Uma Perspectiva de Longo Período Sobre A Integração Latino-Americana Vista Pelo Brasil

Uma Perspectiva
de Longo Perodo
sobre a Integrao
Latino-americana
Vista pelo Brasil*
Clodoaldo Bueno,** Haroldo Ramanzini
Jnior*** e Tullo Vigevani****
O objetivo do texto discutir o processo de integrao latino-americana, com ateno especial s posies brasileiras, visando compreender os elementos de continuidade entre a poltica dos primeiros
anos da Repblica, particularmente o perodo do Baro do Rio Branco (1902-1912) e a atualidade. Buscam-se as razes remotas da poltica brasileira em relao integrao regional que nos anos 1980
* Artigo recebido em 17 de junho de 2013 e aprovado para publicao em 6 de junho de 2014.

** Doutor em Histria Econmica pela Universidade de So Paulo (USP), professor titular aposentado da Universidade Estadual Paulista (Unesp) e docente do Programa de Ps-graduao San Tiago Dantas da Unesp-Unicamp e da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP).
E-mail: clodobueno@uol.com.br.
*** Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP), professor adjunto da Universidade Federal de Uberlndia (UFU) e pesquisador do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (Cedec) e do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos
(INCT-Ineu). E-mail: hramanzinijunior@gmail.com.
**** Professor titular aposentado da Universidade Estadual Paulista (Unesp) e pesquisador do Centro de Estudos de Cultura Contempornea e do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia para
Estudos sobre os Estados Unidos (INCT-Ineu). E-mail: vigevanit@uol.com.br.
CONTEXTO INTERNACIONAL
Rio de Janeiro, vol. 36, no 2, julho/dezembro 2014, p. 549-583.
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Contexto Internacional (PUC)

Vol. 36 no 2 jul/de 2014
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Clodoaldo Bueno, Haroldo Ramanzini Jnior e

Tullo Vigevani
confluiu na proposta do Mercosul. Ser estudada, portanto, a poltica brasileira relativa aos seus vizinhos ao longo do sculo XX. Sero
apontados experimentos de coordenao de polticas e estratgias
que buscavam a maximizao de interesses dos pases da regio. o
caso do acordo ABC discutido e malogrado no perodo do Baro do
Rio Branco. Houve outros ensaios ao longo do sculo XX. Um deles, o Tratado sobre Livre Intercmbio, assinado pela Argentina e
pelo Brasil, em novembro de 1941, pelos ministros Enrique
Ruiz-Guiaz e Oswaldo Aranha, mas que no chegou a ser efetivado. A questo foi retomada com a importante proposta de um acordo
de livre comrcio apresentada nos anos 1950 por Juan Domingo Pern, da Argentina. Deve ser lembrada ainda a tentativa, que no passou de tal, do governo Humberto de Alencar Castello Branco de negociar uma Unio Comercial com a Argentina, presidida pelo General Ongania em 1967, ideia logo abandonada com a posse do General Artur da Costa e Silva. Esses movimentos so significativos no
sentido de demonstrar acordos de aproximao entre os pases da regio durante o sculo XX, sobretudo entre Brasil e Argentina, mas,
at os anos 1980, no tiveram forte densidade. Durante parte do perodo em anlise, a relao do Brasil com os pases vizinhos foi impulsionada por aspectos de rivalidade e diferenciao.
Antes do Mercosul, as discusses sobre a integrao na Amrica Latina e do Sul tiveram um carter romntico ou apenas comercial,
como foram os casos da Aliana Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC), criada em 1960, e da Associao Latino-Americana
de Integrao (Aladi), a partir de 1980. Do ponto de vista da poltica
externa brasileira, apenas a partir de meados dos anos 1980 o mbito
regional passou a ser visto como um eixo estruturador do comportamento internacional do pas. Houve tentativas anteriores no sentido
de fomentar a cooperao regional, no necessariamente em uma lgica de integrao. O contexto latino-americano at os anos 1980
permitiu que a busca pelo desenvolvimento nacional autnomo fosse
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CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 36, no 2, julho/dezembro 2014

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Uma Perspectiva de Longo Perodo sobre a

Integrao Latino-americana Vista pelo Brasil
um objetivo forte. Em outros casos, a busca de uma relao privilegiada com os Estados Unidos uma atrao forte no somente por
heranas estratgicas determinadas pelo contexto continental, mas
tambm pelos atrativos que a maior economia do continente pode
oferecer.
Uma interpretao reiterada por alguns autores que o ano de 1985
sinaliza a passagem da fase romntica para a fase pragmtica da integrao, conforme confirmariam as relaes entre Argentina e Brasil
nos governos Ral Alfonsn e Jos Sarney (BARBOSA, 1996).
Essas relaes, a partir desse momento, superam dcadas de receios
recprocos, o que possibilitou o incio do processo de integrao econmica fora de esquemas multilaterais tradicionais, mas apoiado sobre a parcial complementaridade de suas economias. Para o Brasil,
preservava-se o sentido universalista de sua poltica externa, mas,
dentro dele, foi fortalecida e ampliada a prioridade s relaes com
os pases vizinhos, sobretudo com a Argentina. As iniciativas de integrao, tanto na etapa bilateral, como, posteriormente, na do Mercosul, viriam a modificar o padro de interao dos pases do Cone Sul.
Tiveram como marcos a soluo do contencioso Itaipu-Corpus e, em
seguida, a solidariedade brasileira Argentina, na Guerra das Malvinas de 1982.
Tendo em conta os objetivos apresentados acima, o trabalho est organizado da seguinte forma: na primeira seo, discutiremos a trajetria da poltica brasileira em relao integrao regional no perodo do Baro do Rio Branco at a Operao Pan-Americana de 1958.
Na segunda seo, analisaremos as experincias da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e da ALALC, buscando identificar seu significado no tocante poltica brasileira de
integrao e cooperao. A terceira seo ser dedicada anlise da
Aladi. Por fim, a quarta seo tem como objetivo analisar o Mercosul, considerando a sua diferena em relao s experincias anterio551

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Tullo Vigevani
res. Tambm buscamos identificar os elementos de continuidade da

poltica brasileira em relao aos pases da Amrica do Sul, do comeo do sculo XX aos dias de hoje.
1. Do ABC de Rio Branco

Operao Pan-Americana
(1902 a 1958)
O Baro do Rio Branco, durante toda sua gesto no Ministrio das
Relaes Exteriores (MRE) (1902-12), cultivou retrica elevada e
favorvel s boas relaes com todas as naes do hemisfrio, mas
conhecia os limites da solidariedade sul-americana. Por isso, mesmo, quando se tornou figura de prestgio em toda a regio, teve o cuidado de nunca deixar aparecer que seu pas tivesse pretenses de liderana. As suscetibilidades que as naes hispano-americanas exibiam em questes que envolviam interesses brasileiros o levavam a
perceber que o Brasil tinha pouca chance de exercer influncia solitria sobre elas. Rio Branco considerava seu pas diferente dos demais
da Amrica Latina, poca palco de interminveis convulses polticas. Os pronunciamentos e as guerras civis traziam descrdito, vergonha e desconsiderao para a rea, que, assim, atraa atentados
soberania de suas naes. O Chile seria a nica exceo. A maneira
mais eficiente de se proteger contra tais atentados seria, segundo ele,
garantir a estabilidade poltica da regio a fim de se fazer encerrar sua
era de revolues. Reconhecia que no era s nos pases vizinhos
que lavra o esprito revolucionrio, mas tambm no Brasil, desde alguns anos, e na Repblica Argentina at certo ponto (AHI, 1904). A
linha geral da poltica exterior de Rio Branco em relao Amrica
do Sul foi a busca do equilbrio a fim de se evitar sonhos imperialistas
ou projetos de hegemonia originados no seu prprio espao, o que o
convencia a observar uma poltica de cordial inteligncia com a
Argentina e o Chile (LINS, 1945, p. 613). No ofcio ao ministro plenipotencirio do Brasil em Buenos Aires, datado de 22 de novembro
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de 1904, formulou claramente seu pensamento a respeito e sugeriu a

criao, pelos trs principais pases da Amrica do Sul, de um instrumento legal que levasse a atitudes voltadas para a paz e a ordem na
regio.
Na Argentina, o presidente Julio Roca (1880-1886; 1898-1904) foi
tambm defensor da atuao conjunta das trs principais repblicas
da Amrica do Sul, integrantes do ento chamado tringulo ABC.
Em 1904, ele e seu chanceler Jos A. Terry estabeleceram, como
uma das condies para o reconhecimento do novo Estado do Panam, que o ato fosse conjunto, realizando-se, assim, conforme afirmou Fraga (1994, p. 44), a primeira ao concreta do ABC.
Ao defender a influncia compartilhada, Rio Branco agia sobretudo
com pragmatismo. A amizade entre as trs naes, alm do equilbrio, impediria intervenes de uma delas em repblica de menor expresso, bem como deixava o Brasil mais vontade no contexto
sub-regional. Em correspondncia oficial, afirmou: a estreita amizade entre o Brasil e o Chile tem servido para conter as suas [dos argentinos] veleidades de interveno franca no litgio chileno-peruano, no que tivemos com a Bolvia e no que ainda temos pendente com
o Peru (AHI, 1906). A aproximao das trs naes adquiria um ar
de entente do Sul e provocava receios, sobretudo nos peruanos, conforme informou o embaixador do Brasil em Washington, Joaquim
Nabuco.
Em 20 de outubro de 1907, em Santiago, Puga Borne (ministro das
Relaes Exteriores do Chile) e Lorenzo Anadn (representante da
Argentina naquela capital) redigiram um projeto de tratado para regular as relaes entre os pases do ABC. O esboo feito por ambos,
embora contemplasse a regulamentao da imigrao e a adeso de
outros pases, tinha carter de aliana militar e at previa uma discreta equivalncia nas foras navais dos trs. O assunto no prosperou, sobretudo em razo da conjuntura ento existente nas relaes
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Tullo Vigevani
bilaterais Brasil-Argentina, marcada pela tenso, diferente, portanto,

daquela que se observara ao tempo do presidente Roca. Rio Branco
no via possibilidade de cordialidade entre Brasil, Chile e Argentina
enquanto seu rival na questo das Misses, Estanislo Zeballos, que
teria veleidades de hegemonia e interveno em negcios alheios,
fosse ministro das Relaes Exteriores. O chanceler brasileiro queria
examinar o assunto relativo entente s mais adiante, com tempo e
calma e de modo a no prejudicar a intimidade com o governo
americano, que era grande, e promover o estreitamento da amizade
tambm com o Chile (apud CONDURU, 1998, p. 106-110, p.
77-78).
Em 13 de fevereiro de 1909, Rio Branco recebeu a minuta de um projeto de pacto de cordial inteligncia de Puga Borne, naquele momento ex-ministro das Relaes Exteriores, quando de sua passagem
pelo Brasil em direo Europa, a fim de ocupar a representao de
seu pas em Paris. Rio Branco formulou outro e o entregou, no dia 21
do mesmo ms, ao referido diplomata, mas preferiu que a proposta
fosse apresentada Argentina pelo Chile. Segundo Conduru (1998),
o
o projeto de Rio Branco preservou no artigo 1 a frmula do projeto
Puga Borne ao declarar que havia entre os trs pases a mais perfeita
harmonia e que desejavam mant-la e robustec-la, procurando
proceder sempre de acordo entre si em todas as questes que se relacionem com os interesses e aspiraes comuns e nas que se encaminhem a assegurar a paz e estimular o progresso da Amrica do Sul
(apud CONDURU, 1998, p. 112; BANDEIRA, 1973, p. 179; LINS,
1945, v. 2, p. 770-771). Ricupero (1995) afirma que o foco do acoro
o
do estava no seu artigo 1 . Pelo artigo 2 do projeto, as partes obrigavam-se a submeter a arbitramento os desacordos de qualquer natureza que ocorrerem entre elas e que no tenham podido resolver-se
por via diplomtica, desde que no envolvessem interesses vitais,
a independncia, a soberania ou a honra dos Estados contratantes. O
o
artigo 6 previa regras a serem observadas na hiptese de desinteligncia grave entre eles que no comportassem recurso a juzo arbi554

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tral. A preocupao de Rio Branco com a ordem e a estabilidade da

o
regio est refletida no artigo 9 , que previa a obrigao de os governos contratantes impedirem, nos respectivos territrios, que se reunissem e se armassem imigrados polticos. Os dois artigos seguintes
detalhavam ainda mais o procedimento ao vedarem o comrcio aos
insurgentes de pases limtrofes, alm de outras disposies como o
desarmamento de asilados (CONDURU, 1998, p. 75, p. 84, p.
110-112; LINS, 1945, p. 770-771; LINS, 1965, p. 522-523;
RICUPERO, 1995, p. 95).
O projeto do ABC de Rio Branco no contemplava questes econmicas ou comerciais nem o referente equivalncia naval no Cone
Sul. A aproximao entre os trs pases no seria destinada a contrabalanar a influncia norte-americana na Amrica do Sul, o que nos
permite inferir que, para o chanceler brasileiro, o ABC fazia parte do
que se poderia chamar de condomnio oligrquico de naes destinado a manter a paz nessa rea do hemisfrio (AHI, Despacho para
Washington, 10 mar. 1906 apud LINS, 1945, p. 757-761).
A ideia de que o Brasil, a Argentina e o Chile devessem se apoiar reciprocamente e de que essa eventual entente no assumiria carter
antinorte-americano faria aumentar o prestgio das trs naes e contribuiria para afastar tentativas imperialistas da Europa.
O ABC, ao tempo de Rio Branco, no passou da fase preliminar de
negociaes. Mesmo assim, houve uma tentativa de atuao concertada entre as trs naes quando da IV Conferncia Internacional
Americana, que se realizou em 1910, em Buenos Aires. O Brasil tomou a iniciativa de estabelecer secretamente um entendimento prvio com os outros dois pases em torno de uma frmula de resoluo
em apoio doutrina Monroe, redigida por Joaquim Nabuco pouco
antes de sua morte. A reao que o vazamento do assunto provocou
nos representantes das demais naes americanas levou o Brasil e a
Argentina, apoiados pelos Estados Unidos, a desistir de submeter a
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Tullo Vigevani
debate a resoluo na citada conferncia (BURNS, 1966,

p.154-155). O New York Herald, em 4 de setembro de 1910, publicou matria de seu correspondente em Buenos Aires, na qual atribuiu
ao dos delegados chilenos o fracasso da ampliao da doutrina
Monroe que iria ser proposta pela representao brasileira. A ideia
do ABC, todavia, iria reaparecer mais adiante, na gesto Lauro Mller, mas em outra conjuntura das relaes hemisfricas.
Os tratados pacifistas foram uma reao exacerbao da crise da era
dos imprios na primeira dcada do sculo XX. Assinaram-se tratados e formaram-se ligas com objetivos ofensivos e defensivos, bem
como pactos destinados a evitar rupturas da paz por meio do apaziguamento e propostas de criao de mecanismos para soluo de
controvrsias.
Em 24 de julho de 1914, Domcio de Gama, embaixador do Brasil em
Washington, e William Jennings Bryan, secretrio de Estado norte-americano, firmaram um tratado pacifista que previa soluo amigvel de dificuldades que pudessem surgir entre seus dois pases. O
ato fazia parte da srie de acordos bilaterais do gnero, propostos e
assinados pelo governo norte-americano com diversos pases. O firmado com o Brasil era o vigsimo e estabelecia que as eventuais dificuldades, no abrangidas pela Conveno de Arbitramento de 23 de
janeiro de 1909, seriam submetidas a uma comisso permanente de
investigao, na hiptese de no se conseguir acordo diplomtico direto. Os pases signatrios comprometiam-se, ainda, a no recorrer
guerra enquanto a citada comisso no apresentasse seus resultados.
Ficavam, todavia, excludas as questes de carter jurdico que afetassem os interesses vitais, a independncia, ou a honra de qualquer
dos dois Estados contratantes, ou [que pusessem] em causa interesses de terceiro (MRE, 1914/15, p. 37, 140-144).
A visita que Lauro Mller, sucessor de Rio Branco no Ministrio das
Relaes Exteriores, fez Argentina em 1915 seguiu na esteira da
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ento recente mediao do ABC na crise das relaes Estados Unidos-Mxico e assinalou um momento de extrema cordialidade entre
as duas principais naes atlnticas do Cone Sul. Em 25 de maio, em
Buenos Aires, o chanceler brasileiro e seus colegas Jos Luis Murature e Alejandro Lyra, respectivamente, da Argentina e do Chile, assinaram um Tratado Pacifista, designado tambm por Tratado do
ABC, destinado a solucionar amigavelmente eventuais questes que
surgissem entre os pases signatrios, no abrangidas pelos arbitramentos previstos em tratados anteriores. Tal como o disposto no tratado norte-americano, as controvrsias que no fossem resolvidas
por arbitragem ou pela via diplomtica direta seriam submetidas a
uma comisso permanente, integrada por um delegado de cada pas.
No deveria haver hostilidade enquanto a citada comisso no apresentasse seu parecer ou enquanto no decorresse um ano da sua formao. A diferena em relao aos tratados pacifistas dos EUA que
o ABC seria tripartite. A matria do tratado era modesta e seu propsito era congelar os conflitos por um ano e meio, pois o prazo para a
apresentao do parecer podia ser prorrogado por mais seis meses
(BURNS, 1977, p. 394; MRE, 1914/15, p. 144-149; FERRARI,
1981).
O Tratado do ABC de 1915, conforme consta no relatrio ministerial
brasileiro, no apresentou nada de especial em relao ao tratado pacifista que o Brasil firmara com os Estados Unidos. O tratado de 1915
era menor que as propostas do ABC de 1907-09 e complementar aos
tratados de arbitramento j assinados bilateralmente. O ato de 1915
foi, portanto, distinto daquelas propostas, at porque no tinha alcance regional e no se previa aliana militar, equivalncia naval ou
(como propusera Rio Branco) cooperao anti-insurrecional
(CONDURU, 1998, p. 12).
A ideia inicial de Mller era firmar um tratado de amizade perptua
com a Argentina. Seu colega Jos Luis Murature, todavia, acolheu a
proposta no sentido de enquadr-la nos termos dos atos semelhantes
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Tullo Vigevani
j firmados pelos Estados Unidos. Na mensagem em que o presidente Victorino de la Plaza e Murature encaminharam o tratado ao Congresso de seu pas para a apreciao, informavam que o convnio era
anlogo aos tratados chamados pacifistas que os Estados Unidos celebraram com a maior parte dos governos sul-americanos, inclusive
o nosso (AHI, 1914; 1915).1
A concepo que o governo argentino tinha do tratado do ABC de
iniciativa brasileira foi vista pelo representante da Frana em Buenos
Aires como simples cortesia internacional. Tal constatao no era
difcil de se fazer, pois o governo argentino aproximava-se do ABC,
mas no abandonava sua poltica de armamentos, conforme notou o
jornal portenho La Maana. A Cmara dos Deputados brasileira
aprovou o tratado de 25 de maio, o mesmo fazendo o Senado em 3 de
novembro de 1915. O presidente da Repblica sancionou-o em 12 do
mesmo ms. O tratado foi tambm aprovado pelo Senado chileno.
Na Argentina, o Senado aprovou-o por unanimidade aps o discurso
do relator, Joaquim Gonzles. No o foi, todavia, na Cmara dos Deputados, onde seus opositores no encontraram razo para no estend-lo s demais repblicas, alm de terem vislumbrado intenes hegemnicas e intervencionistas. Lus Maria Drago e Zeballos foram
os destaques da oposio.
Na Argentina, havia ainda a interpretao de que o tratado do ABC limitaria a direo de sua poltica exterior, pois seria obrigada a mar2
char a reboque do Brasil e do Chile. Luis P. Tamini j em 1912 enxergara desta forma a aproximao do ABC. Com a chegada dos radicais ao poder, o tratado foi definitivamente descartado em Buenos
Aires. Em maro de 1917, La Gaceta de Buenos Aires registrava o
esfriamento na ativa fraternidade propiciada pela gesto anterior do
doutor Plaza (FERRARI, 1981, p. 70).
Na interpretao de Heitor Lyra (1992), o ABC teria sido um fracasso da diplomacia brasileira em razo da sua inoportunidade e da ina558

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bilidade no seu encaminhamento, e, por isso, acolhido negativamente no continente, sobretudo por aqueles pases que se sentiram colocados em segundo plano (CONDURU, 1998, p. 71-72; OTERO,
1998-1999, p. 117-118, p. 122-123). A iniciativa de Mller recebeu
tambm crtica interna. O deputado federal Dunshee de Abranches
estudioso das relaes internacionais e ex-colaborador de Rio Branco criticou na Cmara, na sesso de 6 de outubro de 1915, a iniciativa do ministro Mller, com o argumento, entre outros, de que o tratado seria desnecessrio (Cf. CONDURU, 1998, p. 72-73). Pandi Calgeras, em 1918, classificou o tratado como desastre, porque, em
poltica internacional, ato intil ato perigoso, pois no resolve problema algum e, por suas declaraes, pode ser invocado em circunstncias outras, que no haviam sido previstas (CALGERAS,
1987, p. 502). J havia trs pactos bilaterais entre Argentina, Brasil e
Chile sobre arbitramento. Assim, indagava por que substituir uma
eventual discusso entre dois contratantes por outra de trs, o que levaria a um agrupamento de dois contra um. Alm disso, sendo um
pacto de amizade perptua, firmando princpios de fraternidade
continental, no tinha como evitar a adeso de outras potncias
sul-americanas, e perguntava: Sendo o Chile um dos signatrios,
que atitude [seria] a do ABC se o Peru e a Bolvia aderissem e, por
iniciativa brasileira (j que tivemos o caso) reviverem a palpitante
questo de Tacna e Arica, a Alscia-Lorena de nosso Continente?
Adormecida, hoje, ter vindo despert-la a desasada gesto do Itamaraty. A concluso de Calgeras foi enftica: Resultado: de simptico a todas as repblicas do Pacfico, o Brasil se tornou a ameaa
paz da Amrica (CALGERAS, 1987, p. 502).
Cumpre reforar que o Tratado de 1915 nada tinha de resistncia
penetrao poltica e econmica dos Estados Unidos ou mesmo da
Europa. A aliana informal do ABC no fora acolhida com hostilidade pelos Estados Unidos, que estariam mudando sua forma de tutela
sobre os vizinhos do sul. A Primeira Guerra levou a uma crise total da
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1 Reviso: 10/08/2014

Tullo Vigevani
ordem internacional na qual se inseria o ABC, que, em consequncia,

desapareceu sem encontrar condies para ressurgir no entreguerras.
No comeo de 1923, houve o colapso definitivo da poltica do ABC,
pois a chancelaria argentina recusou proposta brasileira de uma reunio prvia dos trs em Valparaso, para tratar do tema relativo aos
armamentos navais, antes da realizao da V Conferncia Pan-Americana de Santiago (SMITH, 1991, p. 80; DONGHI, 1972, p.
292-293; FERRARI, 1981, p. 70).
A Primeira Guerra Mundial interrompeu a sequncia das conferncias internacionais americanas, o que contribuiu para o arrefecimento da solidariedade hemisfrica na dcada de 1920, visvel na VI
Conferncia Internacional Americana (Havana, 1928), quando ficou
ntida a ciso EUA-Amrica Latina. Na conjuntura imediatamente
anterior Segunda Guerra, os Estados Unidos voltaram-se, novamente, para a Amrica Latina, praticando uma poltica de aproximao liderada pelo presidente Franklin D. Roosevelt, que a designou
de boa vizinhana. No Brasil, a partir de 1930, iniciou-se o perodo
Getlio Vargas, no qual se deu nfase ao pan-americanismo, aplicado na questo de Letcia (conflito entre Peru e Colmbia), e na mediao, juntamente com a Argentina, da Guerra do Chaco. Na ordem
mundial do segundo ps-guerra, foi prevista na carta da ONU a
criao de organismos regionais. Assim, em 1947, foi assinado em
Petrpolis o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca
(TIAR), que previa mecanismos de manuteno da paz e da segurana hemisfrica. A Organizao dos Estados Americanos (OEA),
criada em 1948 pela IX Conferncia Internacional Americana, realizada em Bogot, a sucessora da Unio Pan-Americana criada em
1890 e responsvel pelas conferncias que se lhe seguiram. Com o
TIAR e a OEA, o regionalismo hemisfrico integrou-se ordem
mundial do segundo ps-guerra.
Ao trmino da Segunda Guerra (maio de 1945), da qual o Brasil participou ao lado dos Aliados, seguiu-se a deposio de Vargas em ou560

1 Reviso: 10/08/2014

tubro. Redemocratizado o pas, o marechal Eurico Gaspar Dutra foi

eleito pelo voto direto em 2 de dezembro de 1945 e tomou posse em
janeiro do ano seguinte. O novo presidente manteve a poltica externa centrada na proximidade aos Estados Unidos (apesar de fortes divergncias no campo econmico) em sequncia da aliana militar
havida durante a guerra. No plano interno, administrou economia e
finanas nacionais segundo princpios liberais. Nas vertentes interna
e externa, assumiu, portanto, trajetria diversa daquela da Argentina,
que, nas mos de Juan Domingo Pern, rumava para o nacionalismo
e afastamento dos Estados Unidos, fatores que punham o Brasil em
guarda e refratrio a qualquer projeto internacional de aproximao
tipo ABC. O retorno de Vargas ao poder em 1951 alterou esse quadro, voltando dubiedades prprias de seu estilo de governar, o que
acabou levando ao distanciamento dos Estados Unidos. frente do
Ministrio das Relaes Exteriores foi alado Joo Neves da Fontoura, defensor da proximidade com os EUA e contrrio aproximao
com Buenos Aires, em cuja embaixada reps Joo Batista Lusardo,
gacho, antigo companheiro, adepto do pacto do ABC e amigo de
Juan Domingo Pern, que ansiava pela unio das trs principais naes do sul do hemisfrio. Internamente, os contrrios aproximao denunciavam que, por trs do pretendido pacto, Pern alimentava propsitos expansionistas sobre o segmento sul do continente.
Isso porque, diante dos blocos de poder antagnicos liderados pelos
EUA e pela Unio Sovitica, Pern propunha uma terceira posio
a Amrica do Sul liderada pelas naes que compunham o ABC. A
oposio liberal e parte da imprensa denunciaram o perigo da instalao de uma repblica sindicalista ao ver a aproximao com Pern.
Aps um perodo de hesitao permeada pelo embate interno, Vargas contatou Pern reservadamente em 1953, usando um intermedirio, para indagar sobre sua disposio de formar o ABC. Aps dar
resposta positiva, o presidente argentino ficou aguardando manifestao de Vargas, que, todavia, no deu sequncia ao assunto, provavelmente em razo da crise interna. A demora levou Pern, em con561

1 Reviso: 10/08/2014

Tullo Vigevani
ferncia secreta na Escola Nacional de Guerra argentina, a acusar

Vargas de fraqueza e opinar que o Itamaraty punha obstculos
unio dos dois pases. O texto vazou e, no Rio de Janeiro, chegou s
mos do oposicionista Carlos Lacerda, que o publicou na Tribuna da
Imprensa, transformando o assunto em escndalo poltico. Vargas
foi acusado de traidor da ptria, particularmente pelos apoiadores do
veemente jornalista Carlos Lacerda. Nessa altura, o governo Vargas
j perdia sustentao. Meses depois, em 24 de agosto de 1954, Vargas suicidou-se em meio a uma crise poltica na qual se entrecruzaram componentes externos e internos. Pern foi derrubado do poder
no muito tempo depois, em 21 de setembro de 1955 (BANDEIRA,
1987, p. 25, p. 30-32). Antes disso, j estavam mortas as possibilidades de um pacto tipo ABC (CAVLAK, 2008, p. 56, p. 65, p. 169, p.
171, p. 176, p. 182, p. 195, p. 201).
As relaes do Brasil com a Amrica Latina voltaram a ganhar nfase na gesto de Juscelino Kubitschek de Oliveira (1955-60) com o
lanamento da Operao Pan-Americana (OPA) em 1958 como proposta de cooperao internacional de mbito hemisfrico com vistas
a banir da Amrica Latina a misria e o subdesenvolvimento, vistos
como portas de entrada para ideologias antidemocrticas. A apresentao da OPA aproveitava o momento de recrudescimento do antinorte-americanismo que criava dificuldades nas relaes dos Estados Unidos com as naes do sul hemisfrico que no receberam os
benefcios da cooperao econmica prestada por aqueles a outras
reas do mundo. O presidente brasileiro pediu ao presidente norte-americano Dwight Eisenhower que o pan-americanismo poltico
tivesse traduo econmica, pois seria a maneira mais eficiente de o
hemisfrio se opor ameaa materialista e antidemocrtica do bloco sovitico. Kubitschek referia-se no apenas ao Brasil, mas
Amrica Latina na defesa do reforo da democracia, pois esta seria
incompatvel com a misria. Para ele, a OPA no era um simples
programa, mas toda uma poltica ajustada s novas modalidades
da crise mundial, em um momento crtico para o Ocidente. A pro562

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posta pedia estudos sobre a aplicao de capitais em reas atrasadas

do continente, aumento do crdito das entidades internacionais, fortalecimento da economia interna, disciplina no mercado de produtos
de base, formao de mercados regionais, ampliao e diversificao
da assistncia tcnica, e a necessidade de capitais pblicos para setores bsicos e infraestrutura. Apesar da m vontade do secretrio de
Estado John Foster Dulles, que achou a ideia inoportuna, o governo
norte-americano no teve como fugir de sua discusso em razo da
repercusso internacional que o assunto adquiriu. A OPA, apesar de
bem acolhida pela OEA, que constituiu uma comisso especial de representantes dos seus 21 membros (Comit dos 21) incumbida de lhe
dar execuo, apresentou poucos resultados prticos. A criao do
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) apontada como
seu nico resultado concreto, at porque coincidiu com aspirao antiga na regio (BANDEIRA, 1973, p. 378, p. 381-382; SETTE, 1996,
p. 251; LEITE, 1959, p. 26-43).
O integracionismo at o incio dos anos 1950, para os latino-americanos, teve carter poltico. As relaes comerciais, incipientes em algumas sub-regies, eram regidas por acordos bilaterais. As possibilidades de soerguimento econmico da rea pela via da integrao
comercial e da cooperao econmica comearam a ser percebidas
no decorrer daquela dcada (na qual se situa a gesto Juscelino Kubitschek no Brasil), merc, inclusive, de exemplos externos, nomeadamente, o Tratado de Roma (1957).
2. O Brasil, a Cepal e a
ALALC
Rubens Barbosa (1996, p. 135) considera que o perodo de discusses conduzidas pela Cepal, no final dos anos 1950 e no incio dos
anos 1960, deve ser definido como romntico, do ponto de vista das
propostas e possibilidades concretas para a integrao. As discusses na Cepal iniciaram-se em 1953 e foram estimuladas por proble563

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Tullo Vigevani
mas reais existentes na Amrica Latina e que, pensava-se na Comisso, poderiam ser ao menos atenuados por um processo de integrao
econmica entre os pases da regio, visualizado, ento, sobretudo
como integrao industrial. importante considerar que, na perspectiva da Cepal, a integrao regional pensada com base no fortalecimento de capacidades nacionais.
Nos marcos da Cepal, a industrializao era vista, nas dcadas de
1950 e 1960, como a soluo de longo prazo para o problema da vulnerabilidade externa, que seria uma caracterstica intrnseca dos processos de industrializao perifricos. A integrao regional era
apontada, tambm, como uma possvel resposta para esse problema.
A Cepal esteve diretamente envolvida na criao da ALALC e entendia que esse novo acordo regional poderia contribuir para o incio de
um processo de diversificao das exportaes dos pases da regio
por esforo prprio, atravs da via, teoricamente mais fcil, do comrcio intrarregional. O mercado comum latino-americano teria a
virtude de ampliar as transaes dos setores industriais exigentes, facilitando o aprofundamento do processo substitutivo de importaes
(BIELSCHOWSKY, 2000). Porm, os objetivos cepalinos em relao integrao e a passos de maior envergadura demonstravam-se
difceis de serem alcanados porque os pressupostos das polticas nacionais a respeito do desenvolvimento no os colocavam como questes centrais. De acordo com Cervo (2008, p. 155), o pensamento cepalino erigido em torno de conceitos como indstria, emprego, proteo, mercado interno e autossuficincia se expressou em prticas
polticas que tiveram como consequncia, ainda que no fosse seu
objetivo, constranger os processos de integrao. Do ponto de vista
do Brasil, as teses da Cepal fortaleceram a perspectiva dos que defendiam as ideias de desenvolvimento e projeo nacional.
Desde 1953, a Cepal reconheceu a necessidade de incrementar o comrcio intrarregional, cuja premissa seria a reduo ou a eliminao
das tarifas alfandegrias que aparentemente o limitavam. Na reunio
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de novembro de 1954 de ministros da Economia, em ocasio da IV

Sesso Extraordinria do Conselho Interamericano Econmico e Social da OEA, so apresentados documentos da Cepal em que se discute o papel do comrcio regional como elemento de desenvolvimento (NAES UNIDAS, 1954). Neste contexto, a Cepal criou
em 1956 um Comit de Comrcio, cuja finalidade era estudar as
questes que entravavam o comrcio regional. Este comit criou um
grupo de trabalho denominado Mercado Regional Latino-Americano, que se reuniu inicialmente em fevereiro de 1958 em Santiago,
produzindo o documento Bases para la formacin del mercado regional latinoamericano. As concepes de Raul Prebisch eram visveis. Como diretor principal da Cepal, ele foi o chefe da Secretaria do
grupo Mercado Regional. Pelo Brasil, participou Jos Garrido Torres, presidente do Conselho Nacional de Economia; e, pela Argentina, Eustaquio Mndez Delfino, presidente da Bolsa de Comrcio de
Buenos Aires. Este texto, certamente precursor, reconheceu a exigncia social de desenvolvimento. Os caminhos seriam a tecnificao da agricultura e a progressiva industrializao dos pases. A industrializao requer amplo mercado, sem o qual no ser possvel
alcanar em nossos pases a elevada produtividade dos grandes centros industriais. A Amrica Latina poderia ter um amplo mercado,
porm o tem fragmentando em vinte compartimentos estanques
(NAES UNIDAS, 1961b, p. 41). Sem dvida, como teremos
oportunidade de ver ao estudar as razes da crise da ALALC e da debilidade da Aladi, essa ideia de um mercado latino-americano compreendendo todos os pases da regio parece ter sido uma das razes
que levou alguns a classificarem as prprias propostas da Cepal
como romnticas. Isto , no foi levada em conta a diversidade de interesses e at mesmo a impossibilidade de uma viso latino-americanista abrangente. O documento da Cepal de fevereiro de 1958 reconhece diferenas, afirma que os pases menos avanados devero
ser objeto de tratamento especial (NAES UNIDAS, 1961a, p.
43), mas ao mesmo tempo no surgem com clareza as vantagens dos
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Tullo Vigevani
pases maiores, que eram Argentina, Brasil e Mxico. Por outro lado,
as potenciais vantagens desses pases maiores sero decisivas para
sua adeso ALALC. A Cepal sugere no apenas uma rea de livre
comrcio, mas a perspectiva de um regime tarifrio comum frente ao
restante do mundo, considerada a possibilidade oferecida pelo Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT, na sigla em ingls), que
aceitava em suas regras uma unio alfandegria. O impacto do Tratado de Roma, de maro de 1957, que criou a Comunidade Econmica
Europeia, era evidente nesses debates.
No que se refere ALALC, em geral, todas as anlises coincidem na
opinio de que os primeiros anos de seu funcionamento, at 1967,
podem ser avaliados positivamente. Neste ponto, cabe indicar as razes, seno do fracasso, certamente do definhamento da ALALC.
Uma de carter econmico, outra de carter poltico. Se um processo
de integrao no tem impacto sobre a gesto estratgica dos governos, trata-se de um forte indcio da precariedade de todo o processo.
No caso da ALALC e de outros processos de integrao regional na
Amrica Latina, com exceo do Pacto Andino, no se desenvolveu,
por ao deliberada ou no dos governos, qualquer esforo no sentido de trazer esses mesmos processos para o quadro de uma nova institucionalidade, que viabilizasse a absoro do tema, de forma a torn-lo um fato nacional relevante. Particularmente no caso do Brasil,
o entorno geogrfico, com raros momentos de exceo, como no
caso do acordo de Uruguaiana de 1961, teve pouco peso na atuao e
nos objetivos internacionais do pas nos anos 1960, 1970 e parte dos
anos 1980 (CERVO; BUENO, 2011).
Os primeiros anos da ALALC foram certamente positivos, mas tiveram escasso impacto nas economias regionais, as principais delas,
sobretudo Brasil e Mxico, caminhando para um crescimento voltado para dentro e buscando sempre a melhora de suas relaes com os
pases centrais. Na anlise das razes econmicas do definhamento
da ALALC, deve-se levar em conta o surgimento de graves diferen566

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as entre os pases, cujas causas foram de vrias origens. medida

que a negociao levava ao rebaixamento de tarifas de produtos com
baixa competitividade, que poderiam ser comprados a preos menores em pases externos Associao, as tenses iam aumentando. Ao
mesmo tempo, questo essencial em todos os processos de integrao regional, vislumbravam-se crescentemente situaes de distribuio desigual de custos e benefcios. Enquanto alguns, sobretudo
Argentina, Brasil e Mxico, obtinham resultados positivos, particularmente no comrcio de manufaturados, outros se encontravam em
desvantagem. Conflitos sobre o tratamento tarifrio de produtos importantes, como petrleo e trigo, foram aumentando as tenses. Certamente esta foi uma das razes importantes que acabou por levar um
grupo de pases ao Acordo de Cartagena, de maio de 1969, quando
Bolvia, Chile, Colmbia, Equador e Peru criam o Grupo Andino. A
percepo de prejuzos de parte dos pases menores e mdios acabou
afetando a credibilidade do bloco.
No perodo que precedeu o Tratado de Montevidu de 18 de fevereiro de 1960, a convergncia dos pases latino-americanos no plano
poltico era mnima, a situao no foi modificada nos anos seguintes, apesar de algumas tentativas importantes. A Operao Pan-Americana, como vimos acima, havia sido uma proposta do governo Kubitschek destinada Amrica Latina, mas que deveria surgir
sobretudo da cooperao norte-americana. A criao do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), em 1o de outubro de 1960,
conta com a ativa participao dos Estados Unidos, mas no se apresenta junto com programas diretamente vinculados integrao latino-americana, cujo debate estava se dando exatamente no mesmo
perodo. Reflexo da situao existente na regio o encontro de Uruguaiana, em 20 de abril de 1961, entre os presidentes Arturo Frondizi
e Jnio Quadros. Naquela ocasio, as conversaes versaram sobre o
conjunto das relaes entre os dois pases, polticas, militares e econmicas, assim como sobre as relaes com terceiros pases, da re567

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Tullo Vigevani
gio e com os Estados Unidos. Os termos da Conveno de Amizade

e Consulta e da Declarao de Uruguaiana estabeleciam a ao conjunta, argentina e brasileira, na soluo dos problemas internacionais. Falava-se tambm em maior integrao, mas a referncia especfica ao possvel significado da ALALC para o processo de integrao no surge (MELO FRANCO, 1968). No seria possvel explicar
essas aparentes contradies e incoerncias buscando o fio condutor
apenas na poltica exterior dos pases ou na concepo de integrao
regional. As situaes internas desses pases no permitiam elevado
nvel de coerncia a suas aes externas. Como sabemos, os anos seguintes foram intensos de graves acontecimentos que levaram a
renncia e a golpes de Estado.
importante assinalar que, para os pases que a constituram, particularmente para o Brasil, a ALALC teve carter delimitado, onde parecem consagrar-se algumas das caractersticas que no desaparecero dos debates das duas ltimas dcadas do sculo XX. Na percepo da poca, o Tratado de Montevidu resultou de uma Conferncia
de carter tcnico. Uma Zona de Livre Comrcio no exigiu, na interpretao brasileira, modificaes da poltica econmica interna e da
poltica comercial face aos demais membros. Constata-se, tambm,
a no exigncia de uma autoridade supranacional para seu funcionamento, mas sim de organismos intergovernamentais que a administre (RESENHA, 1960, p. 110). O Tratado criou o Comit Executivo
Permanente, com uma Secretaria, nico rgo administrativo conjunto, que permanecer no segundo Tratado de Montevidu em
1980. De certo modo, serviu de modelo para a secretaria do Mercosul, tambm estabelecida em Montevidu a partir de 1991, igualmente com caractersticas tcnicas e destituda de fora poltica.
Processos de integrao regional em nvel de reas de livre comrcio
no necessitam ter polticas de desenvolvimento como pressuposto.
Mas qualquer processo de integrao regional deve ser percebido pelos Estados e pela sociedade como de interesse prprio. No caso da
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ALALC, desde o incio, mas com maior nfase na segunda metade

dos anos 1960, mesmo com o crescimento do intercmbio, o esforo
de integrao estagnava. Da mesma forma, os objetivos cepalinos
dos anos 1950 e 1960 demonstravam-se impossveis de serem alcanados, nem mesmo se podiam dar alguns passos de maior envergadura em sua direo porque os pressupostos das polticas nacionais os
inviabilizavam. Outra razo de debilitao da perspectiva da integrao, razo provavelmente decisiva na Amrica Latina, o papel do
Estado nacional e, sobretudo, a perspectiva nacionalista com que a
prpria integrao foi considerada, particularmente nos casos da
Argentina e do Brasil. Perspectiva que se manteve at a nova fase que
se iniciou em novembro de 1985 com a assinatura da Declarao de
Iguau. Importante mencionar que, com a Ata de Iguau, pela primeira vez, a poltica externa brasileira elegeu como parceiro estratgico um pas da Amrica do Sul. Parceira mais simtrica, significativamente diferente das parcerias estabelecidas do Brasil com Alemanha e Japo nos anos 1970, ou mesmo com os Estados Unidos em
diferentes momentos.
Pode-se afirmar que a dcada de 1960 foi intensa em iniciativas visando superar o subdesenvolvimento: Conferncia de Alta Gracia, II
Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento, com a criao da Conferncia das Naes Unidas Sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD, na sigla em ingls), Grupo
dos 77. Nenhuma dessas iniciativas, porm, caminhava no sentido da
integrao. O novo governo brasileiro, resultante do golpe militar de
maro de 1964, sinalizou que a integrao deveria ser entendida em
primeiro lugar como instrumento de fortalecimento da prpria posio comercial na regio: tudo faremos em favor do fortalecimento
da ALALC, para aumentar a presena do Brasil no mercado latino-americano (LEITO DA CUNHA, 1965, p. 136). Convm destacar que, mesmo no perodo que se inicia em 1967, quando na poltica exterior do Brasil retornaram concepes nacionalistas autorit569

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Tullo Vigevani
rias e, parcialmente, terceiro-mundistas, o objetivo da integrao regional nunca foi objeto de preocupao maior. Mesmo a retomada, a
partir do governo Costa e Silva (1967-1969), de alguns aspectos da
poltica externa independente do perodo Quadros e Goulart, no
trouxe maior preocupao pela integrao regional.
Da a grande relevncia das mudanas a partir de 1985, que sinalizam
profundo redirecionamento: uma mudana estrutural da poltica regional e a criao de uma poltica de integrao. Essa afirmao deve
ser bem situada. A poltica exterior brasileira, tanto na verso autonomista quanto na universalista, ou na perspectiva do global trader,
sempre privilegiou a prpria independncia. A adeso convicta integrao com a Argentina e no mbito do Mercosul, a partir de 1985 e
1990, deve ser entendida como instrumento de fortalecimento nacional, portanto compatvel com uma perspectiva realista de poltica externa, que, como sabemos, aceita a integrao, quando vista como
instrumento do prprio interesse e do prprio fortalecimento
relativo.
3. Aladi
Na anlise dos impasses da ALALC que desembocaram na criao
da Aladi, podemos considerar o ano de 1969 como um ponto marcante. O Protocolo de Caracas estendeu o trmino do perodo de transio previsto para a criao da rea de livre comrcio, alm de reduzir
as metas quantitativas anuais de desgravao tarifria e definir as bases para o incio de negociaes visando a adequao do Tratado de
Montevidu de 1960 a uma nova etapa de integrao. Essas negociaes tiveram incio apenas em 1974 e continuaram em 1975, sem
produzir resultados imediatos. De todo modo, ficou consolidada a
aspirao geral de flexibilizao dos mecanismos operacionais criados a partir de 1960, a eliminao das metas quantitativas e dos prazos definidos para alcanar os objetivos finais estabelecidos, que estavam ligados perspectiva de criao de um mercado comum lati570

1 Reviso: 10/08/2014

no-americano. Foi nessa fase que o modelo da Aladi comeou a ser

desenhado: a promoo de acordos parciais, entre grupos ou dois pases, limitando o acordo regional a uma zona de preferncias comerciais. O tema do tratamento preferencial aos pases de menor desenvolvimento econmico relativo foi objeto de debates, sem concluses. Em novembro de 1978, a XVIII Conferncia da ALALC decidiu abrir formalmente as negociaes para um novo tratado. As reunies havidas em 1979 e no primeiro semestre de 1980 encerraram-se na XIX Conferncia Extraordinria da ALALC, realizada em
Acapulco, em junho de 1980. O Tratado de Montevidu de 1980,
como conhecido, foi assinado em 12 de agosto de 1980
(MOAVRO, 1992, p. 180-186). Para a compreenso das diferenas
entre os dois tratados, importante reter que a Aladi reflete a convico da impossibilidade de uma poltica de integrao regional, posio plenamente compartilhada pelo governo brasileiro.
O Tratado de 1980 abandona o objetivo de estabelecer uma zona de
livre comrcio. Este aspecto talvez seja o mais importante do ponto
de vista poltico. Consequentemente, deixa de lado todos os compromissos quantitativos e provisrios. Na prtica, cria um instrumento
de registro de acordos entre dois ou mais pases, compatibilizando-os
com as regras do GATT. Substancialmente, as diferentes perspectivas polticas, sociais e econmicas dos pases refletiram-se no acordo. Os pases andinos insistiam em nveis superiores de integrao,
tais quais tarifa externa comum, programa de desenvolvimento industrial, tratamento semelhante ao capital estrangeiro, objetivos no
aceitos pelo Brasil, que mantinha uma poltica de alta proteo tarifria, objetivo fortalecido pela crise cambial que se aguava. Por outro
lado, as polticas liberais da Argentina, do Chile e do Uruguai haviam
erodido as margens de preferncias estabelecidas no quadro da
ALALC. A partir de 1980, as crises do petrleo e, sobretudo, as crises da dvida externa, a comear pela do Mxico de 1982, acentuaram a tendncia de todos os pases em buscar aumentar suas prprias
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1 Reviso: 10/08/2014

Tullo Vigevani
exportaes. Nesse contexto, a Aladi passou a valorizar os interesses

individuais dos pases-membros em prejuzo da viso comunitria
(BARBOSA, 1996, p. 146).
Ao mesmo tempo em que a perspectiva de integrao latino-americana ou mesmo sul-americana se afasta, outros fatos sugerem novos
desdobramentos. Havia novas referncias que explicam o carter reducionista da Aladi, adequadas s realidades existentes. Em 1977,
assinado um primeiro acordo entre Argentina e Brasil no sentido de
estabelecer cooperao no campo nuclear. Mais importante, em outubro de 1979, os governos Jorge Videla e Joo Baptista Figueiredo,
vencidas as resistncias de setores militares com leituras no cooperativas da soberania nacional, assinam o acordo que permite a utilizao trinacional das guas do Rio Paran, viabilizando as usinas de
Itaipu e Corpus. Significativa foi a influncia, para esse acordo, de
setores interessados em resultados positivos, no situados no ncleo
decisrio dos Estados: no caso brasileiro, a Itaipu Binacional e a Eletrobras; no caso argentino, reas econmicas preocupadas com o setor de energia (CAUBET, 1991). O ministro das Relaes Exteriores
do Brasil, Saraiva Guerreiro, logo depois da assinatura do Segundo
Tratado de Montevidu, manifestou preocupao com o relacionamento continental. Para ele, traduzir em aes e empreendimentos o
vocabulrio da solidariedade latino-americana significava enveredar pelo caminho do pragmatismo. No mais dos acordos gerais. Nos
governos militares, fala-se em caminhos novos, mas no surgem direes privilegiadas. A relao com a Argentina tem certo destaque,
mas de maneira vaga, sem distingui-la claramente das relaes com
os outros pases (SARAIVA GUERREIRO, 1980, p. 38, p. 40).
Em seus primeiros anos, a Aladi consolidou parcialmente o que havia sido alcanado entre 1960 e 1980, o ento chamado patrimnio
histrico. O Acordo de Preferncia Tarifria Regional, assinado em
1984 em nveis baixos, continuou produzindo pequeno efeito comercial. Ao longo da dcada de 1980, o intercmbio intrarregional redu572

1 Reviso: 10/08/2014

ziu-se, depois de ter alcanado US$ 24 bilhes em 1981. Para os efeitos dessa discusso sobre a integrao latino-americana e as polticas
brasileiras, cabe assinalar que as preferncias comerciais nada acrescentaram ao comrcio regional, enquanto a possibilidade criada pela
Aladi de negociao de acordos bilaterais acrescentou um instrumento que foi intensamente utilizado nos anos seguintes, particularmente nas relaes entre Argentina e Brasil, e de ambos com o Uruguai. Em 1986, nova tentativa de fortalecer a Aladi deu-se com a convocao da Rodada Regional de Negociaes, finalizada em maro
de 1987, quando o Conselho de Ministros da organizao aprovou o
Programa de Recuperao e Expanso do Comrcio. Segundo Roberto Martnez Clainche (1984), a baixa prioridade da integrao
manifesta-se tambm pela aparente falta de preparao tcnica para
as negociaes: funcionrios mal qualificados, falta de instrues
claras e tambm a falta de coordenao nos setores pblico e privado
envolvidos na integrao (CLAINCHE, 1984, p. 173). A Aladi caracterizou-se por ser uma instituio declaradamente tcnica e de registro. Nos processos de integrao, os benefcios polticos e sociais
so considerados partes essenciais, e tambm assim foram considerados na ALALC e no Pacto Andino. No fizeram parte dos objetivos
do Tratado de Montevidu de 1980. Alguns anos depois, os objetivos
polticos e sociais surgem com fora, no bojo de uma relao e de um
projeto diferente.
O desenvolvimento das relaes entre a Argentina e o Brasil a partir
de 1985 corresponde, como vimos, fase que Barbosa (1996) chama
de pragmtica. Superando dcadas de receios recprocos, alguns dos
quais discutimos nas pginas precedentes, por iniciativa de Buenos
Aires os presidentes dos dois pases decidem iniciar o processo de integrao econmica, fora dos esquemas multilaterais, mas apoiados
sobre a parcial complementaridade entre suas economias. Na percepo brasileira, sugerida pelo ministro das Relaes Exteriores
Olavo Setbal, apoiada pelo presidente Sarney, que convocou espe573

1 Reviso: 10/08/2014

Tullo Vigevani
cialmente os ministros da Fazenda, da Agricultura e de Minas e Energia, a integrao latino-americana s se poderia viabilizar com a integrao prvia do Cone Sul e esta, por sua vez, dependeria da integrao Brasil-Argentina (BARBOSA, 1996, p. 149). A Aladi, ao ter
optado pela aceitao das iniciativas bilaterais e pelos Acordos de
Complementao Econmica, acabou por endossar naturalmente o
processo que se iniciava. A partir de ento, a poltica brasileira para a
Argentina fundamenta-se em uma lgica de cooperao, tanto no
sentido poltico (consolidao da democracia e aumento do poder de
barganha no sistema internacional), quanto no mbito econmico,
em que a inflao alta e o endividamento externo representavam a
face comum do desafio que ambos os pases enfrentavam.
4. Mercosul
Uma sequncia de acordos determinam mudanas importantes nas
relaes entre os dois pases, com impactos para o conjunto das relaes latino-americanas. Os principais so: 1) a Declarao de Iguau, de novembro de 1985, assinada pelos presidentes Sarney e Alfonsn, que enfatizava, entre outras questes, a importncia da consolidao do processo democrtico nos dois pases e a unio de esforos
com vistas defesa de posies comuns em foros internacionais; 2) o
Programa de Integrao e Cooperao Econmica (PICE), de julho
1986, que estabeleceu 24 protocolos setoriais, voltados integrao
de setores produtivos especficos; 3) o Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento de novembro de 1988, pelo qual Brasil e
Argentina estabeleceram um prazo de dez anos para a formao de
um espao econmico comum.
Para Celso Lafer (1997), o que poderamos chamar de transformao
do sistema regional seria o resultado de: 1) o acordo trilateral sobre a
utilizao das guas do Rio Paran, de 1979; 2) a posio brasileira
em relao Guerra das Malvinas; e 3) o processo de democratizao, com nfase no desenvolvimento, controle civil dos militares e
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relao transparente e confivel na esfera nuclear. Corolrio abrangente foi o Tratado de Assuno, que deu origem ao Mercosul. A radical inovao no padro precedente de relaes regionais deriva de
uma cooperao poltica que tem como ponto de partida uma nova
percepo de insero internacional, nova compreenso do que seja a
cooperao poltica, o desmantelamento, com participao ativa de
grupos epistmicos que compreendiam militares, da hiptese de confronto entre os dois pases.
Nos anos 1985 e 1986, os governos argentino e brasileiro consideraram a integrao uma mudana radical nas atitudes dos Estados frente ao parceiro. A ideia da fase pragmtica e realista reflete essa percepo. O governo brasileiro definiu, em nvel presidencial, uma
clara poltica em relao ao processo de integrao regional. A mais
alta prioridade passou a ser dada ao projeto de integrao e cooperao econmica com a Argentina; a integrao latino-americana s se
poderia viabilizar com a integrao prvia do Cone Sul, e esta, por
sua vez, dependeria da integrao Brasil-Argentina (BARBOSA,
1996, p. 149). Para Luiz Felipe Seixas Corra (1996, p. 374), retomando ideia de Rubens Ricupero, um dos formuladores da poltica
brasileira nesse perodo, talvez a principal e mais duradoura linha de
poltica externa do governo Sarney tenha sido a reformulao do
relacionamento do Brasil com a Argentina, mediante a superao de
rivalidades e desconfianas que sobreviviam ao passado e a concomitante implantao de um espao preferencial de entendimento democrtico e de integrao econmica que veio a desembocar no Mercosul.
Aps a constituio do Mercosul, o fato de Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai apresentarem posies conjuntas diante de outros
pases ou organizaes razoavelmente indito. A coordenao de
aes produziu resultados, como se verificou no tocante posio do
bloco perante a Iniciativa para as Amricas, inicialmente proposta
pelo presidente George Bush em junho de 1990. Naquela ocasio, o
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1 Reviso: 10/08/2014

Tullo Vigevani
Acordo 4+1, ou Acordo do Jardim das Rosas (AMORIM;

PIMENTEL, 1996), assentou o princpio de que o bloco regional negociaria como tal diante dos Estados Unidos. A partir de 1994, com o
Protocolo de Ouro Preto, estrutura-se a Unio Alfandegria entre os
pases do Mercosul, fato que traz a obrigatoriedade legal de posies
conjuntas entre os pases-membros em negociaes comerciais internacionais. A posio dos pases do Mercosul foi um dos elementos
fundamentais para o encerramento das negociaes para uma rea
de Livre Comrcio das Amricas (ALCA), continuidade da iniciativa de Bush, na reunio de Mar del Plata em 2004.
A poltica brasileira de integrao regional, como vimos, ancorou-se
no Mercosul, mas, ao mesmo tempo, produziu outras iniciativas. A
proposta de criao da rea de Livre-Comrcio da Amrica do Sul
(ALCSA) em 1993, no governo Itamar Franco, e, em 2008, no governo Lus Incio Lula da Silva, a Unio das Naes Sul-Americanas
(Unasul) mostram o interesse brasileiro em fortalecer a perspectiva
de integrao do subcontinente. Essas iniciativas resultam da preocupao dos formuladores das polticas do Estado pelo conjunto da
regio, o que levou criao do conceito geopoltico de Amrica do
Sul e, ao mesmo tempo, preocupao pela estabilidade de todo o
subcontinente.
O aumento das correntes de comrcio intrabloco nos primeiros anos
de funcionamento do Mercosul foi altamente significativo. Contudo,
depois de vinte anos, abrem-se impasses em relao aos quais o Estado brasileiro ainda ter que se posicionar, no havendo consenso na
sociedade e entre as elites sobre as formas de consolidao. O Mercosul um bloco de integrao no apenas comercial, mas tambm
econmica, em sentido amplo. Como os instrumentos do Estado, financeiros, fiscais, institucionais, devam ser alocados para o aprofundamento, no est claro. A agenda recente do bloco tem sido ocupada
pela questo da distribuio dos benefcios da integrao, pelas discusses sobre seu fortalecimento institucional e maior internalizao
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da lgica da integrao nos pases-membros. A constituio do Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem), o Protocolo
de Olivos, as discusses em torno do Parlamento do Mercosul (Parlasul) e do Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provncias e Departamentos do Mercosul (FCCR) e os procedimentos facilitadores de cadeias produtivas regionais so todos temas que se inserem no objetivo de adensar o processo de integrao. Indicam possibilidades importantes, cujos resultados no esto garantidos. A vontade do Estado brasileiro nos ltimos governos, inclusive no de Dilma Rousseff, iniciado em 2011, claramente favorvel continuidade da integrao, mas essa vontade poltica no suficiente para garantir os avanos pretendidos. A crise econmica, inclusive a da
Unio Europeia, provocar impactos.
Consideraes Finais
A discusso feita demonstra que quase at o final do sculo XX o
tema da integrao regional no estava no centro do debate no Estado
e na sociedade brasileira. Nem no plano poltico, nem no econmico,
nem mesmo cultural. Ainda que na literatura o tema da Amrica Latina surja esporadicamente, a continentalidade do pas no estimulou
sua insero nos grandes debates nacionais. H explicaes. A quase
totalidade dos demais pases tem em comum a origem colonial espanhola, o que tem seu peso, ainda que em alguns casos tenha sido de
carter negativo. A Amrica Latina, especialmente a Bacia do Prata,
foi considerada o ambiente natural para expanso da influncia brasileira, mas no se tratava ainda de integrao. Essa expanso enfrentava a competio de um Estado poderoso, a Argentina. poca dos
ABCs, conforme discutimos, considerava-se a cooperao poltica.
Apenas a partir da dcada de 1980 a integrao regional passou a ser
vista como instrumento do fortalecimento nacional. Em dcadas anteriores, 1940, 1950, 1960, surgiram esporadicamente iniciativas visando a integrao. Nenhuma delas teve sucesso. Discutimos as difi577

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culdades da ALALC, que inicialmente propunha uma rea de livre

comrcio, finalmente reduzida a instrumento de regulao comercial, como foi a Aladi. A ideia de integrao como instrumento de
fortalecimento nacional no particularidade brasileira. Todos os
processos de integrao partem do pressuposto de que sero benficos para o prprio pas, para toda a sociedade e para suas elites.
O Brasil, como quase todos os pases da Amrica Latina, esteve
condicionado no sculo XX pelas relaes com os Estados Unidos.
Os temas da aproximao com esse pas, como obter benefcios dessa relao, como ser autnomo e fortalecer um projeto nacionalista,
fizeram e fazem parte de um debate permanente. O desdobramento
foi a no urgncia de um projeto de integrao regional, continuamente remetido a um depois um pouco distante. As propostas da
ALALC, da Cepal e da Aladi no contriburam decisivamente para
introduzir o tema da integrao no Brasil. As mudanas econmicas
e polticas dos anos 1970 e 1980 estimularam a passagem de uma formulao idealista da integrao para a formulao de um projeto
concreto. A noo de desenvolvimento acabou encontrando um terreno comum com a noo de integrao. Esta absorvida no corpo do
Estado brasileiro e nas suas elites. Nos anos 2000, a criao da Unasul sugere que a preocupao pela integrao se estende a toda a
Amrica do Sul.
Notas
1. Esta e as demais citaes de originais em lngua estrangeira foram livremente traduzidas para este artigo.
2. Cf. Etchepareborda (1978, p. 123-124). Tamini era um expoente da ideologia imperialista argentina e escrevia artigos na revista de Zeballos.
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States and Brazil, 1889-1930. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1991.
Resumo
Uma Perspectiva de Longo
Perodo sobre a Integrao
Latino-americana Vista pelo Brasil
O objetivo do texto discutir o processo de integrao latino-americano,
com ateno especial s posies brasileiras, visando compreender os elementos de continuidade entre a poltica dos primeiros anos da Repblica,
particularmente o perodo do Baro do Rio Branco (1902-1912), e a atualidade. Buscam-se as razes remotas da poltica brasileira em relao integrao regional que, nos anos 1980, confluram na proposta do Mercosul.
Analisam-se as atitudes do Brasil em relao aos seus vizinhos, bem como
os experimentos de coordenao de polticas e estratgias destinadas a maximizar os interesses dos pases da regio.
Palavras-chave: Brasil Amrica Latina Histria Poltica Externa
Integrao Regional
Abstract
A Brazilian Long-Term Overview
on Latinamerican Integration
The paper aims to discuss the Latin American integration process with
focus on the Brazilian positions, in order to understand the elements of
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continuity between the actions of the early years of the Republic,

particularly the period of the Baron of Rio Branco (1902-1912), and the
current years. There is a search for the roots of Brazilian policy towards
regional integration, which in the eighties of the last century resulted in the
Mercosur proposal. Brazilian positions in relation to its neighbors will be
analyzed considering the experiments of policy coordination that sought to
maximize the interests of the countries in the region.
Keywords: Brazil Latin America History Foreign Policy Regional
Integration
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Uma Perspectiva

* Artigo recebido em 17 de junho de 2013 e aprovado para publicao em 6 de junho de 2014.

Rio de Janeiro, vol. 36, no 2, julho/dezembro 2014, p. 549-583.

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res. Tambm buscamos identificar os elementos de continuidade da

1. Do ABC de Rio Branco

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de 1904, formulou claramente seu pensamento a respeito e sugeriu a

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bilaterais Brasil-Argentina, marcada pela tenso, diferente, portanto,

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tral. A preocupao de Rio Branco com a ordem e a estabilidade da

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debate a resoluo na citada conferncia (BURNS, 1966,

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ordem internacional na qual se inseria o ABC, que, em consequncia,

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tubro. Redemocratizado o pas, o marechal Eurico Gaspar Dutra foi

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ferncia secreta na Escola Nacional de Guerra argentina, a acusar

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posta pedia estudos sobre a aplicao de capitais em reas atrasadas

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de novembro de 1954 de ministros da Economia, em ocasio da IV

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as entre os pases, cujas causas foram de vrias origens. medida

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gio e com os Estados Unidos. Os termos da Conveno de Amizade