria nas opes
de poltica externa do Brasil no impediram o pas de reforar vnculos com algumas naes
europias. Antigas potncias, especialmente a Alemanha e a Frana, ofereciam novas
oportunidades, estimuladas pelo crescimento de suas economias e pela necessidade de suas
empresas expandirem seus investimentos. Tambm foram flexibilizadas as barreiras
ideolgicas que at ento haviam impedido contatos comerciais com a Unio Sovitica e os
pases do Leste Europeu.
A competio entre empresas norte-americanas e europias trouxe efeitos benficos
para a expanso do parque industrial brasileiro, que alm de representar uma fonte de atrao
para capitais estrangeiros estimulou a importao e/ou produo de bens de capital.
Igualmente, modificaes na poltica de comrcio exterior ativaram a compra de bens
intermedirios e de matrias-primas utilizadas na produo de equipamentos. Para o governo
Kubitschek a diversificao de laos econmicos externos no deveria afetar o apoio dos
Estados Unidos e se esperava um maior compromisso norte-americano em relao ao
desenvolvimento da Amrica Latina.
Alm dos problemas causados pela ausncia do apoio externo esperado, o governo JK
enfrentou dificuldades para controlar seu dficit oramentrio e a alta da inflao. Logo, a
formulao de um Programa de Estabilizao Monetria foi acompanhada por um pedido de
financiamento ao Fundo Monetrio Internacional (FMI) e ao Banco Mundial. Nenhuma das
iniciativas prosperou: a primeira, pelas resistncias internas s medidas com efeitos
recessivos; e a segunda, devido s desavenas entre o governo brasileiro e o FMI, quando este
passou a condicionar a liberao de recursos reviso das polticas monetria e cambial. A
resposta do governo brasileiro foi o rompimento do dilogo com esse organismo o que contou
com forte respaldo interno.

30

O estrangulamento das contas internas causou srios problemas para o governo

Quadros-Goulart, inaugurado em janeiro de 1961. Alm de um pesado dficit pblico, a
economia brasileira registrava uma tendncia inflacionria ascendente. Foram adotadas
severas polticas de estabilizao, que envolveram desvalorizao cambial, restrio de
emisso de moeda e controle de gastos governamentais. Estas medidas permitiram o
restabelecimento do dilogo com a comunidade financeira internacional, cuja conseqncia
imediata foi o reescalonamento do pagamento da dvida externa e a obteno de novos
emprstimos. Porm, o alvio experimentado no campo das relaes econmicas externas foi
breve.
No campo da poltica internacional, o governo Jnio Quadros/Joo Goulart lanou
mo de uma nova configurao das premissas da ao diplomtica brasileira conhecida como
a Poltica Externa Independente (PEI). Este momento representou um ponto de inflexo na
atuao internacional do pas e, por conseguinte, no relacionamento com os Estados Unidos.
De acordo com a postulao bsica da PEI, o Brasil deveria ampliar sua autonomia no plano
internacional e desvencilhar-se dos condicionamentos impostos pela bipolaridade. As
posies do pas deveriam ser motivadas pelos interesses nacionais e no pelas presses das
grandes potncias- particularmente dos Estados Unidos. Sublinhava-se a identificao do
Brasil com outras naes do mundo subdesenvolvido, na Amrica Latina, frica e sia. A
nova poltica externa- tambm identificada como neutralista- coincidia em muitos pontos com
as posies do Movimento No-Alinhado: na crtica ao colonialismo, ao neocolonialismo, ao
racismo e ao armamentismo.
Seguindo as premissas da PEI, o Brasil assumiu uma postura no-alinhada aos
Estados Unidos na VIII Reunio de Consulta dos Ministros de Relaes Exteriores
Americanos em Punta del Este (janeiro de 1962) ao decidir pela no adeso ao bloqueio a
Cuba. Meses depois, no contexto da crise dos msseis e do bloqueio naval a Cuba (outubro de
1962), o governo brasileiro ofereceu seus bons ofcios a Fidel Castro para ajudar a superar o
impasse entre Havana e Washington. Ao final, a gravidade da situao levou o Brasil a
manter-se do lado norte-americano e dos demais pases da regio, votando na OEA a favor do
bloqueio de Cuba.
A situao de crise produzida com a renncia do presidente Quadros, em agosto de
1961, causou imediato descontrole monetrio, fiscal e creditcio, tendo esse grave
desequilbrio interno se prolongado at o final do governo Goulart, em maro de 1964. A falta
de simpatia dos Estados Unidos pelo novo perfil ideolgico do governo brasileiro ganhou
maior visibilidade aps as medidas tomadas pelo presidente Goulart que feriam os interesses

31

de companhias norte-americanas instaladas no pas. Destacavam-se as novas regras de

remessa de lucros, o apoio s desapropriaes de empresas e o cancelamento de concesses
para a explorao de recursos naturais. As discordncias entre os dois pases foram reforadas
pelas diferenas que surgiram na esfera diplomtica. Foram infrutferos os resultados da visita
do presidente Goulart aos Estados Unidos, em abril de 1962, e de San Tiago Dantas como
ministro da Fazenda , em maro de 1963. De fato, o governo Goulart tentou em diferentes
ocasies aproximar-se dos Estados Unidos preocupado por restabelecer linhas de crdito dos
organismos multilaterais e dos bancos privados norte-americanos. Mas as percepes
negativas em Washington com respeito ao discurso autonomista da poltica externa brasileira
tornaram-se irremovveis. Somava-se ainda a forte condenao s medidas de nacionalizao
de empresas estrangeiras tomadas pelo governador do Rio Grande do Sul Leonel Brizola.

2.2.3 Fase 3

A mudana de regime no Brasil, a partir de maro de 1964, foi motivada por fatores
internos e externos. O apoio dos Estados Unidos s lideranas militares e civis golpistas gerou
um compromisso ostensivo entre ambas as partes que deu vitria aos condicionamentos
impostos pela bipolaridade. Assim, durante a primeira fase do regime militar, a poltica
externa esteve marcada pela retomada do alinhamento com os EUA e pelo abandono das
premissas da PEI. A vinculao com o Ocidente, sob a liderana norte-americana, configurou
o perfil ideolgico da diplomacia brasileira. Esfriaram-se as relaes com os pases da rbita
socialista, desativaram-se as iniciativas de aproximao com as naes africanas e foram
reforados os laos da amizade luso-brasileira.
Foram incorporados poltica externa os conceitos de fronteiras ideolgicas, soberania
limitada e crculos concntricos. A doutrina de segurana nacional estabelecia uma ponte
entre ameaas externas e internas fundamentadas em polticas de defesa coletiva, enquanto a
percepo da nao norte-americana como grande lder do mundo livre justificava uma
forte aliana bilateral que fortaleceria a coalizo ocidental. Nesse quadro, o apoio brasileiro s
instituies do Sistema Interamericano foi reativado com o endosso constituio de uma
Fora Interamericana de Paz. Vasco Leito da Cunha e Juracy Magalhes, como chanceleres
(1964/66 e 1966/67) do governo Castello Branco, defenderam a unidade e solidariedade
continentais e a segurana coletiva hemisfrica.
A formulao do ministro Juracy Magalhes de que o que era bom para os Estados
Unidos tambm seria para o Brasil tornou-se emblemtica das novas orientaes da poltica

32

externa do pas. Essa perspectiva levou a decises como o rompimento de relaes com Cuba
e a participao na operao militar de invaso da Repblica Dominicana em 1965, quando o
Brasil tomou parte, com 1.100 homens, na Fora Interamericana de Paz. Alm de apoiar a
interveno dos Estados Unidos, o governo brasileiro defendeu a criao de uma fora
permanente para resguardar a segurana hemisfrica. Nessa mesma linha, foi cogitado o
envio de contingentes brasileiros Guerra do Vietn.
As demonstraes de afinidade com os Estados Unidos foram complementadas com
medidas que eliminaram as restries ao movimento de capital estrangeiro e presena de
empresas estrangeiras no Brasil. Procurou-se recuperar credibilidade junto aos organismos
multilaterais de crdito, aos investidores estrangeiros e aos pases industrializados,
especialmente os Estados Unidos. A entrada de capitais era estimulada, com expectativas de
que a Aliana para o Progresso se tornasse uma fonte de captao relevante a ser reforado
com um substancial apoio financeiro externo e um importante desempenho agrcola.
Primeiros sinais de mudana foram registrados dois anos aps o golpe militar quando
o interesse em aumentar a presena do Estado na economia fez-se acompanhar de polticas
que visavam transformar o perfil externo do pas. A importncia do relacionamento com os
Estados Unidos manteve-se, mas j no se traduzia num alinhamento irrestrito. O
entrelaamento da ao internacional do Brasil com os interesses econmicos levou a poltica
externa conduzida pelo chanceler Magalhes Pinto a ser rotulada de Diplomacia da
Prosperidade. No seio do prprio governo militar ganhava espao uma avaliao crtica das
relaes mantidas com os Estados Unidos no perodo anterior que apontava seus limitados
benefcios para o pas. Reviu-se a postura ideolgica brasileira no sistema mundial, favorecida
pelo momentneo esvaziamento do confronto bipolar proporcionado pela dtente. O conceito
de soberania limitada foi substitudo pelo de soberania plena e definiu-se o desenvolvimento
como a meta primordial da diplomacia brasileira. Essas transformaes conceituais contaram
com o apoio dos segmentos mais jovens do Itamaraty, identificados com as premissas da PEI
do incio da dcada.
A partir de 1969 a poltica internacional do Brasil aprofundou as mudanas de rumo
ensaiadas no perodo anterior. Contudo, o contexto poltico interno, de crescente
endurecimento poltico, limitava as possibilidades de atuao externa do pas. Foram
reforadas as fronteiras ideolgicas da poltica externa brasileira, ao mesmo tempo em que
os resultados da poltica econmica consolidavam a opo pelo modelo nacionaldesenvolvimentista. Na gesto de Gibson Barboza (1969/74), a poltica externa reuniu trs
posies bsicas: a primeira, de cunho ideolgico, defendia a presena de governos militares

33

na Amrica Latina; a segunda criticava o processo de distenso entre as duas superpotncias,

condenando os efeitos das polticas de poder norteamericana e sovitica; a terceira
reivindicava o apoio ao desenvolvimento e postulava que o Brasil, graas s suas
potencialidades econmicas, merecia maiores responsabilidades no sistema internacional.
Surgiam assim novas demandas e pretenses relacionadas percepo de que o pas
ampliava seu poder de barganha no sistema econmico mundial. Nos foros internacionais, sua
principal postulao passou a ser a segurana econmica coletiva. O empenho em assumir
um papel de liderana junto ao Terceiro Mundo levou o Brasil a valorizar a diplomacia
multilateral, o que pode ser observado na Conferncia da ONU sobre Meio Ambiente (1972),
na reunio do GATT em Tquio (1973) e na Conferncia sobre o Direito do Mar (1974). Essa
nova postura serviu de base para uma reviso do relacionamento com os Estados Unidos; era
sustentada uma diferenciao em relao aos demais pases latino-americanos que deveria se
traduzir num tratamento especial. A presena de Arajo Castro como embaixador em
Washington nessa poca contribuiu para a reviso dos vnculos com o governo norteamericano. Como estratgia, era defendida a ampliao a agenda de negociaes externas,
destacando-se a diversificao das relaes comerciais, o incio da cooperao nuclear e a
incluso de novos temas de poltica internacional na agenda bilateral. A frustrao desse
projeto acabou por fomentar nos meios militar e diplomtico sentimentos nacionalistas que
passaram a questionar a poltica de alinhamento aos EUA.

2.3 AUTONOMIA
Com o governo de Ernesto Geisel, o Brasil inaugurou uma nova fase de poltica
interna e externa; enquanto o regime militar dava seus primeiros passos rumo distenso,
procurava-se outorgar novos contedos poltica internacional do pas. Sob a gesto de
Antnio Francisco Azeredo da Silveira (1974/79), redefiniram-se as premissas da insero do
pas no sistema mundial. Os postulados fundamentais da ao internacional brasileira
compreendiam: o compromisso com os princpios da independncia, a igualdade soberana dos
Estados, a defesa da autodeterminao e no-interferncia nos assuntos internos e externos
dos Estados e o apoio soluo pacfica de controvrsias. Em busca de autonomia e
universalismo, o novo projeto de poltica internacional do Brasil pressupunha o fim do
alinhamento automtico aos Estados Unidos, o abandono dos condicionamentos ideolgicos
impostos pela Guerra Fria e a identificao com o Terceiro Mundo. Alm disso, surgiram
novos campos de coincidncia entre o MRE e as foras armadas que postulavam a ampliao

34

da autonomia do Brasil no campo da segurana: a redefinio das relaes militares com os

Estados Unidos, a negociao do acordo nuclear com a Alemanha e a expanso das
exportaes de equipamento blico de fabricao nacional.
Foram introduzidas nessa poca mudanas decisivas nas relaes com os Estados
Unidos, buscando-se a princpio alcanar outro nvel de entendimento com Washington que
permitisse substituir o alinhamento por uma relao especial. Com este objetivo, foi
assinado um Memorando de Entendimento (1976) com o secretrio de Estado Henry
Kissinger no qual se previa um mecanismo de consultas recprocas sobre temas de interesse
comum, a partir de reunies semestrais que deveriam outorgar um novo status ao dilogo
bilateral.
Essa iniciativa foi esvaziada no ano seguinte, quando a eleio de Jimmy Carter
alterou as prioridades da poltica internacional norte-americana, o que naturalmente afetou as
relaes com o Brasil. Suas campanhas pela defesa dos direitos humanos e da noproliferao nuclear foram motivo de fortes desavenas com o Brasil que, em desagravo s
presses norte-americanas, denunciou o acordo militar de 1952. O governo Geisel tambm
optou por desconsiderar o empenho de Washington para que fossem interrompidas as
negociaes de um acordo nuclear com a Alemanha. Em princpio, esses entendimentos
colidiam com o acordo nuclear Brasil-Estados Unidos, de 1972, para a construo da Usina
Angra I, o qual, por sua vez, foi denunciado pelo governo norte-americano em 1978, quando
este ratificou o Tratado de No-Proliferao Nuclear (TNP). Vale salientar que tal acordo,
diferentemente do que fora negociado com a Alemanha, no previa transferncia de
tecnologia, mas apenas de equipamentos. Para o governo Geisel, o projeto nuclear tornara-se
uma alta prioridade para viabilizar uma estratgia que vinculava desenvolvimento, segurana
e pragmatismo.
Aps um perodo de fortes tenses, as relaes entre ambos os pases adquiriram um
baixo perfil poltico, que persistiu at o final do governo Geisel. A manuteno de um
prudente distanciamento poltico de Washington, no impediu que ganhasse forma uma
agenda bilateral crescentemente complexa no campo econmico-comercial, na qual se
sobrepunham: o papel dos bancos norte-americanos no ascendente endividamento externo do
Brasil, o incremento das exportaes de produtos manufaturados e semimanufaturados
brasileiros para o mercado dos Estados Unidos e a competio pelo mercado brasileiro entre
empresas norte-americanas e de outros pases industrializados.
Durante o governo de Joo Figueiredo, as relaes com os Estados Unidos tambm
foram marcadas pela baixa sintonia poltica. Ainda que o Brasil tivesse condenado a invaso

35

sovitica do Afeganisto (1979), negou-se a aderir s sanes contra a URSS propostas na

ONU pelos EUA. A mudana de governo nos Estados Unidos tampouco favoreceu uma
reaproximao bilateral. Aps as expectativas geradas pela visita do presidente Reagan ao
Brasil em 1982, prevaleceu o desencontro entre os dois governos, o qual ganhou visibilidade
em trs temas: a poltica latino-americana- particularmente a centro-americana, as
controvrsias bilaterais em torno da cooperao militar e os contenciosos comerciais. O
Itamaraty observava criticamente a atuao dos Estados Unidos na Amrica Central,
deploraram publicamente a interveno promovida em Granada (1983) e se opuseram
proposta de criao de uma Organizao do Tratado do Atlntico Sul, que contaria com a
participao da Argentina e da frica do Sul.
O tema da cooperao militar envolvia o aspecto sensvel da transferncia de
tecnologia militar e cientfica, uma vez que o Brasil buscava ter acesso tecnologia nos
campos da microeletrnica, de materiais aeroespaciais e de balstica de longo alcance. Outro
ponto delicado dizia respeito ao projeto brasileiro de exportar blindados e aeronaves para o
mercado norte-americano. Do lado dos EUA, se bem havia interesse de participar na
emergente produo blica brasileira, Washington insistia em seu poder de veto sobre a venda
ou transferncia de produtos blicos a terceiros pases. Apesar destas diferenas, os dois
pases terminaram por assinar, em 1984, um "Memorando de Entendimento sobre Cooperao
Industrial-Militar". Entretanto, o contencioso comercial ganhou nova complexidade medida
que o Brasil se converteu em alvo de presses das autoridades norte-americanas contra a
poltica brasileira de reserva de mercado para a produo nacional de informtica. Somaramse ainda as discrepncias entre os dois pases em torno da nova agenda do GATT.
Nos primeiros anos da democratizao brasileira a poltica externa do pas seguiu as
mesmas linhas de ao adotadas nos anos anteriores. Contudo, o contexto de sucessivas crises
macroeconmicas, a fragilidade institucional interna e os condicionamentos internacionais
gerados pelos anos finais da Guerra Fria abalaram a continuidade desse projeto. Apesar de
mantidas as premissas essenciais de sua linha de ao, os primeiros anos de transio
democrtica corresponderam a um perodo de relativo retraimento para o Itamaraty.
Conservando suas proposies fundamentais, a diplomacia brasileira adquiriu mais substncia
poltica: aprofundaram-se os laos com a Amrica Latina particularmente com a Argentina
, reforaram-se as restries ao governo sul-africano e foram negociados novos acordos de
cooperao com a China e a Unio Sovitica.
Estas iniciativas foram acolhidas com pouca simpatia pelo governo norteamericano,
tornando as relaes do governo Sarney com os Estados Unidos frias politicamente e mais

36

complexas economicamente. Novos conflitos comerciais afloraram por conta da determinao

da administrao Reagan de iniciar, em setembro de 1985, uma ao legal contra a poltica de
informtica brasileira. A deciso norte-americana integrava um pacote de litgios comerciais
encetados com diferentes pases no caso do Brasil, questionavam-se os danos causados aos
interesses dos Estados Unidos, reivindicando-se uma legislao menos restritiva. Em 1988, o
governo norte-americano aumentou sua presso mediante a aplicao de sanes comerciais
produtos brasileiros, iniciativa posteriormente interrompida frente flexibilizao da posio
do Brasil. Somaram-se ainda novas discrepncias relacionadas legislao de patentes, a
medidas de proteo ambiental e s opes de poltica macroeconmica. Nesse contexto, no
foi possvel estabelecer um dilogo amistoso entre o governo Sarney e as administraes
Reagan e Bush.
O aumento das restries externas causadas pela crise da dvida externa levou a uma
concentrao das transaes comerciais brasileiras com os Estados Unidos. Nos anos 1980/84,
as vendas brasileiras para o mercado norte-americano saltaram de US$ 3,5 bilhes para US$
13 bilhes, sendo que no perodo 1976/82 o percentual das exportaes provenientes do Brasil
sujeitas a medidas protecionistas resultantes do endurecimento da poltica comercial norteamericana havia crescido de 40% para 65%.
O tema das patentes farmacuticas ganhou crescente visibilidade no perodo final do
governo Sarney em face das presses exercidas pelas empresas farmacuticas norteamericanas para que fosse modificada a legislao brasileira de proteo intelectual. Novas
ameaas de retaliao unilateral dos Estados Unidos despertaram reaes nacionalistas do
lado brasileiro. A criao do Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT), em 1985, levou
aglutinao de posies radicalizadas, compartilhadas tambm pelas Foras Armadas, que
defendiam a soberania tecnolgica.

Em nome de uma poltica nacional e autnoma

estabeleceu-se uma articulao entre as polticas pblicas nas reas da informtica, da

tecnologia nuclear e das patentes farmacuticas. O anncio do Representante Comercial do
governo norte-americano (USTR) de aplicao de sanes, previstas na Seo 301 de sua Lei
de Comrcio, em meados de 1988, alm de exacerbar esse tipo de posicionamento, abriu um
novo captulo de controvrsias bilaterais que se manteve at o final do governo Sarney.

2.4 AJUSTAMENTO
A partir de 1989, quando se consolida a democratizao brasileira, a poltica externa
do pas buscou ajustar-se aos novos tempos internacionais marcados pelo trmino do conflito

37

Leste-Oeste e uma veloz globalizao econmica. Para tanto, o governo de Fernando Collor
de Mello (1990/92) anunciou a inteno do Brasil de integrar a comunidade de democracias
de livre mercado, o que de fato significava a ruptura com o projeto de poltica externa
construdo desde os anos 70. Defendia-se a necessidade de transformar a poltica externa
numa ferramenta que ampliasse a competitividade internacional do pas e melhorasse suas
condies de acesso a mercados, crdito e tecnologia. Temas como meio ambiente, direitos
humanos e no-proliferao deveriam merecer posturas cooperativas que implicassem o
abandono de reaes defensivas ante as presses internacionais. No mbito econmico, era
apontado o esgotamento do modelo de crescimento autrquico e anunciado um conjunto de
reformas que envolvia: abertura comercial, liberalizao dos investimentos, privatizao de
empresas estatais e renegociao da dvida externa. A estabilidade e a modernidade seriam
acompanhadas por uma agenda internacional positiva que aproximaria o Brasil do grupo de
naes industrializadas e deixaria de lado sua identificao com o Terceiro Mundo.
Nos Estados Unidos, o envolvimento na crise centro-americana perdia legitimidade
medida que se desgastava o apelo ideolgico dos ltimos quarenta anos. Aps a eleio de
George Bush em 1989, o iderio conservador mantido pela administrao Reagan revelava
crescente esgotamento e logo se observou novo dilogo entre as duas superpotncias. O
governo sovitico anunciou, em 1988, a retirada de suas tropas do Afeganisto, e o cessarfogo em Angola abriria o caminho para que Cuba fizesse o mesmo na frica Austral. No ano
seguinte, foram definitivamente abalados os alicerces do conflito Leste-Oeste com a
derrubada do Muro de Berlim, a deposio do chefe de Estado da Romnia, a queda do
Partido Comunista na Tchecoslovquia e, finalmente, o anncio dos presidentes Bush e
Gorbachev de que a Guerra Fria havia chegado a seu trmino.
A condio de nica superpotncia sobrevivente outorgou aos Estados Unidos novas
responsabilidades. O exerccio de sua liderana mundial foi posto prova j em agosto de
1990, na Guerra do Golfo, quando foram desenvolvidas operaes militares por uma coalizo
ocidental anti-Iraque, sob o comando norte-americano, endossadas pelo Conselho de
Segurana das Naes Unidas. O episdio simbolizou a afirmao da superioridade
estratgica dos Estados Unidos e ganhou fora a idia de que essa primazia conduziria a uma
ordem internacional unipolar. Mesmo tendo em vista os novos rumos da poltica
internacional, o Brasil manteve-se margem da Guerra do Golfo, o que produziu uma
inevitvel decepo para o governo norte-americano.
Apesar de breve e desafortunado, o governo de Collor de Mello abalou o conjunto de
postulados da poltica externa brasileira vigente nos vinte anos anteriores. Mas na medida em

38

que se aprofundou a crise de autoridade interna, levando a que o governo Collor sofresse uma
definitiva interrupo a partir de outubro de 1992- quando Itamar Franco assumiu a
Presidncia- as novas propostas de insero externa so gradualmente desativadas. As
alteraes na rea da segurana internacional perderam impulso, o entusiasmo do discurso
oficial com a globalizao torna-se inexpressivo e as reformas econmicas que visavam
liberalizao da economia brasileira foram seletivas e menos abrangentes. Reforou-se a
identidade do Brasil como nao continental, com interesses mltiplos na globalizao da
economia mundial e um ator destacado no processo de regionalizao hemisfrica. Tornaramse temas privilegiados da agenda diplomtica: o aprofundamento do MERCOSUL, o projeto
de criao de uma rea de Livre Comrcio Sul-Americana, a aproximao a outras potncias
regionais China, ndia e Rssia e a despolitizao das relaes com os Estados Unidos.
A partir da administrao Bill Clinton (1993), ganharam espao os propsitos
idealistas da poltica externa norte-americana com a exaltao da defesa da democracia e da
economia de mercado. Na Amrica Latina, o incio dos anos 90 anunciava um perodo
florescente de cooperao econmica e paz interdemocrtica. Prosperaram negociaes
bilaterais que sepultavam antigas disputas fronteirias, expandiram-se as medidas de
confiana e observaram-se iniciativas de integrao econmica que respondiam,
simultaneamente, a impulsos associativos e a orientaes seletivas. A associao entre
integrao regional e abertura econmica d origem ao conceito de regionalismo aberto,
que procura diferenciar os novos esquemas regionais daqueles que no passado haviam se
frustrado devido vigncia de polticas protecionistas. No mbito interamericano, depois da
negociao do Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte (NAFTA), em vigncia a
partir de 1994, foi lanado o processo negociador para a formao, em 2005, de uma rea de
Livre Comrcio das Amricas (ALCA).
nesse contexto que se inaugura o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995),
favorecido internamente pela estabilizao econmica lograda com o Plano Real no governo
anterior. Renovadas expectativas de credibilidade e prestgio internacional, com base no xito
da poltica econmica, tornaram-se essenciais para a insero externa brasileira. A diplomacia
presidencial converteu-se, ento, em um valioso meio para incrementar relaes pblicas de
alto nvel com os pases industrializados e um instrumento para consolidar o MERCOSUL,
alm de aprofundar os vnculos com a Amrica do Sul e gerar um dilogo poltico positivo
com os Estados Unidos.
Igualmente,

governo

de

Fernando

Henrique

procurou

desenvolver

um

relacionamento amistoso com os Estados Unidos. Uma agenda contenciosa cedeu lugar a uma

39

interao cordial entre os mandatrios dos dois pases enquanto a aprovao da Lei sobre
Propriedade Intelectual pelo Congresso brasileiro, em 1996, enterrava a questo de maior
divergncia bilateral nos anos anteriores.
No obstante, as tenses no campo econmico-comercial somadas s perspectivas
desencontradas quanto ao ordenamento internacional do ps-Guerra Fria logo puseram em
evidncia os limites da reaproximao entre os dois pases. Desde a tica norte-americana, os
esforos demonstrados pelo Brasil para ajustar-se s orientaes neoliberais dominantes em
Washington, apregoadas para toda a Amrica Latina, revelavam-se insatisfatrios.

Nos

terrenos poltico e de segurana internacional, os novos tempos da unipolaridade, que

consolidavam a liderana mundial dos Estados Unidos, traziam luz uma realidade que, ao
invs de abrir novas oportunidades, reduziram a margem de manobra da diplomacia brasileira.
Estes temas sero analisados com maior profundidade na terceira parte desta tese.

2.5 AFIRMAO
Desde o incio de seu primeiro perodo, o governo Lula esteve fortemente associado
idia de mudana, que trouxe como uma de suas conseqncias a configurao de uma etapa
afirmativa no dilogo com os Estados Unidos. Inevitavelmente, as prioridades da poltica
externa norte-americana afirmadas a partir do11 de setembro de 2001 tiveram um impacto nas
relaes com o Brasil. O componente de mudana no vnculo bilateral foi menor e mais
gradual do que os dois pases esperavam. De sada, em lugar de oferecer apoio luta global
contra o terror, o Brasil props o incio de uma luta global contra a pobreza, deixando claro
sua disposio limitada de envolver-se na cruzada antiterrorista liderada por Washington. A
irrelevncia do Brasil no desenho estratgico traado pela administrao Bush difundido
amplamente em 2002 parecia acompanhar a marginalidade outorgada para toda a Amrica
Latina frentes as novas urgncias de Washington.3
Ao herdar uma agenda previamente armada, o governo Lula manifestou logo sua
inteno de introduzir mudanas nesse relacionamento, buscando imprimir-lhe uma marca
afirmativa, com sentido pragmtico. A maior preocupao era provar a falta de procedncia
do alarme gerado pela assuno de um lder de esquerda, interpretada pr-conteitualmente
pelo establishment de Washington como a incio de uma era na qual o antiamericanismo seria
o tom dominante em Braslia. Para tanto, o primeiro esforo do governo Lula foi o de dissipar
as apreenses de que sua identidade partidria fosse conduzir a uma gesto radicalizada que
3

Veja, 5 de fevereiro de 2003.

40

olocasse em questo os valores defendidos pela comunidade de negcios e pelas autoridades

governamentais norte-americanas. Logo, a preocupao do governo do PT foi revitalizar as
comunicaes bilaterais entre o Planalto e a Casa Branca, com o propsito de assegurar um
dilogo interpresidencial entre os mandatrios dos dois pases, acompanhado pela
identificao de interesses comuns aos mbitos econmico, poltico e mesmo de segurana.
Durante esta etapa as diferenas entre ambos os pases no terreno da poltica mundial
tendero a manter-se e mesmo a se aprofundar diante das prioridades estratgicas globais dos
Estados Unidos traadas a partir do 11 de setembro. Buscando traar um caminho prprio- e
at certo ponto alternativo - de ao o Brasil deu nova nfase defesa do multilateralismo
para o tratamento de situaes de crise de segurana e poltica internacional. Tambm se
tornou uma preocupao de sua poltica externa ampliar o dilogo poltico com outras
potncias intermedirias como frica do Sul e ndia e com potncias mundiais como a China
e a Rssia.
Durante os primeiro e segundo governo Lula as afinidades entre Braslia e
Washington foram eventualmente encontradas em relao agenda regional, particularmente
em situaes nas quais as instituies democrticas se encontraram em condio de risco. Mas
tambm afloraram novas diferenas, como se observou no episdio de Honduras em 2009.
Como ser analisado posteriormente, em temas de segurana e poltica mundial apareceram
posies convergentes e dissonantes. Enquanto as relaes interestatais se tornaram ainda
mais complexas, os vnculos intersocietais se ampliaram notoriamente. A consolidao
democrtica no Brasil a partir dos anos 90 levou ao fortalecimento de movimentos e
organizaes no-governamentais comprometidos com a proteo dos direitos humanos e do
meio ambiente e uma das conseqncias da eleio de Lula em 2003 foi a ampliao do peso
poltico das causas defendidas por esses grupos dentro da sociedade e do governo.

41

3 O RELACIONAMENTO BRASIL-ESTADOS UNIDOS NA PS-GUERRA FRIA

3.1 O QUADRO INTERNACIONAL SOB O IMPACTO DA QUEDA DO MURO

Em 1989 foram definitivamente corrodas as bases do conflito Leste-Oeste. O

processo de distenso, e a lenta abertura dos pases centro-europeus, aceleraram-se com a
derrubada do muro de Berlim, a deposio do Chefe de Estado na Romnia e a queda do
Partido Comunista na Tchecoslovquia. Em dezembro daquele ano, os presidentes Bush e
Gorbachev anunciaram em Malta o fim da Guerra Fria e logo, realizou-se em Paris a
Conferncia de Segurana e Cooperao Europia, que levou dissoluo do Pacto de
Varsvia. Na assinatura dos acordos Start-I e II (1991 e 1993) reduziu-se o nvel das
paridades militares com significativa diminuio dos arsenais nucleares norte-americanos e
russos. Estas negociaes foram acompanhadas de expectativas de novos compromissos no
campo do desarmamento.
Enquanto o mundo se despedia da bipolaridade, uma sucesso de eventos relevantes
abriu o cenrio do ps-Guerra Fria. Durante o ano de 1990 assistiu-se reunificao da
Alemanha, ao anncio do fim do apartheid na frica do Sul e invaso do Kuwait pelo
Iraque. O status de nica superpotncia sobrevivente outorgou aos Estados Unidos novas
responsabilidades e o exerccio de sua liderana mundial foi posto prova j em agosto de
1990, quando o Iraque invadiu o Kuwait. Em janeiro de 1991, desencadearam-se operaes
militares por uma coalizo "ocidental" anti-Iraque, sob o comando norte-americano,
endossadas pelo Conselho de Segurana das Naes Unidas. O episdio simbolizou a
afirmao da superioridade estratgica dos Estados Unidos aps o fim da Guerra Fria
ganhando fora a idia de que esta primazia conduziria a uma ordem internacional unipolar.
A partir do incio da administrao Clinton (1993), os objetivos da poltica externa
norte-americana tornam-se mais difusos. Destacam-se os propsitos idealistas, com a
exaltao dos valores americanos e universais e a defesa da democracia e da economia de
mercado tornaram-se as metas principais da poltica internacional do pas. Ao mesmo tempo,
Washington manifestava maior hesitao perante a hiptese de intervenes militares, como
se observou nos casos da ex-Iugoslvia (1994-5), Somlia (1993), Haiti (1994) e Iraque (1996
e 1998).
O novo cenrio mundial tornou-se propcio aos regimes de no-proliferao: aps duas
dcadas de negociaes, em 1993 foi concluda a Conveno de Proibio de Armas
Qumicas, sendo logo assinado, por cerca de 100 pases, um Acordo Internacional para a

42

Proibio de Minas Antipessois, em 1995 foi prorrogada por tempo indeterminado a vigncia
do Tratado de No-Proliferao de Armas Nucleares (TNP) (Trs anos depois, apenas cinco
pases (ndia, Paquisto, Israel, Cuba e Coria do Norte) continuavam margem do TNP).
Ao longo da dcada de noventa, o panorama europeu foi marcado por duas dinmicas
simultneas. A antiga rbita socialista e a URSS, formada por oito Estados, revelavam uma
tendncia fragmentao, subdividindo-se em mais de 20 naes. Por outra parte, a
Comunidade Econmica Europia ampliou o nmero de membros e aprofundou seu processo
de integrao. O Tratado de Maastricht, assinado em 1992, selou a deciso de criar uma
moeda comum e de constituir uma Unio Europia. Estes compromissos originaram
diferentes reaes no mbito europeu. Sua confirmao foi matria de prolongadas
negociaes comunitrias. Ao mesmo tempo, na regio dos Balcs, observava-se uma
tendncia ao conflito. A imploso da exIugoslvia exacerbou divises tnicas e religiosas,
que conduziram a uma rpida escalada militar. Em 1992, a ecloso da Guerra na Bsnia entre srvios, bsnios e croatas iniciou um quadro dramtico de flagelo e de perseguio a
populaes locais, o que se repetiria posteriormente em Kosovo (1998).
Os novos conflitos substituram as antigas confrontaes, que haviam ameaado a paz
mundial em dcadas anteriores e junto a expectativa inicial de que a ONU ampliaria sua
atuao nestes conflitos, aumentou-se o nmero e redefiniu as misses de suas Operaes de
Paz. Das 13 operaes realizadas entre 1989 e 1995, 12 destinaram-se a lidar com conflitos
internos. Simultaneamente, ficou evidente em alguns casos a incapacidade da ONU para
prevenir este tipo de crise, o que abriu espao para o protagonismo da OTAN nos Blcs. Nos
ataques ao governo de Belgrado (1999), esta Organizao demonstrou a disposio de exercer
seu poderio militar quando julgasse conveniente e necessrio.
Ainda como um sinal de novos tempos, mudanas decisivas foram observadas no
Oriente Mdio, na sia e na frica Austral. Em 1994 superou-se a crise no Oriente Mdio,
com o Tratado de Paz, no qual Israel reconheceu o Estado Palestino. Na sia, destacou-se o
impacto das transformaes econmicas na China, cada vez mais convergentes com as leis da
economia de mercado. Na frica do Sul, o fim do regime do apartheid abriu as portas para a
democracia, culminando em 1994 com a eleio de Nelson Mandela para presidente.
Com o fim da Guerra Fria, um conjunto de novos temas ganhou relevncia na agenda
internacional; considerados como problemas globais, estas questes ampliaram a mobilizao
da opinio pblica internacional. Interpretados como motivo de ameaa ou risco para todo o
planeta, estes temas levaram proliferao de organizaes no-governamentais (ONGs),
dedicadas a informar, denunciar e controlar seus efeitos junto a governos e organismos

43

multilaterais. Foi assim que os problemas de proteo ambiental, direitos humanos,

migraes, trfico de drogas, terrorismo e comrcio ilegal de armas adquiriram particular
importncia nos foros mundiais.
Iniciou-se um novo ciclo de grandes conferncias, para o debate de enfoques e
tratamentos comuns da nova agenda. Em 1992 realizou-se no Rio de Janeiro a Conferncia da
ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento; no ano seguinte, em Viena, teve lugar a
Segunda Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos; em 1994 realizou-se a Conferncia
do Cairo sobre Populao e Desenvolvimento; em 1995, em Pequim, a Quarta Conferncia
Internacional sobre a Mulher; em 1997 uma nova reunio sobre temas ambientais - enfocando
a questo climtica teve lugar em Kyoto. Em todos os casos, a participao de quase duas
centenas de pases foi acompanhada pela presena macia de representantes de ONGs de todo
o mundo. Surgia a expectativa de que o multilateralismo seria fortalecido, criando condies
para o surgimento de uma "governabilidade global". As organizaes vinculadas a questes
econmicas e de segurana deveriam ampliar sua participao como guardis da paz, da
estabilidade econmica e da definio dos parmetros no tratamento de temas globais.
Freqentemente se considerou que o tratamento destas questes j no competia aos
estados nacionais, devendo merecer um controle jurdico e moral de alcance global. Tambm
se ampliou o espao da diplomacia coercitiva muitas vezes utilizada no mbito de
negociaes comerciais e a medida que os ventos da globalizao abalavam os alicerces dos
estados nacionais, o mundo do ps-Guerra Fria foi gerando novas tenses.
No campo econmico, a globalizao criou um cenrio, antes desconhecido, de
vnculos financeiros, comerciais e de investimentos, o que foi acompanhado por um novo
padro de competio econmica em todo o mundo no qual as empresas transnacionais
superaram todos os recordes de produo e comercializao motorizada por uma
extraordinria mobilidade de fluxos financeiros entre pases.

No mbito comercial, a

institucionalizao de regras comuns levou assinatura do acordo de criao da Organizao

Mundial de Comrcio (OMC) em 1994, em substituio ao GATT.
Enquanto a globalizao financeira aprofundou a ligao entre mercados, aumentaram
as condies de risco em momentos de crise. As conseqncias deste tipo de interconexo
puderam ser sentidas em ocasies como a crise mexicana (1994), a crise asitica (1997) e a
crise russa (1998). Os pases latino-americanos tornaram-se especialmente vulnerveis aos
vaivns das transaes internacionais com ativos financeiros, devido fragilidade fiscal e
externa de suas economias.

44

3.2 O NOVO CONTEXTO INTERAMERICANO E A PARTICULARIEDADE SULAMERICANA

Na Amrica Latina o incio dos anos 90 anunciou um perodo de democracia,
cooperao econmica e paz. Prosperaram negociaes bilaterais, que sepultaram antigas
disputas fronteirias, surgiu um conjunto de medidas de confiana mtua e observaram-se
novas iniciativas de integrao econmica, que responderam simultaneamente a impulsos
associativos e a orientaes seletivas. A ligao entre a integrao regional e a abertura
econmica deu origem ao conceito de "regionalismo aberto", que procurou diferenciar os
novos esquemas regionais daqueles que, no passado, haviam se frustrado devido vigncia de
polticas protecionistas.
A expanso das associaes econmicas estimulou uma nova agenda de negociaes
internacionais para a regio. Mencionem-se os entendimentos da Unio Europia com os
diferentes agrupamentos e / ou pases e as negociaes iniciadas com o governo norteamericano, a partir do Tratado de Livre Comrcio (NAFTA), assinado em 1992 entre os
Estados Unidos, o Mxico e o Canad. Na Reunio de Cpula de Miami (dezembro de 1994)
foi iniciado o processo negociador para a formao, em 2005, de uma rea de Livre
Comrcio das Amricas (ALCA).
J na etapa final da Guerra Fria, a simultaneidade da onda de democratizao com o
incremento de iniciativas de coordenao poltica havia inaugurado uma nova etapa para a
diplomacia presidencial na regio. Surgiu um calendrio intenso de reunies de chefes de
Estado, convocadas pelo "Grupo dos 8" que logo se tornou o Grupo do Rio, pelas
Conferncias Ibero-Americanas, as Cpulas Hemisfricas e as agendas das agrupaes subregionais de integrao econmica. Neste contexto, as mudanas no contexto mundial
influenciaram as opes polticas e econmicas na Amrica do Sul. O desgaste progressivo da
polarizao ideolgica da Guerra Fria fortaleceu a via democrtica na regio. O surgimento de
novos regimes no Cone Sul se inscreveu na chamada "terceira onda" de democratizao, que
ocorreu em varias partes do planeta. Destaquem-se os governos de Ral Alfonsin (1983-89)
na Argentina, de Jos Sarney (1985-90) no Brasil, de Jlio Maria Sanguinetti (1985-90) no
Uruguai, de Patrcio Aylwin (1989-93) no Chile e de Andrs Rodrguez no Paraguai (19891993).
O retorno vida democrtica limitou o espao de atuao das Foras Armadas o que
trouxe como uma de suas consequncias a progressiva desativao de hipteses de conflito

45

entre naes vizinhas. Em todos os casos, o fim de regimes autoritrios foi acompanhado de
maior disposio para a cooperao poltica e integrao econmica intraregional. Na virada
dos anos noventa, eleies livres levaram ascenso de Carlos Saul Menem (1989-99) na
Argentina, de Fernando Collor de Mello (1990-92) no Brasil, de Luis Lacalle (1990-95) no
Uruguai, de Eduardo Frei (1994-98) no Chile e de Juan Carlos Wasmosy (1993-98) no
Paraguai.
A partir desta poca, uma onda de reformas econmicas de sentido liberalizante se
ampliou, em busca da estabilidade monetria, da abertura comercial e da desregulamentao
da atividade econmica. A sintonia entre os novos contextos polticos e econmicos internos
favoreceu o aprofundamento do processo de integrao do MERCOSUL.
A literatura que aborda o relacionamento interamericano como parte de um projeto de
poder de amplo alcance coincide em dois pontos; o primeiro de que sua preeminncia sobre a
regio apesar de haver passado por variaes est inspirada e fundamentada pela Doutrina
Monroe, o segundo de que em raros momentos esta deixou de estar marcada por uma postura
negligente vis a vis a comunidade latino-americana.4 A caracterizao da Amrica Latina
como uma esfera de influncia que em diversas ocasies guardou semelhana com a de uma
zona colonial, informal, que precede a Guerra Fria e se preserva apos sua finalizao, tambm
constitui um argumento recorrente, o que refora a sua condio de subordinao estratgica,
quintal trazeiro e rea de repetidas intervenes.
Do ponto de vista estrutural, o relacionamento dos EUA com os pases da regio
esteve pautado por marcadas assimetrias e um isolamento relativo de outros contextos
externos, reforada por trs fatores: i) o poder coercitivo dos interesses norte-americanos na
regio, ii) a limitada capacidade de articulao coletiva de polticas defensivas entre os pases
da rea e iii) o papel estabilizador exercido pelos Estados Unidos em situaes de conflitos
intra e interestatais. O fato de que a presena dominante de Washington pde manter-se por
mais de 60 anos a custos relativos baixos, graas em grande medida irrelevncia estratgica
latino-americana, explica o contedo negligente, inconsistente e errtico da poltica aplicada
na regio.
O costume de intervir significou uma relativizao de fato da soberania dos Estados
da regio, tratando-se de um direito auto-assegurado, livremente exercido pelas sucessivas
4

Ver: GREEN, David. The containment of Latin America: A history of the myths and realities of the good
neighbor policy, Chicago, Quadrangle Books, 1971. Ver tambm: SAULL, Richard. El lugar del sur global
en la conceptualizacin de la guerra fra: desarrollo capitalista, revolucin social y conflicto geopoltico. In:
SPENSER, Daniela (coord.). Espejos de la guerra fra: Mxico, Amrica Central y el Caribe, Mxico,
CIESAS, 2004.

46

administraes norte-americanas aps a fase de imperialismo colonialista dos primeiros anos

do sculo XX.5 Impe-se aqui o atual debate sobre o modelo de imprio a ser aplicado aos
Estados Unidos, qual o seu grau de exepcionalismo e como se diferencia a ideia do uso de um
poder imperial que tornava legtimo a interveno e fazia desta mesma um exerccio
benevolente de autoridade e responsabilidade. Em qualquer caso, a identificao desta poltica
com o de uma projeo hegemnica tornou-se o vis explicativo mais indicado para o tipo de
interao estabelecido entre Washington e os pases latino-americanos a partir dos anos 30.
Ao longo dos 45 anos do conflito leste-oeste, apesar de marginal, a Amrica Latina foi parte
ativa do conjunto de organismos multilaterais que outorgaram uma faceta institucional
liderana dos Estados Unidos assegurando lha sustentao e legitimidade. A instituio do
Sistema Interamericano conferiu um mbito especfico para que o hegemon exercesse- em
bases consensuais e pouco conflitivas - sua autoridade, apoiado por um conjunto de estados
mais fracos- com o qual compartilhava a identidade americana.
Mas o poder de interveno dos Estados Unidos na Amrica do Sul reduziu-se
notavelmente na etapa final da Guerra Fria, em funo do desaparecimento da convergncia
ideolgica construda nos anos dourados do conflito leste-oeste. No obstante, o imprio
conservou sua capacidade coercitiva exercida atravs de seu poder de presso e de agenda,
logrando gerar uma iluso de comunho de interesses na primeira dcada do ps-Guerra Fria.
Nos anos 90, os Estados Unidos contriburam para aprofundar a especificidade sulamericana no contexto latino-americano, estimulando uma diferenciao baseada em
preferncias econmico-comerciais que posteriormente passaram a se projetar em temas de
segurana. Aps a formao de uma rea de livre comrcio com o Mxico e o Canad em
1994 foi institudo um regime de preferncias com os pases do Caribe e a Amrica Central
(2005) e a formao do Comando Norte (2002). fragmentao entre o norte e o sul da
Amrica Latina, somou-se o impacto causado pela securitizao da agenda hemisfrica a
partir do 11 de setembro. A partir de ento estabelecida uma diferena entre o que se
considera uma zona de segurana, que cobre os territrios do Mxico, Amrica Central e
Caribe, e a preservao de uma rea de influncia que abarca a Amrica do Sul, com exceo
da Colmbia cuja vinculao estratgica com Washington segue o padro do primeiro
modelo.6 Os pases que integravam a zona de segurana j no dispunham de autonomia uma
5

Esta etapa inaugura-se com a vitria norte-americana na guerra contra a Espanha em 1898 com a ocupao a
das Filipinas, Guam, Samoa e Porto Rico.
6
HIRST, Monica. Seguridad regional en las Amricas. In: Friederich-Erbert-Stiftung (FESCOL), La seguridad
regional en las Amricas. Enfoques crticos y conceptos alternativos, Bogot, Wolf Grabendorff editor,
2003.

47

vez que suas respectivas polticas de defesa obedeciam em sua totalidade s premissas
estratgicas norte-americanas. As ameaas que provinham destas reas passaram a representar
um tema de segurana pblica nos Estados Unidos, como se deu com respeito ao problema
das maras, e do narcotrafico.7
Com o tempo a evoluo das relaes Mxico-EUA passou a representar o captulo de
maior reverso de expectativa no contexto interamericano. Um horizonte de integrao que
parecia constituir a culminao de um entrelaamento econmico e de um progressivo
enquadramento do sistema poltico mexicano s regras do liberalismo se converteu numa
humilhante getotizao da nao azteca, cujos indicadores sociais tornaram-se cada vez
mais distantes das previses relativas ao impacto do NAFTA do incio dos anos 90. No caso
dos pases sul-americanos, conservou-se uma relativa autonomia que oscilaria de acordo com
as preferncias de poltica externa de cada pas.8
Quando se volta um pouco atrs se observa que a deteriorao das relaes entre os
EUA e a Amrica do Sul alcanou seu pior momento na dcada de 80. Os anos seguintes,
entretanto, foram de recomposio com vistas construo de uma agenda cooperativa nos
campos econmico-comercial, de segurana e poltica internacional. O entusiasmo geral nos
primeiros anos do ps-Guerra Fria pelas instituies e os regimes multilaterais criou novas e
positivas expectativas para a Organizao dos Estados Americanos.

Iniciativas com o

lanamento do Compromisso de Santiago com a Democracia e a renovao do Sistema

Interamericano (1991), foram ilustrativos nesta direo. Os temas de destaque dos novos
tempos da agenda hemisfrica foram: comrcio regional, defesa da democracia, proteo aos
direitos humanos e segurana coletiva.9
As primeiras expectativas, nos anos 90 foram, portanto de que os tempos de
estremecimentos observados durante a segunda Guerra Fria (1979-89) seriam substitudos por
um relacionamento de indito entendimento com a maioria das naes sul-americanas. A
iluso de que uma nova era de dilogo interamericano havia instalado de forma definitiva
esteve estreitamente associada ao predomnio de segmentos liberais-institucionalistas no

As maras so coletividades integradas principalmente por jovens centro americanos que emigraram aos
Estados Unidos procurando melhores condies de vida. Nos Estados Unidos, especialmente em Los
Angeles, no encontraram a integrao que desejavam e foram marginalizados.
Ver: RUSSELL, Roberto y CALLE, Fabin. La periferia turbulenta como factor de la expansin de los
intereses de seguridad de Estados Unidos en Amrica Latina. In: HIRST, Monica (comp.). Crisis de estado e
intervencin internacional, Buenos Aires, Edhasa, 2009.
Ver: HIRST, Monica. Democracia, seguridad e integracin. Amrica Latina en un mundo en transicin,
Buenos Aires, Grupo Editorial Norma, 1996.

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comando da poltica externa norte-americana.10 Do lado sul-americano a combinao dos

processos de democratizao com o de liberalizao econmica contriburam para alimentar
este otimismo, ritualizado nas reunies de Cpula presidenciais institudas pela administrao
Clinton.
Ao longo dos anos 90, foram diversos os exemplos que revelavam a convergncia
entre ambas as partes na valorizao dos regimes e instituies internacionais. Destacam-se
iniciativas como o Protocolo de Kyoto (1997), a criao da Organizao Mundial de
Comercio (1995), o Protocolo de Ottawa sobre minas anti-pessoais (1992) o Regime AntiMissilistico (1992) e a criao da Corte Criminal Internacional (1998).

Neste mesmo

contexto, pases como a Argentina e o Brasil cederam s presses de Washington aderindo ao

Tratado de No Proliferao e coordenaram com Washington aes no mbito regional como
a negociao de Paz entre Equador e Peru e a conteno de foras antidemocrticas no
Paraguai. A regio parecia disposta, portanto a endossar e ser parte de uma ordem
hegemnica consensual institucionalizada.
neste contexto que se destaca a Amrica do Sul, em especial os seus contrastes com
outras regies em desenvolvimento, no que diz respeito s condicionamentos impostos por
passados coloniais. Os estados sul-americanos foram parte da primeira onda de
descolonizao, integrando a cadeia de processos de formao e consolidao de Estados
nacionais que tiveram lugar no sculo XIX. Alm de constiturem um segmento do mundo
ocidental, no estiveram sujeitos aos desafios experimentados pela maioria dos Estados
africanos e asiticos, de construrem suas nacionalidades durante a Guerra Fria. Esta
especificidade levou a que os pontos de vinculao e identificao dos pases sul-americanos
com o Terceiro Mundo fossem mais fludos em temas econmicos e/ou sociais do que nos
campos da poltica e da segurana internacional. Ao mesmo tempo, esta regio que ocupou
um lugar marginal na disputas leste-oeste, manteve sua insero no sistema mundial atrelada
a sua condio de rea de influncia dos Estados Unidos estabelecido desde a Segunda
Guerra Mundial.
A anlise da insero internacional da Amrica do Sul deve contemplar aspectos
relativos sua etapa formativa como a de sua presena atual. Sero sublinhados aqui seis
elementos identitrios: o primeiro, a combinao de vocaes para a paz e o conflito que so
encontradas nesta regio desde o perodo de formao das nacionalidades sul-americanas; a
segunda refere-se a sua especificidade no mbito do grande Sul, a terceira considera o peso
10

Ver: CORRALES, Javier and FEINBERG, Richard E. Regimes of Cooperation in the Western Hemisphere:
Power, Interests, and Intellectual Traditions, International Studies Quarterly, vol. 43, 1999, p. 1-36.

49

do relacionamento com os Estados Unidos desde as primeiras dcadas do sculo XX e sua

evoluo mais recente; o quarto ponto aborda o tipo de impacto sobre a Amrica do Sul
causado pelo processo de globalizao e a projeo da ideologia anti-estatista propagada na
imediata ps-Guerra Fria; o quinto aspecto sublinhando diz respeito a evoluo polticainstitucional da regio nos ltimos 20 anos marcado por dinmicas de democratizao,
finalmente o sexto elemento remete ao mbito das relaes intra-regionais em suas dimenses
poltica e de segurana.
A Amrica do Sul corresponderia a uma anomalia quando se busca incluir a regio
nos estudos de poltica internacional sobre a guerra; um sistema que foge aos padres
principalmente a partir de sua evoluo poltica no sculo XX.11 Havendo desenvolvido uma
dinmica prpria de relacionamento intra-regional, a Amrica do Sul manteve durante o
sculo XIX um padro bastante semelhante aos que se observam no mbito europeu quanto
ao binmio guerra e paz, a formao de alianas e a valorizao do equilbrio de poder como
uma fonte de estabilidade regional. Seria no sculo XX, entretanto que a regio se tornaria
um sistema atpico, rotulado por Kalevi Holsti como uma zona de paz negativa. Se por um
lado, se destaca uma cultura de mediao e harmonizao de conflitos - atravs de um uso
intensivo da arbitragem graas a qual pouco se modificou a demarcao de fronteiras desde
o ltimo quarto do sculo XIX; por outro, constitui um caso de paz precria. Marcada por
escaladas de militarizao que no conduzem a confrontao direta mas a muitos
rompimentos de relaes diplomticas, esta rea apresenta chances reduzidas de tornar-se
uma comunidade pluralstica de segurana, apesar de avanos importantes na sub-regio do
Cone Sul.12 Seguindo a mesma linha de argumentao, Ariel Kacowicz classificou a zona
sul-americana como de paz estvel, apontando as diversas razes que explicariam a
impossibilidade de que seus conflitos territoriais se transformem em guerras internacionais-13
Estas seriam:

1) o efeito da democratizao;
2) a busca do desenvolvimento econmico;
3) integrao econmica e interdependncia;
4) um consenso normativos sobre a soluo pacfica de conflitos;
11

Esta percepo foi especialmente desenvolvida por HOLSTI, Kalevi Analyzing an anomaly: War, Peace and the
State in South America em The State, War and the State of War, Cambridge University Press, 1996.
12
HOLSTI, Kalevi. Analysing an anomaly: War, Peace and the State in South America, op.cit.
13
KACOWICZ, Arie M.. Zones of Peace in the Thirld World. South America and West Africa in Comparative
Perspectives, USA: State University of New York Press, 1998.

50

5) o papel pacificador dos Estados Unidos e do Brasil;

6) um balano de poder regional;
7) ameaas externas aos pases da regio;
8) isolamento geogrfico, irrelevncia e impotncia econmica e;
9) satisfao com o status quo territorial. 14 A combinao destes fatores leva a
que o Estado na Amrica do Sul seja percebido como um meio termo entre
uma estrutura institucional slida de exerccio da autoridade e outra frgil
carente de instrumentos operativos.

Tanto Holsti como Kacowicz desenvolveram suas argumentaes sugestionados

internacionalmente pelos primeiros anos do ps-Guerra Fria e regionalmente pelas
expectativas que a democratizao no Cone Sul e o MERCOSUL geraram de cooperao
poltica e de segurana. Um terceiro estudo, que tambm isola o espao sul-americano como
um sistema de segurana, de Buzan e Weaver, desenvolvido mais recentemente j menciona
a diferena entre as sub-regies andina e do Cone Sul, contrastando o impacto causado pela
guerra na Colmbia e aquele produzido pelo MERCOSUL. Ao mesmo tempo, estes autores
no consideram fundamentais as transformaes entre o perodo prvio e posterior a Guerra
Fria, tratando-se de uma tpica comunidade de segurana regional, ... marcada por tenses
sociais domsticas e instabilidade poltica, o derramamento de rivalidades regionais e de
processos transnacionais e intervencionismo de grandes potncias principalmente dos Estados
Unidos.15 Se bem todos estes autores refiram-se longa lista de conflitos e rivalidades
passadas e presentes na Amrica do Sul, o peso atribudo a esta agenda no a mesma.16
O segundo ponto diz respeito identificao da Amrica do Sul como parte de um Sul
global. Talvez seja este o mbito para o qual a especificidade desta regio na Amrica Latina
seja menos perceptvel. Desde uma viso terceiromundista esta diferenciao irrelevante
frente ao fato de que a maioria dos pases latino-americanos tenha pertencido s mesmas
potncias europias, tenha suas populaes formadas a partir de etnias semelhantes e/ou
idnticas, tenha participado de um nico processo de descolonizao nas primeiras dcadas
do sculo XIX, seja reconhecida como o foco de irradiao do iderio desenvolvimentista
14

Ibid, pp. 68-69

BUZAN, Barry and WEAVER, Ole. South America: an under-conflictual anomaly? In: Regions and Powers,
Cambridge University Press, 2002, p. 309.
16
O estudo de maior destaque relativo agenda de conflitos y antagonismos interestatais na Amrica Latina de David
Mares, na qual o ator questiona a utilizao do conceito de paz inter-democrtica para a regio. Ver, MARES,
David. Violent Peace: Militarized Interstate Bargaining in Latin America, New York: Columbia University Press,
2001.
15

51

formulado pela CEPAL, atue como uma unidade (o GRULA) nos principais espaos
multilaterais e enfrente de forma imediata os custos da dominao norte-americana. De fato,
para o mundo em desenvolvimento a principal diferenciao observada no se d entre o
norte e o sul da Amrica Latina, mas sim entre o Brasil e o resto dos pases da regio. Este
destaque se explicaria por um conjunto de fatores tais como:

a) aspectos histricos e tnicos - na qual a presena da cultura africana representa

um dado significativo;
b) dimenses fsicas e materiais;
c) a visibilidade internacional de uma diplomacia econmica durante a segunda
metade do sculo XX acompanhada por uma atuao no mbito internacional
em temas globais - como meio ambiente e desarmamento;
d) os esforos mais recentes de projetar-se como uma potncia regional em
iniciativas de coordenao com outros semelhantes como a ndia e a frica do
Sul.

Do lado latino-americano a identidade Sul, apesar dos flagrantes indicadores sociais e

econmicos da regio, sempre esteve mais vinculada ao terreno da formulao poltica do que
ao universo de fatores constitutivos estruturais. Ser parte do Terceiro Mundo mais do que
uma constatao generalizada de realidade, foi uma deciso do peronismo nos anos 50, do
neutralismo brasileiro no incio da dcada de 60, do tereceiromundismo mexicano e do
pragmatismo responsvel do Brasil - ambos concebidos nos anos 70. Como j foi
mencionado, o fato de que os pases desta regio tenham construdo suas nacionalidades 120150 anos antes do que as ex-colnias africanas e asiticas ajudam a explicar este diferencial
de identidade. Outros elementos esclarecedores podem ser encontrados quando se observa o
poder ainda conservado pelas antigas metrpoles europias sobre estes pases; seja pela
importncia de seus mercados, por sua capacidade de absoro imigratria (como soluo
demogrfica e econmica) somado influncia que exercem sobre a viso de mundo das
elites ps-colonizadas. Tanto em termos culturais como econmicos e polticos, a presena
norte-americana na rea latino e sul-americana s pode ser comparvel quela que se
encontra em pases que se destacaram por sua importncia estratgica para Washington
durante a Guerra Fria, com, por exemplo, foi o caso da Coria do Sul. Convm aqui passar
para o ponto seguinte deste argumento.

52

O terceiro aspecto sublinhado refere-se preeminncia dos Estados Unidos na

Amrica do Sul. O sentido assimtrico desta presena, uma vez que esta regio ocupou - e
ocupa- um lugar marginal na escala de prioridades norte-americanas foi reforado por trs
fatores que se entrelaam: i) o poder coercitivo dos interesses norte-americanos na regio, ii)
a limitada capacidade de articulao coletiva de polticas defensivas entre os pases da rea e
iii) o papel estabilizador exercido pelos Estados Unidos at recentemente em situaes de
agravamento de conflitos intra e interestatais. O fato de que a presena dominante de
Washington pde manter-se por mais de 60 anos a custos relativos baixos, graas em grande
medida irrelevncia estratgica sul-americana, explica o contedo negligente, inconsistente
e errtico da poltica norte-americana formulada para esta regio.
Aps o fim da Guerra Fria os Estados Unidos contriburam para aprofundar a
especificidade sul-americana no contexto latino-americano, estimulando uma diferenciao
baseada em preferncias econmico-comerciais que recentemente passaram a se projetar em
temas de segurana. Aps a formao de uma rea de livre comrcio com o Mxico e o
Canad em 1994 foi institudo um regime de preferncias com os pases do Caribe e a
Amrica Central (2005) e a formao do Comando Norte (2002). fragmentao entre o
norte e o sul da Amrica Latina observada nos anos 90 somou-se o impacto distinto causado
pela securitizao da agenda hemisfrica a partir do 11 de setembro.

3.3 A ESPECIFICIDADE BRASILEIRA: POLTICA EXTERNA E DEMOCRATIZAO

No Brasil, os anos 85-95 coincidiram com o pleno retorno vida democrtica e
estabilidade econmica. Aps 21 anos de governo autoritrio, o pas recuperou sua
normalidade institucional, escolheu novo ordenamento constitucional, retomou a prtica de
eleies livres e diretas e estabilizou sua economia. Guardando suas especificidades, este
conjunto de mudanas vinculou-se terceira onda de democratizao, observada em
diferentes partes do mundo e no Cone Sul em particular. Ao longo desses anos surgiram
novos desafios para a diplomacia brasileira, gerados pelos condicionamentos impostos
inicialmente pela etapa final da Guerra Fria e pelas restries advindas da crise da dvida
externa. A partir de 1990, a poltica externa buscou sintonizar-se com o trmino do conflito
leste-oeste.
Em 1985 iniciou-se assim um novo captulo da histria poltica brasileira a partir da
posse de Jos Sarney, em conseqncia do falecimento do Presidente-eleito Tancredo Neves.
O fim do regime militar no trouxe grandes alteraes para a poltica internacional do pas e

53

diferentemente de outras naes na regio latino-americana, o processo de redemocratizao

brasileiro teve um reduzido impacto na conduo da poltica internacional. Ao mesmo tempo
em que as premissas da ao diplomtica foram mantidas, o Itamaraty estabeleceu contato
com novos atores e interesses; a interao com outros segmentos do Estado brasileiro alargou
o campo das negociaes polticas internas do MRE. A nomeao dos chanceleres Olavo
Setbal por Tancredo Neves em 1985, e de Roberto de Abreu Sodr pelo presidente Sarney
em 1986, como resultado de negociaes partidrias, retirou a chefia do Itamaraty do mbito
diplomtico.
Tanto a "diplomacia de resultados" de Olavo Setbal, como a "diplomacia com
liberdade" de Abreu Sodr conviveram com um contexto internacional que restringia o campo
de atuao do Brasil. O contexto democrtico dos primeiros anos da "Nova Repblica"
expandiu o interesse de atores no-governamentais por questes de poltica internacional. No
meio parlamentar, apesar de atrair menor ateno que a poltica interna, a poltica externa
gerou um novo tipo de mobilizao. Os temas que despertavam maior interesse eram: a dvida
externa, a crise centro-americana, a integrao com a Argentina e a poltica em relao
informtica. Sublinha-se ainda a incluso da poltica externa nos debates da Assemblia
Constituinte. A nova Constituio aprovada em 1988 - definiu como princpios da poltica
externa brasileira: a independncia nacional; a primazia dos direitos humanos; a
autodeterminao dos povos; a no interveno; a igualdade entre os Estados; a defesa da paz;
a soluo pacfica de conflitos; o repdio ao terrorismo e ao racismo; e a cooperao entre os
povos para o progresso da humanidade. Tambm foi includo na nova Constituio um
pargrafo comprometendo o Brasil com a integrao latino-americana.
O retorno democracia abriu novas portas para o Brasil, auspiciando um dilogo mais
fludo com a comunidade internacional. Procurou-se vincular o novo perfil institucional do
pas a uma linha de ao independente a um novo impulso da diplomacia presidencial. O novo
mandatrio mostrou particular interesse por temas de poltica externa. Sua dedicao revelouse na participao em processos decisrios, na produo prpria de textos e discursos
relativos poltica externa e nos contatos internacionais que manteve ao longo dos cinco anos
de mandato17.
A diplomacia presidencial de Sarney dedicou grande ateno aos pases em
desenvolvimento. Alm dos inmeros contatos com chefes de estado latino-americanos especialmente do Cone Sul o mandatrio brasileiro se empenhou em aprofundar os vnculos
com os pases da comunidade lusfona. Sublinhem-se suas visitas a Cabo Verde (1986),
17

Ver DANESE, Srgio. Diplomacia presidencial. Rio de Janeiro: TopBooks, 1999.

54

Angola (1989) e a reunio que promoveu no Maranho, com os Chefes de Estado de todos os
pases lusfonos. A reaproximao com a Argentina, conduzida pessoalmente pelos
presidentes Sarney e Alfonsn deu incio ao processo que conduziria mais tarde formao do
MERCOSUL.
Como j foi mencionado na primeira parte desta tese, as relaes do governo Sarney
com os Estados Unidos tornaram-se economicamente mais complexas. Novos conflitos
comerciais afloraram quando a administrao Reagan iniciou, em setembro de 1985, uma
ao legal contra a poltica brasileira em relao informtica. A nova legislao brasileira aprovada em 1984 - previa o prazo de 8 anos de reserva do mercado para a produo nacional
de informtica. A deciso dos Estados Unidos integrava um conjunto de litgios comerciais
iniciados com diferentes pases. No caso do Brasil, questionavam-se os danos causados aos
interesses

de

empresas

norte-americanas,

reivindicando-se

uma

legislao

menos

protecionista.
Em 1988 Washington aumentou a presso, aplicando restries comerciais aos
produtos brasileiros. Medidas de flexibilidade por parte do Brasil levaram posteriormente
suspenso dessas restries. A visita do presidente Sarney aos Estados Unidos (1986) ocorreu
no contexto do mencionado contencioso, bem como de discrepncias relacionadas com a
legislao de patentes, medidas de proteo ambiental e opes de poltica macroeconmica.
No que se refere agenda multilateral, o Brasil manteve, durante os seus primeiros
anos de democratizao, inalteradas as suas posies no mbito do GATT. Encabeando o
Grupo dos 10, junto com a ndia, o pas foi contrrio incluso do setor de servios na
Rodada Uruguai, iniciada em 1986. A atuao brasileira se destacou tambm no mbito do
Grupo de Cairns, que reuniu 14 pases que reivindicavam maior liberalizao do comrcio
internacional de produtos agrcolas.
O Brasil iniciou sua transio democrtica com um desempenho econmico favorvel.
Havendo crescido a uma taxa de 8,3% no ano de 1985, o pas enfrentou como principal
desafio o controle de seus ndices inflacionrios - que j superavam a mdia mensal de 45%.
Durante o governo Sarney foram realizadas vrias tentativas de ajustamento da economia
brasileira. O primeiro programa de estabilizao foi iniciado em maro de 1986 com o Plano
Cruzado, o segundo com o Plano Bresser em junho de 1987 e o terceiro em janeiro de 1989,
com o Plano Vero. Em nenhum caso conseguiu-se debelar o processo inflacionrio. A
dificuldade de superar o desequilbrio fiscal, somada ao peso do endividamento externo,
impediu o saneamento das contas governamentais.

55

A moratria unilateral, decretada no princpio de 1987, gerou graves restries

econmicas externas para o Brasil. A substituio das autoridades econmicas em princpios
de 1988 teve como objetivo a normalizao das relaes do pas com a comunidade financeira
internacional. Alguns meses depois foi logrado um amplo entendimento para o
reescalonamento da dvida externa, que inclua: um acordo com os bancos credores, um
acordo com o Clube de Paris e a retomada de negociaes com os organismos multilaterais de
crdito. Novo estremecimento junto comunidade financeira internacional foi produzido,
contudo, quando o governo brasileiro suspendeu em meados de 1989 - o pagamento dos
juros da dvida externa do pas. Esta deciso perdurou at a ascenso de Collor de Mello. A
partir de ento foram retomadas as negociaes com a comunidade financeira internacional,
num contexto de novas expectativas econmicas.
O incio do governo de Fernando Collor de Mello, em maro de 1990, criou novas
expectativas internas e externas. A estabilidade e a modernidade seriam acompanhadas de
uma agenda internacional positiva, que aproximaria o pas do grupo de naes
industrializadas e superaria sua identificao com o Terceiro Mundo. O novo governo trouxe
consigo mudanas na poltica externa brasileira em temas como meio-ambiente, direitos
humanos e no-proliferao18.
Durante o governo Collor de Mello, o uso da diplomacia presidencial manteve-se
intenso. Contatos diretos com lideranas dos pases industrializados revelaram novas
prioridades da poltica externa brasileira. Foram valorizadas platias empresariais e de
formadores de opinio. No curto perodo de governo, Collor de Mello fez inmeras viagens e
realizou encontros de fronteira com os presidentes do Uruguai, Venezuela e Paraguai.19 Entre
as medidas em temas de segurana internacional destacaram-se: uma substantiva reduo dos
programas de tecnologia militar, a adeso do Brasil a regimes internacionais de noproliferao e a criao da Secretaria de Assuntos Estratgicos. As inovaes da poltica de
segurana internacional foram acompanhadas por negociaes inditas com a Argentina, no
campo da cooperao nuclear e da integrao econmica. Em 1991 assinou-se o Acordo
Nuclear Quadripartite e o Tratado de Assuno, que estabeleceu a criao do MERCOSUL20.

18

A poltica externa foi conduzida pelos chanceleres Jos Francisco Rezek (maro / 1990- abril / 1992) e Celso
Lafer (abr./out. 1992).
19
Entre os pases visitados destacam-se: Argentina, Japo, EUA, Espanha, Mxico, Angola, Zimbbue,
Moambique.
20
A partir de junho de 1990, Argentina e Brasil criaram um regime de liberalizao comercial gradual e
automtico que deveria ser concludo em 1994. Em maro de 1991, o Tratado de Assuno ampliou o
sistema ao Paraguai e ao Uruguai, prevendo a criao de um Mercado Comum no Cone Sul (MERCOSUL).

56

As perspectivas de uma relao mais prxima aos Estados Unidos sofreram um abalo
com a Guerra do Golfo (1991) quando se frustraram as expectativas dos Estados Unidos de
contar com o pleno apoio do Brasil. O governo brasileiro condenou a ao do Iraque e foi
favorvel deciso do Conselho de Segurana da ONU, de aplicar sanes econmicas contra
este pas, mas manteve uma posio mais reticente com relao a iniciativas de carter militar
contra o governo iraquiano.
A realizao, no Brasil, da Conferncia das Naes Unidas para o Meio-Ambiente e o
Desenvolvimento (Rio-92) inaugurou nova postura do Brasil em temas de meio ambiente.
Nesta ocasio foram aprovados, com a presena de 103 chefes de Estado, os documentos:
Declarao do Rio, Agenda 21, Conveno Sobre Mudanas Climticas, Conveno Sobre
Diversidade Biolgica e Declarao de Princpios Sobre Florestas.
Os novos rumos da ao internacional brasileira no governo Collor de Mello perderam
impulso medida que se aprofundou a crise que levou ao impedimento do presidente, em
outubro de 1992. As modificaes no campo da segurana internacional e as novas posturas
frente a questes globais perderam intensidade. Tambm diminuiu o impulso das reformas
econmicas que visavam liberalizao da economia brasileira.
No

governo

Itamar

Franco,

diplomacia

presidencial concentrou-se

nos

compromissos da agenda regional e no relacionamento com os pases vizinhos e foram

revistas as prioridades da poltica externa brasileira que procuraram retomar um
posicionamento internacional marcado pela condio de pas em desenvolvimento. Reforouse a identidade do Brasil como uma nao continental, um pas com interesses mltiplos na
globalizao da economia mundial e um ator destacado no processo hemisfrico de
regionalizao. Foram temas privilegiados da agenda diplomtica: a consolidao do
MERCOSUL, o projeto de criao de uma rea de Livre Comrcio Sul-Americana (ALCSA),
a aproximao com outras potncias regionais - China, ndia e Rssia - e a despolitizao das
relaes com os Estados Unidos. A poltica externa brasileira reagiu de forma prudente
iniciativa do governo norte-americano de lanamento de uma agenda de integrao
hemisfrica. As apreenses a respeito do projeto justificavam-se em razo da disparidade de
nveis de desenvolvimento entre as economias do Brasil e dos Estados Unidos. Esta atitude
marcou a atuao brasileira na I Cpula das Amricas realizada em Miami (dezembro / 1994),
junto aos Chefes de Estado e de Governo de todo o continente americano. Apoiou-se a
fixao de um prazo de dez anos (2005) para completar o processo negociador de criao de
uma rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA).

57

Tambm foi valorizado o espao da diplomacia multilateral, com o objetivo de

assegurar ao Brasil voz e voto no processo de reforma institucional das Naes Unidas.
Propunha-se que a "Agenda para o Desenvolvimento" se somasse "Agenda para a Paz".
Neste perodo ampliou-se o envolvimento do Brasil nas Operaes de Paz promovidas pelas
Naes Unidas, na Amrica Central (Onuca e Onusal) e na frica (Unavem). O pas
apresentou-se como candidato a um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU,
preparando-se para defender uma antiga pretenso, a partir do 50 aniversrio deste
organismo. Com vistas a fortalecer suas posies, o Brasil assumiu em 1993, pela stima vez
desde 1946, um assento no-permanente no Conselho.
No debate internacional sobre temas globais - direitos humanos, meio ambiente,
narcotrfico, terrorismo - criticavam-se os conceitos que limitavam a soberania dos Estados e
criavam espao para polticas de cunho intervencionista. A diplomacia brasileira manifestou
sua preocupao frente a esta tendncia, e ao mesmo tempo reforou seu endosso a valores
universais essenciais. Mencione-se a adeso do Brasil ao Pacto de San Jos e Conveno
Americana de Direitos Humanos (1992), sua atuao na Conferncia Mundial de Direitos
Humanos em Viena (jun./1993) e na Conferncia do Cairo sobre Populao e
Desenvolvimento (1994).
Ao mesmo tempo, deram-se passos significativos no campo da segurana
internacional. Aps a aprovao pelo Senado do Acordo Quadripartite de Salvaguardas
Nucleares entre Brasil, Argentina, ABACC e AIEA, o governo anunciou a disposio de
negociar sua adeso ao Regime de Controle de Tecnologia de Msseis (MTCR) e ratificou o
Tratado para a Proscrio de Armas Nucleares na Amrica Latina e no Caribe (Tlatelolco),
cuja verso original datava de 1967. Tambm se prosseguiu com o projeto de criao da
ZPCAS, que recebeu a adeso da frica do Sul em sua terceira reunio, realizada em Braslia
(1994). Procurou-se tambm ampliar a cooperao civil-militar para lidar com os problemas
ambientais e de segurana da regio amaznica o que levou a criao de um Sistema de
Vigilncia da Amaznia (SIVAM) com o objetivo de ampliar o controle sobre o trfico de
drogas, o contrabando, o desmatamento e as ameaas a populaes indgenas.
Em maro de 1994, quando a taxa de inflao mensal no Brasil alcanava 40%, foi
lanado o Plano Real, a sexta tentativa de estabilizao econmica, cujo sucesso permitiu ao
pas a gradual recuperao de sua credibilidade externa. Assim, ao fim do mandato de Itamar
Franco, cresceram as expectativas de que o Brasil iniciava um processo de mudanas internas,
com imediato impacto na sua insero internacional.

58

O protagonismo assumido pelo Congresso Nacional, desde a crise que conduziu ao

processo de impeachment de Collor de Mello, repercutiu sobre todas as esferas da vida
pblica brasileira. O fortalecimento das instituies democrticas levou a uma natural
ampliao da representao dos interesses dos diferentes segmentos da sociedade. A
simultaneidade entre este processo e o da globalizao tornou menos visvel a fronteira entre
aspectos domsticos e internacionais, no tratamento de vrios temas da agenda nacional. No
campo da poltica externa abriu-se o caminho para a presena de novos atores e presses, fora
do mbito governamental. A negociao com a classe parlamentar, com as organizaes nogovernamentais e com os setores empresariais tornou-se parte do cotidiano da atividade
diplomtica.
A partir de 1995 a poltica internacional do governo Cardoso sustentava-se em quatro
pilares: o da continuidade das premissas essenciais da poltica externa; o impacto da
estabilidade econmica; a projeo da democracia; e as novas oportunidades geradas pela
diplomacia presidencial. Do ponto de vista conceitual, resumia-se a poltica externa como a
busca da "autonomia pela integrao". A utilizao da diplomacia presidencial como um
conduto de poltica externa deu origem a uma agenda de contatos e visitas sem precedentes na
histria brasileira. Como exemplo: ao longo dos primeiros dois anos de mandato, o presidente
Cardoso realizou 47 viagens, recebeu 26 Chefes de Estado e 8 Chefes de Governo. Alm dos
compromissos oficiais, foi ampliada a agenda de contatos com setores no governamentais e
estimulada a realizao de encontros com membros destacados da comunidade intelectual, em
diferentes partes do mundo21. Neste perodo foram incrementadas as reaes com os pases
industrializados e foi atribuiu-se importncia fundamental para consolidar o MERCOSUL,
aprofundar os vnculos com a Amrica do Sul e gerar um dilogo poltico positivo com os
Estados Unidos.
No campo da segurana internacional aprofundaram-se os compromissos com os
regimes de no-proliferao. O Brasil descartou qualquer inteno de produzir, adquirir ou
transferir msseis militares de longo alcance, aderindo ao MTCR ao mesmo tempo em que
expandiu a participao brasileira nas Operaes de Paz da ONU. 22 No ano seguinte, o Brasil
teve aprovada na ONU sua proposta de desnuclearizao para fins militares do Hemisfrio Sul
e assinou o Tratado de Proibio Completa de Testes Nucleares (CTBT) e em 1997 o pas
aderiu Conveno de Eliminao de Minas Terrestres Antipessoais e, no ano seguinte, ao

21
22

Danese, Op. Cit. p. 27

Em fins de 1995 enviou-se um contingente de 1.300 soldados a Angola, para serem integrados na UNAVEM
III.

59

Tratado de No- Proliferao (TNP). Os novos compromissos no campo da no-proliferao

foram acompanhados de modificaes institucionais, com impacto sobre o relacionamento
civil-militar. O governo de Cardoso reativou o projeto de criao de um Ministrio da Defesa
no seu segundo mandato e buscou fortalecer o multilateralismo no tratamento das novas
questes da agenda global. Com respeito ao tema da proteo ambiental, o governo brasileiro
apresentou na Assembleia Geral da ONU, em meados de junho de 1997, junto com a frica
do Sul, Alemanha e Cingapura, uma Iniciativa Conjunta Sobre Meio Ambiente, que tratava da
implementao do contedo da Agenda 21, definida na Rio-92. Na Conferncia de Kyoto
Sobre Mudanas Climticas, o Brasil defendeu, junto com outros estados, a diminuio nos
nveis de emisso na atmosfera de gases poluentes provenientes dos pases industrializados. O
pas tambm se tornou um defensor permanente do respeito aos direitos humanos e
democracia, nos diversos foros internacionais, apoiando em Roma a criao de um Tribunal
Penal Internacional.
No plano econmico, a queda vertiginosa da inflao e a valorizao da moeda (o
Real) somados abertura comercial e s promessas de progressiva desregulamentao da
economia, alteraram o perfil dos vnculos comerciais, das operaes financeiras e dos
investimentos no pas. O comrcio exterior brasileiro manteve uma pauta diversificada de
mercados. Foram aprofundados os vnculos com os seus parceiros sul-americanos,
particularmente do MERCOSUL. Durante toda a dcada de 80, estes haviam absorvido em
mdia 11% das vendas externas brasileiras. Em 1999, entretanto, a Amrica do Sul absorvia
cerca de 20% das exportaes brasileiras. Outros 28% eram destinados Unio Europia,
25% para o NAFTA e 12% para os mercados asiticos.
A estabilidade econmica, somada liberalizao comercial, estimulou tambm um
incremento notvel das importaes, que se beneficiaram da ampliao do mercado interno
brasileiro e da valorizao da moeda local. Vale mencionar que no incio dos anos 90 a mdia
das tarifas alfandegrias brasileiras havia se reduzido de 35% para 14%.

No plano

internacional, tornou-se necessrio lidar com as novas regras e definies estabelecidas pela
Organizao Mundial do Comrcio (OMC). A articulao entre acordos preferenciais de
comrcio, polticas internas e o impacto de prticas desleais de terceiros, gerou uma intensa
agenda de negociaes para o pas.
Ao longo da segunda metade dos anos noventa, a vulnerabilidade do pas aos vaivns
da economia internacional conduziu dentro e fora do governo anlise dos custos e dos
benefcios da globalizao. Ao mesmo tempo, os nveis elevados de exposio da economia
brasileira abriam novos flancos de vulnerabilidade, o que se tornou evidente nos momentos de

60

turbulncia externa produzidos pela globalizao financeira. Para pases como o Brasil, estes
cenrios agravados pelos fortes movimentos especulativos ocasionam volumosas perdas
de reservas, que geram automtico desequilbrio sobre as contas internas. As mudanas
introduzidas na poltica cambial brasileira no incio de 1999, aps o impacto causado pela
crise russa, foram o sinal mais claro sobre as conseqncias desta dinmica.
No governo Cardoso, as relaes com a Amrica Latina foram mantidas como mxima
prioridade. A idealizao de uma relao estratgica com a Argentina tornou-se o eixo
principal desta poltica ao mesmo tempo em que se procurou consolidar o MERCOSUL e
intensificaram-se as relaes com o Chile, a Bolvia e o Pacto Andino. Alm da preocupao
com a continuidade democrtica no Paraguai, o governo brasileiro se empenhou para que
fosse encontrada uma soluo de paz no conflito reativado entre o Equador e o Peru. O Brasil
assumiu o papel de coordenador dos pases - garante da Declarao de Paz o que permitiu que
fosse assinado em Braslia o Acordo de Paz entre ambos os pases que criou uma zona
desmilitarizada e dois parques ecolgicos na rea disputada.
A seguir ser analisado com maior detalhe o conjunto de transformaes econmicas e
polticas observados nas relaes do Brasil com os Estados Unidos neste perodo.

3.4 OS NOVOS DESAFIOS NAS RELAES ECONMICAS BRASIL-ESTADOS

UNIDOS
Desde meados dos anos 70, as relaes econmicas Brasil-Estados Unidos
desenvolveram-se num contexto de tenses. A lista inclua a crise da dvida externa, os
crescentes desentendimentos comerciais, alm de presses norte-americanas e das instituies
multilaterais de crdito para que o Brasil realizasse uma poltica de ajuste. Em virtude da
maior interdependncia assimtrica com o sistema econmico internacional e de sua
vulnerabilidade econmica externa, o Brasil perdeu poder de barganha diante dos Estados
Unidos. Tambm perdeu capacidade de manobra econmica interna, numa conjuntura de
desequilbrios macroeconmicos recorrentes. Com a consolidao da democracia no Brasil,
segmentos do empresariado, partidos polticos e sindicatos viram crescer muito sua influncia
tanto na mquina estatal quanto no mbito parlamentar. O Ministrio das Relaes Exteriores
permaneceu como a agncia do Estado encarregada das negociaes comerciais, lidando,
simultaneamente, com uma variedade de presses internas e a montagem de uma nova agenda
de negociaes externas. Esta dupla funo aumentou a complexidade interburocrtica da

61

poltica

externa,

forando

vrias

agncias

governamentais

compartilharem

responsabilidades.23
Desde o governo Collor de Mello, as expectativas de que a poltica econmica
brasileira se ajustaria s receitas liberais do mainstream se tornaram proeminentes nos
crculos empresariais e governamentais norte-americanos. Tais previses foram estimuladas
pela renovao do cenrio latino-americano, dominado por promissoras experincias de
liberalizao e estabilizao econmica. Porm, as incertezas polticas no Brasil a partir do
impeachment de Collor, em setembro de 1992, protelaram esse cenrio. Desde ento, o Brasil
graduou sua adeso ao receiturio neoliberal, implementando polticas de abertura econmica
que no sacrificassem integralmente estratgias de desenvolvimento industrial.
As novas complexidades das relaes com os EUA envolviam uma gama de interesses
e presses mais diversificada e se desenvolviam em diferentes esferas. Os vnculos mantidos
nos campos dos investimentos e das transaes financeiras e comerciais passaram a estar
permanentemente sujeitos s presses liberalizantes dos Estados Unidos. Observou-se um
processo acumulativo de desavenas, dominado por percepes crticas de ambos os lados.
Do lado brasileiro, tornou-se difcil compatibilizar esses desencontros com a crescente
vulnerabilidade econmica externa do pas. Durante mais de uma dcada, os impedimentos
enfrentados para a retomada do crescimento, o alto grau de exposio s crises monetrias
internacionais e a persistente marginalizao no sistema de comrcio mundial geraram
constrangimentos que enfraqueceram a posio brasileira junto comunidade empresarial e
aos organismos de crdito internacional.
De modo geral, as relaes econmicas Brasil-Estados Unidos compreendiam quatro
dimenses principais. A primeira refere-se presena dos Estados Unidos na atividade
econmica do pas por meio de investimentos diretos. Os resultados da poltica de ajuste
brasileiros determinavam as percepes e expectativas do governo dos Estados Unidos, do seu
empresariado e das instituies financeiras baseadas em Washington. A gradual adeso do
Brasil s polticas econmicas liberais converteu-se, ao longo dos anos 1990, numa fonte
constante de crtica e questionamento nos Estados Unidos. Freqentemente os funcionrios do
governo norte-americano manifestaram seu descontentamento em relao ao Brasil. Eles
reivindicavam maior transparncia no processo de privatizao, uma mais profunda
23

Os principais interlocutores do MRE para temas de comrcio exterior so os ministrios do Desenvolvimento e

da Agricultura. Os temas monetrios e financeiros externos permaneceram como responsabilidades do
Ministrio da Fazenda. Do lado norte-americano, as relaes econmicas com os pases da Amrica Latina
so conduzidas por trs agncias do governo: o Departamento de Tesouro, para assuntos financeiros e
monetrios; o Departamento de Comrcio e a Representao Comercial (USTR), para questes comerciais
regionais e bilaterais.

62

liberalizao do mercado e, especialmente, a implementao de uma reforma fiscal efetiva.

Neste ltimo caso, o Brasil foi repetidamente criticado por seu pesado sistema tributrio,
responsvel pela absoro de cerca de 30% de seu Produto Interno Bruto (PIB).24
Nesse mesmo contexto, agravou-se a vulnerabilidade do Brasil s turbulncias
financeiras globais e aos ataques monetrios especulativos, tornando mais precrias suas
margens de autonomia na conduo de seus interesses econmicos externos. O contnuo
monitoramento e endosso do FMI e do Banco Mundial converteram-se em peas
indispensveis da estabilidade brasileira, que atravessou seu momento mais delicado no incio
de 1999, quando o pas enfrentou uma dramtica crise monetria.
A segunda dimenso mais tradicional e permanente dizia respeito ao mbito das
transaes comerciais, faceta presente no vnculo bilateral ao longo de todo o sculo XX.
Frustrando as expectativas, as medidas brasileiras de liberalizao comercial aprofundadas
nos anos 1990 no contriburam para a superao das discrepncias entre os dois pases nesse
terreno. Inaugurou-se uma nova fase de acusaes mtuas, na qual o Brasil passou a se
ressentir ainda mais da falta de reciprocidade norte-americana, e o governo dos Estados
Unidos insistiu na insuficincia das polticas de abertura do mercado brasileiro. Como
resultado, as discordncias no comrcio bilateral passaram a contaminar a arena das
negociaes comerciais regionais e multilaterais.
A terceira dimenso compreendia o comrcio internacional e ao novo espao ocupado
pelo multilateralismo, a partir da criao, em 1992, da Organizao Mundial do Comrcio
(OMC). Alm do destaque das negociaes sobre as regras do jogo do comrcio internacional,
as disputas comerciais entre Brasil e Estados Unidos ganharam nova visibilidade nos fruns
multilaterais. Tambm se viabilizaram coalizes com pases igualmente prejudicados pelas
restries impostas por ambos os lados. Este quadro, em muitas ocasies, "desbilateralizou"
as pendncias que passaram a ser resolvidas na OMC atendendo ao conjunto de normas e
procedimentos aos quais os dois pases aceitaram estar subordinados.
A quarta dimenso, que extrapola o campo dos laos bilaterais, envolveu a agenda
regional nos anos 1995-2005. Este foi um tortuoso e frustrado processo negociador que previa
a criao de uma rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA). Desde o lanamento do
Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte (NAFTA) e do Mercado Comum do Cone
Sul (MERCOSUL), quando os Estados Unidos e o Brasil assumiram posies de liderana
24

Na poca, as declaraes do ex-embaixador dos Estados Unidos no Brasil, Anthony Harrington (1999-2001),
ilustravam tais queixas. Numa conferncia na Cmara de Comrcio Americana, enquanto mencionava uma
lista de expectativas em relao ao Brasil, suas palavras foram claras: Imprevisibilidade deixa nossos
investidores nervosos. O Globo, 4 nov. 1999.

63

nos principais arranjos sub-regionais de comrcio das Amricas, no se tem conseguido

avanar num processo unificado de regionalizao do comrcio interamericano. Afinal as
diferenas quanto ao MERCOSUL e especialmente entre Brasil - Estados Unidos
fragmentaram as negociaes, resultando em acordos bilaterais ou sub-regionais com os
Estados Unidos.
As quatro dimenses mencionadas sero brevemente analisadas a seguir.

3.4.1 Economia brasileira e investimentos diretos norte-americanos

Depois de quase 10 anos de tentativas frustradas, o programa de estabilizao
brasileiro, posto em marcha em 1994, mostrou resultados positivos e duradouros. Em julho
daquele ano, a introduo do Plano Real levou ao notrio declnio da inflao, que se reduziu
de uma taxa mensal superior a 40% para uma mdia de menos de 2%. Uma vez controlada a
inflao, a confiana domstica e internacional foi pouco a pouco restabelecida. Ao mesmo
tempo, a aplicao de rgidas polticas monetrias responsveis por taxas de juros
extremamente elevadas obrigava o pas a se sujeitar a ndices moderados e, por vezes,
recessivos de crescimento econmico. Esse dilema acompanhou a gesto da economia
brasileira ao longo de vrios anos, tornando particularmente insatisfatrios os resultados
obtidos durante o segundo governo FHC e o primeiro mandato de Lula.
Comprometido com a manuteno de uma moeda valorizada e com altas taxas de
juros, o Brasil tornou-se um plo de atrao para o capital estrangeiro. A liberalizao
comercial, j implementada no incio dos anos 1990, somada moeda sobrevalorizada,
estimularam uma rpida expanso das importaes no pas. Destacaram-se ainda os processos
de privatizao de empresas estatais, que avanaram passo a passo, abrindo reas econmicas
essenciais da economia ao investimento externo. O aumento e a diversificao do capital
externo tambm foram estimulados pelas medidas implementadas pelo governo FHC,
facilitando investimentos estrangeiros no setor financeiro, nas telecomunicaes e nos
transportes. A nova poltica econmica do Brasil criou, assim, um ambiente extremamente
propcio para o capital privado transnacional. proporo que o Plano Real mudava a
imagem do pas, crculos empresariais e governamentais norte-americanos passaram a
aplaudir a abertura da economia brasileira.
Entre 1991 e 1998, os Estados Unidos mais que triplicaram sua presena no Brasil.
Como o principal investidor estrangeiro no Brasil, o volume de investimentos diretos dos
Estados Unidos superou US$ 36 bilhes em 2000, concentrando-se principalmente nos setores

64

financeiro e de manufaturados (qumicos, transporte e alimentao).25 As privatizaes e as

vendas de concesses resultaram na maior participao das empresas norte-americanas,
sobretudo nos setores de telecomunicaes e de transportes. O Brasil assumiu uma posio
relevante no ranking de investimentos estrangeiros diretos dos Estados Unidos: dentre os
pases em desenvolvimento, tornou-se o principal destino das verbas, captando mais de 50%
dos investimentos norte-americanos na Amrica do Sul.
No contexto brasileiro o programa de privatizaes e o novo tipo de presena do
capital norte-americano e de outros membros da Organizao de Cooperao e de
Desenvolvimento Econmico (OCDE) representavam a superao de barreiras polticas
significativas; j o governo e o meio empresarial norte-americano consideravam este um
processo incompleto, repleto de imperfeies. As principais queixas eram motivadas pela
excluso do programa de reas consideradas cruciais, como o petrleo e a energia eltrica.
Logo surgiram reclamaes e crticas por parte dos Estados Unidos referentes aos
procedimentos fiscais e alfandegrios, ao cumprimento da legislao relativa propriedade
intelectual e maior transparncia nos mtodos de regulao econmica. Vale mencionar que
a expanso dos investimentos diretos norte-americanos no Brasil tambm coincidiu com um
importante aumento da presena de capitais provenientes de outros pases. A Espanha
aparecia em primeiro lugar, seguida de Portugal, Frana e Pases Baixos.
Tambm nesse perodo expandiram-se os investimentos brasileiros nos Estados
Unidos, registrando-se a presena de um grupo de grandes empresas brasileiras no mercado
norte-americano, como a Amil, Sucoctrico Cutrale, Vale do Rio Doce, Embraco, Romi e
Ioschpe, Embraer, Gerdau, IBOPE, Odebrecht e Petrobrs.26 Aps a fase de expanso dos
anos 1990, os investimentos diretos norte-americanos no Brasil iniciaram um movimento
descendente, em conseqncia de trs fatores no relacionados: desacelerao do crescimento
econmico dos Estados Unidos, o fim dos processos de privatizao relevantes no Brasil e a
maior exposio econmica externa brasileira aps a crise monetria de 1999. A partir dos
efeitos da moratria russa de agosto de 1998, o Brasil foi alvo de um ataque especulativo que
retraiu suas reservas em torno de US$ 30 bilhes. A obteno de apoio externo
particularmente do governo dos Estados Unidos tornou-se crucial para o pas enfrentar o
impacto causado pelas turbulncias externas e a conseqente desvalorizao do real.27 A
25

Em 1999, as mais importantes multinacionais norte-americanas no Brasil eram General Motors, Motorola,
Lucent, Ford, Du Pont, Compaq, Monsanto e Caterpillar.
26
Jornal do Brasil, 15 abr. 2001.
27
O pacote de assistncia financeira para o Brasil envolvia o FMI (US$18 bilhes), o Banco Mundial e o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (US$ 4,5 milhes cada um) e crdito bilateral (US$ 5 bilhes eram

65

assinatura de um acordo de ajuda de US$ 41,5 bilhes, arquitetado pelo FMI, foi seguida pela
adoo de um novo regime de cmbio, o qual, por sua vez, desvalorizou de forma dramtica a
moeda nacional.28 As taxas de crescimento da economia brasileira caram, e o impacto
inflacionrio das medidas adotadas foi evitado mediante elevadas taxas de juros. Sob essas
circunstncias, a dvida pblica brasileira aumentou notavelmente no fim da dcada de 1990;
um quadro relativamente confortvel, no qual a dvida pblica representava menos que 30%
do PIB, foi substitudo por um cenrio alarmante, em que esta ultrapassou 60%.
No final do governo FHC, a repetio das ondas especulativas financeiras reduziu o
crescimento econmico e manteve as dvidas interna e externa em nveis particularmente
altos. Embora os investimentos estrangeiros no alcanassem o volume dos anos anteriores,
sua retrao foi menor do que se esperava. Frente ao contexto de incertezas geradas pelas
eleies presidenciais de outubro de 2002, ocorreram novos ataques especulativos moeda,
primeiramente estimulados pela crise poltico-econmica na Argentina e, depois, pela
politizao interna e externa suscitada pelos horizontes eleitorais no Brasil. No entanto, os
mercados e os investidores, foram gradualmente se acalmando, a partir da aprovao de um
emprstimo de US$ 30 bilhes concedido pelo FMI, aps negociaes conduzidas pelo
governo FHC e endossadas pelos candidatos Presidncia da Repblica. Logo aps, as
preocupaes externas iniciais motivadas pela vitria do lder do Partido dos Trabalhadores
(PT), Luiz Incio Lula da Silva, foram afastadas assim que o presidente eleito se
comprometeu a honrar integralmente os compromissos financeiros assumidos pelo governo
anterior.
Durante o governo Lula, embora os volumes do IED dos Estados Unidos no Brasil
tenham mantido flutuaes relativamente estveis, reduziu-se a importncia do pas como
destino dos investimentos externos dos Estados Unidos. De 10 lugar em 1990, o pas passou
a 18 em 2005, posio que manteve nos dois anos seguintes. No Brasil, os Estados Unidos
quase sempre despontam no primeiro lugar entre as fontes do IED, e so responsveis por
21% do IED que ingressou no pas em 2005. interessante notar que nesse mesmo ano os trs
pases do bloco NAFTA apareceram entre os cinco primeiros investidores externos (Estados
Unidos, primeiro; Mxico, terceiro; e Canad, quinto).

providos pelos Estados Unidos e US$ 9,5 bilhes pelos governos europeus). Ver CARDOSO, Eliana. Brazil's
Currency Crisis: The Shift from an Exchange Rate Anchor to a Flexible Regime. In: WISE, Carol and
ROETT, Riordan (eds.). Exchange Rate Politics in Latin America. Washington, D.C.: Brookings Institution
Press, 2002. p. 85
28
Entre janeiro e maro de 1999, o valor do real em relao ao dlar chegou a 2,2, com uma relativa recuperao
em maio, quando a relao passou a ser de 1,68.

66

Setorialmente, quando se observa a evoluo do IED dos Estados Unidos no Brasil

desde 1990, percebe-se que o aumento mais relevante se deu nas reas bancria e financeira e
em seguida em petrleo e minerao. Contudo, Amrica do Sul, em geral, e Brasil, em
particular, pesam pouco no campo da produo industrial de fato o setor mais relevante
dos investimentos externos norte-americanos. Neste caso, a importncia do Brasil caiu de 6,75
% em 1990 para 3,10 % em 2005. Quando se observam estes investimentos no caso brasileiro,
chama ateno a queda registrada nos ltimos anos nos ramos de equipamento de transporte e
maquinaria. Como ltimo ponto sobre investimentos, vale mencionar o aumento do fluxo de
negcios brasileiros nos Estados Unidos: em 2007 o IED de origem brasileira na economia
norte-americana j correspondia a mais de US$ 6 bilhes. 29

3.4.2 Comrcio Brasil - Estados Unidos: uma agenda renovada

As relaes comerciais Brasil-Estados Unidos enfrentaram novos desafios a partir dos
anos 90, quando ocorreram mudanas importantes nas transaes bilaterais. Observou-se um
crescimento significativo do intercmbio bilateral que aumentou de US$ 12 bilhes em 1990
para US$ 19 bilhes em 1995 e US$ 26 bilhes em 200030. Na segunda metade da dcada de
1990, a situao inverteu-se depois de anos de supervit comercial do lado brasileiro. A partir
de 2002, a tendncia deficitria do lado norte-americano foi retomada e mesmo aprofundada.
Em 2005 com um intercmbio bilateral expandido em quase 100% em relao dcada
anterior, os supervits brasileiros voltaram a ser constantes e o saldo favorvel ao Brasil se
aproximou a US$ 10 bilhes.
Enquanto as exportaes norte-americanas para o Brasil aumentaram notavelmente em
nmero e em importncia relativa, a pauta de vendas brasileiras para os Estados Unidos sofria
modificaes menores. Deve-se ressaltar que o forte aumento das compras externas do pas
nesta poca correspondeu a um trao geral de sua balana comercial, que espelha os impactos
da poltica cambial adotada a partir de 1995 e da desacelerao da economia, observada nos
ltimos anos da dcada.31 Aps o lanamento do Plano Real, os Estados Unidos passaram a
ser responsveis por aproximadamente 50% do dficit comercial total do Brasil. A partir de
1999, as expectativas de que o comrcio Brasil-Estados Unidos se equilibrasse aumentaram
devido a dois novos fatores: o impacto da desvalorizao da moeda brasileira no incio
29

Bureau of Economic Analysis/Survey of Current Business, set. 2007. p.73 (Investment Position by Country of
Ultimate Beneficial Owner).
30
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior do Brasil, Intercmbio comercial brasileiro pases e blocos econmicos, Intercmbio Comercial Brasil-Estados Unidos (acesso: 3/09/2008).
31
As taxas de crescimento do PIB foram 2,8% em 1996, 3,2% em 1997 e 0,5% em 1998.

67

daquele ano e a importncia crescente do comrcio intrafirmas nas transaes bilaterais. Num
primeiro momento os descompassos comerciais, embora menos dramticos, no cessaram.
Em 1999, o supervit norte-americano com o Brasil ainda correspondia a 60% do excedente
dos Estados Unidos nas Amricas, e o Brasil representava o quarto excedente em relao a
todos os seus parceiros comerciais.
medida que o saldo comercial positivo dos Estados Unidos com o Brasil se tornava
constante, aumentava tambm a importncia do mercado brasileiro para as exportaes norteamericanas32. Em 1997/1998, o Brasil aparecia como o 11 mercado para as exportaes
daquele pas, posio mantida com pouca variao desde ento. Dez anos depois, em 2007, o
13 lugar ocupado pelo pas mostrava uma melhor posio do que a de Hong Kong e Austrlia
na lista dos 15 principais mercados para as exportaes norte-americanas.33 Como j foi
aludido, embora as exportaes brasileiras para o mercado norte-americano no tenham
declinado durante os anos 1990, as exportaes dos Estados Unidos dirigidas ao Brasil
aumentaram mais rapidamente depois de 1994. O maior salto das vendas brasileiras para o
mercado norte-americano se observou a partir de 2003.
Na dcada de 1990, o comrcio Brasil - Estados Unidos refletia um novo cenrio de
dficits comerciais brasileiros, gerados principalmente pelo fortalecimento do real. Assim, a
expanso das exportaes norte-americanas para o Brasil foi mais uma conseqncia da
liberalizao comercial do que um resultado do crescimento econmico. As exportaes dos
Estados Unidos para o Brasil concentraram-se em segmentos de bens de capital e produtos
industriais hi-tech, a maioria dos quais integrava o comrcio intrafirmas, resultante da
presena ampliada de multinacionais norte-americanas no Brasil.
Aps a desvalorizao do real, em 1999, esperava-se um melhor desempenho da
balana comercial brasileira, em conseqncia de uma rpida retomada das exportaes para
seus principais parceiros comerciais. De fato, o pas reduziu significativamente seu dficit
comercial com os Estados Unidos. Em 2000, as transaes bilaterais alcanaram um
equilbrio sem precedentes desde o incio dos anos 1990, haja vista a expanso das
exportaes brasileiras para os Estados Unidos. Alm disso, de uma participao de 18% nas
exportaes totais do Brasil no perodo 1995/1998, as vendas para os Estados Unidos
cresceram para uma mdia de 23% em 1999-2001. As autoridades brasileiras foram enfticas
32

Ver U.S. Census Bureau, Foreign Trade Statistics, U.S. Trade in Goods and Services - Balance of Payments
(BOP) Basis. U.S. Census Bureau, Foreign Trade Statistics, and Trade in Goods by Country.
33
Na direo contrria, o Brasil representa o 16 supridor das importaes americanas. O fato de que o Brasil
tanto destino como origem de comrcio com os Estados Unidos esteja mais bem posicionado do que a Rssia
e a ndia passam a ser uma referncia presente no discurso da diplomacia brasileira. Ver: Funcex, Barreiras a
Produtos e Restries a Servios Brasileiros no mercado dos Estados Unidos, Rio de Janeiro, abr. 2006.

68

ao afirmar que esse crescimento provinha da maior competitividade dos produtos brasileiros,
e no da reduo das barreiras comerciais norte-americanas, que constituam uma fonte
permanente de atrito entre os dois pases. Embora os Estados Unidos disponham de um dos
regimes tarifrios mais baixos do sistema de comrcio mundial uma mdia de 4,5% , a
aplicao de medidas discriminatrias termina por corresponder ao emprego de uma tarifa
mdia de 45,6% sobre os 15 produtos brasileiros mais vendidos para aquele pas, os quais, por
sua vez, representam 36,4% do total das exportaes do Brasil com destino ao mercado norteamericano.34 Em contrapartida, a tarifa mdia imposta aos 15 produtos norte-americanos mais
relevantes nas exportaes para o Brasil no supera 14,3%.
As exportaes brasileiras de produtos agrcolas para os Estados Unidos representam
apenas 0,2% do total de importaes agrcolas desse pas, o que, no contexto latinoamericano, contrasta com os 40,5% observados no caso do Mxico e com os 9,6% verificados
no do Chile.35 Na ltima dcada, estes produtos sofreram as conseqncias de desvio de
comrcio, ocasionado tanto pelo NAFTA como, mais recentemente, pelo Acordo de Livre
Comrcio Centro-Americano (CAFTA), vigente desde 2007. A ausncia de negociaes
preferenciais implica que uma ampla lista de produtos seja sistematicamente afetada por
barreiras protecionistas. Apesar de sua presena menor, as importaes agrcolas provenientes
do Brasil enfrentam dificuldades para acessar o mercado norte-americano. Vale destacar o
impacto causado pelo sistema de cotas adotado pelos Estados Unidos, que afetou produtos
primrios brasileiros, como o acar excludo do Sistema Geral de Preferncias (SGP)
desde 1989 como tambm o tabaco. O frango brasileiro um produto banido do mercado
americano e mercadorias como o milho, algodo, trigo e arroz so prejudicados pelos
subsdios concedidos para a produo domstica. No caso do etanol e da soja, os privilgios
garantidos a Israel, Mxico, Canad, Amrica Central e Caribe restringem a entrada da
produo brasileira.36
Nem todas as situaes, contudo, converteram-se em perdas para as empresas
brasileiras. Em alguns casos, elas foram capazes de se adaptar s restries comerciais norteamericanas. Este foi o caso dos fabricantes do suco de laranja concentrado, afetado pelo
aumento das exportaes mexicanas e pela produo local na Flrida. Inicialmente, as
exportaes de suco de laranja brasileiro para os Estados Unidos foram encorajadas pelos
34

U.S. Barriers on Brazilian Goods and Services, Report Prepared by the Brazilian Embassy in Washington
D.C. November, 2000. Disponvel em: <http://www.brazilemb.org>. Acesso em: 15 maio 2010.
35
Estes percentuais correspondem ao ano de 2000. Disponvel em:
<http://www.embaixadaamericana.org.br/comercio.htm>. Acesso em: 10 maio 2010.
36
Funcex, 2006.

69

agricultores e pelos processadores norte-americanos, em razo dos prejuzos causados pelas

freqentes geadas que devastaram as plantaes de ctricos na Flrida. Depois de uma
penetrao importante no mercado daquele pas no incio dos anos 80 quando o suco de
laranja brasileiro controlou 45% do mercado norte-americano , os plantadores da Flrida
conseguiram das autoridades comerciais dos Estados Unidos a imposio de medidas
antidumping, que reduziram, em 1988, essa porcentagem para 12%, permitindo, assim, que os
agricultores locais controlassem 64% do mercado domstico. As tarifas sobre o suco
brasileiro naquela poca subiram a 63%.
Com o tempo, e apesar da extraordinria legislao antidumping vigente, as
exportaes brasileiras puderam manter tendncia de expanso.37 Entre as estratgias
utilizadas para enfrentar as barreiras norte-americanas, um grupo de empresas brasileiras
optou pela compra de usinas de processamento na Flrida, o que lhes permitiu influenciar os
preos por granel de suco adquirido na Flrida ou no Brasil. Na metade dos anos 1990, as
companhias brasileiras j controlavam 30% da produo de suco de laranja concentrado na
Flrida percentual estimado em 50% em 2007.38
Os produtos manufaturados brasileiros que representam atualmente quase 70% do
total das vendas para os Estados Unidos enfrentam dificuldades permanentes para seu
ingresso no mercado norte-americano, de acordo com cada setor. Entre as exportaes para os
Estados Unidos, as vendas de aeronaves tornaram-se um grande sucesso, no entanto, os
calados e os txteis brasileiros foram aos poucos substitudos pela produo chinesa. Por sua
vez, o ao tem sido continuamente atingido pelos regulamentos antidumping e pela
implementao de medidas compensatrias.
Desde os anos 1990, o ramo siderrgico tornou-se o captulo mais tenso do comrcio
bilateral. Apesar de os produtores de ao brasileiros contarem com negociaes preferenciais
similares quelas concedidas Rssia, a partir de 2000, a imposio de novas barreiras
comerciais contrrias a seus interesses deu incio a um novo round de protestos por parte das
autoridades brasileiras.39 Medidas punitivas contra o ao barato foram concebidas
principalmente para conter as importaes provenientes do Japo; mas, ainda assim, o
governo dos Estados Unidos recusou-se a aplicar tratamento preferencial aos derivados do ao
brasileiros. No incio de 2000, a imposio de medidas antidumping sobre as importaes do
37

As exportaes de suco de laranja processado em 2005 alcanaram 153,3 milhes de dlares e em 2006 165,3
milhes de dlares. Funcex, 2006:19.
38
O Estado de S. Paulo, 7 abr. 2000. Funcex, 2006:19.
39
Em fevereiro de 2000, foram impostas novas taxas s importaes de ao nos EUA, que afetaram o Brasil,
bem como o Japo, a Ucrnia e a Unio Europia.

70

ao particularmente contra o ao hot- rolled foi freada pela United States International
Trade Commission (USITC), dando vitria aos pleitos das empresas do Japo, Tailndia,
Argentina, Rssia, frica do Sul e Brasil.40 Contudo, a poderosa indstria do ao norteamericana e seus respectivos sindicatos retomaram o intento de controlar a entrada dos
produtos siderrgicos.
Ao mesmo tempo, observou-se uma securitizao das posies protecionistas norteamericanas, depois dos ataques terroristas de 11 de Setembro de 2001. Na ocasio, a indstria
do ao norte-americana destacou a necessidade de considerar seu futuro como um problema
de segurana nacional e reivindicou sanes mais enrgicas contra competidores
estrangeiros.41 As disputas comerciais foram acompanhadas por uma escalada de tenses
intergovernamentais que se tornaram pblicas em ambos os lados. Declaraes de
representantes dos Estados Unidos e do Brasil revelaram, muitas vezes, um dilogo de surdos,
envolvendo governo, setores do empresariado e a mdia. Durante o episdio do ao coldrolled, a falta de flexibilidade das autoridades de comrcio norte-americanas levou o
Ministrio das Relaes Exteriores brasileiro a declarar que as relaes comerciais com os
Estados Unidos estavam enfrentando seu pior momento nos ltimos trinta anos. Enquanto
isso, o ento embaixador norte-americano no Brasil usou a deciso da USITC como um
exemplo de competio justa. Ele considerava que as acusaes contra o protecionismo norteamericano eram mais propriamente uma conseqncia de percepes equivocadas que no
apontavam para reais polticas discriminatrias. Com o tempo, a imposio de barreiras que
afetam os setores siderrgicos e de ferro-liga se converteu num captulo permanente de
controvrsia entre os dois pases.
Nesse contexto, as autoridades brasileiras passaram a compartilhar a idia de que as
disputas comerciais entre o Brasil e os Estados Unidos alcanaram um ponto de exausto em
suas negociaes. Se, de um lado, o Brasil reconhecia os limitados resultados do
entendimento bilateral em razo de uma persistente unilateralidade no modus operandi
norte-americano , de outro, fomentou-se a utilizao de novos mecanismos de presso nos
Estados Unidos. Cada vez mais o Brasil se viu sujeito s presses liberalizantes, fortalecidas
pelos instrumentos da diplomacia coercitiva norte-americana, como, por exemplo, o Sistema
Geral de Preferncias (SGP). Aps um conjunto de esforos o governo brasileiro conseguiu
em 2006 junto com outros pases evitar a aplicao deste instrumento preferencial, que,
40

As medidas antidumping foram impostas s importaes de ao cold-rolled de seis pases: Argentina, Brasil,
Japo, Rssia, frica do Sul e Tailndia. As determinaes negativas da Comisso foram publicadas em New
Release 00-0332 Inus Nos. 701-TA-393 e 1-TA-829, 830, 833, 834, 836 e 838 (F).
41
MATTHEWS, Robert Guy, Wall Street Journal. 19 set. 2001, seo 2, p. 6.

71

naquela poca, afetava aproximadamente 15% das importaes norte-americanas de produtos

brasileiros. Estimular o dilogo com o setor legislativo nos Estados Unidos, ampliar contatos
na mdia e apoiar conexes empresariais dos dois pases para flexibilizar as polticas
protecionistas norte-americanas, tornaram-se pontos de uma estratgia cada vez mais
importante para a diplomacia brasileira. No cabe dvida de que os mal-entendidos relativos
ao comrcio bilateral surtiram um impacto negativo inevitvel nas negociaes comerciais
hemisfricas em torno da criao da ALCA.

3.4.3 A dimenso multilateral

As medidas brasileiras de liberalizao comercial coincidiram com relevantes
mudanas no sistema mundial de comrcio. O novo marco institucional, inaugurado com a
criao da Organizao Mundial de Comrcio (OMC), ampliou o compromisso do Brasil com
o regime de comrcio multilateral. A utilizao de medidas de contingncia aumentou, bem
como sua participao nas consultas multilaterais e nos mecanismos institudos pela OMC
para a soluo de controvrsias. Entre 1948 e 1991, o Brasil envolveu-se em apenas 13
disputas no GATT, das quais dez foi o pas demandante. Apenas em um caso, os Estados
Unidos levantaram queixas contra o Brasil; este, por sua vez, apresentou cinco queixas contra
os Estados Unidos.
Aps 1995, foram iniciadas as disputas comerciais entre o Brasil e os Estados Unidos
no mbito da OMC. Em diferentes ocasies, o Brasil utilizou medidas de salvaguarda com o
propsito de equilibrar os efeitos de sua poltica de liberalizao e tal prtica exps o pas a
freqentes aes compensatrias e de antidumping por parte dos Estados Unidos. As vendas
de produtos derivados do ao tornaram-se o principal alvo das aes norte-americanas,
embora o acar, o tabaco, o suco de laranja e os calados brasileiros tambm devam ser
mencionados. Alm disso, o Brasil passou a ser continuamente classificado como um "pas
estrangeiro prioritrio" sob a proviso US Special 301 da legislao comercial norteamericana, que previa aes de retaliao, um instrumento recorrente da diplomacia
coercitiva. Do lado brasileiro, as reclamaes se deram a respeito de produtos siderrgicos,
suco de laranja e algodo entre outros. Neste ltimo caso, o ganho de causa para o Brasil foi
considerada uma importante vitria para a diplomacia comercial, notadamente especializada
em combater as polticas de subsdios agrcolas nos Estados Unidos e na Unio Europia
(UE).

72

Alm de seu envolvimento em um conjunto de disputas comerciais, o Brasil participou

ativamente na comunidade internacional nas negociaes relativas s regras e construo
institucional de um sistema de comrcio multilateral um interesse central da poltica
comercial externa brasileira desde os tempos do GATT. Como foi mencionado anteriormente,
o governo brasileiro foi um firme defensor da criao da OMC, em 1995, e, desde ento, vem
contribuindo para aglutinar um grupo de pases que demandam uma nova rodada de
negociaes comerciais multilaterais.
O Brasil passou a concentrar sua ateno em dois importantes pontos de negociao: o
fim dos subsdios agricultura e a flexibilizao das demandas de incluso de novas questes
na agenda multilateral. Na primeira fase dos encontros ministeriais, as posies de
Washington e Braslia pareciam mais prximas em relao ao primeiro ponto do que o
segundo. Aps o fiasco do III Encontro Ministerial da OMC em Seattle (2000) quando no
foi logrado um acordo para a definio de uma agenda de negociaes comerciais globais ,
uma nova tentativa foi feita em Doha (2001). Nessa ocasio, o Brasil destacou-se como um
pas-chave na busca de um consenso para a abertura de uma nova rodada de negociaes.
No encontro de Doha, a incluso do debate sobre licenas farmacuticas e programas
de sade pblica tornou-se um ponto crucial para a delegao brasileira. O Acordo sobre os
Aspectos de Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio (TRIPS), de 1995,
havia determinado a vigncia a partir de 2003 dos direitos de propriedade intelectual,
incluindo patentes farmacuticas. A produo de drogas genricas anti-retrovirais a custos
mais baixos adquiriu especial importncia para a poltica de sade no Brasil, considerando sua
utilizao no tratamento do vrus da AIDS. O uso de farmacuticos no-licenciados no
programa antiaids brasileiro em seguida tornou-se uma questo tensa nos entendimentos com
os Estados Unidos sobre propriedade intelectual. Em Doha, duas coalizes foram formadas:
uma liderada pelo Brasil e ndia, seguidos por um grande grupo de pases subdesenvolvidos, e
outra comandada pelos Estados Unidos, com a presena da Sua, Canad, Austrlia, Nova
Zelndia e Alemanha. Como reflexo da diviso Norte-Sul, o primeiro bloco defendia a
incluso de uma interpretao mais flexvel do TRIPS, em casos de necessidade de sade
pblica. O segundo preferia ignorar a questo em nome do primado da liberdade do comrcio.
Finalmente, e graas mudana de posio dos Estados Unidos, a viso do primeiro grupo
prevaleceu. A flexibilizao da posio norte-americana foi, em grande parte, motivada pelo

73

receio de enfrentar emergncias domsticas de sade pblica, possivelmente associadas aos

recentes ataques de origem terrorista que haviam sofrido42.
Aps o fracasso de Doha, as negociaes ministeriais foram retomadas em setembro
de 2003 em Cancun. Nessa ocasio, o protagonismo brasileiro deu um passo frente com a
criao do Grupo dos 20 (G-20), agrupamento formado a partir de vises convergentes sobre
a necessidade da abertura de uma nova rodada de negociaes globais. Desde ento a
principal preocupao desta iniciativa foi conter prticas comerciais que distorciam a
produo e comercializao de produtos agrcolas, busca de melhorias de acesso a mercados,
de desenvolvimento agrcola e de segurana alimentar.43 Os Estados Unidos reagiu
defensivamente a esta iniciativa empenhando-se por sua desarticulao e esvaziamento. No
mbito latino-americano, os Estados Unidos buscaram transformar a negociao da ALCA
ou de acordos comerciais bilaterais num instrumento de presso para mitigar a influncia
do G20. Entretanto, apesar de todo o esforo brasileiro junto a outros pases e prpria
direo da OMC, no foi possvel alcanar um consenso mnimo para avanar com o processo
de liberalizao comercial. Tambm como se ver a seguir as negociaes da ALCA
tampouco prosperaram e logo se transformaram em um campo de desencontro e acusaes
recprocas entre os Estados Unidos e o Brasil.

3.4.4 A dimenso regional

A formao do NAFTA pelos Estados Unidos, Canad e o Mxico plantou as
sementes para a constituio de uma rea de livre comrcio hemisfrico que desde o inicio
despertou menos interesse no Brasil do que na Argentina e no Chile, ambos ansiosos por
receber o mesmo tratamento concedido ao Mxico. No caso do MERCOSUL, esse tipo de
impacto corrompia o processo de integrao entre Brasil e Argentina, alm de contribuir para
alimentar a relutncia chilena em aderir ao bloco do Cone Sul.44 Nesse mesmo contexto,
crculos polticos e empresariais brasileiros, criticaram o avano das negociaes do NAFTA,
preocupados com as distores de mdio e longo prazo produzidas pelo acordo.

42

Um paralelo pode ser traado entre o programa brasileiro de sade pblica contra o HIV e as medidas tomadas
pelo governo dos Estados Unidos em 2001 contra o Antraz. De fato em ambos os casos, foram vitoriosas as
posies governamentais que defendiam a utilizao de produtos genricos que feriam os interesses da
indstria farmacutica.
43
O G-20 foi criado em 2003 por 21 pases em desenvolvimento. Sua representao ampla geograficamente e
os membros representam 70% da populao rural mundial, 60% da populao mundial e 26% das
exportaes agrcolas.
44
Ver HIRST, Monica. Democracia, Seguridad e Integracin. Buenos Aires: Ed. Norma, 1996. p. 189-222.

74

Em primeiro lugar, eles compartilhavam a idia de que o NAFTA seria responsvel

por uma fragmentao geoeconmica entre o norte e o sul da Amrica Latina, que
prejudicaria os interesses comerciais comuns da regio, em particular os entendimentos
alcanados no mbito da Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI). Alm disso,
a incluso de novas questes, como as trabalhistas e de meio ambiente, na agenda de
negociaes comerciais foi fortemente criticada. O Brasil opunha-se a essa incorporao nas
negociaes comerciais multilaterais do GATT e passou a temer que o NAFTA e a posio
mais flexvel do Mxico pudessem, indiretamente, se converter em um instrumento de presso
sobre o Brasil. O perodo de negociao do NAFTA coincidiu com os primeiros anos do
MERCOSUL, os quais tiveram imediato reflexo sobre o perfil do comrcio exterior brasileiro.
De 1991 a 1993, as exportaes brasileiras para a sub-regio cresceram de 7% para 14%, a
Argentina tornou-se o segundo mais importante parceiro comercial do Brasil e as exportaes
intrabloco tiveram um incremento de US$ 11,1 bilhes para US$ 18,5 bilhes. No Brasil, a
integrao regional passou a ser percebida como uma oportunidade para a promoo de um
melhor desempenho econmico internacional do pas. Assim, fortaleceu-se a ideia de uma
agrupao comercial sul-americana (ALCSA) que reuniria o MERCOSUL, o Pacto Andino e
o Chile.
Tanto do lado brasileiro como norte-americano, este processo envolveu uma
complexidade de interesses e a redefinio de compromissos comerciais, nos quais o
regionalismo assumia uma nova importncia. Em ambos os casos, estas negociaes
dependiam do apoio domstico prestado pelos partidos polticos, por setores empresrios e
pelas organizaes sindicais. Nos Estados Unidos tais negociaes tiveram incio na
administrao Bush, pai, aprofundando-se nos dois governos Clinton, com continuidade na
gesto de Bush, filho. No Brasil, a primeira fase de negociaes ocorreu ainda no governo
Collor, mantidas com menor entusiasmo durante o governo de Itamar Franco e ganharam
maior visibilidade na gesto de FHC, prevendo-se sua concluso no governo Lula. Enquanto
nos Estados Unidos os interesses da poltica domstica cumpriam historicamente um papel
decisivo na conduo das decises de comrcio exterior; no Brasil, a presena dos interesses
domsticos na agenda comercial internacional correspondia a um fenmeno recente, que
coincidia com a consolidao da democracia no pas. 45 No caso da ALCA, as diferenas entre
as posies do Brasil e dos Estados Unidos tornaram-se uma fonte de politizao interna na
sociedade brasileira, determinando uma notvel exacerbao dos sentimentos antiamericanos.
45

LIMA, Maria Regina Soares de. Instituies Democrticas e Poltica Exterior, Contexto Internacional, v.22,
2000.

75

Desde que surgiu a ideia de uma integrao hemisfrica, no incio da dcada de 1990,
o Brasil desenvolveu diferentes posies. Em 1990, quando a "Iniciativa Bush" foi lanada,
anunciando pela primeira vez a idia de formao de uma rea de livre comrcio nas
Amricas, o Brasil mostrou desdm e desinteresse. Quatro anos depois, na Cpula de Miami,
quando o presidente Clinton comunicou a inteno de transformar a mesma idia em tema
central de sua poltica latino-americana, o governo brasileiro assumiu uma atitude defensiva,
dominada por clculos de soma zero j que se temia que o MERCOSUL e a ALCA fossem
mutuamente excludentes. Finalmente, uma terceira atitude emergiu a partir da preparao da
Cpula de Santiago, em 1998, quando as negociaes formais para a ALCA tiveram incio. A
partir da, o Brasil adotou uma linha de conduta positiva, que se baseava em duas premissas:

a) o peso de sua presena no MERCOSUL e o peso decisivo que este bloco

deveria assegurar nas negociaes hemisfricas e;
b) a articulao de uma posio "nacional" brasileira em relao ALCA,
ancorada nos interesses convergentes entre o governo, o empresariado e os
dirigentes sindicais.46 Esta mudana de atitude no impediu que, em pouco
tempo, no lugar de uma dinmica harmoniosa de negociaes hemisfricas, os
entendimentos conduzissem a reaes fragmentrias e competitivas no mbito
interamericano.

Em 1994, durante a preparao da Cpula de Miami, as autoridades norte-americanas

temeram que a resistncia do Brasil pudesse constituir um srio obstculo criao da ALCA
prevista para 2005. A partir da elaborao de um cronograma de encontros ministeriais, o
projeto tornou-se um item proeminente nas agendas de poltica externa dos pases da regio.
Aps a Cpula de Miami, consciente dos custos da excluso, o governo brasileiro concentrou
seus esforos para que fossem ampliados os prazos de negociao do acordo. O governo
norte-americano se mostrava disposto a aprofundar seu compromisso com o regionalismo,
partindo do pressuposto de que a ALCA conduziria dissoluo de outros regimes de
integrao sub-regional, como o Mercado Comum Centro-Americano, o Pacto Andino e o
MERCOSUL. Para atender tal objetivo, tornou-se crucial para a Casa Branca a obteno de
autorizao junto ao Congresso da "via rpida" (fast track - FTA), que lhe permitiria levar
46

Ver VEIGA, Pedro da Motta. El Mercosur y el proceso de construccin del ALCA. In: Integracin &
Comercio, a. 1 n. 3, p. 3-32 1997. (BID / INTAL); LIMA, Maria Regina Soares de. Brazil's Response to the
New Regionalism. In: MACE, G.; THRIEN, J.P. (Eds.). Foreign Policy and Regionalism in the Americas.
Boulder: Lynne Rienner Publishers, 1996. p. 137-158.

76

frente as negociaes hemisfricas. Contudo, em 1995, a crise econmica mexicana

conhecida como "efeito tequila" , desacelerou o ritmo dessas negociaes e minou a base
de apoio do governo Clinton no mbito legislativo, assim impossibilitando a montagem de
esquemas comerciais preferenciais na regio. Do lado do MERCOSUL, os compromissos
assumidos em 1994 para aprofundar o processo de integrao criaram a expectativa de que
uma unio alfandegria logo se consolidaria entre seus Estados-membros.
Nos Estados Unidos, a crise mexicana provocou um debate sobre os custos e os
benefcios do NAFTA, forando a administrao Clinton a mudar seu curso da ao junto aos
pases latino-americanos. medida que presses domsticas norte-americanas criavam novos
constrangimentos para a liberdade de ao da Casa Branca em negociaes comerciais
internacionais, o Poder Executivo recuou em suas negociaes com o Legislativo em torno de
um mecanismo de "via rpida" para a celebrao de acordos comerciais. Sem esse
instrumento os Estados Unidos no poderiam deslanchar o processo negociador da ALCA.47
Consciente das restries domsticas, a administrao democrata optou por dar prioridade a
outras questes de sua agenda econmica internacional, como a expanso de suas
contribuies ao FMI e as negociaes comerciais com a China.
Uma nova srie de encontros preparatrios da ALCA ocorreu em setembro de 1996. A
presidncia temporria do Brasil gerou um senso de responsabilidade no pas em relao
articulao das propostas latino-americanas.48 Na III Conferncia Ministerial de Comrcio,
realizada em Belo Horizonte, em maio de 1997, o governo brasileiro assumiu uma posio
propositiva ancorada em critrios estabelecidos entre os 34 Estados americanos. Os
entendimentos deveriam nortear-se pelas seguintes premissas: todos os pontos seriam
acordados por consenso; o pacote de negociaes era indivisvel; as negociaes deveriam ser
compatveis com as regras da OMC; a coexistncia entre a ALCA e os acordos sub-regionais
e bilaterais anteriores deveria ser assegurada; no se previa a excluso a priori do acesso ao
mercado de qualquer setor e se concluiria o processo de entendimentos at 2005, quando o
acordo entraria em vigncia.
O governo brasileiro passou a imprimir sua participao na ALCA um sentido
poltico, tanto interna quanto externamente. Com presteza, o Itamaraty transformou as
demandas de setores empresariais e de organizaes sindicais em relao ALCA em um
47

48

ROETT, Riordan. US Policy Towards Mercosur: From Miami to Santiago. In: ROETT, Riordan (ed.).
Mercosur. Regional Integration, World Markets. Boulder: Lynne Rienner Publishers. 1999. p. 113.
Trs encontros ocorreram no Brasil: o primeiro em Florianpolis, em setembro de 1996; o segundo no Rio de
Janeiro, em abril de 1997; e o terceiro em Belo Horizonte, em maio de 1997. Ver VEIGA, Pedro da Motta, El
Mercosur y el proceso de la construccin de ALCA Integracin y Comercio. Buenos Aires: INTAL. 1998. p.
3-32.

77

slido argumento a favor de sua atuao. Assim, uma politizao de vis nacionalista ganhou
projeo, com a anuncia do governo e sustentada por setores do empresariado, da rea
sindical, segmentos partidrios e acadmicos. Em todos os casos, observou-se uma crescente
preocupao no s quanto aos efeitos econmicos assimtricos da liberalizao comercial em
jogo, mas tambm quanto ausncia de garantias de reciprocidade, caso os Estados Unidos
no revertessem suas polticas protecionistas unilaterais. O impacto das disputas comerciais
entre o Brasil e os Estados Unidos, particularmente aquelas em que as exportaes brasileiras
vinham sendo sistematicamente afetadas pelas barreiras protecionistas, contriburam para
reforar esse tipo de apreenso. Logo uma proposta foi tecida com sucesso, compreendendo
trs premissas essenciais: a indissolubilidade do MERCOSUL, o gradualismo no processo de
negociao e o equilbrio entre custos e benefcios. As negociaes deveriam desenvolver-se
em trs estgios. Primeiro: "facilitao dos negcios", com a reduo dos custos de transao
para os agentes econmicos e a incluso de medidas como certificados de origem, a
simplificao do transporte de mercadorias e o reconhecimento de certificados de
saneamento. Segundo: harmonizao das regras, com a eliminao de restries no-tarifrias
injustificveis e a definio de um mecanismo para a soluo de controvrsias dentro da rea
de livre comrcio. Terceiro: abertura dos mercados e a abolio das tarifas.
A partir da Cpula de Santiago, a negociao da ALCA ganhou impulso apesar da
posio ambgua do governo norte-americano, j que este no dispunha da "via rpida. As
principais questes passaram a ser: a adeso e a metodologia para supervisionar o acordo, a
distribuio de vantagens e desvantagens entre parceiros desiguais e a conexo do acordo com
as condies macroeconmicas dos pases da regio. Para o Brasil, este ltimo item se tornou
crucial em virtude das presses norte-americanas para que as reformas econmicas
implementadas nos anos anteriores fossem ajustadas s negociaes da ALCA. Nesse aspecto,
os temas mais delicados eram: as medidas de desregulao econmica, a reduo das
restries ao capital estrangeiro, a abertura econmica e o programa de privatizaes.
Paralelamente politizao entre o Brasil e os Estados Unidos em torno da agenda comercial
bilateral, exacerbada a partir de 2001, outros interesses divergentes passaram a influenciar a
posio de ambos na conduo da ALCA. Um ponto a ser destacado diz respeito disputa
pelo mercado sul-americano. Ao mesmo tempo em que este ganhara importncia para as
exportaes brasileiras passando de 11,8% em 1990 para 23,2% em 1995 , seu peso para
as vendas externas norte-americanas tambm aumentou. Do lado dos interesses convergentes,
deve-se sublinhar a expanso do comrcio intrafirmas Brasil - Estados Unidos, que passou a
reestruturar a pauta comercial entre os dois pases. Alm das motivaes induzidas pelas

78

mudanas na poltica domstica brasileira, a presena crescente de multinacionais norteamericanas no Brasil foi estimulada por novas estratgias regionais destinadas a tirar proveito
do MERCOSUL.
As expectativas do Brasil eram de que a fase preparatria da ALCA possibilitaria um
melhor relacionamento comercial com os Estados Unidos. Assim, as questes de maior
destaque nas negociaes passaram a ser: a liberalizao recproca dos produtos agrcolas; a
eliminao dos subsdios para produtos agrcolas e metalrgicos, bem como para sapatos e
txteis; e as medidas contra prticas comerciais desleais.
Desde o seu incio, em 2001, a administrao Bush emitiu sinais de que a
implementao da ALCA seria uma prioridade de seu governo. A concreo desta inteno,
contudo, dependeria da capacidade do novo governo de superar a resistncia do Congresso
que j paralizara por quatro anos a aprovao da "via rpida", renomeada "Autorizao
para a Promoo Comercial", Trade Promotion Authority (TPA). Em abril de 2001, por
ocasio da III Cpula Presidencial Hemisfrica, em Qubec, a Casa Branca foi bastante
enftica sobre sua determinao de superar este percalo. Na poca, os 34 chefes de Estado
das Amricas concordaram em completar as negociaes da ALCA at 1 de janeiro de 2005 e
ratificar o acordo at 31 de dezembro de 2005. O governo FHC confirmou sua posio
favorvel ALCA, mas foi contrrio ao projeto dos Estados Unidos e do Chile de antecipar o
incio da mesma de 2005 para 2003. Do mesmo modo, o Brasil tornou-se um participante
ativo nos grupos de trabalho responsveis pela preparao das negociaes comerciais,
apelando enfaticamente para a necessidade de reciprocidade nos entendimentos e ressaltando
que a ALCA no poderia ser encarada como um "destino inevitvel".49
A partir da aprovao da TPA pelo Congresso norte-americano, em dezembro de
2001, aprofundaram-se ainda mais as discrepncias entre o Brasil e os Estados Unidos.
Interpretada como um empecilho s negociaes da ALCA, o instrumento facilitador
ratificado inclua condies consideradas inaceitveis pelo governo brasileiro. As maiores
queixas estavam direcionadas para duas clusulas: uma que concedia ao governo dos Estados
Unidos o direito de realizar consultas sobre as polticas monetrias adotadas por outros pases
quando estas fossem interpretadas como uma fonte de insegurana para a competitividade
dos produtos norte-americanos e outra que constava de uma lista de 293 produtos a serem
excludos entre os quais um universo extenso e diversificado de bens agrcolas. Na prtica, os
Estados Unidos reservavam o poder para manter subsdios para a maioria de seus produtos
agrcolas, como tambm conservavam de forma intacta a legislao antidumping que
49

O Estado de S. Paulo. 23 abr. 2001.

79

restringia o acesso de diversos produtos latino-americanos ao seu mercado. No Brasil,

condenou-se o contedo da autorizao aprovada pelo Congresso dos Estados Unidos, e o
prprio presidente Cardoso afirmou que "se as condies impostas na TPA fossem seguidas,
no haveria ALCA". 50 J nos Estados Unidos, o representante comercial (USTR) Robert B.
Zoellick, que tinha pressionado o Congresso pela aprovao da nova legislao, mostrou-se
eufrico, bem como os lobistas do empresariado norte-americano. J os setores sindicais no
apoiaram a TPA que tambm foi fortemente criticada pela maioria do Partido Democrata.51
possvel estabelecer um paralelismo entre os opositores ALCA nos Estados Unidos
e no Brasil, embora as motivaes polticas em cada pas tenham sido distintas. Em ambos, as
crticas provinham de percepes de cunho nacionalista. Enquanto nos Estados Unidos os
interesses sindicais e de grupos ambientalistas clamavam por mais proteo e controle sobre
os acordos comerciais, no Brasil, o Partido dos Trabalhadores e a direita nacionalista
mostravam-se contrrios a qualquer tipo de conexo entre os temas trabalhistas e as
negociaes comerciais. Nos Estados Unidos, a resistncia brasileira ALCA, foi recebida
com forte crtica. Para a ex-representante comercial Carla Hills, a relutncia brasileira seria
uma conseqncia de trs "dificuldades": falta de competitividade do setor privado nacional;
preocupao de que os Estados Unidos, como ator dominante, no contemplassem as
prioridades brasileiras; e preocupao de que a ALCA reduzisse a preeminncia brasileira na
Amrica do Sul.52 Nesse mesmo quadro, comeou a diluir-se a fronteira entre as negociaes
hemisfricas e as pendncias comerciais bilaterais. De forma crescente, os representantes dos
Estados Unidos passaram a condicionar negociaes comerciais especficas a um acordo
hemisfrico mais amplo. O Brasil carregou suas baterias na direo oposta, afirmando que um
consenso regional somente poderia ser alcanado se os Estados Unidos abandonassem o uso
de polticas comerciais unilaterais discriminatrias.
A partir de 2002, pesadas declaraes de ambos os governos conduziram a um
ambiente difcil, com influncia sobre o processo da ALCA em seu conjunto. Nesse caso, o
maior risco passou a ser o de que as negociaes viessem a obedecer lgica de um NAFTA
ampliado, em vez de corresponder a uma experincia equilibrada de responsabilidades,
baseada na aceitao recproca de deveres e obrigaes. Ao mesmo tempo, a manuteno de
50

Gazeta Mercantil. 10 dez. 2001.

DOUGHERTY, Carter. Washington Times. 7 dez. 2001.
52
Carla Hills foi representante comercial dos Estados Unidos de 1989 a 1993 e hoje presidente e executivachefe da Hills & Company, uma firma de consultoria baseada em Washington, D.C.. Ver HILLS, Carla. Por
que precisamos de um acordo de livre comrcio para as Amricas. Poltica Externa, v. 10, n. 2, set-out-nov.
2001. p. 27.
51

80

um calendrio ativo de discusses tcnicas, a preparao para novos encontros ministeriais e a

data-limite de 2005 obrigavam o Brasil a se manter em "campo de batalha". A deliberao
prvia de que a presidncia do processo seria compartilhada pelos dois pases na sua fase final
tambm aumentava o custo de uma retirada para o Brasil.
No final do governo FHC, inaugurou-se a ltima fase de negociao da ALCA (20032005). Embora o processo envolvesse 34 pases, Estados Unidos e Brasil seriam os principais
responsveis pelo seu sucesso ou fracasso. Alm da responsabilidade brasileira ante os demais
pases da regio, o sucessor de FHC deveria encarar importantes desafios internos, tendo em
vista os contundentes sentimentos anti-ALCA compartilhados pelas foras polticas que
sustentaram sua candidatura. Por sua vez, a administrao Bush passou a enfrentar uma
situao ambgua, na qual o reconhecimento dos custos de excluir o Brasil da ALCA
caminhava lado a lado com posies que refletiam um protecionismo crescente e uma menor
flexibilidade poltica associadas securitizao de todas as dimenses da agenda internacional
norte-americana. Certamente, a conscincia dos riscos em questo forou os mandatrios de
ambos os pases a procurarem ampliar um caminho de consenso, o que pode ser observado no
encontro Lula-Bush em maio de 2003. Contudo, as posies mantidas pelos Estados Unidos
no processo negociador revelaram que, para Washington, esse consenso no prescindiria de
um empenho especial de esvaziar e/ou isolar as resistncias brasileiras. Para o governo Lula a
imploso do processo negociador pouco a pouco se transformou no horizonte mais desejvel.
Este desenlace ser narrado na terceira parte desta tese.

3.5 AS RELAES POLTICAS BRASIL-ESTADOS UNIDOS

Esta seo aborda temas diversificados que refletem uma relevante transformao das
relaes polticas Brasil-Estados Unidos, influenciadas, simultaneamente, por mudanas
internas e externas experimentadas pelos dois pases a partir dos anos 1990. Para apresentar e
classificar o variado conjunto de temas que compem esta agenda sero diferenciadas as
questes polticas de primeiro e segundo nvel.
No primeiro grupo, incluem-se os temas da agenda entre os dois pases, remetendo s
polticas regional e mundial e de segurana internacional. J no segundo, esto aqueles temas
vinculados agenda global, em que movimentos sociais, atores, organizaes civis e a
opinio pblica tm um papel importante. Uma articulao positiva foi estabelecida entre a
democratizao brasileira e a ampla comunidade de atores no-governamentais atentos aos

81

assuntos mundiais nos Estados Unidos, com impacto decisivo sobre as relaes polticas dos
dois pases.
Nos anos 1990, a estrutura assimtrica da ordem mundial globalizada fez com que as
questes de segundo nvel tendessem a ganhar mais relevncia cotidiana no relacionamento
bilateral. Aps o 11 de setembro de 2001, entretanto, as relaes interestatais retomaram a
pleno sua relevncia na medida em que para Washington a agenda de segurana assumiu novo
destaque. Para as relaes com o Brasil esta tendncia significou a reativao de uma agenda
poltica mais hierarquizada e mais visvel a partir dos segundos mandatos dos presidentes
Bush e Lula.
Os temas de primeiro nvel incluem assuntos diplomticos, bem como questes de
segurana internacional, regional e bilateral, e se desenvolvem em reao a eventos e crises
mundiais, subordinando-se aos interesses polticos e estratgicos de ambos os pases. Embora
a agenda de segundo nvel tambm envolva a interao entre Estados, ela configurada por
atores e interesses no-governamentais. Trata-se, por definio, de uma agenda aberta,
extensa e malevel protagonizada por movimentos e organizaes sociais brasileiras e norteamericanas que exercem presses em prol de mudanas nas polticas pblicas nos dois pases.
Nos anos 1990, as questes centrais desta agenda foram os direitos humanos e o meio
ambiente. Em ambas, observa-se um processo constante de renovao, motivado pela
mobilizao de grupos e organizaes que cresceu e se diversificou. Tambm foram includas
aqui as questes da imigrao brasileira para os Estados Unidos e as vises do outro, que
envolvem as percepes e a formao da opinio pblica nos dois pases.

3.5.1 A agenda de primeiro nvel

A estrutura de poder assimtrica sempre determinou as relaes polticas BrasilEstados Unidos. Enquanto para os Estados Unidos a importncia do Brasil na poltica mundial
e nas questes de segurana internacional limitada, o inverso no se aplica. No perodo
contemporneo, o Brasil manteve-se atento poltica internacional norte-americana, medindo
custos e benefcios de seus pontos de convergncia e de divergncia em relao a
Washington.
No ps-Guerra Fria, o Brasil manteve uma distncia prudente frente interveno dos
Estados Unidos em crises mundiais e regionais; discrepncias foram discretamente reveladas
nos episdios da Guerra do Golfo, em 1991; da primeira crise no Haiti, em 1996, e da tragdia
de Kosovo, em1998. Em todos esses casos, os Estados Unidos teriam acolhido com satisfao

82

o apoio do Brasil, e, em vrias ocasies, a opo brasileira de no segui-los

incondicionalmente contrastou com o alinhamento optado pelo Mxico e a Argentina.
Durante a dcada de 1990, a sintonia entre os governos mexicano e argentino, em temas de
segurana internacional e poltica mundial, no apenas se revelou um fator de tenso para as
relaes de ambos com o Brasil, mas tambm contribuiu para desorientar as expectativas dos
Estados Unidos sobre o Brasil.
A posio marginal do Brasil nas prioridades estratgicas norte-americanas limitou a
importncia do dilogo poltico entre as duas naes. Ambas as partes buscaram assegurar
uma coexistncia que no impedisse uma eventual colaborao e evitasse colises
desnecessrias. Enquanto os Estados Unidos solidificaram uma incontestvel posio de
poder mundial, o Brasil procurava construir uma plataforma poltica e econmica na Amrica
do Sul.
Ainda que as posies brasileiras na poltica mundial tivessem nesta poca uma
importncia marginal para os Estados Unidos, o mesmo no ocorria no mbito da poltica
regional. Lentamente, os Estados Unidos reconheceram a presena do Brasil como fator de
paz e estabilidade na regio sul-americana. A partir da consolidao de sua democracia, o
Brasil pde oferecer maiores garantias para o exerccio dessa funo, procurando ao mesmo
tempo evitar que a identificao de interesses convergentes entre Braslia e Washington
pudesse ser interpretada como a retomada de um alinhamento aos Estados Unidos.
Nesse quadro, a poltica externa brasileira comeou a lidar de forma realista com a
presena do poder hegemnico, ajustando-se supremacia dos Estados Unidos na poltica e
na segurana do mundo do ps-Guerra Fria. Embora mais confortvel em uma ordem mundial
multipolar, o pas tornou-se menos defensivo em relao lgica unipolar que os Estados
Unidos procuravam impor poltica internacional. A preocupao brasileira passou a ser a de
garantir que o poderio norte-americano no prescindisse da teia de instrumentos e instituies
multilaterais necessria para garantir o marco de legalidade do sistema mundial.
No plano regional, observaram-se convergncias e cooperao bilateral no processo de
paz entre Peru e Equador (1995-98), na tortuosa transio democrtica no Paraguai (1997) e
na crise institucional da Venezuela (na dcada de 2000). A cooperao em questes de
segurana tambm registrou progressos, mais com respeito preveno ao narcotrfico do
que ao terrorismo. Nesse contexto, os Estados Unidos mostraram-se mais abertos idia de o
Brasil ampliar sua projeo no espao sul-americano - sempre e quando no fossem colocados
em risco interesses estratgicos norte-americanos.

83

Ao estudar as relaes Brasil- Estados Unidos deve-se sempre ter em mente o papel
das burocracias nacionais. Do lado norte-americano, estas relaes so conduzidas por um
grupo de agncias do governo, com a presena destacada do Departamento de Estado, o
Conselho de Segurana Nacional, o Departamento de Defesa e demais ministrios, de acordo
com o tema em questo (em assuntos comerciais, por exemplo, cabe representao
comercial norte-americana o papel protagonista).
No Brasil, as decises nesta poca estiveram centralizadas no Ministrio das Relaes
Exteriores, seguindo as premissas e as preferncias polticas definidas pela Presidncia da
Repblica. No passado e no presente, a responsabilidade pelo relacionamento bilateral cabe
articulao entre a presidncia e o MRE contanto com a embaixada em Washington, D.C.
como o seu brao operativo. Ao Ministrio da Fazenda cabe a conduo dos assuntos
financeiros, cuja interlocuo se d com o Departamento do Tesouro e os organismos de
crdito internacional, particularmente o FMI. Nos EUA, a descentralizao das decises de
poltica externa propicia, em muitas ocasies, um processo de negociao fragmentado; ao
contrrio do que ocorre no Brasil, onde o papel central do Itamaraty estimula um manejo
unificado desse relacionamento. A partir dos anos 1990, a poltica externa brasileira enfatizou
o peso da diplomacia presidencial como instrumento de comunicao poltica com a Casa
Branca para o tratamento de questes globais e regionais.53
No mundo do ps-Guerra Fria, os temas de primeiro nvel tenderam a merecer um
tratamento caso a caso, particularmente quando se tratava de pases como o Brasil, cuja
diplomacia rejeitou um alinhamento automtico aos Estados Unidos. Embora o espao para
uma poltica externa autnoma tivesse se tornado mais restrito, Braslia procurou conservar
uma margem de independncia em assuntos mundiais e regionais. As iniciativas brasileiras de
liderana na Amrica do Sul, as articulaes em prol de um assento permanente no Conselho
de Segurana da ONU e a posio protagonista assumida nas negociaes comerciais
hemisfricas ilustraram essa pauta.

3.5.1.1 Poltica e segurana internacional

Tornou-se consensual no Itamaraty a ideia de que as relaes com os Estados Unidos
alcanaram uma etapa de maturidade poltica. Os contatos bilaterais ganharam franqueza e
racionalidade, evitando-se que as reas problemticas como as disputas comerciais
contaminassem o relacionamento em sua totalidade. Da mesma forma, prevalece a percepo
53

Ver: DANESE, op.cit..

84

por parte das autoridades brasileiras de que se ampliaram os pontos convergentes desde que a
democracia se consolidou no pas. Nesse sentido, nos anos do governo Clinton, estabeleceu-se
um conjunto de convergncias no campo dos valores polticos, em seguida abandonado no
governo Bush.
A partir do governo de Fernando Henrique Cardoso, a poltica externa brasileira
lanou mo de uma agenda positiva frente s expectativas dos Estados Unidos na rea de
segurana internacional, particularmente aquelas referentes adeso a regimes internacionais
de no-proliferao. Em 1994, o Brasil ingressou no Regime de Controle de Tecnologia de
Msseis (MTCR) e, em 1998, aderiu ao Tratado de No-Proliferao (TNP). Sublinhe-se,
ainda, a participao crescente do Brasil nas operaes de paz da ONU, que ampliou o leque
de posturas coincidentes entre o pas e os Estados Unidos em assuntos da alta poltica
mundial.
Tornou-se um lugar comum na literatura relativa ao multilateralismo e poltica
internacional sublinhar a importncia adquirida pelas Operaes de Paz (OP) a partir do fim
da Guerra Fria. Identificadas como uma segunda gerao de operaes, estas misses
destacam-se tanto por aspectos quantitativos como por suas transformaes conceptuais e
prticas, que leva a que sejam consideradas nesta nova etapa como misses de carter
multidimensional.54 Outro trao das anlises desenvolvidas dizem respeito vinculao entre
as OP e a agenda de segurana internacional, especialmente no que diz respeito ao sentido
instrumental que adquiriram para lidar com situaes de escalada de violncia e de conflito
em diferentes partes do mundo, nas quais as confrontaes intra-estatais passaram a
predominar sobre as interestatais.55 Desde uma tica institucionalista, a nova gerao de OP
coincide com o processo de ampliao da responsabilidade do Conselho de Segurana da
ONU em temas da alta poltica internacional; o fim da guerra fria significa tambm o desuso
do recurso do veto, to utilizado pelas superpotncias. Estabelece-se, portanto, um vnculo
entre a busca de consensos, o novo ativismo deste rgo e a expanso numrica das OP, o que
por sua vez amplia o campo de ao intervencionista das ONU56.
Foi neste contexto que o Brasil integrou a Misso de Observao da ONU em El
Salvador (ONUSAL), a Misso de Observao da ONU em Moambique (ONUMOZ) e a
54

55

56

Se nos anos 1945-88 o nmero de OP promovida pela ONU foi de 13, nos anos 1988-2006 este nmero saltou
para 46. Do ponto de vista conceitual o ponto mais relevante se refere natureza da ao e os limites do
emprego da fora na execuo dos mandatos respectivos, estabelecidos de acordo pelo captulo VI para o VII
da Carta da ONU.
Ver JERVIS, Robert; SNYDER, Jack. Civil War and the Security Dilemma. In: SNYDER J.; WALTER,
B.(eds.) Civil Wars, Insecurity, and Intervention, Columbia Univ. Press, 1999, p. 15-38.
Sobre os novos parmetros introduzidos implicitamente ao conceito de soberania pela ONU ver DOYLE;
SAMBANIS. Cap. 1.

85

misso da ONU em Angola (UNAVEM). Para Angola, foram enviados 1.300 soldados
brasileiros, a maior fora militar brasileira no exterior desde a II Guerra Mundial. O Brasil
tambm participou com foras policiais na Operao de Paz das Naes Unidas no Timor
Leste, em 1999. J no governo Lula, o pas assumiu um papel central na criao e conduo
da misso de paz no Haiti em 2004 (MINUSTAH).
A construo de uma agenda consolidada de manuteno da paz no impediu que os
dois pases mantivessem posies diferentes em uma ampla parcela de resolues da ONU
relativas aos temas de desarmamento e direitos humanos, aprovadas pela Assemblia Geral.
Os representantes dos Estados Unidos e do Brasil tambm concordam sobre a
necessidade de reformas institucionais no sistema da ONU, as quais deveriam contemplar entre outras - a ampliao do Conselho de Segurana. Na ltima dcada, o governo brasileiro
explicitou, de forma sistemtica aos Estados Unidos e a outras potncias mundiais, sua
ambio de ser um dos novos membros permanentes do Conselho de Segurana. A Alemanha,
a Frana e a Rssia endossaram a candidatura do Brasil, ao passo que os Estados Unidos
assumiram uma posio mais cautelosa. Washington temia que seu apoio ao Brasil pudesse
ser interpretado como uma poltica de seletividade regional, o que poderia ferir os interesses
de outros membros latino-americanos, particularmente os do Mxico e da Argentina, que no
endossavam a postulao do Brasil.
Em questes de defesa, os militares brasileiros no abandonaram os sentimentos
nacionalistas que fundamentam suas atitudes defensivas perante o governo norte-americano.
Depois de um perodo de prolongada resistncia foi, contudo, retomado um dilogo positivo
com o Pentgono. Alm de exerccios militares bilaterais regulares, a criao do Ministrio da
Defesa em 1998 atendeu a expectativas norte-americanas de longa data. Tambm foi
inaugurado, em 1999, um Grupo de Trabalho Bilateral para Defesa que manteve reunies
peridicas.
De fato, a criao do Ministrio da Defesa no Brasil facilitou o entendimento entre os
dois pases. Pouco receptivos ao projeto de integrao das trs foras e, menos ainda, sua
subordinao a uma nica autoridade civil, Exrcito, Marinha e Aeronutica terminaram
atendendo solicitao do governo FHC. Na realidade, a criao do novo ministrio
representava mais uma formalidade do que a reduo de fato do poder de cada Fora na
definio da poltica de defesa nacional. O governo brasileiro procurou reforar sua iniciativa
com um debate entre militares, acadmicos e polticos sobre a definio de uma futura poltica
de defesa do Brasil que conduzisse elaborao de um Livro Branco. Na ocasio, tornaram-se
claras as diferenas entre as posies dos militares, do Ministrio das Relaes Exteriores, da

86

Presidncia da Repblica e do Poder Legislativo. As vises mais nacionalistas e

antiamericanas foram notadamente visveis nos mbitos castrenses em especial no Exrcito
e Legislativo (sem levar em conta filiaes partidrias). Os enfoques mais cooperativos aos
Estados Unidos foram compartilhados pelo MRE e pela Presidncia.
Nesse nterim, foram registradas melhorias nas negociaes relativas tecnologia
sensvel entre Brasil e Estados Unidos. Desde os desencontros dos anos 1970, quando os
Estados Unidos se opuseram ao Acordo Nuclear Brasil-Alemanha, este tema se convertera em
um tabu para ambos os pases. Vinte e cinco anos depois foram concludas as negociaes de
um acordo, autorizando o uso por companhias norte-americanas de uma base de lanamento
de foguetes na costa do Nordeste brasileiro. Para o governo FHC, embora esse acordo no
permitisse acesso tecnologia, oferecia a possibilidade de participao no mercado espacial
internacional.57 Na ocasio, esses entendimentos pareciam dissipar prvias preocupaes
oficiais dos Estados Unidos em relao ao acordo selado entre o Brasil e a Ucrnia para a
oferta de tecnologia de foguetes. Para os diplomatas brasileiros, o acordo representava o incio
de uma relao mais duradoura e confivel com os Estados Unidos em uma rea de
entendimento precrio por quase trs dcadas. Este tipo de percepo, contudo, no foi o que
prevaleceu no governo brasileiro j que, alm de gerar fortes resistncias nas Foras Armadas,
o acordo teve sua aprovao rejeitada pelo Congresso Nacional. Durante o governo Lula
tambm reapareceram discrepncias entre Braslia e Washington com respeito ao tema da
no-proliferao nuclear, o que se observou nas diferenas ante a implementao do Protocolo
Adicional do TNP, quando foram consideradas intrusivas as inspees da Agncia Atmica
Internacional (AEIA) nas instalaes da central de Resende.

3.5.1.2 Poltica e segurana regional

Durante o governo Clinton, o Brasil foi, em muitas ocasies, considerado, tanto pelas
autoridades quanto pelos analistas norte-americanos, um empecilho aos Estados Unidos para a
organizao e o livre comando da sua agenda de interesses e preocupaes polticas na

57

A indstria mundial de lanamento de satlites espera crescer 20% ano. Com a capacidade de 14 lanamentos
anuais, a base de Alcntara no Brasil pode trazer ao pas cerca de US$ 30 milhes anuais. Ver: The New York
Times. 19 mar. 2000.

87

regio.58 Os desencontros entre Brasil e Estados Unidos foram mais visveis durante a
preparao e a realizao da Cpula de Miami, em 1994, do que na Cpula de Santiago, em
1998, e na Cpula de Qubec, em 2001. Uma explicao plausvel para a reduo da tenso
poderia ser que, na Cpula de Santiago, os Estados Unidos no atuaram da forma contundente
sustentada em Miami, tendo em vista o atraso do Congresso norte-americano na aprovao de
uma permisso para o Executivo negociar acordos comerciais (fast track). J na Cpula de
Qubec, maior convergncia foi alcanada entre os governos do Brasil e dos Estados Unidos
com respeito agenda poltica, especialmente no que se referiu defesa da democracia.
Se, por um lado, Brasil e Estados Unidos compartilham a viso de que necessrio
fortalecer os valores democrticos na Amrica do Sul, por outro, nem sempre coincidem sobre
o mtodo mais adequado para alcanar este fim. Na verdade, a poltica externa brasileira
preservou sua posio antiintervencionista, enquanto para os Estados Unidos, particularmente
durante as administraes democratas, a promoo do Estado de direito nas Amricas tem
justificado a ingerncia em assuntos polticos internos dos pases da regio. As crises no Haiti
em 1994, no Peru em 2001, na Venezuela em 2002, puseram em evidncia as discordncias
entre os Estados Unidos e o Brasil nesta matria.
Pouco a pouco, o Brasil passou a assumir uma atitude mais ativa em questes de
segurana regional e em cenrios de alta turbulncia poltica. Primeiramente, a preocupao
com o impacto crescente da crise colombiana levou os representantes brasileiros a
participarem, em 2001, como observadores junto com outras delegaes internacionais ,
do primeiro encontro aberto entre o governo colombiano e as foras guerrilheiras locais, para
dar incio a um processo de paz naquele pas. No mesmo ano, o Brasil foi anfitrio de uma
Conferncia Latino-Americana e Caribenha visando a elaborao de uma perspectiva regional
para a Conferncia da ONU sobre Trfico Ilcito de Armas Leves, contribuindo, assim, para
intensificar a cooperao em segurana regional.59
A partir de uma convivncia menos tensa, Estados Unidos e Brasil concordaram com a
idia de que essa questo deveria ser abordada de forma aberta e flexvel, levando-se em
considerao as percepes de cunho regional, sub-regional e/ou dos pases individualmente.
Esta perspectiva ecumnica tambm prevaleceu nos documentos finais aprovados na IV
Conferncia Ministerial de Defesa das Amricas, realizada em Manaus, em outubro de 2000.
58

Ver: FEINBERG, Richard. Summitry of the Americas: A Progress Report. Institute for International
Economics. Washington, D.C. 1997. p. 195. ROETT, Riordan. U.S. Policy Toward Mercosur: from Miami to
Santiago. In: Mercosur, Regional Integration, World Markets, ROETT, Riordan (ed.). Boulder: Lynne
Rienner Publishers, 1999. p. 113-115. Ver tambm: WEINTRAUB, Sidney. Development and Democracy in
the Southern Cone. Washington, D.C.: CSIS Press. 2000.
59
A conferncia ocorreu em Braslia, 22 a 24 nov. 2001.

88

Paralelamente reforada cooperao militar com a Argentina e o Chile, os Estados Unidos

tambm incluram o Brasil entre os beneficiados com equipamentos excedentes de defesa.60
As diferenas polticas bilaterais foram atenuadas nos anos 1990 pelo uso da
diplomacia presidencial especialmente importante para estreitar o contato entre a Casa
Branca e o Planalto em contextos de crises polticas na Amrica do Sul. Esse dilogo foi
crucial para coordenar e esclarecer posies quando eclodiu a guerra entre Equador e Peru em
1995, bem como nos momentos de maior turbulncia poltica no Paraguai, Venezuela,
Equador, Peru e Bolvia. Em outubro de 1998, os governos do Equador e do Peru, finalmente,
assinaram um tratado de paz em Braslia, suspendendo as hostilidades. No perodo de 1997 a
1998, as negociaes de paz foram coordenadas pelo governo brasileiro em permanente
consulta aos Estados Unidos, Argentina e Chile (os quatro pases tinham sido designados
mediadores formais da disputa desde 1942).61
Com relao ao Paraguai, o Brasil buscou agir de forma coordenada com a Argentina,
para frear retrocessos autoritrios. Tornou-se freqente a utilizao da clusula democrtica
do MERCOSUL como instrumento de presso para conter as foras antidemocrticas
paraguaias. A tenso alcanou seu pice em 1997, quando Braslia junto com Buenos Aires
e Washington procurou desarticular uma tentativa de golpe contra o governo eleito de Juan
Carlos Wasmosy (1993-98). Vale mencionar que esse tipo de atuao mostrou-se
contraditrio com a proteo oferecida pelo Brasil a lderes paraguaios pouco identificados
com ideais democrticos, como o ex-presidente Alfredo Stroessner e o general Lino Oviedo.
O dilogo com os Estados Unidos serviu ainda para esclarecer as distintas posies
que cada pas assumiu em relao ao status das instituies democrticas no Peru durante a
crise eleitoral em 2001.62 Na ocasio, enquanto o Brasil adotava uma perspectiva mais
cautelosa e at ambgua o governo dos Estados Unidos explicitou sem rodeios seu apoio
ao cumprimento de procedimentos democrticos. Posteriormente, j sob governo Lula, uma
nova oportunidade para a colaborao Brasil - Estados Unidos foi aberta na Venezuela, onde a
fragmentao poltica advinda do incio do governo Chvez desembocou em uma grave e
permanente ciso interna. Neste caso, a atuao dos Estados Unidos, guiada por sentimentos
antichavistas, tomou um rumo contrrio posio brasileira, que desde ento defende a
legalidade do governo venezuelano. Ao processo de mediao iniciado pela OEA, sustentado
pelos Estados Unidos, seguiu-se formao, no incio de 2003, de um grupo de amigos,
60

Como resultado, seis navios de guerra norte-americanos previamente enviados em regime de arrendamento
foram incorporados Marinha brasileira.
61
HERZ, Mnica; NOGUEIRA, Joo Pontes. Ecuador vs. Peru. Boulder: Lynne Rienner Publishers, 2002. p. 49-96.
62
Ver: The New York Time., 3 set. 2000.

89

para o qual a liderana brasileira foi decisiva. Nesse mesmo ano, o Brasil empenhou-se, em
exercer uma influncia poltica estabilizadora na Bolvia, diante da grave crise institucional
nesse pas. Na ocasio, buscou-se, de forma coordenada com a Argentina, promover uma
sada legal e democrtica.
Desde agosto de 2000, quando o Brasil promoveu o primeiro encontro de presidentes
sul-americanos, o governo dos Estados Unidos j observava com certa ateno as atitudes
brasileiras na Amrica do Sul. Naquela ocasio, 12 chefes de Estado da regio compareceram
I Cpula Presidencial Sul-Americana, em Braslia, cuja agenda inclua cinco tpicos: a
defesa da democracia; o comrcio regional; a infra-estrutura regional; informao, cincia e
tecnologia; e a luta contra o narcotrfico. Como ser visto adiante, a agenda sul-americana
seria retomada com impulso redobrado no governo Lula.
Embora discretas, foram notadas preocupaes por parte dos Estados Unidos em
relao possibilidade de que um Brasil mais atuante conduzisse a uma articulao poltica
da Amrica do Sul como um bloco nico, afetando a primazia de Washington no contexto
interamericano. Manifestou-se certo temor de que a presena brasileira em assuntos regionais,
somada s suas diferenas com os Estados Unidos em temas de comrcio regional e no
tratamento da guerra na Colmbia, gerasse uma politizao da agenda hemisfrica. Este tipo
de viso fez com que a iniciativa brasileira de convocar uma Cpula Presidencial SulAmericana fosse interpretada como uma tentativa de prejudicar os interesses de Washington.
A questo de poltica regional que mais suscita diferenas entre os dois governos ser
desde ento a delicada situao na Colmbia. O envolvimento militar norte-americano tornouse um fator de preocupao constante para o Brasil, tendo em vista seu impacto sobre as
condies de segurana na Amaznia, particularmente na zona prxima fronteira com a
Colmbia. A apreenso brasileira ganhou visibilidade aps a aprovao do Plano Colmbia
pelo Congresso dos Estados Unidos em 2000, destinando US$ 1,3 bilho luta contra o
narcotrfico naquele pas. A conexo entre a poltica de defesa e a proteo da Amaznia
levou os militares, os setores polticos e os meios diplomticos no Brasil a temerem aes
intervencionistas dos Estados Unidos na rea. Estes temores aumentaram a partir de setembro
de 2001, quando foi selada a vinculao entre o apoio dos Estados Unidos ao governo
colombiano e as novas prioridades estratgicas norte-americanas.
A ampliao da presena de militares brasileiros na fronteira com a Colmbia gerou
novas necessidades oramentrias para a poltica de defesa regional do Brasil. A Operao
Querari, lanada em 1999, tornou-se a maior operao militar do Brasil na regio amaznica,
envolvendo cinco mil homens e contou com a colaborao da Marinha e da Aeronutica, de

90

um grande suporte eletrnico e de uma Brigada da Selva, formada por soldados nativos
especialmente treinados. Alm disso, o governo brasileiro destinou mais recursos no s para
os projetos de defesa locais, mas tambm para iniciativas de infra-estrutura em reas
habitadas por populaes carentes e comunidades indgenas. Aps o fracasso do Programa
Calha Norte, que visava ampliar a presena militar na regio, foi lanado um ambicioso
sistema de controle e monitoramento: o Sistema de Vigilncia Amaznica (SIVAN), que
compreende dispositivos de radar, satlites e sensores aerotransportados. Suas funes
principais so: controlar as atividades de trfico de drogas e de contrabando fronteirio,
supervisionar a segurana das populaes indgenas, preservar recursos ambientais e garantir
uma presena militar de carter permanente em uma rea de 5.000 km de fronteira aberta.
Alguns avanos foram observados nas relaes Brasil - Estados Unidos com respeito
segurana regional durante a IV Conferncia Ministerial de Defesa das Amricas, em
Manaus, em outubro de 2000. Tratando-se da primeira conferncia de defesa hemisfrica psPlano Colmbia, os Estados Unidos manifestaram novas expectativas em relao ao Brasil.
Ao final, os dois lados mostraram-se prudentes em suas diferenas: as autoridades brasileiras
deixaram claro suas desconfianas em relao ao Plano Colmbia, e os norte-americanos
expressaram suas esperanas de que o Brasil assumisse polticas mais efetivas de conteno
ao narcotrfico na rea.
Aps os atentados terroristas de setembro de 2001, os interesses de segurana dos
Estados Unidos na Amrica do Sul foram diretamente afetados, o que repercutiu de forma
inevitvel nas relaes com o Brasil. Surgiram novas expectativas de Washington quanto
reao e os compromissos de seus aliados latino-americanos na guerra contra o terrorismo. As
preocupaes norte-americanas sobre a segurana na Amrica Latina acarretaram a definio
de novas reas de colaborao, destacando-se: o fortalecimento da cooperao em atividades
de inteligncia; a coordenao regional para o desenho de polticas comuns de combate a
novas ameaas; a implementao de esforos conjuntos de medidas antiterroristas; o
cumprimento das leis e de medidas judiciais que disponham sobre atividades criminosas; a
recusa a qualquer tipo de apoio a governos que patrocinem ou protejam grupos terroristas.
O governo norte-americano mostrou-se particularmente preocupado com a
necessidade de aperfeioar os controles policiais e de inteligncia na rea da Trplice
Fronteira, entre as cidades de Puerto Iguaz (Argentina), Ciudad del Este (Paraguai) e Foz do
Iguau (Brasil) - considerada pelo FBI um importante esconderijo de suspeitos de terrorismo.
Nesse contexto, ganharam novo impulso as medidas de combate ao narcotrfico executadas
pelo Brasil em colaborao com seus parceiros do MERCOSUL, seguindo as premissas do

91

Plano de Segurana da Trplice Fronteira. Lanado em 1998, o Plano envolve acordos de

extradio, operaes policiais conjuntas, controles reforados das atividades de lavagem de
dinheiro e contrabando de armas.
Na V Reunio Ministerial de Defesa das Amricas, realizada em Santiago, em 2002,
novas tenses emergiram entre Estados Unidos e Brasil, em razo das demandas de
Washington sobre as polticas de combate ao terrorismo na regio. De acordo com o governo
norte-americano, era necessrio implementar uma agenda concreta de cooperao militar
baseada em trs linhas de ao:

1) cooperao entre Marinhas, guardas costeiras, alfndegas e foras policiais

visando potencializar a capacidade de defesa costeira na regio com
especial ateno para o Caribe;
2)iniciativas articuladas de manuteno da paz regional entre Argentina, Brasil,
Uruguai e Chile;
3) ampliao do controle sobre reas no-governadas, consideradas espaos
potenciais para atividades terroristas. Os focos principais de tais atividades
seriam, no caso, a Trplice Fronteira e a Colmbia.

Se os desencontros entre Washington e Braslia com respeito s polticas de combate

ao terrorismo foram constantes, o mesmo no ocorreu nas abordagens de combate ao
narcotrfico. Desde os anos 1990, a principal preocupao das autoridades norte-americanas
tem sido o papel do Brasil como corredor de passagem para o embarque de drogas para os
Estados Unidos e como produtor de qumicos precursores e drogas sintticas. A rota de drogas
atravs do Brasil passou a facilitar o movimento de grande quantidade de cocana da rea de
cultivo andina para os centros de produo na Colmbia. A rede de pontes areas foi ampliada
- com a construo de pistas clandestinas no territrio brasileiro - para escapar aos controles
da interdio area no Peru e na Colmbia, e o transporte fluvial usado para o envio de
drogas para os portos atlnticos. Alm disso, as drogas provenientes dos pases andinos,
particularmente da Colmbia, a caminho da Europa e dos Estados Unidos, contam com
intermedirios e poderosos pontos de consumo em diversas cidades brasileiras, especialmente
nas regies Sul e Sudeste.

92

A cooperao Brasil- Estados Unidos nesse campo deu lugar negociao de um

acordo bilateral sobre narcticos (1994), atualizado por um Memorando de Entendimento
(1996) e pelo Tratado de Assistncia Legal Mtua (MLAT, 1997).63
Paralelamente, a colaborao bilateral em atividades de combate ao trfico de drogas
expandiu-se em arenas multilaterais, como o Programa de Controle de Drogas da ONU
(UNDCP) ao qual o Brasil aderiu em 1991 e a Comisso para o Controle do Abuso de
Drogas da OEA (OAS/CICAD). Alm da expanso da agenda cooperativa, o governo norteamericano ampliou sua presena junto s foras policiais brasileiras com a instalao de uma
representao do FBI em Braslia.
Tambm foram registrados favoravelmente em Washington os avanos obtidos no
Brasil com respeito ao envolvimento da polcia e do Legislativo nas atividades antinarcticos,
reconhecendo-se a importncia da aprovao da legislao antilavagem de dinheiro e de
interceptao militar area.64 Foi valorizada a criao um Secretariado Antidrogas em 1998 e
a formao de uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI), em 1999, especialmente
dedicada ao narcotrfico, na poca uma investigao sem precedentes sobre as conexes entre
trfico de drogas, lavagem de dinheiro, crime organizado e corrupo. Neste contexto, o
escritrio da Casa Branca de Poltica Nacional de Controle de Drogas (ONDCP) estabeleceu
um nexo permanente com o Secretariado Antidrogas brasileiro.65 Criou-se ainda um programa
de visitas anuais de agentes da Drug Enforcement Administration (DEA) para observar as
operaes da Polcia Federal brasileira na regio amaznica. Alm de prover equipamento e
pessoal para o Secretariado Antidrogas brasileiro, o governo dos Estados Unidos passou a
trabalhar em colaborao com esta agncia em programas educacionais antidrogas e
antiviolncia. Desde ento, a DEA desenvolve programas de reduo da demanda e de
educao sobre drogas, alm de organizar seminrios e conferncias e oferecer apoio
financeiro para operaes antinarcticos na regio amaznica e nas zonas de fronteira com o
Paraguai e Bolvia.66

63

Esse tratado foi assinado durante a visita de Bill Clinton ao Brasil em 1997
Ver: US Department of State. International Narcotics Control Strategy Report 2000. (South America. I & II).
Washington, D.C. mar. 2000
65
A coordenao entre agncias conduzida pelo Secretariado Antidrogas tornou-se uma fonte de problemas
polticos desde a sua criao (1998) em funo da competio entre a autoridade da polcia e dos militares
nas operaes de controle das fronteiras. A presena dos militares na represso ao narcotrfico foi reforada
pela legislao de 1998, autorizando-os a interceptar avies civis, fora se necessrio. Como o Secretariado
ficou responsvel por programas de treinamento e de educao, a Polcia Federal, subordinada ao Ministrio
da Justia, assumiu total responsabilidade pelas aes repressivas.
66
Ver: US. Department of State. International Narcotics Control Strategy Report 2007. v.1: Drug and Chemical
Control. (South America). Washington D.C. mar. 2007
64

93

Estabeleceu na poca uma ponte entre a assistncia norte-americana ao aparato policial

brasileiro destinada ao controle do narcotrfico e aquela direcionada luta contra os abusos
contra os direitos humanos. Contudo, como ser analisado na prxima seo, a questo dos
direitos humanos mobiliza um leque mais amplo e diverso de atores e de organizaes nogovernamentais em ambos os pases.

3.5.2 A agenda de segundo nvel

A agenda poltica de segundo nvel das relaes Brasil-Estados Unidos nutrida pela
presena de uma ampla gama de atores e de interesses no-estatais. Esta agenda expressa uma
dimenso no-estatal que afeta um conjunto de interaes que influenciam a evoluo
cotidiana deste relacionamento. Nesta seo so identificados dois tipos de questes polticas
de segundo nvel. As primeiras so temticas e circunscritas; como direitos humanos, meio
ambiente e imigrao, estimuladas pela formao de redes transnacionais ou pelos vnculos
sociais formados entre os dois pases.67 As segundas so intangveis e abrangentes; dizem
respeito ao universo da opinio pblica e percepes nos Estados Unidos e no Brasil sobre o
relacionamento bilateral.
A crescente mobilizao da sociedade civil brasileira em torno desses temas e sua
nova importncia para uma opinio pblica internacional- cada vez mais globalizada - fez
com que os mesmos ganhassem nova transcendncia para a diplomacia brasileira. Uma
dinmica condicionada por presses externas e domsticas de organizaes civis- locais e
internacionais- e iniciativas governamentais levou a que surgisse no Brasil um novo tipo de
mobilizao estimulado por movimentos de alcance mundial decorrentes do aprofundamento
da democracia e dos novos efeitos da globalizao.
As questes polticas de segundo nvel adquiriram importncia em conseqncia da
presena vigorosa dos movimentos e organizaes sociais no Brasil e nos Estados Unidos.
Enquanto nos Estados Unidos as ONGs conquistaram seu espao nas agendas polticas
domstica e externa desde os anos 1970 - antes mesmo da ltima onda de globalizao -, no
Brasil sua presena se d com a consolidao da democracia na ltima dcada do sculo XX.
Essas organizaes aperfeioaram sua capacidade de mobilizar a opinio pblica e tornaramse um fator importante nos mbitos partidrios, de militncia poltica e na gesto pblica.

67

As redes transnacionais so caracterizadas pelas mudanas voluntrias, recprocas e horizontais de informao

e servios. Ver: KECK, Margaret; SIKKINK, Kathryn. Activists beyond Borders. Ithaca: Cornell University
Press. 1998. p. 8.

94

A atuao das ONGs nem sempre foi bem-vista nas esferas governamentais
brasileiras, percebida muitas vezes como um instrumento de interveno externa. De fato,
mais de 80% das atividades das ONGs dependem de recursos internacionais, provenientes de
instituies multilaterais, organizaes religiosas e agncias governamentais de cooperao.68
Estas organizaes se tornaram fontes de informao, vigilncia e denncia, com destaque nas
questes de direitos humanos, meio ambiente e polticas sociais. De maneira geral, o principal
empenho destas organizaes e movimentos tem sido o fortalecimento da cidadania em torno
de uma cultura de direitos assegurada pela disseminao de informaes e melhoria da
capacidade de reivindicao junto s instncias de poder pblico e privado.

3.5.2.1 Direitos humanos

Em meados da dcada de 1970, os direitos humanos tornaram-se um tema espinhoso
no relacionamento do Brasil com os Estados Unidos. Ao absorver as presses de proteo aos
direitos humanos por parte de organizaes civis e religiosas, a poltica oficial dos Estados
Unidos, durante o governo Carter (1977-80), assumiu uma posio particularmente crtica s
ditaduras militares latino-americanas, incluindo a do Brasil.69 A reao imediata de parte das
autoridades militares brasileiras e outras desavenas com o governo norte-americano
contriburam para uma acelerada deteriorao das relaes polticas entre os dois pases.
Nesses anos, as ONGs correspondiam a atores polticos secundrios na cena mundial,
conhecidas por sua capacidade de reunir informaes extra-oficiais que ajudavam a
fundamentar denncias nos Estados Unidos e na Europa sobre os abusos contra os direitos
humanos cometidos no Cone Sul. 70
Duas observaes de contexto devem ser feitas aqui. A primeira de que as violaes
aos direitos humanos no Brasil foram de escala menor quanto ao nmero de vtimas em
relao quelas praticadas em outros pases do Cone Sul, como Argentina, Uruguai e Chile,
onde os abusos foram cometidos afetaram milhares de pessoas;71 e, a segunda de que durante
68

O Estado de So Paulo, 30 jul. 2000.

Nos Estados Unidos, as principais organizaes so: o Washington Office on Latin America (WOLA) e o
Council on Hemispheric Affairs.
70
CLEARY, Edward. The Struggle for Human Rights in Latin America. Westport: Praeger. 1997. p. 141-143.
71
Para uma comparao geral entre aparatos polticos repressivos no Cone Sul e no Brasil nos anos 70, ver:
ACUA, Carlos; SMULOVITZ, Catalina. Adjusting the Armed Forces to Democracy: successes, failures
69

95

os anos do governo Carter, a questo da proliferao de armas nucleares foi uma fonte de
tenso e desentendimento com o governo brasileiro bem mais relevante do que a de direitos
humanos.
No final da dcada de 1970, esta questo perdeu visibilidade na agenda com os
Estados Unidos por duas razes: a liberalizao gradual do regime poltico brasileiro, citandose a Lei da Anistia em 1979 e as modificaes introduzidas na Lei de Segurana Nacional, e o
trmino da administrao democrata nos Estados Unidos. Logo, o Brasil deixou de despertar
interesse por parte das organizaes mundiais e norte-americanas de direitos humanos, pois
essas se concentravam nas espinhosas realidades persistentes em outros pases do Cone Sul e
na Amrica Central. 72
Enquanto o pas desaparecia temporariamente- da tela do radar, ampliou-se de
forma significativa o nmero das organizaes de direitos humanos nos Estados Unidos e na
Europa que adotaram certa especializao temtica (de gnero, raa, faixa etria etc.). Durante
os anos 1980, apesar das relaes conflituosas nos Estados Unidos entre o Executivo e os
ativistas de direitos humanos, os recursos e os quadros dessas organizaes ganharam novas
propores, o que se refletiu na extenso de seus programas, nas suas conexes institucionais
e na influncia do trabalho que realizavam. Organizaes multilaterais, como a ONU e a
OEA, por exemplo, comearam a usar regularmente as informaes colhidas pelas ONGs de
direitos

humanos.73

Esta

crescente

funcionalidade

tambm

coincidiu

com

uma

profissionalizao do trabalho dessas organizaes, o que permitiu a introduo de melhorias

tcnicas e a utilizao de mtodos mais sofisticados de comunicao, difuso e recolhimento
de dados empricos.
Na Amrica do Sul, o surgimento de regimes democrticos proporcionava novos
enfoques para o tratamento dos direitos humanos. Uma vez esgotada a era autoritria e
esboada a paz na Amrica Central, a questo dos direitos humanos passou por uma
redefinio de enfoque e de sujeito.74 Confrontadas com a necessidade de se ajustarem a
novas realidades, as ONGs de direitos humanos diversificaram sua agenda na Amrica Latina,
adotando uma perspectiva inclusiva. J no incio dos anos 1990, havia aproximadamente
and ambiguities in the southern cone. In: JELIN, Elizabeth; HERSHBERG, Eric. (eds.). Constructing
Democracy: successes, failures and ambiguities in the southern cone. Boulder: Westview. 1996.
72
Um claro sinal desse tipo de mudana foi a mensagem enviada em 1979 pela Anistia Internacional ao
presidente Joo Figueiredo, reconhecendo a anistia como um passo positivo rumo ao retorno do domnio da
lei no Brasil. Ver: Amnesty International. Amnesty International Report 1980. London: Amnesty
International Publications. 1981. p 113.
73
Tanto a Comisso de Direitos Humanos das Naes Unidas quanto a Corte Interamericana de Direitos
Humanos da OEA comearam a fazer amplo uso das informaes das organizaes de direitos civis.
74
Keck; Sikkink, op.cit.p.68.

96

sessenta ONGs de origem internacional movidas no mais apenas por motivaes polticas;
elas se preocupavam com todo um contexto de abuso, discriminao e/ou injustia relativos a
direitos polticos, sociais, econmicos e culturais. 75 A defesa dos direitos humanos assumiu
uma conotao mais abrangente e sua capacidade de mobilizao adquiriu um alcance global.
Conseqentemente, o monitoramento e a denncia de violaes de direitos humanos
vincularam-se a campanhas transnacionais capazes de reunir quantidades volumosas de
recursos humanos e econmicos.
As alteraes na agenda internacional de direitos humanos ocorreram simultaneamente
transformao do conceito de soberania na poltica mundial e ao surgimento de agendas
globais. Mais do que nunca, a proteo dos direitos humanos identificava-se com uma causa
universal que desconsiderava as fronteiras nacionais. A questo da interveno o direito
e o dever de intervir - tornou-se mais complexa e intrusiva na abordagem de situaes
flagrantes de violao. Essas mudanas afetaram diretamente o tratamento dado violao
dos direitos humanos no Brasil. Ao mesmo tempo em que a democratizao brasileira abria
caminho para uma nova poltica de governo neste campo, a presso por respostas oficiais a
denncias internacionais tornou-se mais freqente. Em 1985, o pas tornou-se o 34 Estado a
assinar a Conveno da ONU contra Tortura e outros Tratamentos Cruis, Desumanos e
Degradantes de Castigo; quatro anos mais tarde, a Conveno foi ratificada pelo Congresso
brasileiro. Mas foram necessrios 10 anos at que o Brasil aceitasse a jurisdio da Corte
Interamericana dos Direitos Humanos; posteriormente, em 2002, o governo Cardoso apoiou a
criao de uma Corte Internacional contra o crime de genocdio.
Ao lado dos lentos avanos, uma nova agenda sobre abuso dos direitos humanos
ganhou visibilidade no Brasil, com repercusses internacionais imediatas. De incio, as
atenes se concentraram na perseguio e na incriminao de representantes de organizaes
camponesas e de lderes indgenas nas reas rurais do Norte e do Nordeste do Brasil. Logo a
noo de abuso se estendia, com a incluso das aes de violncia cometidas em diferentes
partes do pas pelas Polcias Civil e Militar no sistema penitencirio brasileiro.76 Em 1987, a
Human Rights Watch of Americas, a mais importante ONG ligada defesa de direitos
humanos nos Estados Unidos, abriu uma representao no Rio de Janeiro, o que foi logo

75

76

As organizaes mais importantes so: Anistia Internacional, Human Rights Watch, Lawyers Committee on
Human Rights, Washington Office for Latin American (WOLA) e American Anthropological Association.
Em 1982, foi criado o Movimento Nacional pelos Direitos Humanos. Em 1991, 223 centros de direitos
humanos funcionavam no pas.

97

acompanhado pela publicao de seu primeiro relatrio sobre o abuso dos direitos humanos
no Brasil.77
Em fins da dcada de 1980, os abusos adquiriram conotao ainda mais dramtica,
quando denncias locais e internacionais passaram a mencionar o nmero de vtimas entre a
populao infantil nas grandes cidades brasileiras. Esse cenrio piorou ao longo dos anos
1990, a partir do conhecimento pblico da ao de esquadres da morte contra crianas e
adultos de rua nos centros urbanos do pas. Frente mobilizao de grupos de ativistas de
direitos humanos, jornalistas, voluntrios das igrejas, congressistas e promotores de Estado, o
governo federal, embora tenha expressado sua preocupao, mostrou-se tambm impotente
diante das atrocidades cometidas. As denncias de abusos logo conquistaram extensa
cobertura jornalstica no Brasil e em todo o mundo. Nos Estados Unidos, os principais jornais
cumpriram o papel de parceiros essenciais de uma rede de informaes em relao s
violaes de direitos humanos no Brasil.78 Foram publicadas matrias detalhadas sobre os
crimes cometidos contra crianas de rua, registrando-se um nmero crescente de casos de
irregularidades praticadas pelas Polcias Civil e Militar. 79 Para assegurar esse tipo de
vigilncia, ONGs de direitos humanos nos Estados Unidos e na Europa proporcionaram apoio
financeiro substancial para suas contrapartes brasileiras, tornando-se uma fonte permanente de
presso sobre os governos federal, estaduais e municipais do Brasil.
Mesmo antes de dispor de uma poltica oficial claramente configurada para a questo,
j vinha se desenvolvendo na diplomacia brasileira um campo de ao na rea de direitos
humanos para lidar com as presses dos governos europeus e dos Estados Unidos e das ONGs
internacionais na Comisso de Direitos Humanos da ONU. No incio dos anos 90, no contexto
da consolidao democrtica brasileira, a coordenao entre as polticas domstica e externa
ganhou maior solidez. Os pontos de convergncia entre os contedos do Plano de Ao para
os Direitos Humanos (1996) e as recomendaes da Conferncia Mundial de Direitos
Humanos em Viena (1993) reforaram ainda mais essa sintonia.80 Em 1997, o governo
brasileiro criou o Secretariado Nacional de Direitos Humanos que, alm de supervisionar a
implementao do Plano de Ao, deveria presidir o Comit Interministerial do Governo para
a Defesa do Ser Humano.81
77

Human Rights Watch, Police abuse in Brazil: Summary Executions & Torture in So Paulo and Rio de
Janeiro. New York: Americas Watch, 1998. p. 26.
78
Keck; Sikkink, op.cit.
79
Cleary, 1997.
80
PINHEIRO, Paulo Sergio. Democracia em pedaos. So Paulo: Companhia das Letras, 1996. p. 19.
81
O Secretariado Nacional pelos Direitos Humanos dentro do Ministrio da Justia foi criado para promover
medidas legislativas, visando conter abusos aos direitos humanos. Isso incluiu reformas de justia criminal e

98

Nos Estados Unidos, a partir do governo Clinton, a problemtica ganhou nova

relevncia na agenda oficial. Foi notvel, contudo, a diferena entre Clinton e Carter no
tratamento da questo, no mbito das relaes intergovernamentais. Desde o incio, a Casa
Branca mostrou-se cuidadosa com o Brasil, no sentido de no incluir o assunto dos direitos
humanos na agenda bilateral. O fato de as violaes dos direitos humanos no Brasil serem
foco de ateno e colaborao entre as ONGs dos dois pases j no se traduzia em
recomendaes polticas na agenda poltica bilateral. Enquanto nos Estados Unidos a
estratgia dessas organizaes era um maior ativismo e interferncia crescente junto aos
rgos de governo no planejamento e na formulao de polticas; no Brasil destacava-se a
necessidade de uma conexo mais estreita entre o respeito aos direitos humanos e a vigncia
de polticas sociais mais efetivas.
Os relatrios anuais preparados pelo Departamento de Estado sobre direitos humanos
no Brasil tornaram-se cada vez mais minuciosos e crticos. Se, por um lado, reconheciam-se
os esforos empreendidos pelo Poder Executivo brasileiro, tambm ganharam destaque os
limitados resultados com respeito ao do Judicirio diante da violncia policial e s
dificuldades em se assegurar o cumprimento da nova legislao nesta matria. 82 As situaes
dramticas descritas nesses relatrios esto baseadas em informaes cedidas pela Anistia
Internacional, pela Human Rights Watch e pelo Instituto Latino-Americano das Naes
Unidas para a Preveno do Crime. So menores as alteraes de contedo desses relatrios
preparados durante os governos Cardoso e Lula. Registram-se as mesmas falncias do sistema
penitencirio e jurdico. Em suas verses mais recentes, so feitas menes especficas s
questes da impunidade policial e suas conexes com o crime organizado, s falhas do
sistema de deteno juvenil e a persistncia do trabalho forado no Brasil.83
J nos anos 1990 esses relatrios revelavam, ainda, a preocupao crescente das ONGs
brasileiras e norte-americanas com a proteo de dois grupos minoritrios: as populaes
indgenas e a comunidade afro-brasileira. No caso do primeiro, sublinhavam-se os problemas
gerados pela falta de acesso ao uso da terra e dos recursos naturais dos territrios demarcados.
de sistemas judicirios, bem como a criao de programas federais de proteo a testemunhas. Alm disso,
muitos governos de Estado iniciaram as polticas de direitos humanos locais.
82
Ver: United States Department of State. Bureau of Democracy, Human Rights and Labor. 1999 Country
Report on Human Rights Practices. Brazil. Washington D.C., 2000. Disponvel em:
<www.state.gov/www/global/humanrights/1999/brazil.htm>. Acesso em: 18 set. 2008. Essa declarao
aborda assassinatos, desaparecimentos, torturas e outros tratamentos ou castigos cruis, desumanos e
degradantes; priso, deteno ou exlio arbitrrios; negao de justo julgamento pblico; interferncia
arbitrria na privacidade, famlia, domiclio ou correspondncia. Tambm aborda o respeito pelas liberdades
civis e polticas e a discriminao baseada em raa, sexo, religio, deficincia, lngua ou status social.
83
Ver United States Department of State. Bureau of Democracy, Human Rights and Labor. Country Reports on
Human Rights Practices. Brazil. Washington D.C. 2000-2006.

99

O fato de a Constituio brasileira fazer meno explcita aos direitos culturais e patrimoniais
das populaes indgenas no impedia que a questo se tornasse matria de denncias internas
e de campanhas transnacionais. 84 A mobilizao em torno desse tema ganhou transcendncia
internacional a partir do entrelaamento dos direitos indgenas com os movimentos rurais na
regio Norte do Brasil e com a proteo ambiental na Amaznia. medida que os
movimentos indgenas no Brasil ampliaram sua projeo poltica, aprofundaram-se as
controvrsias interburocrticas no Estado brasileiro, estabelecendo-se conexes mais estreitas
entre os lderes indgenas e outros movimentos sociais de populaes carentes, especialmente
o Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra (MST).
Cabe mencionar tambm a ateno das organizaes de direitos humanos nacionais e
estrangeiras para com a populao afro-brasileira, que se tornou um ponto delicado na agenda
poltica nacional a partir do processo de consolidao democrtica. Graas aos movimentos de
defesa da cidadania, o mito da democracia racial, to presente na formao do pensamento
social do Brasil, passou a ser considerado um eficaz instrumento de excluso. Este tema
ganhou presena na agenda no-governamental Brasil-Estados Unidos a partir dos anos 1990,
em grande parte impulsionada pela capacidade de presso dos grupos afro-americanos nos
Estados Unidos. O papel assumido pelas organizaes afro-americanas nos movimentos
antiapartheid na frica do Sul lhes proporcionou um novo status como grupo de presso,
com influncia sobre a formulao da poltica externa norte-americana. Embora sua atuao
esteja mais direcionada poltica africana dos Estados Unidos, essas organizaes tambm
passaram a estar atentos agenda no-governamental com outros pases que contam com
populaes negras significativas, como o Brasil.85 Conseqentemente, grupos ativistas e
ONGs afro-americanas ampliaram seu interesse pelos movimentos afro-brasileiros,
incentivados tambm pela reviso crtica do legado histrico da escravido nos dois pases.
Entretanto, pode-se observar, entre esses grupos, uma percepo negativa no s quanto
forma como as questes raciais so abordadas no Brasil, mas tambm quanto ao estgio de
organizao dos movimentos antidiscriminatrios no pas.86 Esta constatao estimulou a
84

A Fundao Nacional do ndio (FUNAI) o rgo responsvel pelas polticas indigenistas brasileiras. A
populao indgena no Brasil nos anos 90 aproximava-se de 300 mil habitantes, consistindo de 210 etnias e,
aproximadamente, 170 lnguas. Seu crescimento a taxas de 3.5% anual leva a estimativas de que essa
populao poder chegar a um milho em 2010. A maioria da populao indgena do Brasil vive no CentroOeste e no Norte. Os outros 40% esto espalhados pelo Nordeste, Sudeste e Sul. A Constituio de 1988
garantiu s populaes indgenas amplos direitos, incluindo demarcao de territrios, que deveriam
representar, aproximadamente, 10% do territrio do pas.
85
Ver: The National Summit on Africa. Draft National Policy Plan of Action for US-Africa Relations in the 21st
Century. Mimeo. Washington D.C., 2000
86
Ver: TWINE, France Winddance. Racism in a Racial Democracy. New Brunswick: Rutgers University Press.
1997; WINANT, Howard. Racial Conditions. Minneapolis: University of Minnesota Press, 1992; HELWIG,

100

atuao de organizaes norte-americanas como promotoras de programas de ao afirmativa

afro-brasileiros. Contudo, e diferentemente dos Estados Unidos, iniciativas de apoio proativo
ainda constituem uma fonte de controvrsia dentro da comunidade negra brasileira. Um
exemplo neste sentido foi o apoio limitado dessa comunidade ao programa iniciado em 2001
pelo Ministrio da Educao para ampliar, por meio de um sistema de quotas, o nmero de
estudantes negros nas universidades federais.
Um novo elo estabelecido entre as comunidades afro-americanas e afro-brasileiras
pode ser observado na esfera do turismo. Os afro-americanos vm se mostrando cada vez
mais interessados em manter contato com outras culturas negras, especialmente nas Amricas.
Muitos acreditam que o Brasil, particularmente o estado da Bahia, oferece uma rara
oportunidade de imerso num contexto afro-cultural genuinamente preservado.87 O interesse
dos afro-americanos pelo Brasil resultou em novas reflexes comparativas sobre questes de
racismo e discriminao que sugerem uma sutil distino entre as noes de raa e cor.88
As relaes entre afro-americanos e afro-brasileiros abriram um novo captulo no
relacionamento entre Brasil-Estados Unidos, uma vez que, alm de abarcarem dimenses
interestatais e intersociais, introduziram novas complexidades que podero suscitar
convergncias. Durante a Conferncia Mundial das Naes Unidas contra o Racismo, a
Discriminao e a Intolerncia Racial (agosto de 2001), os governos e as ONGs de ambos os
pases revelaram opinies distintas em relao agenda da Conferncia. Entre os norteamericanos a principal fonte de discordncia referia-se defesa de reparao econmica pela
escravido -- defendida pelas organizaes afro-americanas. Entre os representantes
brasileiros havia consenso sobre o encaminhamento da tradicional posio que combate a
idia de que no Brasil o racismo representa uma questo problemtica, argumentando que as
desiguais condies sociais locais esto relacionadas pobreza e no raa. A politizao
observada durante a Conferncia resultou, contudo, na emergncia de diferenas mais
irreconciliveis entre o governo e as organizaes civis nos Estados Unidos do que no Brasil.
Enquanto os Estados Unidos abandonaram a Conferncia da ONU em desacordo com o
pedido de reparaes pela escravido e a condenao da discriminao exercida contra os
palestinos no Oriente Mdio, o Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil ampliou as bases
David. African-American Reflections on Brazils Racial Paradise. Philadlfia: Temple University Press,
1992.
87
Ver: Chicago Sun-Times. 14 ago. 1994; The Houston Chronicle. 18 set. 1994; Los Angeles Times. 3 fev. 1998.
88
Uma ilustrao interessante desse tipo de reflexo fornece o livro de Eugene Robinson, Coal to Cream. Ver:
ROBINSON, Eugene. Coal to Cream. Nova York: The Free Press, 1999. p. 25. Uma perspectiva mais
acadmica do assunto pode ser encontrada em FRY, Peter. Politics, Nationality, and the Meaning of Race
in Brazil. Daedalus. Spring 2000. p. 83-118.

101

de sua diplomacia racial apoiado pelos negros brasileiros. Estimulado pela nova agenda,
o Itamaraty inaugurou, em 2002, uma poltica proativa para futuros estudantes do Instituto
Rio Branco poltica essa que amplia a presena de diplomatas afro-descendentes em seus
quadros.

3.5.2.2 Meio ambiente

No fim da Guerra Fria, os Estados Unidos assumiram maior protagonismo nas
discusses mundiais sobre o meio ambiente nas seguintes em questes: mudana climtica,
destruio da camada de oznio, poluio dos mares e dos oceanos e degradao dos recursos
naturais. De acordo com a diplomacia ambiental dos Estados Unidos dos anos 1990, a
degradao ecolgica global passou a ser percebida como uma ameaa aos interesses
estratgicos nacionais.
Para o Brasil, a importncia da questo ambiental esteve associada aos novos
contextos polticos domsticos e internacionais. Paradoxalmente, ao mesmo tempo em que a
democratizao favorecia a expanso de organizaes sociais engajadas na preservao
ambiental, o Brasil tornou-se um pas-alvo das campanhas ambientais globais. No plano
interno, a Ata de Poltica Ambiental Nacional, de 1981, e a Constituio de 1988 tornaram-se
as bases de sustentao da poltica ambiental brasileira. 89 No final da dcada de 1980,
aumentaram as crticas internacionais falta de um controle governamental brasileiro sobre as
queimadas - que beneficiavam a criao de gado e a agricultura - em grandes extenses da
floresta amaznica.
A diversidade de ecossistemas e os desafios para tornar a proteo ambiental uma
poltica pblica efetiva no Brasil criaram uma agenda rica e complexa que envolvia governos
(federal e estaduais), interesses privados e ONGs.90 Nesse mesmo contexto, o MRE expandiu
sua atuao nos foros multilaterais em parceria com outras agncias governamentais e
organizaes civis locais, substituindo uma posio defensiva inicial por uma ativa
diplomacia ambiental. 91 Nos Estados Unidos, uma mobilizao crescente das organizaes
89

Em 1989, a reviso da Ata Poltica Ambiental Nacional levou incorporao do conceito de crime ecolgico,
que prev penas para os responsveis por aes que degradem o meio ambiente. No mbito partidrio um
Partido Verde foi fundado naquele mesmo ano.
90
Ver: AMES, Barry; KECK, Margaret. The Politics of Sustainable Development: Environmental Policy
Making in Four Brazilian States. Journal of Interamerican Studies & World Affairs, v. 39, n. 4, p. 1-40,
Winter 1997-1998.
91
No Brasil foi criado um conjunto de agncias governamentais dedicadas a polticas ambientais nas esferas
municipal, estadual e federal. A agncia ambiental federal, o Instituto Brasileiro para o Meio Ambiente e
Recursos Naturais (IBAMA), foi estabelecida em 1989; a Secretaria de Meio Ambiente foi criada em 1990,
sendo posteriormente transformada em Ministrio do Meio Ambiente.

102

sociais e governamentais ampliou a presso para que o Brasil assumisse maior

responsabilidade na preservao de seus recursos naturais. 92 Grupos ambientais norteamericanos e instituies financeiras multilaterais, especialmente o Banco Mundial e o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), defendiam a incluso de novas condies de
financiamento determinadas pelo desempenho do pas na rea ambiental. 93 Embora posies
mais extremadas que defendiam aes intervencionistas - com bandeiras como a
internacionalizao da Amaznia - carecessem de legitimidade, as organizaes ambientais
internacionais intensificaram suas campanhas morais contra a degradao florestal e a
ineficincia da legislao brasileira para uma efetiva proteo ambiental. No Brasil somavamse, todavia, outras preocupaes: os movimentos ecolgicos mostravam-se cada vez mais
preocupados com os efeitos da ao e presena das Foras Armadas na regio amaznica.
A preparao para a Conferncia da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
(UNCED), em 1992 conhecida como Rio-92 , tornou-se um ponto de inflexo na
histria da diplomacia ambiental brasileira. Alm do envolvimento governamental na
organizao da Cpula da Terra, os ambientalistas brasileiros iniciaram uma mobilizao de
alcance mundial para patrocinar um Frum Global, que atraiu 30 mil participantes filiados a
movimentos sociais e organizaes civis locais e internacionais. 94 Nesse contexto, o dilogo
entre o Partido dos Trabalhadores e o Partido Verde criou uma nova articulao no Congresso
para a abordagem de questes ecolgicas que fortaleceu o elo entre demandas sociais e
ambientais.95
No mbito da poltica externa, a aprovao da Agenda 21 na Cpula de 1992 lanou a
plataforma da diplomacia ambiental brasileira. Foram formuladas polticas especficas para
problemas ambientais globais relativas mudana climtica, destruio da camada de
oznio e perda da biodiversidade. Alm de alcanar um status sem precedentes na agenda
internacional do Brasil, a poltica ambiental propiciou novos enfoques para a ao do Estado,
destacando-se a conexo entre os direitos dos povos indgenas e o desenvolvimento
sustentvel do pas. Foi ainda nesse quadro que a implementao de polticas ambientais pela
maioria dos estados brasileiros ampliou os financiamentos do BID e do Banco Mundial em
92

Em fins dos anos 90 estimava-se que a Amaznia continha 26,5% das florestas midas do planeta e 50% de
suas espcies mundiais.
93
Ver: MC CLEARY, Rachel. The International Communitys Claim to Rights in Brazilian Amazonia. Political
Studies, v. 39, p. 691-707, 1991.
94
HOCHSTETLER, Kathryn. The Evolution of the Brazilian Environmental Movement and its Political Roles.
In: CHALMERES, Douglas et al. (Eds.). The New Politics of Inequality in Latin America. Oxford: Oxford
University Press. 1997. p 207.
95
MORAN, Emilio. The Law, Politics, and Economics of Amazonian Deflorestation. Global Legal Studies
Journal, n. 11, p. 1-7, 1988.

103

iniciativas de saneamento e higiene promovidas em diferentes partes do pas. Em 2000, o

Brasil j havia obtido mais de US$ 5 bilhes em emprstimos de agncias multilaterais
direcionados para projetos ambientais.96 Alm disso, o pas tornou-se um importante
mercado verde para as exportaes norte-americanas de tecnologias, bens e servios
ambientais.
Em junho de 1997, o Brasil, juntamente com a frica do Sul, Alemanha e Cingapura,
props uma iniciativa conjunta para o meio ambiente na Assemblia Geral da ONU, buscando
viabilizar o cumprimento da Agenda 21. No ano seguinte, na Conferncia de Kyoto sobre
mudana climtica, o governo brasileiro defendeu firmemente a limitao da emisso de gases
txicos por pases industrializados.
As questes ambientais tornaram-se, assim, num captulo importante na agenda
intergovernamental e intersocietal Brasil-Estados Unidos. A partir de 1995, realizaram-se
encontros anuais, entre os dois governos, para revisar os principais tpicos da agenda
ambiental internacional.97 Em relao mudana climtica, a questo mais importante tornouse a implementao do Protocolo de Kyoto, com o propsito de reduzir o efeito estufa. A
criao do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) e de um regime especfico para
cumprir o Protocolo converteram-se em grandes preocupaes do Brasil. Neste sentido, o
governo brasileiro manteve-se menos flexvel do que os Estados Unidos quanto a prazos e
penalidades a serem aplicados aos pases industrializados responsveis pelo atraso na
imposio de controles sobre a emisso de gases txicos.
As negociaes bilaterais sobre desmatamento estiveram conectadas s discusses
sobre a criao de Fruns Florestais das Naes Unidas (UNFF) e ao Acordo Internacional
para as Florestas Tropicais (IATW). Ambos os pases assentiram quanto necessidade de um
regime abrangente para o monitoramento das condies florestais globais. Entretanto, no
houve concordncia quanto ao escopo do IATW: o Brasil defendia que tal acordo devia
incluir todos os tipos de florestas; os Estados Unidos sustentavam uma abordagem seletiva.
Embora as relaes Brasil-Estados Unidos tenham mostrado um importante avano
com o estabelecimento de uma agenda consolidada para as questes ambientais, no tem sido
fcil para o Brasil superar sua posio de vilo da degradao ambiental global. A mdia
internacional e as campanhas de ONGs com importante projeo internacional contra o
contnuo desmatamento no Brasil prejudicam sistematicamente a imagem do pas perante a
96

97

Ver: Environmental Law and Environmental Business Opportunities in Brazil: An Overview. Disponvel em:
<www.crl.com/~brazil/env.htm>.
Desde a indicao de um subsecretrio para Assuntos Globais pelo Departamento de Estado, o governo dos
Estados Unidos mantm encontros similares com ndia, China e Japo.

104

opinio pblica dos Estados Unidos.98 Alm de repetidas crticas defasagem entre a
legislao ambiental e seu cumprimento, a iniciativa do Congresso brasileiro de aprovar um
cdigo florestal nacional mais flexvel prejudicou ainda mais a imagem do Brasil nessa
matria.99
Desde o incio do governo de George W. Bush endureceu-se a posio oficial norteamericana nas arenas multilaterais voltadas para a questo ambiental, o que gerou novas
divergncias com o Brasil. De fato, no mbito interestatal inverteram-se os papis, j que os
governos brasileiros (Fernando Henrique Cardoso e Lula) expressaram sempre suas crticas
deciso do governo Bush de rejeitar o Protocolo de Kyoto - explicitada durante a VII
Conferncia da ONU sobre Mudana Climtica (novembro de 2001). A posio brasileira
tornou-se ainda mais enftica, quando o Congresso Nacional ratificou, em junho de 2002, a
adeso do pas ao Protocolo de Kyoto. O Brasil defendeu a necessidade de um compromisso
por parte dos pases industrializados em relao aos efeitos da contaminao global; j o
governo dos Estados Unidos relutava em seguir o exemplo de outros parceiros industriais
como a Unio Europia e o Japo , que aceitaram submeter suas polticas ambientais aos
regimes multilaterais. De acordo com os Estados Unidos, o Brasil apresenta a mesma
resistncia, quando o debate enfoca a necessidade de proteo da biodiversidade amaznica.
Neste caso, a insistncia em controles internacionais mais efetivos por parte das ONGs norteamericanas imediatamente estimula reaes defensivas por parte dos crculos governamentais
brasileiros - o que muitas vezes divide as organizaes dedicadas a esse tema no Brasil.100

3.5.2.3 Imigrao brasileira para os Estados Unidos

Embora muito menos importante do que a de outros pases da Amrica Latina, a
imigrao brasileira para os Estados Unidos expandiu-se notavelmente nas duas ltimas
dcadas do sculo XX.101 Este pas tornou-se o principal destino de um novo e indito fluxo

98

parte toda a preocupao com a destruio da Floresta Amaznica brasileira, apareceu na poca a informao
dramtica sobre o processo de desmatamento da Mata Atlntica, da qual restariam apenas 7% de rea virgem.
99
A nova legislao, submetida bancada ruralista em maio de 2000, reduziria a proporo de reservas
ambientais em propriedades de terra em reas de floresta de 80% para 50%. Alm disso, pequenas
propriedades no seriam obrigadas a replantar reas devastadas, e as reservas ecolgicas legais seriam
dramaticamente reduzidas em reas lucrativas. Em 2010 o tema foi matria de intenso debate na imprensa e
no mbito parlamentar aonde foi aprovado um novo Cdigo Florestal por uma Comisso Especial da Cmara
dos Deputados.
100
Ver: HOCHSTETLER, Kathryn ; KECK, Margaret E. Greening Brazil: Environmental Activism in State and
Society. Durham: Duke University Press. 2007.
101
De acordo com o censo norte-americano de 1980, a comunidade brasileira tinha pouco mais que 50 mil
habitantes. Em 2007 as cifras mencionadas variavam entre 124 mil e 1,2 milhes, posicionando-se no 24

105

migratrio brasileiro induzido essencialmente por motivaes econmicas. Os brasileiros

residentes nos EUA constituem um grupo pouco representativo na populao imigrante
daquele pas. A essa pequena comunidade se somam aqueles de permanncia temporria, a
maioria estudantes de cursos de ps-graduao.102
Na verdade, os brasileiros representam uma parcela mnima da populao de origem
latina, legal ou ilegalmente instalada nos Estados Unidos, nunca tendo merecido ateno na
agenda bilateral. Apesar de sua expanso, desde a metade da dcada de 1980, a imigrao
para pases industrializados a princpio recebia pouca ateno do Itamaraty. Pouco a pouco, o
trabalho consular valorizou-se como um instrumento de apoio ao cidado brasileiro residindo
legal ou ilegalmente no exterior, em um contexto internacional no qual a migrao Sul-Norte
ganhava especial visibilidade na agenda social global. Foi apenas em outubro de 2007 que se
realizou a primeira reunio de coordenao, convocada pela embaixada em Washington, da
qual participaram os representantes dos consulados de Boston, Houston, Chicago, Los
Angeles, Miami, Nova York, So Francisco, Washington e o ncleo de Atlanta.
Os Estados Unidos absorvem aproximadamente 25% do total de brasileiros vivendo
fora do pas, e grande parte da atividade consular do Brasil nos Estados Unidos tem se
concentrado no atendimento aos imigrantes indocumentados, ou seja, sem documentos.103
Ganhou importncia a preocupao de criar um trabalho coordenado entre os consulados
instalados nos Estados Unidos para fortalecer a presena e o apoio do Estado brasileiro no
cotidiano dessa comunidade.104 Pesquisas realizadas nos anos 1990 sobre esta imigrao
afirmam que os brazucas que vivem nos Estados Unidos chegavam a quase 800
mil.105 Dez a 15 anos depois, as estimativas j eram de que esse grupo j alcance 1,2 milhes
de habitantes, distribudo por diferentes pontos do pas. Em 1990 a imigrao brasileira
concentrava-se em algumas localidades dos Estados Unidos: Atlanta (60-70 mil), Boston
(300-350 mil) Chicago, (9-10 mil), Houston (50 mil), Los Angeles (52 mil), Miami (311 mil),
Nova York (350 mil ou mais), So Francisco (45 mil) e Washington (25-40 mil).

lugar entre os grupos de imigrantes nos Estados Unidos. Ver: PORCEL, Karine. Cnsules debatem
imigrao brasileira. Agncia BR NEWS. 11 ago. 2007.
102
Em 1995, graas ao apoio institucional e/ou financiamento do governo, havia 5.497 estudantes universitrios
brasileiros nos Estados Unidos, o que levou o Brasil 12 posio no ranking dos pases de origem de
estudantes estrangeiros no pas.
103
Os consulados brasileiros nos Estados Unidos esto localizados em So Francisco, Boston, Nova York,
Miami, Houston, Washington, D.C., e Atlanta.
104
Ver: PORCEL, Karine. Cnsules debatem imigrao brasileira. Agncia BR NEWS. 11 ago. 2007
105
No Brasil, a cidade de Governador Valadares (MG) tornou-se um caso paradigmtico de migrao para os
Estados Unidos. Desde o incio dos anos 80, h um fluxo constante de imigrantes para diferentes partes dos
Estados Unidos oriundo dessa cidade mineira.

106

Comparado com outros grupos latinos nos Estados Unidos, o brasileiro no

compartilha um forte sentimento de comunidade, e seus integrantes, em geral, entendem a
permanncia naquele pas como uma experincia temporria. Embora a oportunidade
econmica seja a principal motivao, a imigrao para os Estados Unidos tambm
estimulada pela busca de uma melhor qualidade de vida, com acesso a servios e condies de
segurana pblica. Pesquisas revelam que grande parte dos brasileiros que vivem nos Estados
Unidos est inserida no mercado de trabalho em empregos de baixa qualificao e
remunerao. Como mencionado anteriormente, essas condies so compensadas por um
sentimento generalizado de que a qualidade de vida nos Estados Unidos superior do
Brasil, por oferecer melhores oportunidades de trabalho. Alm disso, embora seus salrios
sejam considerados baixos para os padres norte-americanos, eles no o so de acordo com os
parmetros brasileiros. As condies oferecidas naquele pas para o trabalhador noqualificado aumentou o fluxo migratrio Brasil-Estados Unidos, apesar do endurecimento da
poltica norte-americana nos ltimos anos. As crescentes deportaes de brasileiros foram
simultneas ao uso cada vez mais freqente da fronteira mexicana como forma de ingresso no
territrio dos Estados Unidos.106
Os brasileiros que residem nos Estados Unidos apresentam grande variao quanto
faixa etria, gnero e origem social. Eles formam um grupo isolado dentro da imensa
populao imigrante nos Estados Unidos e no moram nos mesmos bairros nem desenvolvem
relaes com outros latinos. Sua rede social est baseada em processos de reunificao
familiar e/ou em novos vnculos especialmente o casamento com cidados (ds) norteamericanos (nas). No que tange dimenso identitria, os brasileiros no gostam de serem
considerados um segmento da comunidade hispnica e s vezes se organizam em universos
fechados numrica e culturalmente inexpressivos comparados aos de outras comunidades
nos Estados Unidos.

3.5.2.4 Percepes e opinio pblica

De acordo com as percepes mais comumente compartilhadas pelo pblico atento
norte-americano interessado na Amrica Latina, o Brasil como o restante da regio
experimentou nos anos 1990 um processo de mudanas que contriburam para potencializar o
relacionamento bilateral com os Estados Unidos. Este tipo de viso no impediu, entretanto,

106

Como reao, a partir de 2001, o governo mexicano seguiu os Estados Unidos na exigncia de visto de
entrada para cidados brasileiros.

107

que prevalecesse a idia de que o Brasil ainda teria um longo caminho a percorrer para
garantir a irreversibilidade de seu processo de reformas.

107

Em fevereiro de 2001, o

Council of Foreign Affairs promoveu a elaborao de um memorando a ser apresentado ao

novo governo norte-americano , do qual constava um diagnstico realista das relaes com
o Brasil. O documento afirmava que este pas seria o suporte de qualquer iniciativa poltica
bem-sucedida dos Estados Unidos na Amrica do Sul.108 Este relacionamento era
considerado essencial para influenciar o futuro poltico e econmico do hemisfrio.
Acreditava-se que, para intensificar o entendimento entre os dois pases, seria necessrio levar
adiante um processo de reviso das posies norte-americanas, com o objetivo de se criar
condies para que ambos trabalhassem juntos em assuntos vitais - como comrcio, drogas e
segurana regional -, e, depois disso, se engajassem num dilogo estratgico cooperativo de
alto nvel.109
Entre os pontos mais relevantes desse memorando, destacavam-se o reconhecimento
da importncia do entendimento bilateral e da necessidade de que sejam identificadas as
diferenas entre ambos os pases, bem como a vantagem de se enfocar o relacionamento
bilateral para alm dos interesses norte-americanos. Nesse sentido, apontava-se a urgncia de
os Estados Unidos abandonarem a atitude de negligncia benigna em relao ao Brasil. O
vnculo com este pas estaria baseado em quatro motivaes: seu poder econmico; sua
localizao central na Amrica do Sul; seu status como parceiro comercial e receptor de
investimentos dos Estados Unidos; e seu papel diplomtico no mbito sul-americano e junto
s instituies internacionais.110 Alm disso, o memorando chamava a ateno para os riscos
de os dois pases perderem a oportunidade para a construo de uma agenda bilateral proativa.
Os Estados Unidos poderiam rapidamente ser substitudos pelos europeus, particularmente na
rea econmica; j o Brasil poderia ser privado do acesso preferencial ao mercado americano.
O memorando conclua que um precisava do outro para assegurar a reforma econmica e a
legitimidade democrtica na Amrica do Sul.
Esse documento ilustra o esforo empreendido pelos Estados Unidos na dcada de
1990 para criar um relacionamento mais propcio com o Brasil. Alm de indicar seu potencial,
107

Declarao de Willian Perry, presidente do Instituto para o Estudo das Amricas. Ver: US House of
Representatives. Overview of U.S. policy toward South America and the presidents upcoming trip to the
Region. 8 out. 1997. Disponvel em:
<http://commdocs.house.gov/committees/intlrel/hfa44953.000/hfa44953_0.HTM>. Acesso em: 18 set. 2008.
108
ROBERT, Stephen ; MAXWELL, Kenneth. A Letter to the President and a Memorandum on U.S. Policy
Toward Brazil. Nova York: Council on Foreign Relations 2001. Disponvel em: <http:
www.cfr.org/p/pubs/Brazil>. Acesso em: 18 set. 2008.
109
MAXWELL, Robert 2001.
110
MAXWELL, Robert 2001.

108

o relatrio tambm destacava as dificuldades enfrentadas. Eram apontadas cinco reas de malentendidos que deveriam ser superadas: o legado das polticas externas dos Estados Unidos
em relao ao Brasil; o temor no Brasil (e por alguns nos Estados Unidos) de que o livre
comrcio no hemisfrio pudesse ser prejudicial; a percepo no Brasil de que os Estados
Unidos pudessem restringir a soberania brasileira na regio amaznica; a apreenso no Brasil
e seus vizinhos frente a um relacionamento bilateral mais estreito; e os elementos de
competio que existem entre os dois pases. 111
A viso de que as relaes Brasil-Estados Unidos teriam de melhorar coincidia, ento,
com a posio de alguns conservadores proeminentes do establishment norte-americano.
Henry Kissinger, por exemplo, recomendava que ambos os pases empreendessem esforos
para construrem uma relao especial. Se, por um lado, era desejvel que os Estados Unidos
tratassem o Brasil com mais sensibilidade e considerao; a contrapartida brasileira deveria
conceber uma relao harmoniosa com os Estados Unidos, como uma prioridade de sua
poltica externa.112 Em grande medida, o que Kissinger estava sugerindo era a reativao de
um padro de entendimento semelhante ao que buscou implementar nos anos 1970, quando
foi secretrio de Estado. Tal qual o relatrio mencionado, a argumentao de Kissinger partia
da constatao da importncia do Brasil para os Estados Unidos na consolidao de uma
poltica hemisfrica bem-sucedida. A principal diferena entre ambas as recomendaes dizia
respeito assimilao de transformaes de condutas norte-americanas, considerando os
novos tempos da realidade poltica e econmica brasileira.
Desde uma perspectiva brasileira, uma relao mais fluida com os Estados Unidos
passou a envolver a expectativa de que o pas fosse reconhecido como um ator relevante no
cenrio da poltica mundial. Para tanto, o governo brasileiro mostrou a preocupao de
melhorar a imagem do pas junto opinio pblica internacional - e norte-americana em
particular113. Entre as principais revelaes da pesquisa sobre o pblico norte-americano,
destacavam-se o reduzido conhecimento sobre o Brasil e a tendncia de confundi-lo com
outros pases latino-americanos (excetuando-se os casos de questes-chave como imigrao e
narcotrfico). Outra constatao preocupante de tal pesquisa era que os entrevistados mais
informados geralmente tinham impresses mais negativas sobre o Brasil do que os menos
informados.

111

Council on Foreign Relations, 2001.

Ver: Los Angeles Times, 04 abr. 2002.
113
Ver: REYNOLD, Michael et al. A Public Opinion Poll on Brazils Image in the United States of America.
National Opinion Research Center at the University of Chicago, 14 abr. 2000.
112

109

A liderana mundial dos Estados Unidos constituiu um fator crucial para o Brasil
desde o trmino da II Guerra Mundial. Alm disso, como foi mostrado anteriormente, desde
ento os Estados Unidos foram percebidos pelas elites brasileiras como a potncia mais
importante na poltica mundial. A emergncia de novas realidades, tanto na esfera interna
quanto na internacional, mudou, contudo, as percepes no Brasil sobre os Estados Unidos.
Uma combinao de elementos - destacando-se o fim da Guerra Fria, a maior vulnerabilidade
econmica externa do pas causada pela globalizao financeira e comercial e a crescente
importncia da opinio pblica domstica como conseqncia da consolidao democrtica
contriburam nos anos 90 para essa mudana. Ao mesmo tempo, uma viso cada vez mais
politizada ganhou espao em torno da poltica externa e de segurana, da presena econmica
internacional e at da produo cultural dos Estados Unidos.
A liderana mundial norte-americana aps o fim da Guerra Fria, com vista a
consolidao de uma ordem unipolar, tornou-se, no Brasil, uma fonte de apreenso e de olhar
crtico por parte das Foras Armadas, dos meios poltico-parlamentares, burocrticos,
acadmicos, bem como dos setores empresariais e das organizaes sociais. interessante
notar que, nos primeiros anos de consolidao democrtica, o posicionamento antiamericano
no pas no foi fomentado pelo Itamaraty. Para o Ministrio das Relaes Exteriores, as
discrepncias bilaterais constituam matria de negociao e/ou afirmao de interesses
prprios, tornando-se mais importante expandir responsabilidades e espaos de convivncia
do que optar por uma agenda de soma zero conflituosa com os Estados Unidos. As vises
crticas em relao a esse pas foram cultivadas em outras esferas governamentais e nogovernamentais, convertendo-se para alguns segmentos polticos e sociais e intelectuais num
componente identitrio. Nesse mesmo contexto, o processo de globalizao e a projeo dos
interesses econmicos norte-americanos foram freqentemente entendidos como duas partes
de uma nica moeda. Criou-se uma vinculao entre os pontos de vista que questionavam a
liderana dos Estados Unidos no ps-Guerra Fria queles que apontavam os efeitos malficos
da globalizao. Como conseqncia, o sentimento antiamericano constitui-se num dos
componentes ideolgicos da consolidao democrtica no Brasil. A mdia brasileira tornou-se
um meio de difuso desse sentimento, que, apesar de partir de procedncias polticas diversas,
encontrou na defesa do interesse nacional seu denominador comum. O antiamericanismo no
Brasil ganhou impulso com os avanos das negociaes sobre a ALCA a partir de 1998 e,

110

posteriormente, diante da ao militar no Afeganisto e no Iraque por parte do governo

Bush.114
O incio do governo Lula, portanto, herdou uma predisposio antiamericana j
instalada em diferentes mbitos da sociedade brasileira, o que num primeiro momento lhe
oferece um caldo de cultivo essencial para a construo de uma linha de atuao proativa no
relacionamento bilateral. Ao mesmo tempo, a combinao entre consolidao democrtica,
estabilidade econmica e diplomacia presidencial estimulou no Brasil a construo de uma
auto-imagem positiva em questes externas que extrapolam o relacionamento com os Estados
Unidos. Esta temtica ser analisada a seguir.

114

As vsperas da invaso do Iraque, uma pesquisa de opinio realizada em 10 pases para avaliar a viso negativa
sobre os Estados Unidos, o Brasil apareceu em segundo lugar. Realizada pela BBC, a pesquisa ouviu um total de
11mil pessoas em 11 pases. A porcentagem da populao com opinio negativa sobre os Estados Unidos
apresentou os seguintes resultados: Jordnia 79%, Brasil 66%, Indonsia 58%, Frana 51%, Austrlia 29%,
Rssia 28%, Coria do Sul 28%, Israel 25%, Inglaterra 19% e Canad 16%. Ver: Veja, 13 ago. 2003. p 59.

111

4 O NOVO ENQUADRAMENTO DAS RELAES BRASIL-EUA NO SCULO XXI

Em seu livro recente Um Encontro Milan Kundera estabelece interessantes

paralelismos entre a intelectualidade latino-americana e a centro-europia, ao fazer referncia
aos laos de solidariedade antiautoritrios mantidos durante os anos da Guerra Fria.115 Robert
Skidesly, na obra The World After Comunism, fez algo parecido no campo da economia
poltica quando sugere uma articulao entre os desmantelamentos das economias
planificadas da Europa Oriental e dos modelos substitutivos na Amrica Latina.116 No terreno
das polticas comparadas, Adam Przeworski -entre outros- explorou nos anos 90 as
coincidncias e diferenas entre os processos de transio democrticas experimentados nos
dois contextos sub-regionais.117
No se conhece, entretanto, uma abordagem deste tipo aplicada poltica
internacional, no qual se compare a desarticulao das duas regies enquanto reas de
influncia das superpotncias responsveis pela a configurao do sistema mundial durante
45 anos de conflito leste-oeste. Talvez uma razo para esta lacuna sejam os ritmos e os
momentos diferentes de ambos os processos. Enquanto os pases satlites da URSS se
livraram de sua condio subordinada de forma simultnea queda do muro de Berlin, a
Amrica Latina manteve-se com rea de influncia por vrios anos aps o esgotamento da
bipolaridade mundial. A desarticulao deste enquadramento se deu lentamente,
primeiramente com uma diferenciao entre o norte e o sul da regio, quanto ao padro de
relacionamento com os EUA, e posteriormente como uma conseqncia colateral da sobreextenso imperial norte-americano a partir do 11 de setembro.
Do ponto de vista norte-americano no pareceu serem significativas as expectativas de
mudana de enfoque para a Amrica Latina a partir da chegada da administrao Obama
Casa Branca em 2009. Com exceo da agenda intermstica- que afeta o Mxico e os pases
centro-americanos- a irrelevncia da regio no conjunto de urgncias identificadas pelos
segmentos atentos a poltica externa e mobilizados em torno da necessidade de que esta seja
repensada torna-se patente quando se constata a baixa prioridade da agenda hemisfrica
divulgada pelo novo governo norte-americano. Existe ainda o risco de que sua permanente
securitizao conduza a polticas que pretendam reforar um vis intervencionista-

115

KUNDERA, Milan. Un encuentro. Buenos Aires: Tusquets, 2009.

SKIDELSKY, Robert. The World after Communism. London, Papermac, 1995.
117
PRZEWORSKI, Adam. Democracy and the Market. Cambridge: Cambridge University Press, 1991.
116

112

especialmente em temas de segurana pblica e especialmente na rea da Amrica Central,

Mxico e Caribe.

4.1 OS EFEITOS DA MACRO-SECURITIZAO E A SOBRE-EXTENSO IMPERIAL

Para tratar do impacto e desdobramentos da poltica estratgica dos Estados Unidos

para a Amrica do Sul aps o 11 de setembro ser utilizado o conceito de macrosecuritzao cunhado por Barry Buzan.118 Trata-se de uma definio de ameaa a partir de
uma perspectiva sistmica-abrangente, de alcance universal, como se havia assistido durante a
Guerra Fria. De acordo com este conceito, a insegurana adquire um sentido planetrio,
afetando de forma generalizada aos Estados e s sociedades, todos submetidos s
conseqncias combinadas da globalizao e da uni-mundializao. O fato de que a Amrica
do Sul seja uma zona marginal na escala de prioridades da poltica de segurana norteamericana, no a torna menos exposta s presses da macro-securitizao. De fato, a
condio perifrica da regio no lhe poupou o enquadramento estratgico mundial adotado
por Washington a partir de 2001.
A presena dominante de Washington mantida por mais de 60 anos a custos relativos
baixos, graas em grande medida irrelevncia estratgica sul-americana, explica o contedo
negligente, inconsistente e errtico de sua poltica para a regio durante e aps a da Guerra
Fria. Nos anos 90, os Estados Unidos contriburam para aprofundar a especificidade sulamericana no contexto latino-americano, estimulando uma diferenciao baseada em
preferncias econmico-comerciais que logo passou a se complementar com interesses de
segurana.119 Estabelece-se uma diferena entre o que se considera uma zona de segurana,
que cobre os territrios do Mxico, Amrica Central e Caribe, e a preservao de uma rea de
influncia que abarca a Amrica do Sul, com exceo da Colmbia cuja vinculao
estratgica com Washington segue o padro do primeiro grupo. Os pases que integram a
zona de segurana j no dispem de autonomia estratgica, uma vez que suas polticas de
defesa obedecem em sua totalidade s premissas de segurana norte-americanas. Ao mesmo
tempo, as ameaas que provem destas reas tornam se um tema de segurana pblica nos
Estados Unidos, como se d com respeito s maras e ao trfico de drogas.

118
119

BUZAN, Barry. The `War on Terrorism as the new macro-securitisation?. Oslo Workshop, february 2006.
Aps a formao de uma rea de livre comrcio com o Mxico e o Canad em 1994, foi institudo um regime
de preferncias com os pases do Caribe e a Amrica Central (2005) e a formao do Comando Norte (2002).

113

Os pases sul-americanos, conservam uma autonomia semelhante aquela mantida

desde o fim da Segunda Guerra Mundial, que oscila de acordo com as orientaes das
polticas externas de cada pas. Pouco a pouco, entretanto, se colocam em risco a preservao
desta margem de manobra devido, por um lado, ampliao da presena militar norteamericana na Amrica do Sul seja por meio da aliana com a Colmbia ou a montagem de
Estabelecimentos Operativos Avanados; por outro, s percepes ideolgicas dos Estados
Unidos, que reativam o fantasma de aes intervencionista na regio. As apreenses
manifestadas por parte do Comando Sul e do Departamento de Estado quanto aos
desdobramentos de processos polticos nacional-populistas transmitem uma viso securitizada
da governabilidade democrtica. Desde a virada do milnio a percepo oficial dos EUA foi
de que a segurana regional enfrentava novos problemas gerados pelos desenvolvimentos
polticos negativos em pases como Haiti, Bolvia e Venezuela. Mencionava-se o surgimento
de um populismo radical, identificada como uma ameaa emergente, que coincidiria com
uma crise da democracia na rea. 120A irrelevncia estratgica da Amrica do Sul foi sempre
motivo de certa miopia por parte dos EUA para com a regio nos momentos de aplicao que
seus esquemas de macrosecuritzao. A percepo de governos populistas como ameaa se
deu durante a Guerra Fria e volta a repetir-se na guerra contra o terror.
Do lado sul-americano, aps o 11 de setembro a utilizao de polticas preventivas
unilaterais tornou-se uma fonte de apreenso reacendendo sentimentos antiamericanos que
haviam sido apenas timidamente expressados nos anos noventa. Multiplicaram-se na Amrica
do Sul os focos de questionamento ao credo neoliberal, assumindo-se um distanciamento
crtico poltica de segurana dos Estados Unidos121. A recusa do Chile junto ao Mxico de
apoiarem a invaso ao Iraque no Conselho de Segurana das Naes Unidas em 2003 foi uma
manifestao nesta direo. 122De fato, ganhou fora a viso de que a nao imperial
representava mais uma ameaa do que um fator de estabilidade para a regio.123O
antiamericanismo sul-americano que se propagou como uma resposta defensiva apologia

120

HILL, James. Testimony of Gral - United States Army Commander, United States Southern Command before the House Armed Service Committee, United States House of Representatives, 24 mar. 2004.
121
A verso da Segurana Estratgica Nacional dos Estados Unidos publicada em 2006 faz escassas menes
Amrica Latina, sublinhando apenas os casos da Colmbia e Venezuela ao qual se atribui um uso
demaggico dos recursos petrolferos que est prejudicando a democracia e a estabilidade da regio. Ver:
UNITED STATES, National Security Strategy 2006. p.15 Disponvel em:
<http://www.whitehouse.gov/nsc/nss/2006/nss2006.pdf>
122
NYE JUNIOR, Joseph S. U.S. power and Strategy After Irak, Foreign Affairs, jul/ago 2003. Disponvel em:
<http://www.ksg.harvard.edu/news/opeds/2003/nye_usiraq_foraffairs_070103.htm>.
123
A oscilao entre as duas percepes analisada por BUZAN, Barry; WEAVER, Ole. Regions and powers:
The structure of international security. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. Chapter 10: South
America: an under-conflictual anomaly?

114

liberal do anti-estatismo tornou-se ainda mais vigoroso a partir das apreenses e

interpretaes securitizadas da administrao Bush frente aos cenrios polticos da regio.
Novas coalizes ideolgicas tiveram lugar na regio, estabelecendo-se uma vinculao entre
o surgimento de governos neopopulistas e a expanso de sentimentos antiamericanos.
Como bem assinala Buzan, as manifestaes da macro-securitizao e suas inevitveis
configuraes ideolgicas induzem associao entre os tempos atuais da guerra contra o
terror e os anos da Guerra Fria. Algumas anlises relativas s percepes da administrao
Bush sobre a Amrica do Sul, em especial as interpretaes relativas aos processos polticos
com orientaes nacional-populistas favorecem esta associao. Retomar-se-ia um embate
ideolgico semelhante ao que se observou nos anos 60 do sculo passado, quando a Guerra
Fria projetou suas polarizaes sobre a regio. Para alguns autores este comportamento vem
sendo interpretado como uma volta aos tempos da bipolaridade.124 A partir de 2006 as
preocupaes explicitadas pelo Comando Sul passaram a vincular os cenrios polticos
internos com as coalizes ideolgicas intra-regionais e os vnculos extra-regionais,
especialmente com China, Sria e Ir.125 O principal alvo deste discurso tem sido o governo
de Hugo Chavez, sendo conveniente aqui chamar ateno para o teor estratgico da ameaa
que a poltica de segurana chavista vem representando para os Estados Unidos. No cabe
dvida que as preocupaes de Washington so mais motivadas pela projeo do poder
poltico e militar da Venezuela sobre a regio do Caribe, o mare nostrum norte americano, do
que o futuro da democracia deste pas. Instalou-se uma dinmica perversa, no qual estas
apreenses de Washington so agravadas pelas iniciativas venezuelanas de compra de
equipamento militar junto a fornecedores como a Rssia e a China, aquisies estas que
decorrem do veto empregado pelo governo norte-americano a realizao de vendas a este pas
por parte de membros da OTAN. Ao mesmo tempo, a utilizao de uma poltica
confrontacionista aos EUA como elemento coeso interna pelo atual dirigente venezuelano
contribui para que se apague totalmente a fronteira entre poltica interna e externa para ambos
os lados.
124

Ver: LIMA, Maria Regina Soares de. Guerra Fria, de volta Amrica do Sul?. Jornal do Brasil, 29/08/2005.
TOKATLIAN, Juan Gabriel. El regreso de la Guerra Fra. La Nacin, 10/04/05.
125
Entre as preocupaes destacadas pelo Almirante Stavridis que assumiu a chefia do Comando Sul em outubro
de 2006 se destacaram: 1) a necessidade de monitorar a crescente atividade econmica, poltica e militar da
China na Amrica Latina 2) os laos de Venezuela com pases como Sria e Ir que protegem o terrorismo e
buscam armas QBN 3) as compras de armas chinesas e russas por parte de Caracas e o interesse de Chavez
de difundir una ideologia anti-Estados Unidos. 4) no cabe esperar una transio rpida em Cuba 5) o novo
presidente sandinista de Nicargua por seus laos com Chavez e Cuba 6) a necessidade de abandonar as
sanes que a pases da regio por aderirem a Corte Penal Internacional 7) a presena do grupo libans
Hezbollah na Amrica Latina, especialmente em zonas como a Trplice Fronteira. 8) o progresso da ao na
Colmbia contra os grupos terroristas de esquerda e direita.

115

Aps os atentados de 2001 e a redefinio dos interesses de segurana dos Estados

Unidos, Washington manifestou suas expectativas quanto aos compromissos dos pases sulamericanos na guerra contra o terror. De acordo com o governo norte-americano, um tero
dos grupos terroristas espalhados pelo mundo operava na Amrica Latina. J na 5 Reunio
Ministerial de Defesa das Amricas, realizada em Santiago, em 2002, novas tenses
emergiram entre os EUA e a regio, diante das demandas de Washington com relao s
polticas de segurana, na regio, de combate ao terrorismo. Reclamava uma agenda concreta
de cooperao militar baseada em trs linhas de ao: 1) cooperao entre marinhas, guardas
costeiras, alfndegas e foras policiais visando potencializar a capacidade de defesa costeira
na regio com especial ateno para o Caribe; 2) reforo das iniciativas de manuteno da
paz regional entre Argentina, Brasil, Uruguai e Chile; 3) ampliao do controle sobre reas
no-governadas consideradas espaos potenciais para atividades terroristas. Os focos
principais de tais atividades seriam, no caso, a Trplice Fronteira e a Colmbia.
As preocupaes de segurana por parte dos EUA levaram definio de novas reas
de colaborao, destacando-se: o fortalecimento da cooperao no campo das atividades de
inteligncia; a coordenao regional para o desenho de polticas comuns de combate a novas
ameaas; a implementao de esforos conjuntos para a implementao de medidas
antiterroristas; o cumprimento das leis e de medidas jurdicas para conter atividades
criminosas; a recusa a qualquer tipo de apoio a governos que patrocinem ou protejam grupos
terroristas. Uma das conseqncias da atuao do Comando Sul foi o fortalecimento das
Foras Armadas em toda a regio em combinao com o aumento da presena militar norteamericana na rea.
Entre os sinais dos novos tempos da poltica regional norte-americana deve-se
destacar o papel assumido pelo Comando Sul que dispondo de um oramento de 100 milhes
de dlares conta com um staff, numericamente superior quantidade de funcionrios
dedicados aos temas sul-americanos nos departamentos de Estado, de Comrcio, de Tesouro e
de Agricultura126. As aes do Comando Sul se inscrevem numa poltica de descentralizao
a partir do fechamento das Bases no Panam e em Porto Rico e da montagem de
Cooperative Security Locations. Na Amrica do Sul, alm da instalao da base em Manta,
foram ativados pontos de radar no Peru e na Colmbia, destinados principalmente ao
monitoramento areo do trfico de narcticos que complementam os Programas de

126

BARRY, Tom. Mission Creep in Latin America U.S. Southern Command's New Security Strategy,
Americas Program. International Relations Center (IRC), Jul. 2005.

116

Cooperao mantidos com ambos os pases.127 Tambm foram de diversa ndole os exerccios
conjuntos praticados entre foras militares norte e sul-americanas (34 no perodo 2000-05),
valendo mencionar, uma diminuio notvel de suas realizaes em territrio argentino a
partir de 2003, e sua expanso no Chile (10 exerccios nos anos 2000-5) e no Paraguai a partir
de 2001 (12 exerccios nos anos 2001-5). J no Brasil apenas registra-se um exerccio em
2002, se bem a presena brasileira seja freqente quando realizados em pases vizinhos. Alm
do fato de que este tipo de atividade envolva a participao de foras de diferentes
nacionalidades da regio, ele cobre um elenco variado de exerccios, concentrando-se em
simulaes de Operaes de Paz das Naes Unidas, operaes navais conduzidas pelas
UNITAS e aes da assistncia s populaes locais. 128
A presena militar norte-americano constitui um fator de desassossego para a maioria
dos governos sul-americanos- especialmente o Brasil e a Venezuela-, que desde o lanamento
do Plano Colmbia em 2000 manifestam preocupao quanto as suas implicaes para a
estabilidade da regio. Para os pases do Cone Sul este tipo de apreenso aumentou ainda
mais a partir das novas linhas de cooperao em defesa estabelecidos entre Washington e o
Paraguai, temendo-se a montagem encoberta de uma base militar neste pas129. Desde ento
colocou-se para a regio o desafio de conciliar uma viso defensiva frente ao automatismo
que caracteriza a macro-securitizaes e a necessidade de encontrar reas de cooperao com
os Estados Unidos. A experincia do 3+1 (mecanismo de dilogo diplomtico entre
Argentina, Brasil, Paraguai e EUA), inaugurado em 2002 para lidar com a Trplice Fronteia,
corresponde a um exemplo deste tipo de desafio. Aps cinco anos de funcionamento esta
iniciativa parece atender mais as necessidades simblicas do que reais de coordenao entre
os quatro pases. Enquanto o governo norte-americano insiste em que se expandam as
operaes de controle e as atividades de inteligncia na rea, os governos brasileiro e
argentino reafirmam a improcedncias das suspeitas do Departamento de Estado quanto a
presena de clulas vinculadas ao terrorismo islmico. O aspecto de maior preocupao dos
dois diz respeito a outras presenas nas reas de fronteira com o Paraguai, facilitadoras do
127

O quartel general do Comando Sul est baseado em Miami. Foram construdas 4 bases militares que integram
uma rede de cooperao em segurana: em Manta (Equador), Aruba, Curaau e Comalapa (El Salvador). A
Base em Manta compreende a presena de aproximadamente 500 funcionrios norte-americanos.
128
Ver CECENA, Ana Esther; MOTTO, Carlos Ernesto. Paraguay: eje de la dominacin del Cono Sur.
Observatrio Latinoamericano de Geopoltica. Buenos Aires: CLACSO, 2006.
129
Em maio de 2005, o Congresso do Paraguai deu seu aval para um acordo com os Estados Unidos que
autorizava o treinamento e operaes de pessoal militar norte-americano em diversos pontos do territrio
nacional. A presena dos EUA se concentrou no corredor areo do Marechal Estigarrbia, de 3,800 metros de
longitude e 80 de largura, a aproximadamente 200 quilmetros da fronteira com BolviaVer: FLYNN,
Matthew; LOGAN, Sam. US Military Moves in Paraguay Rattle Regional Relations. IRC Americas, dez. 14,
2005.

117

trnsito de armas e drogas em seus pases. Contrape-se aqui ao conceito de macrosecuritzao o de uma rede de micro-securitizaes na qual se observa uma articulao entre
operaes de organizaes de delito internacionais, regionais e locais. Este ser o tema
tratado na prxima seo.
O governo norte-americano mostra-se particularmente preocupado com a necessidade
de aperfeioar os controles policiais e de inteligncia na rea da Trplice Fronteira, entre as
cidades de Puerto Iguazu (Argentina), Ciudad del Este (Paraguai) e Foz do Iguau (Brasil),
considerada pelo FBI um esconderijo importante de suspeitos de terrorismo. Atividades de
inteligncia e relatrios preparados para munir as aes antiterroristas do governo norteamericano indicam a existncia nesta rea de uma aliana informal entre as redes islmicas
suspeitas e o crime organizado.130. Trata-se de uma hiptese que carece de evidncia
emprica, no validada pelas autoridades argentinas e brasileiras, mas reconhecida por alguns
analistas locais. No caso da Argentina, o antecedente de dois atentados contra a comunidade
judaica nos anos 1992 e 1994 deixaram rastros da presena de segmentos islmicos
terroristas, que para os olhos da justia local conservam at, o presente, aspectos ocultos
quanto s suas ramificaes com grupos no prprio pas.131
J no Brasil, aonde se encontra a maior comunidade libanesa na Amrica do Sul,
pouco a pouco so divulgadas informaes sobre as ligaes entre as agendas da macrosecuritizao e o que considero as redes de micro-securitazo. Estas correspondem a um
130

A principal concluso do relatrio oficial norte-americano mais detalhado sobre a Trplice Fronteira de que
existe uma aliana tripartite informal entre grupos terroristas islmicos, mfias do crime organizado e
funcionrios de governo ou policiais corruptos do Paraguai, Argentina e Brasil. Sustenta-se que os grupos
Hamas, Hezbollah, al Qaeda, Al-Jihad Egpcio e Al-Gamaa al-Islamiyya, provavelmente esto presentes na
zona havendo utilizados o territrio como esconderijo, para obter recursos e recrutar quadros e organizar
atentados terroristas. Constata-se, entretanto que um nmero significativo destes agentes se deslocaram a
partir de 2001 da rea da Trplice Fronteira para outros pases de menores controles internos na Amrica do
Sul, como o Chile, Venezuela e Uruguai. Ver: HUDSON, Rex. Terrorist and organized crime groups in the
tri-border area of South America. Informe preparado pela Federal Research Division, Library of Congress
under an Interagency Agreement with the United States Government. Jul. 2003. Disponvel em
<http://loc.gov/rr/frd/>
131
Apesar das investigaes judiciais inconclusas, a responsabilidade do atentado contra a embaixada de Israel
de 1992 recaiu sobre o grupo Hezbollah indicando-se o envolvimento de membros destacados desta
organizao. No caso do ataque a Mutualista Israelense Amia em 1994-que causou 85 mortes- alm das
acusaes ao Hezbollah mantidas desde ento pelos familiares das vtimas e a comunidade judaica local
tambm foram levantadas suspeitas ao governo iraniano. Sobre o atentado de 1992 ver: TOKATLIAN, Juan
Gabriel; KIRCHNER, Irn. Diario La Nacin, 3/12/06. AMIA: declararon el delito de lesa humanidad,
Diario La Nacin, 9/11/06. CAPPIELLO, Hernn. Acusan a Irn por el ataque a la AMIA. Diario La Nacin,
26/10/06. Sobre o de 1994 Ver : HAUSER, Irina. El atentado a la Embajada de Israel entr en la mira de la
nueva Corte. Diario Pgina 12, 29/7/05. Una zona vinculada con los dos atentados. Diario La Nacin,
21/01/07. VENTURA, Adrin. No cierra la causa de la Embajada de Israel. Diario La Nacin, 29/11/06. Para
a vinculao entre os atentados de 1992 e 1994 e o islamismo terrorista ver: BARTOLOM, Mariano Csar.
La Triple Frontera: Principal Foco de Inseguridad en el Cono Sur. Military Review (Spanish ed.) Jul.Aug.
2002. KARMON, Ely. Fight on all fronts: Hezbollah, the war on terror and the war in Irak. The Washington
Institute Policy Focus, n. 45, December 2003. STEINITZ, Mark S., Middle East Terrorist Activity in Latin
America. Policy Papers on the Americas, v. 14, Study 7, Jul. 2003, CSIS.

118

conjunto de espaos autogovernados nos quais atua o crime organizado a partir de um

processo ad-hoc de ocupao militar e controle poltico. Observa-se uma sobreposio de
soberanias onde o Estado perde o monoplio da violncia que de fato passa s mos de
gangues e representantes do delito. A comunicao e coordenao entre os diferentes espaos
levam formao de uma rede que se bem no configurada a partir de um desenho
previamente concebido, adquire funcionalidade para um coletivo de organizaes e assume
dimenses regionais e globais. Diferentemente da macro-securitzao que corresponde a um
projeto estratgico de natureza totalizante com contedo supostamente universal, a microsecuritzao torna-se abrangente por sua capacidade de reproduzir ad-infinitu outro espaos
que operam a partir de lgicas semelhantes. Por tanto trata-se de um processo de securitizao
movido por suas propriedades de auto-combusto e no de um projeto estratgico que
depende de atributos clssicos de poder.
Entre os aspectos relevantes da macro-securitizao encontra-se o da adequao dos
sistemas jurdicos nacionais s presses norte-americanas por polticas mais eficientes de
controle e represso ao terrorismo internacional. Diferentemente dos pases andinosColmbia, Peru e Bolvia-, os pases do Cone Sul no enquadram o tema como uma questo
subordinada alada das polticas de defesa e de segurana pblica. No obstante, no Brasil a
legislao de criminalizao da lavagem de dinheiro e na Argentina a que enquadra o
terrorismo so anteriores ao ataque de 11 setembro nos Estados Unidos.132 Tambm precedem
esta data as medidas de combate ao narcotrfico executadas pelo Brasil em colaborao com
seus parceiros do MERCOSUL, seguindo as premissas do Plano de Segurana da Trplice
Fronteira. Lanado desde 1998, o Plano envolve acordos de extradio, operaes policiais
conjuntas, controles reforados das atividades de lavagem de dinheiro e contrabando de
armas.
A partir de 2004, a poltica de defesa do Brasil foi beneficiada com nova injeo de
recursos. Em diferentes momentos, o governo Lula manifestou desconforto com vrias
iniciativas tomadas na dcada de 1990: suspenso dos incentivos ao desenvolvimento da
indstria de armamentos nacional; adeso aos regimes internacionais de no- proliferao
nuclear; desinteresse pela capacitao em defesa.133 A deciso brasileira, em 2007, de
distribuir as unidades militares de forma menos concentrada na regio amaznica, a expanso
em 18,9% do oramento da defesa, e o desenho de uma poltica que j no descarta a
132

No Brasil a Lei n 9.613/98, conhecida como "Lei de Lavagem de Dinheiro" ou branqueamento de Capitais
de 03 de maro de 1998.

119

possibilidade de confrontos na regio foram significativas demonstraes de reviso da

orientao anterior.
A partir da sexta e stima reunies ministeriais de defesa (Quito-2004 e Mangua 2006) observa-se um tom de concrdia e abertura neste mbito que passa a ser reforada por
uma

abordagem

multidimensional da

segurana

regional.

outorgado

especial

reconhecimento s atribuies da OEA no campo da segurana hemisfrica somado

valorizao das medidas de confiana recproca, da participao nas operaes de paz
conduzidas pelas Naes Unidas-especialmente no Haiti- e da adeso s iniciativas do
Conselho de Segurana da ONU em no-proliferao. Desperta ateno a coincidncia entre
a reduo do perfil desta instncia e o aumento de expectativas com respeito ao Comando
Sul; o que indica a natureza fluida das relaes dos Estados Unidos com a regio em temas de
segurana.
Merece especial meno aqui as premissas estratgicas do Comando Sul (CS)
projetadas para o perodo 2007-2016. Trata-se de uma refundio de fato do Sistema
Interamericano, baseada na formulao de objetivos e misses a serem executadas com base
em novas parcerias com os pases da regio. Conceitualmente o campo de interesse
transcende as noes clssicas de segurana e defesa, ingressando-se no territrio da psmodernidade em matria de interlocuo e do alcance das aes necessrias para conter
quatro ameaas essenciais (i) pobreza & desigualdade, (ii) corrupo, (iii) terrorismo, (iv)
crime. superada assim a noo de segurana coletiva e cooperativa a partir da magnificao
da ideia de parcerias que devero aumentar a liberdade de movimentos dos Estados Unidos
em toda a regio. Prev-se uma nova gerao de acordos de segurana (no mais militares)
acompanhada por designaes de status de aliados extra-OTAN, da criao de Centros de
Excelncia regionais e de programas de treinamento militar que permitam aos parceiros
valorizar o estilo de vida norte-americano. Para alcanar estes propsitos planeja-se a
transformao da atual organizao militar do CS numa Interagncia Conjunta de Segurana
que atuar como grande autonomia junto ao governo dos Estados Unidos. A relao com os
parceiros na regio atender a necessidade de melhorar a capacidade de entendimento e da
ligao dos governos com as suas respectivas agenda de segurana. Um dos pontos de
destaque da formulao do CS a incluso de temas de segurana pblica como uma rea de
ateno e ao da parceria a ser estabelecida com os governos da regio.
Durante a Quinta Cpula das Amricas em Trinidad & Tobago, se conheceu um
discurso que atualiza a viso sobre a regio ao que agora se chama de poder astuto (smart

120

power) na nova nomenclatura da Casa Branca. De fato, buscou-se somar a regio ao sentido
de mudana e enftica defesa de instituies e valores democrticos, sem promover
alteraes mais relevantes no status da regio no conjunto de prioridades globais. No plano
simblico, que vem sendo uma dimenso especialmente importante da nova poltica
internacional da Casa Branca, a reunio do novo mandatrio americano com os seus pares da
UNASUL correspondeu a uma diviso de guas para a regio. Pela primeira vez se
reconhecia a representatividade de uma organizao regional que no inclua os EUA como
membro (vale recordar que durante toda a crise centro-americana Washington jamais
reconheceu o poder de interlocuo do Grupo de Contadora ou de Apoio).
J na Assembleia da OEA (maio 2009) novos passos foram dados nesta mesma
direo quando se aprovou a resoluo 2438 que prev o incio de um processo de revogao
da excluso de Cuba deste organismo. De fato, colocar este tema sobre a mesa e dar comeo a
reincorporaro deste pas comunidade interamericana sinaliza o fim tardio da Guerra Fria na
poltica latino-americana dos EUA. Ao mesmo tempo, cria-se espao para que outros pases
da rea- especialmente o Brasil-, possam atuar como mediadores do degelo entre Washington
e Havana, favorecendo a substituio de um enfoque ideolgico por um tratamento poltico
do tema. Abre-se o horizonte para que a defesa enftica de valores democrticos passe a estar
desvinculada de uma diplomacia coercitiva e do uso de sanes como mtodo de presso
poltica, o que significa o abandono das prticas legitimadas nos velhos tempos da Guerra
Fria.

4.1.1 As transformaes da agenda de segurana intra e extra-regional

Deve-se sublinhar que na ps-pos guerra fria, iniciada a partir de 2001, a agenda
internacional dos pases latinoamericanos e especialmente dos sul-americanos- no se limitou
aos bons e/ou maus termos do relacionamento com os Estados Unidos. Observaram-se
importantes movimentos em suas respectivas agendas regional e global; nem s de relaes
interamericanas passaram a se alimentar as agendas internacionais da regio.
No plano intra-regional, houve uma notvel reverso das expectativas presentes dos
anos 90. No que diz respeito utopia de mercado comum, tornaram-se mais contundentes
as tendncias fragmentao do que a integrao; reduziu-se o ritmo dos processos
associativos intergovernamentais, se aprofundaram as peculiaridades das opes de
governana democrtica, e reforaram-se as especificidades sub-regionais e nacionais. Ao
lado da diferenciao entre o Norte e o Sul da regio- condicionada pelo padro de vinculao

121

com os EUA- o peso combinado da incidncia de fatores histrico-culturais, da consolidao

de processos poltico-institucionais ps-autoritrios e de novas adversidades econmicosociais fez mais difcil a construo de projetos comunitrios regionais e sub-regionais.
Tambm no mbito poltico, pareciam mais instransponveis as dificuldades polticas
enfrentadas para a construo e/ou fortalecimento de instituies e regimes multilaterais na
regio. Por um lado, as iniciativas reativadas ou de lanamento recente- como a CAN e o
MERCOSUL, se tornaram fontes de repetidas frustraes no que dizia respeito propagao
de cultura e institucionalidade comunitria na regio. Por outro, os projetos inovadoras como
a Comunidade Sul-Americana agora re-nomeada como UNASUL, reduziram sua relevncia
frente s divises internas que refletiam vazios ou diferenas de liderana, especialmente
entre o Brasil e a Venezuela. Neste mesmo sentido, a idia de que a expanso dos recursos
energticos sul-americanos abriria caminho para um novo desenho estratgico de integrao
regional terminou dando lugar a um cenrio de disputas e diferenas estimuladas pelos
interesses e necessidades de polticas individuais de crescimento e influncia regional.
A agenda da segurana cooperativa, como uma prescrio norte-americana, foi
arquivada a partir de 11 de setembro, quando as novas prioridades estratgicas dos Estados
Unidos resultaram na macro-securitizao de sua agenda hemisfrica reduzindo a
funcionalidade de regimes e instituies multilaterais. A macro-securitzao atuou como um
estmulo velado para a dinamizao de polticas de defesa nacionais, acompanhadas pelo
aumento dos oramentos militares e a reativao de algumas rivalidades interestatais. No
lugar de uma diviso entre dois subsistemas de segurana Andes/Cone Sul, a Amrica do Sul
se transformou num complexo emaranhado de tenses bilaterais, de redes de operaes
transnacionais de delito e de respostas fragmentadas s presses estratgicas dos Estados
Unidos.134 Neste contexto, a guerra na Colmbia ao invs de representar um foco de
irradiao de insegurana regional gerador de polticas comuns para a sua conteno,
converteu-se num processo encapsulado de conflito intra-estatal acorde s descries do
retratofalado das ameaas terroristas definidas desde Washington, manejado conjuntamente
pela Colmbia e os Estados Unidos. Este encapsulamento no impediu que se alastrasse uma
teia de conexes transfronterias entre os grupos narco-guerrilheiros colombianos e
organizaes de delito operantes em diferentes pases sul-americanos.

134

Ver: RUSSELL, Roberto; TOKATLIAN, Juan Gabriel. Resistencia y cooperacin: opciones estratgicas de
Amrica Latina frente a Estados Unidos . In: LAGOS, Ricardo. Amrica Latina: integracin o
fragmentacin?. Buenos Aires: Edhasa, 2008.

122

As diversas suposies mantidas nos anos 90 sobre a evoluo das polticas de defesa
sul-americanas deveriam ser revistas. O encolhimento dos oramentos militares nacionais
como uma das facetas da consolidao democrtica, acompanhado pela desativao de
hipteses de conflito interestatais dando lugar expanso de iniciativas de cooperao bi,
mini e multilaterais; como tantos previram, no se converteu no aspecto dominante desta
poltica. No obstante, o recente aumento dos gastos militares na Amrica do Sul no esteve
associado a um desvio ou retrocesso dos regimes democrticos. No Cone Sul, os a expanso
dos oramentos na rea da defesa no foram um impedimento para o adensamento das
agendas cooperativas em temas de segurana. Mesmo no caso da Colmbia, a presena
militar norte-americana no constituiu um obstculo para que se abrissem as portas para uma
cooperao em temas de segurana com pases que mantiveram explcitas reservas frente ao
Plano Colmbia como o Brasil.
Partindo-se da ideia de que a unipolaridade concentrou o poder de agenda dos Estados
Unidos em temas de segurana, podemos concluir que no caso da Amrica do Sul est
concentrao tambm implicou a suspenso de sua presena como um fator de estabilidade
para a regio. Interessantemente, o abandono do posto no se traduziu propriamente numa
retirada, mas sim numa transfigurao, que passou a obedecer mais ao padro de uma
presena imperial clssica do que a de exerccio de poder hegemnico, no qual relaes
polticas so substitudas pelo incremento de aes encobertas e a exibio selecionada de
fora militar. Neste mesmo contexto as polticas de defesa sul-americana se expandem e
reconfiguram seus contedos gozando de maior autonomia vis a vis os Estados Unidos.
De fato, os anos recentes correspondem a visveis mudanas nas polticas de defesa
sul-americanas e dos desafios que estas mesmas enfrentam. Em todos os casos seus contedos
foram alterados como resultado do trmino da Guerra Fria, dos processos democrticos
domsticos, de novos contextos regionais, e da atual macro-securitizao da poltica mundial.
Constata-se assim uma articulao entre fatores externos e domsticos que favoreceram a
expanso do poder militar na Amrica do Sul. Ao mesmo tempo em que o fim da
bipolaridade contribuiu para selar o compromisso das Foras Armadas sul-americanas com a
preservao de valores e instituies democrticas permitindo que estas recuperassem seu
papel nos processos de consolidao de estados de direito; as novas urgncias no campo da
(in) segurana internacional a partir de 11 de setembro, que levaram configurao de uma
nova agenda global de ameaas, reforaram sua respectiva funcionalidade. reas de
coordenao entre polticas externa e de defesa, entre segurana pblica e governabilidade

123

foram estabelecidas de acordo com a realidade e as percepes dominantes dos pases da

regio.
Com a exceo do Brasil, diversos pases da regio preservam temas de disputas
limtrofes ou identificam novos pontos de discordncia que afetam a convivncia em reas
fronteirias.135 Por uns ou outros motivos, parece ser mais inconcebvel hoje do que h 10
anos a ideia de que a soberania territorial possa prescindir de polticas de defesa e controles
sobre a circulao de bens e pessoas entre Estados sul-americanos. Apesar das diferentes
condies institucionais e orientaes ideolgicas das democracias na regio, em todos os
casos constata-se a presena das Foras Armadas como parceiros dos projetos polticos locais.
No Cone Sul, as medidas judiciais com vistas investigao e esclarecimento sobre a
violao de direitos humanos cometidos nos anos de regimes militares, somados deciso de
no entregar s Foras Armadas tarefas de segurana pblica seja para evitar riscos de
retrocessos polticos ou de novas mculas sobre a instituio vem permitindo que estas
mesmas reconstruam seu sentido de misso.136J na regio andina o envolvimento militar na
luta contra o narcotrfico e a narco-guerrilha somado ao fortalecimento da capacidade de
defesa como parte da construo de novos projetos nacionais populares valorizaram
revalorizado o papel das Foras Armadas. A melhoria notvel do desempenho das economias
da zona graas alta dos preos internacionais de commodities como petrleo, gs e cobre, e
sua repercusso sobre os PNBs trouxe um imediato benefcio para os oramentos militares.
As diretrizes de defesa da Argentina, Brasil e Chile, revelam abordagens que
combinam orientaes soberanistas e cooperativas. Ao mesmo tempo em que se reconhece a
superao de rivalidade interestatais na sub-regio, deixa-se uma porta aberta para a ao
unilateral e a conflituosidade interestatal por questes territoriais pendentes-como afirma o
Livro de defesa Nacional do Chile-, para disputas por fontes de energia e gua - como afirma

135

136

Podem ser mencionadas as tenses fronteirias entre Colmbia-Venezuela, entre Chile-Peru e Chile-Bolvia,
Bolvia e Paraguai, a falta de reconhecimento chileno da cartografia argentina para os Gelos do Sul e o
conflito entre Argentina e Uruguai pela construo da fbrica do papel Botnia na margem do Rio Uruguay.
No Chile, Augusto Pinochet foi pela primeira vez acusado formalmente e submetido a priso domiciliar. A
Corte Suprema suspendeu um mandato anterior que estabelecia um prazo de 6 meses para concluir
investigaes judiciais sobre a violao de direitos humanos cometidos durante os anos de governo militar.
Este fato abriu um precedente para outros 150 casos. Na Argentina a Corte Suprema aprovou a
inconstitucionalidade das Leis de Ponto Final e Obedincia de acordo com a deliberao do Congresso de
2003, o que levou ao incio de aes judiciais contra mais de 200 militares. No Uruguai o governo da Frente
Ampla reinterpretou o alcance da Lei de Caducidade abrindo a possibilidade de aes judiciais contra 600
membros das Foras Armadas por delitos de violao de direitos humanos. Ver tambm o trabalho de
SIKKINK, Catherine; BOOTH WALLING, Carrie. The emergence and impact of international trials.
Universidad Torcuato Di Tella, 2006.

124

a Poltica de Defesa Nacional do Brasil, ou para a necessidade de defesa de recursos naturaiscomo determina a ltima verso da Poltica de Defesa da Argentina.137
No Chile o aumento de recursos provenientes das exportaes de cobre permitiu as
suas Foras Armadas importantes aquisies de material blico138; na Bolvia o brao
estendido de Evo Morales aos militares contribui para fortalecer suas bases internas de
sustentao e securitizar o tratamento da agenda energtica; no Peru, a classe poltica
compartilha interesses com um Exrcito at recentemente desacreditado por suas vinculaes
com o fujimorismo; na Venezuela, a hiptese de conflito com os Estados Unidos outorga
grandiosidade e herosmo ao setor castrense; na Colmbia, a associao com o governo norteamericano credencie as Foras Armadas como ator de primeiro escalo na vida poltica local,
e no Brasil, a liderana em Operaes de Paz da ONU refora o vnculo entre polticas
externa e de defesa. Vale mencionar que a Argentina continua mantendo-se como um caso
aparte neste contexto seja pelas restries mantidas de seu oramento militar ou pela
continuidade de sua poltica de adeso aos regimes de no proliferao internacionais. 139
Observa-se assim um incremento de poderio militar em pases com processos polticos
domsticos to dspares como Chile e Bolvia ou como Peru, Venezuela e Colmbia, movidos
por circunstncias domsticas e opes externas. A tendncia expansiva dos gastos em defesa
na Amrica do Sul no tem correspondido a um processo uniforme, notando-se variaes
quanto ao tipo de aumento de acordo com as polticas individuais; o Chile e o Peru
concentram seu esforo de re-equipamento de suas marinhas, a Colmbia na capacitao de
seu exrcito e a Venezuela de sua fora area. Este ltimo pas, que vem se tornando fonte de

137

Ver: ARGENTINA, Governo. Libro de Defensa Nacional 2001, 01/03/01. Disponvel em:
<http://www.resdal.org/Archivo/d0000110.htm>. Para recentes modificaes sob a gesto de Nilda Garr
ver: Plan Ejrcito Argentino 2025. Disponivel em: <http://www.ejercito.mil.ar/PEA2025/index.htm>.
CHILE,
Governo.
Libro
de
Defensa
Nacional
2002,
16/05/03.
Disponvel
em:
<http://www.resdal.org/Archivo/d00001fd.htm>. BRASIL, Governo. Decreto N 5.484 Poltica de Defesa
Nacional, 30/06/05. Disponvel em: <http://www.resdal.org/Archivo/brasil-politica-defensa.htm>. Ver:
SEQUEIRA, Claudio Dantas. Muda Estratgia Militar. Correio Braziliense, 14/05/06
138
Entre 2001 e 2005 o Chile importo armas convencionales por un valor de 792 milhoes de dlares. Neste
mesmo perodo este pas se posicionou no lugar 29 no ranking mundial de importadores de armas. Ver: SIPRI
Military Expenditure Database. Em maro de 2007 a marinha chilena adquiriu a fragata Almirante Lynch,
a um custo aproximado de U$S 350 millones. Ver: OSACAR, Ignacio. Chile renueva su flota y navega su
mar presencial. Nueva Mayori, 5 abr. 2007. Em 2006 comearam a chegar os primeiros avies de combate F16CD (de un total de 10) e dois submarinos Scorpene de fabricao hispano-francesa. O Chile tambm
assinou um contrato de compra de 10 avies de combate F-16CD Block 50 da empresa Lockheed con la
Fuerza Area de Chile, e comprou sistemas de msseis areos de mdio alcance de fabricao israelense. Ver:
CALLE, Fabin. Evolucin reciente de las polticas y estructuras de Defensa en el Cono Sur (Argentina,
Brasil y Chile): rumbo a la disuasin o a la seguridad regional?.
139
CALLE, Fabin. Giro o continuidad en la poltica exterior de la administracin Kirchner?. Nueva Mayora,
Dic-27-06. Disponvel em: <http://www.nuevamayoria.com/ES/PERSPECTIVAS/?file=061227.html>

125

apreenses generalizadas na regio e nos Estados Unidos, revela at o presente maior

transformao no contedo de sua poltica estratgica do que em sua capacidade militar.140
Uma comparao entre as experincias do Chile e da Venezuela tambm mostra
padres diferenciados no que diz respeito s fontes externas de seus respectivos reequipamentos. Enquanto as compras no Chile provem principalmente dos pases da OTAN,
na Venezuela as aquisies militares vm sendo supridas por Rssia, Espanha, China e Ir.141
Ainda com respeito ao tema da comercializao convm mencionar que o caso do Brasil
como o nico pas de regio que participa do lado da oferta neste mercado. Mesmo devendo
enfrentar as restries polticas eventualmente acionadas pelos Estados Unidos, quando as
operaes ferem seus interesses estratgicos-como ocorreu no caso da vendas contratadas
com a Venezuela-, as exportaes brasileiras de equipamento militar expandiram-se
notavelmente. Foram abandonadas reservas polticas como as que se mantinha com a
Colmbia cujo exrcito atualmente um bom cliente.142
Alm da valorizao da defesa da integridade territorial cabe fazer referncia ao
retorno da idia de que cabe s Foras Armadas proteger os recursos energticos e naturais
dos pases sul-americanos. Na medida em que as novas circunstncias nacionais convivem
com rivalidades interestatais- antigas e novas- instalou-se um debate sobre o risco de que a
Amrica do Sul retornasse um cenrio marcado pelo dilema da segurana, no qual processos
de modernizao militar estariam encobrindo uma nova corrida armamentista.143 A
constatao de que esse no fosse o caso no significa, entretanto que as condies estejam
dadas para a construo de uma zona de paz regional. A criao de uma comunidade de
segurana implicaria uma homogeneizao de polticas de defesa de difcil alcance frente a
definies de ameaas to dspares como ocorre entre os pases sul-americanos.

140

Em Julho de 2006, a Venezuela comprou equipamento militar- principalmente armas (rifles de assalto AK103e licenas para a sua produo) e aeronaves (Su-30MK2, Mi-17B5, Mi-35M, Mi-26T.)- da Federao
Russa por trs bilhes. Os contatos para esta operao comearam em 2001, mas foram adiados em vista da
preocupao de Moscou de que a operao fosse mal interpretada pelos Washington. Disponvel em:
<http://mdb.cast.ru/mdb/1-2007/item4/article1>
141
CALLE, Fabin. Evolucin reciente de las polticas y estructuras de Defensa en el en Sudamrica: los casos
paradigmticos de Chile y Venezuela y su impacto regional.
142
Em fins de 2005 a Colmbia confirmou a compra de 25 avies super-tucanos da Embraer para empregar em
operaes de controle ao trfico de drogas com lanamento de bombas guiadas por laser e msseis de longo
alcance. Ver: RANKING do Poder Militar na Amrica do Sul 2006/2007. Military Power Review.
Disponvel em: <http://www.militarypower.com.br/ranking.htm>. MALAMUD, Carlos; ENCINA, Carlota
Garcia. Rearme o renovacin del equipamiento militar en Amrica Latina? DT N 31/2006. Real Instituto
Elcano, 15/12/2006.
143
Jorge Battaglino desenvolve um interessante conjunto de argumentos sobre o sentido poltico deste processo.
Ver: BATTAGLINO, Jorge. Palabras Mortales. Rearme y carrera armamentista en Amrica del Sur?. Nueva
Sociedad, n. 215, may-jun. 2008.

126

De fato, a principal fonte de preocupao na Amrica Latina refere-se ao tema da

segurana pblica e no ao teor conflitivo de suas polticas de defesa. Trata-se da regio na
qual se registra a maior taxa de mortalidade por armas de fogo no mundo. Os pases latinoamericanos enfrentam desafios crescentes para conter a escalada de prticas de delito
organizado, que se bem encontra fortes explicaes nos contextos de marginalidade social
marcados pela excluso e a desigualdade j adquiriu uma dinmica auto-sustentada e conduz
a um processo de micro-securitizao.
Sublinham-se aqui os vnculos entre os universos das macro e das micro
securitizaes. Facilitados e estimulados pela globalizao, os contatos entre ambos se
produzem como consequncia do encolhimento da presena de atores governamentais nas
novas formas de ameaa que alimentam a agenda de segurana internacional. Uma das
principais motivaes destes vnculos de natureza financeira, o que estimula um universo
infinito de artifcios para a lavagem de dinheiro em todas as partes do mundo.144 O fato de
que as dinmicas das macro e das micro securitizaes possam associar-se no implica que
esta seja uma tendncia inexorvel. O argumento a desenvolver de que no contexto sulamericano a rede de micro-securitizaes constitui um fenmeno auto-sustentado, alimentado
por motivaes sociais, econmicos, polticos e culturais, prpios da regio. Do ponto de
vista da segurana internacional, a mircro-securitizao corresponde a um estgio avanado
da agenda que no imediato ps-Guerra Fria foi classificada como a das novas ameaas.145
Na Amrica do Sul, a negligncia dos Estados frente s suas responsabilidades no campo da
segurana pblica passou a representar a uma das mais srias falhas dos processos de
democratizao.146
Aceitando-se a premissa de que a dimenso regional da segurana corresponde a um
ponto intermdio entre os nveis global e local, deveramos ser capazes de identificar no
espao sul-americano um terreno comum de interesses e iniciativas entre os Estados sulamericanos. Sem dvida, o aprofundamento da colaborao intra-regional em defesa e
segurana cumpre um papel relevante, se bem constatemos ao mesmo tempo uma notvel
preservao de vises nacionalistas que reforam sentimentos de rivalidade interestatais.
144

BUZAN, Barry, op cit.

BUZAN, Barry. People, States and Fear: an agenda for international security studies in the post cold-war
era. Boluder: Lynne Rienner Publisher, 1991.
146
A anlise desenvolvida por Marcelo Sain representa uma importante contribuio para entender este tipo de
falncia O retorno da democracia na grande maioria destes pases no apenas significou a consolidao do
imprio efetivo da lei como tambm leva o exerccio de um poder ilegal e arbitrrio por parte de certos
poderes pblicos ou entre setores sociais, o que levou a situaes violentas de abuso aos direitos humanos
SAIN, Marcelo. Democracia, Seguridad Pblica y Polica: la reforma del sistema de seguridad y policial en
la Provincia de Buenos Aires. In: SEMINARIO LAS REFORMAS POLICIALES EN ARGENTINA. 1998.
Buenos Aires: Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), 1998.
145

127

Tomando-se o argumento de que o fim da Guerra Fria propiciava maior liberdade para que as
regies ampliassem a responsabilidade sobre suas respectivas agendas de segurana
concluiramos que a Amrica do Sul fez um uso modesto desta oportunidade em termos
coletivos.147
Ao mesmo tempo, as dificuldades econmicas e de gesto encaradas por seus Estados
a fim de assegurar eficientes polticas regionais de segurana e defesa agravaram-se frente ao
impacto observado mundialmente de vinculao entre a dimenso internacional do crime e
a porosidade dos mecanismos de controle da circulao de bens, servios, capital e pessoas
estimulada pela globalizao.148 (Os primeiros passos para reverter esta tendncia foram
dados com a criao recente do Conselho de Defesa Sul-Americano em 2008.)
Deve-se destacar que os modestos resultados no terreno da construo comunitria
no impediram importantes transformaes nas articulaes da regio com a agenda global.
No obstante sua marginalidade estratgica e dos limitados resultados de suas iniciativas
institucionais regionais, a Amrica do Sul ampliou notavelmente sua presena nas aes
multilaterais vinculadas a preservao da paz e da cooperao internacional. Atualmente, os
pases sul-americanos oferecem mais interveno do que recebe ao mesmo tempo em que
assumem um novo papel na Cooperao Sul-Sul. sia e a frica tambm so importantes
ofertantes de contingentes para as operaes de paz, mas correspondem s reas nas quais
estas misses mais se fazem mais presentes. No contexto sul-americano, os pases de maior
desenvolvimento relativo e- ou estabilidade institucional - Argentina, Brasil e Chile - parecem
decididos a manterem e expandirem sua atuao em processos de reconstruo ps-blica
aprovados e institudos pelo Conselho de Segurana das Naes Unidas.
Resumindo, as relaes interestatais sul-americanas compreendem simultaneamente
agendas de rivalidade e de cooperao. No que diz respeito s iniciativas cooperativas em
segurana, conserva-se a tendncia j observada desde os anos 90, de que medidas de
confiana recproca sejam mais freqentes entre os pases do Cone Sul do que entre os da
rea andina. No perodo recente aes cooperativas relevantes foram iniciadas pelo Chile,
mencionando-se trabalho de desminagem humanitria iniciado na fronteira austral chileno-

147

148

BUZAN, Barry. Regions and power: the structure of international security, Cambridge: Cambridge
University Press, 2003. p.18.
Ver: HURRELL, Andrew. Security in Latin America. International Affairs, v. 74, n. 3, 1998. TOKATLIAN,
Juan. Globalizacin, Narcotrfico y violencia: siete ensayos sobre Colombia. Buenos Aires: Editorial Norma,
2000. MITTELMAN, James H.; JOHNSTON, Robert. Globalization of Organized Crime, the Courtesan
State, and the Corruption of Civil Society. Global Governance, v. 5, n. 1, jan./mar. 1999.

128

argentina-argentina e a proposta de retomar o mecanismo 2+2 com o Peru.149 So conhecidos

os esforos empreendidos pelos pases do Cone Sul e o Brasil ao longo das ltimas duas
dcadas por avanar na estruturao de um processo de regionalizao que combine
integrao econmica, solidez democrtica e segurana cooperativa.150Na regio, estes pases
flexibilizaram de forma notvel a rigidez de suas tradies anti-intervencionistas, assumindo
novas formas de atuao como as que procuram conter a securitizao da agenda poltica
regional buscada pelos EUA aps o 11 de setembro. Apesar de suas imperfeies, se buscou
preservar um espao prprio de iniciativa junto comunidade internacional e de construo
de uma zona de paz que vem adquirindo nova visibilidade internacional. Alm de um
patrimnio de medidas de confiana recprocas, a realizao cotidiana de exerccios militares
conjuntos tornou-se um aspecto permanente da agenda interestatal na sub-regio.

4.1.2 O novo desempenho regional em operaes de paz: A experincia no Haiti

Deseja-se destacar que agenda cooperativa ganhou novo impulso a partir do interesse
compartilhado na participao em operaes de paz. Alm do fato de que a grande parte dos
exerccios militares realizados entre Argentina, Brasil, Chile, e Uruguai sejam simulaes
deste tipo de misso, a atuao conjunta destes pases no Haiti se tornou um ponto de inflexo
nesta matria. A cooperao sub-regional em OP acompanha a nova importncia que estas
mesmas adquiriram para a segurana internacional no mundo do ps-Guerra Fria.
Identificadas como uma segunda gerao de operaes, elas se destacam tanto em termos
quantitativos como qualitativos, obedecendo a concepes que incorporam um sentido
multidimensional.151 Vale sublinhar o carter instrumental e humanitrio de suas aes para
lidar com situaes de escalada de violncia e de conflito, em diferentes partes do mundo, nas
quais as confrontaes intra-estatais passaram a predominar sobre as interestatais. 152 Desde
2004, os governos argentino, brasileiro e chileno participam da MINUSTAH assumindo a
responsabilidade de buscar uma soluo regional para uma situao de crise terminal do

149

O mecanismo 2+2 consiste em encontros bilaterais entre os Ministros da Defesa e os Ministros das Relaes
Exteriores de dois pases para a discusso de temas de defesa e segurana. Os encontros 2+2 entre peruanos e
chilenos encontravam-se suspensos desde 2005.
150
HIRST, Mnica. Mercosurs Complex Political Agenda. In: ROETT, Riordan (ed.). Mercosur Regional
Integration, World Market. London: Lynne-Rienner, 1999. JONES, Charles. International Relations in the
Americas: Microcosm or exception?! Mimeo: University of Cambridge, 2005.
151
Enquanto nos anos 1945-88 o nmero de OP promovida pela ONU foi de 13, nos anos 1988-2006 este
nmero saltou para 46.
152
Ver: JERVIS, Robert; SNYDER, Jack. Civil War and the Security Dilemma. In: SNYDER, J.; WALTER, B.
(comp.).Civil Wars, Insecurity, and Intervention. Columbia: Columbia University Press: 1999.p. 15-38.

129

Estado haitiano, que foi acompanhada por um processo insurrecional e de quebra de

governabilidade.
A participao destacada da Argentina, Brasil e Chile (ABC) junto a outros pases
levou a que esta misso adquirisse um sentido emblemtico como uma iniciativa de
cooperao sub-regional, adequada s expectativas da comunidade internacional de ao
multilateral sobre situaes locais de colapso institucional. No se pretende reduzir a
importncia de outros pases nesta operao, sejam da prpria Amrica do Sul ou
provenientes de outras regies.153A atuao do ABC no esforo de reconstruo haitiano se
realiza a partir de uma nova articulao estabelecida em cada caso entre polticas de defesa e
poltica externa que visa ampliar suas respectivas influncias no debate mundial sobre
governabilidade e multilateralismo efetivo.
Deve-se ter presente que a presena militar de pases do Cone Sul -com a exceo do
Chile- em operaes de paz assumiu sentidos diferentes nos ltimos 15 anos. Nos anos 90,
esta participao esteve mais motivada pela necessidade de redefinio do papel das foras
armadas no contexto dos processos de redemocratizao locais. Na Argentina, a importncia
da subordinao civil-militar, no Uruguai, a possibilidade de obteno de recursos e
capacitao e no Brasil, o acesso a uma nova fonte de prestgio poltico e institucional. Em
cada caso as motivaes provinham majoritariamente de necessidades internas. Na etapa atual
com a incluso do Chile- os estmulos polticos externos ganharam maior peso,
identificando-se um atributo exportador de estabilidade e democracia por parte dos
militares da regio. Enquanto na etapa anterior as operaes de paz eram percebidas como um
instrumento funcional para a consolidao do Estado de direito em nossos pases;
contribuindo para a transformao da mentalidade militar-, atualmente a participao nestas
operaes amplifica o sentido de misso das Foras Armadas. A redefinio do padro de
relaes civil-militares e das novas funes para a Fora Armadas passa a estar articulada
com a projeo externa do pas em cenrios de crise sujeitos interveno da comunidade
internacional. Uma experincia de coordenao regional como a MINUSTAH tornou-se mais
factvel em um contexto institucional multilateral de alcance mundial do que no mbito sulamericano.

153

Em 2006, participavam da MINUSTAH com contingentes militares e policias: Argentina, Brasil, Canad,
Chile, Estados Unidos, Filipinas, Frana, Jordnia, Nepal, Paquisto, y Uruguai; com contingentes militares:
Bolvia, Crocia, Equador, Guatemala, Malsia, Nepal, Paraguai, Peru, Sri Lanka. Com contingentes
policiais: Benin, Burkina Faso, Camares, Chade, China, Colmbia, Egito, El Salvador, Espanha, Federao
Russa, Guin, Madagascar, Mal, Maurcio, Nger, Nigria, Ruanda, Romnia, Senegal, Togo, Turqua,
Vanuatu e Yemen.

130

4.1.3 O desmantelamento de uma rea de influncia

Vem se tornando freqente que analistas internacionais de renome incluam a
qualidade do relacionamento de Washington com os pases latino-americanos como um dos
indicadores de falncia e do esgotamento do projeto imperial norte-americano. Autores como
Joseph Nye e Stanley Hoffman, que no passado raramente mencionavam nossa regio,
passaram a sublinhar o desdm da administrao Bush com a rea como um sinal de perda de
rumo da poltica externa dos Estados Unidos aps o 11 de setembro. Indica-se a
insubordinao dos governos da Amrica Latina, e particularmente da Amrica do Sul,
como um sinal de uma crise de liderana que revelou o mal uso de recursos de poder em
nome de prioridades estratgicas equivocadas. Ganhou fora a aplicao do conceito de
sobre-extenso imperial para explicar este processo, considerando-se que os EUA passou a
privilegiar de forma exagerada polticas estratgicas apoiadas em seu poderio militar.154
Haveria desta forma uma relao entre o desmantelamento da nica rea de influncia
sobrevivente aps a queda do muro de Berlin e os desdobramentos da poltica externa norteamericana a partir de 200l. Tratar-se-ia de um processo de tenses ocasionado pela quebra do
poder hegemnico dos EUA junto aos Estados sul-americanos, no qual a fragmentao se
sobreps cooperao entre as partes. Poder-se-ia identificar um movimento de esgotamento
de uma agenda positiva que, se bem sempre esteve sujeito a marcadas assimetrias, constituiu
um fator de estabilidade no mbito americano desde os anos 40 do sculo passado.
Diferentemente de outros momentos, se observaria uma dinmica na qual a regio perdera sua
funcionalidade para o projeto de poder dos Estados Unidos. Sublinhar-se-ia assim a
incapacidade dos Estados Unidos de preservarem sua ascendncia, apesar da ausncia de
ameaas e\ou competidores extra-regionais.
Tornou-se flagrante o contraste entre ao nvel de coincidncia das naes sulamericanas e os Estados Unidos na primeira e na segunda dcada do ps-Guerra Fria. A partir
o 11 de setembro a utilizao de polticas preventivas unilaterais se converteu numa fonte de
apreenso para os pases sul-americanos, reacendendo sentimentos antiamericanos que
haviam sido apenas timidamente expressados nos anos noventa. Ao mesmo tempo, se
multiplicaram na Amrica do Sul os focos de questionamento ao credo neoliberal, assumindose um distanciamento crtico poltica de segurana dos Estados Unidos. Os desdobramentos
da mudana de prioridade da poltica exterior de Washington aps o 11 de setembro somados

154

Para o conceito de sobre-extenso imperial ver: SNYDER, Jack. Myths of Empire: Domestic Politics and
International Ambition. Ithaca, Nova Iork: Cornell University Press, 1991.

131

crise do modelo neoliberal reverteram a tendncia prvia e geraram por parte dos pases sulamericanos uma reao de prudente distanciamento frente a guerra contra o terrorismo
liderada pela administrao Bush. A opo pelo unilateralismo, que significou um
progressivo desdm pelas instncias coletivas, reduziu ainda mais o campo de concordncia e
coordenao entre os Estados Unidos e a regio.
Ganhou fora a viso de que a nao imperial representava mais uma ameaa do que
um fator de estabilidade para a regio. 155 Desta forma, o antiamericanismo sul-americano se
propagou como uma resposta defensiva apologia liberal do anti-estatismo e tornou-se ainda
mais vigoroso a partir das apreenses manifestadas pela administrao Bush frente aos
cenrios polticos da regio. Retomar-se-ia um embate ideolgico semelhante ao que se
observou nos anos 60 do sculo passado, quando a Guerra Fria projetou suas polarizaes
sobre a regio. Para alguns autores, este comportamento foi interpretado como uma volta aos
tempos da Guerra Fria.156
Surgia tambm o risco de que a preservao da margem de manobra das polticas sulamericanas fosse afetada pela ampliao da presena militar norte-americana na Amrica do
Sul, fosse em funo de suas vinculaes com a Colmbia ou o instalao de
Estabelecimentos Operativos Avanados. Observou-se a reativao do fantasma de aes
intervencionistas na regio a partir das apreenses manifestadas por parte do Comando Sul e
do Departamento de Estado quanto aos desdobramentos de determinados processos locais. As
crises de governabilidade democrtica foram associadas noo de ameaa, o que
inevitavelmente se traduzia na securitizao das aes contempladas para super-las. A
percepo oficial dos EUA passou a ser de que a segurana regional enfrentava novos
problemas gerados pelos desenvolvimentos polticos negativos em pases como Haiti,
Bolvia, Venezuela e Equador. Mencionava-se o surgimento de um populismo radical,
identificado como uma ameaa emergente, que coincidia com a crise de modelos
democrticos na rea.157
Uma crescente desaprovao por parte dos pases latino-americanos poltica
estratgica norte-americana logo ganhou espao nos diferentes mbitos da poltica regional e
155

A oscilao entre as duas percepes analisada por Barry Buzan e Ole Weaver. South America: an underconflictual anomaly?. In: BUZAN, Barry; WEAVER, Ole. Regions and Powers: Tthe structure of
international security. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. p. 319.
156
Ver: LIMA, Maria Regina Soares de. Guerra Fria, de volta Amrica do Sul?. Observatrio Poltico SulAmericano, Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro IUPERJ/UCAM, artigo publicado no
Jornal do Brasil, 29/08/2005. TOKATLIAN, Juan Gabriel. El regreso de la Guerra Fra. La Nacin,
domingo 10 de abril, 2005.
157
Testimony of Gral. HILL, James - United States Army Commander, United States Southern Command before the House Armed Service Committee, United States House of Representatives, 24 mar., 2004.

132

mundial. Foram muitos os sinais que explicitaram o distanciamento entre as partes. A recusa
do Mxico e do Chile de apoiarem a invaso ao Iraque no Conselho de Segurana das Naes
Unidas em 2003, os desentendimentos nas reunies Ministeriais de Defesa, as motivaes por
trs da criao da UNASUL, o tom afirmativo da poltica externa brasileira, o
desenvolvimento de polticas de defesa em reao ao impacto do Plano Colmbia na rea
andiana-amaznica, a polarizao ideolgica que passou a marcar lado a lado as relaes
Colmbia - Venezuela, a latino-americanizao da agenda de trabalho da OEA e a incluso
de Cuba no Grupo do Rio.
No campo econmico-comercial, a progressiva paralisao das negociaes em torno
da rea de Livre Comrcio das Amricas levou a uma agenda fragmentada de entendimentos
sub-regionais. Ao mesmo tempo em que o governo norte-americano se mostrava disposto a
aprofundar seu compromisso com o regionalismo, ele partia do suposto de que a ALCA
conduziria dissoluo de outros regimes de integrao regional, como o Mercado Comum
Centro-Americano, a Comunidade Andina e o MERCOSUL. A deciso dos Estados Unidos,
anunciada em fevereiro de 2003, de fragmentar suas ofertas negociadoras mediante propostas
diferenciadas quanto ao universo de produtos beneficiados por redues tarifrias uma para
o Caribe (85%) e outras para a Amrica Central (64%), para os pases andinos (68%) e para o
MERCOSUL (50%), colocou em evidncia o fim de um projeto interamericano de livre
comrcio. A variedade de prazos de reduo de produtos beneficiados levou a uma teia de
negociaes e presses cujos principais resultados foram: estimular a competio entre os
pases da regio, aumentar o poder negociador norte-americano e enterrar a clusula de nao
mais favorecida no mbito hemisfrico. Ao lado do fracasso das negociaes da ALC,
ganharam importncia as negociaes bilaterais de TLCs entre os quais se destacam os
entendimentos alcanados com o Chile, Peru e a rea centro-americana.158
Ainda no campo econmico, a regio ampliou sua exposio s transformaes do
mercado internacional abrindo-se a novas possibilidades de transaes externas. A
fragmentao das negociaes comerciais com os Estados Unidos, aps o fracasso da ALCA
reduziu a importncia dos EUA como elo da regio com a economia global. A abertura das
economias latino-americanas fomentou vnculos comerciais e de investimentos mais intensos
intra e inter-regionalmente e aprofundou laos com os mercados mais dinmicos
particularmente das potncias asiticas (China e ndia). Neste mesmo contexto, registram-se

158

O TLC com o Chile foi assinado e referendado em 2005; o TLC com o Peru foi assinado em 2005 e ratificado
pelo Peru em 2006 e pelo EUA em 2007; o TLC com a America Central foi assinado em 2004 e ratificado
pelos EUA em 2006.

133

os entendimentos mais abrangentes estabelecidos bilateralmente com a Unio Europia

(Chile, Mxico e Brasil) e uma presena econmica sem precedentes do Canad em diversos
pases da regio. Alm do desempenho latino-americano no mercado de commodities
(agrcolas e minerais) cabe mencionar a projeo de alguns pases como ofertantes de
recursos energticos-especialmente Venezuela, Bolvia e Brasil - e o novo espao que ocupa a
produo de bio-combustveis. J a presena da regio no mbito multilateral e sua atuao
em debates globais mesmo que desigual e fragmentada tem mantido certa coeso em temas de
comrcio internacional- aonde se destaca sua participao no G-20.
Neste contexto, passou-se a observar um padro variado de vnculos bilaterais entre os
pases sul-americanos e os Estados Unidos. Trs modelos podiam ser identificados: i) o de
alinhamento com tutelagem como se da com a Colmbia; ii) o de confrontao com
vilanizao, como ocorre com a Venezuela; iii) a afirmao com sentido de oportunidade;
como se observa no caso do Brasil.
No primeiro caso, a adeso colombiana na luta contra o terrorismo, associada ao
combate ao narco-trfico desde 2001, fortaleceu ainda mais os vnculos bilaterais selados a
partir da exitosa negociao do Plano Colmbia. Exigncias recusadas por outros pases sulamericanos, como o de um acordo especfico, que eximira cidados norte-americanos
baseados em seu territrio de deliberaes judiciais do Tribunal Penal Internacional, ilustrou
a disposio de cesso de soberania do Estado colombiano em troca da assistncia militar.
J a interao entre os governos norte-americano e venezuelano passou a reproduzir
com notvel fidelidade a tpica confrontao ideolgica da Guerra Fria. O predomnio de uma
poltica confrontacionista vis a vis a administrao norte-americana representou para o
governo de Hugo Chavez um instrumento de coeso interna, especialmente aps o intento de
golpe de Estado em fins de 2002.

Do lado de Washington, a utilizao de recursos

intervencionistas, como a CIA, a NED (National Endowmentment for Democracy) e o OTI

(Office for Transition Initiatives) reanimou antigos mtodos de desestabilizao que se
somaram polarizao da sociedade local. 159
No caso das relaes com o Brasil no s foi traado um caminho bastante distinto aos
dois modelos mencionados, mas se revelaram surpresas frente ao que vinha sendo esperado a
159

Desde 2001 a USAID investiu 15 milhes de dlares e a NED 4 milhes de dlares para apoiar grupos de
oposio ao regime de Hugo Chavez. Parte relevante destes recursos foram utilizados para apoiar a tentativa
de golpe de Estado em abril de 2002 e a greve geral que perdurou por mais de 2 meses em fins de 2002.
Novas tentativas de interveno tambm receberam apoio norte-americano como o Plano Consenso que
apregoava a negativa no referendo de 2003 e as aes de desobedincia civil em 2004. Ver: SANJUN, Ana
Maria. Amrica Latina y el bolivarianismo del siglo XXI, Alcances y desafos de la poltica venezolana hacia
la regin. In: LAGOS, Ricardo. Amrica Latina: integracin o fragmentacin?. Buenos Aires: Edhasa,
2008.

134

partir de sua mudana de governo em 2003. Este ser o tema abordado posteriormente com
maior detalhe. Antes, porm, ser pertinente destacar o conjunto de transformaes
experimentado pelo Brasil em sua insero externa, tanto no mbito global como regional.

4.2 O NOVO MARCO DA INSERO INTERNACIONAL DO BRASIL

Da mesma forma que em outros campos de poltica pblica do Brasil, o das relaes
exteriores mostrou relevantes transformaes a partir do incio do governo Lula. Neste caso,
constatava-se uma combinao de traos substantivos e pilares institucionais j
experimentados no passado com metas e articulaes inter-burocrticas e polticas
inovadoras.

Alm de refletirem uma progressiva ampliao de interesses e ambies

projetados desde Braslia no cenrio mundial, este processo foi- e ainda - beneficiado pelos
ventos globais e regionais que sopram a favor. Esta combinao vem propiciando o desenho
de polticas assertivas, que somam posturas individuais brasileiras com posies coordenadas
com outros pases em desenvolvimento em temas de comrcio, reforma financeira, mudana
climtica, paz e segurana.
Desde o incio da gesto de Lula, a poltica externa brasileira passou a estar
fortemente associada idia de mudana, imprimindo-se uma marca afirmativa presena do
pas nos foros multilaterais, nas negociaes globais e no mbito regional- especialmente o
sul-americano. A poltica externa brasileira se tornou pr-ativa em assuntos de segurana,
poltica mundial e temas econmicos internacional. Como parte deste esforo, o pas revelouse disposto a ampliar suas responsabilidades internacionais o que o fez mais ambicioso para
obteno de altos cargos na burocracia internacional e justificou sua campanha por um
assento permanente no Conselho de Segurana da ONU. A inteno de assumir novas
responsabilidades globais e regionais coincidiu com uma etapa de difuso do poder
internacional, acompanhado por uma tendncia a configurao de uma ordem multipolar
impulsionado por um novo grupo de naes emergentes.
No mbito das negociaes comerciais multilaterais, a estratgia do governo Lula
passou a envolver esforos de promoo da formao de coalizes amplas com o mundo em
desenvolvimento, a fim de romper o bloqueio Unio Europia - Estados Unidos que tantas
vezes obstrui as posies do mundo em desenvolvimento. Destacam-se aqui tanto a liderana
do Brasil na criao do G-20 em 2003 para pressionar pela concluso da Rodada de Doha,
como a iniciativa junto ndia e frica do Sul para o lanamento do IBAS (ndia, Brasil e
frica do Sul). O propsito desta ltima foi o de desenvolver uma parceria estratgica entre

135

pases em desenvolvimento em torno de trs interesses comuns: (1) o compromisso com

instituies e valores democrticos; (2) o esforo de vincular a luta contra a pobreza a
polticas que promovam o desenvolvimento sustentvel, e (3) a convico de que instituies
e procedimentos multilaterais devem ser fortalecidos para lidar com as turbulncias nas reas
econmica, poltica e de segurana. A novidade desta iniciativa derivou do fato de envolver
um grupo de poderes emergentes que so tambm potncias regionais.
A frmula adotada pelo governo Lula foi de vincular um novo acervo de polticas
sociais que atacam a pobreza e a desigualdade no plano domstico com uma ativa diplomacia
presidencial. No jargo da poltica internacional estes atributos passaram a ser tratados como
variveis brandas de poder.160Ao mesmo tempo em que se transformou a questo social numa
bandeira de poltica externa, buscou-se combinar um espao prprio da presidncia com os
recursos institucionais e profissionais do Estado brasileiro. Enquanto foi reforada a marca
estadista da poltica externa conduzida pelo Itamaraty, procurou-se ampliar a dimenso
interburocrtica da diplomacia atravs de novas redes de interconexo interministeriais.
Outros pontos inovadores a serem sublinhados dizem respeito ampliao dos
quadros do MRE, as inovaes no sistema de distribuio de postos, com vistas a atender o
aprofundamento de relaes com os pases em desenvolvimento, os novos campos de
expertise diplomtica nas reas de negociao comercial e de cooperao para o
desenvolvimento. Deve-se tambm mencionar as reas de polticas pblicas que vo se
somando a este empenho como as da cultura, cincia e tecnologia, educao e defesa. Ao lado
de um esforo governamental redobrado por intensificar a presena diplomtica, os laos
empresariais e a troca cultural, foram criados programas de cooperao horizontal.
O Brasil, como outros Pases de Renda Mdia (PRMs) que se destacam na
configurao de uma nova agenda de Coperao Sul-Sul (CSS), passou a pretender ser parte
influente no processo de reviso e construo de consensos mnimos da comunidade mundial
no que diz respeito Cooperao Internacional para o Desenvolvimento (CIPD).161 O rtulo

160

Ver: NYE, Joseph S. Bound To Lead: The Changing Nature of American Political Power. Basic Books, 1991.
NYE, Joseph S. Soft Power: The Means to Success in World Politics. New York: Public Affairs, 2004.
161
O Banco Mundial adotou um critrio de classificao baseado no PIB (Produto Interno Bruto), que subdivide
os pases em: pases de renda baixa (PRB), pases de renda mdia (PRM) e pases de renda alta (PRA). Por
sua vez, a categoria de PRM se subdivide em: pases de renda mdia baixa (PRMB) e pases de renda mdia
alta (PRMA). De acordo com os indicadores de 2007, aqueles que tm um PIB per capita de US$ 936 a US$
3.507 so considerados PRMB e os que possuem um PIB per capita de US$ 3.706 a US$ 11.455 so
classificados como PRMA. Atualmente, essa categorizao utilizada como um instrumento diferenciador na
literatura tcnica sobre desenvolvimento e cooperao internacional, nas discusses e reunies internacionais
produzidas por e para os principais organismos multilaterais que integram o sistema mundial de ajuda ao
desenvolvimento. Ver: ALONSO, Jos Antonio. Los Pases de Renta Media y El Sistema de Ayuda.
Cooperacin con Pases De Renta Media: Justificacin y mbitos de Trabajo. Instituto Complutense de

136

comumente atribudo de doador emergente ganhou aqui especificidade por se tratar de um

ator comprometido com os ideais do desenvolvimento, um ativo participante da terceira onda
democrtica, um produtor destacado de bens agrcolas e industriais que dever se juntar aos
esforos to necessrios para evitar uma crise de alimentos nos pases de menor
desenvolvimento relativo, e uma pea indispensvel do processo de construo de um espao
regional de integrao e cooperao na Amrica do Sul. A cooperao internacional para o
Brasil corresponde, portanto a um campo de atuao externa que combina as dimenses
global e regional. Ao mesmo tempo, como outros atores de crescente relevncia em aes de
cooperao horizontal, o Brasil enfrenta desafios e limitaes, sejam estas administrativas e
legais, para maximizar sua capacidade de oferta, ou de gesto no monitoramento junto aos
seus receptores.162 So conhecidos os problemas da CSS de sustentabilidade, disperso e
rendimento impostos pela prpria horizontalidade que se somam a limitaes financeiras de
um lado e as fragilidades institucionais de outro. No mbito mundial, a expanso da
Cooperao Sul-Sul se d num marco de grande heterogeneidade, o que se reflete nas
prprias polticas de assistncia ao desenvolvimento que as naes emergentes adotam.

4.2.1 O peso da agenda regional

De todas as reas de interesse para a poltica internacional do governo Lula, a Amrica
do Sul passou a corresponder a de mxima prioridade. Esta regio representa tambm a de
maior sensibilidade para o pas, na qual a eroso entre poltica interna e externa se torna mais
visvel. Os vnculos com a vizinhana sul-americana so de natureza complexa e esto
determinadas por quatro fatores: 1) a projeo da estabilidade democrtica brasileira; 2) a
irradiao dos interesses econmicos do pas, 3) a afirmao do Brasil como um poder
regional no sistema internacional, 4) a especificidade dos laos bilaterais que se constroem
com cada pas em particular. O sucesso da ao brasileira depende de sua capacidade de
manejar as interaes propiciadas pela articulao dos quatro fatores.

Ademais das

assimetrias estruturais que se impem em cada relao bilateral, o nvel de aceitao e

convergncia de interesses com os pases sul-americanos no uniforme nem constante.
Frente s incertezas e a conjunturas de turbulncia, a poltica regional brasileira vem se
mostrando mais como um processo de aprendizagem do que um fator de poder com

162

Estudios Internacionales (ICEI) y Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin de Espaa. Disponvel

em: <http://pdf.biblioteca.hegoa.efaber.net/ebook/16732/PaisesRentaMedia.pdf>
Um novo marco legal da cooperao oferecida pelo Brasil ser propiciado quando for aprovada a legislao
atualmente em tramitao no Congresso Nacional. Atualmente, por exemplo, o Estatuto da Embrapa no
prev a possibilidade de sua atuao internacional.

137

resultados assegurados. Soma-se ainda a exposio da poltica regional do Brasil s

polarizaes ideolgicas que marcam o quadro atual da democracia em toda a Amrica
Latina.
A atual presena do Brasil na Amrica do Sul seja em termos econmicos, polticos e
em temas de segurana, deriva de um projeto de poltica externa ainda em tnue idade, j que
por mais de 150 anos suas fronteiras com as naes vizinhas estiveram subordinadas a lgicas
de separao e no de cooperao.

A construo de um projeto sul-americano, at

recentemente, obedeceu a uma lgica marcada pelo gradualismo e a seletividade. Decises de

poltica externa tomadas durante o governo Lula como as de priorizar o relacionamento com a
Argentina, tolerar a nacionalizao da Petrobrs na Bolvia, acender a renegociar o Tratado de
Itaipu com o Paraguai e arcar com a maior parte de financiamento do FOCEM no
MERCOSUL foram passos cruciais para acelerar o passo desta construo. Nestes e noutros
casos prevaleceu o critrio da inventiva poltica do Planalto e no a solidez das tradies do
Itamaraty.
A poltica externa do governo Lula conferiu especial ateno dimenso institucional
da Amrica do Sul; primeiramente promoveu-se a criao da Comunidade Sul-Americana das
Naes, que numa segunda etapa foi re-batizada como UNASUL. Em termos sub-regionais, o
Brasil manteve sua presena no MERCOSUL e no Tratado de Cooperao Amaznica
(TCA). Politicamente, o pas tornou-se especialmente ativo na promoo da via democrtica
nas conjunturas de crises severas, atuando como uma fora de conteno s vises
securitizadas promovidas pela Casa Branca.
A inteno do Brasil em assumir o papel de uma potncia regional gerou demandas
sem precedentes sobre o pas, estimulando novas capacidades e habilidades diplomticas.
Desde 2003, o Brasil interveio em crises polticas na Venezuela, Bolvia, Equador e Haiti. A
presena brasileira na Amrica do Sul no tem sido associada somente recm-adquirida
vocao de bombeiro e mediador de crises regionais, mas tambm a uma perseverante
diplomacia presidencial. Laos polticos mais intensos foram estabelecidos desde o Palcio
do Planalto com os diferentes governos de pases do Cone Sul, um vnculo nico foi mantido
com a Argentina e manifestaes fraternas deram o tom do dilogo mantido com os
presidentes Chavez na Venezuela e Morales na Bolvia. Vale mencionar que esses laos tm
gerado reaes por parte de alguns segmentos das elites brasileiras que recordam quelas
observadas na dcada de 1950, com referncia aos riscos de associao a lideranas
populistas antiamericanas.

138

Alm da inaugurao da Comunidade Sul-Americana de Naes, o governo Lula tem

dado grande nfase expanso das relaes econmicas dentro da regio, envolvendo
iniciativas pblicas e privadas. Trs premissas principais guiaram a poltica brasileira para a
Amrica do Sul: primeiro, a idia de que uma presena mais proeminente na regio seria
compatvel com laos mais estreitos com a Argentina; segundo, que o impacto da presidncia
de Lula sobre a democracia brasileira teria efeito indireto promovendo estabilidade poltica na
regio; e terceiro, que o sucesso da expanso da presena brasileira na regio
automaticamente fortaleceria as aspiraes globais do pas, consolidando o apoio regional
expanso da presena brasileira em assuntos mundiais. A primeira premissa est associada
idia de que o estreitamento das relaes com a Argentina seria e deveria ser conquistado a
partir do fortalecimento do MERCOSUL.
Vale aqui abrir um parntese estratgico dedicado evoluo recente do
relacionamento Brasil-Argentina. Sem lugar a dvida, a estabilidade democrtica na regio
corresponde a um campo de enorme convergncia e cooperao entre a Argentina e o Brasil.
Identificada com uma preocupao comum desde os primeiros contatos de alto nvel h 20
anos, parece plenamente incorporada pelos dois governos a percepo de suas
responsabilidades compartilhadas para a preservao do Estado de direito na Amrica do Sul.
Pases como a Bolvia e o Paraguai tem representado uma fonte de preocupao permanente,
como tambm a atuao de foras insurgentes- ontem o Sendero Luminoso e hoje as FARCs.
A ausncia de um dilogo construtivo sobre a matria com os Estados Unidos, a fim de lidar
com realidades polarizadas na regio, tambm se repete; em 1985 a preocupao estava na
Amrica Central, hoje na Venezuela. Um corolrio interessante desta idia de misso
conjunta tem sido o comportamento cauteloso adotado reciprocamente nos momentos de
crise domstica de um e outro. Assim se observou na queda do governo De La Rua em 2001,
como tambm nos meses de enfraquecimento das bases de sustentao do governo Lula na
ocasio da crise do PT. Prevalece, de fato, na casa Rosada e no Palcio do Planalto a viso de
que atualmente o eixo inter-democrtico Argentina-Brasil representa a principal fonte de
estabilidade na Amrica do Sul.
No campo da cooperao bilateral argentino-brasileiro, a interao intergovernamental
e societal se intensificou ainda mais nos anos recentes. O processo de crescimento e
diversificao destas agendas sem dvida o aspecto mais grato da histria recente deste
relacionamento. Enquanto o dilogo diplomtico pode apresentar suscetibilidades, a expanso
de contatos em todas as reas de atividade pblica e privada - sade, educao, segurana,
cultura, turismo, - ganhou um dinamismo prprio alimentado lado a lado. Neste caso, mesmo

139

partindo-se de realidades e culturas diferentes, o impulso simtrico e irreversvel; o

conhecimento do outro corresponde tambm a uma nova viso do outro, no qual a soma
parece ter substitudo a subtrao (menos no futebol, naturalmente).
J no caso do MERCOSUL, o mesmo tipo de processo expansivo no se reproduz.
Depois de um desenvolvido veloz durante os anos 1990, com a negociao de um nmero
sem precedentes de compromissos, este processo associativo ingressou em um perodo de
crise, e at mesmo paralisia. Durante o governo Lula, Brasil e Argentina iniciaram uma
intensa srie de negociaes bilaterais, tentando desfazer os ns em busca de solues
pontuais para algumas das muitas disputas que haviam se acumulado ao longo dos cinco anos
anteriores.163 Para a ento recente presidncia Kirchner na Argentina, contudo, havia se
tornado condio sine qua non de qualquer renovao do MERCOSUL que o arranjo regional
abandonasse sua antiga defesa de um regionalismo aberto e reafirmasse uma estratgia
mais abertamente desenvolvimentista. Para a Argentina, isso se traduzia em expectativas
renovadas de que o Brasil fizesse concesses, especialmente no que dizia respeito poltica
de investimentos e aceitao de mecanismos de salvaguarda. Essas expectativas
rapidamente levaram a uma nova onda de discordncias e frustraes recprocas. A
impossibilidade de alcanar um acordo afetou adversamente os resultados da Cpula de Ouro
Preto, realizada em dezembro de 2004, e postergou mais uma vez a revitalizao do
MERCOSUL. Surpreendentemente, apesar de comunicaes intergovernamentais no terem
atendido s expectativas iniciais, o comrcio entre os membros do MERCOSUL se recuperou
significativamente nos ltimos anos; obsrvando-se tambm uma expanso do investimento
entre os membros, bem como um visvel aprofundamento dos laos inter-societais culturais e
educacionais.
J no terreno mais amplo das relaes Brasil-Amrica do Sul o governo Lula manteve
ativa sua responsabilidade pela manuteno da estabilidade poltica regional, na forma da
promoo de instituies e valores democrticos. Tal empenho, entretanto no tem conduzido
a uma capacidade plena de conteno a turbulncias localizadas que colocam em risco a
governana democrtica. vlido indagar, por exemplo, se o Brasil teria se interessado em
assumir tal responsabilidade caso soubesse de antemo quo instveis e difceis as condies
polticas dos pases andinos se tornariam.

Independentemente da concluso de tal

especulao, a presena poltica no tabuleiro sul-americano constitui a mudana mais

163

Na declarao de Buenos Aires, Argentina e Brasil prometeram intensificar a cooperao, fortalecer os

processos democrticos e de integrao, aperfeioar as instituies do MERCOSUL, gerar desenvolvimento
sustentvel e lutar contra a pobreza.

140

importante da poltica regional brasileira e representa uma pgina virada vis a vis as
premissas da poltica externa que seguiam o dogma do princpio de no-interveno nos
assuntos de outros Estados.
Assumir o papel de uma potncia regional tem gerado demandas sem precedentes
sobre o Brasil, e parece requerer capacidades que vo alm das inquestionveis habilidades
diplomticas do Itamaraty. Como j foi dito, desde 2003 o Brasil interveio em crises polticas
na Venezuela, Bolvia, Equador e Haiti. O Brasil liderou o grupo de amigos da Venezuela
(que inclua tambm Chile, Colmbia, Mxico, Portugal, Espanha e os Estados Unidos), cujo
objetivo era tentar sanar o mal-entendido entre o governo Chvez e grupos da oposio e
encontrar uma soluo poltica que no violasse os princpios democrticos. Na Bolvia, o
Brasil, junto Argentina, ajudou a mediar a transio entre os governos Lozada e Mesa e agiu
como fora estabilizadora durante as insurreies de 2005 que levaram a uma nova sucesso
presidencial e convocao de eleies gerais. No Equador, o Brasil se envolveu rapidamente
na turbulncia poltica que levou interrupo brusca do governo Gutierrez.
Convm sublinhar que existem diferenas com respeito poltica regional do primeiro
e segundo perodo de governo Lula. Ao longo do primeiro mandato as variveis brandas de
poder corresponderam ao principal instrumento de aproximao do Brasil sua vizinhana;
tratava-se de uma agenda dominada pelo dilogo poltico conduzido desde a presidncia,
acompanhado por um profissionalismo diplomtico de agenda mltipla. J na etapa mais
recente o envolvimento do Estado brasileiro na agenda sul-americana ganhou outro tipo de
textura. Tornou-se mais visvel a projeo de dimenses duras da grande estratgia
brasileira, destacando-se dois pontos chaves da poltica de soberania nacional, a proteo dos
interesses econmicos -sejam privados ou estatais- e a configurao da uma poltica de
segurana com impacto regional. No primeiro caso podem ser mencionadas a contundncia
da resposta de Braslia s tenses geradas com a Bolvia em funo das implicaes para a
Petrobrs da poltica de nacionalizao de recursos energticos do governo de Evo Morales
em 2006 e com o Equador frente a deciso inicial do presidente Correa de no cumprir os
compromissos assumidos com a empresa Odebretch. Com respeito aos temas de defesa,
sublinha-se o empenho do Ministrio da Defesa do Brasil pela criao de um Conselho de
Defesa Sul-Americano, como um brao funcional do UNASUL. Neste caso, o
reconhecimento da centralidade do pas no desenho de uma agenda de segurana regional
corresponde a uma faceta relevante das novas premissas da poltica de defesa nacional, na

141

qual est prevista a transformao da capacidade militar e uma considervel ampliao de

recursos blicos do pas.164
Deve-se ter presente que se bem o impulso diplomtico, poltico, econmico e militar
do Brasil se concentra na rea sul-americana ele vem se fazendo presente em toda a Amrica
Latina. Nunca foi to estimulada a presena dos interesses empresariais brasileiros na
Amrica Central e no Caribe. Igualmente, a atuao do pas no Haiti transformou o
relacionamento do pas com todo o mbito caribenho e a especial dedicao do governo Lula
Cuba vem abrindo caminhos de cooperao bilateral como ocorre no campo do biocombustvel - que certamente auspiciaro bons dividendos polticos de mdio e longo prazoentre outros com os Estados Unidos. A presena brasileira no Haiti merece aqui uma ateno
especial.

4.2.2 A atuao do Brasil no Haiti

Desde o incio da MINUSTAH, a presena brasileira oscilou entre uma atuao

coordenada com seus pares sul-americanos e a construo de um perfil prprio no
desempenho de suas responsabilidades em solo haitiano. Esta dupla faceta reproduzia na
realidade um padro de comportamento do Brasil, aprofundado a partir do governo Lula, no
qual se busca combinar poltica regional com interesses globais. Aps o terremoto de janeiro,
o pas ascendeu novos degraus quanto s suas responsabilidades militares e econmicas no
Haiti e suas aes passaram a estar mais atreladas s demandas locais e expectativas
internacionais do que s articulaes sul-americanas.
Para o Brasil, o envolvimento nos esforos de assistncia ao Haiti nos ltimos meses
aps o terremoto se deu com sentido de continuidade presena neste pas desde 2004. Alm
do imediato envio de medicamentos, alimentos, gua e produtos de primeira necessidade, o
governo Lula em seguida comprometeu a doao de 18,8 milhes de dlares e a ampliao
em 100% dos contingentes militares brasileiros da MINUSTAH. Tambm foi clara a inteno
do pas de assumir um papel protagnico entre os principais doadores bilaterais nas
sucessivas reunies dedicadas a traar a linha de ao da cooperao internacional no Haiti
nos prximos anos. Metaforicamente, o Chanceler Amorim tornou pblica esta predisposio
ao comentar com ironia que ao invs de formular um Plano Marshall para este pas poderia-se

164

Ver: Decreto N 6.592 Sistema Nacional de Mobilizao, Regulamenta o disposto na Lei n 11.631(2007) e
Estratgia Nacional de Defesa (2008). Braslia: Ministrio de Defesa, 2008.

142

conceber um Plano Lula. 165A resposta governamental foi automaticamente acompanhada pela
sociedade brasileira, que, ao lado da comoo pela perda de vidas de cidados brasileiros,
reagiu com mltiplas iniciativas solidrias para assistir aos haitianos.166
Logo, o governo Lula ampliou seu compromisso com a reconstruo haitiana,
anunciando um plano de ajuda que envolveria os 205 milhes de dlares, compromisso que
posteriormente ascendeu para 350 milhes de dlares. Parte destes recursos tem sido
veiculada atravs do Ministrio da Sade para um programa em Porto Prncipe de unidades
de atendimento permanente para a populao local. Nas reunies internacionais convocadas
para traar o plano de reconstruo do pas caribenho, as autoridades brasileiras estenderam
seus compromissos a outros campos, destacando-se a produo de alimentos, a construo de
estradas e a colaborao na rea educativa. Como foi mencionado, o empenho atual do
governo Lula de ampliar a presena do Brasil no Haiti compreende um sentido de
continuidade com a atuao prvia neste pas, seja no comando militar da MINUSTAH ou na
prioridade outorgada ao mesmo em sua agenda cooperao Sul-Sul. A recente ampliao de
um programa IBAS de cooperao para este fim, foi ilustrativa neste sentido.
No obstante, ser parte do processo de reconstruo haitiano tambm coloca sobre a
mesa um conjunto de desafios para a poltica externa brasileira. O primeiro diz respeito ao
teor da misso militar em questo. De um momento a outro, escapou das mos do Brasil um
cenrio de reconhecido sucesso. Este era destacado quando se comparava a MINUSTAH com
outras misses de paz conduzidas pela ONU, o que inclua prvios esforos de estabilizao
no Haiti e se media os avanos obtidos em terreno de acordo com os 11 mandatos aprovados
pelo CSONU desde 2004. Manteve-se o comando militar da MINUSTAH, mas alteram-se
enormemente as responsabilidades dos contingentes militares no Haiti. Pouco a pouco se
fazem conhecer as perfuraes sofridas nas condies de estabilidade no Haiti; trabalha-se a
partir da multiplicao de aes pontuais num contexto de inexistncia da presena fsica do
Estado, de desaparecimento de parte relevante do aparato policial local, de recrudescimento
do delito - em suas diversas manifestaes - e de uma populao numerosa obrigada a
conviver com uma crnica insegurana ambiental submetida a condies mnimas de

165
166

COLON, Leandro. Amorim diz que ajuda brasileira deve dobras. O Estado de So Paulo, 24. jan. 2010.
Como consequncia dos desabamentos produzidos pelo terremoto faleceram 18 brasileiros que esse
encontravam nas instalaes da MINUSTAH mencionando-se a segunda autoridade da Misso, Luis Carlos
da Costa, tambm foi vtima do terremoto a assistente social brasileira Zilda Arns.

143

sobrevivncia167. Outro elemento adverso tem sido o enfraquecimento da conduo civil da

MINUSTAH, que dificulta a atuao de seus contingentes militares.
Igualmente problemtica tornou-se a duplicidade da presena militar estrangeira, a
partir da chegada das foras norte-americana nos dias que se seguiram ao terremoto168. A
retirada de grande parte deste contingente reduziu, mas no eliminou o problema. Por um
lado, existe a possibilidade de que volte a ampliar-se, justificada unilateralmente desde
Washington frente a novas situaes de emergncia. Por outro, o Brasil ao mesmo tempo em
que comanda as foras da MINUSTAH, deve administrar cotidianamente uma convivncia
inusual com o principal exrcito mundial - algo no previsto nos manuais das misses de paz
das Naes Unidas.
No campo da cooperao internacional, a presena brasileira no Haiti passou estar
fortemente influenciada pelas articulaes com os grandes doadores que dominam a
reconstruo deste pas, entre os quais se destacam: os Estados Unidos, Canad, Frana,
Espanha, Unio Europia, Banco Mundial e o BID e PNUD. 169 Como co-presidente da
reunio de Nova York em 31 de maro ltimo, o governo brasileiro mostrou particular
empenho por assegurar o perdo integral por parte dos credores internacionais dvida
externa haitiana170. Bilateralmente, o Brasil lanou uma carteira de projetos recentemente nas
reas de infra-estrutura e irrigao agrcola, sade e educao.171 Tambm ganhou novo
impulso a presena no Haiti de organizaes sociais brasileiras, destacando-se o abrangente
programa de atividades desenvolvido pelo Viva Rio nas reas de segurana pblica,
cultura,educao e proteo ambiental.

4.2.3 O eixo sul-sul da poltica internacional e a nova poltica africana

Nos anos recentes se estabeleceu uma conexo estreita entre a projeo internacional
do Brasil como um poder mdio e a prioridade que o pas passou a outorgar ao

167

Haiti: Stabilisation and Reconstruction after the Quake. Latin America/Carribbean Report n.32 - 31.03.2010.
International Crisis Group.
168
HIRST, Monica. As relaes Brasil-Estados Unidos e os novos desafios no Haiti. Folha de So Paulo,
01.02.2010.
169
AMORIM, Celso. Haiti e o Futuro. Folha de So Paulo, 31.03.2010.
170
Note de Presse: Declaration de presse du president de la Republique Federative du Bresil, Luiz Incio Lula da
Silva, conjointement avel le president de la Republique dHaiti Rene Preval. PAP, Haiti 25.fev., 2010. Emb.
Brasil.
171
Menciona-se o projeto de construo de uma represa sobre o rio Artibonite. Ver memorando de cooperao
(25.02.2010) para a reconstruo e o fortalecimento do sistema de educao superior da ilha caribenha.
CAPES Noticias. n.51. 05.03.2010. Disponvel em: <http:www mec.gov.br>

144

relacionamento com o mundo em desenvolvimento. Uma rpida reviso do conceito de

Estado intermdio pode ser oportuna aqui.
A definio de Estado intermdio se baseia em indicadores tais como: tamanho da
populao, identidade, geopoltica e nvel de desenvolvimento, alm de outros politicamente
mais abrangentes, como suas contribuies para a estabilidade regional e internacional. Por
outro lado, este conceito ressalta uma dimenso poltica: aplica-se a Estados que se destacam
tanto por sua capacidade de reagir como de tomar iniciativas para lidar com o
desenvolvimento econmico, iniciativas polticas e de segurana na regio e/ou o contexto
mundial. As posies assumidas por esses Estados revelam opes de poltica exterior, a
habilidade de politizar a agenda global e de gerar certo grau de ativismo internacional.
primeira vista, os Estados intermdios podem ser vistos tambm como Estados pivs, ainda
que a base realista desse conceito imponha obstculos para faz-lo compatvel com os
compromissos institucionalistas que esses Estados defendem. 172 Os Estados intermdios
acreditam fortemente que as instituies podem influenciar o comportamento do Estado e, ao
mesmo tempo, consideram que influenciar as instituies uma parte central de sua misso
internacional. Nos foros econmicos, estes Estados se preocupam com a promoo do
desenvolvimento e da justia social; nos mbitos polticos, com os valores da democracia e
dos direitos humanos; no da segurana internacional, com a eliminao de polticas de
discriminao que avalizam estruturas de poder assimtricas, alm da eficincia das
instituies internacionais na preveno e na resoluo de conflitos, acordos de paz e
reconstruo ps-conflito.
Em 2003, foi institudo o Frum IBSA entre o Brasil a ndia e a frica do Sul, com o
propsito de criar uma parceria entre poderes intermedirios do Sul, reunidos em torno de trs
interesses compartilhados: (i) o compromisso com instituies e valores democrticos; (ii) o
empenho em vincular a luta contra a pobreza a polticas de desenvolvimento; e (iii) a
convico de que instituies e procedimentos multilaterais devem ser fortalecidos para fazer
face s turbulncias econmicas, polticas e de segurana. A novidade desta iniciativa foi a de
que se deu entre pases em desenvolvimento, constituindo-se um exemplo inovador da
cooperao Sul-Sul. Se bem se tratava de nova onda de politizao do grande Sul que
retomava em parte bandeiras defendidas nos anos 70, ela tambm expresso de uma
172

A ideia de que os estados pivs podem se tornar um apoio til para os objetivos estratgicos dos Estados
Unidos, a fim de melhorar a estabilidade regional e internacional, foi elaborada por Chase, Hill e Kennedy. A
lista de estados pivs elaborada pelos autores inclui: Mxico, Brasil, Arglia, Egito, frica do Sul, Turquia,
ndia, Paquisto e Indonsia. Ver: CHASE, Robert; HILL, Emily; KENNEDY, Paul. The Pivotal States.
Malone: W. W. Norton & Company, 1998.

145

inovadora coalizo interestatal. O IBAS deveria ser percebido como parte de uma dinmica
de formao de grupos e coalizes que ganha impulso no ps-Guerra Fria, que se bem
projetam um discurso afinado com a necessidade de fortalecimento das instituies
multilaterais esto mais associados explicitao desde o Sul da capacidade de movimentos
autnomos de iniciativas coletivas e ao mesmo tempo seletivas. Neste sentido, esta se
diferenciava das propostas das potncias mdias dos anos 70 que. Pretendiam essencialmente
trabalhar no mbito das instituies multilaterais, o que se chamou o estamento de potncias
mdias173. A crescente visibilidade e funcionalidade, para a poltica externa brasileira do
IBAS, levaram a que este seja considerado a principal plataforma conjunta intra-Sul de
veiculao do discurso da cooperao para o desenvolvimento com sentido sustentvel e
inclusivo. Graas coordenao entre os trs pases, de 96 % o nvel de convergncia intraIBAS nas votaes na ONU esperando um nvel ainda mais profundo de convergncia em
2011 quando o grupo estar sentado no CSONU.
Durante todo o governo Lula, o Brasil buscou uma participao ativa em grupos e
coalizes variadas, que atendessem a percepes e interesses diferenciados. Alm do IBAS o
pas atuou com empenho para a criao do G-20, o BRICS, os blocos regionais: todas as
iniciativas no diretamente associadas, mas que se fortaleceriam mutuamente. Se bem se
busca reforar o componente estatista das relaes Sul-Sul, estas iniciativas tambm esto
fortemente estimuladas pela expanso da rede de interconexes no-governamentais que se d
a partir do novo pluralismo da governabilidade global atendendo a cinco aspiraes
essenciais: de: i) representar uma voz cantante dos pases emergentes nos principais debates
do processo de globalizao , ii) criar contrapontos para o G8- principalmente se a Rssia e a
China iii) valorizar a diplomacia econmica como instrumento aglutinador iv) pressionar
pelas reformas dos principais mbitos multilaterais- CSONU, Banco Mundial, Fundo
Monetrio Internacional, v) fortalecer o campo da Cooperao Sul-Sul para o
desenvolvimento.
A idia de que o mundo em desenvolvimento deve buscar aprofundar sua agenda
cooperativa no representava uma proposta recente na Cooperao Internacional (CI). O
processo de descolonizao no ps-guerra, a criao do Movimento dos No-Alinhados e a
mobilizao de naes intermedirias e em desenvolvimento no mbito da ONU, que levou
criao da UNCTAD e formao do Grupo dos 77, constituem os principais antecedentes

173

Ver: HOLBRAAD, C. Middle Powers in international Politics. St. New York: Martins Press, 1994; WOOD, B.
The Middle Powers and the General Interest. Ottawa: North-Sout Institute, 1988.

146

desta formulao.174 De maneira geral, as experincias prvias de cooperao Sul-Sul

mostravam que era mais fcil por em marcha experincias cooperativas para temas
econmicos do que para questes de segurana. O fim da Guerra Fria e as expectativas
colocadas no multilateralismo deram um novo impulso para a configurao de coalizes
interestatais entre pases em desenvolvimento. As mudanas polticas, econmicas e
tecnolgicas ao longo destes anos, que, como sabemos, transformaram, mas no aliviaram a
clivagem Norte-Sul do sistema internacional, suscitam novos desafios para a CI. No que se
refere Cooperao Tcnica para o Desenvolvimento (CTPD), as estratgias de ao
passaram a englobar mltiplas possibilidades de interao (N-S, S-S, S-N-S) entre doadores e
receptores, que envolvem governos, organismos internacionais e/ou regionais e organizaes
civis que atuam em cenrios com graus diferentes de urgncias e necessidades. Novas
diferenas tiveram lugar quanto concepo da Cooperao Tcnica, especialmente entre os
doadores do Norte e do Sul.
Nos ltimos anos, o Brasil busca projetar-se como um ator com influncia na
configurao da agenda Sul-Sul de apoio ao desenvolvimento, junto a outros pases de renda
mdia latino-americanos asiticos e africanos.175 Este empenho coincide com relevantes
transformaes em sua insero externa, motivadas por novas ambies internacionais que
pretendem expandir a presena do pas em negociaes econmicas globais, nos mbitos dos
regimes e das organizaes multilaterais e nos assuntos regionais. 176O envolvimento em
temas globais tem sido acompanhado por posicionamentos que ao mesmo tempo reforam a
identidade nacional dos interesses e das aspiraes do pas.
A presena brasileira no Sistema internacional de cooperao para o desenvolvimento
(SICD) em condio de doador adquiriu nova visibilidade nos anos recentes. Para o Brasil a
CSS combina motivaes de poltica externa como se mostrou acima- com a capacidade de
atender demandas de assistncia tcnica especfica e ao mesmo tempo pretende evitar a
174

175

176

O Grupo dos 77 foi formado em 1964 com o objetivo de expandir a coordenao e a solidariedade entre
naes em desenvolvimento a fim de estabelecer uma nova ordem econmica mundial nas reas econmicas,
de comrcio e desenvolvimento. Em 2005, o G-77 contava com 132 membros. Neste mesmo mbito, foi
criada a UNCTAD (Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento), que em 1974
promoveu o debate de uma Nova Ordem Econmica.
Uma categorizao recente da CSS identifica 18 pases do Sul que oferecem assistncia para o
desenvolvimento, que se subdividiriam em dois grupos, de acordo com o volume de suas contribuies para a
cooperao. O grupo principal composto por Brasil, China, ndia, Kuwait, Arbia Saudita, frica do Sul,
Repblica da Coria, Turquia, Emirados rabes Unidos e Venezuela. O grupo secundrio formado por
Argentina, Chile, Egito, Israel, Malsia, Cingapura, Tailndia e Tunsia. Ver: United Nations Economic and
Social Council, Trends in South-South and triangular development cooperation, Background study for the
Development Cooperation Forum, Abr. 2008.
HIRST, Monica; LIMA, Maria Regina Soares de. Brazil as an intermediate state and regional power.
International Affairs, v.82, n.1, jan.2006. LIMA, Maria Regina Soares de. Liderazgo Regional en Amrica
del Sur: Tiene Brasil un Rol a Jugar?. Mimeo. Rio de Janeiro, 2007.

147

reproduo das lgicas de assistncia Norte-Sul condicionadas por assimetrias estruturais e

normativas consensuadas pelo DAC. A CSS oferecida pelo Brasil corresponde a um meio e a
um fim. Trata-se de uma poltica estimulada por: afinidades culturais, sociais, econmica e
polticas, a solidariedade e a oportunidade oferecida pela troca e a experimentao. Atravs
da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC) o pas vem procurando configurar seu prprio
estilo de cooperao horizontal com aes que visam construir pontes de transmisso e
intercambio de conhecimento, lealdades polticas e sociais com outros pases em
desenvolvimento.

Ao mesmo tempo o Itamaraty defende a articulao entre assistncia ao

desenvolvimento, apoio a governana e a promoo da paz.

O Brasil - como outros pases latino-americanos, tais como Argentina, Mxico, Chile entende atualmente a CSS como uma ao institucional de oferta de bens pblicos
(assistncia tcnica) provenientes de suas agncias e de organismos estatais. Esta conta, ou
no, com a participao das organizaes civis e entidades privadas, sendo executada de
forma desvinculada de aes comerciais e de investimentos em reas produtivas ou de
servios. Essas diferenas intra-Sul podem ser interpretadas como insumos de um
multiculturalismo da CSS. Embora a diversidade seja um atributo valorizado no Sul global.
Neste caso, em termos prticos, ela introduz vrios tipos de complicaes operacionais e
polticas.
Certamente a frica corresponde regio de maior entrecruzamento de CNS e CSS e
o Brasil vem se tornando parte ativa deste processo. A aproximao brasileira em relao a
seus pares africanos via a Cooperao coloca sobre a mesa novos elementos de diferenciao
intra-Sul. Na frica, a CSS se deve essencialmente s presenas simultneas, porm no
coordenadas, do Brasil, China e ndia neste continente. Para a ndia o centro nevrlgico do
lao com a frica vem sendo o acesso a fontes de energia, a transmisso de tecnologia barata
e em empreendimentos micro-empresariais.177 As aes indianas no continente africano
tambm envolvem um apoio direto ao New Economic Partenship for Africa Development
(NEPAD), diversos projetos executados por seu Programa de Cooperao Tcnica e
Econmica e o perdo das dvidas de pases pobres altamente endividados. Por sua vez, a
presena da China est ancorada numa rede de acordos-comerciais e de financiamento de
investimentos- gerenciados em sua maioria pela Agncia de Desenvolvimento Sino-Africana.
177

Em 2004, a ndia registrou incremento comercial de 32,34% com a frica, apoiado por aes como Focus:
frica (2003) e posteriormente o Tratado Comercial Preferencial com os pases da Unio Aduaneira da
frica Austral (SACU) (2008). Ver: frica na fronteira dos investimentos internacionais, Centro
Internacional para o Comrcio e o Desenvolvimento Sustentvel (ICTSD) Pontes Quinzenal v.4 n.9, 25-052009. Disponvel em: <http://ictsd.org/downloads/pontesquinzenal/pq4-9.pdf>

148

So mltiplas as reas de atuao chinesa cobrindo os setores de construo civil, centrais

energticas, produo agrcolas e industriais178.
No caso do Brasil, a presena do Estado como marco institucional da oferta de
assistncia tcnica se repete, mas a orientao oficial de, por um lado, evitar o mtodo de
pacote fechado e por outro, oferecer sua assistncia com seus prprios recursos humanos - o
que implica rejeitar a contratao de consultores e a terceirizao via ONGs. No obstante, ao
fim e ao cabo, do ponto de vista da configurao da presena brasileira na frica, torna-se
difcil no encontrar uma correlao entre poltica externa, interesses empresariais, fluxos de
comrcio e assistncia tcnica. Do ponto de vista regional, a frica corresponde ao principal
destino da assistncia tcnica concedida pela Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), que
opera essencialmente por demanda; sejam estas provenientes das representaes
diplomticas, ou de ofertas configuradas no contexto de visitas presidenciais. Do ponto de
vista da diplomacia africana de Braslia, criou-se uma complementaridade entre o IBAS e a
CPLP, como instrumentos para a configurao de uma agenda de cooperao horizontal
brasileira-africana que reforce simultaneamente vnculos bilaterais e estratgias comuns em
mbitos multilaterais.
O perodo atual pode ser identificado como o da terceira onda de interesse pela
frica na histria contempornea da poltica externa brasileira. O relacionamento com o
continente africano se converteu no principal referente simblico da estratgia Sul-Sul da
diplomacia, um ponto de convergncia identitria que envolve aspectos histricos, raciais e
socioculturais da condio do Brasil em sua condio de pas em desenvolvimento.
No plano diplomtico, foram inauguradas 16 novas embaixadas no continente ao qual
o presidente Lula viajou dez vezes, visitou 20 pases e inaugurou a Cpula frica-Amrica do
Sul (2008). O interesse pela comunidade africana esteve tambm associado a motivaes
propriamente polticas em vista dos interesses do Brasil no tabuleiro mundial, em especial o
de promover uma reformulao da estrutura decisria das Naes Unidas. De fato, a
aspirao por um assento permanente no Conselho de Segurana reforou o dilogo com as
naes africanas e levou a diplomacia brasileira a buscar explicitamente o apoio candidatura
do pas.
A gradual recuperao de dinamismo nas transaes comerciais Brasil-frica a partir
de 2000 se deveu a diversos fatores, destacando-se o territrio das iniciativas
178

No setor agrcola os destinatrios principais so Etipia, Malaui e Moambique, no industrial destacam-se

Egito, Gana, Ilhas Maurcio, Nigria e Zimbbue e Angola. Ver: frica na fronteira dos investimentos
internacionais, Centro Internacional para o Comrcio e o Desenvolvimento Sustentvel (ICTSD) Pontes
Quinzenal v.4, n. 9, 25-05-2009. Disponvel em: <http://ictsd.org/downloads/pontesquinzenal/pq4-9.pdf>

149

interempresariais especialmente com Nigria, Angola, Arglia e frica do Sul. No perodo

2000-08 o comrcio do Brasil com o continente retoma seu dinamismo saltando de 4 bilhes
a 26 bilhes de dlares. Como j foi sublinhado, este movimento est articulado com a
valorizao do eixo Sul-Sul nas mltiplas formas de vinculao externa do pas.179 Dilogo
poltico, cooperao tcnica, investimentos e comrcio correspondem a dimenses
complementares do atual relacionamento brasileiro-africano. Tambm no se pode negar a
correlao positiva entre os 52% das exportaes brasileiras destinadas ao mundo em
desenvolvimento em 2008 e os 53% das atividades da Agncia Brasileira de Cooperaes
(ABC) dirigidas aos pases africanos neste mesmo ano.

4.2.4 A especificidade do vnculo com a China

Se bem a aposta da Repblica Popular da China (RPC) a uma redistribuio do poder
mundial a transforma numa aliada poltica do Brasil, existiro sempre muitos matizes na
construo deste relacionamento. No mbito sul-americano, trata-se do lao de maior
densidade poltica para a China, o primeiro a ser reconhecido como de parceria estratgica
(1994), com um impacto que extrapola a dimenso regional. Neste caso, observa-se uma
estreita conexo entre a expanso dos vnculos econmicos e a convergncia de interesses
polticos de ambos os lados.180 Tambm deve ser mencionado que, no que diz respeito aos
parceiros asiticos do Brasil, existe uma lgica de desvio de relacionamento entre a China e o
Japo. Nos anos 70, quando se diversificam as fontes de investimento externo e o leque de
vinculaes comerciais brasileiros, a presena japonesa adquiriu um sentido estratgico que
em grande medida vem sendo preenchido atualmente pela RPC.
Um ponto relevante neste relacionamento constitui os sentidos de continuidade que
adquiriu desde meados dos anos 70.181 Desde ento observa-se um processo simultneo de
aprofundamento e aggiornamiento que acompanha os novos tempos da poltica internacional,
dos processos internos de um e outro pas, mas que tambm persegue um trajeto que j vinha

179

AYLLN, Bruno; COSTA LEITE, Iara. El eje sur-sur en la poltica exterior del gobierno de Lula.
INFOLATAM, 2009. Disponvel em:
<http://www.infolatam.com/entrada/el_eje_sursur_en_la_politica_exterior_de-18054.html>
180
DOMINGUEZ, Jorge I. Chinas Relations with Latin America: Shared Gains, Asymmetric Hopes. InterAmerican Dialogue, p.3, jun. 2006,
181
Para o Brasil esta deciso adquiriu grande transcendncia por integrar um conjunto de novas orientaes de
ao externa implementadas a partir de 1974 ,com o governo Geisel, que deram substancia poltica do
Pragmatismo Responsvel. Alm da redefinio do relacionamento com os Estados Unidos, esta poltica
promoveu uma aproximao ao Terceiro Mundo e posturas no comprometidas com as vises ideolgicas
das duas superpotncias.

150

se delineando previamente.182 Um ponto apontado repetidamente pelos autores que analisam

o teor das relaes sino-brasileiras, diz respeito importncia do princpio de no
interveno, reciprocamente respeitado desde os anos 70.183 No obstante, o contedo poltico
deste entendimento se inverteu nos ltimos 30 anos. Quando reconhecido pela diplomacia
brasileira durante o perodo autoritrio no Brasil, a diplomacia brasileira insistiu na
necessidade de evitar que fosse atribuda uma conotao ideolgica normalizao do
relacionamento bilateral para evitar resistncias por parte dos segmentos mais duros da
cpula militar no pas. Tornava-se crucial evitar naquela poca que as relaes diplomticas
fossem um instrumento facilitador de contatos entre a RPC entre grupos oposicionistas
brasileiros. No presente, o mesmo tipo prudncia prevalece (em respeito ao principio da no
ingerncia em assuntos polticos do outro), s que agora em sentido inverso, j que o tabu
sobre a meno do o tipo de regime descansa do lado chins. O Brasil aceita a posio de
Pequim de outorgar um sentido mais pragmtico a sua poltica externa, o que significou at o
presente omitir os tema de tipo de regime poltico e proteo aos direitos humanos. A
presena do binmio desenvolvimento/crescimento econmico como a principal moeda de
troca do relacionamento facilita a identificao de interesses comuns com o Brasil, alado
pela RPC categoria de scio estratgico a partir de 1994.
Uma rpida reviso dos entendimentos diplomticos formais (acordos, memorandos
de entendimento, protocolos de cooperao) bilaterais nas ltimas trs dcadas permite
algumas constataes. A primeira, de que a expanso da agenda bilateral foi acompanhada
por um processo de diversificao de interesses que h 20 anos se concentra nos campos da
cooperao cientfico-tecnolgica, incluindo, desde ento, temas sensveis como o da
cooperao nuclear e satelital. 184 A segunda, de que no perodo democrtico brasileiro este
incremento se bem seja uma constante, se sobressai nos perodo de gesto do Chanceler Celso

182

Nos anos 70 quando se estabeleceram as relaes diplomticas, ainda na etapa de governo autoritrio no
Brasil, o entendimento entre ambos os pases para temas de comrcio internacional e de distanciamento
pragmtico frente bipolaridade corresponderam s bases de aproximao bilateral. A necessidade de
normalizao dos vnculos esteve motivada desde esta poca importncia atribuda ao Conselho de
Segurana como lcus privilegiado da poltica mundial. Arquivo Azeredo da Silveira\CPDOC. AAS
Despachos com o presidente, n.15-109, 1974. Inf. Para o Sr. Presidente 26\03\76
183
Os entendimentos bilaterias explicitam o compromisso de no interferncia em assuntos internos de outros
estados. Mais recentemente deve-se mencionar a descrio mantida tanto pelo Brasil como demais pases da
regio frente ao Massacre de Tiananmen. Ver: REISS, Stefanie. La dcada del dragn: La diplomacia de
China Popular con respecto a Amrica Latina desde 1989. Working Paper, n. 3, jan. 2001. Disponvel em:
<http://www.colombiainternacional.org/Doc%20PDF/AP-DecadaDragon.pdf>
184
O primeiro entendimento nestes campos (Memorando de Entendimento sobre Cooperao nos Usos Pacficos
de Energia Nuclear) data de 29 de maio de 1984, assinado ainda nos anos de governo militar no Brasil.
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Relaes Bilaterais Atos Internacionais Bilaterais.
Disponvel em: <http://www2.mre.gov.br/dai/bilaterais.htm>

151

Amorim, no governo de Itamar Franco (1992-94), que apesar de curto, propiciou a assinatura
de 16 instrumentos bilaterais, e de Lula quando este nmero chegou a 21.
Quando se comparam os nmeros relativos China e aos Estados Unidos-, visvel a
diferena desfavorvel para o relacionamento com os EUA, com a exceo dos anos do
governo de Cardoso que concentra quase 50% do universo total dos entendimentos
estabelecidos com a nao norte-americana desde os anos 70. Os indicadores sobre as
relaes com o Japo fundamentam a ideia, j mencionada, sobre sua importncia
decrescente, notando-se que quando so estabelecidas as relaes com a China, ambas os
pases mantiveram num primeiro momento uma presena equilibrada. Finalmente, deve-se se
fazer meno presena da ndia como um novo parceiro, cujos laos no revelam a mesma
importncia da China, mas que compartilha com esta uma posio ascendente na ltima
dcada.
Um novo status do vnculo bilateral foi criado em 2004 com o Comit de
Coordenao de Alto Nvel. Como primeiro scio comercial da China na Amrica Latina, o
Brasil vem aumentando de forma sustentada seu intercmbio com este pas, registrando-se
uma expanso de 20% nas trocas bilaterais entre 2004 e 2005. Ao lado dos laos comerciais
observa-se um significante aumento dos investimentos, lado a lado. Em 1993, ambos os
pases assinaram um acordo que inclua um programa de desenvolvimento espacial para a
produo de satlites um lanado em 1999 e outro em 2003 envolvendo cinco protocolos
bilaterais, que adquiriu um sentido paradigmtica para a cooperao Sul-Sul.185 Dando
continuidade a esta colaborao, estes pases subscreveram um entendimento na rea de
defesa de amplo alcance nas reas cientficas, de trocas militares e intercmbio tecnolgico
em 2004. Chama ateno, entretanto, o sentido assimtrico deste tipo de cooperao, no qual
70% dos recursos econmicos e dos insumos tecnolgicos so supridos pelo governo chins.
Paralelamente expandiu-se desde ento o nmero de iniciativas de cooperao
interempresarial e intergovernamental sino-brasileira. 186 J na rea energtica- to crucial
para a sustentao do crescimento econmico chins- os entendimentos entre a Petrobrs e a
Sinopec ganharam expresso a partir de 2004.
Em 2005, a China j representava para o Brasil o terceiro mercado de suas vendas
externas e o quarto principal supridor de suas importaes. No obstante, se reproduz um
185

186

O primeiro acordo para cooperao espacial foi assinado durante o governo Sarney em 1988. Ver: CUNHA,
Llian Fernandes da. Em Busca de um Modelo de Cooperao Sul-Sul: o caso da rea Espacial nas Relaes
entre o Brasil e a Repblica Popular da China (1980-2003). Dissertao de Mestrado Universidade de
Braslia, Braslia, 2004.
Exemplos neste sentido so: a joint venture criada em 2001 entre a Companhia Vale do Rio Doce e a
siderrgica Baosteel, a associao estabelecida em 2002 entre a Embraer e a empresa aeronutica AVIC2

152

esquema clssico de assimetrias seja com respeito ao peso absoluto de ambas as economias
na economia mundial, importncia relativa de cada um para o comrcio exterior do outro e
ao contraste entre uma oferta diversificada do lado chins e concentrada do lado brasileiro no
intercmbio bilateral. So enviados para o mercado brasileiro mquinas e equipamentos,
produtos industrializados-txteis, produtos plsticos, brinquedos- em troca de compras
dominadas por produtos primrios como soja, leos vegetais, minerais de ferro, pasta
celulosa, madeiras e couros187. Neste caso, os produtos brasileiros vm sofrendo a imposio
de barreiras no tarifrias ocultas em normas tcnicas e regulamentos sanitrios e
administrativos. Deve-se ainda mencionar a expanso das controvrsias bilaterais em funo
das dificuldades enfrentadas pelo Brasil para competir com a produo chinesa de
manufaturados, tanto no mercado domstico como em terceiros pases, o que j ocasionou o
incio de 15 aes antidumping contra a China na OMC. 188 Registra-se uma especial
preocupao com respeito s perdas ocasionadas nos Estados Unidos na Unio Europia e no
Japo e at no MERCOSUL.189 Desta forma, as preferncias comerciais asseguradas pelas
negociaes intrabloco, alm de sofrerem perfuraes pelas medidas protecionistas locais se
vem prejudicadas pela competitividade chinesa. 190
Desde o apoio do Brasil ao ingresso da China na OMC (2001), logo seguido pelo seu
reconhecimento como uma economia de mercado, estreitou-se o dilogo bilateral no mbito
das negociaes comerciais globais191. Mas este intercmbio no implica necessariamente em
interesses plenamente convergentes, tendo em vista as diferenas nas condies de insero
dos dois pases no regime de comrcio internacional. Enquanto a China j teria alcanado seu
nvel mximo de abertura para produtos manufaturados, revelando uma posio de maior
comodidade; o Brasil, que sofre presses para ampliar o acesso ao seu mercado de bens no
agrcolas, conserva uma postura mais defensiva. Tambm se observam diferenas com
referncia aos produtos primrios, frente aos quais a RPC vem mantendo uma postura
187

A China est entre os cinco principais mercados de destino das exportaes brasileiras-participao de 5,7%. A
participao do Brasil na pauta chinesa de apenas 0,5%. Na pauta de importaes do Brasil a participao da
China de 6,2% (quarto mercado) e na da China, a participao de 1,5%. Ver: PEREIRA, Lia Valls. Relaes
Comerciais Brasil-China: um parceiro especial? Cadernos Adenauer, ano 7, n.1, Fundao Konrad Adenauer,
2006, p.1
188
KENNEDY, Scott. Chinas Porous Proteccionism: The Changing Political Economy of Trade Policy. Political
Science Quarterly, v. 120, n. 3 p.413, 2005.
189
Os produtos mais afetados tm sido utenslios domsticos (especialmente aparelhos de ar condicionado),
mangans, bicicletas e ferramenta. Ver. PEREIRA, Lia Valls; MACIEL, Diego Silveira. A concorrncia chinesa
e as perdas brasileiras. 2006.
Vale mencionar que na Amrica do Sul o Peru moveu 17 aes antidumping e a Argentina 40 contra a China.
KENNEDY, op. cit.
191
Este reconhecimento foi merecedor de crticas no Brasil por tratar-se de uma deciso que prescindiu de um
processo negociador que assegurasse algumas vantagens, principalmente com respeito a flexibilizao das
exigncias fitosanitrias impostas do lado chins s importaes agrcolas brasileiras.

153

moderada vis a vis as demandas dos pases em desenvolvimento, o que no lhe impediu de se
somar ao governo brasileiro na criao e atuao do G20. Mas existem dvidas quando ao
alcance das convergncias sino-brasileiras frente ao processo de negociaes comerciais
globais. Se ambos pareceriam compartilhar percepes defensivas frente s presses dos
EUA e da EU para que se amplie a agenda global, seriam maiores as coincidncias no
tratamento do tema dos servios do que no de temas setoriais de produtos no-agrcolas192.
Entre as possibilidades mencionadas de aprofundamento dos laos sino-brasileiros
menciona-se o da negociao de um acordo preferencial que permitiria maior coordenao
entre a agenda econmico-comercial bilateral e a atuao de ambos em negociaes
econmicas multilaterais. Mas neste caso, os compromissos regionais- tambm deveriam ser
contemplados pelo Brasil. A expanso paralela do intercmbio da China com a Argentina, o
que se tornou crucial para a poltica comercial de sada da crise deste ltimo, ao mesmo
tempo em que potenciou a vinculao ChinaMERCOSUL tornou-se uma sutil fonte de
tenso intrabloco por plantar mais uma semente competitiva na rea de investimentos
externos entre os dois scios sul-americanos.193Ao mesmo tempo, salta vista como a
presena chinesa no Cone Sul reproduz uma dinmica j conhecida no que diz respeito a
negociaes extra-regionais. Foi estabelecido um TLC entre a China e o Chile da mesma
forma que este pode selar tratados de livre comrcio com a Unio Europia e os Estados
Unidos; o que no caso do MERCOSUL mostrou-se impossvel at o presente momento.194.
Ironicamente, alguns analistas consideram que esta negociao refora a posio do Chileque no scio pleno do MERCOSUL- como ... pas plataforma para o comrcio e servios
no Cone Sul.195
No deixa de ser contraditrio para o Brasil o fato de que a China ocupe um lugar
estratgico para o aprofundamento de sua estratgia Sul-Sul e ao mesmo tempo no se possa
estabelecer maior convergncia em temas polticos globais. A principal diferena entre ambos
os pases refere-se questo da reforma do Conselho de Segurana da ONU, aonde as
coincidncias maiores da poltica externa brasileira se do com o Japo. Tambm constitui
um dado paradoxal, ilustrador da assimetria nas relaes sino-brasileiras em poltica mundial,
que nos anos 70 o ingresso da China no Conselho de Segurana da ONU tenha sido o fator
192

VALLS, Lia Pereira; FERRAZ FILHO, Galeno Tinoco. O acesso da China OMC: implicaes para os
interesses brasileiros. Relatrio final. Fundao Centro de Estudos do Comrcio Exterior (FUNCEX), p. 2731. jul. 2005
193
Sem grande entusiasmo, O Estado de So Paulo, 15/11/2004. A Nstor Kichner no le resultar nada fcil
agasajar a su colega chines. p.12, 16/11/2004.
194
O TLC entre a China e Chile foi ratificado em 22 de agosto de 2006
195
CESARIN, Sergio. China y Amrica Latina. Nueva Sociedad. Friedrich Ebert Stiftung, p.11, set. 2006.

154

disparador do estabelecimento de relaes diplomticas do Brasil com a RPC, e que dcadas

mais tarde esta mesma potncia assuma uma posio conservadora que impede o ingresso do
Brasil como membro permanente deste rgo.
At o presente, o Brasil revelou uma capacidade diplomtica para atuar em tabuleiros
alternativos de coalizes interestatais que se diferenciam a partir dos interesses de segurana e
poltica de outros. Estes espaos dificilmente poderiam ser compartilhados com a China,
que no apia o grupo dos quatro por seu veto ao ingresso do Japo ao Conselho de
Segurana da ONU. Tambm existem nesta manteria tenses entre a RPC e a ndia, que da
mesma maneira que o Brasil aspira a ser membro permanente do Orgo. Por outro lado, se
deve ter em conta que a ndia e a China compartilham capacidades coercitivas em termos
globais nas suas respectivas regies, das quais o Brasil no dispe, por no pertencer de fato
ao clube-nuclear. A poltica de defesa brasileira no espao sul-americano combina uma
poltica de capacitao dissuasiva em suas fronteiras norte com uma agenda de cooperao
junto aos seus vizinhos meridionais. Neste sentido, as possibilidades de convergncias
BRICS-IBSA na rea de segurana internacional esbarra em limitaes intransponveis.
Entre as reas potenciais de cooperao Sul-Sul da China com alguns pases sulamericanos destaca-se a de criao de uma rea de apoio ao desenvolvimento que beneficie os
pases mais necessitados. Algumas iniciativas da IBSA nas reas de educao, cincia e
tecnologia e sade poderiam ser fortalecidas neste sentido.196 Comea assim a tomar forma
um campo de cooperao sino-ABC fomentado por vises convergentes quanto a necessidade
de apoiar e ser parte de experincias de multilateralismo efetivo, principalmente atravs da
presena em operaes de paz da ONU, se somam a sinergias nos terrenos da cooperao
tecnolgica e de investimentos Estatais. A possibilidade de que se vincule um
intervencionismo gerenciado pelas ONU com aes que fortaleam Estados em pases de
menor desenvolvimento e em situaes de falncia institucional crnicas poder constituir
uma nova forma de atuao conjunta sino-ABC inscrita como parte de agenda Sul-Sul.
No campo econmico-comercial das relaes sino-brasileiras, alguns autores
advertem para o risco de um otimismo simplificador estimulado por novas oportunidades, que
conduza a idia de que a China seja identificada como um parceiro natural do Brasil197.
Scios estratgicos no so parceiros naturais; tratam-se de vnculos construdos a
partir de interesses recprocos que exigem processos de negociao complexos e eficazes.
196

Um fundo de desenvolvimento de US1, 3 milhes foi criado pela IBSA para o desenvolvimento de projetos a
serem implementados em Guin Bissau, Haiti, Laos e Palestina.
197
PEREIRA, Lia Valls. Relaes Comerciais Brasil-China: um parceiro especial?. Cadernos Adenauer, ano 7, n. 1,
p. 10, 2006.

155

Desde

uma

perspectiva

idealizada,

esta

parceria

poderia

estar

ancorada

em

complementaridades polticas e econmicas que fortalecessem a ambos nos mbitos

multilaterais e em seus caminhos prprios de crescimento e desenvolvimento. O Brasil vem
desempenhando um papel aglutinador a partir de uma diplomacia afirmativa que vai alm de
seu peso em temas econmicos e de segurana internacional. A RPC atua dentro de um marco
de descrio e prudncia que est aqum da sua importncia na ordem mundial. A
combinao de dosagens adequadas de traquejo diplomtico e de disciplina milenar poder
contribuir para lanar uma frmula inovadora de aliana estratgica para o sculo XXI. De
fato, poder ser mais fcil ser criativo no relacionamento com a China do que com os Estados
Unidos.

4.3 A CONFIGURAO DE BILATERALISMO PRAGMTICO E AFIRMATIVO

Desde o seu incio, o governo Lula esteve fortemente associado idia de mudana, o
que na poltica externa trouxe como conseqncias a configurao de uma etapa afirmativa
no relacionamento com os Estados Unidos. De acordo com a viso oficial no Brasil, se
alcanou uma etapa de amadurecimento, cujo resultado principal seria estabelecimento de um
dilogo estratgico entre Braslia e Washington.198 De fato, observa-se nos anos recentes um
processo de mudana no relacionamento Brasil-EUA em diversos terrenos de interao. Se
bem seja verdade que o vnculo preserva especificidades que remetem sua evoluo
histrica, necessrio contextualiz-lo no quadro das transformaes mais recente do sistema
internacional e da poltica externa do Brasil.
Para o novo governo era necessrio manter um canal fluido de comunicao entre o
Planalto e a Casa Branca, com o propsito de assegurar um dilogo interpresidencial que
identificasse interesses comuns aos mbitos econmico, poltico e mesmo de segurana.
Enquanto garantias foram oferecidas no mbito dos interesses encmios um novo tipo de
expectativa poltica foi emitido pelo governo Bush ao Brasil quanto a sua atuao de
conteno moderadora e interventora em cenrios de turbulncia (Bolvia), radicalizao
(Venezuela) e/ou falncia institucional (Haiti). Como se procurar mostrar, a reao do
governo Lula foi de responder positivamente, sem abrir mo de seu prprio poder de
iniciativa.

198

Ver: HIRST, Monica. Brasil-Estados Unidos: desencontros e afinidades. Rio de Janeiro: FGV, 2009. Ver
tambm PATRIOTA, Antonio de Aguiar. O Brasil e a poltica externa dos EUA. Poltica Externa, v. 17, n. 1,
jun./ago. 2008.

156

A contundente afirmao da liderana mundial norte-americana aps o 11 de

setembro, no marco de uma ordem unipolar, tornou-se no Brasil uma fonte de apreenso e de
olhar crtico compartilhado pela maior parte dos operadores da poltica externa, dos meios
poltico-parlamentares, da burocracia - incluindo as Foras Armadas - , de segmentos
intelectuais, dos setores empresariais e das organizaes sociais. interessante notar que nos
primeiros anos do governo Lula, as posturas anti-norteamericanas no pas no foram nutridas
apenas pelo Itamaraty. Na realidade, para o Ministrio das Relaes Exteriores, as
discrepncias bilaterais deveriam constituir matria de negociao e/ou afirmao de
interesses prprios, tornando-se mais importante expandir responsabilidades e espaos de
convivncia do que optar por uma agenda conflitiva de soma zero com os EUA. As vises
crticas aos EUA foram cultivadas principalmente em outras esferas governamentais e nogovernamentais, tornando-se para diversos segmentos partidrios ( esquerda e direita) e
para organizaes sociais e vozes da intelectualidade, uma forma de expressar identidade
poltica.
Durante os anos da administrao Bush, o sentimento anti-norteamericano veio a
constituir-se em um das facetas ideolgicas do pluralismo democrtico no Brasil. Este
sentimento havia se manifestado durante o governo Cardoso, em reao aos avanos das
negociaes sobre a ALCA a partir de 1998 e, posteriormente, em face das decises de
poltica externa da administrao Bush que levaram s aes militares no Afeganisto e no
Iraque.199 Neste contexto, o processo de globalizao e a projeo dos interesses econmicos
norte-americanos passaram a ser freqentemente entendidos como as partes de uma nica
moeda. Observava-se uma vinculao entre as posies que questionavam a liderana dos
EUA e aquelas que apontavam os efeitos malficos da globalizao.
O governo Lula herda, portanto uma predisposio anti-norteamericana j instalada
em diferentes mbitos da sociedade brasileira, o que num primeiro momento lhe propicia uma
slida base de apoio interno para a construo de uma postura afirmativa no relacionamento
bilateral. Ao mesmo tempo, como j se mostrou anteriormente, a articulao entre
consolidao democrtica, estabilidade econmica e diplomacia presidencial o que havia se
tornado instrumento de prestgio internacional- estimulou no Brasil a construo de uma nova

199

As vsperas da invaso do Iraque uma pesquisa de opinio realizada em dez pases para avaliar a viso
negativa sobre os Estados Unidos, o Brasil apareceu em segundo lugar. Realizada pela BBC, a pesquisa ouviu
um total de 11.000 pessoas em onze pases. A porcentagem da populao com opinio negativa sobre os EUA
apresentou os seguintes resultados: Jordnia 79%, Brasil 66%, Indonsia 58%, Frana 51%, Austrlia 29%,
Rssia 28%, Coria do Sul 28%, Israel 25%, Inglaterra 19% e Canad 16%. Veja, 13 de agosto, 2003, p. 59.

157

auto-imagem em questes externas, que ir inevitavelmente produzir um reenquadramento

das relaes com os Estados Unidos.200

4.3.1 A frente econmica

No campo econmico, o governo Lula recebeu uma agenda armada de negociaes
comerciais com os EUA, com a qual o novo mandatrio sempre manifestou sua discordncia.
No obstante, foi necessrio assumir o compromisso de que a poltica econmica iria manter
as orientaes do governo anterior e assegurar sinais descartando qualquer risco de uma
guinada de rumo. A preocupao central foi provar a falta de procedncia do alarme gerado
pela assuno de um lder de esquerda, interpretada pr-conceituosamente nos crculos
polticos de Washington como o incio de uma era anti-norteamericana em Braslia.201 O
primeiro esforo do governo Lula foi o de dissipar tais desconfianas, buscando esvaziar as
apreenses de que sua identidade partidria fosse conduzir a uma gesto radical movida por
ideologias extremas, que colocassem em questo os valores defendidos pela comunidade de
negcios em Wall Street e pela Casa Branca.
Tal empenho no impediu que o (des) entendimento com os Estados Unidos no
processo de negociao da ALCA fosse a questo mais sensvel na agenda bilateral nos dois
primeiros anos do governo Lula. Apesar do desconforto por receber uma herana pouco
desejada especialmente tendo em vista a Lei Agrcola (Farm Bill) norte-americana, que
previa generosos subsdios internos e os condicionantes pela autorizao do Congresso norteamericana (TPA) , o governo Lula se viu compelido a implementar uma linha de ao
positiva na conduo da matria. A condio de co-presidncia do Brasil (junto com os EUA)
da negociao impunha visibilidade e responsabilidade poltica ao pas. Sua primeira deciso
foi aceitar a data de janeiro de 2005 como prazo de vigncia do Acordo, procurando ao
mesmo tempo liderar os entendimentos MERCOSUL-Estados Unidos. Para tanto, foi crucial
assegurar posies consensuais com os seus scios especialmente com a Argentina sobre
a comercializao de produtos industriais e agrcolas; servios; regulao da propriedade

200

Ver: BURGES, S. Auto-Estima in Brazil: The Logic of Lulas South-South Foreign Policy. International
Journal, v. 60, n. 4, p. 1133-1151, 2005.
201
Cita-se um artigo do prmio Nobel Joseph Stiglitz no qual argumenta que os governos de esquerda de
orientao social-democratas - tornaram-se os mais afins s regras da economia de mercado. Ver: STIGLITZ,
Joseph. Si quieren crecer giren a la izquierda. El Pais, 07/09/2008.

158

intelectual; compras governamentais; subsdios agrcolas; e a aplicao de medidas praalfandegrias.202

Neste mesmo contexto, na frente domstica, ganhou espao uma politizao que pedia
a radicalizava da posio oficial brasileira. Esta predisposio tenderia a aumentar na mesma
proporo que as insatisfaes manifestadas por movimentos e organizaes sociais frente s
polticas econmica do governo Lula, o que de fato abriu caminho para uma dinmica de
compensaes: o endurecimento das posturas com respeito ALCA dissimulava a
continuidade de polticas de estabilizao interna. J o dilogo do governo brasileiro com o
setor empresarial mostrou-se mais difcil por sua fragmentao frente a ALCA que se refletiu
a nvel interministerial. Criou-se um elo entre a controvrsia em torno dos erros e acertos das
orientaes seguidas nas negociaes da ALCA e o embate travado entre os setores
neodesenvolvimentistas e os ortodoxos da estabilizao. No se deve menosprezar, neste
caso, o impacto das presses do governo Bush, que alm de levar s ltimas conseqncias
suas tticas fragmentadoras no mbito latino-americano, dobrou sua munio coercitiva em
relao ao Brasil e Argentina, passando a defender uma vinculao entre negociaes
monetrio-financeiras e econmico-comerciais.
No mbito sub-regional, o Brasil passou a lidar com o mais custoso resultado de
morosidades que, desde 1995, impediam que MERCOSUL operasse como uma unio
aduaneira. O atraso, tolerado pelo Itamaraty, do processo de integrao sub-regional era
aqui um fator que enfraquecia a posio do bloco nas negociaes hemisfricas. O
descompasso entre o discurso e a realidade terminou levando a que se desaproveitasse a
vantagem obtida na etapa inicial do processo negociador da ALCA, quando foi assegurado
que os arranjos comerciais sub-regionais j estabelecidos no seriam sacrificados na
construo de uma rea de livre-comrcio hemisfrica. O reforo dos vnculos com o governo
argentino, selado com o Consenso de Buenos Aires, contribuiu para aparar arestas
intrabloco estimuladas por uma crise j crnica de inoperncia do MERCOSUL.203 Mas na
contramo estavam os scios menores- Uruguai e Paraguai- que manifestavam estarem a
favor de uma plena continuidade das negociaes com os EUA.
A deciso dos Estados Unidos, anunciada em fevereiro de 2003, de fragmentar suas
ofertas negociadoras com propostas diferenciadas quanto ao universo de produtos
202

Convm lembrar que a poltica externa argentina neste momento j no era a mesma dos anos 90, quando
havia prevalecido um estreito vnculo com os EUA. Ao contrrio, trata-se de um pas especialmente afetado
por sua adeso ao receiturio neo-liberal do Consenso de Washington, governada a partir de 2002 por Nestor
Kirchner que questiona abertamente o sentido de fechar fileiras na negociao da ALCA.
203
O Consenso de Buenos Aires foi assinado durante a visita de Estado realizada pelo presidente Lula Argentina
em outubro de 2003.

159

beneficiados por redues tarifrias uma para o Caribe (85%) outra para a Amrica Central
(64%), para os pases andinos (68%) e para o MERCOSUL (50%) imps uma
discriminao desconfortvel para o Brasil e seus scios. Esta variedade de prazos
estabelecidos para a aplicao de redues tarifrias levou a uma teia de negociaes e
presses cujo principal resultado foi: i) estimular a competio entre os pases da regio, ii)
aumentar o poder negociador norte-americano e iii) enterrar a clusula de nao mais
favorecida no mbito hemisfrico.
Outra fonte de divergncia com Washington passou a ser a discusso sobre a
necessidade de repartir a agenda de entendimentos entre a OMC e a ALCA, sendo de
interesse dos Estados Unidos que os temas de subsdios agrcolas e regras de comrcio
(antidumping e crditos s exportaes) fossem tratados no mbito das negociaes globais.
Esta estratgia, entretanto, perdeu vigor a partir do impasse criado na reunio de Cancn
(setembro de 2003) que postergou a Rodada Doha e polarizou as posies Norte-Sul.
Para o governo Lula, a constatao de que o custo poltico de uma retirada da
negociao hemisfrica poderia ser superior ao de sua permanncia, somada determinao
dos Estados Unidos de reduzirem a abrangncia de sua oferta ao MERCOSUL, levou
concepo de uma ALCA de alcance menor, mais modesta logo rotulada como uma ALCA
light ou Alquinha. A prioridade passou a ser de controlar danos, o que significaria a
concluso de entendimentos que causassem a menor quantidade possvel de prejuzos ao pas.
Em outros termos, buscou-se evitar que os Estados Unidos recorressem mais uma vez sua
ttica de algo por nada, to repetida na histria de seus entendimentos comerciais com o
Brasil.204 O encolhimento da agenda, entretanto, no diminuiu o nvel de tenso e a escalada
de desentendimentos entre brasileiros e norte-americanos nas sucessivas reunies ministeriais
realizadas no decurso de 2003 e 2004, nas quais se tornou cada vez mais difcil manter os
dois pases sentados mesa negociadora.
Do lado do governo norte-americano, a frente de presso tripartite articulada entre o
USTR, o Departamento de Comrcio e o Departamento do Tesouro, reforou a munio da
diplomacia coercitiva; passou-se a sugerir uma vinculao entre o sucesso das negociaes da
ALCA e a continuidade do apoio do FMI. A atuao de grupos de interesse que
representavam setores produtivos industriais e agrrios dos Estados Unidos foi reforada com
os dispositivos protecionistas assegurados pelo TPA. A estes se somaram as organizaes
sindicais e de meio ambiente, iludidas com a idia de que com a eleio de Lula o Brasil
204

Marcelo de Paiva Abreu mantinha uma perspectiva pessimista sobre o espao de manobra do Brasil no
processo negociador da ALCA. Ver: Estado de S. Paulo, 16/02/2003.

160

adotaria uma posio mais flexvel com respeito incluso na ALCA de clusulas trabalhistas
e de proteo ambiental. A perspectiva de vitria do Partido Democrata- na eleio
parlamentar norteamerciana de 2006- favorecia esta linha de presso.205 Esse conjunto de
interesses leva a que passe a predominar em Washington a viso de que o Brasil representava
o principal obstculo ao sucesso das negociaes comerciais hemisfricas regionais. Existia
plena conscincia da parte do Brasil de que o seu mercado representava a principal atrao
para os Estados Unidos no processo da ALCA, somando-se a isto o fato de que para o
governo norte-americano era mais eficaz exercer presso por sua liberalizao no contexto de
negociaes hemisfricas do que de entendimentos bilaterais.
Do lado brasileiro, ampliar o acesso ao mercado dos Estados Unidos constitua um
interesse permanente da poltica comercial brasileira, o que explicou em grande medida a
deciso do governo Lula de manter-se sentado mesa de negociaes do Acordo. Mas
esforos empreendidos para aumentar o comrcio com outras grandes economias como
Rssia, China e ndia e aprofundar os vnculos com a Amrica Latina , tambm mostraram
seus resultados. Os Estados Unidos ainda representava um destino cobiado para as
exportaes brasileiras, mas seu peso no total das vendas externas do pas j no era o mesmo
na etapa final das negociaes da ALCA. Em 2002, alm de absorver 25% das vendas
externas do Brasil das quais 75% correspondem a produtos industrializados de maior valor
agregado e contedo tecnolgico -os Estados Unidos eram responsveis por 42% do supervit
comercial do pas. Em 2005 o mercado norte-americano absorvia aproximadamente 19%, em,
17% e em 2007, 15% das exportaes brasileiras, o que revela uma forte tendncia
decrescente. Esta reverso tambm pode ser observada no universo dos investimentos norteamericanos no Brasil; de um posto que oscilava entre 9 e 10 em 1990-2000 como destino
de investimentos diretos, o Brasil caiu para a 18 posio nos anos 2005-2007.
Aps trs anos, a impossibilidade de harmonizao das diferenas, a fragmentao das
negociaes hemisfricas e o vencimento do prazo de concluso levaram imploso da
ALCA, num contexto de alta politizao. Ao mesmo tempo, a instrumentao do Acordo por
parte de lideranas populistas sul-americanas como Hugo Chavez, Evo Morales, Rafael
Correa e mesmo Nestor Kirschner para fortalecer bandeiras antiamericanas, puseram em
evidncia as precrias condies polticas na regio que permitissem sua materializao.
Enquanto fosse certo que o Brasil havia contribudo de forma decisiva para obstruir o
205

De fato a conquista do Partido Democrata de maioria no Congresso nas eleies de novembro de 2006 tornou
mais difcil e polarizada a aprovao de TLCs com os pases latino-americanos. Esta tendncia pode ser
constatada na aprovao apertada do acordo com os pases centro-americanos (CAFTA) e na postergao de
um TLC com a Colmbia.

161

processo negociador, sua atuao esteve sempre marcada por questionamentos substantivos,
mais do que objees ideolgicas.
Neste contexto, o naufrgio da ALCA na IV reunio da Cpula das Amricas adquiriu
um sentido simblico que extrapolou a agenda negociadora em torno a configurao de uma
rea de livre comrcio hemisfrica, que desvencilhou o Brasil de uma proposta que, alm de
sempre haver merecido alto grau de desaprovao interna, impedia ao governo Lula de
confeccionar sua prpria agenda bilateral com os Estados Unidos.
Logo, a negociao de um memorando de entendimento sobre a matria comprometeu
ambos os pases a colaborarem em pesquisa e desenvolvimento, na cooperao trilateral e na
definio de padres tcnicos universais.206 De acordo com as autoridades brasileiras a
identificao desta rea de interesse comum cumpriu um papel indutor que ampliou o leque
de convergncias e abriu o caminho para imprimir um sentido estratgico ao dilogo entre
Washington e Braslia.207. Foi sintomtico neste sentido que no dia seguinte (literalmente)tivesse lugar a manifestao recproca do interesse de construo de uma agenda bilateral de
amplo espectro. Em termos bilaterais, a nfase pragmtica passou a prevalecer no tratamento
da agenda econmica-comercial, outorgando-se especial importncia s coincidncias com
respeito a fontes de energia renovveis (especialmente na rea de bio-combustveis).

4.3.2 A frente poltica

Nas reas poltica e de segurana, o relacionamento Lula-Bush seguiu uma trajetria
semelhante ao que se observou na agenda econmica, Aps uma etapa inicial de marcados
desencontros, aliviam-se os principais pontos de tenso que, se bem no desaparecem, deixam
de representar um empecilho para a identificao de reas de entendimento e convergncia.
As mudanas polticas ocorridas no Brasil na primeira dcada do sculo XXI
ampliaram de fato o alcance da convergncia com os Estados Unidos, particularmente em
relao aos valores polticos e aos esforos pela paz mundial. A primeira reao do Brasil ao
ataque terrorista de 2001- ainda no governo Cardoso- foi a de liderar a convocao de uma
conferncia da OEA, seguido da ativao do Tratado Interamericano de Assistncia Recproca
(TIAR). Na ocasio, o Brasil mereceu o reconhecimento de Washington, embora fossem
esperadas mais aes em relao a controles policiais e de inteligncia sobre suspeitos de
terrorismo nas zonas de fronteira. Esse apoio, entretanto, esvaeceu diante da preparao
206
207

HEARING, Op cit., p.29.

PATRIOTA, Op.cit., p. 104.

162

militar dos Estados Unidos para atacar o Afeganisto, quando o governo brasileiro
recomendou cautela em lugar de acusaes apressadas e incertas. Este tipo de ponderao
tornou-se ainda mais enftico em 2003, frente deciso da administrao Bush de atacar o
Iraque com o propsito de derrubar o regime de Saddam Hussein.
Na ocasio o Brasil reagiu com dois tipos de resposta. Por um lado, redobrou seus
esforos em defesa do multilateralismo, mais notadamente da ONU, insistindo na necessidade
de uma reviso conceitual das estruturas institucionais mundiais para enfrentar as ameaas
globais. Por outro lado, o pas mostrou uma clara preocupao com o impacto humanitrio
decorrente das aes militares norte-americanas no Afeganisto e no Iraque. Tambm foram
reforadas as medidas domsticas para controlar as operaes de lavagem de dinheiro que
pudessem facilitar operaes terroristas, ao mesmo tempo em que cresceu a presena dos
rgos de inteligncia norte-americanos em territrio brasileiro.208 Dessa forma, o Brasil
evitou o alinhamento poltica de defesa dos Estados Unidos, mas assegurou seu apoio
guerra contra o terrorismo liderada por esse pas.
As diferenas entre o Brasil e os Estados Unidos no terreno da poltica mundial se
aprofundaram diante das prioridades estratgicas globais dos Estados Unidos a partir do 11 de
setembro. Buscando traar um caminho prprio de ao, o Brasil reforou a defesa do
multilateralismo para o tratamento de situaes de crise de segurana e poltica internacional.
Ao mesmo tempo, ganhava visibilidade o esforo do governo brasileiro de globalizar sua
poltica externa; ampliar o dilogo poltico com outras potncias intermedirias como frica
do Sul e ndia e com potncias mundiais como a China e a Rssia. Como j foi tratado, o fim
da Guerra Fria e as expectativas colocadas no multilateralismo deram um novo impulso para
a configurao de coalizes interestatais entre pases em desenvolvimento, nas quais o Brasil
procurou outorgar maior densidade sua prpria agenda internacional. Enquanto reconhecia
o impacto da globalizao nas negociaes de comrcio internacional, o desempenho
afirmativo brasileiro em sua condio de poder emergente transformou o sentido de sua
poltica regional, suas relaes com as potncias industriais e em especial com os Estados
Unidos.209
Aps os atentados terroristas de setembro de 2001, os interesses de segurana dos
Estados Unidos na Amrica do Sul haviam sofrido maior retrao, o que repercutiu de forma
208

No Brasil depois da Lei n 9.613/98 de 03 de maro de 1998, conhecida como "Lei de Lavagem de Dinheiro", o
governo Lula elaborou o anteprojeto da Lei contra o terrorismo e seu financiamento encaminhado ao congresso
em 2007. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9613.htm>. Acesso em: 18 set. 2008.
209
Ver: HIRST, Monica; LIMA, Maria Regina Soares. Brazil as an intermediate state and regional power,
International Affairs, v.82, n.1, jan. 2006.

163

inevitvel nas relaes com o Brasil. Surgiram novas expectativas de Washington quanto aos
compromissos de seus aliados latino-americanos na guerra contra o terrorismo. Tal como se
analisou anteriormente, as preocupaes norte-americanas sobre a segurana na Amrica
Latina acarretaram na definio de novas reas de colaborao, destacando-se: o
fortalecimento da cooperao em atividades de inteligncia; a coordenao regional para o
desenho de polticas comuns de combate a novas ameaas; a implementao de esforos
conjuntos de medidas antiterroristas; o cumprimento das leis e de medidas judiciais que
disponham sobre atividades criminosas; a recusa a qualquer tipo de apoio a governos que
patrocinem ou protejam grupos terroristas.
O governo norte-americano mostrou-se particularmente preocupado com a
necessidade de aperfeioar os controles policiais e de inteligncia na rea da Trplice
Fronteira, entre as cidades de Puerto Iguaz (Argentina), Ciudad del Este (Paraguai) e Foz do
Iguau (Brasil) - considerada pelo FBI um importante esconderijo de suspeitos de terrorismo.
Nesse contexto, ganharam novo impulso as medidas de combate ao narcotrfico executadas
pelo Brasil em colaborao com seus parceiros do MERCOSUL, seguindo as premissas do
Plano de Segurana da Trplice Fronteira. Lanado em 1998, o Plano envolve acordos de
extradio, operaes policiais conjuntas, controles reforados das atividades de lavagem de
dinheiro e contrabando de armas.
A V Reunio Ministerial de Defesa das Amricas, realizada em Santiago, em 2002, foi
marcada por tenses entre Estados Unidos e Brasil, em razo das demandas de Washington
sobre as polticas de combate ao terrorismo na regio. De acordo com o governo norteamericano, era necessrio implementar uma agenda concreta de cooperao militar baseada
em trs linhas de ao: 1) cooperao entre Marinhas, guardas costeiras, alfndegas e foras
policiais visando potencializar a capacidade de defesa costeira na regio com especial
ateno para o Caribe; 2)iniciativas articuladas de manuteno da paz regional entre
Argentina, Brasil, Uruguai e Chile; 3) ampliao do controle sobre reas no-governadas,
consideradas espaos potenciais para atividades terroristas. Os focos principais de tais
atividades seriam, no caso, a Trplice Fronteira e a Colmbia.
J a partir da VI e VII reunies ministeriais de defesa (Quito-2004 e Mangua-2006)
observou-se um tom de concordncia e abertura entre Washington e Braslia na medida em
que junto a outros pases sul-americanos se aceitava a abordagem multidimensional da

164

segurana regional.210 De seu lado, Washington passou a reconhecer a necessidade de manter

aberto un canal de comunicao com Braslia para lidar com a agenda poltica regional,
particularmente em situaes nas quais as instituies democrticas enfrentassem maiores
riscos de continuidade.
Um exemplo foram as posturas assumidas pelos dois pases em relao crise na
Venezuela nos primeiros meses de 2003. Como j foi mencionado, pela primeira vez, os
Estados Unidos aceitaram participar inter pares em uma iniciativa diplomtica regional.
Tambm pela primeira vez, o Brasil assumia a liderana na conduo de tal iniciativa,
rotulada como o Grupo dos Amigos da Venezuela, que incluiu tambm a Secretaria Geral
da OEA, o Mxico, o Chile, a Colmbia, a Espanha e Portugal. Seu principal objetivo foi
viabilizar o dilogo entre o governo de Hugo Chvez e os grupos de oposio, na busca de
uma soluo poltica que no violasse princpios democrticos. Embora os resultados
concretos tenham sido modestos, as presenas dos Estados Unidos e do Brasil, somadas ao
empenho mediador da OEA, contriburam na ocasio para impedir a deteriorao da situao
poltica na Venezuela.
Mas Braslia e Washington mantiveram suas distncias frente a outras realidades
turbulentas na regio, especialmente quando estas envolvem interesses estratgicos norteamericanos. Percepes desencontradas persistiam no caso da guerra na Colmbia, na medida
em que a Casa Branca se aferrou a idia de que seu envolvimento neste pas seja parte de sua
ao militar e poltica de combate ao terrorismo. No mdio prazo, Washington esperava que o
envolvimento brasileiro na guerra colombiana pudesse ajustar-se s suas prioridades de
segurana. J o Brasil pretendia (e pretende) contribuir de forma associada s Naes
Unidas e a instncias multilaterais regionais como a UNASUL para que seja iniciado um
dilogo pacificador entre todas as partes em conflito.
O papel do Brasil na Bolvia se converteu em outro tema recorrente de dilogo entre
Washington e Braslia, frente crise institucional crnica neste pas.211O crescente
envolvimento do Brasil na vida poltica e econmica boliviana, em consequncia de seus
210

O conceito multidimensional implica um tratamento flexvel, malevel e inclusivo da agncia de segurana na

qual se incluem questes de segurana e polticas de defesa. Este conceito procura compatibilizar premissas de
segurana cooperativa e segurana coletiva.
211
Trs etapas se destacam no processo de crises boliviana de 2002-2006: (I): a partir da vitria presidencial de
Snchez de Lozada, que d inicio a um ciclo de protestos em oposio a sua poltica gasfera e custos
sociais de sua poltica econmica-levando a sua renncia em janeiro de 2005; II assuno do vice-presidente
Carlos Mesa, novo ciclo de protesto motivados pela mobilizao dos departamentos do Oriente do pas em
busca de sua autonomizao; III assuno de Evo Morales como presidente apos eleies gerais, seguida
implentao de uma poltica energtica que nacionaliza os recursos gasferos do pas e a pela convocao de
uma Assemblia Constituinte que aprova nova carta Magna. Esta leva ecloso de um novo ciclo de
protestos em torno da questo das autonomias dos departamentos de Santa Cruz, Pando e Tarija.

165

interesses energticos ou a determinao de levar adiante uma atuao que maximize as

condies de governabilidade democrtica da nao aymara, foi gradualmente reconhecido do
lado norte-americano como um aspecto positivo e funcional; mais ainda no contexto de
polarizaes internas que conduzem a confrontaes ideolgicas com Washington, como as
que se observam durante o governo de Evo Morales. A insistncia brasileira por solues
polticas que evitem leituras securitizadas passaram a ser observadas nos Estados Unidos com
mais ateno, e mesmo certo apreo na etapa final da administrao Bush.
Um reconhecimento especial passou a ser reiterado nos encontros bilaterais de alto
nvel interveno brasileira no Haiti em vista da deciso do governo Lula de assumir o
comando militar da MINUSTAH em 2004212. A coincidncia em relao a misses de paz
tambm se refletiu em outros temas tratados no mbito das Naes Unidas. Nos anos 200307, Brasil e EUA coincidiram em suas votaes entre 80% e 70%, com mais pontos em
comum em temas de direitos humanos do que em desarmamento.
A participao destacada da Argentina, Brasil e Chile (ABC) junto a outros pases
levou a que esta misso adquirisse um sentido emblemtico como uma iniciativa de
cooperao sub-regional, adequada s expectativas da comunidade internacional de ao
multilateral sobre situaes locais de colapso institucional. Ao mesmo tempo tratava-se de
uma iniciativa extremamente funcional aos interesses estratgicos norte-americanos.
Do ponto de vista da poltica externa brasileira, sempre esteve presente a preocupao
de diferenciar a ao do pas no Haiti de outros exemplos de interveno externa, movidas
por motivaes imperialistas. A idia de que o Brasil assumia o compromisso de comandar
militarmente a MINUSTAH para evitar outras presenas foi explicitada desde o princpio.
Deve-se sublinhar ainda o sentido instrumental da presena no Haiti, percebida como uma
plataforma poltica para reforar a posio de defesa do Conselho de Segurana da ONU
como nico recurso legtimo para deliberar sobre a interveno militar em pases soberanos.
Esta ideia foi transmitida por Celso Amorim O Brasil aceitou enviar tropas e assumir o
comando militar da MINUSTAH em primeiro lugar por tratar-se de uma operao decidida
pelo Conselho de Segurana, nico rgo com legitimidade para determinar a presena de
tropas estrangeiras em um pas soberano. 213
212

213

De acordo com a Secretria de Estado Condolezza Rice: Foi um avano importante no Haiti termos a
misso de ONU liderada pelo Brasil, um lder regional, e com participao de vrios Estados da regio",
disse Rice. Ver: BACOCCINA, Denize. Celso Amorim defende misso brasileira no Haiti. BBC,
06/06/2005.
Ver: BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Discurso do Ministro das Relaes Exteriores.
Embaixador Celso Amorim, na sesso de abertura da Reunio Internacional de Alto Nvel sobre o Haiti,
23/05/2006.

166

Mas as premissas da poltica internacional do governo Lula no impediram que, para

os Estados Unidos, a presena brasileira em solo haitiano adquirisse um sentido instrumental,
considerando os custos polticos e militares de sua ao no Afeganisto e no Iraque. Este
aspecto muitas vezes suscita a argumentao de que existiria uma terceirizao exercida
pelo governo norte-americano, o que implica a utilizao de foras militares de outros para
atender a seus prprios interesses estratgicos.214 Do lado brasileiro, ao mesmo tempo em que
se insinua que a participao na MINUSTAH evita ocupaes indesejveis, reconhece-se a
necessidade da contribuio econmica e assistencial dos EUA no Haiti.
Finalmente, ainda no mbito regional, Cuba poderia se tornar um novo item da agenda
Brasil-Estados Unidos, sempre e quando o governo Lula e seu sucessor usassem a relao
fraternal que o Brasil mantm com o governo de Havana para persuadir o regime cubano a
uma postura menos defensiva sua democratizao. Este tipo de atuao, entretanto, deveria
ser acompanhado de um esforo de convencimento aos Estados Unidos a moderarem o uso de
polticas coercivas em relao a Cuba.
De fato, colocava-se de manifesto uma crise de liderana de Washington na regio
acompanhado pela falta de interesse e energia poltica para lidar com turbulncias
perifricas, o que contribuiu para que o Brasil assumisse sua condio de poder regional. A
poltica sul-americana do governo Lula, ao lado da nova presena econmica do pas em toda
a regio corrobora para que esta condio associasse positivamente aspiraes prprias a
necessidades que dificilmente poderiam ser atendidas pelos EUA.
O Brasil, de sua parte, vem mostrando inteno de avanar nos prximos anos para a
construo de uma liderana sul-americana, com a expectativa de expanso de sua presena
internacional. O ponto a ser sublinhado aqui de que esta determinao seria (e ser) tanto
menos custosa e arriscada para o pas quanto menor o seu impacto negativo nas suas relaes
com os Estados Unidos. O fato de as relaes Brasil-EUA enfrentarem novos desafios no
mbito regional no implica necessariamente a construo de um campo de interesses
comuns. Tornou-se irregular e incerto o alcance de iniciativas cooperativas entre os dois
pases, particularmente a partir do esforo do Brasil de ampliar seu raio de ao e influncia
no espao sul-americano e nos tabuleiros da poltica mundial. Sintonias no presente podero
esbarrar em discordncias no momento em que a liderana norte-americana busque retomar a
dianteira na regio ou que Washington perceba a poltica externa brasileira como sendo
disfuncional aos seus interesses.
214

Ver: TOKATLIAN, Juan Gabriel. Hait: una intervencin equivocada: anlise de conyuntura. Observatrio
Politico Sul-Americano, n. 8, jul. 2005.

167

Resumindo, o relacionamento Lula-Bush, depois de um perodo de distncia,

testemunhou

uma sucesso

de

contatos positivos em

nveis

interministeriais e

interpresidenciais. A etapa inicial de marcados desencontros, foi substitudo por relativa

distenso; os principais pontos de discordncias se bem no desapareceram, deixaram de
representar um empecilho para a identificao de reas de entendimento. Washington, de seu
lado, passou a reconhecer a necessidade de manter aberto un canal de comunicao com
Braslia para lidar com a agenda poltica regional, particularmente em situaes nas quais as
instituies democrticas enfrentassem maiores riscos de continuidade.

168

5 CONSIDERAES FINAIS

Nos textos reunidos nesta tese, procurei mostrar que mais do que uma realidade
fragmentada de interaes, o relacionamento Brasil-Estados Unidos traduz um processo
complexo e dinmico, que compreende um sentido histrico e envolve uma grande
diversidade de temas, atores e interesses-governamentais e no-governamentais. Minha
inteno foi de articular a dinmica histrica deste relacionamento, seus movimentos
cclicos e suas reiteraes com os desafios que enfrenta no momento atual.215
Esta tese buscou cobrir a mirade de questes e de reas que desde o sculo XX
passaram a dar forma ao relacionamento Brasil-EUA.

A partir de uma abordagem que

combina enfoques narrativos e analticos, procuro oferecer um instrumento de referncia til

para estudiosos do passado e do presente de uma temtica que considero particularmente
relevante na agenda externa do Brasil. Ao mesmo tempo, pretendi enquadrar o
relacionamento bilateral no contexto de mudanas do cenrio mundial, regional e nacional
com nfase nas dinmicas iniciadas com o fim da bipolaridade.
O sculo XXI, se bem no parece anunciar o fim dos desencontros entre o Brasil e os
Estados Unidos, coloca novas possibilidades de sintonia e introduz ao mesmo tempo novas
complexidades. Mas os desencontros j no contaminam o nimo do dilogo bilateral como
outrora e as dificuldades - que no so impossibilidades - de dilogo tendem a se concentrar
em temas vinculados aos interesses econmicos, que afetam o cotidiano, mas no o valor
poltico do relacionamento. Na realidade, nos tempos atuais ampliou-se o terreno da
interdependncia entre as duas economias e de convergncia em temas polticos.
No presente, as relaes entre Brasil e EUA enfrentam desafios e oportunidades ao
mesmo tempo em que as transformaes de contedo e forma deste vnculo esto
subordinadas s perspectivas de mudana em ambos os pases. Nos primeiros anos deste
sculo, a combinao da primazia militar determinao de assumir plena liderana
internacional levou os Estados Unidos a reafirmarem seus atributos imperiais no sistema
mundial, o que no foi propcio a um bom entendimento com o Brasil. Para este pas, a
consolidao da democracia, os efeitos da globalizao econmica mundial e o fim da Guerra
Fria remodelaram os interesses domsticos e externos. Foi neste contexto que se busca uma
agenda afirmativa e pragmtica com os EUA, o que envolve uma dinmica renovada de

215

Tomo emprestado aqui este conceito, utilizado por Eric Hobsbawm com sentido mais abrangente no livro
Entrevista sobre el Siglo XXI. Ver HOBSBAWN, Eric. Entrevista sobe el Siglo XXI. Barcelona: Critica,
2000. p.20.

169

interaes com atores governamentais e societais. As reas de discrepncia entre os dois

pases tornaram-se mais transparentes, e se bem possam representar uma fonte eventual de
politizao -principalmente no contexto brasileiro- perderam sua centralidade no desenho da
grande estratgia do Brasil. Desta forma, um ponto crucial tem sido a adaptao deste
relacionamento aos novos tempos da poltica e da economia internacional do nosso pas.
Embora as relaes Brasil-EUA sempre tenham sido modeladas pela agenda
intergovernamental, os atores no-governamentais ampliaram consideravelmente seu poder de
influncia nas interaes bilaterais. De um lado, a presena diversificada de interesses
econmicos privados, as organizaes civis e os movimentos scio-polticos representam uma
parte ativa deste relacionamento. De outro, a presena de uma comunidade de cidados
brasileiros que residem em forma temporria ou permanente nos Estados Unidos obrigou o
governo brasileiro a ampliar sua rede consular neste pas, para lidar com aspectos domsticos
norte-americanos relativos a direitos civis, legislao migratria e justia penal. Assim, os
vnculos entre Brasil e EUA se tornaram mais complexos na medida em que as dificuldades
intergovernamentais coexistem com uma agenda aberta em que as foras militares,
econmicas, polticas, sociais e culturais introduzem permanentemente novos temas,
interesses, e percepes.
No presente, outrossim, as polticas do Brasil nos planos internacional e regional
impem um reenquadramento do vnculo com os Estados Unidos. Se no passado observaramse momentos em que o relacionamento se viu influenciado, e mesmo condicionado, pelas
prioridades estratgicas da nao norte-americana, no presente a tendncia se d no sentido
oposto. Em grande medida esta inverso se explica pela consolidao de um modelo de
capitalismo que articula economia de mercado, incluso social e projeo internacional. A
sequncia de textos que apresento nesta tese pretende mostrar esta inverso; quanto mais a
narrativa se aproxima do presente, maior a relevncia do lado brasileiro da articulao entre
os fatores domsticos, a projeo regional e as possibilidades globais do pas para entender a
hora e a vez de suas relaes com os Estados Unidos.
A seguir, indicarei o que considero serem os principais pontos de reflexo que,
retomando o universo de questes enfocados nas trs partes desta tese, sublinham as
diferentes formas de entrelaamento, no passado e no presente, da relao Brasil-EUA com a
insero externa brasileira.
Como foi indicado na primeira parte, o vnculo bilateral- seja nos campos econmico
ou poltico- alimentado por um movimento cclico de expectativas e frustraes. No passado
e no presente movimentos de aproximao, acompanhados pela confeco de agendas

170

positivas, perdem impulso em funo de percepes desencontradas que por sua vez geram
frustraes recprocas e distanciamentos.

No Brasil, estes ciclos so acompanhados por

macro-vises sobre as potencialidades externas do pas, o que gera a expectativa de que seja
reconhecido por Washington o potencial brasileiro e que lhe seja outorgado o status merecido
nos mbitos latino-americano e mundial. Foi recorrente a idia de que a inaugurao de uma
nova etapa histrica do Brasil se projetasse em sua insero externa e, necessariamente, sobre
seu relacionamento com os Estados Unidos.
A oscilao entre expectativa e frustrao foi observada nas diferentes fases,
(resumidas na primeira parte) aliana, alinhamento, autonomia e ajustamento , que
marcaram esse relacionamento. Trata-se de ciclos que revelam contedos diferenciados de
dinmica bilaterais e obedecem a uma lgica progressiva.

Tambm notou-se que o fim de

cada etapa coincidiu com a renovao de vises dissonantes por ambas as partes, que afastou,
mas no gerou um enfrentamento entre os dois pases. Este constitui um ponto diferenciador
fundamental frente a outros bilateralismos no contexto interamericanos. Quando comparadas
com a histria de outros vnculos bilaterais no mbito interamericano, as relaes Brasil-EUA
adquirem um sentido nico. O Mxico, por exemplo, carrega as marcas de uma guerra com os
Estados Unidos que significou a perda de importante parte de seu territrio, a Argentina
superou apenas recentemente os fortes sentimentos antiamericanos que modelaram sua
poltica externa por quase todo o sculo XX. A Venezuela, ao longo da ltima dcada,
mantm o embate com os Estados Unidos como um fator de identidade externa e coeso
domstica.
Desde a metade da dcada de 1970, o Brasil e os Estados Unidos compartilharam
veladamente uma noo de conflito-limite, o que permitiu que ambas as partes evitassem a
exacerbao de suas diferenas. Os desencontros cclicos foram motivados quase sempre por
erros de clculo sobre o comportamento de ambos. Este foi o caso no fim da Segunda Guerra
Mundial, quando o Brasil esperava um reconhecimento especial, por sua participao militar
na luta contra os pases do Eixo. No incio da dcada de 1950, vieram a tona novas
frustraes, quando o governo brasileiro deixou de receber o pretendido apoio norteamericano para as suas polticas de desenvolvimento econmico. Decepes do lado
brasileiro fizeram-se notar outra vez em meados dos anos sessenta, frente ausncia de uma
poltica americana de compensaes, pelas medidas adotadas de conteno das "foras
comunistas domsticas".
Novamente, na metade da dcada de setenta, registram-se sinais de frustraes por
parte do Brasil, motivadas primeiramente por este no ter sido promovido condio de pas-

171

chave na poltica externa dos EUA, e posteriormente por ser tratado como um dos pases-alvo
da poltica norte-americana de no-proliferao de armas atmicas e de combate violao de
direitos humanos. Em meados dos anos oitenta, o Brasil lamentou, junto com outros pases
latino- americanos, a ausncia de uma soluo poltica para a crise da dvida. Nos anos
noventa, a falta de um apoio norte-americano frente s turbulncias financeiras de carter
global foi causa de novos desapontamentos. Nos primeiros anos do sculo XXI as principais
decepes brasileiras se manifestaram com respeito a temas multilaterais: primeiro a falta de
interesse do governo norte-americano pela reforma e ampliao do Conselho de Segurana da
ONU, e mais recentemente as dificuldades criadas pelos EUA (no apenas) para a realizao
de uma nova rodada de negociaes no mbito da OMC.
As decepes tambm se acumularam do lado norte-americano. As polticas
econmicas nacionalistas do Brasil feriram repetidamente os interesses privados norteamericanos desde os anos 40. No campo poltico e de segurana, destacam-se a decepo
causada pelas resistncias do pas de prestar apoio militar aos EUA na Guerra da Coria e na
Guerra do Vietn, as posturas crticas manifestadas poltica centro-americana de
Washington dos anos 80, Guerra do Golfo nos 90 e finalmente pelo posicionamento
contrrio guerra no Iraque em 2002. No presente, a principal razo para o desapontamento
passou a ser a deciso brasileira de no apoiar as presses exercidas contra o Ir em funo do
programa nuclear deste pas.
Na segunda parte da tese, concentrei minha ateno nos anos do impacto inicial do fim
da bipolaridade mundial para o Brasil e a regio latino-americana. Analisei os temas polticos
que pertencem agenda interestatal classificados como de primeiro nvel e aqueles que
alimentam as interaes intersocietais rotulados como de segundo nvel. Enquanto as
relaes interestatais tenderiam a se tornar ainda mais complexas, os vnculos intersocietais se
ampliaram notoriamente em grande medida pelo fato de que a consolidao democrtica no
Brasil durante os anos 90 levou ao fortalecimento de movimentos e organizaes nogovernamentais comprometidos com a proteo dos direitos humanos e sociais e do meio
ambiente. J no mbito econmico, as relaes bilaterais passaram a compreender um quadro
mais desafiante de negociaes comerciais j que entendimentos comerciais bilaterais
entrelaam-se com disputas administradas em foros multilaterais e difceis negociaes
regionais. Procurei indicar que o carter transformador das agendas em questo no impediu
produo das expectativas desencontradas, sempre presentes no relacionamento bilateral.
Os textos que integram a terceira parte da tese se dedicam os anos do ps-pos-Guerra
Fria, marcados de incio pelo impacto do 11 de setembro e a guerra contra terror sob a

172

liderana dos Estados Unidos. Abordo primeiramente o conjunto de transformaes que a

Amrica do Sul experimentou sob o impacto da macro-securizao, as transformaes das
polticas de defesa na regio e as novas potencialidades destas mesmas medida que se
desmantela a sua condio de esfera de influncia dos Estados Unidos.
Com foi visto, as diferenas entre o Brasil e os Estados Unidos no terreno da poltica
mundial se aprofundaram diante das prioridades estratgicas globais dos Estados Unidos a
partir do 11 de setembro. Buscando traar um caminho prprio- e at certo ponto alternativo de ao, o Brasil reforou a defesa do multilateralismo para o tratamento de situaes de crise
poltica e de segurana internacional. Ao mesmo tempo, ganhou visibilidade o esforo do
governo brasileiro de globalizar sua poltica externa; ampliar o dilogo poltico com outras
naes emergentes como frica do Sul e ndia e com potncias mundiais como a China e a
Rssia. O fim da Guerra Fria e as expectativas colocadas no multilateralismo deram um novo
impulso para a configurao de coalizes interestatais entre pases em desenvolvimento, nas
quais o Brasil procurou outorgar maior densidade sua prpria agenda internacional.
Enquanto reconhece o impacto da globalizao nas negociaes de comrcio internacional, o
desempenho afirmativo brasileiro em sua condio de poder emergente transformou o sentido
de sua poltica regional, suas relaes com as potncias industriais o que inclui o
relacionamento com os Estados Unidos.
Observamos assim um interessante processo de re-enquadramento do vnculo bilateral,
influenciado pelos novos rumos tomados pela poltica internacional do governo Lula. O
contedo afirmativo e pragmtico do dilogo mantido com Washington integra um conjunto
amplo de mudanas da ao diplomtica brasileira que ambicionam ampliar a presena do
pas em negociaes econmicas globais, nos mbitos dos regimes e das organizaes
multilaterais e nos assuntos regionais.
Contra as expectativas iniciais, as relaes entre o Brasil de Lula e os Estados Unidos
de Bush ganharam mais substncia com implicaes positivas, do que fora esperado. Durante
a segunda etapa da administrao republicana a aproximao bilateral foi selada por
convergncias no campo da interveno multilateral, destacando-se a deciso do Brasil de
assumir o comando militar da MINUSTAH no Haiti, e em temas energticos, com meno
cooperao em bio-combustveis.
J com o governo de Obama, o principal ponto de encontro bilateral se deu frente no
contexto de grave crise financeira internacional deflagrada em 2008. O bilateralismo
pragmtico e afirmativo foi acompanhado por expectativas positivas quanto ao campo de
coincidncias e mtua empatia entre os mandatrios dos dois pases. A sinalizao inicial de

173

Obama ao Brasil foi aberta e generosa quanto ao reconhecimento da projeo do pas nos
mbitos regional e global, como foi observado na reunio do G-20, convocada para tratar da
crise financeira internacional e na V Cpula das Amricas. Como o primeiro presidente
latino-americano a visitar o novo mandatrio na Casa Branca, Lula reafirmou a importncia
dos interesses comuns na rea de bio-combustveis e de construo de uma estrutura de
cooperao para temas de energia limpa. A posio internacional brasileira como poder
emergente parecia abrir para a atual administrao democrata norte-americana um horizonte
de dilogo funcional para reconfigurao da presena dos Estados Unidos junto ao Sul global,
especialmente aps o dano produzido nos anos de governo republicano.
Logo, indicaes que uma aproximao bilateral no implicava convergncia plena em
temas regionais e mundiais foram postos sobre a mesa. A lista de diferenas foi inaugurada
com as posies dsparas que cada um assumiu frente ao golpe de Estado em Honduras,
seguida da escalada de discordncias no tratamento da poltica nuclear iraniana. Se bem,
ambos os temas indicaram limites no territrio da poltica internacional de em matria de
valores e prioridades, outros desdobramentos revelam a preocupao recproca de evitar
polarizaes contraproducentes a serem contidas por agendas construtivas. Este foi o sentido
do Acordo de Cooperao Militar assinado no ltimo ano do governo Lula.
Desde a denncia do Acordo Militar de 1952, nos anos do governo Geisel, os dois
pases no haviam retomado uma compromisso formal e abrangente de colaborao em temas
de defesa. Deve-se notar, entretanto, que as razes por detrs deste tipo de aproximao
obedecem a uma lgica mais simtrica do que aquela observada em meados do sculo
passado. Entre as motivaes deste entendimento est o interesse norte-americano pela
aquisio de avies da Embraer (especialmente o Super Tucano). Do lado brasileiro, a
principal diferena entre o passado e o presente diz respeito ao leque de acordos (28) e
protocolos bilaterais (29) de cooperao desta natureza em vigncia, entre os quais se inclui
o instrumento assinado com os EUA. De fato, se bem seja difcil ignorar o sentido simblico
de um acordo militar assinado com o governo norte-americano, do ponto de vista dos
interesses estratgicos brasileiros o contedo do entendimento alcanado com a Frana em
2010 mais relevante. A negociao do acordo com o a administrao Obama gerou imediata
reao por parte dos vizinhos sul-americanos, particularmente preocupados com a
possibilidade de que estivessem abertas as portas para o estabelecimento de uma base militar
norte-americana na rea. As explicaes foram oferecidas pelo governo brasileiro ao
UNASUL, acalmaram, mas no dissiparam as desconfianas de que o fortalecimento dos
laos entre Brasil e Estados Unidos possa vir a constituir um novo fator de desequilbrio intra-

174

regional. Este temor ainda hoje representa uma fonte de incerteza- operante essencialmente no
terreno das percepes- para alguns vizinhos do Brasil que dificulta a consolidao de um
projeto de liderana sul-americano.
Do lado norte-americano, revelaram-se expectativas de uma maior cooperao
bilateral especialmente dirigida contra a ao do crime organizado, um tema de preocupao
recorrente de Washington. Tambm neste caso- e outra vez no terreno das percepes-
constante a idia de que o vnculo com o Brasil poder ser funcional como elemento de
conteno projeo do atual governo venezuelano.
Entre analistas norte-americanos o Brasil percebido como um poder ascendente que
poderia estar pretendendo uma desmesurada ampliao de sua capacidade de jogo e
aspiraes globais. A nfase deste tipo de questionamento esta direcionada s ambies
globais desproporcionadas brasileiras, indicando-se a distncia que ainda se impe entre a
atuao do Brasil e os padres estabelecidos de boas prticas nos campos de respeito aos
direitos humanos, proteo ambiental e no proliferao nuclear. Tambm so consideradas
contraproducentes iniciativas no campo da alta poltica como o Acordo de Teer, assinado
com o Ir e a Turquia (maio de 2010) que contestava a eficincia dos mtodos coercitivos
contra a proliferao nuclear tradicionalmente postulados por Washington. Aponta-se o
desnvel do Brasil junto aos seus companheiros do BRICS quanto a recursos duros de poder e
desconfia-se do apego exclusivo a instrumentos brandos de poder, como a defesa de valores
democrticos, da soluo pacfica de conflitos e do desenvolvimento sustentvel com incluso
social.
Chama mais ateno em mbitos acadmicos e polticos norte-americanos a adeso do
Brasil ao BRICS do que ao IBAS, o que coerente com a distncia e o desinteresse histrico de
Washington frente dimenso Sul-Sul da agenda internacional. Observa-se ainda nos tempos
atuais uma desconfiana combinada com uma reao defensiva frente a coalizes e
movimentos que congregam pases em desenvolvimento tais como o Movimento NoAlinhados, a UNCTAD e o Grupo dos 77, os dois ltimos considerados agrupaes de enorme
importncia para a poltica externa brasileira. Como foi argumentado em pginas anteriores,
existe para o Brasil uma estreita relao entre a atuao nestes mbitos e a valorizao atribuda
diplomacia multilateral, outro ponto de diferenciao constante entre Washington e Braslia.
Em textos reunidos nesta tese tratei da articulao que se estabeleceu entre o fim da
Guerra Fria, as novas expectativas colocadas no multilateralismo e impulso para a formao de
novas coalizes interestatais entre pases em desenvolvimento. Para o Brasil, este processo
permitiu uma ampliao significativa do espao da cooperao e da coordenao de posies

175

em temas polticos e econmicos com os seus pares do Sul. Outrossim, a presena poltica e
econmica brasileira na frica nos anos recentes corresponde a uma parte ativa do eixo Sul-Sul
privilegiada pelo governo Lula impulsionados por iniciativas de poltica externa, especialmente
o IBAS e a CPLP. O foco da ateno norte-americana ,quando observada este tipo de atuao
do Brasil, tende a concentrar no sentido de complementaridade e ou competio com outros
poderes emergente, especialmente a China.
Nos ltimos anos se tornaram freqentes as anlises de poltica internacional que
indicam uma dinmica do soma zero entre a projeo estratgica dos EUA e a crescente
presena internacional da China. O debate nos crculos acadmicos e polticos norteamericanos quanto ao sentido de ameaa do perigo chins se converteu num ponto
constante e muitas vezes esta a razo destacada para explicar o menor poder relativo da
nao americana em sua antiga rea de influncia.
J para o Brasil, o fortalecimento dos vnculos com a China atende ao interesse de
apostar em um ordenamento internacional multipolar que tenha como uma de suas
consequncias reduzir o peso da presena dos Estados Unidos na poltica mundial. Tanto em
termo bilaterais como multilaterais, a poltica externa brasileira tem reservado um lugar de
destaque para as relaes com a nao chinesa Ao mesmo tempo, o empenho do governo
brasileiro de criar reas de cooperao em campos estratgicos - como o de construo de
satlites- nos quais a China tem sido mais flexvel que os EUA-, outorga um sentido poltico
importante a este vnculo. No obstante, em temas de alta poltica nota-se menor convergncia
com Pequim, como tem sido o da reforma do Conselho de Segurana da ONU.
De toda maneira, o peso dos laos bilaterais no campo comercial e de investimentos
gera um horizonte promissor para a configurao de uma agenda de entendimentos ainda mais
ampliada nos prximos anos. A diplomacia brasileira cumpriu um papel destacado nos dois
momentos cruciais do relacionamento dos Estados Unidos com a Amrica Latina; primeiro
como estreito colaborador de Washington para a arquitetura do Sistema Inter-Americano e,
anos recentes no processo de desmantelamento da Amrica do Sul como rea de influncia
norte-americana. A crise de liderana de Washington na regio, a falta de interesse e energia
poltica para lidar com crises severas de governabilidade tem contribudo para que o Brasil
assuma sua condio de poder regional. A determinao do pas de ampliar sua presena em
toda a Amrica Latina lhe outorga novas responsabilidades que se projetam no espao
interamericano.
Na terceira parte da tese procurei sublinhar a existncia de diferenas na poltica
regional do primeiro e segundo perodo de governo Lula. Ao longo do primeiro mandato as

176

variveis brandas de poder corresponderam ao principal instrumento de aproximao do

Brasil na vizinhana; tratava-se de uma agenda dominada pelo dilogo poltico conduzido
desde a presidncia, acompanhado por um profissionalismo diplomtico de mltiplas agendas.
No primeiro perodo de governo as respostas de Braslia procuraram equilibrar prudncia e
solidariedade, como se deu nas tenses geradas com a Bolvia frente poltica de
nacionalizao de recursos energticos do governo de Evo Morales, com o Equador frente
deciso do presidente Correa de no cumprir os compromissos assumidos com a empresa
Odebretch e com o Paraguai em reao a postura do novo mandatrio-Fernando Lugo- em
defesa da renegociao do Acordo de Itaipu. J na etapa mais recente o envolvimento do
Estado brasileiro na agenda sul-americana ganhou nova configurao. Tornou-se mais visvel
a projeo de aspectos duros da grande estratgia brasileira, destacando-se duas dimenses
chaves da soberania nacional: i) a proteo dos interesses econmicos -sejam privados ou
estatais- ii) a reconfigurao da uma poltica de segurana com impacto regional. Destaca-se
a iniciativa de criao de um Conselho de Defesa Sul-Americano, como um brao funcional
da UNASUL. Neste caso, o reconhecimento da centralidade do pas no desenho de uma
agenda de segurana regional corresponde a uma faceta relevante das novas premissas da
poltica de defesa nacional, que prevem a transformao da capacidade militar e uma
considervel ampliao de recursos blicos do pas.
A expectativa revelada por Washington frente projeo regional brasileira de que
Braslia assuma os custos de um papel de liderana. Delineia-se aqui certa sintonia entre esta
percepo e as vozes opositoras no Brasil que criticam as iniciativas generosas da
cooperao horizontal oferecida pelas diferentes agncias do Estado brasileiro e reclamam
mo dura na defesa dos interesses do pas. A presena regional brasileira criticada por ser
tmida e de frgil musculatura poltica; uma viso que inclusive culpa o acanhamento do
Brasil pela projeo ideolgica do chavismo- outro ponto de convergncia com entre as foras
de oposio internas ao governo Lula e segmentos do establisment norte-americano.
Questiona-se tambm a ampliao dos gastos em equipamento militar e o investimento em
tecnologias na rea de defesa, mais ainda se estas mesmas no estiverem acompanhadas por
uma estratgia de liderana que o posicione o Brasil como o gendarme regional. Parece-me
que esta constitui uma viso estreita que no percebe as nuance da poltica sul-americana
conduzida por Braslia nos ltimos anos.
Deve-se ter presente que se bem o impulso diplomtico, poltico, econmico e militar
do Brasil se concentra na rea sul-americana ele vem se fazendo presente em toda a Amrica
Latina. So diversos os indicadores a serem mencionados: nunca foram to presentes os

177

interesses empresariais brasileiros na Amrica Central e no Caribe, a atuao do pas no Haiti

transformou o relacionamento do pas com todo o mbito caribenho e por ltimo a especial
dedicao do governo Lula Cuba abriu caminhos de cooperao bilateral como ocorre no
campo do bio-combustvel- com inevitveis implicaes no relacionamento com os Estados
Unidos. No obstante, para Washington mais fcil e interessante manter um dilogo com
Braslia sobre o Haiti do que sobre Cuba, um tema com o qual os Estados Unidos preferem
lidar bilateralmente sem qualquer tipo de interferncia de outras naes da regio.
Desde 2004 a participao brasileira em operaes de paz passou a estar no topo da
lista de temas positivos da agenda Brasil-EUA, muito especialmente as responsabilidades
assumidas com o comando militar da MINUSTAH. Tal como frisei anteriormente, do ponto
de vista da poltica externa brasileira, foi sempre importante que este reconhecimento no fora
confundido com uma forma de terceirizao dos Estados Unidos. Argumentei que a
presena no Haiti visava justamente evitar experincias de ocupao j sofridas por este pas
reiteradamente no passado. Fez parte deste esforo de diferenciao assegurar na
MINUSTAH uma coordenao com outros pases latino-americanos-especialmente a
Argentina e o Chile - como tambm somar presena militar em solo haitiano um programa
de cooperao para o desenvolvimento com nfase em reas como agricultura, saneamento e
servios bsicos.
J a partir do terremoto de 2010 o Haiti veio a merecer outro tipo de ateno e
preocupao nas relaes Brasil-Estados Unidos. A unilateralildade dos Estados Unidos,
colocando a sua capacidade de resposta militar frente de sua vontade de coordenao
poltica com a comunidade internacional, num contexto de total desamparo haitiano, foi um
sinal de difcil absoro para o comando militar da MINUSTAH. Do lado dos EUA a razo
para tal reao-reflexo, se fundava na concepo do Caribe como seu Mare Nostrum, o
temor a um descontrolado fluxo imigratrio produzido por um xodo haitano e o princpio da
responsabilidade de proteger em contextos de desastres humanitrios.
O Brasil procurou manter o foco de sua presena e compromisso no Haiti dissociado
das implicaes que a nova realidade haitiana impe ao relacionamento com o governo norteamericano. No curto prazo estabeleceu-se uma diviso de tarefas; os militares americanos se
fizeram responsveis pela logstica da ajuda humanitria e as foras da MINUSTAH- sob o
comando brasileiro- pela segurana local. Logo, o Brasil dobrou o seu contigente e os Estados
Unidos retirou grande parte das tropas que enviara para o Haiti. Do lado brasileiro, o governo
Lula subiu a partir de ento vrios degraus quanto aos seus compromissos militares e

178

econmicos no Haiti e a presena na ilha passou a estar articulada aos entendimentos com os
grandes doadores, entre os quais se destacam os EUA, Canad, Frana, Espanha e UE.
Vale aqui mencionar que a ao internacional no Haiti durante todo o ano de 2010
esteve longe de atender as novas emergncias que se impuseram aps o terremoto e o impacto
reduzido das promessas feitas por governos e organismo multilaterais levou a que realidade
haitiana se deteriorasse ainda mais. Este cenrio agravou-se com o surto de clera e o
descontrole poltico local desencadeado pelo confuso processo eleitoral local. Para a poltica
externa brasileira, apesar das condies adversas, tornou-se imperativo que se preservasse a
todo custo um marco de legalidade institucional da democracia haitiana e que se evitasse a
transformao do pas num protetorado EUA-ONU, o que parecer ser a vontade
compartilhada por segmentos da elite local e da comunidade internacional.
Naturalmente, para a nao haitiana o desafio maior nos prximos anos ser assegurar
o carter transitrio de sua atual subordinao s vontades da comunidade internacional
liderada pelas coalizes entre Estados Unidos e as Naes Unidas, enquanto que para o Brasil
e os pases latino-americanos que o acompanham interessa especialmente que o Haiti supere
de forma irreversvel esta etapa de soberania encapsulada.
Demonstraes tm sido dadas por parte das autoridades governamentais de que a
presena no Haiti corresponde a um dos temas de maior destaque na agenda internacional do
pas; sua conduo implica ao mesmo tempo lidar com sua capacidade de liderana regional
por via do compromisso com o princpio da no indiferena e da solidariedade global.
Um ponto de reflexo j prximo concluso: para a Amrica do Sul, e especialmente
para o Brasil, seja do ponto de vista poltico ou econmico, interno ou externo, o primeiro
decnio do XXI pode ser rotulada como a dcada recuperada. Consolidao democrtica,
estabilidade e crescimento econmico, incluso social em naes com peso e projeo
regional se somaram s novas possibilidades de autonomia poltica e interao internacional.
Ao lado da promissora expanso de exportaes de commodities para os mercados asiticos
so inditos os fluxos de investimento e associaes interempresariais na prpria regio. A
previso de que os atuais ndices de crescimento - em diversos casos acompanhados por
significativa reduo da pobreza - compartilhados pela maioria dos pases sul-americanos
podero ser mantidos no mdio prazo, tem sido confirmada por relatrios e estudos
prospectivos da CEPAL e do Banco Mundial. neste contexto que o Brasil consolidou o seu
modelo capitalista com incluso social.
Gostaria de reforar aqui a importncia que atribuo inovada presena de pases
latino-americanos em espaos multilaterais dedicados a temas econmicos globais,

179

mencionando-se os G-20- no contexto dos esforos pela concluso da Rodada Doha- e o G-20
convocado com o propsito de buscar uma sada consensuada para a crise financeira
internacional, deflaragada desde fins de 2006. Nestes espaos a atuao do Brasil, como um
poder emergente, adquiriu especial visibilidade poltica em funo de seu empenho por
assumir um papel mediador no dilogo entre as naes industrializadas e os pases do Sul. Foi
tambm neste cenrio que a atuao dos pases latino-americanos no Conselho de Segurana
da ONU, em assentos no-permanentes, ganhou importncia na poltica regional e mundial. A
definio de posturas prprias e/ou conjuntas frente a temas da alta poltica tornou-se uma
carta crescentemente valorizada pelas polticas externas individuais da regio.
Independentemente de sua marca ideolgica, os governos sul-americanos ampliaram
notavelmente o leque de seus vnculos externos e de fato toda a Amrica do Sul navega por
rotas regionais e globais, cada um de acordo com suas possibilidades e interesses.
Novos horizontes vm emergindo tambm na articulao da regio com a agenda
internacional da cooperao internacional. Os desafios gerados pelo contexto da crise
econmica global aumentam a presso sobre os pases receptores de cooperao internacional,
especialmente aqueles que atuam tambm como doadores, como ocorre com a Argentina,
Colmbia, Chile e Brasil.
Tentei mostrar que a centralidade do Brasil nesta realidade inegvel como promotor
da paz, cooperao, estabilidade, democracia e expanso econmica na qualidade de poder
regional, mas no de lder regional. Esta configurao no consequncia de um ato de
negligncia- como muitas vezes se insinua nos crculos duros do poder internacional- mas sim
de um equilbrio espontaneamente criado entre a ausncia de concordncia das elites
brasileiras e uma mistura de hesitao com desconfiana por parte das lideranas sulamericanas. Ao mesmo tempo, a orientao predominante do governo que se inicia no Brasil
parece ser de consolidar o modelo de desenvolvimento, aprofundar o processo de incluso
social, insistir sobre o lugar do pas no concerto internacional e no distender energia poltica
em projetos de preeminncia regional. A expanso do envolvimento poltico brasileiro em
crises locais, somada s atividades comerciais e de investimento crescentes com seus vizinhos
sul-americanos, nem sempre conduz a uma aceitao fcil e automtica por parte dos pases
sul-americanos da mesma forma que a liderana brasileira em assuntos mundiais matria de
negociao caso a caso.
Tambm creio que seja fundamental ter em mente que do lado da maioria dos pases
da regio, seja qual for o tamanho de seu territrio, populao e economia, est fora de
questo uma substituio de liderana. A fatiga quase generalizada frente desgastada

180

preeminncia dos Estados Unidos no se traduz na busca de um novo condutor. Para os pases
da regio o relacionamento com o Brasil ocorre num marco de diversidade de opes e
oportunidades, da mesma forma que para o Brasil as relaes com os Estados Unidos devem
seguir seu curso de forma livre e desvencilhada das amarras e das falsas expectativas do
passado.

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