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Lomo 18 mm
SOCIOLOGA
Teresa Montagut
CIENCIAS SOCIALES
OTROS TTULOS
VVAA
Decisiones pblicas
Bruno Dente
Joan Subirats
Conflictologa
Eduard Vinyamata
Modelos de democracia
Arend Lijphart
Los regmenes polticos del siglo XX
Serge Berstein
Comportamiento poltico y electoral
Eva Anduiza
Agust Bosch
Historia del pensamiento social
Salvador Giner
Teora sociolgica moderna
Salvador Giner
Anlisis y gestin de polticas pblicas
Pedro Castn
Manuel Herrera
Fundamentos sociales de las economas
postindustriales
Gsta Esping-Andersen
POLTICA SOCIAL
SOCIOLOGA
Poltica
social
Una introduccin
4. edicin
Teresa Montagut
PVP 19,90 e
10087920
SOCIOLOGA
Hugo Aznar
Jordi Prez Llavador
CIENCIAS SOCIALES
De la democracia de masas
a la democracia deliberativa
16 x 24 cm
CIENCIAS SOCIALES
SOCIOLOGA
Poltica
social
Una introduccin
4. edicin
Teresa Montagut
NDICE
Nota a la cuarta edicin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Qu es poltica social? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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El bienestar en el mundo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Mundializacin y bienestar social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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A modo de cierre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CAPTULO 1
QU ES POLTICA SOCIAL?
Poltica social es la intervencin pblica que incide en el bienestar de las personas, ya sea cambiando, manteniendo o facilitando sus
condiciones de vida. Trata de mejorar el bienestar humano a travs de
la cobertura de las necesidades de los ciudadanos en aspectos como la
educacin, la salud, la vivienda y la proteccin social en general. Una
definicin operativa de poltica social es la que la define como aquella poltica relativa a la administracin pblica de la asistencia, es
decir, al desarrollo de servicios y prestaciones que intentan paliar determinados problemas sociales o, de una forma ms modesta, perseguir objetivos que generalmente son percibidos como respuesta a tales problemas. ste es el enfoque que se desarrolla a partir de T. H.
Marshall1 y que la define como la poltica de los gobiernos encaminada a tener un impacto directo en el bienestar de los ciudadanos, a
base de proporcionarles servicios o ingresos. Ahora bien, como indica Richard Titmuss,2 cuando empleamos el trmino poltica social
no debemos reaccionar automticamente revistindolo con un halo
de altruismo, preocupacin por los dems, por la igualdad o por otros
temas parecidos, ya que, si bien los efectos finales de una poltica social redistributiva suelen ser la reasignacin de parte de los recursos
materiales o culturales de los ricos a los pobres, o de los que ms poseen a los menos favorecidos, tambin puede tener resultados distintos, como prueban algunos estudios:3 puede reforzar la posicin de
los ms privilegiados, o bien puede trasladar recursos de las personas
activas a las que estn fuera del mercado laboral ya sea por jubila1. T. H. Marshall (1965).
2. R. Titmuss (1981).
3. Como tendremos ocasin de ver ms adelante, el libro de Julian Le Grand, The Strategy of Equality, es un ejemplo de ellos.
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cin o por falta de empleo en el interior de un mismo grupo de ingresos. Las primeras polticas sociales se remontan a los ltimos decenios del siglo XIX, en Europa, en donde nacen con el intento de paliar
los efectos que la industrializacin haba producido en las condiciones
de vida de los trabajadores, por ello, en sus inicios, est vinculada al
mundo laboral y regula las condiciones de trabajo. Es en su desarrollo
posterior que ampla su campo de accin y se va generalizando a toda
la poblacin.
Un anlisis ms detallado del concepto produce una cierta confusin, ya que si bien sabemos a qu hace referencia, pueden hallarse casi tantas definiciones como autores se han dedicado a ese quehacer. Las definiciones ayudan a comprender los conceptos pero, a
veces, tambin contribuyen a su complejidad. Sucede a menudo, que
utilizando una misma expresin se hace referencia a cosas distintas
o, cuanto menos, a un mismo fenmeno explicado con matices diversos que le confieren un impreciso significado. Poltica Social es uno
de esos trminos que, aunque son ampliamente utilizados, no tienen
una nica definicin. Si bien hay consenso sobre el aspecto del que
trata en la lnea de lo arriba expresado y ello permite una cierta
operatividad, no existe sin embargo acuerdo a la hora de definirla en
gran parte debido a que una cosa es buscar la delimitacin de lo que
es y de lo que no es, y otra, que para lograr un buen anlisis es imprescindible el conocimiento o la informacin acerca de los diversos
aspectos sociales que nos permiten comprender las estructuras de las
sociedades y cmo se ven afectadas por la poltica social. La poltica
social, incide sobre la distribucin de los recursos y por ello tiene un
alto contenido ideolgico, lo que explica que tengamos diversas definiciones y valoraciones distintas sobre el alcance de sus objetivos, de
su lgica interna o, incluso, de sus funciones dependiendo de la concepcin del mundo o perspectiva de cada observador. En la construccin de cualquier modelo o la elaboracin de cualquier teora, vinculada de algn modo con la poltica, encontramos de modo inevitable
los aspectos normativos, esto es, lo que es o lo que debera ser, lo que
deseamos o la forma de alcanzarlo. No slo es cuestin de que toda
poltica se refiere a valores, sino que todos los que discuten problemas de poltica tienen sus propios valores. Las ciencias sociales ni estn, ni pueden estar, libres de valores. En la misma denominacin de
los temas o en la eleccin de las cuestiones a investigar se revela la
existencia de premisas valorativas. Para sortear este sesgo y realizar
un anlisis riguroso, deben exponerse con la mayor claridad posible
las elecciones de valores con las que se enfrentan las dinmicas sociales, todos tenemos prejuicios y valores, pero todos tenemos tambin derechos y deberes como ciudadanos, y ah aparece con crudeza
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proteccin social,4 y es aqu donde entran en confrontacin las diversas miradas: la incidencia de las ideologas en el diseo de las polticas econmicas configura un abanico de justificaciones y formulaciones que difieren mucho unas de otras.
Cada poca elabora diversas maneras de formular un problema
y diversas son las formas, tambin, de responder a sus interrogantes.
Disponemos de elementos para poder identificar esas concepciones y
su vinculacin ideolgica. As, para unos, la intervencin del gobierno a travs de las polticas sociales es una distorsin a las fuerzas libres del mercado; para otros, en cambio, se trata de un mecanismo
que perpeta el sistema capitalista. Un enfoque conservador que hoy
denominaramos neoliberal, nos remite a pensar la poltica social
como una intrusin del Estado que altera y distorsiona las condiciones del mercado, causando inflacin y desequilibrio. Su lgica individualista exige la total libertad para todas las personas y desde esta
perspectiva la poltica social es vista como una intromisin del Estado en la economa y en la vida de los individuos ya que coarta las acciones individuales y no obliga a las personas a superarse frente a las
dificultades. En el otro extremo, y desde un enfoque marxista, se ha
venido definiendo las polticas sociales como el conjunto de medidas
que, sin afectar las estructuras capitalistas de la sociedad, intentan
amortiguar las contradicciones o efectos perversos que en ella se generan y, por tanto, ayudan al mantenimiento del sistema cuya acumulacin de capital por parte de una clase social es causa y fuente de
todas las desigualdades sociales. La corriente socialdemcrata, por su
lado, es la que promulga esa intervencin pblica y colectiva para promover el bienestar social y, por ello, defensora de los objetivos de la
poltica social, vistos como el conjunto de medidas que pretenden incidir en las condiciones del sistema, y que palian, y hasta pueden resolver, los conflictos que se generan a travs de una redistribucin de
los recursos.
Una visin economicista de la poltica social resulta a todas luces
insuficiente para comprender el alcance de su repercusin debido a la
complejidad del fenmeno. Su estudio no puede separarse del examen
de la sociedad como un todo, como un conjunto de variados aspectos
culturales, econmicos y polticos que se entrelazan y que configuran
una determinada estructura social. Por ello, el conocimiento de los
cambios producidos en la poblacin pasados, presentes y tambin
los previstos para el futuro constituye un antecedente esencial para
4. Y ello ha propiciado que en diversas ocasiones se utilice, de manera equvoca a mi
entender, la expresin poltica social y Estado del bienestar indistintamente como si se
tratara de un mismo fenmeno.
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lacionado con la cuestin social, preocupacin que hizo su aparicin a finales del siglo XIX de la mano del reformismo liberal. La modernidad trajo consigo la preocupacin por mantener un mnimo de
solidaridad y de justicia social ya sea en forma de mayor igualdad
o de mayor libertad con los menos favorecidos.
El ciudadano es hoy una persona, que por pertenecer a una comunidad, se le han reconocido un conjunto de derechos y tiene a su
vez un conjunto de obligaciones para con esa comunidad. Este es el
enfoque de la ciudadana liberal de las democracias modernas, que se
instaura con el nacimiento del capitalismo. Suele recurrirse a la descripcin que hizo Thomas H. Marshall en su muy nombrada conferencia en Cambridge en 1949, Citizenship and social class,5 para
definir los derechos de ciudadana. Marshall concibi la ciudadana
como el conjunto de derechos civiles, polticos y sociales conseguidos
por los individuos (por las personas) de forma progresiva desde los
inicios del capitalismo. El primer elemento, los derechos civiles, est
compuesto por aquellos derechos necesarios para el ejercicio de las libertades individuales que precisaba el nuevo orden social, el capitalismo. Se trata del reconocimiento de que todas las personas son libres e iguales frente a la ley establecida en el siglo XVIII mediante un
conjunto de normas, de leyes, encaminadas a defender esas libertades
individuales. La libertad jurdica entre las personas (Los hombres
nacen y permanecen libres e iguales desde el punto de vista del derecho), fue para la burguesa una conquista necesaria contra los privilegios hereditarios, fundamento de la sociedad feudal europea y de
otros medios de produccin en otros lugares. En el siglo XIX, hicieron su aparicin los derechos polticos. Significa el derecho a participar en el ejercicio del poder poltico, como miembro y elector del gobierno (o sea de la autoridad poltica). El paso del sufragio censitario
(donde slo podan votar los que estaban inscritos en el censo de propietarios), al sufragio universal (mal denominado por ser slo destinado, en aquel momento, a la mitad de la poblacin: los trabajadores
masculinos), permiti que los trabajadores se organizaran polticamente y eligieran tambin a sus representantes. Se trat, pues, de la
garanta de viejos derechos a nuevos sectores de poblacin. Y, a estos
derechos progresivamente adquiridos y extendidos, se aadieron en
el siglo XX los denominados derechos sociales. Este tercer elemento,
significa el reconocimiento de que el Estado debe garantizar unos niveles mnimos de bienestar y seguridad econmica que permitan a todas las personas vivir de acuerdo con los estndares de vida prevale5.
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Recogida por Keynes en Alfred Marshall (1949), Obras escogidas, Mexico: FCE.
Marshall y Bottomore, op.cit., (p. 35).
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breza, de marginacin, problemas tnicos (en esta acepcin, los servicios personales cubriran el enfoque ms amplio).
Finalmente, las diversas prcticas polticas han dado paso a diversos modelos. Los primeros estudios que proponen una clasificacin de las polticas sociales se remontan al trabajo de Harold L. Wilensky y Charles N. Lebaux8 de 1965, quienes, estudiando los distintos Estados Unidos americanos, constatan dos formas de disearlas y
consideran que se estaba produciendo una evolucin gradual desde
un modelo, de poltica social residual a otro, de poltica social institucional. Ello sera debido a que, con el incremento de la industrializacin, se reemplazara el papel del Estado en el campo asistencial por un sistema ms comprehensivo de servicios universales.
Tomando esta tipologa, R. Titmuss9 estudi la poltica social de los
pases europeos, comparando en primer lugar Gran Bretaa y Estados
Unidos. Sus anlisis le llevaron a afirmar que, si bien estos ltimos en
su mayora haban puesto en funcionamiento una poltica social del
tipo residual, Gran Bretaa haba adoptado el enfoque institucional,
puesto que sta formaba parte de la agenda poltica del gobierno.
Ampliando su estudio a otros pases europeos encontr que no todos
los pases seguan dichos modelos: los pases escandinavos habran
adoptado el modelo institucional pero, en cambio, otros, en especial
Alemania, eran pases en donde la relacin laboral de las personas, esto
es, la ubicacin de cada individuo en el mercado laboral, era el criterio
usado para la recepcin de los servicios asistenciales, y conformaban
un tercer modelo que l denomina del logro personal, pases en donde el bienestar social est vinculado a la economa y donde las necesidades sociales estn en la base del mrito, la actividad laboral y la
productividad. En sntesis, la distincin de Titmuss es la siguiente:
a) El modelo residual. Esta formulacin se basa en la premisa
de que existen dos caminos naturales (o socialmente dados) a travs de los cuales se satisfacen adecuadamente las necesidades de un
individuo: el mercado privado y la familia. Las instituciones del bienestar social deberan intervenir nicamente en el caso de que hubieran desaparecido ambas vas, o, incluso entonces, de forma temporal.
b) El modelo basado en el logro personal-resultado laboral. Este
grupo asigna una funcin importante a las instituciones de bienestar
social como auxiliares de la economa, sosteniendo que las necesidades sociales deberan satisfacerse sobre la base del mrito, los resultados alcanzados en el puesto de trabajo y la productividad.
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c) El modelo institucional redistributivo. Este modelo considera al bienestar social como una institucin muy importante integrada
en la sociedad, que proporciona servicios generales fuera del mercado basndose en el principio de necesidad. Se apoya en parte en teoras sobre los efectos mltiples del cambio social y el sistema econmico, y, en parte, en el principio de la igualdad social.
Estos tres modelos de la poltica social constituyen, segn l, aproximaciones a las teoras e ideas de economistas, filsofos, estudiosos
de la ciencia poltica y socilogos. La tipologa de la poltica social de
Titmuss ha venido siendo utilizada como punto de partida de las investigaciones hasta los aos ochenta. Posteriormente, a partir de los
aos noventa del siglo XX, el punto de referencia para el estudio de
los estados del bienestar y de sus polticas sociales, es la clasificacin
de Gsta Esping-Andersen sobre los tres mundos del capitalismo del
bienestar. Como veremos ms adelante, la propuesta de Esping-Andersen permite ver el alcance del significado de los estados del bienestar
y la complejidad de estos regmenes que, ms all de su poltica social,
entrelazan las estructuras sociales, polticas y econmicas, y con ello,
diferenciar ambos conceptos.
Para terminar esta introduccin al significado de la poltica social
es menester mencionar tambin los dilemas que se plantean en el momento de decidir su diseo, pensar su modelo o encontrar el mejor camino para conseguir los objetivos de justicia social. An aquellos que
comparten la bsqueda de conseguir reducir las desigualdades, deben
elegir entre varias opciones para avanzar hacia ese ideal, deben ser
equitativas o igualitarias? Eso es, deben ser polticas universales o
debe aplicarse una discriminacin positiva para determinados colectivos o personas? Se ha podido comprobar que cuando las polticas sociales se dirigen slo a los ms necesitados no hay estmulo suficiente
para garantizar una alta calidad de los servicios. Las polticas asistenciales siempre han sido mucho menos eficaces que las universales al estar basadas en la compasin ms que en la solidaridad. A no ser que los
programas sean universales, es decir, que toda la ciudadana se beneficie, tales programas han demostrado no ser eficaces para reducir la desigualdad. Mas, qu hacer si la relacin entre recursos y necesidades
no est equilibrada? Y otro dilema que debe resolverse es el de si las necesidades deben ser atendidas mediante la creacin de servicios o bien
mediante prestaciones en metlico. Una y otra opcin dan resultados
distintos como muestran diversos estudios.10 No es lo mismo recibir un
10. Vase, entre otros, Sarasa, S.: Una propuesta de servicios comunitarios de atencin a personas mayores, Fundacin Alternativas, 2003.
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cheque o cobrar una ayuda que tener acceso a un determinado servicio. La prestacin directa de servicios puede verse como una garanta
de la atencin de las necesidades por parte del Estado, como un compromiso pblico en el bienestar social general. Las prestaciones en metlico, por su lado, son un recurso para que pueda asumirse ms fcilmente los trabajos de cuidado en el seno de las familias. La primera opcin, crea ocupacin y la segunda opera en sentido contrario, estimula
a la inactividad de las mujeres en el mercado laboral. En definitiva, y
como se ha ido exponiendo a lo largo de esta introduccin, puede afirmarse que hay una relacin entre un determinado modelo de poltica
social y la dinmica de cada sociedad, incluyendo aqu las pautas culturales, las estrategias polticas y las dinmicas histricas.
Gua bibliogrfica
Para ampliar los aspectos contenidos en este captulo, la obra de
Richard Titmuss (1981) Poltica Social, Barcelona, Ariel, original publicado en 1974, es una excelente introduccin a los distintos aspectos de la poltica social. Para un anlisis riguroso sobre las necesidades humanas, el libro de Len Doyal e Ian Gough (1994), Teora de las
necesidades humanas, Madrid, Fuhem; Icaria, permite seguir las distintas teoras acerca de las necesidades humanas, as como la bsqueda de unas posibles necesidades sociales, objetivas y universales.
Vase tambin Trabajadores sociales: su papel y cometidos, National
Institute for Social Work, Madrid, Narcea, 1995. La obra Poltica Social coordinada por Carmen Alemn y Jorge Garcs, ofrece una perspectiva global de los diversos temas relacionados a esa disciplina. Finalmente, el libro de Joo Carlos Espada, Derechos sociales del ciudadano, editado por Acento Editorial, 1999, presenta un debate sobre
los derechos sociales del ciudadano.