Rev ANPUR v10 n1

REVISTA BRASILEIRA DE
ESTUDOS
URBANOS
publicao da associao nacional de ps-graduao
e pesquisa em planejamento urbano e regional
E REGIONAIS
ISSN 1517-4115
REVISTA BRASILEIRA DE ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS

Publicao semestral da ANPUR
Volume 10, nmero 1, maio de 2008
EDITOR RESPONSVEL
Geraldo Magela Costa (UFMG)
EDITORA ASSISTENTE
Jupira Gomes de Mendona (UFMG)
COMISSO EDITORIAL
Ana Fernandes (UFBA), Carlos Antnio Brando (Unicamp), Lilian Fessler Vaz (UFRJ), Luciana Corra do Lago (UFRJ)
CONSELHO EDITORIAL
Ana Clara Torres Ribeiro (UFRJ), ngela Lcia de Arajo Ferreira (UFRN), Brasilmar Ferreira Nunes (UnB),
Carlos Antonio Brando (Unicamp), Ermnia Maricato (USP), Heloisa Soares de Moura Costa (UFMG),
Henri Acselrad (UFRJ), Joo Rovati (UFRS), Lia Osorio Machado (UFRJ), Linda Maria de Pontes Gondim (UFC),
Marco Aurlio A. de F. Gomes (UFBA), Margareth Pereira (UFRJ), Maria Cristina da Silva Leme (USP), Nadia Somekh
(Mackenzie), Norma Lacerda Gonalves (UFPE), Paola Berenstein Jacques (UFBA), Ricardo Cesar Pereira Lira (UERJ),
Roberto Monte-Mr (UFMG), Rosa Acevedo (UFPA), Sandra Lencioni (USP), Sarah Feldman (USP), Wrana Maria Panizzi (UFRS)
COLABORADORES
Alisson Barbieri (UFMG), Allaoua Saadi (UFMG), Ana Fernandes (UFBA), Ana Lcia Brito (UFRJ),
Ester Limonad (UFF), Eduardo Mrio Mendiondo (USP So Carlos), Felipe Nunes Coelho Magalhes (UFMG),
Jan Bitoun (UFPE), Marlia Steinberger (UnB), Mnica Arroyo (USP), Ricardo Farret (UnB), Orlando Jnior (UFRJ),
Ricardo Machado Ruiz (UFMG), Rosa Moura (IPARDES), Virgnia Pontual (UFPE)
PROJETO GRFICO
Joo Baptista da Costa Aguiar
CAPA, COORDENAO E EDITORAO
Ana Basaglia
REVISO
Ana Paula Gomes
IMPRESSO CTP
Assahi Grfica e Editora
Indexada na Library of Congress (EUA)
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais v.10, n.1,
2008. Associao Nacional de Ps-Graduao e
Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional; editor
responsvel Geraldo Magela Costa : A Associao, 2008.
v.
Semestral.
ISSN 1517-4115
O n 1 foi publicado em maio de 1999.
1. Estudos Urbanos e Regionais. I. ANPUR (Associao
Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento
Urbano e Regional). II. Costa, Geraldo Magela
711.4(05) CDU (2.Ed.)
711.405 CDD (21.Ed.)
UFBA
BC-2001-098
ESTUDOS
URBANOS
E REGIONAIS
S
ARTIGOS
9 A G LOBALIZAO L IBERAL E A E SCALA U RBANA

P ERSPECTIVAS L ATINO - AMERICANAS Peter
Charles Brand
87 O S PARADIGMAS DA M ODERNIZAO DO E S TADO DO C EAR E O P ROCESSO DE C ONSTRUO

DA B ARRAGEM DO C ASTANHO Francisca Silvania de Sousa Monte
29
P LANEJAMENTO : DO E CONOMICISMO
M ODERNO D IALTICA S OCIOESPACIAL Lucas
Linhares
105 C ULTURAS DA J UVENTUDE E A M EDIAO

DA E XCLUSO /I NCLUSO R ACIAL E U RBANA NO
B RASIL E NA FRICA DO S UL Edgar Pieterse
49 T EMPOS , I DIAS E L UGARES O E NSINO DO

P LANEJAMENTO U RBANO E R EGIONAL NO B RASIL
Roslia Priss da Silva Piquet e Ana Clara Torres
Ribeiro
RESENHAS
127 Pelo espao: uma nova poltica da espacialidade,
de Doreen Massey por Gislene Santos
61 O S L IMITES P OLTICOS DE UMA R EFORMA I N COMPLETA A I MPLEMENTAO DA L EI DOS R E CURSOS H DRICOS NA B ACIA DO PARABA DO S UL
Antnio A. R. Ioris
129 So Paulo, cidade global: fundamentos financeiros de uma miragem, de Mariana Fix por Daniela
Abritta Cota
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 0 , N . 1 / M A I O 2 0 0 8
ASSOCIAO NACIONAL DE PS-GRADUAO E PESQUISA

EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL
ANPUR
GESTO 2007-2009
PRESIDENTE
Edna Castro (NAEA/UFPA)

SECRETRIO EXECUTIVO
Luiz Aragon (NAEA/UFPA)

SECRETRIO ADJUNTO
Jos Jlio Lima (FAU/UFPA)

DIRETORES
Adauto Lcio Cardoso (IPPUR/UFRJ)

Leila Dias (CFH/UFSC)
Roberto Monte-Mr (CEDEPLAR/UFMG)
Virgnia Pontual (MDU/UFPE)
CONSELHO FISCAL
Brasilmar Nunes (SOC/UNB)

Joo Rovati (PROPUR/UFRS)
Renato Anelli (EESC/USP)
Apoio
EDITORIAL
Dois temas relevantes para a rea do planejamento urbano e regional so abordados neste nmero da Revista. O primeiro refere-se s tendncias e aos desafios do
planejamento territorial, bem como ao seu ensino, considerando, por um lado, os
processos recentes de globalizao e reestruturao espacial e, por outro, os contextos
econmico e poltico de formaes sociais especficas. O segundo tema o da gesto
das guas, com a avaliao dos limites e das possibilidades da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, de 1997, e uma anlise sobre o discurso da elite poltica cearense no
processo de uso e de controle das guas. Alm desses temas, apresentada uma instigante anlise sobre culturas da juventude e a mediao da excluso/incluso racial e
urbana no Brasil e na frica do Sul.
Trs artigos so dedicados reflexo sobre a ampla problemtica do planejamento
territorial. No primeiro deles, Peter Brand discute o novo arranjo territorial urbano na
Amrica Latina, tendo como referncia o processo de globalizao e o surgimento da cidade-regio. O artigo examina a cidade latino-americana tendo em conta as rpidas
transformaes socioterritoriais recentes e luz do que o autor denomina re-escalamento, um produto da globalizao, com o objetivo de contribuir para a anlise do Estado
e o estudo das polticas de desenvolvimento urbano latino-americanas, em diferentes escalas. O carter elitista das polticas de competitividade e as formas de legitimao dos
governos locais na administrao da crise urbana so identificados em estudos de caso
das quatro maiores cidades da Colmbia: Bogot, Medelln, Cali e Barranquilla.
De natureza essencialmente epistemolgica, o artigo de Lucas Linhares apresenta
uma trajetria dos enfoques tericos das concepes de planejamento. Comeando
com as abordagens do planejamento na era moderna, de matriz positivista e economicista, o autor desenvolve um resgate crtico do tema, que passa pelo pensamento dos
chamados neomarxistas dos anos 1970 para introduzir o que ele considera imprescindvel ao entendimento do objeto territorial do planejamento (o conceito de espao)
e chegando viso dialtica, lefebvriana em sua essncia, sobre a produo social do
espao. O autor sugere que este procedimento analtico essencial para que o planejamento de fato leve em conta as contradies do modo de produo capitalista.
O terceiro artigo sobre o tema do planejamento tem como autoras Roslia Piquet e Ana Clara Torres Ribeiro. Trata-se do resgate da histria do planejamento e de
seu ensino, com nfase em sua relao com as polticas e ideologias de desenvolvimento econmico vigentes no Brasil. A anlise resgata de forma sinttica as experincias
de polticas econmicas e de planejamento, comeando nos anos 1950 e 60, quando
se perseguia a mudana atravs de aes do Estado. Foi tambm neste perodo que os
primeiros cursos sobre planejamento (no domnio pblico) sugiram na Amrica Latina. No perodo seguinte, segundo as autoras, assiste-se institucionalizao tanto do
planejamento quanto do seu ensino em universidades no Brasil. O perodo de redemocratizao que se segue faz com que os paradigmas do planejamento e seu ensino
do momento anterior sejam rejeitados e modificados. A nfase dos cursos desloca-se
do planejamento para os estudos urbanos e regionais. Os desafios postos ao resgate da
idia de planejamento e de seu ensino compem as reflexes das autoras nas concluR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 0 , N . 1 / M A I O 2 0 0 8
ses do artigo. Atender s demandas regionais e locais de formao profissional, reconhecer e tratar as diferenas sem gerar perdas tericas e superar generalizaes so alguns desses desafios, que requerem o aprofundamento do debate entre especialistas e
atores polticos.
O tema das guas tratado em dois artigos. No primeiro deles, Antnio Ioris discute os limites e possibilidades das reformas institucionais, especialmente aquelas materializadas na Poltica Nacional de Recursos Hdricos de 1997. Para avaliar tais limites e possibilidades na primeira dcada de existncia da Poltica, o autor faz uso de um
estudo de caso sobre a gesto da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul (BHRPS), localizada na regio sudeste do pas. Apesar de analisar um nico caso, a riqueza das informaes qualitativas obtidas essencialmente por meio de entrevistas com agentes sociais das instncias participativas no processo de gesto faz com que o estudo apresente
resultados importantes para se pensar a questo da gesto das guas no Brasil. Como
principal concluso, o estudo de caso permitiu constatar que as reformas institucionais
para o setor de recursos hdricos, em implantao desde fins dos anos 1990, tm sido
marcadas pela afirmao de uma racionalidade tecnoburocrtica, a qual vem apenas
produzindo respostas inadequadas aos problemas de gesto das bacias hidrogrficas,
com alto nvel de conflitos e continuidade da degradao ambiental.
Em seguida, Francisca Silvania de Sousa Monte nos apresenta um estudo baseado em sua tese de doutorado, em que a questo das guas analisada em outra dimenso: o uso do discurso da modernidade pela elite poltica do Cear no processo de
uso e de controle das guas. Alm de uma exaustiva reviso da legislao sobre a questo, a autora utiliza o estudo de caso da Barragem do Castanho. Constata que a seca continua servindo ao discurso dos polticos locais, e agora no mais com a nfase
na chamada indstria da seca. Os interesses clientelistas dos coronis deram lugar
s demandas de uma burguesia urbano-industrial moderna que governou o Cear nas duas ltimas dcadas pela implantao de mega-projetos hdricos de suporte
s indstrias e agroindstrias. A autora defende a necessidade de uma adequada gesto dos recursos hdricos no estado, que sempre conviveu com as irregularidades climticas, ao mesmo tempo em que enfatiza o carter excludente da modernizao hdrica analisada.
O ltimo artigo trata de um tema ao mesmo tempo atual e instigante: uma anlise sobre culturas da juventude e a mediao da excluso/incluso racial e urbana no
Brasil e na frica do Sul. Pela anlise do hip hop e outras manifestaes culturais congneres, Edgar Pieterse mostra como isto tem contribudo para posicionamentos e
aes significativos de resistncia entre os jovens negros e pobres na Cidade do Cabo
e no Rio de Janeiro. O artigo ainda contribui metodologicamente para a aproximao
entre a observao emprica de prticas culturais e polticas com temas caros ao meio
acadmico, como participao, espao pblico, cidadania e segurana.
Duas resenhas completam o presente nmero. A primeira, elaborada por Gislene
Santos, apresenta a publicao traduzida do mais recente livro de Doreen Massey For
Space que tem por ttulo Pelo espao: uma nova poltica da espacialidade e foi publicado em 2008. A segunda, de Daniela Abritta Cota, sobre So Paulo, cidade global: fundamentos financeiros de uma miragem, livro de Mariana Fix publicado em 2007.
GERALDO MAGELA COSTA
Editor responsvel
6
A RTIGOS
A GLOBALIZAO LIBERAL
E A ESCALA URBANA
PERSPECTIVAS LATINO-AMERICANAS
PETER CHARLES BRAND
R E S U M O O processo de globalizao implicou o ressurgimento da cidade-regio como
unidade geogrfica chave no desenvolvimento econmico e o nascimento de um novo perodo de
transformao urbana. A reorganizao da economia mundial requereu, ao lado de novas formas de governo local, a reformulao das bases econmicas e tambm da infra-estrutura, de equipamentos e da prpria imagem das cidades. Este processo, que se iniciou nos Estados Unidos e nos
pases da Europa Ocidental no comeo dos anos 1980, levou uma dcada ou mais para se fazer
sentir na Amrica Latina. Enquanto as polticas urbanas avanavam neste sentido, a investigao acadmica e a reflexo terica, circunscrevendo-se essencialmente s pautas analticas e interpretativas estabelecidas em contextos radicalmente distintos do sul-americano, permaneceram na
retaguarda, limitadas aos aspectos operacionais da competitividade urbana e marcadas por velhas
preocupaes com a consolidao da democracia local. Este trabalho examinaa cidade latinoamericana luz do debate sobre o re-escalamento como produto da globalizao, ao mesmo
tempo em que explora a contribuio representada por dito debate para a compreenso das estratgias de desenvolvimento urbano. Neste sentido, analisa-se a experincia de algumas cidades colombianas, com nfase especial para o tema da relao com o Estado nacional e as questes que
dizem respeito s polticas de planejamento, s prticas de governo urbano e reconstruo urbanstica. Pretende-se tambm, aqui, contribuir com algumas idias que sirvam elaborao de
uma agenda de investigao para a Amrica Latina.
PA
L A V R A S - C H A V E Globalizao; re-escalamento geogrfico; neoliberalismo; desenvolvimento urbano; Amrica Latina.
INTRODUO
O fenmeno da globalizao ocupa uma boa parte do esforo despendido pelas cincias sociais no seu intento de compreender as caractersticas e dinmicas da vida contempornea. Por sua prpria natureza, a globalizao tem um interesse especial para a cincia geogrfica, e no presente estudo se destaca sua influncia para a discusso da questo da escala.
Pode-se argumentar, em linhas gerais, que a globalizao est mudando abruptamente a organizao escalar herdada da poca moderna, construda sobre uma hierarquia de escalas que
se articulava em torno da escala nacional. Este movimento se d tanto para cima, com os
blocos de livre comrcio nos nveis continental e global, como para baixo, no mbito das regies, cidades e localidades. A partir deste esquema, tem-se afirmado que o processo de globalizao implicou a preeminncia da escala supranacional (blocos econmicos, acordos
globais) e o ressurgimento da escala local (regional, urbana), ficando a escala propriamente
nacional relegada a uma posio secundria como locus de poder e princpio de organizao
da vida econmica e social. Em outras palavras, a globalizao ressalta as escalas tanto global
como local, em um processo de glocalizao (Swyngedouw, 1997; Borja e Castells, 1998).
A
1 O termo re-escalamento
tema central do presente
artigo - refere-se reconfigurao da importncia
relativa e das relaes funcionais entre direrentes escalas geogrficas, a partir
do processo de globalizao. Desta forma, entendese que o global no simplesmente uma nova escala
mundial superior que se
soma s relaes espaciais
existentes, mas uma escala
que afeta e recoloca o significado e as relaes entre
todas as escalas anteriores,
tais como o local, o urbano,
o nacional, os bloco e os imprios.
G L O B A L I Z A O
L I B E R A L
Ora, o debate sobre o re-escalamento1 tem avanado principalmente entre gegrafos e outros cientistas sociais europeus e norte-americanos, situados, tanto em um
caso como no outro, nos centros mais dinmicos desse processo, e cada qual com suas
referncias especficas. No caso europeu, a paulatina consolidao da Unio Europia
implicou a cesso poltica de amplos poderes nacionais, de tal forma que hoje em dia
a Unio Europia conta, entre outros, com Parlamento, instituies de governo, moeda e passaporte prprios. Em conseqncia, a escala europia afeta uma enorme gama
de atividades, desde a organizao econmica at as prticas da vida cotidiana, a que
se pode acrescentar o prprio contexto institucional e de trabalho dos pesquisadores
acadmicos. Na Amrica do Norte, no obstante a integrao comercial em nvel continental, o fenmeno ainda de maior impacto a hegemonia dos Estados Unidos e o
novo imperialismo impulsionado por sucessivos governos com vistas a um novo sculo norte-americano (Harvey, 2003; Hardt e Negri, 2001). O que neste caso se torna
evidente , mais propriamente, a subverso da ordem internacional herdada e o surgimento de novas formas de imposio da vontade imperial aos Estados nacionais nas
condies proporcionadas pela globalizao. Em ambos os casos, contudo, tanto na
Europa como na Amrica do Norte, as cidades e regies tambm emergem com uma
importncia renovada.
Tanto na realidade geopoltica como no debate acadmico, poder-se-ia dizer que a
Amrica Latina ficou um tanto marginalizada no que se refere questo da escala. Ao longo das duas ltimas dcadas do sculo passado, enquanto o desenvolvimento econmico
e o surgimento de novos atores globais apontavam para o Oriente e a sia, os pases sulamericanos estavam saindo de um perodo devastador caracterizado por guerras civis, governos militares e estagnao econmica. Os novos regimes democrticos, dos mais variados tipos e, em muitos casos, bastante frgeis politicamente, ficaram merc dos ditames
das agncias multilaterais do desenvolvimento neoliberal. Em tais condies, a integrao
econmica foi difcil e os acordos comerciais entre pases evidenciaram-se frgeis e instveis. Quanto escala urbana, atribua-se cidade, durante uma boa parte desse perodo
e at certo ponto ainda hoje, um significado mais propriamente poltico, no sentido de se
constituir mais em espao chave para a consolidao da democracia participativa do que
como unidade econmica.
No obstante, juntamente com esta preocupao poltica com a democracia surgiram inevitavelmente novas estratgias econmicas das cidades, uma vez que os diferentes
pases, por caminhos os mais variados, se integraram plenamente globalizao. Um tanto tardiamente as cidades latino-americanas viram-se obrigadas a adotar transformaes
que respondessem aos desafios da globalizao, mas em condies endgenas muito diferentes das verificadas nas cidades dos pases desenvolvidos. Ainda que as estratgias adotadas pelas cidades latino-americanas no tenham recebido a mesma ateno acadmica
que no caso das cidades europias e norte-americanas, poder-se-ia dizer, grosso modo, que
seguiram o padro preestabelecido de competitividade urbana posto em prtica em outras latitudes. O objetivo do presente trabalho traar um esboo do debate sobre o reescalamento e interrogar sobre a sua pertinncia para a compreenso da heterognea e
mutvel situao que caracteriza a Amrica Latina. luz deste debate sero comentadas
as estratgias adotadas pelas quatro cidades colombianas mais importantes, destacando-se
os temas do papel do Estado nacional, as polticas de planejamento, a governana urbana e a reconstruo urbanstica.
10
P E T E R
C H A R L E S
B R A N D
CONTORNOS DO DEBATE ACADMICO SOBRE

A QUESTO DA ESCALA
A globalizao um termo que rene mltiplos contedos e que tem sido amplamente utilizado, tanto nas cincias sociais como nos meios de comunicao, com o intuito de
captar e explicar o sentido e a direo de inmeras dimenses da vida contempornea. Como observa Brenner (2004), a essncia indubitvel da globalizao geogrfica, no sentido da mundializao dos processos e dinmicas de mudana econmica, poltica e social,
tendo como conseqncia a introduo de noes geogrficas em muitas reas das cincias
sociais. O especial interesse deste trabalho consiste na globalizao como reformulao da
questo de escala, na medida em que a escala global deixa de ser vista como um fenmeno novo para ser encarada como algo mais amplo, profundo e determinante do que at ento o fora, e atentando-se para sua relao com as outras escalas de organizao da vida,
tais como as representadas pelo plano nacional e principalmente o urbano.
Ademais, depois de utilizada durante trs dcadas, tem-se argumentado haver recentemente certo esgotamento ou insuficincia da noo de globalizao, com a crescente
adoo, nos estudos urbano-regionais, do conceito de neoliberalismo e do termo neoliberalizao para se referir sua concretizao em espaos e lugares diferentes. Pretendese entender por neoliberalizao no somente as novas interaes multiescalares da globalizao, mas tambm as foras que a regem e impulsionam, bem como os efeitos polticos,
organizacionais e individuais nela implicados.
Descries do neoliberalismo so j suficientemente comuns, tornando desnecessria
sua explanao sistemtica neste trabalho. O termo refere-se ideologia de uma nova etapa
de acumulao capitalista (Moncayo, 2003), baseada na crena de que os mercados abertos, competitivos e desregulados, livres de toda forma de interferncia estatal, constituem o
mecanismo timo para o desenvolvimento econmico (Brenner, 2004), descrito por Bourdieu (1998) como uma utopia de explorao sem limites, e por Harvey (2005) como acumulao por meio da despossesso. A noo de neoliberalismo no se limita a processos
puramente econmicos, mas sua concretizao se d atravs de polticas do Estado e de novas formas de regulao econmica e social. Como observa Sparke (2006: 357):
A lo largo de las ciencias sociales la N en maysculas del Neoliberalismo se ha convertido en
un paraguas cada vez ms omnipresente para denominar las diversas ideologas, polticas y prcticas
asociadas con la liberalizacin de los mercados y la expansin de las prcticas empresariales y relaciones de poder capitalista en esferas completamente nuevas de la vida social, poltica y biofsica. Desde
el libre comercio, la privatizacin y la desregulacin financiera a la austeridad fiscal, la reforma del
bienestar y prcticas punitivas de control social (policing); a la imposicin de ajustes estructurales; a
la expansin de modelos empresariales de identidad y las acciones de las instituciones de innovacin
cientfico, educativa y de entretenimiento; numerosos autores estn asignando al neoliberalismo
una increble diversidad y exigente conjunto de responsabilidades explicativas. Por cierto, se emplea
tan ampliamente hoy da que se lo encuentra aplicado a una gama de fenmenos sociales, polticos y
econmicos an ms amplia que en el caso de globalizacin misma (traduo do ingls pelo autor).2
GLOBALIZAO, ESTADO NACIONAL E RE-ESCALAMENTO

No obstante as mltiplas maneiras de enfocar e entender a globalizao, um tema
constante tem sido o significado deste fenmeno para os Estados nacionais, os quais,
11
2 Ao longo do desenvolvimento das Cincias Sociais,

o N maisculo de Neoliberalismo converteu-se numa
espcie de guarda-chuva cada vez mais onipresente
para denominar as diversas
ideologias, polticas e prticas associadas liberalizao dos mercados e
expanso das prticas empresariais e relacionais de
poder capitalista em esferas
completamente novas da vida social, poltica e biofsica. Desde o livre comrcio,
a privatizao e a desregulao financeira at a austeridade fiscal, incluindo a
reforma dos sistemas de
proteo e prticas punitivas de controle social (policing), imposio de ajustes
estruturais, expanso dos
modelos empresariais e as
aes das instituies de
inovao cientfica, educativa e de entretenimento, numerosos autores tm atribudo ao neoliberalismo
uma incrvel diversidade e
um exigente conjunto de
responsabilidades explicativas. Este conceito hoje
em dia empregado amplamente, sendo aplicado a
uma gama de fenmenos
sociais, polticos e econmicos ainda de forma mais
generalizada do que a
prpria globalizao .
G L O B A L I Z A O
L I B E R A L
primeira vista, se veriam debilitados pela integrao global. Com a desintegrao dos
grandes blocos geopolticos e o desmonte das barreiras protecionistas de pases individuais, produziu-se uma formidvel ampliao e intensificao, atravs das fronteiras nacionais, dos fluxos de bens, capitais, dinheiro, informao, servios, produtos culturais e
pessoas. As corporaes transnacionais, cujas receitas superam com vantagem at mesmo
o oramento nacional de pases medianamente desenvolvidos, determinam a dinmica da
economia mundial e impem seus interesses prprios sobre os governos nacionais. Favorecida pelo desenvolvimento da informtica e das comunicaes, esta globalizao econmica foi promovida por instituies multilaterais como o Banco Mundial, o Fundo Monetrio Internacional e a Organizao Mundial do Comrcio, que constituem novas
instncias supranacionais de poder econmico, em face das quais tm surgido inmeras
organizaes, redes e foros no-governamentais de carter tambm autenticamente global
no que diz respeito aos seus interesses, agendas e atuaes.
Sendo cada vez mais difcil o controle de tais fluxos por parte dos governos nacionais, quer se trate de divisas, capitais, informao, rendas, etc., argumenta-se que a dinmica da globalizao implica uma transferncia de poder para cima. A estreita circunscrio dos territrios nacionais deixa de atuar como principal unidade poltico-geogrfica e
emergem novas formas transnacionais de governo, constituindo uma espcie de governana global exercida por uma ampla variedade de organizaes inter e no-governamentais, representativas de uma grande diversidade de interesses (Held e McGrew, 2002).
Quais as conseqncias deste processo para o papel e o significado dos Estados nacionais? Mansfield (2005) observa que a globalizao, se a aceitamos como um fato passvel de mensurao e observao, adquire um status ontolgico que a coloca em oposio
ao Estado nacional. Implcita a est a idia de que o Estado nacional entra em declnio
na medida em que surgem novos poderes acima, abaixo e ao lado do Estado. Contra esta posio, Mansfield defende, frente questo da escala, uma viso relacional para a qual
os distintos nveis geogrficos de poder se produzem mutuamente, sustentando, com respeito globalizao, que o Estado nacional tem atuado menos como espectador passivo
do que como um ator chave e promotor ativo. Juntamente com a reconsiderao da escala nacional, esta concepo relacional tem sido um aspecto importante no amadurecimento do debate geogrfico sobre a globalizao (Boyer e Hollingsworth, 1997; Harvey,
2000; Jessop, 2000), que vale a pena resumir por constituir o marco conceitual imprescindvel para uma indagao sobre o papel das cidades e a compreenso de suas estratgias de desenvolvimento. Nesta direo, Brenner prope (2004: 8-12) as seguintes consideraes gerais sobre a questo da escala geogrfica:
As escalas geogrficas no so fixas, estticas nem permanentes, e sim produes da histria e dimenses de processos sociais, tais como a produo de capital, a reproduo
social, a regulao estatal e as lutas scio-polticas.
A configurao institucional, a funo, a histria e a dinmica de uma escala particular (local, urbana, regional, nacional, global) tem sentido unicamente em funo de
suas relaes verticais e horizontais com as outras escalas.
A organizao escalar um mosaico de hierarquias sobrepostas e mutuamente imbricadas, uma vez que cada processo social tem sua prpria geografia, que impossibilita a
configurao de uma s pirmide coerente capaz de englobar todas.
Portanto, toda e qualquer configurao escalar no pode ser mais do que uma fixao
temporal, uma convenincia provisoriamente circunscrita pelas atividades polticas,
econmicas e culturais.
12
P E T E R
C H A R L E S
B R A N D
As transformaes escalares no ocorrem mediante a substituio de um esquema

ideal por outro igualmente ajustado s novas circunstncias histricas, mas esta
transformao sempre experimental e condicionada por ajustes escalares herdados, isto , pela dependncia do caminho (path dependency).
O que est dito acima permite compreender a diversificao e complexidade crescente da questo de escala como resultado da globalizao enquanto fenmeno contingente e gerador de conflitos. fora de dvida que a globalizao trouxe consigo a desestabilizao das slidas escalas hierrquicas estabelecidas na poca do ps-guerra, na
medida em que favoreceu a emergncia de um sistema mais policntrico, multiescalar e
polimrfico. Ademais, este processo acarretou no somente a redistribuio de funes estatais entre escalas, mas tambm a transformao qualitativa destas funes em diferentes
escalas no que se refere, por exemplo, ao desenvolvimento econmico e ao bem-estar social (Peck, 2002, citado por Brenner, 2004). Nesta perspectiva, a concepo relacional de
escala serve no apenas para ressaltar a importncia da reconfigurao da relao entre o
Estado nacional e a cidade, reconfigurao esta que no necessariamente se circunscreve
a um reordenamento territorial formal, mas tambm s mltiplas intersees e dependncias (includas as escalas supranacionais) que condicionam qualquer conjunto de iniciativas empreendidas pelas prprias cidades.
Na verso ortodoxa da globalizao, por outro lado, argumenta-se com uma lgica
implacvel e peremptria que indispensvel continuar racionalmente mediante a adoo de polticas congruentes. A estratgia argumentativa segundo a qual s pode haver
um caminho busca minimizar os conflitos de interesse resultantes da globalizao. No
entanto, a lgica espacial abstrata da acumulao capitalista global entra em choque com
as racionalidades concretas das regies e lugares, e com a histria, tradies e configuraes de poder em cada cidade-regio ou localidade particular. Em conseqncia, a globalizao produz conflitos entre os nveis escalares e no interior de cada um deles, isto , entre interesses nacionais, regionais, urbanos e locais, bem como entre faces econmicas,
polticas e sociais em cada nvel.
Pode-se dizer que uma boa parte da investigao sobre temas urbanos na Amrica Latina se volta implicitamente para estes conflitos e contradies, to evidentes nas cidades e
regies de um extremo a outro do continente, freqentemente em oposio aberta globalizao tal como se est desenvolvendo, posicionando-se tambm criticamente diante das
limitaes das polticas de desenvolvimento territorial derivadas da globalizao neoliberal.
O RESSURGIMENTO DA CIDADE-REGIO
O ressurgimento da escala urbano-regional constitui um dos aspectos mais visveis
do processo de globalizao. Nas duas ltimas dcadas, as grandes cidades, cuja importncia econmica e cultural em nada diminuiu ao longo desse perodo, foram palco de
uma transformao arquitetnica e exerceram um papel to preponderante na vida poltica e social, que pareciam se independizar de seus contextos nacionais. Tambm na
Amrica Latina j nos acostumamos aos macro-projetos urbanos, o melhoramento de infra-estruturas, a renovao dos setores histricos, a criao de centros de negcios internacionais, a promoo do turismo, alm da especulao com o espao urbano e do protagonismo dos prefeitos. Embora as cidades latino-americanas apaream com pouca
freqncia nas listas de cidades globais, elas so amplamente mencionadas em listas secundrias representativamente importantes.
13
G L O B A L I Z A O
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O alto perfil da cidade-regio, do ponto de vista tanto arquitetnico e meditico como poltico, econmico e cultural, contribui para reforar a viso da cidade como unidade territorial desvinculada de seu contexto nacional e movida diretamente pelas dinmicas prprias da globalizao. No entanto, as prematuras interpretaes acadmicas deste
tipo foram objeto de questionamento e reviso. Em seus trabalhos mais recentes, a mesma Sassen (2001, 2003), pioneira, nos anos 1990, da noo de cidades globais como centros de articulao no contexto da nova economia global, ressalta o papel exercido pelos
Estados nacionais como facilitadores da articulao da cidade com os circuitos globais.
Com seu interesse pela nova arquitetura organizacional dos articuladores empresariais
da globalizao e a multiplicao dos circuitos globais especializados, como tambm pela
criao de novas intersees e oportunidades de articulao das cidades, a expanso hierrquica lateral e a diversificao das redes interurbanas, Saskia Sassen continua contribuindo de forma valiosa para a compreenso do papel e funcionamento das cidades, objeto de uma renovada preocupao de outros pesquisadores, mais diretamente voltados
para a dimenso poltica da escala, que nos interessa neste artigo.
O tema das implicaes polticas da multiplicao e diversificao dos circuitos globais foi descrito em termos de uma nova economia poltica da escala (Jessop, 1999,
2004). Aqui se ressalta a produo e as relaes entre escalas no s em termos de uma
nova geografia econmica, mas tambm no que diz respeito regulao estatal, reproduo social e s lutas scio-polticas. Como j visto, a globalizao no ocorre de forma
homognea em um plano vazio, mas em interao com territrios historicamente constitudos, o que pe em jogo diversas foras polticas e sociais. Jessop (2004) argumenta que
as complexas dinmicas do re-escalamento implicam no s a identificao de novas
oportunidades econmicas e novos atores, mas tambm a defesa dos interesses existentes
em face dos efeitos freqentemente desagregadores da globalizao. Neste processo essencialmente gerador de conflitos, Jessop (2004: 28) observa que o jogo competitivo sempre
produz, comparativamente, perdedores e ganhadores, tanto no nvel inter-regional como
no interior de cada regio.
Na mesma ordem de idias, Brenner (2003) opina que a cidade-regio, mais do que
simplesmente uma dinamizada unidade territorial, converteu-se em um espao institucional chave no processo de reestruturao do poder do Estado nacional. Brenner recusa-se
a encarar a cidade-regio como uma unidade relativamente autnoma dentro do territrio nacional e descarta, portanto, uma explicao do ressurgimento das cidades que tenha
em conta unicamente a globalizao da economia. Argumenta que o Estado nacional continua exercendo um papel fundamental na formulao, implementao, coordenao e
direcionamento da poltica urbana, dando-se assim uma espcie de descentramento do poder nacional. Segundo Brenner (2003:7): De acordo com este ponto de vista, no est
havendo eroso do poder do Estado nacional, mas sim uma re-articulao deste poder
tanto com as escalas subnacionais como supranacionais.
Os trabalhos tanto de Brenner como de Jessop se situam na escola do desenvolvimento geogrfico desigual, que se inspira no materialismo histrico-geogrfico de Harvey (1985) e Smith (1984), e nas anlises espaciais do processo de acumulao capitalista ps-fordista. O postulado bsico consiste na necessidade de entender a produo
diferencial do espao, bem como a transformao dos locais de sua regulao, que ao
mesmo tempo se constitui por constitutiva de processos econmicos e polticos (Harvey, 1996: 6). O re-escalamento contemporneo, portanto, pode ser entendido simultaneamente como resposta e resultado da reorganizao do capital em escala global, com
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todos os conflitos e incoerncias que este processo implica ao se superpor em territrios

e lugares herdados.
No caso da Amrica Latina, o baixo nvel de industrializao e as caractersticas prprias do processo de urbanizao inibiram a homogeneizao territorial significativa derivada da poltica keynesiana de acumulao, fato que tambm dissimula a produo de novas diferenas geogrficas sob a lgica neoliberal. Talvez por esta razo, os estudos
geogrficos se preocuparam mais com os novos padres de organizao e distribuio do
aparelho produtivo em si, tratando as diferenas geogrficas como algo dado ou pano de
fundo. Em todo caso, depois do longo perodo marcado pela poltica de substituio de
importaes, as conseqncias da globalizao para o desempenho das economias urbanoregionais tm sido um tema importante nos estudos da nova geografia econmica da Amrica Latina. As preocupaes dos estudiosos tm privilegiado a anlise da composio e distribuio nacional das atividades econmicas (por exemplo, Cuervo, 2003; Lotero, 2005;
Cao e Vaca, 2006) e a indagao das possibilidades da agenda neoliberal com base no desenvolvimento de uma plataforma competitiva local atravs da inovao, a aprendizagem,
o desenvolvimento tecnolgico, as instituies e a governana econmica (ver, por exemplo, Helmsing, 2002; Mndez, 2002; Boisier, 2004; Sobrino, 2005; Dabat, 2006).
Em tais circunstncias, as polticas nacionais de desenvolvimento territorial tendem
a dar prioridade quelas cidades e regies que apresentam maiores vantagens e melhores
possibilidades de xito para o investimento pblico. Tambm podem promover ativamente a criao de condies de competitividade em zonas menos desenvolvidas com potencial em setores especficos como servios e turismo, estimular diretamente a conectividade
entre regies e com o exterior, e implementar reformas na organizao poltico-administrativa do Estado. No entanto, a estratgia mais generalizada aquela que induz ou obriga as cidades-regio a adotar suas prprias estratgias de competitividade, por limitadas
que sejam, mediante o melhoramento de fatores bsicos como a infra-estrutura, a educao, a capacitao da fora de trabalho, a promoo de atitudes e iniciativas empresariais
etc., juntamente com incentivos e oportunidades para a atuao do setor privado por
meio de subsdios, iseno de impostos e privatizaes.
Esta re-atribuio de funes nacionais s cidades-regio constitui um deslocamento geogrfico das responsabilidades polticas. A globalizao neoliberal conduziu desterritorializao da propriedade e do controle do aparelho produtivo, infra-estrutura e servios pblicos, concentrao da renda e da riqueza, ao descumprimento crnico das
promessas de elevao geral da qualidade de vida e crescente desigualdade espacial e aumento das tenses sociais. Persistem, portanto, fortes contradies entre a reestruturao
do espao urbano em funo do capital e os seus efeitos distributivos negativos. Isto vem
a ser um desafio agudo para os governos locais, descrito por Brenner (2004) em termos
da necessidade de empreender uma estratgia permanente de administrao de crises,
tipicamente voltada para problemas de pobreza extrema e excluso, e implicando partnerships, isto , parcerias e novas acomodaes entre o Estado, o setor privado e organizaes
da sociedade civil, para compensar o desmonte das instituies e programas de assistncia do Estado do bem-estar.
A avaliao geral precedente refere-se especialmente Europa e Amrica do Norte,
cabendo fazer, com relao Amrica Latina, duas observaes importantes. Em primeiro lugar, a reorganizao territorial do Estado nacional, no caso latino-americano, ocorreu tipicamente antes do pleno impacto da globalizao. Reorganizaes importantes se
deram em resposta ao processo de rpido crescimento urbano dos anos 1960 e 70, e duR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 0 , N . 1 / M A I O 2 0 0 8
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rante ou imediatamente aps os regimes militares e conflitos armados dos anos 1980. Este fato, juntamente com o baixo nvel de integrao econmica e poltica dos pases latino-americanos no perodo que se seguiu, inibiu a formulao e implementao de reformas na organizao poltico-administrativa do Estado nacional que respondessem
dinmica especfica da globalizao.
Em segundo lugar, a noo da administrao de crises adquire um sentido particular nas cidades latino-americanas. Enquanto as crises que tiveram lugar nas cidades europias e norte-americanas surgiram logo aps um perodo de crescimento estvel, altos
nveis de emprego, reduo das desigualdades sociais e um aparelho pblico de bem-estar
mais ou menos slido para amortecer seus piores efeitos, na Amrica Latina as crises urbanas neoliberais produziram-se em circunstncias de reduzido desenvolvimento industrial, altos nveis de desigualdade preexistentes, sistemas de seguridade social de baixa cobertura e com vastos setores da populao urbana sobrevivendo na informalidade. Em
outras palavras, somavam-se novas crises s j acumuladas, agravadas ocasionalmente pelos preocupantes nveis de violncia e a presena de economias ilegais e organizaes polticas paraestatais.
O NEOLIBERALISMO: A GLOBALIZAO CAPITALISTA COMO PROJETO DE CLASSE DAS ELITES
precisamente a dimenso scio-poltica da globalizao e suas prticas de regulao
em diferentes escalas geogrficas que levaram crescente utilizao do conceito de neoliberalismo, ou melhor, neoliberalizaes (Castree, 2006) para a compreenso das especificidades espaciais e territoriais da globalizao. A este respeito, um detalhe no menos significante o fato de que a globalizao constitui uma vitria do capitalismo. Durante a maior
parte do sculo passado e at meados dos anos 1980, era perfeitamente admissvel postular uma globalizao socialista. Mas enquanto os aparelhos burocrticos do bloco sovitico
iam-se derruindo na prpria crise, comparvel crise de acumulao do modelo fordista
do regime capitalista, este ltimo encontrou uma sada que, ao mesmo tempo, promoveu
a globalizao e dela ficou dependente. Esta soluo consistiu no crescimento baseado na
superao das fronteiras polticas, barreiras econmicas e obstculos culturais em escala
mundial. Ou seja, nascia o projeto neoliberal, entendido como ideologia, estratgia poltica e tecnologia de governo para facilitar a expanso do mercado e da empresa privada.
Muitas anlises do neoliberalismo tm enfatizado seu carter de poltica econmica,
contribuindo, com isto, para dissimular seu carter histrico e classista. Embora se tenha
reconhecido a importncia de novas prticas de re-regulao estatal em mltiplos aspectos da vida econmica e social (Brenner e Theodore, 2002), bem como as amplas evidncias empricas dos custos sociais e ambientais, o neoliberalismo se apresenta com certa facilidade como uma evoluo natural do capitalismo como modo de produo, na qual a
produo de desigualdades sociais e diferenas geogrficas considerada uma dificuldade
acidental e transitria.
Em contrapartida, Harvey (2005), por exemplo, argumenta que o longo processo de
neoliberalizao foi um projeto para restaurar o poder poltico e econmico das elites e
das classes dominantes, ameaado pela crise de acumulao dos anos 1970. O projeto
neoliberal, sustenta Harvey, deve ser entendido no simplesmente como um projeto utpico para a realizao de uma perspectiva terica de reorganizao do capitalismo internacional que, hipoteticamente, beneficiaria a todo o mundo com o crescimento econmico. Ele deve ser visto, ao contrrio, como um projeto destinado a restabelecer e
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concentrar o poder econmico e poltico cedido pelas elites no perodo do Estado keynesiano do bem-estar e que, em razo da crise de acumulao, se achava em situao de extremo perigo. Os efeitos reais do neoliberalismo em termos de concentrao de renda e
agravamento das desigualdades sociais so amplamente reconhecidos, mas tendem a receber menos ateno nas anlises polticas sobre a cidade.
No plano urbano, numerosos estudos tm sido dedicados descrio da espacializao deste fenmeno. A concentrao de renda nos setores econmicos e sociais articulados com a globalizao resultou em agravamento das disparidades no mercado do solo,
fragmentao urbana, segregao socioespacial, implantao de ilhas e arquiplagos
urbansticos para a expanso dos servios financeiros, tecnolgicos e dos negcios internacionais, condomnios residenciais fechados, mega-projetos infra-estruturais para atender s empresas multinacionais e elites locais, abandono e degradao do habitat das classes populares etc. Tudo isto constituiu, sem dvida, um eixo principal da recente geografia
urbana da globalizao na Amrica Latina, tal como a metropolizao (Prvot, Schapira, 2002; Prez, 2006), as transformaes da estrutura urbana (Janoschka, 2002; Azcar
e Henrquez, 2003), os padres de segregao (Rodrguez, 2004; Hidalgo, 2004), as desigualdades scio-territoriais (Cariola e Lacabanca, 2001; Rodrguez e Sugranyes, 2004),
os espaos exclusivos das elites (Cohen, 2005; lvarez-Rivadulla, 2006) e as condies de
vida (Da Silva, 2003). At que ponto tais fenmenos so produto direto da globalizao
ou o resultado de tendncias histricas endgenas um tema de debate (De Mattos,
2002), cuja clarificao dificultada pelas semelhanas estruturais dos padres socioespaciais anteriores plena insero das cidades na globalizao.
No entanto, entendida como projeto poltico das elites, a neoliberalizao na
Amrica Latina tem outras conotaes na escala urbana talvez menos estudadas. Poderamos citar, entre outras, a teoria neoliberal como discurso legitimador, sua mobilizao mediante a tomada dos centros estratgicos de planejamento urbano, o papel dos
meios de comunicao, as diversas formas de uso da violncia e da represso como mecanismo de imposio do projeto neoliberal em escala urbana, o autoritarismo, etc. Enquanto temas como o papel das agncias internacionais, o conflito, a governana e as
prticas participativas passam superfialmente pela questo do poder, so mais escassos
os estudos que a encaram abertamente (ver, por exemplo, Restrepo, 2002; Davis, 2006)
ou que tenham resultado em estudos empricos e reflexes tericas equivalentes, por
exemplo, a teoria dos regimes urbanos elaborada em relao urbanizao neoliberal
nos Estados Unidos.
possvel que as preocupaes especficas da Amrica Latina tenham levado a subestimar estes temas no nvel urbano. Com as esperanas voltadas para a consolidao da democracia participativa e seus mecanismos institucionais formais, possvel que os estudos
urbanos tenham se descuidado da reconfigurao das classes e da promoo dos interesses
das elites (favorecidas pela desordem e o declnio dos partidos polticos tradicionais), das
alianas entre setores scio-econmicos, do efeito da poltica de privatizao, da apario
de novos atores tanto pblicos como privados no cenrio da poltica urbana, do redirecionamento do investimento pblico no interesse do grande capital nacional e estrangeiro, das
polticas fiscais municipais, etc. Ademais, muitos dos fenmenos espaciais associados com
a globalizao nas cidades do mundo desenvolvido, tais como a informalidade, a pobreza,
a marginalizao e as migraes, j existiam nos anos 1980 em forma endgena, freqentemente mesclados com a existncia de economias ilegais, a corrupo e a presena de aparelhos paraestatais.
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Em todo caso, poder-se-ia dizer que ainda est por se elaborar uma anlise poltica
sistemtica deste tipo voltada para a cidade latino-americana. Existe uma tradio de estudos poltico-urbanos (sobre a configurao dos partidos, o caciquismo, o clientelismo como mecanismo de poder, os movimentos sociais e a violncia, por exemplo) suficientemente forte para que se possa efetuar esta atualizao no contexto da globalizao neoliberal.
Neste sentido, um tema importante tem a ver com a reconfigurao das prprias elites.
certo que, na Amrica Latina, os caciques polticos regionais, as lideranas surgidas com a
indstria tradicional e a propriedade da terra se mesclaram e cederam terreno a outros grupos elitistas menos visveis e menos comprometidos territorialmente. A representao poltica de seus interesses , hoje em dia, menos personalizada e mais tecnocrtica, concretizando-se atravs de organizaes corporativas capazes de articular e mobilizar os interesses
das empresas multinacionais, a indstria local moderna e o setor financeiro, etc., em processos mais complexos de transformao urbana. Esta tecnocratizao do poder das elites
contribui no somente para a orientao tcnica da poltica urbana em funo dos seus
prprios interesses de competitividade, mas tambm implica e requer, na chefia da administrao municipal, um novo tipo de lder poltico urbano, ao mesmo tempo global e
local, culto e popular, democrata e audaz, enfim, uma espcie de mago capaz
de assumir a difcil gesto das contradies da cidade em tempos de neoliberalismo.
MATERIALIDADES E SUBJETIVIDADES
Por ltimo, convm abordar no somente o tema dos processos e efeitos materiais e
espaciais da globalizao neoliberal em escala urbana, como tambm a interrogao suscitada pelo fato de ter sido possvel ir to longe na execuo de tal projeto, apesar dos conflitos polticos e custos sociais que implica. Harvey (2005) coloca o problema em termos
da construo do consentimento, com uma anlise que se desenvolve sobretudo em escala nacional. Reconhece que em pases como o Chile, o projeto neoliberal se realizou de
maneira rpida e brutal mediante um golpe de Estado orquestrado pelos Estados Unidos
e levado a cabo pelo ditador Pinochet. Entretanto, argumenta Harvey, na grande maioria
dos casos a neoliberalizao se realizou de maneira gradual e mediante mecanismos democrticos. indubitvel que, na Amrica Latina e outras regies, o papel coercitivo das
instituies financeiras, como o FMI, e a imposio de polticas de ajuste estrutural freqentemente se impuseram vontade democrtica nacional.
Nas profundas anlises em que estuda detalhadamente os casos dos Estados Unidos
e do Reino Unido, Harvey no negligencia a escala urbana. No caso norte-americano,
destaca a maneira pela qual a crise fiscal da cidade de Nova York, em meados dos anos
1970, deu a oportunidade para se entregar a administrao da cidade aos bancos privados, desregular o mercado imobilirio, desativar a fora de trabalho organizada, desfalcar
os servios sociais, transformar o emprego em uma responsabilidade individual, criminalizar condutas anti-sociais, etc., numa espcie de iniciativa prototpica de concretizao
do projeto neoliberal em escala nacional. O caso de Londres foi diferente, pois ali o projeto neoliberal dependia do desmonte de um aparelho estatal de bem-estar muito mais
amplo, apresentando-se a escala urbana menos como portadora dos novos horizontes neoliberais do que como um espao onde se exerciam velhos hbitos. Mesmo assim, na escala urbana, o projeto neoliberal conduziu dissoluo da autoridade metropolitana (bastio do poder intervencionista estatal), intensificao do controle da cidade por parte do
governo nacional, extenso da influncia do centro financeiro internacional, flexibili18
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zao e ocasionalmente ao desmonte total do sistema de planejamento urbano, privatizao da infra-estrutura e da habitao pblica, etc. Estes casos evidenciam a tomada de
controle das cidades por parte do governo central e a simultnea entrega aos interesses e
organizaes capitalistas.
As anlises de Harvey voltam-se principalmente para os mecanismos polticos de redistribuio do poder, mas tambm do nfase interao existente entre o avano deste
processo e o apelo a valores culturais nacionais como liberdade, responsabilidade, oportunidade, justia, sentimento religioso, etc, modificando o seu sentido prtico em situaes de mudana social radical. Na Amrica Latina, sem dvida, tem sido mais difcil
concretizar esta articulao, o que se reflete na instabilidade poltica, na violncia e na
oposio aberta globalizao neoliberal.
O processo de neoliberalizao, evidentemente, mais do que uma simples questo de
ideologia e de teoria econmica, tambm tem a ver com a transformao das relaes sociais, a experincia cotidiana, a formao de subjetividades e a criao de identidades. A
construo do consentimento foi facilitada, sem dvida, pela desconfigurao das instituies do Estado e organizaes sociais estveis como os partidos tradicionais, os sindicatos e as comunidades. Mas tambm influenciou o discurso neoliberal, enquanto esfera
ideolgica na qual se constri e se mobiliza o sentido comum juntamente com as maneiras aparentemente bvias de entender o mundo, os problemas atuais, as aspiraes e os
caminhos legtimos para alcan-las, os horizontes do futuro e o lugar do indivduo no
novo esquema neoliberal. A partir desta perspectiva, foram analisadas a globalizao (Cameron e Palan, 2004), a cidade empresarial (Jessop, 1999) e muitos outros fenmenos da
neoliberalizao como narrativas.
As opes analticas abertas por tais perspectivas so amplas e no cabe aqui uma
abordagem sistemtica do tema, que se limitar simplesmente indagao geral sobre o
significado da escala urbana como lugar de formao de subjetividades. Se a escala nacional percebida em seu papel de mero facilitador no processo de globalizao e como
entidade abstrata na formao de identidades coletivas e individuais em vrios pases
abriram-se, de fato, amplos debates sobre o que significa ser ingls ou francs, por
exemplo , ao passo que as cidades-regio assumem um papel cada vez mais predominante porm no necessariamente mais determinante na vida social, seria de se esperar
que as cidades voltassem a ser lugares privilegiados para a formao de subjetividades em
condies de globalizao. Tal situao ofereceria, alm disto, novas possibilidades de
aproveitamento poltico, no que se refere readaptao dos cidados em funo das oportunidades globais e das limitaes locais. A cidade se converteria no lugar privilegiado para se construir a legitimidade governamental, a solidariedade territorial e o cidado submisso, mediante estratgias locais baseadas na reconstruo de noes como cidadania,
direitos e deveres do cidado, formas legtimas de participao, responsabilidade individual, relao com a autoridade, expectativas frente s instituies e a esfera pblica.
AS ESTRATGIAS URBANAS NA COLMBIA:

CONTRIBUIO A UMA REVISO CRTICA
Na parte anterior deste trabalho, foi esboado o debate sobre o re-escalamento e
assinalados alguns pontos de maior relevncia para o entendimento das polticas e prticas do governo local. Nesta seo, pretende-se explorar a pertinncia dos argumentos deR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 0 , N . 1 / M A I O 2 0 0 8
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rivados das propostas gerais do re-escalamento, com referncia experincia das grandes cidades colombianas. Na anlise a seguir destacam-se os seguintes aspectos:
A relao entre as escalas urbana e nacional: a orientao nacional das polticas de competitividade, as iniciativas urbanas perante a globalizao, a incidncia da distribuio
territorial do poder poltico, as configuraes e relaes institucionais, as culturas locais perante o empreendimento, etc.
A concentrao do poder e o papel das elites urbano-regionais: a reconfigurao do poder urbano, a composio e o papel das elites, as estratgias adotadas para impor e legitimar os interesses de classe, a orientao do investimento pblico, suas implicaes
em termos de eqidade socioespacial, a noo de cidadania, etc.
As polticas urbanas como administrao de crises: formas simblicas de criar novos
sentidos de unidade e coerncia territorial, a renovao urbana, a arquitetura e a infraestrutura, o espao pblico, a cidade como espetculo e cenrio de atos culturais, a ordem pblica e o exerccio da autoridade, etc.
Uma reviso crtica dentro desta ordem de idias atua como contrapeso fetichizao da cidade no processo de globalizao. Criou-se a impresso de que o futuro das cidades depende somente delas, de sua capacidade endgena de transformao, inovao e
liderana. Ainda que esta fetichizao da cidade seja uma caracterstica geral da globalizao, na Colmbia ela foi acentuada pelo forte sentido regionalista que existe no pas, juntamente com o processo extraordinrio de reconstruo de imagens e imaginrios urbanos, especialmente nas cidades de Bogot e Medelln, ao lado de casos igualmente
notrios, mas opostos, de degradao de cidades grandes como Cali e Barranquilla atravs de crises profundas e prolongadas. A apario de um tipo de lder poltico frente da
administrao das cidades (prefeitos independentes, inovadores e carismticos na sua forma de governar) tambm reforou a sensao de uma autonomia funcionalista das cidades perante a globalizao, na qual se descartam as trajetrias urbanas, os condicionamentos culturais e as articulaes nacionais e internacionais como fatores significativos.
AS BASES PRINCIPAIS DA POLTICA URBANA NA COLMBIA
Em contraste com pases como Chile, Mxico, Brasil e Argentina, a plena insero
da Colmbia nos circuitos da globalizao e a adoo de polticas neoliberais tiveram incio tardiamente, no incio da dcada de 1990. Embora seja certo que a indstria manufatureira tradicional teve problemas na dcada anterior, o pas manteve algumas medidas
protecionistas e evitou as grandes crises econmicas e a hiperinflao que tanto afetou a
outros pases da regio. Por sua vez, certa estabilidade fiscal e monetria permitiu que a
Colmbia chegasse a acordos menos rgidos com o FMI e os bancos internacionais. Somente a partir do governo de Csar Gaviria (1990-1994) foi empreendida com seriedade
a poltica de abertura econmica. Ainda assim, o processo foi gradual, e no houve uma
onda massiva de privatizaes nem mudanas radicais na organizao institucional do Estado, fenmeno que somente se verificaria no comeo do novo sculo.
O que houve na Colmbia foi, mais propriamente, uma crise de ordem poltica, estreitamente associada com o problema do narcotrfico: a penetrao das mfias em todas
as instncias polticas, econmicas e civis, o estabelecimento de controles territoriais e
aparelhos paraestatais nos bairros populares e o aprofundamento de uma situao crnica de violncia. Tamanha foi a gravidade, que em 1990 se convocou uma assemblia constituinte numa tentativa de salvaguardar as estruturas polticas e institucionais. Entre ou20
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tras coisas, a nova Constituio Poltica de 1991 aprofundou o processo de descentralizao que havia se iniciado nos anos 1980, outorgando aos municpios uma boa dose de autonomia e uma extensa participao no oramento nacional, e ampliando consideravelmente os mecanismos de participao cidad nos assuntos locais.
Contra este pano de fundo se desenvolvia a poltica nacional de competitividade urbana, que no teve maior relevncia at meados dos anos 1990. Desde finais dos anos
1980, o governo nacional havia comeado a impulsionar a criao de um quadro normativo e institucional destinado a modernizar a economia mediante mecanismos concebidos
para acelerar e ampliar a abertura econmica, o comrcio exterior, o investimento estrangeiro direto, o mercado de capitais e o mercado de trabalho nacional. Tambm neste perodo, o setor privado deu incio a uma srie de estudos prospectivos relacionados com a
insero da Colmbia na economia global, sob a coordenao das Cmaras de Comrcio
das grandes cidades. Entretanto, a dimenso territorial ficou relativamente esquecida. Esta situao foi remediada com a realizao, entre 1995 e 1998, de uma srie de estudos
sobre a competitividade nacional e das grandes cidades, contratados pela firma norteamericana Monitor, de Michael Porter. Adicionalmente, o governo nacional instituiu, em
1995, a poltica nacional urbana denominada Cidades e Cidadania, que se apropriou das
idias em circulao naquele momento sobre o papel da cidade como a fora motriz do
desenvolvimento. A ltima iniciativa estratgica foi a formulao, em 1999, da Poltica
Nacional para a Produtividade, a Competitividade e as Exportaes, com um forte componente regional representado pelos Planos Estratgicos Exportadores Regionais (PEER),
elaborados pelas cidades sob as diretrizes do Ministrio do Comrcio Exterior, que por
sua vez convocou os Comits Assessores Regionais de Comrcio Exterior (CARCE) para
sua formulao. Controlados efetivamente pelas Cmaras de Comrcio (ver Brand e Prada, 2003), tais comits estavam, em princpio, abertos a todos os setores nas diferentes regies em que houvesse pessoas abertas a paradigmas e idias distintas (leia-se figuras de
inclinao neoliberal).
Os fatos acima foram objeto de estudo, mas so poucas as anlises, entre os estudos
urbano-regionais e de planejamento, que os submetem a um exame crtico rigoroso. O
assunto mais bvio do ponto de vista tcnico diz respeito crescente influncia do setor
privado na formulao da nova gerao de planos de desenvolvimento territoriais inspirada na competitividade, especialmente aqueles de ordem estratgica que definem as linhas tanto discursivas como programticas e de investimento pblico por meio de macro-projetos. Claramente se ps em evidncia a manifestao do novo poder das
associaes do setor privado na direo das cidades. Isto significou o ocaso definitivo dos
caciques polticos tradicionais e lderes civis patriarcais de outrora; a partir desse momento, o empresariado privado comea a operar corporativamente e mobiliza seu poder no
interior do sistema tecnocrtico e participativo de planejamento, fazendo-o em nome da
sobrevivncia das cidades, mas agindo, de fato, em defesa de seus prprios interesses polticos e econmicos nas condies criadas pela globalizao.
Outro tema de interesse est relacionado com as transformaes ocorridas no processo de planejamento. Atos legislativos que datam tambm de meados dos anos 1990 introduziram, entre outras coisas, medidas para separar os programas de governo dos prefeitos e os planos de desenvolvimento territorial, obrigando os primeiros (de 3 ou 4 anos)
a acomodarem-se aos segundos (de prazo mais longo e formulao participativa), e criaram, ao lado de mecanismos de superviso e prestao de contas, instrumentos de interveno no mercado do solo. Tudo isto despertou um inusitado interesse pblico pelo plaR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 0 , N . 1 / M A I O 2 0 0 8
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3 A apresentao das atuais

polticas e projetos de cada
cidade pode ser encontrada
nas respectivas pginas web
oficiais: www.bogota.gov.co;
www.medelln.gov.co;
www.cali.gov.co; e www.
alcaldiabarranquilla.gov.co.
Tambm se pode encontrar informao valiosa em: www.
bogota.comovamos.org e www.
medellin.comovamos.org.
4 A Bogot que Sonhamos.

Informe Monitor/Cmara de
Comrcio de Bogot, 1997,
Resumo executivo.
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nejamento urbano, cujas caractersticas e conseqncias merecem uma maior indagao.

certo que, pelo menos nas grandes e mdias cidades, as expectativas em torno dos novos planos resultaram em uma ampliao da participao cidad, permitindo atrair amplos setores sociais para o discurso da competitividade e obtendo tambm a adeso de setores crticos como as ONGs e as universidades, por meio da atribuio de postos
burocrticos, consultorias e assessorias. Enquanto se impulsionava a modernizao da infra-estrutura (aeroportos, estradas, comunicaes, centros de negcios, etc.), dentro de
um processo heterogneo de privatizaes e concesses tambm dos servios pblicos,
produziram-se situaes crticas em questes como a moradia, o acesso a servios de sade, a crescente precariedade do mercado de trabalho, o aumento da pobreza e a misria.
Isto nos leva ao terceiro ponto, relacionado com a caracterizao das polticas urbanas
como administrao da crise. O Estado neoliberal operou um redirecionamento territorial
das responsabilidades pelo bem-estar econmico e social para os municpios, ao passo que
lhes retirou os instrumentos tradicionais que o asseguravam. Evidentemente, a reconstruo da noo de bem-estar tinha que ser buscada dentro da lgica prpria do neoliberalismo, que inclua o mercado, a inovao, o empreendimento, as responsabilidades individuais etc., e em meio ao empobrecimento da vida material e econmica de amplos setores
da populao e a uma acelerada fragmentao socioespacial. O xito de tal empresa dependia, ento, do reposicionamento da noo urbana de bem-estar no mundo simblico; da
o reiterado discurso sobre a cidade e os direitos e deveres da cidadania, os smbolos arquitetnicos e infra-estruturais, a converso do espao pblico em cenrio de espetculo. Isto
requeria um novo tipo de prefeito, relativamente independente das estruturas partidrias
tradicionais, culto e experimentado em matria de globalizao, e capaz de manejar convincentemente os instrumentos da cultura local. Estes temas sero comentados a seguir,
muito brevemente, tendo como referncia as quatro maiores cidades da Colmbia.3
O CASO DE BOGOT
Capital e principal cidade da Colmbia, com uma populao de aproximadamente
sete milhes de habitantes, Bogot apresentava condies urbansticas lamentveis para
enfrentar os desafios da globalizao. No incio dos anos 1990, Bogot ainda contava com
uma infra-estrutura e equipamentos deficientes, um sistema de transporte catico e apresentava um quadro de degradao fsica e social especialmente acentuada no centro. Em
um comentrio do Informe Monitor l-se que:
O problema fundamental [de Bogot] no est na baixa qualidade de vida, nem em sua
escassa conectividade com a economia global, nem na deficiente capacidade de seus recursos humanos. O problema que impede a cidade de ser competitiva muito mais profundo: Bogot carece de uma viso sobre o que pretende ser e onde quer se posicionar no mundo. Bogot pode solucionar seus problemas de insegurana, reorganizar seu sistema de transporte e suas finanas, mas
se a cidade no consegue visualizar o que deseja ser, seguramente no vencer o desafio de se converter em uma cidade global capaz de oferecer prosperidade a seus cidados e cidads.4
No obstante a tpica fetichizao da cidade e as falcias sociais da competitividade,

este informe de alguma forma acertou em seu diagnstico no que diz respeito crise de
identidade e direo da cidade. A recuperao de Bogot na ltima dcada foi bastante
reconhecida internacionalmente, a partir de um esforo mais ou menos contnuo basea22
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do no saneamento fiscal, no assentamento de uma cultura cidad, nos macro-projetos

infra-estruturais e de equipamentos, e no manejo do espao pblico. Esta transformao
foi impulsionada por uma nova estirpe de prefeitos Antanas Mockus, intelectual e exreitor da Universidade Nacional da Colmbia, e Enrique Pealosa, jovem e entusiasta urbanista pertencente elite de Bogot, que tanto se sente em casa em Nova York como em
Bogot (Dvila e Gilbert, 2001). No entanto, para entender integralmente o ressurgimento de Bogot, haveria que se levar em conta, ainda, a sua posio privilegiada como capital, sua facilidade de acesso s instncias de governo nacional e internacional, o fato de
constituir um elo na internacionalizao da economia e centro financeiro, e as polticas
de segurana implementadas. Ainda assim, cresceram os problemas de pobreza, desigualdade e segregao socioespacial, apenas reconhecidos nos ltimos anos pela administrao
centro-esquerdista de Lucho Garzn.
O CASO DE MEDELLN
Segundo o Informe Monitor para a segunda cidade da Colmbia, cuja populao ultrapassa dois milhes de habitantes:
Medelln uma cidade de economia robusta, com um nvel aceitvel de tomada de riscos,
acesso a capital mais barato, e indstrias de apoio em vrios setores, mas ainda marcada pela ausncia de formao especializada em tecnologia, negcios e inovao que a leve a uma nova fase
de desenvolvimento.5
Sem dvida, Medelln contava com um setor empresarial organizado, capaz de reestruturar-se e influenciar fortemente nas polticas e nos macro-projetos urbanos. Como
Bogot, tambm contava com instituies pblicas de planejamento capazes de materializar o projeto da competitividade. Entretanto, o desafio principal para Medelln nos anos
1980 e 90 foi sair dos altos nveis de violncia que a situaram como a cidade mais violenta do mundo, em boa parte devido aos cartis de narcotrfico estabelecidos na cidade. A
combinao da audcia poltica com a liderana empresarial, a solidariedade regional e a
capacidade de se inserir em redes internacionais com ou sem a interveno do governo
central, permitiram que Medelln enfrentasse com xitos os desafios da globalizao (ver
Franco, 2005). Por outro lado, esta insero nos circuitos globais foi alcanada logo aps
a superao de uma crise social sem precedentes, de tal maneira que os conflitos posteriores, diretamente relacionados com a competitividade neoliberal, pareciam de menor importncia, sendo habilmente monitorados, em primeiro lugar, atravs de uma estratgia
ambiental (Brand, 2005) e, em seguida, por meio de uma verso prpria de cultura cidad, renovao urbana e espetculo. Ainda que nas primeiras etapas tenham sido importantes as lideranas polticas tradicionais, uma vez controlada a crise da ordem pblica, apareceram prefeitos jovens provenientes das universidades e das instituies
vinculadas pesquisa, quer em aliana com as classes polticas tradicionais, quer com base em um bem-sucedido movimento cvico independente.
OS CASOS DE CALI E BARRANQUILLA
A terceira e a quarta cidades do pas, com populao total estimada em trs milhes
de habitantes (dois milhes em Cali e um milho em Barranquilla), se caracterizam pelas
23
5 Construyendo la ventaja
competitiva en Medelln. Informe Monitor/Cmara de
Comrcio de Medelln, 1996.
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dificuldades de insero nos circuitos da globalizao. So casos distintos, que tm em comum a decadncia das elites locais, a corrupo e os conflitos polticos locais. Alm disso, enquanto as cidades de Bogot e Medelln rapidamente solucionaram o problema de
suas finanas pblicas, Cali e Barranquilla entraram, nos anos 1990, em um longo perodo de crises fiscais que, continuando no novo sculo, limitaram ainda mais qualquer
tentativa de competitividade. No caso de Cali, a emergncia dos novos cartis do narcotrfico em plena abertura econmica teve efeitos nefastos que minaram a economia, marginalizaram as classes polticas tradicionais e arruinaram as anteriormente slidas instituies pblicas. J em Barranquilla, como principal porto colombiano na costa caribenha,
teria sido possvel esperar uma dinamizao da economia a partir da globalizao, mas esta nunca se materializou. Seria uma simplificao abusiva atribuir o fato s administraes populares eleitas nos anos 1990 (ver Senz e Rodrguez, 1999), pois a empresa privada j controlava o porto e os servios pblicos, e o governo central interveio cada vez
mais nos assuntos internos da cidade. Tanto no caso de Barranquilla como no de Cali,
cabe se perguntar, entre outras consideraes, sobre o papel das culturas regionais nas esferas poltica e empresarial dos setores tradicionais das economias urbanas (menos abertos que em Bogot e Medelln), sobre as trajetrias urbanas, sobre o posicionamento de
cada cidade com relao aos governos centrais, sobre os efeitos de novos grupos ilegais associados ao narcotrfico e, mais recentemente, sobre o para-militarismo.
Nesta breve discusso da experincia das quatro principais cidades da Colmbia
chamamos a ateno, ainda que muito esquematicamente, para a presena das mltiplas
intersees da globalizao em termos de dinmica e regulao multiescalar da vida econmica, poltica e social. Frente tendncia geral da fetichizao da cidade, notam-se alguns fatores supra-urbanos que matizam o significado desta escala espacial. O caso colombiano parece indicar o papel reduzido da escala nacional, embora anlises mais
sistemticas venham a considerar de forma mais detalhada sua funo reguladora em relao s condies de operao da empresa privada e o mercado de trabalho. Alguns dos
fatores que mais sobressaem em escala urbana so o papel das elites locais e a capacidade gerencial dos novos lderes polticos locais. Afinal, se a globalizao neoliberal um
projeto das elites, a adequada configurao destas no plano urbano-regional e a presena de prefeitos simultaneamente globais e enraizados na cultura regional em sua formao seriam apenas uma condio lgica do xito da glocalizao em um lugar concreto e determinado. H de se lembrar tambm que a insero global e a busca da
competitividade urbana se desenvolvem com o problema, especialmente agudo na Amrica Latina, da pobreza e da desigualdade socioespacial. Conseqentemente, a administrao da crise urbana implica o sempre delicado balano entre as condies materiais
e as formas simblicas do bem-estar das populaes urbanas, a aplicao de novas tecnologias de governo e o uso da represso.
COMENTRIOS FINAIS
O objetivo deste trabalho foi o de revisar a questo do re-escalamento e indagar
sua pertinncia e possveis contribuies para a anlise das estratgias de desenvolvimento urbano. De um modo geral, tanto na Colmbia como na Amrica Latina em geral este tema tem relativamente recebido pouca ateno. Tentou-se demonstrar aqui que
possvel contribuir com elementos teis para reestimular a anlise do Estado e o estu24
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do das polticas urbanas, particularmente quanto a diferentes variaes de escala relativas ao desenvolvimento urbano, ao desmascaramento do carter elitista das polticas de
competitividade e s formas de legitimao dos governos locais na administrao da crise urbana.
Esta aproximao limitou-se a algumas observaes gerais, s quais se acrescentou alguma explorao preliminar do caso da Colmbia e suas cidades principais. Nota-se que
a experincia da Amrica Latina foi extremamente diferente no que diz respeito ao modo
e ritmo de insero na globalizao neoliberal. Desde o caso do Chile e as demais ditaduras do Cone Sul, passando pela integrao do Mxico, cuja particularidade est na sua situao fronteiria com os Estados Unidos, os radicalismos dos pases do Pacto Andino e
as sadas divergentes da Amrica Central, existem diferenas, dependncias e experincias
muito heterogneas, tanto dentro de cada sub-regio como entre elas. Por outro lado, no
novo milnio surgiram resistncias nacionais globalizao neoliberal, assim como inovaes significativas na administrao progressista da crise urbana. Entretanto, no se
consolidou ainda um projeto latino-americano de integrao econmica, e o futuro das
cidades se debate entre correntes multiescalares complexas e indeterminadas.
A democracia formal continua sendo uma preocupao compreensvel de muitos estudos urbano-regionais, em meio ao que aparenta ser uma organizao territorial do Estado relativamente estvel. Entretanto, a tese do re-escalamento consiste no somente
na re-calibrao das relaes entre o Estado nacional e as instncias locais, como esta
re-calibrao se relaciona com a reconfigurao das mltiplas escalas e formas de regulao nas condies da globalizao neoliberal, fenmeno que se verifica independente de
o arcabouo poltico-administrativo nacional ter que passar por reformas territoriais. Isto
significa a oportunidade de abordar em um novo contexto tambm os temas da descentralizao e participao cidad, assim como as crescentes preocupaes com a desigualdade socioespacial e a fragmentao urbana.
Finalmente, embora seja certo que a globalizao impe uma agenda de competitividade nica em seu carter estrutural, tambm obriga que cada cidade elabore sua estratgia prpria de articulao com os circuitos globais e administre sua crise interna particular. No caso da Amrica Latina, a ausncia de uma escala continental intitucionalizada,
comparvel com a Unio Europia ou o NAFTA, por exemplo, acentua o papel que devem
assumir as administraes urbanas. Entretanto, isto no quer dizer que estas atuem sem
restries nem condicionamentos. Os governos nacionais continuam cumprindo um papel fundamental de intermediao entre a escala urbana e os mercados internacionais, os
organismos financeiros da globalizao e as agncias multilaterais de desenvolvimento.
Por outro lado, as tradicionais polticas regionais e as trajetrias urbanas tambm condicionam a capacidade de atuao das cidades, e disso decorre a importncia de um novo
tipo de lder poltico urbano, capaz de manejar a complexidade destas mltiplas interseces da globalizao que se produzem na escala urbana. A investigao comparativa seria
um caminho vivel para explorar este fenmeno em profundidade.
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25
Peter Charles Brand

professor da Escola de Planejamento Urbano-Regional,
Faculdade de Arquitetura,
Universidade Nacional da
Colmbia (Medelln). E-mail:
pbrand@une.net.co
Artigo recebido em outubro
de 2008 e aprovado para
publicao em janeiro de
2009.
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B S T R A C T An integral part of the globalization process has been the resurgence of

the city-region as a key geographical unit for economic development, with the consequent birth
of a new period of urban transformation. The reorganization of the global economy and the
global redistribution of industry required the restructuring of urban economies, infrastructures
and images, as well as new forms of urban governance. This process, which began in the
United States and Western Europe in the early 80s, took a decade or so to have a significant
effect on Latin America cities. While urban policy has since consolidated considerably in this
sense in Latin America, academic research and theoretical reflection has somewhat lagged
behind, frequently circumscribed by analytic and interpretative frameworks imported from
outside the Latin American context, limited to operative aspects of urban competitiveness or
dominated by regional concerns over local democracy. This paper examines the Latin American
city in the light of the theoretical debate on the reconfiguration of scalar hierarchies and
interrelations produced by globalization. It then goes on to review the recent experience of some
Colombian cities, with special reference to the themes of state reorganization, planning policy,
urban governance and spatial restructuring. The paper concludes with some suggestions
concerning a research agenda.
E Y W O R D S Globalization; geographic re-scaling; neoliberalism; urban development; Latin America.
28
PLANEJAMENTO
DO ECONOMICISMO MODERNO
DIALTICA SOCIOESPACIAL
LUCAS LINHARES
R
E S U M O A teoria e a prxis do planejamento, nas sociedades capitalistas modernas, refletem a consolidao de um modelo de racionalidade fundado numa viso mecanicista dos processos sociais. A matriz positivista da cincia que busca enunciar (e predizer) os fenmenos sociais por meio de leis universais alcanou posio hegemnica e assentou as bases
do planejamento moderno. No campo da Economia Poltica, dominada pela perspectiva mecanicista embutida na corrente neoclssica, a busca da construo de esquemas tericos generalistas confere ao espao, enquanto categoria analtica, um papel secundrio. O presente artigo prope inicialmente uma discusso epistemolgica, buscando avaliar criticamente o
significado da incorporao de um paradigma economicista e mecanicista por parte da teoria
do planejamento. Entrecortando a discusso epistemolgica, procuramos, amparados na perspectiva terica neomarxista, reafirmar o papel do espao como categoria elementar compreenso dialtica da dinmica capitalista, sem a qual uma teoria do planejamento incorreria em
importante lacuna. O reconhecimento de que as contradies do modo de produo devem ser
desvendadas pela investigao do espao socialmente engendrado capaz de nos conduzir a
uma teoria social mais robusta no balizamento do planejamento.
PA
L AV R A S
espao social.
C H AV E
Planejamento; dialtica socioespacial; modernidade;
INTRODUO
O planejamento da coisa pblica (res publica), envolvendo as instncias social, econmica e espacial, objeto de atenes e intenes desde a antigidade. Pensadores do
quilate de Plato e Aristteles tinham na poltica o arcabouo terico-prtico que fundamenta a atuao do Estado enquanto organismo de governo. Nessa concepo, o principal desgnio do Estado encontrar a forma de vida ideal, que conduza os cidados virtude e ao seu objetivo supremo: a felicidade. A poltica, na definio aristotlica, a
cincia da felicidade humana.
Ademais, o corpus terico-prtico aristotlico considerava a cidade (polis) como o objeto por excelncia da poltica, donde decorre que o meio concebido para o alcance da felicidade passaria necessariamente pela organizao da polis, o espao dos cidados. Observamos, pois, que Aristteles revelava j naqueles tempos a percepo de que a felicidade
da coletividade humana condicionada edificao de formas socioespaciais adequadas;
formas essas que deveriam ser fomentadas e asseguradas pelo Estado. Assim, identificamos na obra do filsofo estagirita incurses pioneiras no campo do planejamento, ainda
que sem o carter que a modernidade positivista conferiu matria sculos mais tarde.
Uma vez que se apresentavam esquemas tericos que requeriam para si o status cientfico,
e que visavam ao balizamento de atuaes no campo da praxis, comeava a ser sedimentada a idia do planejamento socioespacial, que, sob o epteto genrico de poltica, versava
29
P L A N E J A M E N T O
sobre os destinos da polis e, por conseguinte, sobre os destinos da reproduo social e material da humanidade, envolvendo uma dimenso espacial inescapvel.
No obstante, a modernidade interps ao germe aristotlico foras contrrias de reao, tanto no plano epistemolgico quanto no plano poltico. Tais foras significaram a
tomada das cincias sociais pelo positivismo, que trazia embutida a primazia do indivduo em detrimento da coletividade e a emergncia do liberalismo como doutrina social
que garantiria aquela primazia.
No campo da economia poltica, embora a penetrao do paradigma positivista tenha se dado retardatariamente, verificamos a consolidao hegemnica de um modelo de
racionalidade fundado numa viso mecanicista da sociedade, como se esta obedecesse aos
mesmos ditames das cincias naturais. justamente a essa fsica social que vai sucumbir o planejamento nas sociedades capitalistas da modernidade.
Em ltima instncia, no esquema terico mecanicista clssico, a racionalidade do(s)
mercado(s) era imposta como virtuosa na consecuo dos objetivos sociais, o que tinha
como contrapartida, no plano poltico, a legitimao da ordem liberal-individualista. A
suposta existncia de indivduos racionais maximizadores garantiria uma tendncia inexorvel ao timo social, donde deriva que as ingerncias de instrumentos extra-mercado significariam um obstculo harmonia natural dos interesses.
Diante desse quadro, em que a economia poltica dominada pela perspectiva da fsica social embutida na matriz neoclssica buscava a construo de esquemas tericos
generalistas, o espao enquanto categoria analtica foi relegado a segundo plano, ao mesmo tempo em que o planejamento reduzia seu escopo ao mnimo, uma vez que, neste
mundo ideal, sua presena era praticamente dispensvel.
sabido que a extenso do capitalismo urbano-industrial como modo de produo
e reproduo social s mais diversificadas partes do mundo pauta-se por heterogeneidades. A dinmica do capital no espao marcada por uma dualidade centro-periferia, que
concentra oportunidades de desenvolvimento em alguns pontos, mantendo outros margem das benesses do sistema.
Considerando as partes do mundo em que as contradies do capitalismo imprimem uma realidade especialmente adversa, pautada por graves desequilbrios sociais, econmicos e espaciais, como o caso do Brasil, cumpre investigar em que medida a matriz
epistemolgica que formou o alicerce do planejamento na modernidade, bem como seus
desdobramentos sobre os esquemas tericos e prticos contemporneos, oferecem subsdios para compreender e superar tais adversidades.
Buscamos, portanto, discutir a possibilidade terica do planejamento e do desenvolvimento. Para tanto, encetamos uma viso segundo a qual o planejamento contempla pelo menos trs instncias: economia, sociedade e espao. As especificidades do modus operandi dessas trs instncias articuladas explicam a condio de (sub)desenvolvimento. A
anlise dialtica das estruturas sociais, econmicas e espaciais historicamente engendradas
fornece elementos para a compreenso da realidade social perifrica, constituindo um
ponto de partida para pensar os mecanismos de sua superao. Uma anlise dessa natureza exige uma apreciao crtica das teorias e polticas do desenvolvimento hegemnicas,
afeitas s teleologias generalistas.
nesse substrato terico-poltico, sucintamente descrito acima, que o presente texto se planta. Inicialmente, realizamos uma discusso de cunho epistemolgico, ou seja,
teorizamos sobre a prpria cincia, buscando perscrutar as matrizes cientficas que informaram o planejamento na modernidade. Nessa ambincia discursiva, discorremos acerca
30
L U C A S
L I N H A R E S
dos impactos da penetrao do positivismo nas cincias sociais, e particularmente na economia, sobre a teoria do planejamento. A incorporao de um paradigma economicista e
mecanicista pelo planejamento significou, contraditoriamente, seu prprio fenecimento,
uma vez que tal paradigma veio a legitimar o liberalismo.
Entrecortando a discusso epistemolgica, procuramos reafirmar o papel do espao
como categoria elementar compreenso da dinmica capitalista, sem a qual uma teoria
do planejamento incorreria em importante lacuna. Com esse propsito, absorvemos dos
tericos neomarxistas elementos para trazer o espao ao primeiro plano da compreenso
dialtica da realidade social. A configurao econmico-social , por princpio, um corpo
sistmico espacialmente referenciado. Mais do que a cartografia cartesiana da cincia espacial, que no permite ir alm da superficialidade concreta do espao, preciso aprofundar a substncia terica, reconhecendo a relao dialtica entre a configurao espacial
e os processos sociais e econmicos; nesse sentido ampliando a discusso sobre planejamento em torno da idia mais ampla de uma economia poltica da produo social do
espao, adutora da dialtica socioespacial. Sob essa perspectiva, herdada de Henri
Lefebvre, o espao torna-se a categoria privilegiada para entender a realidade social. Na
medida em que o espao concebido como instncia realizadora do capital, uma vez que
este conforma aquele lgica de reproduo do sistema, comeam a ser reveladas as relaes sociais dialeticamente embutidas na configurao espacial.
A EPISTEMOLOGIA DO PLANEJAMENTO
NA MODERNIDADE
O embrio das atividades de planejamento scio-poltico, econmico e espacial pode ser identificado, a exemplo de boa parte do conhecimento em cincias sociais, na Grcia Antiga. Simultaneamente aos prdromos de tal exerccio poltico, nasceu o embate de
idias acerca de qual seria a melhor sistemtica para tratar das questes de interesse geral,
do governo da res publica.
A Academia platnica era partidria da investigao cientfica de ndole matemtica
como o pavimento mais slido para a ao poltica. A atividade humana, sob essa perspectiva, requeria uma cincia (episteme) dos fundamentos da realidade na qual aquela
ao est inserida.1 Destarte, o iderio platnico requeria um arcabouo referencial com
status cientfico, construdo pela busca de verdades essenciais sobre o universo.
Aristteles de Estagira, clebre filsofo que ainda hoje cala o alicerce do ethos e
do logos ocidentais, formou-se na Academia platnica, incrementando-a com seu esprito
investigativo de observao e uma perspectiva um tanto naturalista. Em sua obra denominada Poltica, Aristteles argumenta que o Estado deve se constituir como um organismo moral, procurador da virtude de seus concidados. Nesse sentido, a poltica a doutrina moral social, coletiva, sobreposta tica individual e aos interesses particulares. Se a
coletividade superior ao indivduo, por um artifcio lgico que o prprio Aristteles desenvolveu, o Estado, mandatrio da coletividade, tem ascendncia sobre qualquer cidado
individualmente. Sob esse prisma, o desgnio primeiro da atividade poltica seria elucidar
a melhor forma de vida que conduza felicidade, para ulteriormente engendrar a forma
de governo e as instituies sociais garantidoras daquela forma de vida coletividade. Esta ltima tarefa diz respeito ao estudo da constituio da cidade, donde podemos identificar no corpus aristotlico uma das primeiras incurses sistematizadas no campo do plaR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 0 , N . 1 / M A I O 2 0 0 8
31
1 Aristteles Vida e Obra.

So Paulo: Nova Cultural,
2000.
nejamento que, uma vez poltico, versa sobre os domnios da polis, revelando-se, por conseguinte, indissocivel e eminentemente espacial.
A cidade, assim como a prxis poltica, no escapam ao naturalismo aristotlico; ambas seriam decorrncias naturais da condio humana enquanto animal social. Alm
disso, subjacente a todo esse organismo considerado natural, desvela-se o aspecto coletivista, a ser comungado pelos cidados. Nos dizeres do filsofo, na ordem natural a cidade tem precedncia sobre a famlia e sobre cada um de ns individualmente, pois o todo
deve necessariamente ter precedncia sobre as partes (Aristteles, 1997, p.15).
Logo nos primeiros excertos de Poltica, Aristteles se prope a decompor essa realidade totalizante que a cidade, com vistas a deslindar analiticamente seus elementos
constituintes fundamentais, o que permitiria compreender os meandros da comunidade
poltica. A cidade , assim, pioneiramente vista e conceituada como organismo-sntese do
sistema scio-poltico. Lemos no captulo 1 do livro primeiro:
2 Aristteles atribui a Hipdamo de Mileto a inveno

da arte de planejar cidades
e tece muitas consideraes tambm acerca dos
escritos pioneiros de Plato
sobre a matria, contidos
principalmente em Leis e
Repblica. No entanto, Aristteles desfere muitas crticas contra as proposies
dos dois pensadores, aponta suas muitas lacunas, e
reivindica para si a constituio mais bem estruturada
acerca da cidade, em que
contempla com pormenores
os mltiplos aspectos da vida social, tais como as
questes atinentes aos mbitos jurdico, demogrfico,
econmico e poltico, alm
de discorrer sobre a localizao e o traado urbanstico ideais para a cidade,
segundo critrios geomorfolgicos e climticos e tambm sob o ponto de vista da
estratgia militar. No captulo 4 do livro stimo de Poltica, Aristteles propugna a
favor do equilbrio na constituio demogrfico-territorial da cidade. Esta deveria
ser suficientemente extensa
e populosa para garantir a
eficincia e a auto-suficincia econmicas, sem romper o limite que permite adequada coeso social e
gesto poltica: (...) deve-se
ento considerar mais perfeita e mais bela a cidade na
qual a magnitude combinada com boa ordem (Aristteles, 1997, p.230).
Vemos que toda cidade uma espcie de comunidade, e toda comunidade se forma com vistas a
algum bem, pois todas as aes de todos os homens so praticadas com vistas ao que lhes parece um
bem; se todas as comunidades visam a algum bem, evidente que a mais importante de todas elas,
e que inclui todas as outras, tem mais que todas esse objetivo e visa ao mais importante de todos
os bens; ela se chama cidade e a comunidade poltica (...) Da mesma forma que em outras matrias necessrio decompor o conjunto at chegar a seus elementos mais simples, com a cidade
tambm, examinando os elementos dos quais ela se compe, discerniremos melhor, em relao a
estas diferentes espcies de mando, qual a distino entre elas, e saberemos se possvel chegar a
uma concluso em bases cientficas a propsito de cada afirmao feita pouco antes. (Aristteles,
1997, p.13)
Infere-se assim que Aristteles busca aplicar seu mtodo lgico-analtico ao exame dos
elementos constituintes da cidade, de sua realidade social, econmica, espacial. Nesses termos, o que o filsofo estagirita faz no outra coisa seno planejamento. Mais do que isso, faz planejamento de carter espacial, urbano, ao aduzir sobre a disposio ideal de todo o organismo social assentado na cidade, reconhecendo que os processos sociais esto
incrustados no plano espacial, e o espao da cidade exerce influncia sobre a conformao
social. Assim, Aristteles identifica a cidade com a comunidade poltica e ainda vai alm,
ao conferir s suas anlises e propostas um carter cientfico, reclamando para si a edificao de um arcabouo terico que versa sobre a complexa clula espacial mestra da organizao social, qual seja, a cidade. Suas proposies trazem, portanto, o reconhecimento de
que o (proto)planejamento envolve cincia e ao poltica, teoria e prtica, prenunciando
um porvir sobre o carter que a matria vir a assumir nos ulteriores tempos hodiernos.2
Essa viagem no tempo e no espao rumo Grcia antiga tem to somente o propsito prosaico de revelar a presena importante que a verve do planejamento teve ainda
que sem essa alcunha e sem o sentido que a cincia moderna lhe conferiu sculos mais
tarde na organizao socioespacial das populaes humanas desde a antigidade. A poltica, segundo Aristteles, pertence ao grupo da filosofia prtica, que busca o conhecimento como um meio para a ao, o que vai ao encontro da concepo moderna de planejamento. A cidade-estado deveria, assim, constituir um aparato institucional cujas
prticas ajam na conduo da comunidade de cidados ao objetivo mximo e sentido ltimo da existncia, isto , felicidade. O organismo poltico tem como incumbncia planejar a melhor conformao social que permita alcanar esse alvo em sua plenitude.
32
L U C A S
L I N H A R E S
No entanto, os meios para atingir os fins da comunidade poltica so raramente consensuais, o que origina embates num campo de muitas controvrsias. No obstante o referido planejamento, identificado sinonimicamente com a teoria e a prxis polticas, tenha sido alado ao status cientfico, requerendo um carter de neutralidade e unicidade,
os valores morais enraizados e as ideologias sempre teimaram em se fazer presentes, projetando distintas vises sobre o mundo, refletidas nas diversas correntes de pensamento,
proponentes dos mais sortidos diagnsticos acerca da realidade, construdos com base em
diversificados mtodos, advogando por distintos meios de se alcanar os fins, suscitando
muitas controvrsias entre as partes envolvidas no confronto de idias. E assim foi desde
aqueles tempos at os atuais.
Realizando um largo salto temporal, trespassando sculos desde o bero helnico na
Idade Antiga at a Idade Moderna, podemos respirar por alguns instantes a atmosfera dos
sculos das luzes,3 poca tambm marcante e definidora do carter assumido pela atividade intelectual e pela prtica poltica at hoje vigentes, fermento de uma transformao
tcnica e social sem precedentes na histria da humanidade. Uma fase de transio, pois,
que deixava perplexos os espritos mais atentos e os fazia refletir sobre os fundamentos da
sociedade em que viviam e sobre os impactos das vibraes a que eles iam ser sujeitos por
via da ordem cientfica emergente (Sousa Santos, 2005, p.17). No campo do intelecto e
do fazer cientfico, afirmava-se a primazia da razo sobre ditames mticos ou religiosos.
No campo da poltica, as prticas influentes sobre a constituio social deveriam obedecer aos diagnsticos realizados pela intelligentsia, em geral serviente ao aparato estatal.
O modelo de racionalidade inerente cincia moderna consolidada no sculo XVIII, com destacado desenvolvimento das cincias naturais, somente no sculo XIX4 atingiu
cabalmente as cincias sociais que ento sedimentaram alguns princpios epistemolgicos e regras metodolgicas que caracterizariam as formas de conhecimento social ditas racionais, distinguindo-as do saber medieval , embora guardasse similaridades com a concepo de cincia fundada no corpus aristotlico, ao qual nos referimos.
A matemtica configura-se como o instrumento de anlise essencial da cincia moderna, sendo tambm o prprio modelo ou linguagem de representao dos fenmenos
estudados. Uma vez que o conhecer assume como pressuposto o quantificar, o rigor cientfico passa a ser depreendido da preciso das medies. As qualidades intrnsecas do objeto so, por assim dizer, desqualificadas, e em seu lugar passam a imperar as quantidades
em que eventualmente podem se traduzir. O que no quantificvel cientificamente irrelevante (Sousa Santos, 2005, p.28).
O objetivo da cincia moderna pauta-se pelo estabelecimento de relaes causais entre fenmenos, com vistas proposio de leis, pretensamente universais, capazes de descrever regularidades nos fatos naturais e sociais. Nesse contexto, os fatos sociais so tidos
como naturais; a ergodicidade prpria dos fenmenos fsicos transposta aos fenmenos
sociais, fundando uma concepo mecanicista da sociedade. Consubstancia-se, assim, a
incorporao da perspectiva positivista s cincias sociais, dando origem a uma fsica social cujo pressuposto bsico assevera que as cincias naturais representam a concretizao de um modelo de conhecimento universalmente vlido.
Todo esse pano de fundo compe tambm o cenrio em que atuam os tericos do
planejamento. Ao alvorecer do sculo XIX, quando a cincia social se deixou definitivamente embeber pela lgica prpria do cientificismo mecanicista moderno, emergia uma
viso segundo a qual os meios para o alcance dos objetivos gerais da sociedade deveriam
ser atribudos a especialistas, dotados da racionalidade cientfica. Os governantes, investiR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 0 , N . 1 / M A I O 2 0 0 8
33
3 A abrangncia temporal
do Iluminismo aqui considerada compartilhada com
aquela definida por Sousa
Santos (2005), qual seja, o
perodo compreendido entre
meados do sculo XVII, nascedouro da revoluo da fsica newtoniana, e meados
do sculo XIX, quando a racionalidade iluminista atinge
as Cincias Sociais, sendo a
economia uma das disciplinas retardatrias nesse processo.
4 O atraso e a dificuldade
das Cincias Sociais em incorporar tal racionalidade,
segundo Kuhn (1962), devese ao seu carter prcientfico e conseqente
ausncia de consenso paradigmtico.
5 () should concern
themselves primarily with
general goals of policy, leaving the choice of the appropriate means to specially
trained experts.
6 Ordinary minds, untrained in the subtleties of the

scientific method, were no
match for the rationality of
those who knew how to
make judgements about
efficiency in relating means
to ends. Parliaments could
talk, but the real business of
the state would be conducted by men of public spirit
and far reaching vision who
had received the proper
education. Tied to entrepreneurial talent and finance
capital, the myriad applications of science would
ensure the steady forward
march of social progress.
7 Evidente que em uma parte considervel do mundo,
principalmente nos pases
alinhados ao dito socialismo
real, j no incio do sculo
XX adotavam-se outros critrios para o planejamento
centralizado de seu desenvolvimento econmico. No
entanto, uma anlise das especificidades do bloco de
pases socialistas foge ao
escopo deste trabalho.
8 () the state would plan,

the economy would produce, and working people
would concentrate on their
private agendas: raising families, enriching themselves, and consuming whatever came tumbling out from
the cornucopia.
dos de poderes polticos, representantes legtimos da populao, deveriam se ocupar dos

fins gerais da poltica, deixando a escolha dos meios apropriados a cargo de especialistas
treinados5 (Friedmann, 1987, p.4). Sob esses termos, que pavimentam as bases do planejamento moderno, os caminhos a serem seguidos com vistas ao suprimento de demandas da coletividade constituem uma questo essencialmente tcnica, que deve obedecer a
critrios de eficincia. Assim, aqueles desprovidos da racionalidade cientfica moderna
no estariam aptos a opinar sobre as questes de interesse geral que visem promover o
progresso social.
Mentes comuns, no versadas nas sutilezas do mtodo cientfico, no estavam altura da racionalidade daqueles que sabem como fazer julgamentos sobre eficincia na relao entre meios e fins.
Parlamentos podiam conversar, mas o real negcio do Estado seria conduzido por pessoas dotadas
de esprito pblico e viso de longo alcance, que receberam o treinamento adequado. Associada ao
talento empresarial e s finanas, a mirade de aplicaes da cincia garantiria a marcha firme
rumo ao progresso social. 6 (Friedmann, 1987, p.5)
Planejar, enfim, assumia peremptoriamente o carter de uma empreitada cientfica

e de vis economicista. No tocante aos aspectos econmicos do planejamento campo
primaz da ao poltica em sociedades capitalistas modernas , as regras hegemnicas
passavam a ser ditadas por uma vertente liberal que retomava os princpios subjacentes s
teorias clssicas de autores como Adam Smith e David Ricardo, recheando-os com a racionalidade positivista em ascenso nas cincias sociais durante o sculo XIX. O conceito
econmico de eficincia seria o balizador das decises a serem tomadas pelas instncias de
planejamento.
Essa toada liberal foi a tnica vigente na transio do sculo XIX ao sculo XX,7 que
claramente se refletia e se sustentava no iderio do planejamento, embotado pela racionalidade positivista que edificava um conhecimento causal que aspira formulao de leis
(Sousa Santos, 2005, p.29). A identificao da causa formal de um fenmeno social permitiria a realizao de predies, uma vez que a ergodicidade, fundada na idia de ordem
e estabilidade do mundo, configurava o pressuposto metaterico que regia o fazer cientfico. Tais predies seriam, em ltima instncia, o instrumento balizador do planejamento, que permitiria manipular e transformar a sociedade, de forma similar que os cientistas naturais se valem para dominar a natureza. Tal como foi possvel descobrir as leis da
natureza, seria igualmente possvel descobrir as leis da sociedade (Sousa Santos, 2005,
p.32). No tocante aos aspectos da reproduo material da sociedade, a lei social basilar
que ento presidia os fenmenos econmicos era o mecanismo smithiano de interao entre oferta e demanda, acrescido da tendncia ao equilbrio geral aventado por Leon Walras (1996). A racionalidade de mercado, que supostamente norteia o comportamento dos
agentes econmicos, asseguraria uma tendncia estrutural e inexorvel do sistema econmico-social ao equilbrio.
A diviso do trabalho social, que Smith (1996) teoriza como sendo a fonte primaz
do aprimoramento das foras produtivas e motor do crescimento econmico e do progresso social, se daria conforme o seguinte trmite: o Estado planejaria, a economia
produziria e a populao de trabalhadores se concentraria em suas agendas privadas: formar famlias, enriquecer-se e consumir o que sua riqueza puder comprar8 (Friedmann,
1987, p.8). Esta a ordem de coisas que rege a sociedade liberal, amparada em um guia
social que mescla o naturalismo e o individualismo como princpios filosficos da cin34
L U C A S
L I N H A R E S
cia que fundamenta o planejamento de carter positivista vigente no incio do sculo XX,
e que retorna fortalecido em fins do mesmo sculo, aps um interregno mais intervencionista e socialmente agitado em seus meados.
A idia de que o mercado, formado por agentes econmicos auto-interessados,
deixados sua prpria sorte, conduz a um estado de equilbrio eficiente e a um resultado social agregado positivo, dificilmente corroborada pela realidade. No entanto, a
assuno dessa racionalidade de mercado impera sobre as teorias economicistas de planejamento. Paradoxalmente, a exacerbao dessa perspectiva findou por fazer do planejamento, no ocaso do sculo XX, uma prtica dispensvel, uma vez que o comportamento auto-interessado dos indivduos conduziria a um resultado social desejado,
independentemente de esforos conscientes de planejamento ou coordenao entre os
agentes econmicos.
Como j mencionado, foroso reconhecer que o planejamento guarda uma relao
orgnica com os requisitos da prtica poltica, procura voltar o conhecimento para a ao,
seja no sentido de transformar, seja no sentido de controlar a sociedade e as relaes que
lhe subjazem. Entremeadas nesse palco assaz conflituoso, atuam algumas perspectivas terico-metodolgicas e/ou prticas que se abrigaram em algumas importantes tradies de
pensamento sobre o planejamento, dentre as quais podem-se citar, seguindo a tipologia
aduzida por Friedmann (1987), a reforma social (social reform) e a anlise de polticas
(policy analysis), que se impuseram hegemonicamente no capitalismo urbano-industrial
moderno, quer sob a forma de um arcabouo terico-conceitual de natureza cientfica,
quer sob a forma de proposies polticas de controle social. A tradio dominante, que
concebia o planejamento como reforma social, referenciava-se numa matriz de pensamento positivista comteana (e saint-simoniana),9 segundo a qual a cincia da sociedade guiaria o mundo por uma trajetria de progresso social. O planejamento serviria, pois, a um
processo de guia ou direcionamento social (societal guidance)10 rumo ao progresso; este
concebido sob um vis tecnicista.
REFORMA SOCIAL E ANLISE DE POLTICAS:11 DUAS TRADIES E UMA S DOUTRINA
A lgica que permeia o modus operandi do capitalismo industrial, assim como a teoria econmica (neo)clssica que procura explicar tal sistema (e em certa medida o legitimar), esto assentadas na assuno de busca da eficincia econmica stricto sensu, adutora de uma racionalidade que pressupe o compromisso individual com um
comportamento auto-interessado, que se desdobraria em um resultado social agregado
compatvel com os interesses da coletividade. Evidencia-se, assim, uma perspectiva argumentativa ajustada doutrina smithiana da harmonia natural de interesses, cujo mote clssico traz a idia de que vcios privados resultam em benefcios pblicos (private vices
yield public benefit). Nesses termos, identificamos na teoria econmica clssica de Smith
a perspectiva naturalista cara ao antigo discurso aristotlico, porm desprovida do aspecto coletivista prprio deste. O aspecto coletivista perde sua primazia para o individualismo associado racionalidade de mercado (market rationality).
Ao contrrio da viso aristotlica supra, a doutrina individualista propugna a ascendncia lgica do indivduo sobre a sociedade, donde decorre que a razo deva ser exercida em nome do indivduo, sendo que a satisfao das necessidades materiais individuais
passa a ser a principal razo da vida das pessoas em grupos sociais. Nesses termos, a vida
em grupo vlida enquanto potencializadora da diviso social do trabalho, que propicia
35
9 Claude Henri de Rouvroy,

o Conde de Saint-Simon,
identificado com o socialismo utpico francs. Autor
de obras importantes e defensor da primazia de uma
racionalidade tecnicista a
ser imposta sobre a sociedade, prognosticou a emergncia de uma sociedade
industrial na Europa e contribuiu para a constituio de
todo um ideal da modernidade, alm de ser um precursor da filosofia positivista.
10 Cumpre considerar que
a carga semntica inerente
aos termos guia e direcionamento, derivados do termo em ingls guidance,
assume aqui um sentido de
aconselhamento, alm de
manipulao e/ou controle.
11 O leitor perceber que
tratamos as correntes reforma social e anlise de polticas de forma quase indistinta. Isto porque concebemos
a anlise de polticas como
um desdobramento direto
da reforma social, em razo
da similitude das premissas
e objetivos de ambas as vertentes, assim como a afinidade de sua filiao filosfica e da linguagem utilizada
em seus discursos cientficos. Devemos, no entanto,
reconhecer que h dessemelhanas, sendo que os
autores identificados com
cada uma das tradies no
formam um bloco monoltico. Consideramos, todavia,
que esse tratamento genrico no compromete os argumentos.
12 () production and livelihood depend largely on

market rationality, but unrestrained profit making destroys the bonds of human reciprocity that lie at the
foundation of all social life.
o desenvolvimento das foras produtivas e permite maior oferta de bens e servios que
atendero s necessidades do bem-estar de cada indivduo.
No entanto, as foras cegas embutidas na racionalidade de mercado historicamente
geraram muitos resultados sociais nefastos, tais como desemprego, pobreza urbana e altos
graus de desigualdade de riqueza. Revelava-se necessrio, pois, contrapor aos mecanismos
de mercado uma racionalidade social, consoante qual a razo seria exercida com vistas
a dirimir os resultados indesejveis oriundos do comportamento auto-interessado de
indivduos e corporaes, ou seja, da racionalidade de mercado. Isto porque o modo de
produo capitalista um sistema contraditrio, em que a produo e a sobrevivncia
dependem em grande medida da racionalidade de mercado, mas a busca irrestrita do lucro destri os laos da reciprocidade humana que esto na base de toda a vida social 12
(Friedmann, 1987, p.29).
Nesse sentido, o Estado assume um papel de mediador de conflitos entre os interesses individuais e sociais. Enquanto expresso da totalidade da comunidade poltica, o Estado desempenha um papel ambivalente, que deve a um s tempo encorajar e potencializar os interesses de expanso do capital, e evitar que uma eventual exacerbao desses
interesses provoque efeitos nocivos sobre o tecido social. A administrao desses conflitos
passa a ser a atribuio fundamental que cabe ao planejamento em sociedades de mercado.
Para se concretizar enquanto agente de reforma social, o planejamento precisou se
amparar em uma noo de racionalidade social que pudesse nortear o processo de societal guidance. Com vistas a catalisar uma reforma social, o planejador deveria munirse de uma capacidade de predizer o futuro com razovel grau de preciso, capacidade essa que supostamente provida pelos modelos mecanicistas da fsica social. Para ser
efetivo, o planejamento deveria proceder a uma dinmica de societal guidance que fizesse convergir as aes individuais conforme as leis sociais naturais (de mercado), simultaneamente adoo de medidas corretivas sobre as falhas de mercado. Este ltimo procedimento , no mais das vezes, a nica ao afirmativa no processo de reverso
dos efeitos nocivos da economia de livre mercado.
Nesse sentido, em uma sociedade de mercado, muitos dos usos a que se presta o
planejamento, embora levados a efeito em nome de uma racionalidade social, acabam por
se identificar paradoxalmente com os princpios de mercado, na medida em que se enfeixa a garantir a realizao de lucros por parte de negcios privados individuais, fonte da
sobrevivncia da maior parte das pessoas inseridas emuma sociedade capitalista.
Dessa forma, encontram-se entre as atribuies do Estado-planejador as diretrizes
gerais da economia, que incluem desde a proviso de servios pblicos que muitas vezes significa parte dos custos de reproduo da fora de trabalho at investimentos em
infra-estrutura, passando por polticas macroeconmicas de incentivo ao crescimento e
conformao de um aparato jurdico-regulatrio garantidor dos direitos de propriedade.
Sob esse prisma, a ingerncia do rgo planejador sobre algumas atividades, tais como
proviso de servios pblicos de educao, sade ou infra-estrutura urbana, embora aparea geralmente sob a alcunha de investimentos sociais e portanto revestidos de uma racionalidade social , constitui, com efeito, o atendimento s necessidades de acelerao
do processo de rotao do capital. Embora no constituam setores diretamente produtores de lucros, configuram meios de consumo coletivo e meios de circulao material que
impulsionam as engrenagens capitalistas, favorecendo indiretamente a reproduo do capital. Assim, a organizao social capitalista permite uma (con)fuso entre interesses individuais e sociais.
36
L U C A S
L I N H A R E S
Evidente que a concepo de planejamento consubstanciada na reforma social, que

traz tona a idia de racionalidade social, guarda em si alguns propsitos de constranger
a operao das foras de mercado. No entanto, seu regime fundamental de societal guidance visa essencialmente manuteno da ordem social capitalista, donde a garantia de
direitos individuais ganha preeminncia, ainda que esse discurso seja muitas vezes proferido em nome da coletividade.
Adutora de uma viso de planejamento fundada em uma razo tcnica, a corrente
da reforma social em larga medida incorporou aspectos defendidos pela corrente identificada por Friedmann (1987) como anlise de polticas. Esta ltima vertente, que pode
ser considerada o ressurgimento fortalecido da reforma social em meados do sculo XX,
sob uma nova roupagem, propugna que as solues para os objetos sociais do planejamento derivam de uma anlise cientfica de dados. O tratamento dos dados coletados por
investigadores sociais seriam porta-vozes da realidade emprica e forneceriam subsdios
para a elaborao de planos de interveno no domnio pblico. A relao de complementaridade estabelecida entre reforma social e anlise de polticas representa, pois, a sntese
do planejamento moderno em sociedades de mercado.
Segundo os argumentos incutidos nessa sntese, o mundo passvel de apreenso objetiva a partir dos instrumentos da cincia positivista; e o objetivo do planejamento moderno consiste em tornar o conhecimento tcnico e cientfico til s aes de direcionamento social. Assentado nas idias comteanas e saint-simonianas segundo as quais o
corpo social regido por leis mecnicas e orgnicas, o planejamento economicista moderno argumenta que a sociedade est apta a administrar seu destino quando apresenta habilidade para predizer resultados futuros de fenmenos ou aes presentes. August Comte escreve em seu Plan of Scientific Works Necessary for the Reorganization of Society (Plano
de Trabalho Cientfico Necessrio para a Reorganizao da Sociedade):
No pode pairar nenhuma dvida de que o estudo da natureza realizado pelo homem deve fornecer a nica base de sua ao sobre a natureza; e, portanto, somente conhecendo as leis que regem os fenmenos e, por conseguinte, estando apto a prediz-los, que ns podemos, na vida efetiva, ajust-los e modific-los em nosso benefcio (...) A relao entre cincia e prtica pode ser
resumida em uma curta expresso: da cincia deriva a previso; da previso deriva a ao.13
(Comte, 1822 apud Lenzer, 1975, p.88)
Esta a linha mestra pela qual se guiam a cincia e o planejamento na modernidade; aquela estabelecendo relaes causais imutveis e unidirecionais entre fenmenos sociais, este levando a efeito aes de societal guidance. objeto da cincia estabelecer fatos e leis imutveis. Ao planejador deixada a tarefa de guiar o curso do progresso social
conforme tais leis14 (Friedmann, 1987, p.71). O planejamento assentado no binmio
reforma socialanlise de polticas ambicionava moldar a sociedade a partir da obedincia s leis naturais. Assim como os corpos em queda livre se submetem lei da gravidade, a sociedade sucumbe s leis sociais naturais e cientificamente enunciadas. O planejador teria sua disposio um sistema analtico que descreve a mecnica social,
baseado na conceitualizao cientfica e na pesquisa emprica, atravs das quais poderia
predizer que tipo de instituies e processos a sociedade industrial emergente iria requerer15 (Ionescu, 1976, p.7).
No processo de societal guidance, o papel do Estado manter sob sua tutela o poder
de orientao da sociedade, conduzindo-a conforme os ditames das leis sociais sacramenR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 0 , N . 1 / M A I O 2 0 0 8
37
13 There can be no doubt

that mans study of nature
must furnish the only basis
of his actions upon nature;
for it is only by knowing the
laws of phenomena and thus
being able to foresee them,
that we can, in active life,
set them to modify one another to our advantage (...)
The relation of science to art
may be summed up in a brief expression: from science
comes prevision; from prevision comes action.
14 It is the business of science to establish facts and
immutable laws. For planner
is left the task of guiding the
course of social progress in
accordance with these
laws.
15 () based on scientific
conceptualization and empirical research, and through
which he could predict what
kind of institutions and processes the emerging industrial society would require.
tadas pelo paradigma cientfico hegemnico. O planejamento uma empreitada cientfica, seguidor fiel do cnone positivista comteano:
16 The formation of any

plan for social organization
necessarily embraces two
series of works as distinct in
their objects as in the intellectual efforts they demand.
One, theoretical or spiritual,
aims at developing the leading conception of the plan
that is to say, the new principle destined to coordinate
social relations and at forming the system of general
ideas, fitted to guide society. The other, practical or
temporal, decides upon the
distribution of authority and
the combination of administative institutions best adapted to the spirit of the system already determined by
the intellectual labors.
17 The reliance of policy

analysts on the tools of neoclassical economics implies
that the value premises of
that discipline are built into
their work; chief among these values are individualism,
the supremacy of the market in the allocation of resources, and the inherent
conservantism of the equilibrium paradigm. Because
market outcomes are regarded as rational for the actors involved, deviations
from them are normally
thought to require special
justification and are admitted only reluctantly.
A formulao de qualquer plano de organizao social necessariamente envolve duas frentes de

trabalho distintas, tanto no tocante aos seus objetos quanto no que tange aos esforos intelectuais
demandados. Uma delas, de natureza terica ou espiritual, visa desenvolver a concepo inicial
do plano isto , o novo princpio destinado a coordenar as relaes sociais e formar o sistema
de idias gerais adequadas para guiar a sociedade. A outra, de ordem prtica ou temporal, decide sobre a delegao de autoridade e sobre o conjunto de instituies melhor adaptado ao esprito do sistema previamente determinado pelos trabalhos intelectuais.16 (Comte, 1822 apud Lenzer, 1975, p.19)
A tradio da anlise de polticas, aqui tratada como desdobramento direto da reforma social, em virtude de sua filiao aos mesmos paradigmas cientficos e polticos, veio
a acrescentar elementos ao corpo do planejamento, elementos esses que, fundidos aos
princpios social-reformistas, sintetizam a essncia do planejamento na modernidade.
Originalmente, os estudos da policy analysis se voltavam para as tomadas de decises microeconmicas de firmas e corporaes, sendo suas construes tericas posteriormente
generalizadas. Esta abordagem tinha por objetivo identificar os melhores cursos de ao
dentre algumas possibilidades e condies iniciais dadas. Para tanto, dever-se-ia empregar
a habilidade em realizar escolhas racionais, que lancem mo do maior nmero possvel
de informaes disponveis e calcule de maneira eficiente os custos e benefcios de cada
trajetria possvel. Os autores identificados com essa tradio se auto-proclamam tecnocratas, tpicos engenheiros sociais la Saint-Simon ou la Comte. Crem-se capazes,
atravs de modelos matemticos e tcnicas estatsticas, de identificar e calcular precisamente as melhores solues para os dilemas scio-econmicos.
A reforma social e a anlise de polticas representam o triunfo da razo economicista e caracterizam-se, ao fim e ao cabo, por um conservantismo em relao ao estado de
coisas. A idia que habita o seio dessa viso de mundo passa pela pretenso de extirpar do
planejamento todo o contedo ideolgico ou passional, preservando to somente a pureza do teor cientfico, capaz de descrever as leis que regem a sociedade e assegurar seu funcionamento de maneira a mais desimpedida. Ao planejamento moderno, sob a batuta
dessa corrente de pensamento e ao, cabia promover a extenso das relaes sociais de
produo capitalistas urbano-industriais, legitimando a racionalidade de mercado.
A confiana dos analistas de polticas no ferramental da economia neoclssica implica que os valores e as premissas dessa corrente esto embutidas em seus trabalhos; dentre tais valores destacamse o individualismo, a supremacia do mercado na alocao de recursos, e o conservadorismo inerente ao paradigma do equilbrio. Dado que os resultados de mercado so considerados racionais
pelos atores envolvidos, discrepncias em relao a tais resultados requerem justificativas e s so
admitidas com relutncia.17 (Friedmann, 1987, p.79)
No preciso mais do que uma olhadela ao redor e um bocado de senso comum para constatar que a empreitada do planejamento na modernidade, se tinha o propsito de
colocar a cincia a servio do bem pblico, no obteve xito. Essa perspectiva do planejamento moderno em sociedades de mercado acabou por se identificar com uma lgica
conservadora de manuteno do status quo, revelando-se no mximo comprometida com
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mudanas evolucionrias modestas prprias do capitalismo, negando a possibilidade de

transformaes estruturais que revertam o processo de excluso social tpicas do modo de
produo hegemnico. A reforma social e a anlise de polticas devotam seus esforos ao
aprimoramento do capitalismo, um sistema de produo e reproduo sociais que, na viso dessas correntes de pensamento, incorre em falhas mas passvel de aperfeioamentos; sendo considerado o modo de organizao social mais avanado do qual a humanidade pode dispor. Buscavam, destarte, instalar e manter a ordem social burguesa.
Valendo-se do economicismo, que busca a descrio do organismo social por meio da
construo de modelos expressos em termos universais cujas hipteses simplificadoras
negam eventuais particularidades histricas, institucionais ou estruturais, tratadas to somente como falhas de mercado a serem corrigidas , o planejamento moderno padece
de uma incompletude no tocante a sua descrio de realidades especficas, seja pelo af de
se autoproclamar cientfico e explicar a sociedade por um discurso objetivo, seja como
arauto de uma ingerncia mnima do Estado na mecnica social, contraditoriamente extirpando do planejamento sua compleio enquanto meio concreto de ao transformadora no domnio pblico.
Do que vimos, temos em mos um breve relato da forma assumida pelo planejamento na modernidade, umbilicalmente ligado s concepes da cincia positiva e da razo tecnicista e economicista que povoa o imaginrio do homem moderno. Reconhecendo que o planejamento define-se pela relao complementar e dialtica entre teoria e
prtica, conhecimento e ao, cincia e poltica; e considerando ainda o carter naturalista, mecanicista e positivista assumido pelo planejamento moderno como reflexo dos
matizes cientficos, duas tarefas se interpem aos propsitos do nosso trabalho: primeiro, enfatizar uma viso espacial, partindo da concepo segundo a qual as sociedades so
organismos espacialmente referenciados, a um s tempo indagando e buscando responder qual o papel reservado ao espao nas teorias do planejamento e do desenvolvimento.
Segundo, sabendo que o planejamento depositrio de uma viso sobre o mundo, cumpre retomar a crtica s perspectivas epistemolgicas tipicamente modernas (e ainda aceitas contemporaneamente), sugerindo passos na direo de uma agenda alternativa, que
olhe o mundo no somente enquanto instrumento analtico para entender racionalmente a realidade social, mas tambm enquanto projeto terico-poltico, capaz de engendrar
uma construo crtica e propositiva emancipatria. sobre estas questes que nos debruamos nas sees seguintes.
O PAPEL DO ESPAO NA TEORIA DO

PLANEJAMENTO
Embora presente desde os primeiros excertos, o espao no mereceu ainda neste texto o devido cuidado. Mencionamos en passant o fato de que o planejamento, j nos seus
prolegmenos durante a Idade Antiga, conferia ao contexto espacial um tratamento privilegiado no corpo das teorias e filosofias sociais. Isto porque os pensadores da antigidade tinham a cidade e sua complexidade como expresso mxima e genuna da comunidade poltica, objeto da filosofia poltica e social. As teorias, os mtodos e os instrumentos
do pensar e do agir sobre a sociedade esto intrnseca e dialeticamente correlacionados ao
conhecimento e atuao poltica sobre a configurao espacial. Assim, as cidades, as regies e as outras mltiplas escalas espaciais das quais a sociedade participa como tecido viR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 0 , N . 1 / M A I O 2 0 0 8
39
18 As a consequence, any
idea of development outside
of neoliberal capitalism is
prohibited, as well as any independency of development
theory as a discipline distinct from the dominant neoclassical corpus.
19 () there is a standart
model of behavior applicable in all times and places.
(...) Heavily mathematical,
strongly normative, and reliant upon a host of absurdly
unrealistic assumptions, general equilibrium theory is
the keystone of all standard
microeconomics.
tal, e nas quais os grupos humanos organizam sua reproduo social, so, por princpio,
objeto do planejamento.
Dessa forma, o planejamento deve incutir como ponto de partida a noo de que
seu objeto um sistema de relaes sociais espacialmente referenciado. A geografia da organizao social assume papel ativo na dinmica dos processos sociais, porquanto devem
figurar como aspecto de suma relevncia na construo do conhecimento que informa o
planejamento no domnio pblico (Friedmann & Weaver, 1979; Friedmann, 1987). Ultrapassando a perspectiva vigente na modernidade, Soja (1993) preconiza por espacializar criticamente a realidade social, deslindando-a de forma mais reveladora, erigindo um
arcabouo mais abrangente e incisivo no apenas para a apreenso racional dos fenmenos socioespaciais, mas tambm para a fundao de prticas emancipatrias.
No obstante, a tomada das cincias sociais pela perspectiva epistemolgica do positivismo teve como desdobramentos, na teoria econmica, as construes tericas neoclssicas fundadas no individualismo metodolgico e nas premissas de otimizao e
equilbrio geral. No campo poltico, o mecanicismo desses modelos tericos legitimou
o liberalismo e mais recentemente sua neo-roupagem, que apostam nos mercados como mecanismo coordenador da reproduo material das sociedades humanas; mecanismo esse que idealmente garantiria uma convergncia inexorvel dos padres de vida e
nveis de desenvolvimento interregionais, muitas vezes ignorando as rugosidades espaciais que impem atritos disseminao da modernizao tecnolgica e do crescimento econmico pelos territrios em sua totalidade. O iderio hegemnico da modernidade, no desiderato de transitar de uma economia poltica para uma economia pura,
reduzia ao mnimo qualquer intervencionismo deliberado de instituies extra-mercado, ferindo de morte o planejamento e condenando as polticas de desenvolvimento regional ao fenecimento. Por consequncia, qualquer idia de desenvolvimento fora do
capitalismo neoliberal proibida, assim como tambm o qualquer independncia da
teoria do desenvolvimento enquanto disciplina destoante do corpus neoclssico dominante18 (Herrera, 2006, p.5). Adita-se a isso o fato de que tais construes tericas tendem, via hipteses simplificadoras que calam sua argumentao, a homogeneizar contextos, o que traz como corolrio a secundarizao ou mesmo excluso do espao
enquanto varivel de anlise. Ao adotar premissas de homogeneidade, a teoria econmica convencional acabou por conferir ao espao um papel adiforo, uma vez que supostamente h um modelo padro de comportamento aplicvel em todos os tempos e
lugares. () Profundamente matematizada, fortemente normativa e dependente de
uma srie de suposies irrealistas, a teoria do equilbrio geral a base de toda a microeconomia convencional19 (Herrera, 2006, p.8). Em grande medida, essa perspectiva
esvaziada do elemento espacial pode ser tambm explicada pelo fato de que seus formuladores, em geral cidados de pases centrais, pensam uma realidade com grau relativamente baixo de heterogeneidade, mais prxima de uma configurao clean space. Essa concepo, segundo Soja (1993), mostra-se pouco atenta espacialidade formadora
da vida social como padro de discernimento crtico; e a varivel espao comparece
(quando comparece) travestida em custos de transporte de mercadorias a serem minimizados pelos agentes econmicos com vistas localizao tima da firma ou alocao eficiente de recursos.
A reflexo geralmente situa os atores num espao sem relevo nem densidade, onde os obstculos so
identificveis por um sistema de custos (...) Esta viso das coisas aparece em perfeita consonncia
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com a interpretao walrasiana da coordenao econmica do mercado, fundado sobre a mdia e

a homogeneidade, na medida em que a introduo do espao no faz mais do que completar a
formao dos custos e, por conseguinte, por meio dos comportamentos de localizao, o programa
otimizador dos agentes. (Pecqueur e Zimmermann, 2005, p.77-8)
Na economia poltica, o exerccio de imaginao geogrfica, mesmo quando no era

limitado analiticamente, permanecia marginal no corpus terico geral. A percepo terica implcita nos argumentos espaciais seminais, levados a efeitos por pensadores identificados com a economia poltica, ou circunscreveu-se ao status categrico de um insight poderoso porm pouco desenvolvido (formalizado), como idia de vantagens locacionais
(pecunirias e tecnolgicas) aduzida por Alfred Marshall; ou estavam alados ao status de
conceito terico sintetizador porm marginal no arcabouo dos economistas, donde os
elementos espaciais sempre tiveram sua importncia sistematicamente negligenciada.
Neste ltimo caso inclumos com destaque duas formulaes: a idia de renda fundiria
de J. H. Von Thnen, argumento-sntese da lgica locacional e indispensvel ao entendimento da dinmica urbano-regional; e a Lei Espacial da Demanda enfeixada por August Lsch, teoria espacial de carter economicista, adutora da idia de rea de mercado.
O que importa reter que, no campo de uma economia que renegava gradativamente o
adjetivo poltica, o espao no era incorporado seno atravs da fora fsica neutra da
frico de distncia, expressa de forma metafrica (ou, se quisermos, fetichizada e reificada) em custos de localizao e custos de transporte.
Alternativamente, algumas vertentes de teorias econmicas e sociais que tm o espao como categoria privilegiada de anlise reconhecem a complexidade da configurao espacial e sua relao dialtica com os processos sociais, e recusam assim uma teleologia simplificada em suas formulaes. Destarte, os autores identificados com essa perspectiva
revelam-se ciosos por uma olhar crtico que engendre uma economia poltica da produo social do espao, e no somente uma descrio de processos econmico-espaciais por
meio de estruturas lgicas e unidirecionais de causa e efeito.
RUMO AO PLANEJAMENTO SOCIOESPACIAL CRTICO
Segundo Lefebvre (1991, 1999) e Soja (1993), as teorias sociais fundadas na racionalidade mecanicista tpica da modernidade padecem de uma iluso de opacidade no
tocante ao tratamento do espao e acabam por obnubilar a imbricao dialtica entre a
espacialidade concreta e as relaes sociais imersas nessa espacialidade. O espao opaco
um lugar sombrio e fechado, que no se permite ser enxergado em todas as suas nuances. uma materialidade espacial reificada, vista pelo prisma dos universalismos abstratos caractersticos da cincia moderna lente pela qual as teorias econmico-espaciais de
cunho neoclssico enxergam o mundo. Edward Soja adverte que essa lente, em vez de
corrigir, clarificar e ampliar o campo de viso, induz a uma miopia que enxerga apenas
uma materialidade superficial, formas concretizadas que so passveis de pouco mais do
que a mensurao e a descrio fenomnica: fixas, mortas e no-dialticas a cartografia
cartesiana da cincia espacial (Soja, 1993, p.14). Edward Soja herda de Henri Lefebvre
a sensibilidade de que, no capitalismo contemporneo, o espao a categoria analtica privilegiada para entender a realidade social. Pela dialtica lefebvreana, sintetizada no conceito de espao social, o espao transfunde-se na prpria realidade social. Simultaneamente o espao um produto social e tambm tem vida prpria, adquirindo, em uma
41
viso global do sistema, o mesmo carter de elementos como a mercadoria e o prprio capital, vistos enquanto categorias que ocultam em si as relaes sociais de explorao e
apropriao do mais-valor que a razo de ser do sistema:
20 (Social) space is a (social) product. This proposition might appear to border

on the tautologous, and
hence on the obvious. There
is good reason, however, to
examine it carefully, to consider its implications and
consequences (...) Many
people will find it hard to endorse the notion that space
has taken on, within the
present mode of production,
within a society as it actually
is, a sort of reality of its
own, a reality clearly distinct
from, yet much like, those
assumed in the same global
process by commodities,
money and capital.
21 We have already been
led to the conclusion that
any space implies, contains
and dissimulates social relationships.
22 Henri Lefebvre rejeita o
termo planejamento, preferindo utilizar a noo de
projeto como substituto,
este definido como uma interveno estratgica que
supera o relativismo da filosofia atravs do clculo poltico, sempre deixando explcita a concepo dialtica
segundo a qual o possvel (o
virtual) integra e molda o
presente (o real). Considerando que a negao do uso
do termo planejamento
mais significa uma negao
feio assumida por essa
atividade na modernidade,
levamos adiante o uso do
termo em nosso trabalho
com mesma carga semntica do projeto lefebvreano.
Assim, usamos os termos
projeto e planejamento
indistintamente, como sinnimos.
23 I shall demonstrate the
active role of space, as
knowledge and action, in
the existing mode of production.
24 Em A Revoluo Urbana,
Henri Lefebvre delineia um
processo heurstico para a
definio (ou descoberta)
do urbano substantivo, visto
O espao (social) um produto (social). Esta proposio pode parecer redundante, tautolgica,
e portanto bvia. No entanto, h boas razes para examin-la cuidadosamente e considerar suas implicaes e conseqncias (...) Muitas pessoas acharo difcil defender a idia de que o espao assumiu, no presente modo de produo, em uma sociedade como a atual, uma espcie de
condio prpria, uma realidade claramente distinta, ainda que muito similar, quela assumida, no mesmo processo global, pelas mercadorias, pelo dinheiro e pelo capital.20 (Lefebvre,
1991, p.26)
Fomos levados concluso de que todo espao implica, contm e oculta relaes sociais.21 (idem,
p.83)
Localizar o espao no primeiro plano da investigao social torna-se ento a tarefa a que se prope Henri Lefebvre, de forma a sistematizar um planejamento (ou projeto)22 terico e prtico aplicvel configurao socioespacial do capitalismo contemporneo, e que contenha um teor crtico e politicamente emancipatrio.
Tericos convencionais concebem o espao to somente como um receptculo; seguem uma linha que afirma serem os processos sociais desenvolvidos no espao, de forma que o espao apenas os mantm ou suporta (Gottdiener, 1993, p.125). Remando
contra essa corrente, Lefebvre (1991, p.11) chama para si a tarefa de desfazer a reificao
espacial em que incorrem esses tericos: Devo demonstrar o papel ativo do espao, como
conhecimento e ao, no presente modo de produo.23 Logo, o espao traz a economia
(modo de produo) e suas relaes sociais subjacentes como elementos de fundamental
importncia para sua compreenso. A reproduo das relaes sociais que sustm o sistema capitalista condicionada por efeitos da aglomerao urbana, donde constatamos que
a evoluo e perpetuao do sistema, mormente em seu estgio contemporneo mais
avanado, realiza-se atravs de formas espaciais, ou mais propriamente de um contexto socioespacial:
(...) o capitalismo como totalidade um projeto histrico inacabado. Como modo de produo,
mudou e alterou-se a fim de sobreviver. Lefebvre concebe a sobrevivncia do capitalismo como
uma conseqncia de sua capacidade de recriar todas as relaes sociais necessrias para o modo
de produo numa base contnua. Isso foi conseguido, no decurso dos anos, pelo uso do espao pelo capitalismo. (Gottdiener, 1993, p.147)
Foi em seu livro The Survival of Capitalism que Lefebvre (1976) enunciou essa que
talvez seja sua afirmao terica mais vigorosa no que concerne colocao do espao como elemento central na teoria social: foi por meio de um processo de espacializao, de
produo de um espao conformado sua lgica de reproduo, que o capitalismo descobriu-se capaz de atenuar suas contradies internas e sobreviver. O complexo socioespacial fundido conceitualmente na idia do urbano (substantivo24) traz embutida a noo de que a dimenso espacial, ao favorecer a reproduo das relaes sociais de
produo, permitiu a sobrevivncia e o crescimento do capitalismo. O urbano se apresenta, desse modo, como realidade global (ou, se se quer assim falar: total), implicando o
42
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conjunto da prtica social (Lefebvre, 1999, p.53). Trata-se de uma revoluo urbana
adutora de uma espacialidade que se estendeu fagocitando a realidade social e incutindo-lhe sua lgica; lgica da qual o capitalismo se apropriou e colocou sob sua gide a fim
de se reproduzir.
Esboando pensamento similar, Edward Soja deriva do urbano lefebvreano o conceito de urbanismo, que diz respeito espacialidade especfica que o capitalismo cria e pe a
servio da valorizao do capital, de sua reproduo ampliada e da acelerao do ciclo do
capital-dinheiro. Nessa perspectiva, o espao ganha status funcional similar ao dos elementos protagonistas do capitalismo, como a mercadoria ou o prprio capital. Da mesma forma que a mercadoria e o capital constituem entidades que ocultam em si as relaes sociais de produo, o urbanismo seria a conceituao sumria da relao dialtica
entre o modo capitalista de produo e sua espacialidade socialmente criada.
De forma complementar formulao sojiana, David Harvey (1973, 1975, 1977,
1992) argumenta que o espao urbano alvo de sucessivas construes, desconstrues e
reconstrues, com vistas a moldar-se pelas convenincias da reproduo do capital. Para
ele, a forma urbana cristalizada no ambiente construdo (the spatial fix) a expresso
material do capital, constituindo uma paisagem fsica funcional acumulao. Harvey salienta ainda a necessidade de ver o ambiente urbano como lugar privilegiado no s da
produo industrial, mas tambm do consumo; como stio da produo de mercadorias
e tambm da circulao e realizao destas. Como afirmava Karl Marx, a criao do valor caracterizada quando do processo de valorizao ocorrido paralelamente ao processo de trabalho na fbrica, no momento em que a mais-valia extrada da fora de trabalho e incorporada na mercadoria produzida. Entretanto, at esse momento, no foi criado
mais do que um valor em potencial, que somente ser efetivamente realizado pela socializao da mercadoria, consubstanciada pela sua venda (consumo). Assim, Harvey traz
a percepo de que o centro urbano o lugar concentrador da demanda e, portanto, espao da realizao da mais-valia e da reproduo sistmica do capitalismo. Alm disso, est contido nessa percepo um diagnstico da dinmica urbano-regional, vinculada dupla dependncia do capitalismo em relao concentrao e desconcentrao espacial
da apropriao de mais-valia. Os ncleos de produo e os contextos regionais que os circundam so ambos importantes na medida em que o capitalismo depende, primeiramente, da concentrao e depois da circulao do sobreproduto gerado na cidade. Erige-se,
pois, no centro urbano e sua articulao regional, um sistema socioespacial auto-contido
para acumulao de capital, na medida em que abrange todo o espectro do processo capitalista (produo, circulao e consumo), contemplando assim todo o ciclo do capitaldinheiro (D-M-M-D), desde a produo de mercadorias at a realizao do mais-valor via
consumo nos mercados. A contribuio de David Harvey, portanto, passa pela concepo
do espao urbano como uma mquina produtora e apropriadora de mais-valia, donde
o urbano constitui a espacialidade ideal, o habitat do sistema capitalista.
Formado pelo estruturalismo althusseriano, Manuel Castells (1977, 1999), por seu
turno, tambm concebe o espao urbano como ncleo serviente dinmica capitalista,
porm enfatizando seu papel como locus da reproduo da fora de trabalho. Por esse prisma, o ncleo urbano significa a aglomerao de um aparelho infra-estrutural que envolve a concentrao espacial da tecnologia que ampara a indstria e principalmente da mercadoria essencial que gera valor no processo de trabalho industrial, qual seja, a fora de
trabalho. Para tanto, o ambiente urbano oferece, por intermdio do Estado e outras instituies, os denominados meios de consumo coletivo, atinentes a habitao, transporte
43
como um fenmeno socioespacial que mais do que

as formas urbanas. uma
espcie de sntese dialtica
entre uma espacialidade difundida totalidade do espao social sob as formas
de tecido urbano e de uma
prxis tpica da sociedade
urbana, hoje virtual, amanh real. Trata-se de uma
realidade totalizante que se
desdobra na urbanizao
completa: do territrio e da
sociedade. Cumpre aqui demarcar que o conceito ultrapassa a noo incutida no
urbano adjetivo, que diz respeito caracterizao de
aspectos relacionados cidade propriamente dita.
(acesso fbrica), educao (treinamento), sade (fora de trabalho), entre outros elementos afins diluio social dos custos de reproduo da fora de trabalho.
Outro estudioso de inspirao marxista, Jean Lojkine (1981) amplia o escopo do argumento castellsiano ao trabalhar a idia de condies gerais de produo, que em ltima
instncia definiria o ncleo urbano (e suas articulaes sobre a rede regional) como a espacialidade propcia ao desenvolvimento capitalista, em termos similares ao urbanismo
aventado por Soja. As condies gerais de produo so assim denominadas por abranger
toda a estrutura socioespacial que pe o capital em movimento, circunscrita a um contexto urbano-regional. Corresponde configurao espacial que abriga a concentrao dos
meios de produo, dos meios de circulao material e dos meios de consumo coletivo.
Em suma, o capitalismo um modo de produo essencialmente urbano, que usa
essa espacialidade em favor de sua reproduo ampliada. Fazendo a mesma afirmao de
maneira invertida, a urbanizao a manifestao espacial do processo capitalista de acumulao, no sentido em que o tecido urbano (e regional) conforma um aparato socioespacial que sedia a acumulao de capital e favorece sua reproduo ampliada por concentrar as condies gerais de produo, sendo estas a consubstanciao das vrias facetas do
ciclo capitalista, quais sejam: produo, circulao, consumo.
Os espaos regionais, formados pela articulao entre centros urbanos, so hierarquizados conforme a maior ou menor presena dessas condies gerais que imprimem ritmo
dinmica do capital: a armao urbana aparece ento antes de tudo atravs de sua rede de cidades (...) como uma distribuio social e espacial das diferentes condies gerais
da produo (Lojkine, 1981, p.149). Dessa forma, mister ter em mente que a funcionalidade sistmica do capitalismo reside no somente na materialidade de cada centro urbano isolado, mas primordialmente em um plano socioeconmico-espacial de escala mais
ampla, constitudo pelos fluxos de relaes estabelecidos entre uma mirade de ncleos de
produo, donde constatamos que o capitalismo, alm de se referenciar no ambiente urbano, caracteriza-se tambm pela sua projeo no plano regional.
Como acabamos de mencionar, a presena das chamadas condies gerais da produo no ubqua. Pelo contrrio, os espaos capitalistas apresentam como caracterstica
geral a distribuio no uniforme dos frutos de suas modernizaes e d origem a urbanismos marcados pelo desenvolvimento desigual em termos sociais e espaciais.
A simultaneidade de relaes sociais e espaciais pode ser aferida com clareza na diviso regional do espao entre centros dominantes e periferias dependentes, em relaes espaciais de produo socialmente criadas e polarizadas; ou seja, no desenvolvimento geograficamente desigual. Essa teorizao dos vnculos entre diferenciaes sociais e espaciais
traz implcita a dialtica socioespacial: as relaes (sociais e espaciais) de produo e as estruturas centro-periferia so dimenses no dissociveis. Ao contrrio, os dois conjuntos
de relaes estruturadas (o social e o espacial) so no apenas homlogos, no sentido de
provirem das mesmas origens no modo de produo, como tambm dialeticamente inseparveis (Soja, 1993, p.99).
Dessa forma, a assimetria fundamental no plano das relaes sociais de produo capitalistas, resumida na dicotomia capital vs trabalho, tem como contrapartida, no plano
espacial, o descompasso entre centro e periferia. O avano do capitalismo intrinsecamente marcado pelo desenvolvimento desigual, pelo acesso social e espacialmente seletivo s benesses dos progressos tcnicos e demais frutos do processo econmico. Assim, a
geografia especfica do capitalismo caracterizada pela contigidade ou mesmo justaposio de realidades sociais heterogneas, muitas vezes antagnicas.
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A dinmica espacial do capital exibe uma tendncia centralizadora e vrios so os

elementos que se diferenciam geograficamente: a composio orgnica do capital, o valor de reproduo da fora de trabalho (salrios), nveis tecnolgicos e o grau de acesso
ao aparato de mais elevada tecnologia. Esses diferenciais regionais perpetuam-se em razo da concentrao dos investimentos de capital, da infra-estrutura social e da presena hegemnica das condies gerais de produo em alguns pontos do espao em detrimento de outros; o que finda por ratificar a concentrao espacial dos meios de
produo, circulao e consumo, e das atividades econmicas como um todo, significando, portanto, uma concentrao espacial das oportunidades de desenvolvimento.
Soja (1993, p.140), endossando argumentos de Ernst Mandel (1976, 1987), identifica na dinmica capitalista uma tendncia transferncia geogrfica de valor, processo pelo qual o valor produzido em uma dada localidade perifrica de menor densidade econmica realizado em um centro mais desenvolvido, somando-se base de
acumulao deste atravs do intercmbio comercial. O centro caracteriza-se como base
exportadora de bens e servios mais avanados, auferindo uma espcie de mais-valia espacial, ainda que esse conceito no tenha sido sistematizado. Esse processo regionalmente desigual o gatilho de uma configurao centro-periferia que marca caracteristicamente a espacialidade do capitalismo.
De toda essa senda terica, cumpre aos nossos propsitos enfatizar o papel central da dialtica socioespacial para a compreenso do capitalismo contemporneo. O
reconhecimento de que as contradies do modo de produo devem ser desvendadas
pela investigao do espao socialmente engendrado capaz de nos conduzir a uma teoria social mais robusta no balizamento do planejamento. A base para uma teoria espacializada do planejamento no mundo contemporneo requer necessariamente uma
teoria da acumulao de capital em ambientes urbanos, que na nossa concepo de base lefebvreana adquire significante sinonmico economia poltica da produo social
do espao. Alm disso, o planejamento do desenvolvimento regional s faz sentido a
partir da percepo do carter estruturalmente desigual da organizao espacial especfica do capitalismo.
Rastreamos o papel do espao no planejamento ao identificar, com o auxlio de
Henri Lefebvre e outros estudiosos neomarxistas do espao, que a produo social do espao o mecanismo pelo qual o sistema capitalista encontra meios de se reproduzir amplamente. A espacialidade do urbano, refletida em formas e fenmenos socioespaciais,
o plano (material e imaterial) privilegiado da produo e da reproduo das relaes sociais capitalistas. Sutilmente, a teorizao lefebvreana subverte a lgica dos tericos convencionais do espao, que tratam o elemento geogrfico como um fator contingente (um
custo) que limita a dinmica do capital. Lefebvre, sem negar os obstculos que a materialidade espacial (o espao banal, diria Franois Perroux25) impe ao movimento do capital, enfatiza que, contraditoriamente, a dialtica socioespacial cuja sntese o urbano pleno de relaes sociais a instncia que oxigena o capitalismo em sua corrida para
chegar cada vez mais longe.
A ponte requerida entre o papel terico-analtico do espao e a perspectiva poltica, no mbito de um arcabouo econmico planejador, bem construda por Doreen
Massey:
o entendimento da organizao geogrfica fundamental para se compreender a economia e a sociedade. A geografia da sociedade faz diferena no modo como esta funciona. Se isso verdade em
45
25 Franois Perroux (1964,

1967), pensador da economia poltica do espao, pode ser considerado pioneiro
numa sistematizao conceitual que concebe o espao como elemento multidimensional. O autor prope
uma distino entre o espao banal, concreto, geonmico e o espao abstrato
ou econmico. O espao
banal diz respeito ao plano
concreto, o continente cujo
contedo a vida social em
sua totalidade. O espao
econmico, por sua vez, diz
respeito a um plano paralelo
abstrato envidado pelas
mltiplas relaes sociais e
fluxos econmicos delocalizados, que conferem ao espao um carter multifacetado, composto por pelo
menos trs dimenses analticas: um espao definido
por um plano relacional
(onde so estabelecidas relaes entre elementos sociais e econmicos, como
firmas e seus fornecedores
de insumos e compradores
de produtos); um espao
caracterizado como um
campo de foras (centros
dos quais emanam foras
centrpetas e centrfugas); e
um espao visto como um
agregado homogneo (homogeneous aggregate), habitado por unidades econmicas que se avizinham e
apresentam estruturas mais
ou menos homogneas.
termos analticos, tambm o em termos polticos. Para que haja alguma esperana de alterar a
geografia fundamentalmente desigual da economia e da sociedade [capitalista], faz-se necessria
uma poltica que ligue as questes da distribuio geogrfica s da organizao social e econmica. (Massey,1984 apud Soja, 1993, p.84)
26 Regions and space are

a neglected but necessary
dimension of the theory and
the practice of economic
development. Without the
spatial point of view, the
analysis is incomplete.
Lucas Linhares economista do BNDES, mestre em
Economia
pelo
Cedeplar/UFMG. E-mail: cucalinhares@gmail.com
Artigo recebido em setembro de 2008 e aprovado para publicao em janeiro de
2009.
Nesses termos, o regime de acumulao seria moldado pela produo social do espao, donde a compreenso do capitalismo urbano-industrial contemporneo e das relaes sociais que lhe so caractersticas no prescinde de uma perspectiva espacializada.
Reafirmamos assim o papel do espao na teoria social crtica. As regies e o espao conformam uma negligenciada, porm necessria, dimenso da teoria e da prtica do desenvolvimento econmico. Sem o ponto de vista espacial, a anlise incompleta26 (Friedmann & Alonso, 1964, p.1).
Diante disso, chegamos ao entendimento de que uma teoria do planejamento deve
ser necessariamente espacializada. Endossamos a perspectiva grega alm-milenar de que a
socioeconomia das cidades e regies constituem o objeto de reflexo da teoria do planejamento. O espao, hoje mais do que nunca, revelador da realidade econmica e social,
porquanto deve ser concebido criticamente de forma a sustentar um projeto de desenvolvimento. Sendo o mbito econmico a esfera hegemnica no capitalismo urbano-industrial, o planejamento do desenvolvimento prima por orientar a configurao econmicoespacial real por uma via emancipatria que signifique melhores condies de reproduo
ao conjunto da sociedade, de sorte que esta adquira maior autonomia na apropriao e
produo social de seu prprio espao.
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47
B S T R A C T In modern capitalist societies, the Planning Theory and Praxis reflects

a consolidation of a mechanical rationality model which treats social phenomena as they
could be described by universal and immutable laws. Specifically in the field on Political
Economy which is dominated by neoclassical corpus, searching for general theoretical schemes
tends to neglect the space as analytical category. Initially, this paper aims to make an
epistemological discussion and to make a critical assessment of the embodiment of the
mechanical paradigm by the Planning Theory. Moreover, this paper intends to put the space
on foreground of the Social Theory, i.e., the space is taken as a fundamental category to
comprehend the capitalist dynamics. Looking into socially built space allows us to reach a
socio-spatial dialectics and hence a more comprehensive Social Theory and a stronger Planning
Theory.
48
E Y W O R D S
Planning; socio-spatial dialectics; modernity; social space.
TEMPOS, IDIAS E LUGARES

O ENSINO DO PLANEJAMENTO
URBANO E REGIONAL NO BRASIL
R O S L I A P R I S S D A S I LVA P I Q U E T
ANA CLARA TORRES RIBEIRO
R
E S U M O O artigo resgata, de forma sinttica, mudanas observadas no perfil dos

cursos de ps-graduao em planejamento urbano e regional no Brasil frente a transformaes
na economia e no sistema nacional de planejamento. O tema tratado segundo uma periodizao que destaca idias-mestras de quatro fases do debate nacional sobre planejamento, incluindo seus vnculos com leituras do territrio: dcada de 1950 e incio da dcada de 1960
(planejamento para a mudana e relevncia da questo do desenvolvimento); dcada de 1970
e incio da dcada de 1980 (planejamento tecnocrtico e controle da escala nacional); dcadas de 1980 e 1990 (predomnio da gesto e centralidade atribuda s foras do mercado);
tendncias atuais (retorno questo do desenvolvimento e crescente preocupao com o planejamento de longo prazo).
PA
L AV R A S
tema urbano; regio.
C H AV E
Ps-graduao; planejamento; desenvolvimento; sis-
INTRODUO
Desenvolvimento, tema banido da agenda econmica nacional nos ltimos 25 anos,
retorna ao centro das atenes e, com ele, o papel do planejamento e da formao de pessoal qualificado. Voltam cena as anlises sobre os motivos que induziram o nosso desenvolvimento a apresentar um carter espacial e socialmente to desigual. Retomam-se, enfim, as questes de longo prazo, buscando as razes que, nas palavras de Celso Furtado,
levaram construo interrompida do pas.
A constatao desse fato motivou a elaborao do presente texto, que tem como escopo mais amplo o resgate, ainda que sinttico, de mudanas observadas no perfil dos
cursos de planejamento urbano e regional no Brasil frente s transformaes ocorridas
no plano econmico e no sistema de planejamento nacional. O tema tratado segundo
uma periodizao que seleciona quatro fases histricas distintas, sendo que, em cada
uma, so destacadas as idias-mestras imperantes no perodo, segundo suas vinculaes
terico-ideolgicas.
A primeira fase construda pelas principais concepes de desenvolvimento e subdesenvolvimento dos anos 1950 e 1960 que, no cenrio latino-americano, corresponde
fase do planejamento para a mudana, quando so lanados os primeiros cursos sobre
planejamento na Amrica Latina.
A seguir, analisa-se a fase marcada pela conquista do poder por grupos antagnicos
aos princpios democrticos, e se aprofunda o carter centralizador, autoritrio e tecnocrtico das estruturas de planejamento ento existentes. Nesse perodo, o ensino de planejamento urbano e regional institucionaliza-se em nossas universidades, com a implantao de cursos de ps-graduao stricto sensu.
49
T E M P O S ,
I D I A S
L U G A R E S
Na terceira fase, indica-se como a crena exacerbada no jogo das foras de mercado
leva rejeio do planejamento, e os cursos da rea perdem sua marca de cursos de planejamento e deslocam seus currculos para o campo dos estudos urbanos e regionais. Nessa fase, enquanto a questo regional perde centralidade, os temas urbanos/locais ganham
proeminncia.
Finalizando o texto, so indicadas as condies da atual retomada das polticas econmicas de longo prazo e o perfil dos cursos da rea, que adquirem novas dimenses em
nmero, localizao e contedo. Nos mais recentes cursos propostos Capes, no s novos temas so incorporados aos currculos, como tambm a questo regional revisitada.
PLANEJANDO O DESENVOLVIMENTO
1 Segundo Celso Furtado

(1961), a falta desse esforo terico teria levado muitos economistas a explicar,
por analogia com a experincia das economias desenvolvidas, problemas que
s poderiam ser bem equacionados a partir de uma
adequada compreenso do
fenmeno do subdesenvolvimento.
No longo perodo de crescimento econmico e de modernizao das estruturas sociais que as sociedades capitalistas ocidentais atravessaram aps a Segunda Guerra Mundial, ganham relevo teorias sobre desenvolvimento, em que as polticas pblicas compensatrias de base keynesiana so vistas como capazes de fazer frente s fases recessivas dos
ciclos econmicos e, de forma complementar, de reduzir desequilbrios sociais e setoriais
derivados da estrita lgica do mercado. O Estado percebido como o agente poltico e econmico apto a conduzir projetos de desenvolvimento que resultariam no apenas na expanso do produto e do emprego, mas tambm, na superao das desigualdades espaciais.
nesse contexto que o planejamento, at ento considerado inerente e exclusivo do
sistema socialista, passa a ser aceito e adotado pelos pases capitalistas, porquanto visto
como uma tcnica de aplicao de polticas. Boa parte dos economistas mais importantes
da poca, como Jan Timberger, Gunnar Myrdal, Franois Perroux e Vittrio Marrama,
acreditava no planejamento, sendo as suas concepes amplamente aceitas nos meios especializados latino-americanos.
Na Amrica Latina, no s havia um paradigma aceito por atores polticos e sociais
de grande relevncia, como tambm o desenvolvimento econmico era um objetivo compartilhado. Acreditava-se, firmemente, ser o Estado o principal responsvel pelo desenvolvimento. Um Estado investidor, regulador e, ainda, protetor do mercado interno e da indstria nacional.
O pensamento da Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal) dominava as
anlises sobre os processos de crescimento das economias latino-americanas e orientava
muitas das propostas de poltica econmica nesse perodo. Albert Hirschman, Raul
Prebisch e Celso Furtado eram seus principais representantes. O debate da poca voltavase para as idias de crescimento, desenvolvimento, subdesenvolvimento e centrava-se em questes relativas possibilidade de universalizao dos padres de produo e consumo praticados nos pases que lideraram a revoluo industrial. Furtado, o maior expoente do
pensamento econmico sobre o tema no Brasil, assinalava ento que o subdesenvolvimento um processo histrico autnomo, e no uma etapa pela qual tenham, necessariamente, passado as economias que j alcanaram grau superior de desenvolvimento (Furtado, 1961:180). Portanto, sendo o subdesenvolvimento um fenmeno especfico,
requereria um esforo de teorizao autnomo.1
Prebisch, em linhas gerais, argumentava que, at o perodo da grande depresso dos
anos 1930, os pases da Amrica Latina tiveram sua dinmica interna determinada pelo
crescimento persistente das exportaes, mas que essa alternativa no mais se apresenta50
R O S L I A P. D A S I L V A P I Q U E T , A N A C L A R A T . R I B E I R O
va. Isso levaria a concluir que a industrializao seria uma imposio dos fatos e, longe de
ser uma escolha, seria a nica via de desenvolvimento deixada aos pases exportadores de
produtos primrios. Propunha uma estratgia de crescimento para dentro, dinamizada
por uma industrializao substitutiva, com forte interveno do Estado.2
Essas idias passam a influenciar importantes partidos polticos e governos da regio,
que, sob essas concepes, apresentam propostas de planos nacionais de desenvolvimento econmico e social, com base no avano do processo de industrializao. No cenrio latino-americano, esta a fase do planejamento para a mudana. medida que o planejamento ganha impulso, os diagnsticos passam a destacar a natureza espacialmente
desigual da distribuio de recursos. A proposta centrada na industrializao trazia implcita a contradio entre a acelerao das taxas de crescimento econmico e a equidade interregional. Um crescimento a taxas mais elevadas poderia ser atingido concentrando-se
investimentos nas zonas mais desenvolvidas as de maior produtividade e com um mercado consumidor com grande potencial de ampliao , embora sob o risco de ampliao das desigualdades regionais. Caberia ao Estado, frente a este risco, compensar as tendncias do mercado, e os quadros tcnicos, com freqncia, julgavam ter o poder de
atribuir funes e de definir o destino das regies. A crena no planejamento ento inconteste, o que leva Mattos a consider-lo
2 As idias bsicas de Raul

Prebisch foram publicadas
em seu artigo El desarrollo
econmico de la Amrica
Latina y algunos de sus principales problemas. Boletin
Econmico para Amrica
Latina, CEPAL, fevereiro de
1961.
uma das idias medulares que marcam as peculiaridades do sculo XX, na medida em que foi a
primeira ocasio ao longo da histria da humanidade na qual se generalizou a crena de que o
ser humano teria a plena capacidade para empreender e construir um futuro desenhado antecipadamente por ele. (Mattos, 2001:23)
No Brasil, a partir da dcada de 1940, vrias foram as tentativas de coordenar, controlar e planejar a economia; mas, at 1956, essas tentativas limitaram-se formulao de
diagnsticos, propostas, medidas setoriais ou de racionalizao do processo oramentrio.
At ento, o planejamento regional havia se restringido a esforos voltados ao desenvolvimento de bacias hidrogrficas e, no plano urbano, a experincias de cidades planejadas
segundo princpios do urbanismo funcional-racionalista. com o Plano de Metas do Governo Juscelino Kubitschek (1956 -1961) que tem incio, de modo mais consistente, o
planejamento governamental.
A deciso de planejar essencialmente uma deciso poltica, pois, segundo Lafer,
uma tentativa de alocar explicitamente recursos e, implicitamente, valores, atravs do processo de planejamento e no atravs dos demais e tradicionais mecanismos do sistema poltico (Lafer,1970:30). Na deciso de planejar incide, tambm, um conjunto de problemas concretos relacionados principalmente disponibilidade de pessoal tcnico
qualificado, existncia de informaes acessveis, capacidade de gerao de projetos e
programas no setor pblico e no setor privado e, ainda, possibilidade de coordenao
entre setores e regies.
Neste sentido, eram especialmente precrias as condies existentes do Brasil na poca. O ingresso no servio pblico pelo sistema de mrito (concurso pblico), embora exigncia legal desde a Constituio de 1934, era ainda muito limitado: cerca de 10 a 17%.
Diante dessa situao, foram apresentadas duas alternativas para a preparao do Plano de
Metas: prosseguir na tentativa de uma reforma total da administrao pblica federal ou
criar rgos paralelos administrao normal, os grupos executivos, que seriam encarregados da implementao do plano, sendo essa a opo adotada.3 Alm dessas limitaes,
51
3 preciso lembrar que em

1958, segundo dados do
censo do servidor pblico
federal, havia 229.422 funcionrios pblicos federais,
porm apenas 28.406 eram
concursados. Diante desta
limitao, foram acionados
os rgos onde predominava o sistema do mrito, como era o caso do BNDE,
Banco do Brasil, Superintendncia da Moeda e do CrditoSUMOC, e foram convocadas outras competncias
disponveis na administrao pblica.
T E M P O S ,
4 Wilson Cano se destaca

ao analisar em profundidade
as condies da concentrao industrial em nosso pas. Seu livro Razes da Concentrao Industrial em So
Paulo tornou-se um clssico
da literatura sobre o tema.
5 Quando se procurou dotar

o pas de um parque industrial moderno, no se cogitou a imposio de normas
quanto localizao, seja
em termos regionais ou intra-urbanos. As decises
quanto localizao, ao serem tomadas livremente,
pautadas unicamente por
critrios de rentabilidade privada, provocam uma elevada concentrao territorial,
e os diferenciais de renda inter-regionais se ampliam.
I D I A S
L U G A R E S
era restrita a disponibilidade de dados e de informaes confiveis sobre a economia brasileira, o que dificultava o detalhamento e a compatibilizao de metas entre setores e entre regies.
Embora o Plano de Metas seja considerado exitoso, pois a maior parte de seus objetivos teve elevado grau de concretizao, as medidas de poltica econmica adotadas foram baseadas em mecanismos concentradores de renda no s por estratos sociais como
tambm por regies e tenderam a beneficiar o eixo RioSo Paulo.4 Os desnveis interregionais se ampliaram; mas, estes efeitos da implementao do Plano foram considerados inerentes ao estgio de desenvolvimento do pas. Esperava-se que a indstria, no futuro, irradiaria dinamismo aos demais segmentos da economia nacional e conduziria a
uma gradual reduo das desigualdades inter e intra-regionais.
Entretanto, no decorrer dessa fase da economia brasileira, os desequilbrios regionais
se agravam e as tenses sociais no Nordeste tornam-se explosivas, passando a ser vistas como uma questo de segurana nacional. exatamente neste momento que elaborada a
primeira Poltica de Desenvolvimento Regional sob a conduo de Celso Furtado, sendo
que a criao da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), em 1959,
traduz a tentativa de redefinio das relaes entre o centro hegemnico e essa regio.5
A esmagadora maioria da produo intelectual brasileira sobre a dimenso territorial
do desenvolvimento ento voltada para as questes relativas concentrao industrial e
aos chamados desequilbrios regionais. O desenvolvimento urbano ainda no considerado uma questo relevante e no h no Plano de Metas proposies especficas para o
seu tratamento. Neste contexto, a construo de Braslia pode ser interpretada muito mais
como uma resposta necessidade de incorporao de novas reas ao circuito da acumulao capitalista. O prprio Plano de Metas considera Braslia um ponto de germinao,
capaz de constituir-se em uma nova frente de expanso econmica.
medida que se ampliavam os sistemas de planejamento latino-americanos, considerou-se relevante a formao de especialistas, dado tratar-se de atividade nova, para a
qual as diferentes administraes pblicas nacionais careciam de pessoal qualificado. A
Organizao dos Estados Americanos (OEA), a Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal) e o Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planificao Econmica e Social (Ilpes) realizaram os primeiros esforos na formao de recursos humanos para apoiar
e guiar os trabalhos de elaborao dos planos econmicos dos pases da regio. Nesse incio, as dimenses regional e urbana foram tratadas de forma marginal, uma vez que o planejamento era dominado por economistas, mais preocupados com a planificao do
desenvolvimento nacional do que com o impacto social e espacial que poderiam ter os
planos que preparavam. (Hardoy, 1990:11).
A acumulao de capital nesta fase aqui e no mundo era muito mais localizada
em seu circuito de reinverso do que hoje. As empresas cresciam em cada planta produtiva e esperava-se que a sua inscrio territorial durasse dcadas. Assim, os diagnsticos
elaborados como primeira etapa do processo de planejamento passam a destacar a importncia das desigualdades regionais e a recomendar a incorporao de medidas capazes de
enfrent-las. Os governos dos pases latino-americanos procuram ento pr em prtica diversas formas de interveno, com o objetivo de reduzir os chamados desequilbrios interregionais e aumentar a capacidade de consumo da populao de regies mais atrasadas.
Em quase todos os pases da regio, so propostas polticas de desconcentrao da indstria e de modernizao do setor agrcola, de modo a integrar as estratgias de desenvolvimento regional s do planejamento nacional.
52
Assim, ao desenvolvimento encontrava-se associada uma metodologia de como planejar, e nos primeiros cursos oferecidos no havia dvida sobre o que deveria ser ensinado. Os princpios tericos provinham do pensamento da Cepal e do Ilpes, e os manuais
de metodologia para a programao econmica eram as peas-chave da bibliografia bsica desses cursos. O pessoal qualificado para atuar nos principais rgos de planejamento
tinha sua formao aprimorada em universidades europias e no Chile, sede da Cepal e
do Ilpes.
O longo perodo de prosperidade do mundo ocidental entre o fim da Segunda
Guerra Mundial at meados dos anos 1970, conhecido como os trinta anos de ouro do
capitalismo, bruscamente interrompido por uma profunda crise econmica que afeta
pases como os Estados Unidos, Inglaterra, Alemanha, Frana. Na Amrica Latina, multiplicam-se os golpes de Estado, gerando um quadro poltico dominado por regimes altamente repressores dos direitos civis e sociais fundamentais. O Brasil foi precursor nesse
campo, pois uma dcada antes da instalao de ditaduras nos outros pases latino-americanos, o trmino do mandato de Juscelino Kubitschek marcado por grande instabilidade poltica e econmica, que culmina com o Golpe de Estado de 1964.
O FUTURO DESENHADO AUTORITARIAMENTE

Ao assumirem a direo do pas em maro de 1964, os militares adotam um discurso modernizador, comprometido com a retomada do crescimento econmico. Procuram legitimar o exerccio do poder argindo princpios de racionalidade econmica,
justificando, assim, a adoo de polticas econmicas concentradoras e excludentes.
no perodo militar que o planejamento atinge seu auge no pas, com a proposio de
cinco planos: Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG, 1964-67), Plano Estratgico de Desenvolvimento (PED, 1967-69), Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND, 1969-74), Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND,
1974-79) e Terceiro Plano Nacional de Desenvolvimento (III PND, 1979-84).
O PAEG e o PED geraram poucas mudanas na organizao territorial do pas. O primeiro era voltado a implementao de polticas de curto prazo que visavam o controle das
taxas inflacionrias, a retomada de relaes com os organismos internacionais de financiamento e a reduo da insatisfao decorrente do dficit habitacional e da precariedade do
transporte urbano. Com o PED, o segundo plano do perodo militar, a recuperao econmica se processa basicamente por meio da utilizao da capacidade ociosa da indstria
instalada desde o perodo do Plano de Metas.
s a partir do I PND que a dimenso espacial do processo de desenvolvimento
vista sob novo formato, diverso dos recortes regionais at ento dominantes. A incorporao de novas reas ao circuito produtivo - tais como o sul do estado do Par com sua rica reserva mineral de Carajs e as vastas reas agriculturveis do Centro-Oeste - imps um
olhar de conjunto mais complexo sobre o territrio. Desprezando as regies tradicionais,
a estratgia adotada pelo I PND ser baseada nos chamados programas especiais, tais como:
Programa Especial do Centro-Oeste; Programa Especial da Regio Geoeconmica de Braslia; Programa Especial do Oeste do Paran; Programa Especial do Grande Dourado;
Programa de Desenvolvimento Integrado da Bacia do Araguaia-Tocantins; Programa de
Plos Agropecurios e Agro-minerais da Amaznia; Programa de reas Irrigadas do Nordeste; Programa de Desenvolvimento do Cerrado, entre tantos outros. Trata-se de uma
53
T E M P O S ,
I D I A S
L U G A R E S
outra lgica de ocupao territorial, em que o planejamento baseado nas agncias regionais de desenvolvimento perde importncia.
O II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) corresponde ao projeto Brasil:
Grande Potncia no Final do Sculo, que o programa do governo que se inicia em maro de 1974. O II PND tem como base um elenco de projetos formulados e implantados
diretamente pelo setor pblico. Se, na etapa anterior, os programas especiais romperam as
fronteiras de antigas regies e impuseram uma leitura da totalidade do territrio nacional, no II PND os grandes projetos de desenvolvimento iro definir novas regies.
ainda no mbito deste plano que a dimenso urbana do desenvolvimento do pas
adquire maior visibilidade. Ganham vulto as questes relativas ao congestionamento
das grandes metrpoles e surgem as primeiras propostas de desconcentrao industrial.
Para implementar a poltica de desenvolvimento urbano, foi criada, em 1974, a Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana (CNPU). O Banco Nacional de
Habitao (BNH), que j vinha sendo preparado para assumir encargos relativos ao desenvolvimento urbano, institui programas que abrangem a infra-estrutura (Plano Nacional
de SaneamentoPlanasa e Projeto Comunidade Urbana para Recuperao AceleradaCura), a implantao de novas comunidades urbanas (Projeto de Apoio ao Desenvolvimento dos Plos EconmicosProdepo), o transporte de massa (Programa de Integrao de
Transportes UrbanosPiturb) e o planejamento urbano (Programa de Financiamento para o SaneamentoFinansa).
So igualmente ligadas questo da desconcentrao urbana as propostas referentes
ao fortalecimento dos centros de porte mdio. Estas propostas deram origem ao Programa de Apoio s Capitais e Cidades de Porte Mdio, do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU). As cidades mdias teriam segundo os documentos que
embasam esse programa o papel de propiciar a criao de novos pontos de desenvolvimento no territrio nacional, de estimular a desconcentrao de atividades econmicas e
de populao, de criar novas oportunidades de emprego e de contribuir para a reduo
das disparidades interregionais e da concentrao da renda. Assim, a preocupao com a
intensidade do crescimento demogrfico das metrpoles nacionais que absorviam
grande parte do contingente populacional com origem nas zonas rurais das diversas regies do pas levou proposio de uma nova funo para as cidades de porte mdio: a
de dique dos fluxos migratrios.
nesse perodo que o sistema de planejamento assume um elevado grau de institucionalidade, fazendo com que seja impulsionada a capacitao de pessoal atravs da criao dos primeiros cursos de ps-graduao no pas. Como o projeto dos governos militares era dotar o Brasil de instituies mais fortes no campo da pesquisa tecnolgica, foram
propostos os primeiros cursos de ps-graduao stricto sensu nas reas tcnicas e em economia. So implantados os programas de mestrado em planejamento urbano e regional na
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (1970), na Universidade Federal do Rio de Janeiro (1972) e na Universidade Federal de Pernambuco (1975). Em 1967, a Universidade
Federal de Minas Gerais j havia criado o Centro de Desenvolvimento e Planejamento RegionalCedeplar, com a finalidade de abrigar um programa de pesquisa e ensino de psgraduao na rea da Economia Regional. Tambm em 1967, o Instituto de Pesquisa Econmica AplicadaIpea, rgo criado em 1964, realiza diagnsticos inditos da economia
nacional, que propiciaram maior conhecimento da dinmica de numerosos setores.
A Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica abrigava, alm do Ipea, o
Instituto de Planejamento (Iplan) e o Centro de Treinamento para o Desenvolvimento
54
Econmico (Cendec). Era de tal ordem a importncia atribuda formao de quadros

para atuao no sistema de planejamento, que a primeira turma do curso da UFRJ, ento
sob a responsabilidade da Coordenao dos Programas de Ps-graduao em EngenhariaCOPPE, destinada a tcnicos do Banco Nacional de HabitaoBNH, do Servio Federal de Habitao e UrbanismoSERFHAU e rgos do governo federal envolvidos com
o planejamento urbano ou regional.
Nesses cursos predominava a formao voltada para as questes nacionais, uma vez
que o projeto dos governos militares era transformar o pas em uma grande potncia no
final do sculo. Acreditava-se que a senda para o desenvolvimento poderia ser trilhada por
meio da elaborao de modelos economtricos e demogrficos, baseados na geopoltica e
na doutrina da Segurana Nacional. A nfase nas disciplinas quantitativas em que a Matriz de Insumo-Produto e os princpios da Programao Linear predominavam e a
crena nos princpios do planejamento racionalista do o toque de classe nos cursos da
poca. Novas influncias se fazem presentes no planejamento territorial, como exemplificam a poltica francesa de amnagement du territoire e as propostas relativas aos plos de
crescimento. Ambas tiveram ampla aceitao nos meios tcnicos e serviram de base a propostas de regionalizao do territrio nacional e a estratgias de desenvolvimento.6
Em maro de 1979 inicia-se o ltimo governo militar, quando evidenciam-se os sinais da desacelerao do crescimento da economia. No incio dos anos 1980, o pas enfrenta uma grave recesso: queda nos investimentos e no crescimento do produto interno, aumento das dvidas interna e externa, acelerao do processo inflacionrio e
renda per capita praticamente estagnada. Nestas circunstncias, o regime militar se v
deslegitimado, uma vez que a to propalada eficincia econmica no se sustentou na
prtica. Em 1985, assume o governo um presidente civil, eleito indiretamente pelo Congresso Nacional.
O PLANEJAMENTO DOS NVEIS SUBNACIONAIS

Novas tendncias da dinmica socioeconmica mundial manifestam-se a partir de
meados dos anos 1970, configurando um cenrio significativamente diferente daquele do
perodo do segundo ps-guerra, e pondo em cheque o planejamento econmico. Mudanas em curso trazem uma problemtica nova quanto ao processo de acumulao de capital: o grande capital passa a ter uma enorme ubiqidade, podendo localizar-se em qualquer regio e produzir em qualquer outra, e esta, por sua vez, no passar de uma opo
entre muitas alternativas. Este no mais um capital enraizado em seu circuito de reinverso. Ao contrrio, cada parte desse capital articula-se diretamente com outras em escala global, integrando-se cada vez menos nas estruturas de produo regional ou nacional. Questiona-se, assim, se estariam ocorrendo a dissoluo das regies e a aniquilao
do espao pelo tempo (Harvey, 1992), pois, segundo Coraggio, o capital pode moverse a uma velocidade que guarda pouca relao com os tempos sociais ou os tempos polticos (Coraggio, 1999:60).
No caso da Amrica Latina, a crise fiscal do Estado e o esgotamento do modelo de
crescimento sustentado pela industrializao, fortemente dependente de investimentos do
setor pblico, conduzem perda de legitimidade, e conseqente enfraquecimento dos sistemas nacionais de planejamento. Em nosso pas, o planejamento passa a ser criticado e
rejeitado, posto que identificado com o autoritarismo do perodo militar, no qual foram
55
6 A Teoria dos Plos de

Crescimento, desenvolvida
por Franois Perroux e seus
colaboradores, surgiu como
uma tentativa de resposta
aos problemas criados pelos desequilbrios setoriais e
espaciais. Teve larga aceitao nos meios acadmicos
do pas, mas sua aplicao
encontrou obstculos por
apresentar certa impreciso
em conceitos centrais.
T E M P O S ,
7 Embora o planejamento
regulatrio clssico das dcadas anteriores no tenha
deixado boas lembranas,
pois no caso brasileiro estreitamente relacionado ao
autoritarismo do regime militar, a mudana de nfase
para menos planejamento e
mais gesto encobre uma
falcia, uma vez que nenhuma ao (e quanto mais a direo de uma cidade ou pas!) prescinde de um mnimo
de planejamento e tambm porque o planejamento
e a gesto pressupem
aes complementares,
no-conflitantes. Essas questes podem ser mais bem
entendidas em Carlos Vainer
(2002). Marcelo Lopes de
Souza (2006) tambm desenvolve uma longa discusso sobre as mesmas questes.
I D I A S
L U G A R E S
atualizados contedos da dependncia econmica, das desigualdades sociais e das disparidades regionais.
Neste cenrio, caracterizado por dinmicas econmicas heterogneas e distribuio
do poder entre diferentes foras sociais, perdem sentido as tentativas de ressuscitar antigas concepes de planejamento. Com a redemocratizao do pas e as profundas mudanas no capitalismo, a gesto e as polticas pblicas tornam-se radicalmente diferentes das
que imperavam na poca do planejamento centralizado. Por sua vez, surgem novos desafios para os programas de formao de recursos humanos na rea do planejamento.
Enquanto na dcada de 1970 intelectuais de esquerda viam o planejamento como
sinnimo de interveno estatal a servio dos interesses do capital, nos anos 1980, a rejeio ao planejamento advm dos setores de orientao liberal e se d por outros motivos: o planejamento estaria servindo mal a esses interesses, uma vez que o Estado deveria
apoiar, da forma mais direta possvel, a acumulao de capital, eliminando normas, reduzindo exigncias legais, oferecendo incentivos fiscais, garantindo segurana aos investimentos e aumentando a fluidez do territrio.
O discurso de base keynesiana ento substitudo por outro, de fundamento neoclssico, segundo o qual o jogo das foras de mercado que permite assegurar um maior
crescimento da economia. A idia bsica que emerge desse corpo terico que a poltica
econmica deve ter como funo principal contribuir para gerar um ambiente atrativo para o investimento privado, descartando a utilizao de polticas que impliquem em interveno direta do Estado na vida econmica, como defendiam os modelos de desenvolvimento das dcadas anteriores.
Como os investidores dirigem-se para as atividades e espaos onde mais lucrativo
investir, resta aos lugares regies e cidades competir entre si por investimentos, o que
estimula o discurso que destaca o papel dos governos locais, vistos como agentes capazes
de induzir, mobilizar e promover o crescimento econmico. Postula-se que a taxa de crescimento de um determinado pas, regio ou, at mesmo, de uma cidade funo do capital fsico, do capital humano e de conhecimentos detidos pela coletividade. Postula-se,
ainda, que caberia aos governos locais assegurar o fornecimento de equipamentos e servios, baixar custos tributrios e conceder subsdios, oferecendo um ambiente adequado
conquista da preferncia para a localizao de empresas.7
A nova agenda dos organismos multilaterais fortemente influenciada pelas idias
de desenvolvimento sustentvel, competitividade urbana e descentralizao administrativa
refora a tendncia valorizao do aumento da competitividade das cidades. Desde o
incio dos anos 1990, estes organismos apiam projetos e programas nesta direo, quase
sempre negociados diretamente com prefeituras, sem interferncia do Estado-nao.
Abandona-se a perspectiva do desenvolvimento nacional e espera-se que a descentralizao da responsabilidade para os governos locais produza o milagre de resolver os problemas de emprego e renda, misria, questes ambientais e tantos outros, alm de garantir a
governabilidade do sistema.
O nacional d lugar ao local, e a gesto substitui o planejamento. Antes, o debate de
concepes e projetos estava centrado em torno de questes relativas s desigualdades interregionais, s carncias de equipamentos urbanos de uso coletivo e racionalizao do
uso do solo, e agora a problemtica do desenvolvimento remete ao campo da competitividade. Entra em moda o planejamento estratgico inspirado e baseado no planejamento estratgico empresarial no qual se advoga que as cidades devem ser administradas
como se fossem empresas, competindo entre si para atrair investimentos ou turistas. E a
56
expresso empreendedorismo urbano ganha popularidade: o perfil ideal dos novos prefeitos seria o de gestores urbanos, aparentemente mais afeitos aos negcios e ao marketing do
que poltica.8
Assim, com o enfraquecimento do Estado-nao, o planejamento na escala nacional
cai em descrdito e os programas de ps-graduao, concebidos para a formao de pessoal na rea, so mantidos mas tm seus currculos direcionados para estudos urbanos e regionais, em que o regional perde posio e as questes intra-urbanas ganham proeminncia, inclusive pela relevncia dos processos de organizao social e poltica que permitiram
o reconhecimento de direitos urbanos na Constituio Federal de 1988. sintomtico da
crise do planejamento territorial, porm, que no perodo de quase 20 anos (entre 1975 e
1993), nenhum novo curso tenha sido implementado na rea.
Contudo, evidncias empricas da escala internacional, relacionadas ao desempenho
da economia, passaram a indicar que a aceitao incondicional do neoliberalismo no promovia maiores taxas de crescimento e, muito menos, a reduo da concentrao de renda,
seja no plano individual e familiar seja no plano das naes ou regies. Ao contrrio, esta
aceitao provocava o acirramento das desigualdades sociais e espaciais. Com isso, novas
vozes aparecem no apenas aqui como tambm nos pases pioneiros na aplicao dos
princpios tericos e ideolgicos do neoliberalismo , promovendo o debate sobre as polticas de longo prazo. Um debate que, cada vez mais, explicita a centralidade do espao e,
assim, dos conflitos e tenses relacionados apropriao de recursos estratgicos.
PARA PENSAR O LONGO PRAZO: CONCLUINDO

O Brasil passou por profundas mudanas em todo o perodo analisado no presente
texto, dando um salto gigantesco em sua base produtiva. Um salto apoiado pela difuso
das redes de comunicao e informao, por mudanas institucionais e pelas novas formas de financiamento da economia. A expanso das condies tcnicas de produo por
todo o territrio nacional embora alterasse a direo dos fluxos de mercadorias e a natureza dos movimentos migratrios ou, ainda, provocasse a emergncia de novas regies
econmicas, no foi capaz de fazer face profunda desigualdade dos padres de vida e s
precrias relaes de trabalho vigentes no campo e na cidade. No foi capaz de superar a
heterogeneidade estrutural com todas as suas conseqncias sociais.
Desde 2005, o pas d claros sinais de recuperao econmica, e se volta a falar na
importncia de pensar o longo prazo. Neste contexto, as concepes de desenvolvimento passam a ser mais uma vez tema relevante nos debates sobre os destinos do pas. O
enfrentamento terico e poltico dessa questo requer avanar nas anlises territoriais
com pesquisas que busquem identificar a lgica de funcionamento dos vrios circuitos
de valorizao do capital, em seus vnculos com as condies de vida da populao. Para que seja reconhecida a dimenso deste desafio, convm destacar que, no pas, como
afirma Brando, seguindo as concepes de Tnia Bacelar e Celso Furtado, nunca as diversidades produtivas, sociais, culturais, espaciais (regionais, urbanas e rurais) foram usadas no sentido positivo. Foram tratadas sempre como desequilbrios, assimetrias e problemas. (Brando, 2007: 205) O autor alerta-nos, assim, para a necessidade de que
sejam reconhecidas as potencialidades existentes na diversidade, o que implica na articulao entre processos econmicos transescalares e a histria, relativamente autnoma, de
regies e lugares.
57
8 Na anlise de Vainer (op

cit), os novos prefeitos teriam a legitimidade que os
polticos corrompidos perderam e poderiam falar em
nome de uma vontade nica, que visaria antes de tudo defender e promover a
cidade (vista como homognea), em um processo
despolitizador e autoritrio,
em que desapareceria a cidade do encontro e do confronto entre cidados.
T E M P O S ,
Roslia Priss da Silva

Piquet doutora em Economia, professora titular da
Universidade Federal do Rio
de Janeiro e pesquisadora
do CNPq. Coordenadora do
Mestrado em Planejamento
Regional e Gesto de Cidades, da Universidade Candido MendesCampos. E-mail:
ropiquet@terra.com.br
Ana Clara Torres Ribeiro
sociloga, doutora pela
USP, professora do IPPUR/
UFRJ e pesquisadora do
CNPq e da FAPERJ. Coordenadora do Grupo de Trabalho Desenvolvimento Urbano
do CLACSO. E-mail: ana_
ribeiro@uol.com.br
Artigo recebido em novembro de 2008 e aprovado para publicao em fevereiro
de 2009.
I D I A S
L U G A R E S
Estamos diante, portanto, da necessidade de uma urgente resposta s seguintes perguntas: qual o novo perfil do profissional de nossa rea? Quais so os contedos disciplinares e tcnicos do planejamento socialmente necessrio? (Ribeiro, 2002) Podemos
reconhecer nossos cursos como ainda voltados formao de planejadores? Acreditamos
ser possvel responder afirmativamente a esta ltima pergunta quando levamos em conta os acmulos de conhecimento e o fato de o Brasil ser um pas continental, perifrico
e ainda subdesenvolvido, e que requer ser mais bem entendido, sobretudo para propiciar uma apropriao mais justa de seu territrio. Questionar os interesses constitudos nos
mais de cinco mil municpios, distribudos numa grande variedade de contextos regionais, e estudar o papel exercido pelo capital imobilirio e industrial, pelo agronegcio,
pelo capital financeiro, pelas organizaes polticas e sociais nas mudanas territoriais
so, sem dvida, tarefas do presente. Alm disso, o rescaldo da implantao abrupta e
descoordenada das polticas liberais da dcada de 1990 ainda est por ser feito uma implantao que trouxe perdas institucionais, destruio de investimentos pretritos e o
agravamento da crise social.
A descentralizao administrativa, determinada pela Constituio Federal, traz novas questes relacionadas procura de pessoal qualificado. A consolidao deste processo vem exigindo um melhor aparelhamento das administraes pblicas locais, com o
conseqente aumento da demanda por profissionais para atuar em prefeituras e rgos
pblicos em geral. Embora o planejamento, neste mbito, geralmente se limite a ser um
esforo de coordenao administrativa, que no chega ao estgio de produzir efetivas
mudanas estruturais, a ampliao de conhecimento de processos econmicos, scioespaciais e culturais poder expandir a capacidade de ao do corpo tcnico envolvido
nas tarefas administrativas.
As mudanas em curso na economia, na administrao de recursos e nas formas de
organizao dos interesses sociais evidenciam a necessidade de que o ensino do planejamento urbano e regional assuma diferentes programas e projetos entre as instituies de ensino, com vistas a atender s demandas regionais e locais de formao profissional (Piquet
el al, 2005). O desafio reconhecer e tratar as diferenas sem gerar perdas tericas; aderir
a modelos desconectados dos contextos investigados; aceitar modismos e cair em casusmos. Mas, este desafio inclui, tambm, a superao de generalizaes que, por estimularem
falsas homogeneidades, pouco avanam no conhecimento da diversidade que caracteriza o
pas. Sem dvida, cada vez mais, a sociedade brasileira requer ser mais bem conhecida, o
que depender da promoo de debates, entre especialistas e atores polticos, centrados na
construo de um futuro socialmente mais justo e territorialmente menos desigual.
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3.ed.
B S T R A C T This article brings, synthetically, the changes observed in the profile of

postgraduate courses on Urban and Regional Planning in Brazil in face to the transformations
in the economy and in the national planning system. The subject is organized under periods
which highlights the master ideas of four phases of the national debate on planning, including
its bonds to territorial interpretation: the 50s decade and beginning of the 60s decade
(planning to the changing and relevance of the development question); 70s decade and
beginning of the 80s decade (technocratic planning and control of the national scale); 80s
decade and 90s (predominance of the management and centrality attributed to the forces of
the market); current tendencies (return to the development question and growing concern with
the long-term planning).
E Y W O R D S
Graduate courses; planning; development; urban system; region.
59
OS LIMITES POLTICOS DE
UMA REFORMA INCOMPLETA
A IMPLEMENTAO DA LEI DOS RECURSOS
HDRICOS NA BACIA DO PARABA DO SUL*
ANTNIO A. R. IORIS
R
E S U M O Na ltima dcada, o uso e a conservao dos recursos hdricos no Brasil tm

sido objeto de um amplo processo de reformas e reorganizao institucional. A experincia da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul foi selecionada como um exemplo paradigmtico das reformas institucionais em andamento no pas. Fazendo uso de mtodos qualitativos de pesquisa,
foram analisados os objetivos e as deficincias da nova decisria. O estudo identificou, como limitante fundamental, a afirmao de uma racionalidade tecnoburocrtica, empregada tanto na
avaliao de problemas, quanto na formulao de respostas. A expresso mais evidente a importncia estratgica atribuda cobrana pelo uso da gua, uma ferramenta de gesto altamente controvertida e que tem levado a uma polarizao de posies polticas. Em larga medida, as
reformas institucionais no Paraba do Sul tm sido limitadas em si mesmas, uma vez que a nova estrutura ainda impede a incorporao das demandas da maioria da populao local e a resoluo efetiva de questes ambientais historicamente estabelecidas.
PA
L A V R A S - C H A V E Hidropoltica, Ecologia Poltica, Gesto Integrada

de Recursos Hdricos, Cobrana pelo Uso da gua, Instrumentos Econmicos, Paraba do Sul.
INTRODUO: O CONTEXTO DAS REFORMAS

DE GESTO AMBIENTAL
A modernidade brasileira tem como caractersticas fundamentais no somente a alterao da estrutura produtiva e das relaes intersociais, como tambm a acentuada apropriao dos recursos naturais e o comprometimento da estabilidade ecolgica em todos
os cantos do pas. O processo de modernizao, desencadeado especialmente a partir de
1930, produziu uma profunda complexificao socioeconmica, expanso agroindustrial
e reorganizao poltica, mas sem que tenha havido cuidado para se evitar o aprofundamento da degradao ambiental, legado da explorao agrria colonial, e o surgimento de
novos conflitos relacionados ao uso do meio ambiente. A origem e o significado da problemtica ambiental devem ser, portanto, entendidos como parte integrante de um processo de desenvolvimento socioeconmico essencialmente limitado e contraditrio. Seguindo a terminologia sugerida por Habermas, a modernidade brasileira foi e continua
sendo um projeto incompleto, caracterizado por resultados econmicos efmeros, desigualmente distribudos e s custas de uma devastao ambiental generalizada.
Entre as diversas contradies ambientais da histria recente do desenvolvimento
nacional, no que se incluem a poluio atmosfrica, a degradao do solo e a dependncia do automvel privado, as questes de acesso, uso e conservao de recursos hdricos
certamente ocupam uma posio de destaque. Cabe relembrar que a manipulao dos estoques hidrolgicos nunca deixou de ter um papel estratgico na industrializao e urbaR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 0 , N . 1 / M A I O 2 0 0 8
61
* Este artigo parte dos resultados de pesquisa realizada em 2007, durante perodo de ps-doutoramento
junto ao Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e
Regional (IPPUR/UFRJ), sob
coordenao do Prof. Dr.
Henri Acselrad. Faz-se um
sincero agradecimento ao
apoio financeiro proporcionado pelo CNPq (protocolo
PDJ-155167/2006-5). O
mesmo agradecimento se
estende a todos que contriburam com informaes e
aos que gentilmente aceitaram ser entrevistados.
O S
1 Por exemplo, um escndalo que surgiu durante a

conduo da nossa pesquisa envolveu a aprovao da
Barragem de Pratagy, orada em US$ 60 milhes, atravs da influncia exercida
pelo Presidente do Senado
Renan Calheiros (O Globo,
28 Maio 2007).
2 De acordo com o Movimento dos Atingidos por Barragens, mais de 200.000 famlias foram desalojadas
nas ltimas dcadas (cf.
www.mabnacional. org.br).
3 Instituio aqui entendida, no sentido sociolgico,
como sistemas de regras
estabelecidas e preponderantes que estruturam interaes sociais (Hodgson,
2006, p.2).
4 Gesto de recursos hdricos envolve um conjunto de
medidas tomadas por rgos governamentais e no
governamentais no sentido
de avaliar, dispor, usar e
conservar reservas de gua,
processos hidrolgicos e o
prprio espao da bacia hidrogrfica. Regulao de
uso da gua inclui instrumentos legais, recomendaes e incentivos utilizados
por agncias pblicas para
influenciar o comportamento individual e as instituies
sociais. Na doutrina jurdica
e administrativa contempornea, os processos de gesto e regulao de uso da
gua passaram a ser diretamente relacionados ao
emergente discurso de governana ambiental e gesto integrada.
L I M I T E S
P O L T I C O S
nizao ocorridas ao longo do sculo 20 no Brasil. Por meio de investimentos vultosos,

alguns dos maiores projetos mundiais de engenharia hidrulica foram construdos no
pas, normalmente financiados por agncias multilaterais, com o objetivo de gerar eletricidade e abastecer cidades, indstrias e permetros de irrigao (Ioris, 2007). A fase crucial de expanso hidrulica coincidiu com as duas dcadas de autoritarismo militar, quando foram executados projetos como Itaipu, Balbina, Itaparica e Tucuru, entre muitas
outras obras de infra-estrutura com oramento bilionrio e justificativa discutvel. Se, por
um lado, tais obras de infra-estrutura representaram uma fonte de prestgio e poder para
geraes de polticos e engenheiros, por outro, a dramtica transformao das bacias hidrogrficas esteve notoriamente associada a escndalos de corrupo e desestruturao
de comunidades tradicionais.1
O perodo terminal da ditadura militar deu vazo a uma percepo mais apurada a
respeito das conseqncias negativas de investimentos em infra-estrutura hidrulica e da
falta de uma gesto mais conseqente. O pas que experimentava um lento retorno democracia tinha tambm que buscar solues para uma realidade de rios degradados, poluio fluvial e subterrnea e reduo da biodiversidade aqutica, ao mesmo tempo que
grande parte da populao continuava sofrendo com a falta de abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio, alm de haver cerca de um milho de pessoas desalojadas em funo da construo das grandes barragens.2 No incio da dcada de 1990, o tempo estava
propcio para novos arranjos institucionais que pudessem trazer resposta a antigos e recentes problemas de uso e conservao da gua.3 Aps anos de debate, descrito em Barth
(1999), o processo de reformas culminou com a sano, em janeiro de 1997, da Lei da
Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei 9.433/1997). Como uma contribuio reflexo sobre a primeira dcada da nova legislao brasileira de recursos hdricos, o presente estudo pretende discutir a dimenso das reformas institucionais em andamento no Brasil luz do contexto regulatrio internacional e com um foco na gesto da Bacia
Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul (BHRPS), localizada na regio sudeste do pas.4
Em funo da evidente continuidade de problemas em quase todas as bacias brasileiras, os quais so devidamente reconhecidos pelo prprio Ministrio do Meio Ambiente conforme mostra, por exemplo, o Plano Nacional de Recursos Hdricos publicado
em 2006 , nosso objetivo fundamental questionar at que ponto a busca de uma melhor gesto de recursos hdricos no pas tem se mostrado contida em si mesma. Ou seja,
indagar se os escassos resultados obtidos com a implementao das novas bases institucionais no so, primeiramente, decorrncia dos prprios limites da reforma em curso.
guisa de introduo, pode ser mencionado que, tendo em conta os dados coletados na
bacia e a anlise de fontes secundrias de informao, dois processos fundamentais parecem caracterizar toda a experincia do Paraba do Sul. Em primeiro lugar, as agncias
pblicas e as organizaes privadas envolvidas na gesto de recursos hdricos fazem uso
cada vez maior de conceitos amealhados literatura acadmica contempornea, mas sem
necessariamente considerar as especificidades histricas e geogrficas locais. Em segundo lugar, as reformas tm claramente seguido presses dos setores com maior fora poltica, em especial os grandes grupos industriais e a burocracia do governo central. Apesar de um discurso de incluso social, o processo de gesto reflete de forma marcante o
balano desigual de poder entre, de um lado, os setores hegemnicos e, de outro, um
universo social disperso, composto por pequenos usurios de gua, os quais enfrentam
mltiplas dificuldades para defender suas demandas frente a uma estrutura administrativa seletiva e (operacionalmente) fechada. Na prtica, os pleitos e as opinies dos pe62
A N T N I O
A .
R .
I O R I S
quenos usurios de gua e da populao em geral tm sido significativamente ignorados,

conquanto se tenta mistificar o impacto do envolvimento popular nas decises que afetam a bacia hidrogrfica.
Para se perceber o alcance e os limites das novas bases institucionais de gesto de recursos hdricos, preciso considerar a correspondncia existente entre problemas ambientais, modernizao socioeconmica e disputas polticas dentro e fora do aparato estatal.
Como ser demonstrado abaixo, as oportunidades de participao pblica na BHRPS tm
sucumbido a um longo legado de conflitos e barreiras polticas que dificultam o atendimento de demandas sociais e ambientais mais amplas. Em grande medida, as falhas das
reformas institucionais em andamento podem ser atribudas a uma racionalidade tecnoburocrtica que vem sendo internacionalmente aplicada avaliao de problemas e formulao de respostas. Estratgias tecnoburocrticas incluem a sistematizao de conhecimentos cientficos e gerenciais aplicados gesto de recursos hdricos com o objetivo de
produzir resultados circunstanciais, ao mesmo tempo que mantm inalteradas as configuraes polticas e sociais preexistentes (cf. Ioris, 2008). O carter conservador da tecnoburocracia, na bacia em estudo e no pas como um todo, pode ser diretamente relacionado s contradies das polticas pblicas atuais. Como em outras partes do mundo, desde
a dcada de 1990, a interveno estatal na gesto de recursos hdricos no Brasil tem favorecido e atrado investimentos privados (como empresas de hidroeletricidade e de abastecimento de gua), a expensas da diminuio da funo anterior do Estado (tambm problemtica, diga-se de passagem) de principal investidor e maior usurio de gua.
A presso (neo)liberalizante sobre o Estado tem como caracterstica bsica a busca
de novas formas de acumulao de capital, ao mesmo tempo que atenta, de modo centralizado e cientificista, mitigao dos impactos ambientais mais prementes (ver McCarthy
e Prudham, 2004). A influncia do neoliberalismo fica demonstrada pelo argumento que,
se no passado a expanso da infra-estrutura hdrica promovida pelo Estado era um requerimento bsico do crescimento econmico, a gesto ambiental contempornea no deve
agora representar obstculos s novas oportunidades abertas pela globalizao dos mercados. Surgem assim estratgias inovadoras de acumulao de capital atravs do uso e da
gesto do meio ambiente, tais como nos processos de privatizao, mercantilizao, desregulao e re-regulao, assim como na utilizao da sociedade civil e ONGs para compensar as falhas da ao governamental (Castree, 2008). A consolidao de novas oportunidades de acumulao de capital assim apresentada como algo desejvel sociedade
como um todo, mesmo a custas de graves conflitos e da produo de novas formas de degradao ambiental (Heynen e Robbins, 2005). A mxima do crescimento econmico a
qualquer preo que serviu como pedra angular da industrializao e modernidade brasileira (cf. Guimares, 1991) continua a influenciar o uso e a gesto de recursos hdricos nos quatro cantos do pas, mesmo que dissimulada em sustentabilidade e participao popular, como se ver no caso do Paraba do Sul.
AS BASES DAS REFORMAS INSTITUCIONAIS:

IDIAS DE INTEGRAO E GOVERNANA
Para se estudar as reformas institucionais no setor de recursos hdricos, antes de tudo, importante compreender que a bacia hidrogrfica um espao socionatural (ou socioambiental) complexo e em permanente transformao (Swyngedouw, 2004; ver tamR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 0 , N . 1 / M A I O 2 0 0 8
63
O S
5 Mais detalhes em: www.

ana.gov.br. Existem atualmente mais de 140 comits
de bacia e 10.000 profissionais envolvidos no
Sistema Nacional de Gesto
de Recursos Hdricos
(SINGREH).
L I M I T E S
P O L T I C O S
bm Massey, 2005). Aquilo que mapas, hidrogramas e modelos de computador conseguem capturar so apenas momentos, ou fragmentos, de um sistema estruturado, aberto
e dinmico: mesmo os fatores que aparentemente demonstram ser estticos, como os divisores de gua, a rede fluvial e o regime hidrolgico, so regularmente transgredidos em
razo, por exemplo, de sucesses ecolgicas, alteraes geomorfolgicas, migraes demogrficas ou transferncia e represamento de gua. Desse modo, a bacia hidrogrfica nada
mais do que a soma das vrias dimenses do espao geogrfico, que simultaneamente
fixo, relativo e relacional (cf. Harvey, 1973), e tem como elemento integrador a contnua
circulao de gua. A gua existe como um elemento vital da profunda e perene inter-relao entre sociedade e natureza, descrita por Marx (1976, p.637) como uma interao
metablica entre homem e terra importante perceber que metabolismo (Stoffwechsel)
tem aqui um sentido ao mesmo tempo especificamente ecolgico e amplamente social.
Longe de apresentar qualquer neutralidade poltica, essa interao metablica entre sociedade e natureza incorpora diferenas e conflitos entre grupos sociais, uma vez que o acesso natureza e os impactos da sua transformao so sentidos de forma diferenciada pelos vrios segmentos da sociedade. Contestaes em torno do uso e da conservao dos
recursos e do espao da bacia hidrogrfica no emergem de forma abstrata, mas dependem de circunstncias histricas e geogrficas especficas. Pode-se afirmar que, em grande medida, a inaptido das respostas oficiais aos problemas de gesto de recursos hdricos
se deve dificuldade de compreender essa dinmica, complexa e politizada ontologia da
gua e da bacia hidrogrfica.
Nas ltimas dcadas, um grande nmero de reunies internacionais e declaraes
multilaterais tem contribudo para fazer da problemtica da gua um assunto de grande
interesse pblico, ainda que mantendo uma viso excessivamente setorial e fragmentada.
Desde a Conferncia de Mar del Plata em 1977, passando pelos encontros de Dublin em
1992 e Quioto em 2003, governos e programas de cooperao tm discutido como reduzir o nvel de impactos ambientais e melhorar os servios pblicos de gua e saneamento (cf. UNDP, 2006). Tendo por base a crescente presso de agncias de desenvolvimento e.g. o Banco Mundial tem sido um dos principais ncleos de formulao de
polticas pblicas de recursos hdricos , a maioria dos pases, incluindo o Brasil, foi levada a iniciar uma reforma institucional baseada na gesto de gua por bacia hidrogrfica coordenada por um comit de representantes setoriais e no emprego de instrumentos flexveis de regulao ambiental notadamente, taxas e incentivos econmicos.5
A contribuio acadmica para esse debate internacional vem se desdobrando por diversas disciplinas, da economia hidrologia, e pode ser claramente identificada pela formulao de novas metodologias, tais como gesto sustentvel (Kay, 2000), gesto da demanda (Brooks, 2006), subsidiariedade (Moss, 2004) e gesto adaptativa (Pahl-Wostl,
2007). De todo modo, provavelmente o termo gesto integrada dos recursos hdricos
(IWRM para a sigla em ingls, acrnimo de integrated water resources management) o que
melhor simboliza o novo paradigma de uso e conservao em expanso (Mitchell,
2005). Estudos recentes sobre a experincia brasileira demonstram que a institucionalizao de novas normas tem refletido diretamente a influncia [no pas] do conceito de
gesto integrada de recursos hdricos (Conca, 2006, p.309). IWRM tem sido definida
como um processo que promove um desenvolvimento coordenado e uma gesto de gua,
solo e outros recursos relacionados de forma a maximizar os resultados econmicos e o
bem-estar social de forma justa e sem comprometer a sustentabilidade de ecossistemas
vitais (GWP, 2000).
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Apesar da proliferao de publicaes sobre a necessidade da integrao da gesto, a

maioria das polticas pblicas de recursos hdricos, no Brasil e no mundo, continua restrita a ajustes administrativos dissociados das dinmicas sociais e ambientais concretas. Ao
se invocar o objetivo de integrao de forma tecnocrtica, h uma tendncia de reduzir a
complexidade e as demandas socionaturais a simples equaes matemticas (e.g. Gatirana et al., 2008). Foi j observado que a postura arraigada de gestores e hidrlogos normalmente continua a considerar as questes polticas e sociais como desvios dos objetivos genunos de gesto de recursos hdricos (McCulloch e Ioris, 2007). De acordo com
Mollinga (2001), as reformas institucionais em curso despertam grande interesse entre
gestores pblicos devido ao fato de que facilmente se prestam a solues estandardizadas
e que se aplicam igualmente a diferentes situaes. Em especial, a influncia do conceito
de gesto integrada, em que pese uma mudana de discurso, leva compreenso dos problemas de recursos hdricos como mera decorrncia da m utilizao de tcnicas administrativas e, principalmente, da subvalorizao econmica da gua. Devido a esse pensamento reducionista, a maioria das polticas pblicas insiste em considerar a gua apenas
como reserva de valor, mas no como um elemento bsico de numerosos processos socioambientais e que operam em diferentes dimenses. Conseqncia direta desse raciocnio
o pagamento pelos servios ambientais, o mais recente ovo de Colombo dos economistas ligados aos recursos hdricos (ver Silvano et al., 2005, para um exemplo recente no
Brasil). Ignora-se, assim, que intervenes nos sistemas hidrolgicos tendem tradicionalmente a gerar custos, benefcios e riscos que so distribudos de modo desigual nas escalas espaciais e temporais e percebidos de forma diferenciada pelos diversos grupos sociais
(Molle, 2007).
Assim como se busca uma gesto de recursos hdricos mais integrada, muitas das
polticas ambientais contemporneas advogam uma melhoria de governana, tida como a remoo de barreiras que existem entre sociedade, Estado e mercado (Lemos e
Agrawal, 2006). A construo de uma nova governana deve passar por uma mudana
paradigmtica da gesto ambiental, baseada em um envolvimento mais amplo da sociedade na formulao e implementao de polticas pblicas (Judge et al., 1995). Governana ambiental tambm entendida como a criao, reafirmao ou mudana de instituies com o objetivo de se resolver conflitos relacionados aos recursos naturais com
suficiente sensibilidade social (cf. Paavola, 2007). No setor de recursos hdricos, o conceito de governana muitas vezes tomado como auto-evidente, sem a necessidade de
uma definio precisa (e.g. Abers, 2007), mas geralmente relacionado a um tratamento
dos problemas de gesto de gua que prescinde da fora coercitiva do Estado (Laban,
2007). A crise da gua tida como principalmente uma crise de governana (GWP,
2000), a qual pode ser definida como a capacidade de um sistema social de mobilizar
energias, de forma coerente, para o desenvolvimento sustentvel dos recursos hdricos
(Rogers, 2002, p.1). O ltimo autor acrescenta que o conceito inclui uma habilidade de
desenhar polticas pblicas que sejam socialmente aceitveis, que tenham como propsito o desenvolvimento e uso sustentvel de recursos hdricos, e que tornem sua implementao efetiva pelos diferentes atores/interessados envolvidos no processo. Como pode ser facilmente percebido, existe uma clara associao entre governana e gesto
integrada de recursos hdricos, demonstrada pela crescente procura por novas capacidades de gerao e implementao de polticas e projetos (Rahaman e Varis, 2005). O sucesso da gesto integrada de recursos hdricos passa, assim, pela promoo de uma efetiva governana, a qual decorre do estabelecimento de consensos entre atores sociais e da
65
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6 Por outro lado, cabe

ressaltar que as presses
econmicas sobre os recursos hdricos no Brasil no
se restringem ao perodo
neoliberal recente, mas estiveram profundamente associadas ao processo de
modernizao socioeconmica mencionadoa acima. A
nova fase de regulao de
uso da gua, que o objeto
principal da presente discusso, apenas aprofunda e
redireciona mecanismos anteriormente estabelecidos
de apropriao privada de
recursos comuns e gerao
de impactos negativos sobre largas parcelas da populao. Um exemplo nesse
sentido a degradao da
Bacia do Rio So Francisco,
a qual passou por um
processo de desenvolvimento hdrico (em um momento
prvio fase neoliberal) assentado no latifndio, na
construo de grandes barragens e na irrigao de
frutferas voltada ao mercado exterior.
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concepo de sistemas de gesto com maior capacidade de perceber a complexidade dos

problemas de recursos hdricos (CEPAL, 2006).
Apesar de representar um avano em relao s posturas antigas e mais tradicionais
(e.g. baseadas em infraestrutura e na imposio de regras rgidas), governana hdrica no
deixa de ser um conceito to vago e contraditrio quanto gesto integrada. Conforme
descrito por Castro (2007), para alguns, governana apenas um instrumento, um meio
para se atingir certos fins, uma ferramenta administrativa e tcnica que pode ser utilizada
em diferentes contextos. Para outros, trata-se de um debate entre alternativas que esto
em conflito, no qual a definio de fins e meios deve ser buscada no campo poltico e democrtico. importante ressaltar que a noo de governana surge no contexto histrico
da expanso neoliberal, quando o Estado passa a ser sistematicamente atacado por interesses privados fortalecidos por uma economia cada vez mais globalizada e que favorece o
surgimento de formas plurais de ao, como, por exemplo, a formao de parcerias pblico-privadas e a substituio da sociedade civil por ONGs (Castro, 2007). O deslocamento de uma atuao centrada em governo para outra baseada em governana inevitavelmente envolve uma gama de interesses geogrficos e econmicos diversos (Page e
Kaika, 2003), mas muitos dos que advogam essa transio subestimam o conjunto de foras governamentais e de mercado que produzem a destituio de recursos, a degradao
ambiental e a reduo das oportunidades de sobrevivncia das comunidades locais (Leff,
2003; Heynen e Robbins, 2005).
Apesar das evidentes limitaes dos conceitos que atualmente dominam o debate no
setor de recursos hdricos, notadamente gesto integrada e governana ambiental, so
ainda muito restritas as anlises polticas das reformas contemporneas de recursos hdricos. Por exemplo, so poucos os autores que reconhecem a situao de falta de gua como um processo socialmente fabricado e que reflete a interao entre grupos sociais e entre sociedade e Estado (Mehta, 2007). Da mesma forma, grande parte do debate sobre a
nova agenda de recursos hdricos continua silenciada em relao racionalizao ideolgica das polticas pblicas, assim como ignora os mecanismos de controle relacionados ao
bio-poder do Estado moderno (cf. Foucault, 1984). Permanece, assim, uma barreira
conceitual que impede a percepo dos processos de excluso urbana e rural, assim como
uma extensa ignorncia quanto s relaes entre fluxos de gua e circulao de capital
(Swyngedouw, 2004). Mesmo aqueles que tentam relacionar as reformas institucionais
em curso com presses econmicas e a ideologia neoliberal muitas vezes so incapazes de
compreender que a transformao da gua em bem econmico (e mesmo em mercadoria) envolve arranjos sociais, econmicos, materiais e discursivos complexos (Khler,
2005). Continua tmida a reflexo sobre as complexidades geogrficas e polticas das reformas contemporneas de recursos hdricos, ou, na linguagem de Sneddon e Fox
(2006), falta ainda uma hidropoltica crtica que conecte elementos de geografia poltica e socionatureza.
A anlise hidropoltica crucial para se compreender a evoluo e as tendncias dos
problemas de gesto de gua em pases como o Brasil, onde as desigualdades sociais e econmicas deixam marcas indelveis no meio ambiente.6 Existe e se mantm uma clara politizao do uso e conservao da gua, como no caso recente de construo de grandes
barragens na Amaznia (e.g. na Bacia do Rio Madeira) e do incio do projeto de transposio do Rio So Francisco para bacias mais ao norte. Os conflitos sobre recursos naturais
esto tambm ligados a sistemas polticos e econmicos estabelecidos ainda na poca colonial brasileira (Bryant, 1998), enquanto que mudanas ambientais no so apenas o re66
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sultado do processo de desenvolvimento, mas o resultado de dinmicas polticas e de conflitos de valores (Marsden, 1997). Importante ressaltar que essa dimenso poltica continuamente negada pelo discurso oficial, especialmente no que diz respeito s desigualdades no acesso a servios pblicos ou pela excluso de grupos marginalizados do processo
de tomada de deciso (cf. Zhouri e Oliveira, 2005; a respeito da continuidade autoritria
relacionada construo de barragens, ver Ribeiro et al., 2005).
As prximas sees deste texto devero examinar alguns aspectos de hidropoltica na
experincia na Bacia do Rio Paraba do Sul, verdadeiro microcosmos das reformas institucionais em andamento no pas. A anlise seguir uma abordagem de economia poltica institucional, conforme proposta por Bridge e Jonas (2002), para avaliar a consolidao de um sistema de regulao de recursos naturais por meio de geografias especficas
de confrontao [specific geographies of struggle]. A discusso atentar tambm articulao entre diferentes dinmicas e polticas espaciais (cf. Swyngedouw, 2000), notadamente entre os estados que compartilham a bacia e a atuao do governo federal. No caso do
Paraba do Sul, a descrio de conflitos e dinmicas geogrficas fundamental para se entender como a mediao de problemas por meio (principalmente) da expresso do valor
monetrio da gua tem limitado o alcance das reformas institucionais.
A EXPERINCIA DA BACIA HIDROGRFICA DO

RIO PARABA DO SUL
AS CARACTERSTICAS SOCIONATURAIS DA BACIA HIDROGRFICA
Ainda que o Brasil seja um pas com rios imensos, alguns com mais gua que naes
ou subcontinentes inteiros, em termos hidrolgicos, o Paraba do Sul figura como um rio
de porte mediano: a vazo mdia de longo perodo na altura da foz foi estimada em
1.118,40 m3/s tomando-se em conta as sries histricas de 199 estaes fluviomtricas
e obtida atravs de estudos de regionalizao (cf. Coppetec, 2006, p. VII-1) , o que significativamente menor do que os valores equivalentes para as grandes bacias hidrogrficas
brasileiras.7 Mesmo assim, a BHRPS tem sido palco de alguns dos mais relevantes desdobramentos e contradies da histria do uso e da gesto de recursos hdricos no pas. Devido sua localizao estratgica, a BHRPS vem ocupando, h mais de 300 anos, uma importncia econmica e poltica fundamental. A explorao da bacia teve incio j no
sculo XVII com as primeiras incurses ao interior do territrio para explorar minerais e
aprisionar indgenas. No sculo XVIII, o Paraba do Sul constitua o principal meio de comunicao entre a costa e os stios de ouro em Minas Gerais.8 Com a introduo de caf
em 1770, vastas reas de terra foram desmatadas para abrir espao para fazendas cafeicultoras. So desse perodo as construes imponentes dos famosos bares do caf que dominavam a economia do Imprio; a aristocracia local era constituda por 32 senhores com
ttulos nobilirquicos, incluindo bares, viscondes e mesmo dois condes (para a lista completa, ver Mller, 1969). Em poucas dcadas, porm, as altas taxas de eroso do solo comearam a comprometer a produtividade agrcola, e o centro da cafeicultura se deslocou
para outros estados. Um novo ciclo econmico se iniciou no final do sculo 19, com a
emergncia da indstria txtil e alimentcia, facilitada pela proximidade dos centros consumidores de So Paulo e Rio de Janeiro. O Vale do Paraba foi uma das primeiras zonas
a se industrializar no pas, tendo como um importante marco histrico a fundao da
67
7 A rea da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul

de 55.500 km2 distribudos
entre os estados de So
Paulo, Minas Gerais e Rio de
Janeiro. Mais de 5,4 milhes de pessoas vivem nos
180 municpios com territrio parcial ou totalmente
contido na bacia; a calha do
rio principal tem uma extenso de 1.100 km (Coppetec, 2006).
8 Cabe mencionar que,
alm do papel econmico e
geopoltico, a bacia contm
o maior centro da religiosidade nacional, a Baslica de
Nossa Senhora Aparecida,
cuja imagem foi encontrada
por pescadores nas guas
do Paraba do Sul em 1717.
Tal fato enfatiza ainda mais
o valor simblico do Paraba do Sul em relao a outras bacias hidrogrficas
brasileiras.
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9 Essa transferncia entre
bacias hidrogrficas, que
serve tambm gerao de
energia hidroeltrica, tem um
resultado profundamente ambivalente. Por um lado, aumenta a disponibilidade de
gua para o Rio de Janeiro,
uma regio superpovoada,
com alta demanda hdrica,
mas com mananciais bastante degradados. Por outro lado, os volumes transferidos
desde o Paraba do Sul imediatamente so subordinados s desigualdades sociais
e espaciais da regio metropolitana. Ou seja, apesar da
aparente eficincia tcnica
na operao de transposio
de bacias, o resultado final
a produo de situaes de
escassez tanto na rea doadora, quanto na ponta receptora, uma vez que sua
distribuio segue padres
tradicionais e elitistas de
abastecimento pblico.
10 Para maiores detalhes
da condio ambiental da
bacia, ver Coppetec (2002,
2006).
11 Apesar de nominalmente
dedicada sociedade civil,
sua participao no CEIVAP
tem sido sistematicamente
negada pela nomeao de
representantes de federaes de negcios, conselhos
profissionais e consrcios de
municpios como se fossem
genunos representantes da
populao em geral (Projeto
Marca dgua, 2003).
12 Mais especificamente, a
pesquisa foi desenhada seguindo os objetivos e conceitos do realismo crtico (cf.
Sayer, 1992), segundo o
qual, o mtodo inclui no somente o componente emprico, mas tambm teorizao
a respeito das relaes sociais e da produo do conhecimento. A estratgia metodolgica bsica foi a busca
de uma sntese da realidade
concreta, que compreende
estruturas, mecanismos e
eventos. Foram examinadas
tanto as bases qualitativas
das relaes sociais, como a
dimenso material e a interao com o meio natural. Os
trabalhos de campo (entre
maro e maio de 2007) envolveram 20 entrevistas confidenciais (semi-estruturadas)
com usurios de gua, servidores pblicos e membros
do comit da bacia, seguidas
de discusses complementares por e-mail nos meses
subseqentes; foram produzidas detalhadas anlises de
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Companhia Siderrgica Nacional, a primeira grande instalao de siderurgia do Brasil, na

dcada de 1940.
Atualmente existe na bacia um parque industrial complexo, que contm mais de
6.000 unidades fabris e responde por aproximadamente 11% do PIB nacional. Neste contexto, a gua utilizada intensivamente por cidades, indstrias e agricultura, exercendo
grande presso sobre estoques relativamente restritos de recursos hdricos. Importante
destacar que 2/3 da vazo no trecho mdio do rio so desviados para o Rio Guandu com
o propsito principal de abastecer de gua 80% da populao na Regio Metropolitana
do Rio de Janeiro.9 Existem ainda mais de 120 estaes hidroeltricas em operao na bacia, entre pequenas, mdias e grandes geradoras. A variedade de interesses e atividades em
torno da gua na BHRPS, que justificaria um cuidado muito maior com a proteo e conservao da bacia, produziu um grave quadro de degradao e desequilbrios ambientais
severos. Na verdade, a histria da bacia pode ser resumida a ciclos econmicos descontnuos, crescimento desigual e persistente degradao ambiental (Aquino e Farias, 1998).
A grave condio ecolgica particularmente evidente na seo mdia do rio, justamente onde a maioria das hidroeltricas e das indstrias est localizada (Arajo et al., 2003).
Alm da poluio industrial, a descarga de efluentes urbanos representa uma fonte significativa de impactos ambientais, especialmente tendo-se em conta que apenas 17,6% do
esgoto recebem alguma forma de tratamento. Como em tantas outras partes do pas, ao
mesmo tempo em que a gua serve primeiramente s prioridades do crescimento econmico, os impactos ambientais e a falta de servios pblicos afetam especialmente populaes de baixa renda e reas semi-urbanizadas.10
REFORMAS INSTITUCIONAIS DE GESTO E A CENTRALIDADE DO INSTRUMENTO
DA COBRANA
O reconhecimento da extensa degradao do Rio Paraba do Sul e de muitos de seus

afluentes no recente, mas tem sido objeto de repetidas, mas incuas, respostas governamentais. A primeira tentativa de sistematizar o uso da gua na bacia aconteceu em
1939, na seo de montante, no Estado de So Paulo, pelo denominado Servio de Melhoramentos do Vale do Paraba. Somente em 1968 o governo federal tomou a iniciativa
de estabelecer um rgo com o propsito de conter a degradao da bacia, chamado Comisso do Vale do Paraba do Sul (COVAP). A comisso foi substituda em 1979 pelo Comit Executivo de Estudos Integrados da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul (CEEIVAP), o qual congregava apenas representantes de rgos governamentais e tinha o
mandato de formulao de planos de recuperao ambiental. Como pode ser visto pelas
datas, COVAP e CEEIVAP foram estabelecidos durante o perodo de ditadura militar, e sua
composio exclua a participao da populao local e dos usurios de gua. Enquanto
o governo federal e as administraes estaduais mostravam-se incapazes de responder aos
problemas, na dcada de 1980, a bacia passou a ser conhecida internacionalmente por sua
condio ambiental. Foi somente quando os nveis de poluio passaram a comprometer
a prpria atividade econmica, somado ao criticismo internacional, que reformas institucionais mais efetivas passaram a ser consideradas. Um novo comit de bacia, chamado
Comit para Integrao do Rio Paraba do Sul (CEIVAP) foi instalado no final da dcada
de 1990, segundo os preceitos da nova legislao nacional (Lei 9433/1997). A composio do CEIVAP inclui 24 representantes dos usurios de gua, 21 representantes dos trs
nveis de administrao pblica e 15 membros da sociedade civil organizada.11 Desde seu
68
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estabelecimento, o novo comit recebeu apoio financeiro e poltico do governo federal e

passou a se caracterizar como uma vitrine do novo modelo de gesto de recursos hdricos no Brasil (ver Braga et al., 2005).
Tendo em conta a relevncia simblica e material da experincia local, especialmente o fato de ter sido a primeira bacia sob responsabilidade federal a adotar os novos instrumentos regulatrios, o Paraba do Sul serve como excelente estudo de caso sobre a primeira dcada de vigncia da nova lei brasileira de recursos hdricos. Nosso trabalho de
investigao seguiu as orientaes de Watts e Pett (2004) de que o exame das relaes entre eventos, estruturas e mecanismos, atravs de um senso estratificado da realidade, permite a explicao de processos por meio da reconstruo de teorias e conceitos preestabelecidos.12 Ainda nos primeiros estgios dos levantamentos de campo, foi possvel
perceber que as atividades do CEIVAP tm se caracterizado por uma agenda repleta de reunies e cerimnias, muitas vezes com a participao de ministros e altas autoridades, e
que a bacia tem atrado uma crescente ateno de crculos acadmicos e ocupado as manchetes da grande mdia. Uma investigao mais minuciosa permitiu identificar que, por
trs dessa constante publicidade a respeito dos desdobramentos das atividades do comit, grande parte do esforo tem se restringido a uma nica questo: a implementao da
cobrana pelo uso da gua (conforme previsto no Artigo 19 da Lei 9.433/1997). 13 Mesmo o contedo dos planos e documentos produzidos pelo comit (CEIVAP) tem se concentrado em torno do clculo e da aplicao da cobrana. Por causa dessa hipertrofia
do papel dedicado cobrana, ainda no incio nossos trabalhos de campo foram redirecionados e passaram a considerar de modo mais especfico as controvrsias a respeito da
cobrana pelo uso da gua na BHRPS. A deciso de redirecionar o foco da pesquisa foi
mais tarde justificada quando nas diversas entrevistas quase todos os informantes desejaram espontaneamente dedicar a maior parte do tempo discorrendo sobre como a cobrana vem afetando a gesto de recursos hdricos. Dessa forma, a implantao da cobrana
passou a ser a principal referncia a respeito do nvel de participao pblica e da efetividade do novo modelo institucional de gesto de recursos hdricos. Como vai ser discutido abaixo, a centralidade da cobrana pelo uso da gua um dos pilares do modelo de
governana hdrica em implementao gera uma evidente situao de ambigidade institucional, uma vez que reduz o foco nas solues dos problemas para dedicar especial
ateno a processos administrativos altamente conflituosos. A adoo da cobrana pelo
uso da gua contribui para aumentar a percepo das questes socioambientais, mas sem
necessariamente criar uma totalidade que inclua a multiplicidade de atores e interesses.14 Para ser consistente com os critrios metodolgicos sugeridos por Watts e Pett
(2004), foi necessrio examinar no apenas os resultados finais das diversas esferas de deciso voltadas aplicao da cobrana, mas tambm compreender o processo de negociao e o jogo de interesses envolvido, particularmente porque a aprovao da cobrana
pelo uso da gua na BHRPS seguiu uma longa e tortuosa jornada de disputas setoriais e
articulaes polticas. Embates similares tm ocorrido em instncias do sistema nacional
de gesto, como no Conselho Nacional de Recursos Hdricos, mas a experincia do
Paraba do Sul contm particularidades geogrficas e histricas da maior relevncia. A
prioridade dedicada cobrana passou a ser mais evidente a partir do ano 2000, quando
ficou claro para a maioria dos membros do CEIVAP que era necessrio reduzir a dependncia em relao ao apoio financeiro proporcionado pelo governo federal (conforme
detalhado por Gruben et al., 2002, e Tedeschi, 2003). Entre 2000 e 2002, as opinies
contra e a favor da cobrana dividiram o comit em dois plos de opinies antagnicas.
69
polticas pblicas. Houve tambm a participao em diversas reunies abertas e encontros de mobilizao. A
metodologia de seleo das
entrevistas teve por base as
recomendaes de Cloke et
al. (2004) no sentido de envolver informantes com conhecimento, experincia e
disposio de participar. Foram escolhidos representantes de diferentes setores de
usurios de gua distribudos
entre os trs estados da federao que compartilham a
bacia (RJ, SP e MG). Os contatos preliminares foram feitos em funo da anlise de
documentos oficiais e sugestes de outros participantes
envolvidos no incio da pesquisa. O contedo das entrevistas foi analisado de forma
a salientar pontos de convergncia e divergncia entre as
posies de diferentes grupos, mas tambm em relao s metas de polticas pblicas e planos aprovados
pelo comit da bacia. A interpretao dos resultados situa-se no campo da ecologia
poltica, ou seja, o entendimento que poltica inevitavelmente ecolgica, ao mesmo tempo que a ecologia
intrinsecamente poltica (Robbins, 2004).
13 Trata-se aqui da cobrana
pela captao de gua de
manaciais e pela descarga
de efluentes. As taxas de servio gua e esgoto tradicionamente cobradas desde o
sculo 19 no Brasil dizem
respeito aos custos de tratamento e distribuio de gua
e coleta e tratamento de efluentes, mas no incluem o
chamado custo ambiental,
que justamente o propsito
da nova legislao. Ou seja,
a Lei 9433 estabelece o
pressuposto legal (que havia
sido vagamente mencionado, mas nunca implementado, no Cdigo de guas de
1934) de que os mananciais
de gua tm um valor econmico per se e, por essa razo, deve haver uma taxa
correspondente a ser paga
ao Estado, aps aprovao
pelo respectivo comit de bacia hidrogrfica. O Artigo 19
da lei determina ainda que a
cobrana pelo uso de recursos hdricos deve incentivar
o uso racional e financiar programas e intervenes.
14 Cabe agradecer a um revisor(a) (annimo) a gentileza de nos alertar para essa
questo.
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A favor da imediata adoo da cobrana estavam os representantes do governo federal

cujo interesse principal no era diminuir seus gastos com o comit, mas fazer avanar a
implementao da nova lei de recursos hdricos , executivos do prprio comit, acadmicos e a maioria das ONGs ambientalistas. Contra a cobrana posicionaram-se os representantes dos setores industrial, agrcola e de hidroeletricidade. Um pequeno nmero de
participantes mantinha-se indeciso sobre a melhor alternativa. Durante essa fase de debates, as reunies do CEIVAP passaram a se constituir em um campo de batalha, onde os
representantes dos setores econmicos, indstria em particular, exprimiam sua inconformidade e questionavam a oportunidade de se adotar a cobrana naquele momento. De
acordo com alguns dos nossos entrevistados, esse acalorado debate, em vez de aprofundar a democracia interna no comit, resultou em mtuo cepticismo e gradualmente reduziu o papel de liderana que o comit deveria estar ocupando na resoluo dos problemas de gesto de recursos hdricos. A controvrsia apenas aumentava as incertezas sobre
como a futura arrecadao dos valores advindos da cobrana seria revertida em benefcio
da bacia; ao mesmo tempo, no havia nenhuma definio a respeito de como taxar os
usos no consuntivos de gua (e.g. gerao hidroeltrica) e como lidar com a transferncia de gua da bacia do Paraba do Sul para o Rio Guandu.
Durante essa fase inicial, importantes representantes do setor industrial mantiveram
uma postura reticente em relao formao da Agncia Nacional de guas (ANA) em
2001, uma vez que a mesma no estava prevista na legislao original de 1997. A disputa entre regulador (e.g. ANA) e aqueles a serem regulados (e.g. indstria) somente cresceu
quando a Agncia, j no incio das operaes, percebeu que a implementao da cobrana na BHRPS representaria um passo altamente estratgico para sua justificativa poltica e
administrativa (cf. comunicao pessoal de superintendente da ANA ao autor). Considerando o jogo de disputas durante esse perodo inicial do CEIVAP, uma das nossas entrevistas com representantes dos usurios de gua colheu a seguinte observao:
Pergunta: ... levando-se em conta que a ANA foi criada anos depois de o CEIVAP ter sido institudo, como o senhor avalia a contribuio da agncia para o processo de reorganizao da gesto
na bacia?
Resposta: No havia necessidade de se criar a ANA quando o sistema nacional de recursos foi estabelecido (); o problema que as pessoas vem a ANA como um brao do governo e [por essa
razo] apenas um coletor de taxas (...); no geral, a ANA tem alargado os conflitos na Bacia do
Paraba e muito alm membro do CEIVAP. (entrevista, Maio 2007)
15 Contudo, a CSN, o maior

usurio de gua, contestou
a cobrana na Justia.
A controvrsia em torno da implantao da cobrana teve uma curiosa mudana de

rumo quando em 2002 o setor industrial inverteu sua oposio contrria cobrana e
passou abertamente a concordar que se pagasse uma taxa proporcional ao uso da gua.15
primeira vista, parecia que os industrialistas passaram a concordar com o argumento
dos demais membros do comit e aceitaram a idia que a cobrana representaria um
avano no tratamento dos problemas ambientais ao responsabilizar diretamente aqueles
usurios que causam impactos ambientais. Contudo, com o tempo ficou claro que a real
razo para a mudana de postura foi muito mais uma deciso estratgica do que uma tomada repentina de conscincia ambiental: na verdade, uma vez que a introduo da cobrana estava prevista em lei e era inevitvel, dada a presso da ANA e de outros grupos
com representao no comit, a indstria preferiu adotar uma posio pr-ativa e garan70
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tir tarifas reduzidas, alm de capitalizar politicamente. Para o pblico externo criou-se a
impresso de que as indstrias na BHRPS estariam contribuindo efetivamente para a resoluo dos (graves) problemas que ela mesma ajudou a causar, mas de fato houve apenas
um movimento de aceitao de valores de cobrana relativamente baixos, com o benefcio de ter sua imagem politicamente consolidada. Como historiado por FormigaJohnsson et al. (2007), ao concordar voluntariamente com a cobrana, o setor industrial
esvaziou qualquer tentativa de se ter um marco regulatrio mais efetivo. A grande ironia
nesse processo, indicada por diversos de nossos entrevistados, foi que as ONGs ambientais
passaram ingenuamente a apoiar essa chicana poltica do setor industrial, inclusive desistindo de tentar aumentar o valor da cobrana para encerrar de pronto a polmica. Desse
modo, o processo de aprovao da cobrana nada mais fez do que submergir o CEIVAP no
velho jogo poltico que havia deformado as agncias que o precederam: em vez de mecanismos realmente participativos e que levassem em conta o interesse da maioria da populao, a tomada de decises continuava a ser controlada pelos grupos com maior poder
poltico-econmico, ainda que dissimulada em um processo de consulta democrtica. O
resultado no poderia ser mais previsvel e, apenas alguns anos mais tarde, nossas entrevistas detectaram um clima predominantemente aptico entre muitos membros do comit e moradores da bacia em relao contribuio efetiva da cobrana. Como observado por um entrevistado:
Pergunta: Em que condio o senhor participa das reunies do CEIVAP?
Resposta: Nunca fui membro oficial mesmo, mas ia l como curioso, como interessado em saber
mais sobre o processo todo de melhoria do rio. Mas agora no vou mais, no.
Pergunta: E por que no? Por que o senhor deixou de participar?
Resposta: As reunies no comit [CEIVAP] so na maioria das vezes uma perda de tempo; aqueles que deveriam ser mais crticos dos problemas da bacia, como as ONGs, ficam quietas, porque
querem mesmo obter dinheiro [atravs do comit] e no devem contradizer as vozes que mandam, com o a ANA e a CSN (). Outro problema grave que a ANA tem uma viso puramente hidrolgica em relao aos problemas de recursos hdricos ativista ambiental e observador
das reunies do CEIVAP. (entrevista, Maio 2007)
Na prtica, em vez de reforar um processo de mobilizao popular que emergia na

bacia desde a dcada de 1980, a organizao do novo comit rapidamente tomou um caminho formalista e burocrtico em relao aos problemas sociais e ambientais. Hoje o
CEIVAP parece, antes de tudo, uma agncia pra-governamental e no um frum de representao da diversidade de vozes que compem o tecido popular da bacia. A controvrsia em torno da cobrana teve ainda o efeito de praticamente monopolizar as atividades do comit e marginalizar a considerao dos problemas sociais e ambientais concretos.
Tal situao pode ser facilmente detectada com a anlise das atas das reunies do CEIVAP
entre 2000 e 2007, pela qual fica claro que, medida que algum membro do comit propunha, por exemplo, que questes relacionadas poluio do rio, educao ambiental ou
conflitos entre usurios de montante e jusante fossem includas na agenda, essa voz inconveniente era prontamente abafada pelo prprio desenrolar da reunio. Por exemplo,
em 12/02/2004, um participante props que se discutisse qual seria a justa distribuio
71
O S
16 O aproveitamento hidroeltrico de Itaocara est

sendo construdo pela empresa Light, uma companhia
que foi originalmente privada, posteriormente nacionalizada, privatizada, e que
passa agora por um crescente controle do Estado (O
Globo, 18 Maio 2007). Isso
demonstra a no linearidade
dos processos de comodificao e de-comodificao
da gua.
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de gua entre os estados de So Paulo e Rio de Janeiro, mas a questo simplesmente no

avanou. Igualmente, em 19/10/2006, outro participante queixou-se a respeito da grave
degradao nos trechos inferiores do rio, mas no despertou o interesse do comit. Provavelmente, o melhor exemplo da incapacidade do CEIVAP de administrar os problemas
e conflitos na bacia esteja relacionado aprovao da usina hidroeltrica de Itaocara, uma
unidade com potencial de gerao de 195 MW e que est associada a um reservatrio com
76 km2 de rea superficial. Em 23/08/2005, membros do comit defenderam a aprovao sumria da nova barragem, mas foram ento questionados por uma representante de
ONG. Uma nova discusso sobre o mesmo assunto aconteceu em 16/09/2005 em uma reunio a que surpreendentemente compareceram apenas os representantes dos empreendedores, mas no a populao local que seria desalojada com a construo da nova barragem (cf. Vainer et al., 2004).16 Esse simples exemplo demonstra como o comit, que
deveria ser uma arena de franco debate e de decises democrticas, passou a funcionar como um rgo com as portas fechadas aos grupos mais vulnerveis da populao. A controvrsia relacionada barragem de Itaocara talvez seja o caso mais ilustrativo, mas seguramente no foi o nico momento em que o papel do comit como frum legtimo e
paritrio de representao tenha sido aviltado (h meno a situaes anlogas nas prprias atas do comit). Exemplos dessa natureza levam concluso que, apesar da retrica
de participao e descentralizao adotada pelo CEIVAP em suas publicaes, o comit de
bacia tem de fato apenas um tnue compromisso com a maioria da populao local e com
o universo maior de pequenos usurios de gua.
Apesar de ter sido objeto de menes honrosas, como quando obteve em 2004 o
prmio Melhores Prticas do Programa Habitat das Naes Unidas, a incapacidade de
lidar com a degradao ambiental e a falta de democracia interna vm marcando a experincia do CEIVAP desde seu estabelecimento. Como referido por vrios de nossos entrevistados, existe mesmo uma perplexidade com os resultados to modestos atingidos at o
momento. Algumas frases mencionadas durante as entrevista ilustram essa percepo entre aqueles envolvidos no processo:
A complexidade do novo modelo de gesto [de recursos hdricos] foi subestimada quando
a lei [9.433] foi aprovada; [por causa dessa complexidade] na prtica, as decises continuam
sendo tomadas a portas fechadas e com mnimo envolvimento do pblico engenheira e membro do CEIVAP. (entrevista, Abril 2007)
A distoro do novo sistema [de gesto de recursos hdricos] evidente; existe mobilizao apenas onde tem cobrana. Essa tem sido a prtica oficial, mas o problema que isso deixa tudo na dependncia da cobrana professor e observador do CEIVAP. (entrevista, Abril
2007)
Os conflitos pela gua so evidentes, mas so silenciosos, pouco notados [no Paraba do
Sul]; () o que falta no processo todo participao pblica real, envolvimento do povo pra
valer morador da bacia e (auto-intitulado) curioso em relao ao CEIVAP. (entrevista,
Maio 2007)
Existe hoje uma grande falta de transparncia na aprovao de documentos e dos planos
por parte do CEIVAP; total falta de transparncia advogada e membro do CEIVAP. (entrevista, Abril 2007)
72
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Cabe ressaltar que, apesar desse criticismo aberto, a maioria dos nossos entrevistados
entende que os problemas do comit so temporrios e que, no longo prazo, as atividades tendem a melhorar. Para muitos, no houve uma avaliao adequada da complexidade do trabalho de gesto da bacia quando o CEIVAP foi organizado em 1996, em particular a dificuldade de se conciliar a responsabilidade pelo rio principal e alguns afluentes por
parte do governo federal e a competncia dos trs governos estaduais pela maioria dos
afluentes.17 Essa posio cautelosa tambm ecoada pelos autores que entendem que o
sistema regulatrio ainda muito jovem e deve possivelmente melhorar (Machado,
2006). Contudo, uma anlise mais cuidadosa dos objetivos, procedimentos e resultados
obtidos pelo comit sugere que a manuteno da degradao ambiental e a falta de incluso social significativa so demonstraes da inadequao estrutural do comit e do modelo regulatrio em implantao, que sistematicamente cede a solues de carter tecnoburocrtico. Essa concluso em relao aos problemas que persistem na bacia pode ser
demonstrada pela agenda nica dedicada implantao da cobrana. Tomando-se em
conta o contexto de reformas institucionais e a discrepncia entre construo retrica e
mudanas efetivas, fica claro que a principal deformao causada pela concentrao de
esforos em torno da cobrana se relaciona neutralizao da participao popular. A
burocratizao do envolvimento popular nada custa para aqueles que detm poder econmico, mas serve para reduzir tenses sociais e diminuir os custos de transao relacionados ao novo modelo de gesto ambiental (Low e Gleeson, 1999). No caso especfico, o
CEIVAP tem basicamente imposto um modelo de gesto (inspirado na literatura internacional, conforme mencionado acima) a uma populao desorganizada e incapaz de se envolver criativamente nas suas instncias formais. Mas se o novo comit tem sido instrumental para a homologao do novo modelo global de gesto de recursos hdricos (em
especial, o conceito de IWRM), o mesmo tem sido incapaz de lidar com a complexidade
dos problemas socioambientais na bacia e acomodar, de forma eqitativa e sustentvel, as
mltiplas subjetividades e desigualdades sociais. Como observado por Brannstrom
(2004), o objetivo central, ainda que no oficial, das reformas institucionais no Brasil parece se restringir to somente implementao da cobrana pelo uso da gua.
A DEMOCRACIA INTERNA NO COMIT DA BACIA HIDROGRFICA
Para entender como funciona a democracia interna no comit da bacia hidrogrfica, importante perceber o desequilbrio de poder entre os setores envolvidos. Esquematicamente, possvel separar os membros do CEIVAP em pelo menos trs esferas concntricas de influncia. A esfera central ocupada pelos grupos com maior capacidade de
interferir na tomada de deciso, a comear pela Agncia Nacional de guas. Muitos dos
seus servidores estiveram envolvidos na formulao da nova legislao e participam agora
da sua implementao cabe observar que a maioria dos diretores da Agncia provm do
Rio de Janeiro e de So Paulo, e muitas das vezes, tm razes pessoais para estar envolvidos na experincia do Paraba do Sul. Como rgo central do novo modelo de gesto de
recursos hdricos no Brasil, a ANA tem tido um papel dominante na reforma do setor, mas
tem sido tambm em si mesma um locus de disputas polticas. Em vez de um perfil tcnico ou meramente regulador, desde sua criao, a indicao de diretores e superintendentes tem seguido um longo processo de negociao poltica entre os partidos e grupos
que apoiam o governo tanto no Governo FHC, quanto no Governo Lula. Existe, portanto, uma persistente e perversa simbiose entre interesses paroquiais e a definio das
73
17 Segundo a Constituio
de 1988, os corpos dgua
tm duas formas de dominialidade: 1) pertencem
Unio os rios que cortam
mais de um estado ou so
compartilhados com outros
pases; 2) pertencem aos
estados os rios contidos
nos seus territrios e as
guas subterrneas.
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prioridades nacionais de gesto de recursos hdricos. Ainda na esfera central de poder situam-se tambm os representantes do setor industrial e do agronegcio. Mesmo com uma
minoria de cadeiras, esses grupos tm conseguido manipular importantes decises do comit, como a recente organizao da agncia de bacia (chamada AGEVAP, o brao executivo do comit), conforme detalhado por Sousa Jr. (2004). A principal questo enfatizada pelo setor industrial o risco de que a arrecadao dos recursos da cobrana seja
desviada pelo governo para outros propsitos como, em verdade, veio a acontecer no
incio do processo (ver abaixo). As indstrias, portanto, tm sistematicamente exigido garantias de que a arrecadao seja permanentemente tratada como uma taxa ambiental e
no como um imposto.
No segundo nvel de hierarquia do comit aqui descrito como uma segunda esfera de poder encontra-se um grupo mais heterogneo de participantes, o que inclui
a representao das prefeituras municipais e governos estaduais, ambientalistas, empresas
de abastecimento de gua e saneamento e representaes profissionais como a influente Associao Brasileira de Recursos Hdricos. Essa esfera de poder tem tido uma capacidade de influncia mais discreta nas atividades do comit do que os grupos que constituem o grupo decisrio central embora essa classificao seja meramente esquemtica
e haja freqentemente situaes em que o papel de certos grupos nessa categoria se destaque acima da mdia. At mesmo o atendimento de reunies do comit tem se revelado mais difcil para esses setores intermedirios, uma vez que as despesas de deslocamento devem ser pagas pelos prprios participantes, e no so reembolsadas pelo comit. Por
outro lado, h evidncias de que muitos grupos insistem em participar das atividades do
comit por terem interesse em obter alguma forma de compensao financeira. Diversas
pessoas entrevistadas durante nossa pesquisa teceram duras crticas, por exemplo, a respeito do envolvimento de certas ONGs e acadmicos que parecem buscar o comit apenas para assegurar contratos de consultoria ou de prestao de servios. De fato, na ltima dcada muitos acadmicos (e mesmo funcionrios pblicos) estiveram repetidas vezes
envolvidos em consultorias relacionadas organizao do CEIVAP e, em especial, introduo da cobrana. Em certo sentido, o processo se caracteriza como a profecia que se
auto-realiza, haja vista que os consultores desenvolvem as bases tericas e operacionais
dos mecanismos de cobrana, que so utilizados para o pagamento de seus prprios servios de consultoria.
A terceira esfera de poder entre os grupos sociais envolvidos ou interessados nas
atividades do comit tem uma posio marginalizada e , na maioria das vezes, ignorada
pelos membros nas outras duas esferas centrais. Esse conjunto de atores sociais marginalizados inclui pequenos usurios de gua independentes (urbanos e rurais), pequenos agricultores, pescadores, pequenas atividades produtivas e a populao em geral. Pela falta de
mandato formal, muitos enfrentam grandes barreiras para participar e acompanhar a evoluo das atividades do CEIVAP podendo normalmente participar das reunies apenas
como ouvintes. Ainda assim, os membros efetivos do comit geralmente reagem contra
as crticas e questionamentos feitos pela populao como uma demonstrao da falta de
compreenso a respeito da relevncia do novo modelo de gesto de recursos hdricos,
mesmo quando a crtica feita por moradores diretamente afetados pelas decises do comit (como no caso da barragem de Itaocara). A esse respeito, Valncio e Martins (2004)
descrevem a excluso dos grupos menos organizados da populao das bacias hidrogrficas no Brasil como a naturalizao da excluso, o que est diretamente relacionado com
a poltica do esquecimento teorizada por Bakker (1999). A constante tentativa de par74
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ticipar e ser ouvido pelos outros grupos que comandam as atividades do comit demonstra claramente a dimenso poltica do processo de gesto de recursos hdricos no Paraba
do Sul. Como descrito por iek (1998), em referncia a Rancire (1995), a disputa poltica no se restringe ao debate racional entre mltiplos interesses, mas est tambm associado conquista da oportunidade de ser reconhecido pelos demais como uma voz legtima. Algumas pessoas entrevistadas protestaram at mesmo em relao linguagem
tcnica e legalista utilizada nas reunies do comit, o que indica a formao de um campo cognitivo (no sentido proposto por Bourdieu) que sistematicamente exclui aqueles
com alguma dificuldade de entender detalhes do marco regulatrio, com sua enorme lista de siglas, acrnimos, convenes e termos legais. Como foi expresso por uma pessoa
dessa terceira esfera de poder sobre a operao do CEIVAP:
A nova estrutura de recursos hdricos, a nova lei [9.433], ficam muito distantes das necessidades dos moradores e dos movimentos sociais ativista do movimento social. (entrevista,
Abril 2007)
As trs esferas de poder esquematicamente descritas acima obviamente existiam
antes de o comit ser instalado, mas o ponto crucial a ser notado que as assimetrias sociais foram reforadas pela implantao tecnocrtica e turbulenta da cobrana pelo uso da
gua na bacia. Em tese, o novo sistema de regulao deveria criar sinergias entre o Estado e a sociedade, bem como favorecer a cooperao entre grupos sociais, mas, na verdade, o que passou a acontecer foi um distanciamento ainda maior entre as trs esferas de
poder.18 Na prtica, persistem graves problemas ambientais, juntamente com a dificuldade estrutural de aperfeioar a gesto da bacia. O problema crucial tem sido a afirmao
de uma ideologia tecnoburocrtica como base do novo modelo de gesto, a qual diretamente influenciada pelo ambiente de reformas do Estado brasileiro e pela hegemonia de
polticas conservadoras no pas e no mundo. As contradies e limitaes do novo pacote de gesto de recursos hdricos no podem ser entendidas em si mesmas, mas como expresso fidedigna de uma concepo de uma sociedade de consumo que intrinsecamente problemtica e insustentvel. O restrito espao de debates e interao proporcionado
pelo CEIVAP est relacionado viso convencional da bacia hidrogrfica como uma arena
propcia para a aplicao de tecnologias e capitais empregados no uso de recursos naturais, em vez de ser um espao formado por mltiplas trajetrias e interaes sociais (cf.
Massey, 2005). A compreenso da bacia hidrogrfica como um espao socionatural em
constante formao o primeiro passo para se chegar a mudanas profundas, o que
Massey (2005) magistralmente denomina o espao do [ato] poltico.
QUAL O VALOR DA COBRANA PELO USO DA

GUA?
Como discutido acima, a introduo da cobrana pelo uso da gua no Paraba do
Sul tem ocupado grande parte das atividades do CEIVAP, uma vez que representa a principal ferramenta de polticas ambientais na bacia. Tal situao no de modo algum excepcional, mas em todos os pases que passam por reformas institucionais semelhantes,
a cobrana inevitavelmente apresenta grande controvrsia o exemplo da Esccia e da
Irlanda do Norte so paradigmticos e passa a contaminar os esforos em outras reR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 0 , N . 1 / M A I O 2 0 0 8
75
18 Sob crescentes crticas,

em 2006 o CEIVAP contratou uma consultoria para desenvolver um plano estratgico para a implementao
dos instrumentos regulatrios, em especial voltado
aos afluentes do Rio Paraba
do Sul.
O S
19 A metodologia de clculo prev que todos os usos

acima de certos limites (e.g.
usos consuntivos acima de
1 litro/segundo e hidroeletricidade com potencial acima
de 1 MW) devem pagar uma
taxa mensal, calculada de
acordo com a quantidade
de gua utilizada, a percentagem de uso e a qualidade
do efluente final. H uma taxa padro (R$ 0,02/m3) para indstrias, abastecimento
pblico e minerao, e descontos significativos para
agricultura e aquicultura.
Durante o perodo dessa
pesquisa, a metodologia da
cobrana estava sendo revista (algo considerado inconveniente e desnecessrio para alguns de nossos
entrevistados).
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as. As disputas polticas em torno da adoo da cobrana revestem-se de uma complexidade adicional, entre os possveis instrumentos regulatrios, em razo da necessidade
de haver um regime institucional que defina claramente a propriedade sobre os recursos
hdricos ou de delegao da propriedade do Estado para os usurios, como no caso do
Brasil, atravs da outorga de direito de uso. Devido a essa exigncia fundamental para o
sucesso da cobrana, a discusso sobre os direitos de propriedade e a preparao de bases operacionais para a introduo da cobrana normalmente tornam-se a prioridade
central das reformas associadas aos recursos hdricos, mesmo que isso reduza o interesse pela degradao socioambiental da bacia, pela democratizao efetiva das decises e
pela adoo de medidas compensatrias para as desigualdades sociais e espaciais. No caso do Paraba do Sul, a preponderncia da cobrana foi definida exogenamente pelo governo federal ao decidir que a bacia seria um laboratrio do novo modelo regulatrio e,
desse modo, o trabalho principal do comit seria remover quaisquer obstculos implantao da cobrana. Como brevemente mencionado acima, houve um debate acirrado e marcado por oportunismo poltico no mbito do comit, que resultou em uma deciso favorvel e, a partir de 2003, passou-se a cobrar pelo uso da gua bruta. 19 No
papel, o instrumento da cobrana se justifica como a melhor opo para se mitigar o
passivo ambiental, induzir o uso racional e realocar recursos hdricos de acordo com a
eficincia econmica (Garrido, 2004). Na prtica, porm, at o momento produziramse somente pequenos investimentos na regenerao de margens dos rios e em sistemas
isolados de saneamento.
Para se avaliar objetivamente os resultados da cobrana na BHRPS, far-se- aqui uso
dos critrios propostos pela OCDE (1991) para instrumentos econmicos de gesto ambiental, quais sejam: eficincia ambiental, eqidade, aceitabilidade, viabilidade administrativa e eficincia econmica. Quanto ao primeiro critrio (eficincia ambiental), indiscutvel que o mecanismo da cobrana tem sido grandemente incapaz de restaurar a
condio ambiental da bacia. Em termos concretos, os impactos negativos da falta de
tratamento de esgotos urbanos e efluentes industriais, extrao de areia e captao de
gua continuam praticamente inalterados. Entre 2003 e 2006, foi arrecadado um total
de R$ 25,4 milhes (dados fornecidos pelo comit), consideravelmente menos do que a
necessidade estimada para recuperar a bacia: R$ 360 milhes por ano em investimentos
ou R$ 4,6 bilhes at 2025 (Coppetec, 2006). Em 2006, quatorze municpios foram
contemplados com recursos oriundos da cobrana, em um total de R$ 7,1 milhes, basicamente aplicados em projetos localizados e com limitado potencial de recuperao
ambiental. Mesmo esses modestos investimentos tm sido selecionados em funo de
interesses poltico-partidrios e presso de empreiteiros sobre os prefeitos locais principalmente pelo fato de serem recursos a fundo perdido. Uma seleo nem sempre transparente contribui para minar o dilogo entre os membros do comit, alm de aumentar o nvel de desconfiana do pblico em relao aos reais propsitos do novo modelo
de gesto.
Considerando o segundo critrio da OCDE (eqidade), existem pelo menos dois fatores principais que comprometem o sucesso da cobrana. Em primeiro lugar, empresas
comerciais e companhias de abastecimento de gua transferem os valores pagos ao comit diretamente a seus clientes, o que significa que os custos ambientais so meramente incorporados nos preos dos servios e produtos sem que haja a possibilidade de se chegar
justa redistribuio de responsabilidades, apenas reforando a situao dos grupos privilegiados (como observado por Enzensberger, 1996). Em segundo lugar, no existe qual76
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quer previso de compensao pela degradao ambiental causada nas ltimas dcadas, e
que tenha gerado ganhos econmicos apropriados de modo desigual pelos grupos dominantes. Mais especificamente, muitas indstrias vm fazendo uso de recursos hdricos e
degradando o rio por muitos anos, mas tm valores de cobrana pelo uso da gua igual a
empresas mais recentemente instaladas na bacia. Isso significa uma desigual alocao de
responsabilidades pela condio da bacia e constitui uma espcie de subsdio na forma
de ganhos obtidos no passado, mas gratuitamente mantidos no presente.
Passando para o terceiro critrio (aceitabilidade), existe ainda muito ceticismo e falta de informao em grande parte da bacia com relao cobrana. Mesmo economistas
diretamente envolvidos na fundamentao terica da cobrana reconhecem que a situao fica muito aqum do desejado (cf. Azevedo e Baltar, 2005). Entre os setores de usurios de gua, os industrialistas tm mantido a posio mais oportunista e varivel. Inicialmente, a representao do setor industrial no comit, constitudo pelas federaes de
So Paulo (FIESP), Rio de Janeiro (FIRJAN) e Minas Gerais (FIEMG), mostrou-se irredutvel na sua desconfiana em relao cobrana, mesmo que concordasse a respeito da grave condio ambiental da bacia (FIRJAN, 2002). Como descrito acima, em 2002, o setor
decidiu aceitar o inevitvel e concordou que a cobrana fosse implementada, essencialmente com o propsito de capitalizar politicamente e melhorar sua imagem de responsabilidade corporativa. Mesmo assim, existe ainda uma minoria de industrialistas que
mantm sua contrariedade com o fato de terem de passar a pagar pelo uso da gua (Fres
et al., 2005). Essa reao se repete em outros setores de usurios e, considerando-se o ano
de 2004, mais de 50% se recusou a pagar ou atrasou o pagamento (Soares, 2005). De
acordo com dados do CEIVAP, a receita obtida pela cobrana se mantm constante desde
2003, o que sugere que a aceitabilidade no tem melhorado.
Em relao ao quarto critrio (viabilidade administrativa), a experincia na BHRPS
tem sido problemtica. Em grande medida, a bacia tem pagado um alto preo por ter sido a primeira a adotar o instrumento da cobrana aps a aprovao da nova lei em 1997.
Em sua fase inicial, quando a bacia ainda no contava com uma agncia executiva agora em operao e denominada AGEVAP , a receita era administrada diretamente pela
ANA. Pelo fato de ser um rgo pblico, nos ltimos anos a Agncia teve a execuo de
seu oramento sistematicamente restringido pela rea financeira do governo basicamente, com o propsito de assegurar supervit financeiro. Nesse contexto, nos primeiros meses a arrecadao dos valores da cobrana na bacia foi indistintamente considerada como
uma forma de imposto e, portanto, passvel de ser contingenciada. Esse desvio do propsito e da configurao jurdica da cobrana suscitou forte reao no setor de recursos hdricos e, em 2004, uma nova legislao foi aprovada no sentido de se evitar que o problema continuasse, uma vez que a nova agncia de bacia (AGEVAP) ficou encarregada de
coletar e administrar a cobrana. At certo ponto, a nova lei prov alguma proteo contra a voracidade da rea financeira. Contudo, persiste a questo da dualidade de competncias entre governo federal e estadual (ver nota nmero 17). Na prtica, isso significa
que a BHRPS tem no um, mas quatro mecanismos de cobrana, com metodologias de
clculo distintas para o mesmo manancial hdrico, o que representa um desafio permanente para a gesto e administrao da bacia.20 Embora no seja excludente do ponto de
vista legal e de sua esfera competente, a dificuldade de integrao entre estados e a unio
significa um dos pontos crticos de todo o modelo de governana em implementao,
uma particularidade brasileira que torna ainda mais difcil atingir o objetivo de uma gesto integrada.
77
20 Alm das disputas entre

estados, existe na BHRPS
uma associao de usurios
de gua, quatro comits de
sub-bacias, sete consrcios
de municpios, e um verdadeiro consrcio rival na seo paulista da bacia (e.g.
CBH-PS).
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Provavelmente, a falha principal do instrumento da cobrana na BHRPS esteja relacionada ao quinto critrio de avaliao, eficincia econmica. Em termos da economia
neoclssica, fonte direta de inspirao do novo marco regulatrio, ganhos de eficincia esto relacionados alocao de recursos de acordo com a utilidade marginal e busca de
baixos custos de transao [transaction costs]. Mesmo com esse claro objetivo econmico,
at o momento a cobrana na bacia tem influenciado pouco qualquer situao de realocao de gua entre usurios, e tampouco tem evitado a expanso indiscriminada do uso
da gua. Mesmo que algumas indstrias locais tenham recentemente investido em tratamento de efluentes, isso se deveu muito mais a decises tomadas anteriormente e no ao
incentivo da cobrana. Em uma pesquisa com 488 indstrias na bacia, Fres et al. (2005)
concluram que a cobrana, pelo menos na sua fase inicial, no se configurou como um
incentivo eficaz para reduzir o nvel dos efluentes. A pesquisa mostrou que as empresas
que investiram na reduo da poluio, o fizeram com o intuito de evitar m publicidade durante o processo de organizao do comit de bacia. Um de nossos entrevistados
tambm expressou sua concordncia com essa concluso:
O principal benefcio da cobrana melhorar a imagem das empresas multinacionais, porque elas usam a informao de que esto pagando pela gua, de que esto observando o princpio do poluidor-pagador, como forma de ganhar certificao internacional ().
O mesmo entrevistado ainda acrescentou:

A melhoria inicial da condio do rio relativamente fcil, sem muito problema, mas a
questo como manter o ritmo de despoluio e garantir melhoria na qualidade da gua acadmico e ex-membro do CEIVAP. (entrevista, Abril 2007)
Nossos resultados a respeito da cobrana na BHRPS, especialmente tendo em conta

os cinco critrios analisados acima, coincidem com as observaes de Molle e Berkoff
(2007) a respeito da necessidade de compatibilizar esse instrumento de regulao com reformas polticas mais profundas e que permitam um aprofundamento democrtico e diviso de responsabilidades. Segundo Liodakis (2000), o conceito de externalidades ambientais contribui para o entendimento da degradao ambiental, mas a tentativa de
internalizar tais externalidades como pela aplicao de taxas ambientais semelhantes
cobrana apenas torna bvias as falhas de mercado e demonstra a inadequao das polticas convencionais de gesto do meio ambiente. Como antes observada por Kapp
(1970), a dificuldade maior para a adoo de instrumentos de gesto ambiental baseados
em regras de mercado que um valor monetrio passa a ser atribudo a um recurso que
totalmente dissociado do mercado (e.g. gua). A conseqncia perversa desse processo
de mistificao de valores o fato de que os usurios de gua passam a ser tratados de
acordo com sua capacidade de pagamento, erodindo as diferenas sociais historicamente
estabelecidas e, desse modo, acobertando as responsabilidades pela degradao e recuperao dos mananciais hdricos. Atravs da cobrana pelo uso da gua, o novo marco regulatrio passou a legitimar atividades que h dcadas so responsveis pela degradao
da bacia, uma vez que o pagamento ao comit se transforma em uma desculpa oficial para que no se questione a localizao, operao e escala de tais atividades. De fato, industrialistas e irrigantes tm feito uso poltico da sua contribuio financeira ao comit como argumento em favor de outras compensaes fiscais e como garantia de uma aplicao
78
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branda da nova legislao ambiental. Por tais razes, no possvel concordar com Formiga-Johnsson et al. (2007) antes de mais nada, autores que tm prestado consultoria
para o desenho do novo modelo de gesto (para mais detalhes da estreita relao entre acadmicos e CEIVAP, ver Gruben et al., 2002) quando afirmam que a introduo da cobrana na BHRPS tem sido um sucesso em termos de incluso e eficincia tcnica. Muito
pelo contrrio, a oportunidade de realmente se avanar na soluo dos graves problemas
da bacia tem sido perdida em funo de uma insistncia ideolgica pela adoo de instrumentos econmicos de gesto de recursos hdricos. Apesar de toda a controvrsia, a cobrana tem sido pouco mais do que um pequeno contratempo para os grandes usurios
de gua, ao mesmo tempo em que significa o esvaziamento de aes na direo da sustentabilidade e da justia ambiental.
CONCLUSO: RECONHECER OS LIMITES DAS

REFORMAS INSTITUCIONAIS
A discusso acima buscou demonstrar como as reformas institucionais no setor de
recursos hdricos tm sido marcadas pela afirmao de uma racionalidade tecnoburocrtica, a qual vem apenas produzido respostas inadequadas aos problemas de gesto das bacias hidrogrficas com alto nvel de conflitos e degradao ambiental. preciso reconhecer os limites metodolgicos da pesquisa aqui relatada, especialmente pelo fato de se
basear em um estudo de caso voltado a apenas uma nica bacia, fazendo uso somente de
mtodos qualitativos de anlise e cobrindo um momento histrico determinado. No resta dvida que se trata, portanto, de uma simplificao de uma realidade nacional muito
maior, cheia de particularidades locais, incoerncias administrativas e conflitos multifacetados. Mesmo assim, a experincia do Paraba do Sul, dado o seu pioneirismo e complexidade, serve como amostra significativa dos limites e possibilidades do novo modelo institucional em implantao no pas. No caso especfico, os desdobramentos da ltima
dcada representam apenas o captulo mais recente de uma longa histria de transformaes socioambientais e desenvolvimento desigual. Os resultados de mais de 300 anos de
intensa atividade agrcola, urbana e industrial continuam sendo rios e solos em srio estado de degradao, ao passo que saneamento bsico e salubridade adequada ainda so fatores inacessveis a significativas parcelas da populao. A faceta conservadora e excludente de gesto de recursos hdricos continua indiscutivelmente to evidente no presente
como no passado, uma vez que o novo arranjo institucional incluindo aqui o comit de
bacia e a cobrana pelo uso da gua mantm largamente inalteradas as bases desiguais
de tomada de deciso e alocao de recursos hdricos. Se no passado a conservao ambiental esteve praticamente ausente quando grandes obras de engenharia foram construdas para atender a uma industrializao acelerada, o meio ambiente passou a receber
maior ateno, embora ainda no se discuta como os impactos ambientais afetam de modo diferenciado os diversos grupos sociais, nem tampouco como o balano desigual de
poder condiciona a tomada de decises a respeito da recuperao das condies ecolgicas. A advocacia de conceitos como governana ambiental e gesto integrada vem sendo feita de modo centralizado e atendendo aos interesses dos atores sociais mais influentes, o que mostra como tais conceitos fazem com que se mantenham inalteradas as bases
de uso e gesto da bacia, ainda que o discurso aponte exatamente na direo contrria.
Ou seja, as reformas institucionais caminharam na direo dos objetivos de governana e
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integrao previstos na doutrina internacional, mas houve pouca melhoria em termos de

problemtica socioambiental. Em outras palavras, a introduo das novas instituies de
gesto (previstas na Lei 9.433/1997) pode ser avaliada como razoavelmente bem-sucedida, no que diz respeito a mudanas formais, mas constitui uma reforma limitada, haja vista que sua faceta tecnoburocrtica tem comprometido o prprio entendimento dos problemas e a incorporao das demandas da maioria da populao local.
Apesar do evidente descompasso entre os objetivos e os resultados efetivos, sintomtico que existam ainda poucas avaliaes crticas da experincia do Paraba do Sul ou
de outras bacias brasileiras. Tal fato contribui para manter a iluso de que o processo caminha na direo correta, enquanto a gua continua sendo objeto de interesses e acirradas disputas. O aspecto central a ser ressaltado o fato de o novo modelo institucional
de recursos hdricos refletir uma viso utilitarista da relao entre sociedade e natureza,
basicamente em favor de polticas pblicas que garantam, cada vez mais, a apropriao
privada dos recursos naturais, mesmo que em detrimento da estabilidade ecolgica de
longo prazo. Para as polticas oficiais contemporneas, a gesto de recursos hdricos deve se inserir na agenda de modernizao ecolgica, segundo os objetivos ambientais de
uma sociedade de mercado. Exemplos nesse sentido so o envolvimento cada vez maior de empresas privadas na gesto de servios pblicos de gua e energia hidroeltrica,
assim como os programas da ANA ligados compra de esgoto tratado (PRODES) e produo de gua, nos quais aes conservacionistas so pagas em dinheiro. Como descrito por Smith (2007), a modernizao ecolgica torna a prpria conservao ambiental
um mecanismo de acumulao de capital. Por meio da ocupao do cerne da gesto de
recursos hdricos pela lgica de acumulao, os usurios de gua so progressivamente
reduzidos a uma condio de scios do crescente negcio da gua negcio no sentido amplo de criao de um contexto favorvel a transaes, sem envolver necessariamente a compra e venda de gua , em vez de serem tratados como cidados com capacidade de contribuir ativamente, sem que sejam cooptados (ou corrompidos) por
meio de incentivos monetrios.
justamente nessa tendncia de crescente expresso do valor econmico dos recursos hdricos que a introduo da cobrana pelo uso da gua tem tido um papel estratgico de consolidao de uma racionalidade economicista na relao entre sociedade e natureza. Ao explicitar um valor monetrio de um recurso natural de uso comum na
terminologia de economia poltica, sobrepor o valor-de-troca ao valor-de-uso e ao valorem-si da gua , a cobrana contamina todas as relaes em torno da distribuio, uso e
conservao dos recursos hdricos. Ou seja, em razo da cobrana, tanto os impactos ambientais quanto a importncia socionatural da gua so pensados somente em termos monetrios, eliminado outras possveis vises alternativas de mundo. Evidentemente que
preciso no tender para uma anlise maniquesta, mas perceber que, apesar das deficincias encontradas na implementao da Lei 9.433/1997, o processo de instalao de comits tem tambm levado a avanos, especialmente por ampliar o debate a respeito dos problemas de gesto de recursos hdricos. Nesse sentido, como j indicado por Acselrad
(1995), as contradies relacionadas aos instrumentos econmicos de gesto ambiental
devem ser criativamente apropriadas pelos movimentos organizados e foras de resistncia como uma oportunidade poltica para se questionar as experincias locais e os pressupostos do pensamento ambiental contemporneo. Mas, antes de mais nada, preciso
compreender, na academia e fora dela, que a materialidade dos problemas ambientais e
sociais associados aos recursos hdricos tem causas e repercusses polticas inexpugnveis.
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Como observado por Latour (2004, p.58), a importncia histrica da crise ambiental
atual decorre da impossibilidade de se continuar a imaginar o ato poltico dissociado do
mundo natural que serve de base poltica.
Por todas essas razes, o novo marco regulatrio de gesto de recursos hdricos no
Brasil, como em muitos outros pases, significa em grande medida uma reforma circunstancial e restrita enfim, incompleta em si mesma porque interna e subordinada ao
mesmo modelo econmico e poltico que foi historicamente responsvel pela degradao
ambiental e pela consolidao de privilgios. Em vez de favorecer a recuperao do dano
causado, polticas ambientais baseadas na lgica de mercado simbolizadas, sobretudo,
pelo princpio neoclssico do poluidor-pagador, o qual dissocia o ato poluidor de qualquer responsabilidade poltica pela degradao e pelos ganhos acumulados ao longo de
anos so intrinsecamente limitadas pelo fato de ignorarem a importncia das assimetrias sociais e injustias ambientais. essencialmente impossvel se esperar ganhos em termos de sustentabilidade ambiental sem que ao mesmo tempo se aprofundem as condies democrticas e se reduzam as desigualdades socioeconmicas. Como bem observado
por Middleton e OKeefe (2001:16), a no ser que a anlise de desenvolvimento comece no com os sintomas, instabilidade ambiental e econmica, mas com a causa, injustia social, nenhuma forma de desenvolvimento pode ser sustentvel.
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Antnio A. R. Ioris professor da Escola de Geocincias (School of Geosciences) da Universidade de

Aberdeen, Esccia, Reino
Unido. Pesquisador do Centro de Sustentabilidade Ambiental de Aberdeen (ACES).
E-mail: a.ioris@abdn.ac.uk
Artigo recebido em maio de
2008 e aprovado para publicao em janeiro de 2009.
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B S T R A C T In the last decade, the use and conservation of water resources in Brazil have been the object of an ample process of reforms and institutional reorganisation. The
experience of the Paraba do Sul River Basin was selected as a paradigmatic example of the
institutional reforms ongoing in the country. Through qualitative research methods, the aims
and the deficiencies of the new decision-making structure were analysed. The study identified,
as the crucial shortcoming, the affirmation of a technobureaucratic rationality, which is applied both to the assessment of problems and the formulation of responses. The most evident
expression is the strategic relevance attributed to water use charges, a highly controversial management instrument that is leading to a polarisation of political positions. The reforms in the
Paraba do Sul have been largely limited in themselves, given that the new institutional structure still prevents the incorporation of the demands of the majority of the local population and
the proper solution to environmental questions historically established.
E Y W O R D S Hydropolitics, Political Ecology, Integrated Water Resources Management, Water Charges, Economic Instruments, Paraba do Sul.
85
OS PARADIGMAS
DA MODERNIZAO DO
ESTADO DO CEAR
E O PROCESSO DE CONSTRUO
DA BARRAGEM DO CASTANHO
F R A N C I S C A S I LVA N I A
DE
SOUSA MONTE
E S U M O Este trabalho resulta de pesquisa para tese de doutorado cujo objetivo foi
investigar em que medida o processo de uso e controle das guas no Cear, tendo como base a
Barragem do Castanho, contribuiu para levar o estado a se transformar em paradigma da modernizao, principalmente a modernizao hdrica. Foram realizadas entrevistas com polticos,
agentes governamentais, organizaes da sociedade civil e outros agentes relevantes no processo.
Foram tambm consultados documentos e relatrios de vrias instituies envolvidas na implantao da Barragem. Concluiu-se que a modernidade hdrica est desenhando uma nova configurao territorial no estado do Cear, transformando o espao geogrfico no espao da racionalidade tcnica a servio de interesses privados, e que o desenvolvimento pretendido com a
implantao da Barragem ocasionou um processo de modernizao excludente, principalmente
dos mais diretamente atingidos pelas obras.
PA
L AV R A S
gua; excluso.
C H AV E
Modernizao; desenvolvimento; Cear; barragem;
A CONSTRUO DO CEAR MODERNO

Nas duas ltimas dcadas, o estado do Cear tem sido apresentado no cenrio nordestino e nacional como expresso de transformao na estrutura tradicional de poder.
Segundo Barreira (2002), foi sob o signo da ruptura, exemplificado no slogan governo
das mudanas, que um grupo de empresrios liderados por Tasso Jereissati ocupou a cena poltica cearense, projetando o Cear para o restante do pas como um exemplo de
Estado moderno.
Digenes (2002) destaca que tivemos no Cear, no final dos anos 1980, a produo de novas imagens polticas que se estabeleceram no cenrio local, baseadas na oposio e legitimao diante das chamadas oligarquias coronelsticas. A construo de um
Cear moderno teve por base uma retrica das mudanas, com o governo estadual assumindo compromissos:
[...] com a superao de valores deformados, que colocavam o interesse de pequenos grupos
acima dos interesses maiores da sociedade. Compromisso com o combate a todas as formas de clientelismo. Compromisso com a recuperao da moralidade do servio pblico, onde o Estado deve
ser visto como instrumento para a realizao do bem comum e no para o servio das oligarquias.
Compromisso com o combate misria e o respeito cidadania como direito inalienvel de todos
os homens e mulheres do Cear. (Cear, 1987, p.8)
87
O S
1 Este discurso foi utilizado

na campanha de Maria Luza
Fontenelle prefeitura de
Fortaleza em 1985 (Barreira, 1993, 2002) e tambm
em campanhas para a Assemblia Legislativa no final
da dcada de 1970 por candidatos de esquerda (Lemenhe, 1998).
P A R A D I G M A S
D A
M O D E R N I Z A O
O discurso de ataque aos coronis e ao coronelismo j havia sido anunciado anteriormente,1 mas, pela primeira vez, de acordo com Barreira (op.cit.), tornara-se elemento
fundamental da estratgia que deu suporte ao surgimento de novos atores polticos. De acordo com a autora, a evocao s mudanas ps em destaque um capital poltico e simblico
que toma a forma de regras e legitimao de competncias diferentes das at ento existentes, de maneira que a herana partidria e laos de fidelidade foram substitudos por critrios que destacavam e priorizavam a formao intelectual e a experincia administrativa.
Para Abu-El-Haj (1997), a mudana poltica acontecida no Estado teve esta peculiaridade devido existncia de uma herana poltica tradicional, com muita freqncia tachada de coronelista; foi este tom anticoronelista que assinalou o marketing poltico do
candidato Tasso Jereissati ao governo do Estado nas eleies de 1986, facilitado pelas patentes militares de coronis de seus opositores polticos. Pode-se depreender isto da observao feita a seguir:
O tema das mudanas polarizou-se basicamente na promessa de transplante da racionalidade do moderno empresariado nordestino para o plano poltico administrativo, erradicando o clientelismo poltico e substituindo-o pela utilizao assptica e eficiente dos recursos pblicos. A imagem
ressuscitada nos meios de comunicao de massa foi a do velho e truculento coronel defendendo os
currais eleitorais que as foras modernas se dispunham a romper. (Carvalho, 1987, p.204)
O Cear passou de estado considerado miservel na imprensa nacional para se tornar exemplo de Estado que deu certo, um modelo a ser seguido ou, para usar uma expresso muito em voga nas manchetes, para ser uma ilha de prosperidade. Entretanto, para
quem quer ir alm do discurso e das aparncias das estatsticas, Teixeira (1995, p.7) faz
perguntas instigantes:
[...] pode-se alegar, como o fazem os dirigentes atuais da coisa pblica, do Estado, que todo este processo representa uma ruptura com o passado, com o tempo dos coronis? At que ponto esta propalada modernizao corresponde a uma ruptura real? [...] podem estes dirigentes reclamar a autoria exclusiva dessas transformaes como produto de seu jeito de fazer poltica, de
governar? H, de fato, uma ruptura com a economia passada, ao ponto de se julgar que o presente no guarda mais nenhuma relao com o passado?
Para Gondim (2002), as mudanas ocorridas na sociedade cearense, a partir da eleio de Tasso Jereissati, aconteceram em funo das mudanas estruturais que ocorreram
na economia e na sociedade cearense desde a dcada de 1950, e que criaram as condies
para a emergncia destas novas elites.
Parente (2000), analisando as elites polticas no estado, defende que estas sempre
apresentaram uma fragilidade estrutural causada pela situao de secas freqentes numa
economia fortemente baseada no consrcio gado-algodo. Para o autor, a seca um fator importante na decomposio das elites polticas e econmicas cearenses, sobretudo
numa situao em que as elites esto despreparadas para enfrentar as intempries da natureza (Id., Ibid.,p.58).
Um outro fator desta fragilidade seria a desarticulao destas elites nas regies Norte, Sul e Centro do prprio estado, no existindo nem homogeneidade nem integrao
espacial entre elas (Parente, 2002, p. 126). Dizer que estas elites so frgeis politicamente , para o autor, dizer que em situao de normalidade, no formam oligarquias fortes
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e permanentes como em Pernambuco, Paraba e Bahia (Id., Ibid., loc.cit.). A fraqueza estrutural das elites cearenses revela, a seu ver, que elas necessitam de maior criatividade
para sobreviverem (Parente, 2000, p.73), e que a modernizao sempre se apresentou
como uma estratgia de sobrevivncia das elites cearenses (Parente, 2002, p.126).
Ao mesmo tempo em que tornava frgeis as elites econmicas e polticas, a seca teria tido um papel importante no processo de modernizao, uma vez que o seu aparecimento contribua para a emergncia de um quadro tcnico e moderno, formado para interferir de forma racional nos seus efeitos (Parente, 2002).
As elites cearenses tinham conscincia de que a modernidade2 era uma estratgia de
sobrevivncia poltica, sem a qual elas no se tornariam independentes dos efeitos climticos. Essa convico ter-se-ia evidenciado na dcada de 1950, com a criao do Banco do
Nordeste do Brasil (BNB) e da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), dois rgos sem os quais no seria possvel conceber a eficcia de uma poltica de
modernizao conservadora: o BNB sediado em Fortaleza desde 1954, e a Sudene criada
em 1959 e sediada em Recife, Pernambuco. O BNB e a Sudene foram instrumentos importantes na estruturao de um modelo de desenvolvimento regional que tornasse no
s a regio, mas sobretudo o Estado do Cear, com mais condies de conviver com as
secas (Parente, Ibid., p.135).
Camilo Calazans de Magalhes, no documento O desenvolvimento do Nordeste e
a ao do BNB, publicado pelo BNB, enfatiza o papel da criao do Banco do Nordeste e
da Sudene como fatos marcantes da fase moderna da histria econmica nordestina. Para ele, com a entrada do BNB em funcionamento, em 1954, que se inicia esta fase [de
modernizao], consolidada com a criao da Sudene quase no fim daquela dcada. Magalhes destaca que esta fase marcada por uma nova viso do problema regional, procurando-se a soluo dos problemas das disparidades regionais atravs de uma poltica de
promoo do desenvolvimento, tendo por influncia as idias de desenvolvimento, advindas da Europa e dos Estados Unidos, especialmente as experincias da Tenesse Valley Authority e da Cassa per il Mezzogiorno (Magalhes, 1979, p.13).
Alm do BNB e da Sudene, mais trs instituies de interesse para o desenvolvimento da regio tinham sua rea de atuao no Nordeste: o Departamento Nacional de Obras
contra as Secas (DNOCS), a Comisso do Vale do So Francisco (CVSF), criada em 1947,
e a Companhia Hidroeltrica do So Francisco (CHESF), criada em 1945. A preocupao
era fazer com que o BNB e a Sudene cumprissem um papel poltico e econmico j explicitado pela ideologia desenvolvimentista. Eram instrumentos ideolgicos com objetivos
de modernizar tambm as tradicionais elites da regio (Parente, 2000, p. 135).
Parente (Ibid.) apresenta a tese de que o mergulho do Cear na ideologia da modernidade se deve a este processo de treinamento e socializao de uma elite tcnica e preparada para uma administrao racional do estado, sendo o BNB a fora difusora da ideologia de modernidade. Para ele, este ambiente propiciou o surgimento de uma elite moderna
formada por uma nova gerao de empresrios. No entanto, argumenta que a passagem de
uma mentalidade e de uma prtica inscritas no conservadorismo para uma outra de maior
racionalidade tcnica, identificadas com a modernidade, teve um outro ator destacado:
Virglio Tvora, o ltimo governante da fase dos coronis3 da poltica cearense.
Virglio Tvora tinha a inteno clara de modificar o perfil econmico do estado. De
acordo com Arago (1998), no final dos anos 1970, a produo algodoeira entrou em
profunda crise, da qual at hoje no se recuperou; ao mesmo tempo, Virglio Tvora conseguiu a instalao no Estado do III Plo Industrial do Nordeste, cedendo incentivos, vanR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 0 , N . 1 / M A I O 2 0 0 8
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2 Pode-se considerar que o

termo modernidade utilizado pelo autor perpassado
de ambigidade, uma vez
que o sentido implcito aos
textos na maioria das vezes, o de modernizao, entendida como o desenvolvimento da racionalidade
instrumental, que tem por
base o clculo custo/benefcio, presente na eficcia, na
produtividade e na competitividade. Esta modernizao
foi, em certa medida, alcanada pelas elites polticas
do estado; no entanto, esta
se apresenta muito distante
da modernidade fundamentada na soberania popular e
nos direitos humanos que leva autodeterminao poltica (LECHNER, 1990). Outras vezes, porm, o termo
se refere "ideologia de modernidade" das elites cearenses, utilizada nos discursos como indicativo de
ruptura em relao ao passado.
3 Perodo compreendido pelos governos de Csar Cals,

Adauto Bezerra e Virglio Tvora, de 1971 a 1982.
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tagens ou mesmo capital aos empresrios, assegurado pelo Banco de Desenvolvimento do

Cear (Bandece). Estava desta forma criado o II Distrito Industrial de Fortaleza.
Alm do III Plo Industrial, com a consolidao do II Distrito Industrial de Fortaleza, foram obras do governo de Virglio Tvora: a expanso do apoio indstria pesqueira e mdia indstria; desenvolvimento do plo txtil e de vesturio; plo metal mecnico; expanso da indstria pesqueira; integrao da indstria coureira; aproveitamento de
novas oportunidades industriais; apoio infra-estrutural; apoio tecnolgico e promoo industrial. No setor mineral, foi criada a Companhia Cearense de Minerao (Ceminas) e
foi instalado o Centro de Artesanato de Fortaleza (Linhares, 1996). Nesse segundo governo, Virglio Tvora consolidou a transio para a modernidade, que j havia iniciado no
seu primeiro governo (Parente, 2002).
Para Parente (2000), a outra condio para desencadear o processo de modernidade
nas elites polticas foi a existncia de uma tradicional elite homognea social organizada,
reunida no Centro Industrial do Cear (CIC). O CIC foi fundado em 1919 por um grupo de empresrios com o objetivo de tratar de assuntos de interesses comuns aos industriais e estudar possibilidades de novos empreendimentos. Os objetivos da entidade eram
voltados, prioritariamente, para os interesses corporativos do setor: suprimento de matria-prima, comercializao, preos e salrios (Matos et al., 1999).
Seu primeiro presidente, Toms Pompeu de Sousa Brasil, foi tambm o responsvel
pela implantao da primeira indstria txtil do estado do Cear, no ano de 1881. Esta
primeira fase do CIC teve incio com um presidente ligado indstria txtil, mas 15 anos
depois, a presidncia passou para os setores salineiro e madeireiro. Este fato esteve ligado
criao de duas organizaes: a Federao das Associaes de Comrcio e Indstria do
Cear (FACIC) em 1928 e o Sindicato das Indstrias Txteis do Cear em 1935. Na dcada de 1940, o CIC foi desativado devido criao da Federao das Indstrias do Estado do Cear (FIEC) (Parente, 2000).
Segundo Teixeira (1995), alguns jovens empresrios, em 1977, estimulados pela
conjuntura de abertura poltica, comearam a se unir, de forma paralela FIEC. Havia
uma homogeneidade ideolgica pelo fato de pertencerem a uma segunda gerao de empresrios no estado. O ento presidente da FIEC, Flvio Costa Lima, percebendo a homogeneidade desse grupo e suas diferenas com os tradicionais empresrios, cedeu o espao
do CIC, que estava praticamente desativado desde 1945, para que estes jovens pudessem
desenvolver o seu potencial. Era, de acordo com Teixeira (Ibid), o espao de que eles precisavam para por em prtica suas idias modernizadoras.
Os jovens empresrios passaram a pregar uma gesto profissional da administrao
pblica, sem clientelismo, fisiologismo, paternalismo ou corrupo; duras crticas ao mau
gerenciamento dos recursos e da poltica industrial do Governo para o Nordeste. Posicionavam-se contra o controle e o intervencionismo estatais na economia, e eram favorveis
redemocratizao do pas e implantao de um projeto liberal (Farias, 1997).
...[Este] grupo de empresrios cearenses se apresentava sociedade como portador de um
projeto civilizatrio para o Estado, na tentativa de imitar os filsofos do iluminismo, que tinham a tarefa, como se sabe, de ajudar a sociedade de sua poca a alcanar a liberdade atravs
do uso da razo. Arvorando-se da pretenso de serem herdeiros do esprito iluminista, estes jovens
empresrios julgavam que [...] cabia a eles a tarefa de libertar a sociedade [cearense] das trevas,
da desrazo, do apadrinhamento e de fidelidade, estas ltimas consideradas como sendo responsveis por uma mercantilizao feudalesca dos aparelhos de Estado. [...] mercantilizao que
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impedia, sempre de acordo com eles, o uso racional da mquina estatal para implementar uma
poltica de desenvolvimento econmico-social. (Teixeira, 1995, p.3)
Na avaliao de Bonfim (1999), o CIC chamou a si a tarefa de resgatar os instrumentos estatais para a retomada do desenvolvimento econmico estadual, por meio da reforma das contas pblicas e do modelo de gesto fiscal. Viabilizou a construo das salvaguardas financeiras que dariam lastro aos ambiciosos projetos de reconfigurao do capitalismo
estadual. Para Bonfim, no condiz com a realidade a afirmativa de que o grupo chegou ao
poder com tal propsito e a ele se dedicou desde o primeiro instante. Pelo contrrio,
[...] a conscincia da profundidade da ruptura a empreender e das possibilidades por ela
abertas veio com o tempo, que forneceu as lies necessrias para o aprendizado sobre a organizao da tarefa, em especial a de continuar vencendo eleies medida que trilhava a senda da mudana. (Bonfim, Ibid., p.57)
Entretanto, para Farias (op. cit.), os jovens empresrios tinham a conscincia de que
para realizar as mudanas preconizadas precisavam conquistar o poder institucional. No
discurso de posse de Tasso Jereissati na terceira diretoria do CIC, em 1981, h uma passagem na qual fica claro o projeto de conquistar o poder: o CIC tem um compromisso estadual, regional e nacional com a formao, o mais rpido possvel, de uma classe poltica competente e forte, capaz de influenciar e at assumir o poder (Farias, 1997, p.259).
Na mesma linha de raciocnio de Farias (Ibid.), Abu-el-Haj (1997) analisa que a atuao poltica da nova gerao de empresrios cearenses, em particular a gerao do CIC,
foi condicionada pela posio ocupada na produo e por suas relaes com o Estado. E
o mtodo mais eficaz no seu processo de interveno poltica foi atravs da conquista do
cargo de governador estadual por Tasso Jereissati. O perfil destes empresrios era, segundo este autor, baseado nos seguintes aspectos: engajamento em atividades industriais tradicionais de mdio porte, e insero em mercados complexos e de altos lucros.
O governo estadual adotou medidas para a interiorizao do desenvolvimento, por
meio de polticas diferenciadas de incentivo localizao do investimento industrial, trazendo aos municpios mais importantes do estado a oportunidade de empregar parte de
seu contingente populacional em plantas industriais modernas, que no apenas se beneficiassem dos incentivos ofertados, mas tambm dos nveis salariais mais baixos e da pequena fora da organizao sindical nativa (Bonfim, 1999).
Farias (op.cit., p.274) destaca os projetos estruturais prioritrios que, no segundo governo de Tasso Jereissati, tinham por objetivo fortalecer a economia do Cear em longo
prazo: a construo do Porto do Pecm, a internacionalizao do aeroporto Pinto Martins, o Metrofor, os linhes Banabui-Fortaleza e da CHESF (para ampliar a oferta de energia eltrica), a melhoria das rodovias estaduais, a interligao das bacias hidrogrficas e a
construo do aude Castanho, alm dos investimentos no setor turstico.
A MODERNIZAO HDRICA DO GOVERNO

DAS MUDANAS
A atuao governamental no estado do Cear no decorrer dos anos, na questo das
guas, sempre foi predominantemente feita pelo governo federal, com o governo estadual
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4 O Projeto Nordeste continha alguns projetos especficos, tais como o Programa

de Apoio ao Pequeno Produtor Rural (PAPP/PDSFN),
Programa de Irrigao Pblica e Privada, Programa de
Apoio s Micro e Pequenas
Empresas no Interior, Programas de Educao Bsica
e Profissional do Meio Rural,
Programas de Aes Bsicas de Sade no Meio Rural
e Programa de Saneamento
Bsico no Meio Rural (Amaral Filho, 2003).
5 As informaes referentes
ao aparato estatal da Poltica de Recursos Hdricos
so de Cear (1995a).
6 O SIGERH foi institudo pela Lei 11.196 de 24 de junho de 1992, complementado pela Lei 12.217 de 18
de novembro de 1993, que
cria a Companhia de Gesto
de Recursos Hdricos (COGERH), e pela Lei 12.245 de
30 de dezembro de 1993,
que dispe sobre o Fundo
Estadual dos Recursos Hdricos (FUNORH). A sua
composio rene um conjunto de rgos colegiados
de coordenao e participao, deliberao e execuo da poltica estadual de
recursos hdricos. Congrega
instituies estaduais, federais e municipais, que, de algum modo, se relacionam
com recursos hdricos e
com aqueles representativos dos usurios de gua e
da sociedade civil.
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participando de forma muito tmida. Em conseqncia, acontecia uma inevitvel dissociao entre os objetivos institucionais a as aes propostas nos programas. O processo de
planejamento era marcado pela quase total desarticulao dos rgos envolvidos nos programas, desprovido de qualquer estratgia de ao integrada.
A implantao de uma nova poltica de recursos hdricos passou a fazer parte do pensamento estratgico do grupo que assumiu o poder no estado do Cear em 1987, e foi includa no conjunto das macro-reformas, ao lado da reforma do Estado e dos ajustes fiscal e
financeiro. A partir da, o governo estadual passou a implantar um ambicioso plano de oferta e disciplina do uso da gua, tendo por base o argumento de que no passado no havia
nenhuma preocupao, nem no estado nem na regio, em se estabelecer uma estrutura capaz de ajudar a populao das reas rurais a lidar racionalmente com a escassez de gua.
Segundo Amaral Filho (2003, p.15), no primeiro Plano de Governo de Tasso Jereissati (1987-1991), ainda no havia uma idia clara do modelo de gesto de gua para o
estado, embora existisse a conscincia da necessidade de se formular um modelo, orientado para o disciplinamento e a racionalizao do uso dos recursos hdricos.
Considerando que as intervenes do governo contra os efeitos da seca eram emergenciais e de carter assistencialista, com prticas de clientelismo, o Plano de Governo
destacava que as solues emergenciais deveriam ser abandonadas e deveriam ser estabelecidas solues integradas, estruturais e permanentes (Cear, 1987). Amaral Filho
(op.cit.) destaca que o governo do estado depositou sua confiana na estratgia de desenvolvimento rural preconizada pelo Projeto Nordeste,4 que seria financiado pelos governos
federal e estadual e pelo Banco Mundial.
No incio de 1987 foram dados os primeiros passos na implantao da poltica estadual de recursos hdricos. Foi dado incio ao estabelecimento de um aparato estatal5 e
implantao de polticas pblicas para encaminhar a questo dos recursos hdricos, com
destaque para a criao da Secretaria de Recursos Hdricos (SRH) lei 11.306 de 1 de
abril de 1987 , com a misso de promover o aproveitamento racional e integrado dos recursos hdricos do estado, coordenar, gerenciar e operacionalizar estudos, pesquisas, programas, projetos e servios tocantes a recursos hdricos, e promover a articulao dos rgos e entidades estaduais do setor com aqueles das instncias federal e municipais.
Outras medidas institucionais foram: a criao da Superintendncia de Obras Hidrulicas do Estado (SOHIDRA) lei 11.380 de 15 de dezembro de 1987 , com o objetivo de
ser o brao tcnico e executor das obras da Secretaria de Recursos Hdricos; a vinculao da
Fundao Cearense de Meteorologia e Recursos Hdricos (Funceme) ao sistema de recursos hdricos. Desta forma, a SRH, a Funceme, a SOHIDRA e o Conselho de Recursos Hdricos passaram a compor o Sistema de Recursos Hdricos do Estado (Amaral Filho, 2003).
Uma das providncias adotadas pela SRH foi a elaborao do Plano Estadual de Recursos Hdricos (PERH), que lanou as bases da poltica adotada pelo setor. O Plano props todo um aparato jurdico e institucional para o setor, alm de promover a integrao
dos rgos estaduais, federais e municipais, organizando-os no Sistema Integrado de Gesto de Recursos Hdricos (SIGERH).6
O Plano Estadual de Recursos Hdricos, que levou quatro anos para ficar pronto,
constitui o mais importante estudo tcnico consolidado j realizado no Cear e pode ser
considerado como a principal fonte arquitetnica do atual modelo estadual de gesto dos
recursos hdricos (Amaral Filho, 2003).
Com a posse de Ciro Gomes em 1991, houve continuidade no processo de implantao do novo modelo de gesto de recursos hdricos, de forma a permitir a propagao dos
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desdobramentos do Plano Estadual de Recursos Hdricos, elaborado no governo de Tasso

Jereissati (Id., Ibid.). O autor ressalta que, embora os princpios bsicos da nova poltica j
tivessem sido implementados pelo PERH, estes ainda no tinham penetrado no discurso
poltico do novo governo.
A Poltica das guas no Cear,7 prevista no artigo 326 da Constituio Estadual, foi
disciplinada pela Lei Estadual de Recursos Hdricos n. 11.996 de 24 de julho de 1996, e
visa proporcionar os meios para que a gua, recurso essencial ao desenvolvimento scioeconmico, seja usada de forma racional e justa pelo conjunto da sociedade, em todo territrio do Cear.
A Lei Estadual de Recursos Hdricos tem como objetivos: assegurar o desenvolvimento sustentado compatvel com a oferta de gua; assegurar a oferta de gua em quantidade e qualidade para as geraes atuais e futuras; planejar e gerenciar, de forma integrada, descentralizada e participativa, o uso mltiplo, controle, conservao, proteo e
preservao dos recursos hdricos.
A Poltica Estadual de Recursos Hdricos tem como elementos bsicos: o Plano Estadual dos Recursos Hdricos, que contm um estudo detalhado da capacidade e das potencialidades dos recursos hdricos do estado do Cear (este plano foi revisado em 2004);
o Sistema Integrado dos Recursos Hdricos, em que os Comits de Bacia, as Cmaras Tcnicas e o Conselho de Recursos Hdricos do Estado do Cear (CONERH), rgos colegiados, definem e executam a Poltica Estadual de Recursos Hdricos; e o Fundo Estadual
de Recursos Hdricos, criado em 1992 para dar suporte financeiro Poltica Estadual de
Recursos Hdricos, que conta com recursos de programas e projetos governamentais e
com aqueles oriundos da cobrana pelo uso da gua bruta.
A adoo da bacia hidrogrfica8 como unidade de planejamento um dos princpios
fundamentais do gerenciamento dos recursos hdricos. O estado do Cear foi dividido em
onze bacias hidrogrficas: Corea, Litoral, Curu, Metropolitana, Baixo Jaguaribe, Parnaba, Acara, Banabui, Mdio Jaguaribe, Alto Jaguaribe e Salgado (Amaral Filho, 2003).
As funes do Comit de Bacia so permanentes e intermitentes, abrangendo desde
o planejamento e acompanhamento da operao dos audes estratgicos e principais sistemas hdricos at a negociao de tarifas pelo uso de gua bruta. Tambm so atribuies
do Comit: acompanhar a implementao dos cadastros de usurios de gua bruta, contribuir para a negociao de conflitos pelo uso da gua em sua bacia, implementar campanhas educativas e participar do processo de elaborao dos Planos de Gerenciamento
de Bacias.
Em 1993 foi criada a Companhia de Gesto dos Recursos Hdricos do Cear
(COGERH)9 (Amaral Filho, Ibid.), com a finalidade de gerenciar a oferta dos recursos hdricos constantes dos corpos dgua superficiais e subterrneos de domnio do estado, e
equacionar as questes referentes ao seu aproveitamento e controle, operando, para tanto, de forma direta, por meio de subsidiria ou de pessoa jurdica de direito privado, mediante contrato, realizado sob forma remunerada.
Alm da aprovao da Lei 11.996, de 24 de junho de 1992, que dispe sobre a Poltica Estadual de Recursos Hdricos, Amaral Filho (2003) destaca mais trs realizaes do
Governo Ciro Gomes: o aumento da capacidade de armazenamento e da oferta de gua
no Estado atravs da construo de audes, barragens e canais; a realizao de novas rodadas de estudos tcnico-cientficos que aconteceram no mbito do Projeto ridas,10 que
contriburam para ajudar a atualizar o Plano Estadual de Recursos Hdricos, ao mesmo
tempo em que definiam os contornos da Poltica de Recursos Hdricos do Cear; e o feR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 0 , N . 1 / M A I O 2 0 0 8
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7 Os princpios, instrumentos, diretrizes e elementos

da Poltica de Recursos Hdricos so de Cear [s.d.].
8 Bacia hidrogrfica uma

rea onde toda chuva que
cai, drena, por riachos e
rios secundrios, para um
mesmo rio principal, localizado em um ponto mais baixo da paisagem, sendo separada das outras bacias
por uma linha divisria denominada divisor de gua.
9 A COGERH foi criada pela

Lei n 12.217, de 18 de novembro de 1993, em conformidade com o artigo 326
da Constituio do Estado
do Cear como entidade da
Administrao Pblica Indireta dotada de personalidade jurdica prpria, organizada sob a forma de
sociedade annima, de capital autorizado.
10 O Projeto ridas foi uma

reflexo realizada por equipes estaduais integradas
dos estados do Nordeste,
com a finalidade de repensar o desenvolvimento da
regio, tendo como referncia o conceito de desenvolvimento sustentvel. O Projeto ridas nasceu na
Fundao Esquel e teve o
apoio da Secretaria de Planejamento, Oramento e
Coordenao da Presidncia da Repblica (SEPLAN/PR), alm de cooperao tcnica e institucional
do Instituto Interamericano
de Cooperao para a Agricultura (IICA). A idia original
deste projeto aconteceu na
Conferncia Internacional
sobre Impactos de Variaes Climticas e Desenvolvimento Sustentvel em Regies Semiridas (ICID),
realizada em Fortaleza no
incio de 1992, como base
preparatria para a Conferncia Mundial de Desenvolvimento e Meio Ambiente
(Eco92) para assuntos relacionados ao Semi-rido,
desertificao e meio-ambiente (Amaral Filho, 2003).
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11 O contrato 4531-BR para a

implantao do PROGERIRH foi
assinado com o Banco Mundial
em 10 de fevereiro de 2000,
com um valor total do projeto
de US$ 247,270,000.00; destes, o valor do contrato de financiamento do BIRD foi de
US$ 136,000,000.00 e o valor
da contra-partida, de US$
111,270,000.00. Foi assinado
tambm o contrato de n
01.2.329.3.1 com o BNDES,
em 30 de abril de 2002,
para o financiamento de
R$ 126.000.000,00, divididos
em dois subcrditos, o subcrdito A, de R$ 43.400.000,00,
e subcrdito B, de R$
82.600.000,00 (Cear, 2005a).
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chamento de negociaes com o Banco Mundial para obteno de emprstimos para o financiamento do PROURB Hdrico.
A parceria entre o estado e o Banco Mundial na questo das guas foi iniciada em
1994, com o financiamento do Projeto de Desenvolvimento Urbano e Gesto de Recursos Hdricos (PROURB), que teve como objetivos a consolidao do sistema estadual de
gerenciamento de recursos hdricos, inclusive com a criao da COGERH, e o incio da cobrana pelo uso desses recursos. O PROURB tambm implementou um ambicioso programa de construo de barragens e adutoras para o suprimento de gua a diversas cidades
do Estado.
Depois do incio das obras do PROURB, o governo props ao Banco Mundial um
programa de integrao das bacias hidrogrficas do Cear, por meio da implantao do
Programa de Gerenciamento e Integrao dos Recursos Hdricos (PROGERIRH), que tem
a concepo bsica de transferncia de recursos hdricos de zonas midas para zonas de
escassez hdrica. O PROGERIRH foi criado pelo Governo do Estado em parceria com o
Banco Mundial11 com o objetivo de promover a gesto eficiente e integrada dos recursos
hdricos do estado do Cear, mediante a racionalizao do uso de gua, o aumento de sua
oferta para usos mltiplos, o incentivo adequada gesto do solo e da vegetao nas bacias hidrogrficas tributrias, a minimizao de sua eroso, a construo de audes estratgicos, a transposio de bacias, a criao de agrovilas e a irrigao ao longo dos eixos de
transferncia, com a abertura de novas fronteiras agrcolas, compondo assim, a Poltica de
Recursos Hdricos do estado.
Amaral Filho (Ibid., p.29) destaca que o envolvimento do estado com o Banco Mundial foi importante, no somente pelo aporte financeiro, mas tambm:
[...] pela introduo do disciplinamento dos instrumentos, pelo aperfeioamento
institucional, pela modernizao dos procedimentos administrativos, pela mudana de
mentalidade e tambm devido melhoria da capacidade tcnica dos recursos humanos
envolvidos no sistema. Isto ocorrendo atravs da interao tcnica, bem como atravs dos
condicionantes econmico, financeiro, ambiental e social atrelados concesso de emprstimos.
O segundo e terceiro governos de Tasso Jereissati continuaram a Poltica de Recursos
Hdricos. O Plano de Governo do terceiro governo tomou como base as teses e propostas
dos estudos do Projeto ridas. Foram estes estudos, conforme afirma Amaral Filho (2003),
que deram visibilidade Poltica Estadual de Recursos Hdricos, dando contornos mais
precisos ao modelo, inclusive agregando o conceito de desenvolvimento sustentvel.
A MODERNIZAO EXCLUDENTE DA BARRAGEM

DO CASTANHO
Nas sees anteriores, buscou-se explicar de que forma foi construdo o Cear moderno e como aconteceu a implantao da modernidade hdrica no estado, processos
que esto imbricados com a construo da Barragem do Castanho, que ser analisada a
partir dos pressupostos deste mesmo processo de modernizao.
Duas grandes obras de infra-estrutura se destacam no projeto de desenvolvimento
instaurado no estado do Cear: o Complexo Industrial e Porturio do Pecm e o aude
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Castanho. O Complexo Industrial e Porturio do Pecm foi concebido com o objetivo

de dotar o estado do Cear de um ncleo de irradiao de desenvolvimento. A Barragem
do Castanho, considerada um elemento central na poltica da gesto integrada das principais bacias e na poltica estadual de guas, visa superar a vulnerabilidade das atividades
sociais e econmicas quanto incerteza de disponibilidade de gua, e induzir o uso eficiente da gua, como bem econmico escasso (Cear, [199-]).
Localizados na bacia hidrogrfica do Jaguaribe, principal rio cearense, a barragem do
Castanho e seu reservatrio esto situados nos municpios de Alto Santo, Jaguaribara, Jaguaretama e Jaguaribe. O vale do Rio Jaguaribe ocupa uma rea de 72 mil quilmetros
quadrados, ou a metade do territrio do Cear. O Vale est situado em uma regio semirida e, em funo do clima e da base geolgica predominantemente cristalina, o regime
dos rios intermitente, fluindo apenas no perodo das chuvas. At 1980, o Rio Jaguaribe
era considerado o maior rio seco do mundo, tendo sido perenizado com a construo
do Aude Ors em 1960 e com a instalao de equipamentos hidrulicos em 1980.
Trs vezes e meio maior que o aude Ors, o Castanho tem capacidade para armazenar 6,7 bilhes de m3 de gua, com um volume til de 4,211 bilhes na cota 100 e um
volume morto de 250 milhes de m3 na cota 71. O reservatrio tem um comprimento
mximo de 48 km, rea inundada de 32.500 hectares na cota 100 (cota de sangria), de
operao normal, e 60.000 hectares na cota de cheia mxima.
A Barragem do Castanho considerada pelo Governo do Estado do Cear como
um projeto de uso mltiplo com forte componente de desenvolvimento regional, e representa fato de grande repercusso scio-econmica no estado. A construo da Barragem
do Castanho foi apresentada como um importante meio de atender no apenas as necessidades de gua da populao do semi-rido, vtima de secas peridicas, mas tambm como um investimento estratgico de longo prazo capaz de oferecer mltiplos benefcios. A
gua, como um recurso territorial estratgico, tem se revelado elemento de fundamental
importncia para garantir a atrao de indstrias para o estado, bem como para garantir
o funcionamento do Complexo Industrial e Porturio do Pecm.
Com a finalidade de levar gua para Fortaleza e regio e para o Porto do Pecm,
est sendo construdo o Eixo de Integrao Castanho-Regio Metropolitana de Fortaleza (RMF) pela SOHIDRA,12 com recursos do PROGERIRH: um sistema de aduo, com
255 km de comprimento, composto por uma estao de bombeamento, 166,59 km de
canais, 93,0 km de adutoras e 1,1 km de tneis. A obra permitir a transposio do aude Castanho para reforar o abastecimento da Regio Metropolitana de Fortaleza e
tambm do Complexo Industrial e Porturio do Pecm, fazendo a integrao das bacias
hidrogrficas do Jaguaribe e da Regio Metropolitana.13 Este empreendimento considerado fundamental para o suprimento, com garantia adequada, das demandas hdricas da Regio Metropolitana de Fortaleza, incluindo o Complexo Industrial e Porturio do Pecm.
Os primeiros estudos topogrficos e geolgicos sobre a Barragem do Castanho datam de 1910. De acordo com Tavares (2004), o gelogo americano Roderic Crandall,
consultor do Servio de Geologia e Mineralogia do Brasil, descobriu o Boqueiro do Cunha, hoje situado no municpio de Alto Santo, na aproximao do chamado Baixo Vale
do Rio Jaguaribe, ao estudar sees naquele rio que poderiam ser fechadas para o armazenamento dgua, como forma de regularizar a oferta deste recurso, em um territrio regido pelas irregularidades climticas e constitudo, em quase toda sua totalidade, de solos
rasos de geologia cristalina.
95
12 Informaes disponveis
em: http://www.sohidra.ce.
gov.br.
13 O primeiro trecho do
Eixo de Transposio foi
inaugurado em dezembro
de 2004.
O S
14 Em julho de 1995, o
DNOCS celebrou um Convnio
com o Governo do Estado do
Cear, a fim de viabilizar as
aes decorrentes da Construo da Barragem do Castanho, no que se refere ao envolvimento com populaes,
como a construo da cidade
de Nova Jaguaribara e o Reassentamento da Populao Rural, bem como outras aes
pertinentes execuo da
obra. Em 22 de outubro de
1996, o DNOCS assinou o Contrato n PGE 16/96 com o Consrcio Aguasolos/Hidroterra,
vencedor da licitao para Execuo de Servios de Consultoria para Acompanhamento, Assessoria e Fiscalizao das
Obras da Barragem do Castanho. (Arajo, op. cit).
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Conforme Tavares (Ibid.), a descoberta no foi to festejada na poca, pois o relatrio de Crandall adiantou que o stio barrvel em questo seria mais adequado construo de uma barragem de pequeno porte, para derivao das guas para futuros canais de
irrigao, pois se situava no limite extremo sul das manchas irrigveis do baixo Jaguaribe.
Apenas em meados de 1955, a construo do eixo barrvel foi cogitada, quando se apresentou como alternativa barragem do Ors, sendo preterido por esta ltima, que teve as
obras iniciadas e concludas ainda no Governo Juscelino Kubitscheck.
A partir do incio dos anos 1980, a Barragem do Boqueiro do Cunha, atualmente
Barragem Castanho, passou ento a ser estudada, agora pelo Departamento Nacional de
Obras de Saneamento (DNOS), no mbito dos estudos de transposio das guas do So
Francisco para o Nordeste Semi-rido, com a finalidade de desempenhar o papel de reservatrio pulmo (Tavares, Ibid.). Em setembro de 1987 foi contratado o Consrcio Hidroservice/Noronha pelo DNOS, para elaborao dos Estudos Bsicos, Anteprojeto, Projeto Bsico e Projeto Executivo (Arajo, 1997).
Com a extino do DNOS, seu patrimnio e competncias foram transferidos para o
DNOCS, inclusive o futuro empreendimento Barragem do Castanho. Desta forma, o
Projeto do Castanho s chegou ao conhecimento do DNOCS em dezembro de 1986 (Tavares, Ibid.).
Em 1989, o DNOCS iniciou a contratao do Relatrio de Impacto Ambiental
(RIMA), o cadastramento das terras e benfeitorias, e o remanejamento da populao atingida. O Projeto Bsico, devidamente aprovado, serviu de suporte para efetivao da Concorrncia Pblica n 08/89-DGO/G, realizada em dezembro de 1989. A vencedora da licitao foi a Construtora Andrade Gutierrez S.A., porm, o resultado esteve "sub-judice"
por quase dois anos, em funo de recursos interpostos por empresa concorrente. Em outubro de 1991, o Supremo Tribunal de Justia deu provimento a recurso interposto pela
Construtora Andrade Gutierrez, encerrando assim o processo licitatrio, dando ganho de
causa empresa que apresentou o menor preo (Arajo, op. cit.).
As obras de construo da Barragem do Castanho14 foram contratadas pelo DNOCS
em 05 de dezembro de 1991, atravs do Contrato n PGE 01/91, com a Construtora Andrade Gutierrez S.A., porm, a 1 Ordem de Servio s foi emitida em 16 de novembro
de 1995.
Desde que o DNOS lanou a idia e projetou a construo do Castanho, com o
conseqente aparecimento das notcias de sua construo em 1985, o Castanho se
constituiu em uma obra polmica, cercada de imensos questionamentos. As divergncias
tcnicas foram o principal elemento desencadeador da polmica em torno da obra (Silveira, 2000). Um dos lderes dessa oposio tcnica foi o engenheiro civil Manfredo Cssio de Aguiar Borges, que foi por mais de vinte anos chefe da Diviso de Hidrologia do
DNOCS. Borges dirigiu suas crticas aos erros do dimensionamento hidrulico do reservatrio; aos erros e conseqncias da concentrao de gua no tero inferior do Vale do
Jaguaribe; e aos erros e conseqncias da implantao de um lago com superfcie extremamente grande para uma regio seca e quente, o que ocasionaria uma grande perda de
gua por evaporao.
Igualmente foi objeto de crticas a dana dos objetivos e benefcios advindos da Barragem. Crticas estas que foram bastante consistentes, uma vez que os objetivos dessa obra
sempre variaram ao sabor do contexto da poca, dos projetos e das convenincias governamentais, bem de conformidade com o que uma barragem de usos mltiplos pode oferecer. Exemplo muito claro disso pode ser percebido quando se constata a importncia da
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Barragem do Castanho para o Complexo Industrial e Porturio do Pecm, e de como,

uma Barragem que agora considerada o corao da poltica de guas do estado, no recebeu a mesma qualificao quando da elaborao do Plano Estadual de Recursos Hdricos.
Esta dana de objetivos tambm citada por Bernadete Neves, freira que liderou a
organizao da comunidade de Jaguaribara frente construo da barragem do Castanho:
Os objetivos da barragem sempre foram apresentados de acordo com o contexto da poca.
Sabemos que o projeto teve origem nos gabinetes do DNOS, no Rio de Janeiro, fora da realidade
do Semirido. De incio, eles apresentavam dois objetivos: um era a irrigao da Chapada do
Apodi, e o outro era a transposio do So Francisco. Em 1985 houve muitas enchentes, ento eles
aproveitaram para dizer que o projeto iria atenuar o nvel de enchentes no Vale. Diziam mesmo
que acabaria com as enchentes. Numa outra poca, o projeto passou a ter como objetivo a gerao de energia. Eles vo mudando os objetivos de acordo com os interesses do momento. [...] Eles
vo manipulando, vo fazendo os objetivos de acordo com o contexto da poca, para conseguirem
a aprovao do povo. Durante um ano de seca, um outro objetivo foi levar gua para Fortaleza.
Agora a transposio do So Francisco. O que sentimos que isto faz parte de um plano maior,
de favorecimento de empreiteiras. (IMOPEC, 1999, p.26)
A populao de Jaguaribara, cidade que foi submersa pelas obras da Barragem,15 teve um papel fundamental na discusso que se estabeleceu em torno de sua construo,
embora, segundo os prprios moradores, no se possa dizer que o povo de Jaguaribara tenha se organizado em decorrncia da construo da barragem. Quando a notcia da barragem chegou, j h seis anos se desenvolvia a discusso, organizao e formao de lideranas, com forte presena da Igreja Catlica, em particular de Irm Bernadete. A
populao utilizou todas as estratgias disponveis para impedir a realizao da obra.
Quando se constatou a inevitabilidade do projeto, surgiram as discusses de compensaes sociais, econmicas e financeiras populao urbana e rural.
Uma questo muito importante a ser resolvida dizia respeito ao desejo da populao
de ficar nas margens do rio, em vez de ser deslocada para assentamentos de reforma agrria em outras localidades. Para muitos, isso seria uma violncia tradio deles. Jaguaribara era um lugar com uma tradio cultural que deveria ter sido preservada. Desde que
a Confederao do Equador teve o desfecho na regio e o corpo de Tristo Gonalves teria sido sepultado na igreja local, Jaguaribara passou a fazer parte do mapa histrico do
Cear.16 A praa principal da cidade tinha o nome de Tristo Gonalves. Existia um marco que era muito visitado e, particularmente no dia 31 de outubro, o marco era alvo de
visitas por alunos das escolas locais.
O desrespeito aos critrios estabelecidos para as indenizaes (justa, prvia e em dinheiro) criou problemas para as pessoas que compraram propriedades nos municpios vizinhos confiando nelas, pois tiveram que devolver as terras porque no puderam consolidar a compra devido a atrasos nos processos de indenizao.
Outro problema grave dizia respeito ao descompasso muito grande entre o ritmo das
obras da barragem e o da construo da nova cidade e, principalmente da formao dos
assentamentos rurais. Para muitos, o pagamento das indenizaes e o citado descompasso constituram um dos problemas mais srios.
Com a transferncia para a nova cidade sendo anunciada pelo Governo do Estado,
persistia a disputa e a negociao entre Governo e comunidade, conforme mostra Nascimento (2003, p.21), ao mencionar a produo de uma srie especial de matrias veiculaR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 0 , N . 1 / M A I O 2 0 0 8
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15 Embora Jaguaribara tenha sido o municpio mais

atingido, as obras de construo da Barragem atingiram tambm Jaguaretama,
Alto Santo e Morada-Nova,
os quais cederam parte de
seus territrios para o novo
municpio de Jaguaribara.
Jaguaretama ainda teve parte de seu territrio atingido
pelas obras.
16 Escavaes feitas na
Igreja Santa Rosa de Lima,
quando da demolio da cidade de Jaguaribara, no localizaram os restos mortais
de Tristo Gonalves. (Dirio do Nordeste, 15 de outubro de 2001).
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17 Informao constante
nos Planos de Reassentamento do IDACE.
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das no Programa No Cear assim da TV Jangadeiro, emissora de propriedade de Tasso Jereissati, sobre a transferncia dos moradores e a estrutura da nova sede.
Segundo a autora, tais matrias difundiam os benefcios de uma cidade planejada,
nascida do processo democrtico, na qual seu planejamento, desde a sua localizao at
a estrutura fsica urbana, contou com a participao da populao conforme Informativo da Secretaria do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente do Governo do Estado
do Cear , embora no se constitussem em fonte isenta, dado que no havia espao nestas mesmas matrias para a divulgao das idias contrrias ao Governo. Enquanto isso, a
comunidade, com apoio de algumas entidades, produzia e divulgava material declarando
sua posio divergente no processo.
A transferncia dos moradores para Nova Jaguaribara teve incio em 2000. Em
2002, a nova cidade, distante 55 km da antiga sede, foi inaugurada pelo Governo do Estado. Nova Jaguaribara possui rea territorial de 595,60 km2 e passou a ter como limites
o municpio de Morada Nova, ao norte; os municpios de Alto Santo e Iracema, a leste;
o municpio de Jaguaribe, ao sul e o municpio de Jaguaretama, a oeste (Cear, 1995b).
Segundo Pontes (2004), as recomendaes relativas ao reassentamento estavam ligadas essencialmente populao urbana, em funo de exemplos negativos que j haviam
ocorrido em outras obras no Brasil e, tambm devido organizao da populao urbana de Jaguaribara. A rea rural no se constitua em motivo de preocupao, dada a disperso da populao e a ausncia de resistncia e organizao. Eles no estavam includos
nos planos de modernidade.
A construo da Barragem Castanho deslocou compulsoriamente uma populao
de 2.268 famlias no meio rural, em rea circunscrita ao futuro lago, at a cota 110. Destas famlias, 1.515 foram consideradas reassentveis, uma vez que no tinham condies
de se restabelecer por sua prpria conta, por serem simples moradores ou porque, sendo
proprietrios, receberam uma indenizao que no lhes permitia se restabelecer dignamente (Cear, 2004).17
O Governo do Estado, vislumbrando a magnitude das aes do reassentamento e
no possuindo recursos para o cumprimento do convnio que tratava da execuo de
aes referentes barragem do Castanho, solicitou uma alterao no mesmo, atravs de
aditivo. No momento da rediscusso das competncias e valores, coube ao DNOCS a responsabilidade pelo reassentamento rural, inicialmente com o Governo do Estado, e este,
como contrapartida, construiria a nova sede de Jaguaribara. O DNOCS repassaria os recursos necessrios ao Instituto de Desenvolvimento Agrrio do Cear (IDACE), que seria
o executor do reassentamento rural (Pontes, op. cit.)
No havia uma idia de movimento de atingidos na regio at os anos 1990. A histria do Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB) no Castanho, enquanto movimento organizado de luta contra barragens, se iniciou a partir de 1993, especialmente
quando um dos atuais lderes do movimento comeou a participar das reunies que aconteciam em Jaguaribara, Fortaleza e So Paulo, em 1997. A idia do movimento comeou
a tomar forma a partir da insatisfao quanto ao modo como a questo da barragem estava sendo tratada pelas lideranas de Jaguaribara. Hoje, o MAB tem destacada atuao no
enfrentamento dos problemas advindos da implantao da Barragem.
A liderana exercida pela freira Bernadete Neves provocou, por volta de 1999/2000
vrios confrontos internos, com discordncias quanto maneira como o trabalho estava
sendo conduzido, principalmente no enfrentamento com o governo, estabelecendo-se
uma clara disputa entre a Igreja, na pessoa da Irm Bernadete, e o MAB.
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A falta de planejamento do Estado para o equacionamento dos problemas dos atingidos no meio rural foi outro fato que contribuiu para a organizao do MAB na regio,
que veio dar maior visibilidade a estas questes, organizando manifestaes, encaminhando documentos, conseguindo meios para resolver emergencialmente a situao de penria em que se encontrava a maioria dos atingidos, e buscando uma interlocuo direta
com os rgos envolvidos, principalmente com o DNOCS.
O reassentamento dos atingidos do meio rural, com a multiplicidade de rgos estatais envolvidos, esteve cercado de problemas, desde o incio; o desenvolvimento ou modernizao pretendido com a implantao da Barragem passou ao largo do processo descrito por Cernea e McDowell (2000), que tem em vista elevar o padro de vida, sade,
alfabetizao, reduzir a pobreza e fortalecer o meio ambiente.
Se os componentes fundamentais que devem ser considerados nos processos de deslocamento, a fim de se alcanar o desenvolvimento, so a ausncia de pessoas sem terra e
sem teto, desempregadas, marginalizadas, sofrendo de insegurana alimentar, com falta de
acesso aos recursos comunitrios e sem desarticulao dos laos comunitrios, o modelo
de desenvolvimento e de modernizao posto em prtica no Castanho realmente falhou
nesse sentido.
se possvel tambm, como advogam Cernea e McDowell (Ibid.), que, sob polticas claras, podem ser protegidas mais efetivamente as prticas que constituem os direitos civis, dignidade humana e os direitos econmicos dos que so sujeitos realocao involuntria, constata-se que faltou no Castanho uma poltica clara para o reassentamento
rural. Se nessa perspectiva, reassentamento e restabelecimento das condies de vida so
domnios nos quais se afirmam os direitos humanos, estendendo a justia social e promovendo a incluso em vez de excluso proeminente nas agendas polticas, pode-se afirmar
que aconteceu no Castanho um processo de modernizao excludente.
Se tomarmos como base as recomendaes da Comisso Mundial de Barragens, fundadas nos valores de equidade, sustentabilidade, eficincia, processo decisrio participativo
e responsabilidade, a situao dos atingidos pode ser considerada ainda mais excludente.
Sem dvida, foi um avano a instalao do Grupo de Trabalho Multiparticipativo
para Acompanhamento das obras da Barragem do Castanho, instncia criada pelo Governo do Estado com o objetivo de discutir as aes relacionadas Barragem do Castanho e para servir como um frum de debates acerca dos problemas oriundos de sua construo. Em que pese a inovao da medida, diferente das adotadas at ento na
construo de grandes obras de infra-estrutura, o Grupo Multiparticipativo funcionou
muito mais no sentido de legitimao das aes governamentais do que como frum efetivo de participao da sociedade civil. Isto se verifica fundamentalmente em seu funcionamento. Afinal, a participao democrtica da sociedade efetivamente no ocorreu, se
for considerado que a participao no se restringe a expor os problemas, mas em ter a
possibilidade de influir nos resultados.
Como pode ser considerado democrtico um frum para tratar das questes referentes construo de uma grande obra, se fechada a porta participao formal de um
movimento de representao dos atingidos por ela? O convite formal para a participao
do MAB no referido Grupo s ocorreu quando no havia mais o que ser decidido e quando os movimentos sociais passaram a ter mais visibilidade. Como se pode dizer que a populao participou efetivamente, se s podia decidir questes que no implicassem em realocao dos recursos, que foram prioritariamente dirigidos para a obra da barragem e da
construo da nova cidade?
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No que tange participao da comunidade to propagada pelo Governo do Estado, cabe uma reflexo particular acerca da ao desenvolvida pelo Instituto de Desenvolvimento Agrrio do Cear (IDACE), representante do governo estadual no processo de reassentamento. O trabalho do IDACE teve por base uma metodologia participativa que j
vinha sendo utilizada em assentamentos de reforma agrria no Cear, mas que se mostrou
problemtica no caso da Barragem do Castanho, dado o pouco poder de deciso que tinham seus tcnicos no processo de reassentamento e forma como se processou o reassentamento rural, sempre a reboque dos outros processos.
A modernizao pretendida pelo governo das mudanas apresentou, pelo menos no
discurso, todos os aspectos relacionados por Gomes (2000) como indicativos do moderno:
o carter de ruptura, a imposio do novo e a pretenso de alcanar a totalidade. Como o
mecanismo de substituio do antigo pelo novo a ruptura, a necessidade imperiosa de
ruptura com os coronis fazia parte da afirmao de sua modernidade pretendida. Conforme Heller e Feher (1994), a instituio existente atacada do ponto de vista de um imaginrio (futuro), sendo transformada em instituio velha. Assim, todos os que se posicionaram contra o novo que estava sendo implantado no Cear, tambm passaram a ser
considerados como foras do atraso, numa pretenso clara de alcanar a totalidade.
Outro aspecto a ser considerado na modernizao do governo das mudanas diz respeito ao que Touraine (2002) chama de concepo ocidental da modernidade, em que a
racionalizao era a prpria razo e a necessidade histrica que preparava seu triunfo. Desta forma, a racionalizao se torna um aspecto essencial da modernidade e um mecanismo
necessrio para realizar a modernizao. Neste aspecto, as aes do governo das mudanas se revestiram de um carter tcnico-racional sem precedentes na histria do Cear.
Se a modernizao pode ser entendida como o desenvolvimento da racionalidade
instrumental e representa o marco econmico e cultural de nossa poca, sendo um critrio necessrio ao desenvolvimento econmico e estabelecendo o referencial obrigatrio
para qualquer poltica, conforme Lechner (1990), o processo de uso e controle das guas
no Cear certamente tem contribudo para levar o estado a se transformar num paradigma da modernizao hdrica, pensada nos seus aspectos puramente tcnicos, citada como exemplo a ser seguido por outros estados do pas.
Entretanto, a modernizao das prticas de planejamento e gesto de recursos hdricos em escala estadual se concretiza atravs de prticas tradicionais. Na verdade, seria mais
justo dizer, no caso do Castanho, que se assiste a uma combinao hbrida de formas modernas, planejadas e abertas, mesmo que de maneira incompleta participao, com fortes traos de excluso poltica, em que o social ainda moeda de troca.
Isto pode ser percebido muito claramente na questo do valor teto das indenizaes
que determinava quem teria direito ao reassentamento , apenas apresentado e no discutido com os atingidos, que no tiveram qualquer ingerncia na definio deste valor,
restando apenas a aceitao, ou a migrao, como aconteceu com um nmero razovel de
famlias. Isto tambm verificado quando se compara o nmero de reassentveis nos planos iniciais de reassentamento e os dados mais recentes de famlias reassentadas.
A participao adjetiva que os atingidos tinham no Grupo Multiparticipativo,
quando se tratava de resolver as questes mais importantes, e que diziam respeito s verbas, certamente no pode ser configurada como incluso. E o tratamento dispensado ao
MAB no poderia ser caracterizado como excluso poltica? No Castanho, as dimenses
sociais do processo de modernizao fracassam em um modelo que no consegue incorporar importantes segmentos sociais.
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CONSIDERAES FINAIS
A anlise permite constatar que o processo de uso e controle das guas no Cear, tendo como base o processo de construo da Barragem do Castanho, colocou o estado como exemplo a ser seguido, e contribuiu para lev-lo a se transformar em um modelo de
modernizao, no que diz respeito a modernizao hdrica. Se pensarmos em todo o
aparato tcnico e no desenvolvimento institucional, certamente houve modernizao; entretanto, esta modernizao ocorreu em detrimento de interesses e direitos de setores sociais que continuam estruturalmente margem do mercado e margem da proteo estatal, pois a modernidade hdrica implantada no Cear buscou transformar o espao
geogrfico no espao da racionalidade tcnica a servio de interesses privados.
O aparato institucional criado para dar corpo modernizao hdrica foi funcional
para a concretizao deste projeto de modernidade, inclusive com o envolvimento do Estado com o Banco Mundial, que propiciou a introduo do disciplinamento dos instrumentos, conseguidos atravs do aperfeioamento institucional e da modernizao dos
procedimentos administrativos. Isto ocorreu no apenas pela interao tcnica, mas tambm por meio dos condicionantes atrelados concesso de emprstimos.
O Cear, como cliente do Banco Mundial, se empenhou em desenvolver leis, regulamentos e instituies requeridas para administrar os recursos hdricos de maneira mais
economicamente produtiva, socialmente aceitvel e ambientalmente sustentvel e, a
exemplo dos demais prestatrios do Banco Mundial, tambm precisou desenvolver e
manter uma ao apropriada de infra-estrutura de gua.
Entretanto, a institucionalizao posta em prtica nas questes ligadas diretamente
ao reassentamento da populao rural afigurou-se como um elemento complicador do
processo, tendo gerado interferncias e conflitos entre os diversos nveis e instncias, tanto governamentais, como com a Igreja, o MAB e representantes da comunidade.
No restam dvidas quanto necessidade de uma adequada gesto dos recursos hdricos em um estado que sempre sofreu em decorrncia das irregularidades climticas.
Resta esperar que os benefcios desta pretenso de modernidade no fiquem concentrados nas mos de poucos e se convertam em benefcios sociais que iro melhorar a vida da
populao, ou ao menos, formular um novo conceito que reinvente o progresso.
Na poca em que imperavam os interesses clientelistas, a implantao de indstrias
era apresentada como soluo para libertar a populao nordestina dos efeitos da seca. E
foi no esteio deste discurso que o grupo urbano-industrial que governou o Cear nas duas ltimas dcadas se formou, ou pelo menos se fortaleceu, se beneficiando dos incentivos fiscais da Sudene, com o aval dos coronis da poltica cearense.
A seca continua sendo usada, no mais pela indstria da seca, mas como justificativa para a acumulao de gua para beneficiar a indstria, de acordo com a viso empresarial dada gua; os interesses clientelistas da poca dos coronis no uso e controle da
gua, expressos pela construo de audes e poos em propriedades particulares e outros
expedientes que ficaram marcados no imaginrio popular como a indstria da seca, se
transformaram em interesses dos industriais da seca para atender a uma burguesia urbano-industrial. A implantao de indstrias (ou agroindstrias) continua sendo a resposta para o desenvolvimento, mas desta vez ancorada pela implantao de mega projetos hdricos associados modernidade.
Os cearenses devero agora se acostumar a olhar para o solo, redesenhado pelo caminho das guas, na esperana de que a modernizao promovida deixe de ser excludenR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 0 , N . 1 / M A I O 2 0 0 8
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Francisca Silvania de
Sousa Monte doutora em
Planejamento Urbano e Regional -IPPUR/UFRJ e professora adjunta da Universidade Federal do Cear. E-mail:
silvaniamonte@uol.com.br
Artigo recebido em agosto
2009.
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te e contemple todos aqueles que durante sculos se acostumaram a olhar para o cu, na
esperana de chuva, especialmente a populao do meio rural, a mais atingida pelas irregularidades climticas.
Alm dos processos de excluso econmica que so a marca do capitalismo na periferia (e aqui estamos falando de periferia da periferia), o processo poltico e social foi engendrado e engendrou sua modernizao de forma incompleta ou truncada no processo
de construo da Barragem do Castanho. Ser este o destino da modernizao tropical?
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B S T R A C T This study is part of a doctorate thesis that investigated how the process of use and control of water supply in Cear State from the Castanho Dam contributed
to transform the state in paradigm of modernization, particularly water resources modernization. Politicians, government agents, social organizations, and other relevant agents involved
in the process, were interviewed. Many documents and reports from several institutions involved in the dam construction were also analyzed. It was concluded that water resources modernization is drawing a new territorial configuration in the Cear State, transforming the geographic space in a space of technical rationality to serve private interest, and that the
development intended with the dam construction resulted in a process of excluding modernization mainly to those directly affected by the dam.
104
E Y W O R D S
Modernization, Development, Cear, Dam, Water, Exclusion.
CULTURAS DA JUVENTUDE
E A MEDIAO DA EXCLUSO/INCLUSO RACIAL
E URBANA NO BRASIL E NA FRICA DO SUL*
EDGAR PIETERSE
R
E S U M O Neste artigo assume-se que a condio urbana contempornea est fortemente marcada por uma crescente pluralidade. Associada a esta mudana na natureza do contexto urbano, pode-se tambm observar a proliferao de lugares (sites) de engajamento poltico e de ao, sendo alguns deles formalmente ligados a fruns institucionais do Estado, mas
muitos outros podem ser caracterizados pela sua insistncia em permanecer fora do Estado,
uma forma de afirmar autonomia e clamar por termos prprios de reconhecimento e formas
de agir. O artigo chama a ateno para o significado de uma categoria de atores urbanos
hip-hoppers que ocupa uma posio marginal na relao com o Estado, mas que muito relevante para a existncia marginalizada da maior parte da juventude negra nas cidades
do sul global, particularmente no Rio de Janeiro e na Cidade do Cabo. O artigo demonstra
que as culturas hip hop oferecem uma poderosa estrutura de interpretao e resposta para a
juventude pobre que sofre sistematicamente o impacto de foras urbanas extremamente violentas e exploradoras. A base do poder do hip hop (e congneres) sua complexa sensibilidade esttica, que funde valores afetivos como o desejo, a paixo e o prazer, mas tambm a ira e a
crtica , que por sua vez se traduzem em identidades polticas e s vezes em ao (ou seja, posicionamento) para seus participantes. Em ltima instncia, o artigo procura associar o potencial da cultura poltica do hip hop a temas acadmicos mais amplos, tais como participao,
espao pblico, cidadania e segurana.
P A L A V R A S - C H A V E Hip hop; poltica cultural; violncia urbana; excluso/incluso urbana; registros afetivos.
Um ponto de partida para este artigo a idia de que a natureza da condio urbana substancialmente diferente hoje se comparada ao que era apenas algumas dcadas
atrs. Consequentemente, a forma como pensamos sobre quem e o que includo e excludo das cidades no pode ser concebida com as mesmas ferramentas conceituais que
estavam nossa disposio no passado recente. Hoje, a condio urbana marcada por
uma srie de mudanas rpidas em termos de quem vive e se move pela cidade, pela forma como as infra-estruturas so projetadas e instaladas, pela proliferao de sinais que caracterizam as diferentes identidades frequentemente em alternncia de determinadas
partes da cidade; tudo isto, pode ser dito, tem aumentado a intensidade plural das cidades em quase todos os lugares.
A primeira seo deste artigo chama ateno para a natureza violenta e criminal de
cidades do sul global e sugere que, se os aspectos desumanizantes dessas tendncias no
forem confrontados, impossvel imaginar, e muito menos forjar, uma cidade inclusiva.
A violncia gera uma excluso traumtica que irremedivel.
A segunda seo explora a importncia das prticas culturais do hip hop como recurso para a juventude capturada pelas economias violentas, criminosas e sustentadas pelo
trfico de drogas nos bairros pobres dessas cidades. Aps discutir sobre a definio do moR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 0 , N . 1 / M A I O 2 0 0 8
105
* Verses deste artigo foram apresentadas em dois

seminrios, em Barcelona
(6-8 Novembro, 2006) e Johanesburgo (12-13 Maro,
2007), respectivamente,
reunidos sob o patrocnio do
Centro Internacional para
Acadmicos Woodrow Wilson, do Centro para Cultura
Contempornea de Barcelona e do Banco de Desenvolvimento da frica do Sul.
Gostaria de agradecer aos
membros destes seminrios
pelos seus comentrios , e
ainda a Christa Kuljian, por
sua contribuio construtiva.
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vimento hip hop, esta seo passar a uma descrio sumria de seu crescimento como
subcultura no Brasil e na frica do Sul.
A terceira seo explora a natureza deste movimento como manifestao poltica e
como ela pode promover perspectivas de incluso urbana. Na seo final deste artigo procura-se associar as principais concluses sobre o potencial da poltica cultural do hip hop
a temas mais abrangentes, como participao, espao pblico, cidadania e segurana.
NATUREZA DA CONDIO URBANA

Para a maior parte da juventude negra e pobre em muitos pases do sul global, a cidade se assemelha a um funil fortemente circunscrito que os leva a contextos em que tm
muito poucas opes a no ser uma vida de violncia, excesso e terror, devido profunda privao que caracteriza suas condies de moradia e de vizinhana. Ailsa Winton
(2004) nos lembra que o trabalho seminal de John Galtung (1991) sobre a violncia estrutural identificou como a privao em si mesma uma forma de violncia.
(...) as compreenses de violncia incluem dano psicolgico e, por sua vez, a alienao, a represso e a privao [...] Em contextos urbanos, a privao enquanto desigualdade que a mais
importante forma de violncia estrutural e tambm aquela que est relacionada de forma mais
significativa com a emergncia da violncia reacionria cotidiana. A privao neste sentido inclui no s diferenas de renda, mas tambm a falta de acesso aos servios sociais bsicos, a falta
de proteo universalizada pela previdncia estatal, bem como a corrupo intensa, a ineficincia e a brutalidade, que geralmente atingem os pobres de forma mais intensa, e a falta de coeso
social [...] Em situaes de desigualdade severa e generalizada, os pobres urbanos so desconsiderados e marginalizados, e a sua condio de vida cotidiana aumenta a probabilidade da emergncia de conflitos, crime e violncia. (Winton, 2004:166-7)
A partir desta perspectiva, no surpreendente verificar que a violncia realmente

um fator dominante no cotidiano, particularmente nos enclaves urbanos onde a populao pobre se concentra as favelas no Brasil e as townships na frica do Sul. Uma conseqncia determinante a banalizao da violncia como rotina na resoluo de conflitos ou nas relaes com outras pessoas. A literatura sugere que isto particularmente
comum em sociedades que presenciaram conflitos no passado recente, tais como Colmbia (Ferrandiz, 2004), Nicargua (Rogers, 2006), frica do Sul (Standing, 2004) e Jamaica (Clarke, 2006), entre muitas outras (Winton, 2004). O trfico de drogas se estabelece
com facilidade nestas sociedades porque exige e produz violncia. Quase todas as dimenses do trfico de drogas envolvem a violncia; por exemplo, uma guerra entre gangues
que se deflagra para o controle dos mercados e do territrio, ataques contra viciados em
ondas de purificao social (especialmente no Brasil) e as incessantes brigas e violncias domsticas ligadas ao gnero (ver Sousa, 2005; Winton, 2004; Zaluar, 2006).
A violncia estrutural, associada em particular a economias baseadas no comrcio de
drogas, d origem a configuraes espaciais particulares nas favelas, que restringem e direcionam o movimento das pessoas comuns. O gegrafo Marcelo Lopes de Sousa (2005:
6-7) oferece uma viso esclarecedora desta espacialidade:
O trfico varejista de drogas implantado na favela combina uma forte hierarquia na escala da favela com uma organizao em rede descentralizada na escala dos comandos. Em cada fa106
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vela esta hierarquia compreende (em ordem decrescente): o dono do morro, os gerentes (aqueles que
controlam os pontos de venda), os soldados (equipe de segurana), os vapores (vendedores de rua)
e os avies (transportadores entre vendedores). Cada grupo traficante ou quadrilha tem seu prprio territrio composto de uma ou mais favelas e, enquanto os traficantes que pertencem ao mesmo comando geralmente respeitam seus respectivos territrios, bandidos pertencentes a comandos
rivais frequentemente tentam tomar posse dos territrios inimigos. Isto resulta em guerras territoriais que duram vrios dias ou mesmo semanas, normalmente envolvendo vrias quadrilhas pertencentes ao mesmo comando e imbudos do esprito de ajuda mtua. A proteo dos negcios como tambm de outros aspectos mais simblicos, como a demonstrao de poder e virilidade (ver
Zaluar, 1994; 2002a), tem contribudo no somente para um aumento do uso da violncia entre quadrilhas criminosas, como tambm para um aumento da atmosfera de tirania vivida pelos
habitantes da favela.
As descries de ex-traficantes em Culture is our Weapon (Neate e Platt, 2006) capturam o modo como a vontade e a capacidade de praticar a violncia so fatores-chave
para se subir na hierarquia do trfico, tanto em termos de status como de espao. O balano final da violncia desconcertante: entre 1948 e 1999, estima-se que 13.000 pessoas foram mortas no conflito entre Israel e Palestina. Entre 1979 e 2000, mais de
48.000 morreram vtimas de ferimentos relacionados a armas de fogo na cidade do Rio
(Neate e Platt, 2006: 102). Em outras palavras, para as crianas negras,1 crescer nas favelas do Rio de Janeiro significa crescer em uma zona de guerra, e os piores impactos psicosociais que isso acarreta ocorrem porque no se admite que de fato se vive um tempo
de guerra.
H muito mais para se dizer sobre a real dinmica das gangues envolvidas no trfico de drogas e as implicaes da banalizao (e internalizao) da violncia como parte
inevitvel da vida cotidiana; mas aqui se pretende apenas registrar a violncia estrutural
como parte do contexto social consolidado nas regies pobres, identificando possibilidades existentes ou imaginveis para modificar essas condies, de forma a promover polticas e sistemas urbanos mais inclusivos e socialmente justos.
Se aceitarmos que a privao constitui uma forma de violncia, a pesquisa sobre a
privao urbana no Brasil e na frica do Sul demonstra um claro padro de diferenciao
racial. A juventude negra e pobre est cada vez mais incapacitada de participar da economia formal, que continua sua transio dos setores primrio e secundrio para o setor tercirio, baseado em servios que exigem habilidades especficas da fora de trabalho. Estas
habilidades so inacessveis aos pobres devido ao fracasso dos sistemas educacionais e s
diversas condies familiares, que contribuem para abalar a auto-estima, confiana, tempo, apoio e oportunidade para o sucesso educacional. Deste modo, as seguintes concluses acerca das tendncias brasileiras no surpreendem:
Podemos tambm notar a presena da discriminao social no mercado de trabalho, onde a
populao no branca apresenta as maiores taxas de desemprego, a menor educao formal, os menores salrios e ocupada principalmente nas atividades informais. A taxa de emprego diretamente proporcional ao nvel de educao e inversamente proporcional idade, afetando os jovens com maior fora. A taxa de desemprego cresceu entre 1993 e 1998 e mais severa entre as
mulheres (14,4%) e os no brancos, enquanto a taxa de desemprego para os homens de 9,2%.
Tambm encontramos condies de segurana mais baixas entre os domiclios chefiados por mulheres no brancas. (Morais et al., 2003:11)
107
1 Refere-se aqui a um entendimento abrangente de negritude que inclui a populao parda que reconhece e
aceita a linhagem africana de
seus ancestrais.
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Condies muito similares so encontradas em cidades da frica do Sul, como a

Cidade do Cabo, onde os nveis de desemprego so substancialmente mais altos que no
Brasil, no patamar de 28% (CCT, 2006:20). Esta taxa mdia esconde a taxa de desemprego nas reas de populao predominantemente pobre e negra, onde os nveis de desemprego superam os 50% (Parnell e Boulle, 2006). A dura realidade que a vasta maioria da populao pobre da Cidade do Cabo permanece presa na condio de pobreza
devido s condies sociais adversas que enfrenta em seus bairros e escolas, que tornam
a realizao educacional extremamente difcil. Na provncia do Cabo Ocidental, entre
48 e 55% dos estudantes que entram no sistema escolar acabam saindo antes de completarem 12 anos de estudo, e desnecessrio dizer que quase todos esses estudantes so
negros e pobres (Department of Education, 2005). Alm disso, menos de 10% dos estudantes oriundos de comunidades pobres que chegam a completar a educao secundria possuem as qualificaes apropriadas para entrar no sistema educacional superior. As
taxas de evaso no ensino superior atingem 50% antes que os estudantes completem a
graduao. Desta forma, os pobres permanecem estruturalmente excludos das novas
oportunidades de emprego, que demandam qualificaes mais altas associadas educao e ao treinamento formais. Alm disso, ndices extraordinariamente altos de violncia social nas famlias e comunidades pobres so frequentemente o padro, em parte sustentados por gangues criminosas ligadas droga, que servem como importantes fontes
de governabilidade alternativa nestas reas (Chipkin, 2005; Standing, 2004). Nos ltimos anos, a maioria das townships negras (mas no exclusivamente) tem sido severamente prejudicada por uma epidemia de drogas, com o uso de Tik (metanfetamina de cristal) se tornando endmico, alimentando a violncia e aprofundando ainda mais a
marginalizao social e econmica da juventude pobre da cidade. Nestas condies, para
a vasta maioria da juventude negra, a masculina em particular, o ingresso no mercado
de trabalho formal improvvel, e sua participao nas atividades criminosas relacionadas droga aumenta. Ademais, as estruturas das gangues que intermedeiam estas economias ilegais e ilcitas tambm provem uma fonte de pertencimento e identidade, em
um momento em que a perspectiva de falta de futuro pode tornar vulnerveis at as
identidades mais slidas.
Pesquisas de diversos acadmicos indicam que durante as duas ltimas dcadas, juntamente com a intensificao do processo de globalizao, a escala, a complexidade e a
abrangncia das economias (e dos mercados) de drogas tm explodido, deixando em seu
rastro um legado devastador de violncia (Castells, 1997; Nam, 2006). Durante este
mesmo perodo, a retrao e a reestruturao da economia favorecendo os setores baseados em servios, que requerem nveis maiores de qualificao tenderam a agravar as desigualdades de renda na maioria das cidades, deixando os mais marginalizados em situaes ainda mais precrias, e com pouca esperana de insero no mercado de trabalho
formal (UNDP 1999).
Como conseqncia destes fatores, muitos jovens negros, especialmente homens, se
envolvem de uma forma ou de outra com as gangues que administram e dirigem particularmente o trfico de drogas em reas pobres. Os bairros pobres cumprem funes particulares em uma extensa e frequentemente globalizada cadeia de valor de produo, refinamento, manufatura, armazenamento, distribuio e consumo, em mercados locais,
nacionais e globais. Em torno dessas atividades, as gangues relacionadas s drogas exercem um controle quase total sobre os territrios onde esto localizadas, frequentemente
em coliso com elementos das foras de segurana (Souza, 2005).
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Uma questo fundamental a ser considerada que embora as atividades cotidianas

relacionadas droga faam uso da violncia nas favelas e townships e estejam inseridas de
forma generalizada nestas reas, a cadeia de valor das economias da droga engloba diversos circuitos que se estendem muito alm da favela, em espaos onde ocorre o comrcio
e onde os que mais se beneficiam do trfico vivem, fazem compras e se entretm espaos que so ostensivamente separados da favela/township. Esta geografia da segregao de
classe reforada pela economia poltica de atuao da polcia, pelo sistema de justia
criminal (tribunais e prises) e pelas instituies reguladoras do Estado que reproduzem
a excluso e a segregao urbana (Souza, 2005). Em outras palavras, a intensa e extrema
situao de violncia recorrente nas favelas cria um desvio, no sentido de que a vigilncia anti-drogas se preocupa apenas com os nveis mais baixos da cadeia de valor da economia da droga, sem tocar os nveis mais altos que detm o controle e os lucros (Neate
e Platt, 2006).
Isto certamente entendido por certos intelectuais orgnicos da favela, que procuram falar a verdade para o poder a respeito deste uso desconcertante de dois pesos e
duas medidas:
Mas o que voc precisa entender sobre esta sociedade que questes de violncia e crime no
envolvem apenas armas e drogas. No Brasil, as nicas pessoas que vo para a priso so aqueles
que roubam pouco. Aqueles que roubam muito ficam na liberdade. Colocar as pessoas em condies subumanas nas favelas? Quando eu mostro isso, sou criticado, mas isso uma forma de violncia. No Rio ainda h uma forte influncia colonial. Ouvi dizer que uma garota negra em uma
escola pblica foi vtima de racismo. Ela se trancou no banheiro e tentou cortar sua pele para se
tornar branca. Porm, quando se tenta falar sobre racismo, dizem que somos neurticos. Isso
uma forma de violncia. As crianas das favelas sempre vo para as escolas pblicas, mas elas tm
que trabalhar para suas famlias tambm. Por isso, as crianas das favelas nunca tm uma educao boa o bastante para entrar nas universidades pblicas. Eles nunca tm uma chance. Aqueles lugares so tomados por crianas de classe mdia vindas de escolas particulares. Isso tambm
uma forma de violncia. Voc sabe... eu estou falando sobre os negros, mas isso tambm se aplica
aos ndios e brancos que no tm nada. As pessoas dizem que o hip hop s trata da violncia, mas
elas no entendem. O rap neste pas muito contra a violncia, e faz muito bem. Claro que no
a nica forma de ajudar as pessoas, mas eu sei que me ajudou. Algumas pessoas querem mudar
o hip hop para eu amo esta mulher e esse tipo de coisa. Mas ns ouvimos isso tantas vezes em
outros tipos de msica, e eu te pergunto: as pessoas realmente tm todo esse amor? (MV Bill2 citado em Neate, 2003:191-2)
A partir desta observao, oportuno passar ao papel da msica popular, particularmente o hip hop, em desafiar a condio urbana predominante de crescente marginalizao da juventude negra e pobre, oferecendo um sentido alternativo de lugar, de interpretao do mundo, e uma capacidade de aspirar (ver Appadurai, 2004).
GENEALOGIAS PARALELAS DO HIP HOP

Nesta seo do artigo eu defino os fundamentos do hip hop enquanto forma cultural e prtica esttica. Ento irei, brevemente, relatar dois instrutivos e inspiradores exemplos de movimentos sociais movidos pela cultura no Rio de Janeiro e na Cidade do CaR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 0 , N . 1 / M A I O 2 0 0 8
109
2 MV Bill (Alexandre Barreto)

um artista de hip hop oriundo de uma das regies mais
violentas da cidade do Rio de
Janeiro, a favela Cidade de
Deus.
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bo, que lidam diretamente com as causas e resultados da violncia e excluso urbanas relacionadas economia da droga, atravs da msica popular e suas prticas associadas. Isto fundamentar a prxima seo do artigo, que ir explorar as potencialidades do hip hop
como um registro de esperana.
Imani Perry (2004: 38) explica que A msica rap uma forma mista. Como forma
de arte, combina poesia, prosa, cano, msica e teatro. Pode se apresentar como uma
narrativa, autobiografia, fico cientfica ou debate. Na prtica, o hip hop pode ser categorizado em cinco elementos centrais: a atividade do MC e do rapper, a discotecagem, o
grafite, o break e aquilo que se denomina conhecimento de si, mesmo que este ltimo
seja motivo de controvrsia. Conhecimento de si, nomeado por Afrika Bambata como o
quinto elemento do hip hop, refere-se a uma conscincia crtica a respeito da histria negra e das razes da opresso e excluso racial. considerado por alguns como um pr-requisito essencial para se ter um desempenho acima da mdia nos outros quatro aspectos
da cultura hip hop. Com o passar dos anos, desde que o hip hop surgiu nos anos 1970, a
msica hip hop tem evoludo e mudado com incrvel rapidez, engolindo cada vez mais em
sua passagem a cultura popular americana (Chang, 2005; Shapiro, 2005). Atualmente,
representa o gnero musical mais vendido no maior mercado musical do mundo o dos
Estados Unidos. Com seu crescimento exponencial de vendas e influncia, o hip hop incorporou uma grande quantidade de outros smbolos culturais pblicos, e se tornou globalizado em sua essncia, constituindo uma profunda influncia nas preferncias de consumo (Neate, 2003). Dois pases cujos cenrios no hip hop so significativos so o Brasil
e a frica do Sul.
Existem paralelos espantosos no que diz respeito ao surgimento e ao crescimento do
hip hop nas cidades brasileiras e, especialmente, na Cidade do Cabo, na frica do Sul. Antes de mais nada, obviamente, o hip hop um gnero musical afro-americano, que emergiu como a mais recente inveno musical da Amrica negra, seguindo o blues, o jazz, o
soul e o funk. Como acontece com estas outras formas, ele tambm se inspira nestas tradies mais antigas, retrabalhando-as e ampliando repertrios-chave e sensibilidades estticas (Huq, 2006). Na prxima seo retomaremos ao hip hop americano, considerando
algumas implicaes deste movimento cultural.
HIP HOP BRASILEIRO E HBRIDOS POPULARES
O hip hop no Brasil tem suas origens em meados dos anos 1980, quando B-Boys
(danarinos de break) e artistas de graffiti comearam a aparecer em So Paulo, imitando
e apropriando-se da forma musical que havia surgido nos Estados Unidos. Curiosamente, nos anos iniciais havia conflitos frequentes entre estes grupos, que competiam pelo territrio em diferentes praas pblicas da cidade (Essinger, 2007). As primeiras coletneas
de rap apareceram em 1987 e 1988. Desde o incio, os lderes hip hop se inspiravam na
veia crtica de conscincia negra do gnero, o que se reflete na coletnea de 1988 intitulada Conscincia Black, que incluiu aquele que se tornaria o grupo brasileiro mais importante, Racionais MCs. Esta compilao proporcionou s audincias uma viso da vida durssima dos jovens pobres e negros na periferia de So Paulo, perdidos entre o crime e a
privao social (Essinger, 2007:2). Este elemento de conscincia permaneceu crucial na
cultura brasileira do hip hop durante a sua proliferao nos anos 1990, incorporando diferentes inflexes regionais medida que se enraizava em diferentes centros urbanos do
pas. Por exemplo, o membro do grupo carioca Planet Hemp, Marcelo D2, lanou em
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1998 seu primeiro lbum, uma fuso paradigmtica de rap e samba. Assim, atualmente
h mltiplos sub-gneros no rap brasileiro, desde fuses com a msica nordestina, ao rock
(como no Mxico e no Chile) e ao reggae, conforme adotado nas impressionantes melodias do afroreggae centradas nos tambores (Neate, 2003).
De forma significativa, os artistas de hip hop mais vendidos, Racionais MCs (de So
Paulo) e MV Bill (do Rio de Janeiro) conduzem sua arte no registro da conscincia negra.
O auge da carreira dos Racionais foi o lanamento em 1998 de seu lbum Sobrevivendo
no Inferno, que quebrou todos os recordes. Eles venderam acima de um milho de cpias de um CD gravado de forma independente, e o vdeo que o acompanhava ganhou o
prmio de escolha da audincia na MTV Brasil, transformando-os num fenmeno nacional. Curiosamente, o vdeo descreve a rotina de um preso na vspera do conhecido
massacre carcerrio no dia 1 de outubro de 1992, com uma letra que, militantemente,
responsabiliza o Estado pela chacina. Dada a popularidade e influncia dos grupos de hip
hop conscientes, cabe a seguinte afirmao de um analista:
O hip hop tornou-se uma das ferramentas centrais de crtica social para uma juventude marginalizada que tem poucas perspectivas de emprego e que possui acesso extremamente
limitado educao. Atravs do rap, os jovens aprendem sobre Zumbi dos Palmares heri
da luta contra a escravido e outros importantes lderes afro-brasileiros; eles aprendem sobre a histria da luta da populao brasileira para acabar com a ditadura militar; e para
muitos, por onde lhes so introduzidos conceitos de revoluo, socialismo e democracia.
(Marshall, 2003:1)
A outra figura emblemtica do hip hop brasileiro MV Bill. Ele foi criado e continua
a viver no bairro perifrico e de classe trabalhadora que se tornou famoso pelo filme Cidade de Deus. Ainda que esta rea seja fisicamente diferente, comparada com a natureza
mais transitria das favelas mais centrais, ela apresenta as mesmas condies sociais relacionadas droga mencionadas na seo anterior. MV Bill se tornou uma figura de enorme sucesso no movimento do hip hop brasileiro, mas uma exceo, na medida em que
ele tem trabalhado consistentemente para aperfeioar sua prtica artstica ao lado de sua
visionria agenda ativista, que utiliza os registros do hip hop para desestabilizar os discursos e esteretipos dominantes [do mainstream]. Alm disso, MV Bill tem trabalhado continuamente na institucionalizao de infra-estruturas populares de base voltadas criao
de oportunidades alternativas para que a juventude da favela possa se inserir em diversas
atividades culturais. Esta prtica se manifesta em sua prpria narrativa sobre tomada de
conscincia atravs do hip hop:
No Brasil, o hip hop no mais apenas um tipo de msica, uma cultura; ele j se tornou um instrumento de transformao, de mudana da vida das pessoas. E este encontro foi
para mim um momento de recomeo. Eu consegui superar meus traumas de infncia. Os mesmos traumas a que muitos jovens como eu esto sujeitos e que no podem superar atravs do hip
hop; o prprio hip hop me ensinou que no a sada para tudo e todos; que atravs do hip
hop possvel procurar diversos outros trajetos. O hip hop apenas um de vrios trajetos e h
muitos jovens que precisam ter um encontro com este momento de lucidez, e eles no o tm. Isto o que tentamos promover com a CUFA (Central nica das Favelas), tentamos promover
este encontro com as pessoas, cada uma julgando por si mesma o que bom ou ruim, tentamos
levar esta oportunidade s pessoas. Eu acredito na teoria de que, quando damos uma oportuR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 0 , N . 1 / M A I O 2 0 0 8
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nidade a uma pessoa, ns temos a chance de traz-la para este lado. Por outro lado, negar-lhes
esta chance provar que elas no so seres humanos porque no tero oportunidades na vida e,
de algum modo, contribuir para o seu assassinato e para o de suas vtimas. (MV Bill, entrevistado em Lou, 2005)
Com esta combinao de excelncia artstica e engajamento ativista, ele ganhou reconhecimento global, sendo honorificado pela Unicef em 2005. Foi uma posio que o
tornou mais conhecido no Brasil e que permitiu que ele tivesse seu trabalho filmado em
documentrio que expe o cotidiano da juventude do trfico de drogas em muitas cidades brasileiras exibido em rede nacional de televiso no Brasil e aclamado pelos crticos. O documentrio, por sua vez, estava ligado a um projeto de livro que tambm causou grande impacto na esfera pblica nacional pelo pas inteiro, especialmente devido ao
fato de que teve como co-autor Luis Eduardo Soares (isto ser elaborado adiante).
A prtica cultural e a intuio poltica sagaz de MV Bill so espelhadas por outros
atores no cenrio brasileiro de hip hop/msica popular. J me referi abordagem dos
Racionais MCs, mas o outro exemplo proeminente o movimento social organizado
em torno da liderana de Jos Junior, o fundador do grupo AfroReggae (Neate e Platt,
2006). De alguma forma, eles foram mais alm ao institucionalizar uma prtica cultural crucial no nvel das bases populares, com a ambio especfica de fornecer uma
governabilidade alternativa quela das gangues da droga, porm, imitando delas os cdigos disciplinares. A energia e a determinao de Junior foram bem captadas no seguinte comentrio:
Junior descreve o AfroReggae como uma pirmide, com a banda no seu pice. Abaixo, h
diversos tijolos: a caridade, os negcios e a cooperativa. A ONG trabalha em diversas favelas.
Seu principal propsito afastar as crianas do trfico, dando-lhes meios de se expressarem. O
AfroReggae organiza workshops de msica, dana, capoeira e circo; tudo sustentado por trabalhadores sociais e assistncia mdica. Quanto aos negcios, essencialmente uma empresa de
produo. Ns somos uma ONG que ganha seu prprio dinheiro, sorri Junior. Temos excelentes conexes urbanas e ento estamos capacitados a produzir shows para as maiores estrelas
brasileiras [...] H a cooperativa, que lida com toda a parte de comercializao e cria oportunidades de emprego na favela. [...] O AfroReggae uma ideologia para ensinar cultura, responsabilidade social e criatividade. Hoje em dia, se voc realmente quiser mudar uma situao, primeiro voc precisa mudar a auto-imagem das pessoas naquela situao. (Junior, citado
em Neate, 2003: 199-200)
O HIP HOP DE CAPE FLATS

O hip hop tambm criou razes na zona de Cape Flats, na Cidade do Cabo. Os incontestveis fundadores do hip hop de Cape Flats foram os msicos do grupo chamado
Prophets of da City (POC). O grupo foi fundado por Shaheen Ariefdien e Ready D. Desde o incio, eles tambm se inspiraram na corrente da conscincia negra militante do hip
hop americano, porque ela oferecia uma ferramenta para interpretar e resistir a ento virulenta mquina opressiva do regime do apartheid (Haupt, 2001; 2004). Como Ready D
explica, quando Niggers With Attitude (NWA) lanou Fuck Tha Policy no final do anos
1980, ns nos identificamos imediatamente com isso porque ns estvamos passando
pelas mesmas coisas que esses caras estavam falando (citado em Neate, 2003: 131). Ou112
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tro grupo que surgiu junto com POC foi Black Noise, estabelecido por Emily XY?, que naquela poca era na verdade uma professora escolar. Black Noise (ver discografia nas referncias) sempre foi deferente, porque absorveu ativamente todas as dimenses do hip hop
e usou-o como um veculo para o trabalho de base com jovens e crianas de comunidades pobres (Battersby, 2004).
Em meados dos anos 1990, alguns membros-chave do POC formaram um interessante grupo derivado chamado Brasse vannie Kaap (Caras do Cabo) (BVK) que optaram
por cantar o rap no dialeto africner de Cape Flats chamado gamtaal. Artisticamente, na
minha leitura, a obra do BVK na verdade mais bem elaborada e interessante que a militncia mais reducionista e dissimulada do POC e, at certo ponto, do Black Noise. Isso foi
confirmado recentemente pelo primeiro lanamento de outro MC, Jitsvinger (intraduzvel), que pratica sua arte em gamtaal com efeito artstico brilhante. O hip hop oriundo de
Johanesburgo tambm transformou completamente o gnero na frica do Sul ao longo
dos ltimos anos, com o aparecimento de excelentes grupos e MCs, como Skwatta Kamp,
Proverb e Zubz, entre muitos outros. Retornarei adiante ao tema da qualidade artstica,
quando examinar o significado artstico e poltico do hip hop.
A maioria dos grupos da Cidade do Cabo tambm participa de uma vibrante e mais
abrangente comunidade hip hop que trabalha com shows educacionais itinerantes envolvendo tpicos relacionados educao, conscientizao e preveno do HIV/AIDS e explorao criativa. Sem dvida, os membros do Black Noise foram os pioneiros e lderes
neste sentido (Haupt, 2001; Watkins, 2001). A maior estao de rdio comunitria da
Cidade do Cabo dedica um programa, intitulado Headwarmers, comunidade de hip hop
nas noites de sexta-feira. Este programa ofereceu (e continua a oferecer) uma plataforma
para discursos abertos sobre a poltica e a prtica de hip hop, e permitia que os fs se engajassem com os grupos de hip hop e dividissem informaes sobre eventos iminentes e
oportunidades de mostrar novos talentos. A rdio fornece uma fascinante perspectiva dos
repertrios discursivos das comunidades hip hop e do aprofundamento de uma ideologia
compartilhada (Haupt, 2004).
Os cenrios do hip hop no Brasil e na frica do Sul so muito diferentes. Para comear, o tamanho do mercado brasileiro enorme, e a cultura da msica brasileira est bem
estabelecida. Este definitivamente no o caso na frica do Sul, ainda que importantes
mudanas estejam comeando a aparecer no que tange msica kwaito. Os artistas de hip
hop da frica do Sul enfrentam dificuldades porque o pblico consumidor mnimo;
uma tendncia no amenizada pela relutncia das lojas de discos em ter disponvel e muito menos em promover a msica (Battersby, 2004).
HIP HOP COMO POLTICA DE RECONHECIMENTO

E IRA...
No momento em que o hip hop americano est se tornando uma fora desgastada,
o resto do mundo est acordando para o poder transformador do rap. No incio, o hip
hop americano era timo, diz [MV] Bill, que comeou a cantar rap em 1988, aos 12 anos
de idade, depois de ter visto o drama sobre as gangues de Los Angeles, Colors. Mas porque as gravadoras estavam assustadas com o contedo poltico e o discurso de gueto de
bandas como NWA e Public Enemy, eles injetaram tanto dinheiro nos rappers que agora
eles no sabem falar de outra coisa seno dinheiro ou degradao feminina. A indstria
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fonogrfica emasculou o hip hop nos Estados Unidos. Mas, ao mesmo tempo, o hip hop
se tornou uma forma de arte para os marginalizados do mundo (Hodgkinson 2006).
Seria fcil construir uma narrativa sobre a redeno terceiro-mundista da tradio
poltica e militante do hip hop para salv-la dos caprichos do comercialismo. certamente plausvel argumentar que a orientao do hip hop pelo mundo quase exclusivamente
crtica, tentando mant-lo autntico e mais intimamente alinhado com a militncia do
hip hop em seu incio (ver Haupt, 2004; Huq, 2006). Entretanto, isto seria muito simplista e ignoraria a complexa esttica que impulsiona a dimenso artstica e, por extenso,
a dimenso poltica do hip hop. Para desenvolver este ponto com mais profundidade, gostaria de me voltar para a anlise pioneira de Imani Perry (2004:3) a respeito das difceis
questes polticas e culturais apresentadas pelo hip hop, sem cair na apologia da comercializao escancarada do gnero no contexto dos Estados Unidos em particular.
Perry argumenta que necessrio valorizar ao menos quatro grandes dimenses da
prtica artstica do hip hop, para que se possa apreciar completamente sua esttica e suas
potencialidades. Em primeiro lugar, h uma constante dinmica de especificidade, ainda que o hip hop crie uma cultura jovem na escala nacional no que diz respeito s roupas, ao discurso e ao posicionamento ideolgico e possua reverberaes internacionais.
A especificidade de um lar, de uma comunidade de artistas, constitui um elemento fundamental para a criao. Ela enraza a msica numa comunidade histrica, cultural e lingstica e educa o ouvinte a respeito daquela comunidade especfica (Perry 2004:23).
Assim, em todos os diferentes subgneros da msica hip hop, a contextualizao da localidade e especialmente da comunidade (os home boys) uma referncia constante, assim como so tambm a identificao de quem o MC e o grupo que se junta a ele/ela
numa faixa especfica e o seu local de origem. Esta dinmica relacionada ao lugar crucial e, durante alguns anos insanos, em meados dos anos 1990, ela provocou violentas
guerras entre os grupos ditos da costa leste e da costa oeste, que deixaram Tupac Shakur
e Biggie Smalls como tristes memrias. Este sentido de orgulho em relao ao lugar e
comunidade e a concomitante necessidade de representar utilizada de modo semelhante nas tradies de hip hop tanto do Brasil como da frica do Sul, que d msica uma esttica visual altamente urbanizada e slida, frequentemente reproduzida em
vdeos musicais.
Em segundo lugar, o discurso aberto fundamental no hip hop. O discurso aberto
se refere no-regra de que quase tudo permitido no hip hop desde que possa ser defendido artisticamente. Deste modo, Perry argumenta que encontramos em muitos destes textos [de hip hop] o sexo ao lado da espiritualidade, a depravao junto com a beleza. Deveramos estender o discurso aberto j existente no hip hop para nossa conversa
sobre hip hop [...] Por ser uma forma de arte falada que nutre o discurso aberto, encontramos no hip hop um espao dialgico no qual as vozes de artistas articulam idias sobre a existncia em vrias formas de registros musicais (Perry, 2004: 42-3). Quase todos os artistas de hip hop americanos prestam homenagem s suas linhagens soul, blues,
jazz e, especialmente, gospel. Assim, considerando a obra do alto sacerdote do hip hop
Tupac Shakur, encontram-se no mesmo CD faixas que vo denegrir e celebrar as mulheres; que promovem o materialismo de forma grosseira e transmitem mensagens anticapitalistas; que celebram a comunidade e a disposio de tomar armas para proteger e
aumentar o territrio. O erro frequentemente cometido por muitos crticos sociais o
de tentar decifrar uma poltica progressista consistente, sendo, porm, bvia e invariavelmente frustrados. Em outro plano, este discurso aberto crucial porque permite que
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a contraditria e complicada poltica de identidade, comunidade, pertencimento e aspiraes venha tona com toda sua crueza no resolvida sem nenhuma inteno de impedir a confrontao e o engajamento , frequentemente na forma de posturas agressivas. Para compreender completamente a produtividade dinmica do hip hop, deve-se
estar aberto para a importncia do discurso aberto no hip hop, que est intimamente ligado dimenso do fazer artstico no hip hop.
Em terceiro lugar, os discursos do hip hop so densos e contm mltiplas camadas.
A destreza com as letras, atravs de jogos de palavras e o emprego do inesperado, altamente apreciada tanto nas letras como nas batidas do hip hop (Berman, 1996; Huq,
2006; Neate, 2003). Isto tambm se liga a um desenvolvimento da tradio do dilogo
praticado nas letras da msica negra americana, no sentido de que a interao com outros MCs um aspecto central do contedo e da rima do hip hop. Assim, fora as letras
auto-referenciais, os MCs procuram sempre estender e retrabalhar dilogos com outros
MCs, que podem ser tanto amigos/manos (homeys, ou seja os de casa) ou inimigos. Estas trocas normalmente exigem um conhecimento detalhado das polticas e das
beefs (rixas) do hip hop, porque as referncias so tipicamente sutis e escondidas nas
rimas engenhosas.3
Outra dimenso da complexidade ou talento discursivo o uso do contraste dramtico (Perry, 2004). Um dos exemplos mais memorveis seria o uso por Puff Daddy da
msica do The Police, Every Breath She Takes, para enfatizar seu tributo a Biggie Smalls
uma msica que se tornou a mais tocada em muitos pases do mundo. No se poderia
imaginar maior contraste do que aquele entre a banda de rock inglesa dos anos 1970, The
Police, e o estilo de vida e a economia de imagens de Biggie Smalls. No caso do grupo de
rap da frica do Sul, BVK, ele tambm brinca com o tema musical da novela popular africner chamada Sevende Laan (Stima Avenida), que descreve um mundo africnder multiracial e perfeito, que est to afastado da vida cotidiana das townships como se poderia
imaginar. Mas, por meio desta produo espirituosa, eles tambm conseguiram explorar
mercados diferentes e transmitir sua crtica social sobre a imaginao ficcionalizada das
novelas televisivas, que apresentam negros bem comportados assimilados pela cultura
branca africner.
Um dos meus exemplos favoritos da natureza do discurso de mltiplas camadas do
hip hop uma faixa do Common, A Film Called (Pimp), de seu brilhante CD, Like Water for Chocolate. Nesta faixa, ele se envolve em um dilogo entre um cafeto politicamente consciente (bom exemplo do inesperado!) e uma de suas mulheres trabalhadoras
potenciais. O que se segue na faixa um efervescente e engenhoso dilogo (ou chamada-e-resposta) entre o cafeto, que diz que ele apenas cafeteia com a verdade e que quer
oferecer um servio, expondo suas prostitutas a determinado papel, liberdade e cultura, como um cafeto moralmente correto deve fazer; e ento promete levar a prostituta para a terra prometida de um cafeto, onde nenhum homem pode te quebrar. Em
resposta, a prostituta a quem ele fez a proposta diz: Nego, voc no me conhece, quem
o garanho sou eu, eu vou te cafetear, vou te fazer escrever poesia pra mim, eu sou de
uma terra chamada dinheiro, voc muito devagar pra mim... Voc acha que vou arriscar o meu e depois te dar o dinheiro? Aquela merda j era. Eu tenho minha prpria cavalaria, vou furar teu umbigo e te colocar numa pista. Na verdade, ando procurando
uma puta que seja abstrata. Mais para o final da faixa, quando bvio que ela j o venceu como principal protagonista da faixa, ele se conforma, dizendo: V se ferrar, que eu
vou virar pregador.... Este dilogo contm ironia, inverses surpreendentes de papis,
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3 Um excelente exemplo de
hip hop engenhoso e inventivo o CD duplo do OutKast,
vencedor do prmio Grammy
em 2004. Esta foi uma produo seriamente funky e
iconoclasta, que reuniu subgneros e registros textuais
(e visuais) em combinaes
jamais vistas anteriormente
no hip hop, e que acabou por
ganhar no apenas aceitao do hip hop nas ruas,
mas tambm por atrair pblicos de fora do hip hop.
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4 Imani Perry desenvolve este ponto de forma mais aprofundada, que vai alm do
meu atual objeto: A construo histrica da negritude, em oposio brancura, na qual a negritude
demonizada, se tornou parte
da conscincia desta forma
de arte. Enquanto as geraes anteriores de negros
americanos utilizaram vrios
meios para estabelecerem
uma autodefinio que negasse a construo da negritude como sendo demonaca
ou depravada, muitos membros da gerao do hip hop
escolheram, em vez disso,
se apropriar e explorar estas
construes como ferramentas metafricas para a expresso do poder. Devido ao
fato de que este gesto extremamente agressivo (pois
ele reivindica o poder atravs principalmente da voz
dos homens negros, o que,
dada a estrutura racial dicotomizada dos Estados Unidos, retira o poder dos Estados Unidos branco, mesmo
que isso se opere apenas
atravs do medo dos brancos), a comunidade negra
geralmente no percebe estes atos como sendo de traidores com dio de si prprios, da forma que poderia
perceber os atos de negros
que adotassem outras posturas estereotipadas. Pelo contrrio, estes jovens podem
ser vistos at como suportes
de um tipo particular de empoderamento negro. Obviamente, esse tipo de empoderamento se relaciona a um
nvel mais abrangente de impotncia (Perry, 2004:47-8).
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identidades incongruentes, apelaes nostlgicas a pocas passadas de estilo e classe, resgate da figura do bandido na cultura negra popular, a autocrtica, a idia de que h uma
linha divisria muito tnue entre o cafeto e o pregador. E a riqueza textual exclui comentrios sobre as batidas hipnticas e funky que literalmente impelem a msica para frente.
Este um artista que conhecido por ser abertamente politizado e consciente, mas que
tambm est procurando expandir seus registros e suas habilidades como escritor de uma
forma que claramente revigora e amplia o gnero. Em outras palavras, a faixa, enquanto
arte brilhante, ainda que sua poltica seja obscura e, possivelmente, at questionvel. Essa ambiguidade precisamente o subtexto da pea, impossibilitando ao ouvinte chegar a
uma zona de conforto politicamente correta. Tambm enfatiza que, no hip hop, diversos
nveis de discurso coexistem: Conhecer a gria pode ser um nvel; conhecer profundamente a msica hip hop, em geral, pode ser outro; conhecer a cidade natal do cantor ou
seu bairro, mais um outro, e conhecer os artistas como membros de sua prpria comunidade seria ainda outro O nomear s vezes funciona como um elemento-chave na sinalizao do subtexto (Perry, 2004:31).
Por ltimo, e possivelmente a questo mais perturbadora, que uma das principais
funes polticas do hip hop no contexto americano seja o Shine-ism, que denota exemplos incontidos de masculinidade e excesso negros que assustam a sociedade e a cultura
convencionais, explorando seus temores e simultaneamente desafiando a privao econmica que oprime as comunidades americanas (Perry, 2004:29). Segundo Perry, isto remonta ao papel do malandro (trickster) que subverte seu prprio poder relativo atravs
da trapaa e da destreza verbal. A autora tambm identifica os chamados neges maus,
cujo papel, desde a escravido, caracteriza a pessoa negra que se recusa a se submeter s
regras da sociedade, que destemido e rebelde e que ri das regras de adequao e regulao social (Perry, 2004:29). Nesta leitura, a primeira imagem que surge a de MV Bill e
seu discurso eloquente (citado acima) sobre o medo da classe mdia brasileira em relao
mensagem e fora potencial do hip hop de falar a verdade para o poder.
Entretanto, h outra dimenso nisso tudo. O gangsta rap e o rap R&B tendem a ir a
outro extremo: ambos os gneros alimentam esteretipos sobre negros, especialmente homens negros, e exageram e celebram os mesmos esteretipos. Deste modo, o gangsta rap
celebra o bandido fora da lei que vive a vida extravagante ao mximo carros atraentes, armas, mulheres na espera, bebidas vontade e festas na piscina, alm de qualquer
outra coisa que a imaginao possa invocar. Isto envolve uma apropriao e resignificao
das marcas mais exclusivas, a fim de indicar para o sistema que os negros americanos entraro nos clubes de golfe, nos bares exclusivos e nos restaurantes de primeira classe, mas
sem deixar a rua. Em outras palavras, os ideais do establishment branco ficam completamente deturpados e remoldados como significantes da cultura hip hop e no da sociedade branca. Um repertrio simblico igualmente indulgente e excessivo estabelece-se para
o sexo e as relaes sexuais: a vida extravagante tipicamente acompanhada por mulheres excessivamente sexualizadas que esto determinadas a ficar inteiramente disposio
do MC em questo. Obviamente, em um determinado plano trata-se de simples fantasia,
mas em outro significa que, apesar da excluso econmica e social em larga escala por parte dos Estados Unidos convencional, os Estados Unidos negro est corroendo os smbolos culturais de superioridade e dominncia atravs de sua apropriao deliberadamente
crassa. Esta leitura no pretende justificar ou minimizar o carter politicamente problemtico do gangsta rap e do seu gmeo contemporneo, o R&B, mas chamar a ateno
para os inevitveis efeitos culturais do hip hop mainstream nos Estados Unidos.4 Christa
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Kuljian, uma colega de trabalho, sugere: uma resposta a uma sociedade que valoriza o
excesso e o ganho material como a expresso mais elevada do sucesso.
Estas quatro dimenses do hip hop especificidade, discurso aberto, discurso em camadas mltiplas e Shine-ismo o tornam uma forma complexa e dinmica de cultura
popular que oferece um rico reservatrio de materiais para a construo de identidades.
O hip hop oferece no somente compreenses e perspectivas sobre o funcionamento do
mundo, mas tambm como se posicionar poltica, estilstica, ideolgica, social e psicologicamente nesse mundo. Os estudos de caso do Rio de Janeiro e da Cidade do Cabo
enfatizam como o hip hop politicamente consciente oferece uma ideologia coerente para
se resistir s fragmentadas realidades de espaos e estilos de vida cotidianos dominados pelas gangues da droga, em busca de alternativas mais slidas.
Entretanto, a prxis do AfroReggae sugere que isso no simples. Alm de uma
narrativa mais abrangente e politizada a respeito da excluso e marginalizao estruturais ligadas cumplicidade oficial com os lucros do trfico de drogas, especialmente nos
circuitos mais altos da cadeia de valor, o lder do AfroReggae, Jos Junior, sabe que ele
deve espelhar a disciplina e a hierarquia da cultura de gangues. A questo que ele sabe
que seu movimento deve oferecer um lar e um sentido de pertencimento alternativos,
porque isso que as gangues oferecem em primeira instncia, alm do acesso aos recursos financeiros, que no esto disponveis por meio da participao no mercado de trabalho formal. Em outras palavras, a soluo no simplesmente uma questo de restaurar o sentido de identidade, orgulho e dignidade destes jovens para que ento, de alguma
forma, eles milagrosamente consigam permanecer na linha estreita do estilo de vida alternativo que o movimento oferece. Novamente, MV Bill captura claramente esta dinmica quando argumenta:
Eles no tem a oportunidade de se tornarem outra coisa; cada um deles seu prprio juiz e
pode dizer o que certo ou errado, mas a criminalidade atualmente no Brasil se tornou apenas
mais uma opo; parte meu corao dizer isto, mas a criminalidade de hoje se tornou, tragicamente, uma bela opo para aqueles que nascem sem perspectivas. No vou ser hipcrita e dizer
o contrrio porque isto o que eu vi, esta a verdade e mesmo eu tenho dificuldades em dizer para algum Saia do trfico de drogas, porque eu no tenho nada melhor para oferecer. E no
suficiente oferecer assistncia, caridade, coisas pequenas, porque a televiso mostra as coisas boas
da vida e isso o que todos esto querendo.5
Simultaneamente, MV Bill fala tambm sobre sua organizao de hip hop, a CUFA
(Central nica das Favelas), que busca oferecer alternativas para os jovens. O fato com o
qual ele tem que se conformar, nesse contexto, que, tendo em vista os fatores estruturais mais amplos que reproduzem as economias criminosas, ele no to ingnuo para acreditar que sua interveno fragmentria seja por si s uma soluo. Esta pode ser a razo
pela qual ele recentemente colaborou com o proeminente antroplogo/criminologista
brasileiro, Luis Eduardo Soares, na produo de um livro Cabea de Porco e um documentrio sobre a violncia urbana em nove cidades brasileiras. Este livro traz tona a
escala e a convergncia da violncia urbana no Brasil e em particular o fato de que aqueles que perpetram a violncia nas favelas so cada vez mais jovens e mais numerosos. O
livro tem a inteno de alertar o establishment brasileiro e tambm, sem dvida, de ser
uma forma de mobilizao de recursos externos para apoiar iniciativas como a CUFA e o
AfroReggae. Mais importante, esta iniciativa sublinha o fato de que so necessrias interR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 0 , N . 1 / M A I O 2 0 0 8
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5 Entrevista publicada na revista Leros, de junho de

2005. Disponvel em: www.
leros.co.uk (acessado em
outubro de 2006).
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venes estruturais para lidar com a violncia urbana, intervenes que possam operar em
conjunto com programas de base popular inspirados no hip hop, como aqueles de MV Bill,
e iniciativas educacionais em prises juvenis (ver Pardue, 2004). Soares fala muito claramente sobre os tipos de reformas/transformaes que so necessrias, em sua resposta
pergunta: Voc acha que ter acesso a informao, educao superior e projetos que aumentam
a auto-estima poderia ser uma sada para a violncia?
6 Entrevista com Luis Eduardo Soares. Disponvel em:

www.dreamscanbe.org/con
trolPanel/materia/view/433
(acessado em outubro de
2006).
Sem dvida. Estou convencido disso. Em nosso livro, no esquecemos a importncia do

poder econmico, mas enfatizamos a importncia da inter-subjetividade, do simbolismo, da
afeio, da psicologia e da cultura. No que sejam aspectos mais importantes, mas porque a
sociedade no tem dado a eles a ateno adequada. Temos que oferecer juventude no mnimo o que o trfico de drogas oferece: recursos materiais, claro, mas tambm reconhecimento,
um sentimento de pertencimento e de valor. Enfim, h uma fome mais profunda que a fome
fsica: a fome de afeio e de reconhecimento, que aumentam a auto-estima [...] Acho que a represso deveria ser o ltimo recurso. Antes dela, h muito o que ser feito no sentido da preveno, como a reinsero, a educao e o estmulo auto-estima. Se queremos que algum mude,
temos que fornecer as bases. Ningum muda se pensa que no vale nada. Queremos exterminar a juventude pobre ou integr-la? Perdoar e dar uma segunda chance tambm significa nos
perdoar e nos dar uma segunda chance, como sociedade. No seria timo termos uma chance
de escapar da culpa terrvel de ter abandonado milhares de crianas ao destino de pegar uma
arma? 6
Soares levanta duas questes. A primeira, que vital no perder de vista a humanidade da juventude negra que cresce em meio ao terror e a um abandono social efetivo.
No existe a possibilidade de recuperar esta classe de (no) cidados para integrar uma poltica urbana inclusiva se no se reconhecer a necessidade fundamental de eles se afirmarem como pessoas. Claramente, em meus dois exemplos, a posio de rejeio social entrelaada com a redundncia econmica est fortemente correlacionada com a raa. Deste
modo, grande parte da recuperao da ao para que uma poltica abrangente seja possvel requer um confronto com o racismo institucional. A segunda, que a escala das reformas preventivas identificadas por Soares envolve o Estado. Os jovens pobres continuaro
a enfrentar futuros truncados enquanto as instituies estatais de justia penal no forem
transformadas para adotar a filosofia que trata a represso como ltimo recurso. Evidentemente, os projetos de hip hop nas favelas e townships no so capazes de, sozinhos, darem conta dessa tarefa ambiciosa. O que eles oferecem de fato um ponto de partida vital para que os jovens possam agir em lutas culturais e polticas mais abrangentes e em
diversas instncias para conseguir tanto o reconhecimento quanto as reformas voltadas
para preveno.
Entretanto, para a juventude negra e pobre ter uma voz significativa, isto deve acontecer em seus prprios termos, e justamente isso que os registros do hip hop potencialmente oferecem. Em primeira instncia, isto significa uma poltica e uma esttica de ira
e de crtica militante perante a atitude mal disfarada de dois pesos e duas medidas da sociedade convencional (mainstream society). Aqui eu tenho em mente letras e anlises potentes de lideranas do hip hop como MV Bill, Racionais MC, Black Noise, BVK, Jitsvinger, Proverb, entre muitos outros. No caso brasileiro, o impacto dos grupos de hip hop
como Racionais MC, que vendem acima de um milho de unidades, certamente profundo. Em segundo lugar, nos complexos registros estticos que a cultura hip hop instiga, os
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jovens devem ser encorajados a buscar suas identidades, aspiraes, contextos sem muita
censura. A expresso artstica criativa pode potencialmente criar uma nova linguagem poltica e um novo registro simblico que seja significativo para os jovens e impenetrvel e
alienante para as elites e classes mdias. Esta a questo de fato. Para o engajamento poltico ocorrer, deve-se forar os poderosos e privilegiados a reconhecer suas diferentes culturas e suposies, que normalmente se tornam invisveis por serem a norma social se
eles esto interessados em se engajar ou fazer a diferena como parte de uma poltica
cosmopolita mais abrangente. Isto uma pr-condio para uma tica de mutualidade
em um contexto urbano, como invocado por Ash Amin. Por ltimo, os registros do hip
hop oferecem juventude pobre uma plataforma para criarem diversos tipos de redes regionais, nacionais e internacionais de engajamento e apoio mtuo, a fim de promover
uma agenda de escalas mltiplas que permita unir mltiplas especificidades locais. Pesquisas feitas sobre a prxis da Slum Dwellers International sugerem que as polticas locais
de reconhecimento tendem a funcionar de forma muito mais eficaz se reforadas por
redes globais de solidariedade e intercmbio (Appadurai, 2004).
CODA: IMPLICAES CONCEITUAIS PARA A

INCLUSO/EXCLUSO URBANA
James Holston argumenta que a multiplicao de reivindicaes pela cidade que segue a intensificao da urbanizao esgota as noes tradicionais de cidadania. Ele argumenta a favor de uma avaliao da cidadania insurgente que, segundo ele, surge de batalhas em torno do significado de ser membro do Estado moderno (Holston, 1998:47).
Alm disso, a cidadania muda, expandindo seu domnio medida que novos membros
surgem para apresentar suas reivindicaes, e erodindo-o medida que novas formas de
segregao e de violncia criam obstculos a esses avanos. Os locais de cidadania insurgente so encontrados na interseo destes processos de expanso e eroso (Ibid., p.48).
Evidentemente, grande parte da prtica cultural do hip hop consiste em dar voz e reconhecimento posio marginalizada das comunidades pobres e de seus residentes e, ao
mesmo tempo, em propor uma concepo alternativa de vida cotidiana, justia urbana e
incluso, uma concepo dirigida aos fatores econmicos e institucionais sistmicos que
reproduzem essa situao, conforme refletido na anlise de MV Bill e outros MCs citados
anteriormente. Neste sentido, pode-se argumentar que a essncia das prticas de hip hop,
em termos de seus registros simblicos, suas intervenes localizadas no espao e suas reformulaes (de praas pblicas, estaes de trens, estacionamentos, etc.), consiste em
aprofundar a cidadania insurgente e oferecer um caminho diferente de participao na esfera pblica da cidade.
Entretanto, enquanto as prticas do hip hop continuarem desconectadas de outros
espaos e domnios da prtica poltica urbana, seu potencial transformador continuar
enfraquecido. Mostrei em outros escritos que a forma mais eficaz de se conceituar e abordar a poltica urbana por meio da interseo de cinco domnios institucionais e interdependentes da prtica: (1) fruns polticos representativos; (2) mecanismos polticos neocorporatistas que se compem de organizaes representativas, principalmente o
governo, o setor privado, os sindicatos e, s vezes, organizaes de base comunitria; (3)
ao direta ou mobilizao contra polticas estatais ou em prol de demandas polticas especficas; (4) a poltica da prtica do desenvolvimento, especialmente no nvel das bases
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populares; e (5) contestao poltica simblica, que se expressa atravs da contestao discursiva na esfera pblica (Pieterse, 2005; 2006).
As culturas hip hop tanto no Brasil como na frica do Sul esto fortemente relacionadas s intervenes ativistas de base no domnio da prtica do desenvolvimento
para fornecer refgios de segurana e aprendizado para crianas e jovens pobres, espaos
onde se fomentam uma socializao alternativa e um sentimento de lugar devido ao
quinto elemento do hip hop: o conhecimento de si prprio. Entretanto, procurar ligaes explcitas com as iniciativas adotadas pelo Estado potencialmente perigoso para o
hip hop enquanto discurso verdadeiramente aberto, como ilustra o estudo de caso realizado por Derek Pardue sobre o hip hop como ferramenta pedaggica em uma priso juvenil em So Paulo. Comparando o hip hop livre com o programa educacional patrocinado pelo Estado, Pardue (2004: 429) encontrou diferenas significativas no processo
de representao e performance, especialmente nos casos das letras de rap e do grafite.
Ele notou particularmente que os instrutores moderavam os discursos sobre raa, racismo e brutalidade policial, a favor de uma sensibilidade muito mais comunitria, em que
as noes abstratas de construo da comunidade eram valorizadas. Tal estratgia pode
obviamente tirar do hip hop sua fora, tal qual descrita na seo anterior a respeito dos
registros do hip hop na tentativa de se tornar uma prtica poltica de ira e confrontao,
a fim de perturbar as estruturas normativas da sociedade e da cultura convencionais. No
obstante, Pardue (2004) tambm reconhece que, apesar do risco de domesticao do hip
hop, existe grande mrito em se ter um Estado que se dispe a patrocinar programas de
servio pblico que mantm as lideranas do hip hop com emprego remunerado e com
uma plataforma para estender suas sensibilidades artsticas e estticas. E no h, obviamente, como prever o tipo de loucura e ira que poderia surgir dos impulsos criativos e
transgressivos dos jovens apresentados s habilidades e idias do hip hop com uma mensagem ou agenda.
Em ltimo lugar, as prticas culturais do hip hop sublinham a importncia de se
prestar mais ateno aos registros afetivos, ao projetar uma poltica urbana agonstica e inclusiva como aquela reivindicada por acadmicos como Amin (2006), Connolly (2002),
Massumi (2202) e Thrift (2004) (cf. Hemmings 2005). O afeto muito mais importante no pensamento e no julgamento do que foi reconhecido anteriormente. O que isto implica que os modos de conscincia afetivo e cognitivo esto ambos sempre em ao
quando atuamos. Mais especificamente, a tomada de decises voltada para a ao sempre marcada por orientaes afetivas preliminares de percepo e julgamento, que servem
para reduzir o peso do material considerado em anlises custo-benefcio, julgamentos de
princpios e experimentos reflexivos (Krause, 2006). Em outras palavras, como nos sentimos e as diferentes formas de predisposies internas so elementos vitais de nosso ser
enquanto agente (poltico) urbano, com grande influncia sobre os tipos de possibilidades coletivas que iro ou no ter repercusso. Dadas as alternativas, antes impensadas, de
ao e emoes inconcebveis que o hip hop pode engendrar entre a juventude urbana, ele
certamente se qualifica como uma fonte potencial de esperana, no sentido proposto por
Ash Amin no seu comentrio em frum de discusso na Internet: A esperana pode funcionar como um afeto urbano, uma tica de mutualidade em um contexto urbano cheio
de diferenas e diversidade. A partir desta viso, muitos elementos podem ser reunidos,
incluindo uma poltica de restituio, justia redistributiva, aspirao e f. Entretanto,
isso parece exigir que instituies como a CUFA, Black Noise e AfroReggae se tornem mais
fortes e se multipliquem.
120
E D G A R
P I E T E R S E
Em resumo, ainda que eu tenha conseguido apenas tocar na superfcie da poltica e

da esttica culturais do hip hop, est claro que ele oferece pistas vitais sobre o processo de
desenvolvimento de novas linguagens para a compreenso da incluso e excluso, especialmente em cidades contemporneas do sul global. Neste sentido, o hip hop certamente no perfeito, sendo particularmente falho no que diz respeito ao empoderamento da
mulher e poltica cultural feminista, mas tambm suficientemente frtil para ao menos lidar com este vetor de excluso particularmente difcil. Os registros e prticas culturais cotidianos desse grupo cada vez mais numeroso de jovens nessas cidades so claramente atores cruciais na luta mais abrangente por cidades inclusivas; ento, como
urbanistas, vamos nos sintonizar aos ritmos.
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121
Edgar Pieterse diretor

do Centro Africano para Cidades da University of Cape
Town e pesquisador associado no Instituto Isandla.
E-mail: edgar.pieterse@uct.
ac.za
Artigo recebido em outubro
2009.
C U L T U R A S
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B S T R A C T It is assumed in the paper that the contemporary urban condition is

marked by an increased pluralistic intensity in cities. Coupled to this shift in the nature of the
urban context, one can also observe a proliferation of sites of political engagement and agency,
some of which are formally tied to the various institutional forums of the state, and many that
are defined by their insistence to stand apart from the state, asserting autonomy and
clamouring for a self-defined terms of recognition and agency. This paper draws attention to
the significance of one category of urban actors hip-hoppers that can be said to occupy a
marginal location in relation to the state but uniquely relevant to the marginalised existence
123
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of most poor black youth in cities of the global South, particularly Rio de Janeiro and Cape
Town. The paper demonstrates that hip hop cultures offer a powerful framework of
interpretation and response for poor youth who are systemically caught at the receiving end of
extremely violent and exploitative urban forces. The basis of hip hops power is its complex
aesthetical sensibility that fuses affective registers such as rage, passion, lust, critique, pleasure,
desire, which in turn translates into political identities, and sometimes agency (i.e.
positionality), for its participants. In the final instance, the paper tries to link conclusions
about the potential of hip hop cultural politics to larger academic themes such as participation,
public space, citizenship and security.
K E Y W O R D S Hip hop; cultural politics; urban violence; urban exclusion/

inclusion; affective registers.
124
R ESENHAS
PELO ESPAO: UMA NOVA

POLTICA DE ESPACIALIDADE
Doreen Massey
Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2008
Gislene Santos
Professora Adjunta do Departamento
de Geografia da UFPR
O crescente interesse que diferentes reas do conhecimento e da arte tm apresentado em relao ao
conceito de espao, poderia, primeira vista, trazer aos
gegrafos um certo sentimento de conquista e conforto epistemolgico: enfim, depois de longos anos subordinados a uma representao de mundo comandado pela dimenso do tempo, o espao passa a ser
valorado. A lista desta evocao atual ao espao extensa: no cinema, a imagem focada na problemtica
dos conflitos ao longo das fronteiras internacionais; na
literatura contempornea, migrantes-estrangeiros
desenraizados em alguma grande cidade e cenas de
violncia urbana comumente apresentam-se como personagens e cenrios. Na Antropologia, Filosofia e Sociologia, o uso das topologias espaciais tambm se
apresenta recorrente. Noes como territrio, desterritorializao, fluxos, redes, naes, fronteiras, local,
lugar, transnacional, para citar as mais frequentes, de
certa maneira transmitem, em primeiro plano, uma
clara perspectiva espacial. Entretanto, ao lermos Pelo
espao, livro recentemente traduzido e publicado no
Brasil, escrito pela gegrafa Doreen Massey, a aparente
sensao de conforto epistmico desequilibra-se; em
vez da revigorao conceitual do espao, nos diz a autora: muitos dos discursos correntes acerca da globalizao fogem do pleno desafio do espao (p.148).
A estrutura do livro compe-se de cinco partes:
ao longo das 312 pginas distribudas em 15 captulos,
a autora prope construir pressupostos e argumentos
heursticos com o objetivo de restituir ao espao caractersticas e princpios que respondam s questes contemporneas, mas sem cair na apologia discursiva de
que tudo hoje espacial, e muito menos na inevitabilidade da globalizao neoliberal, sedenta por novos lugares. Parte do pressuposto de que o espao produto
de relaes sociais relaes essas que se formam coetaneamente e cujo emalhamento tecido por uma mi-
rade de distintos tempos e lugares. O espao aqui, j

para adiantar, um encontro de mltiplas trajetrias,
cujo arranjo no se conforma representao de uma
superfcie plana e pontual. Espao no mapa, adverte a autora.
Pgina a pgina o leitor debrua-se sobre um
denso e laborioso raciocnio acerca das caractersticas
e princpios constitutivos do espao. Em todo o texto, a autora conversa com diferentes pensadores:
Bergson, Espinoza, Levi-Strauss, Althusser, Derrida,
Deleuze, De Certeau, Chantal Mouffe, Laclau. No
entanto, o dilogo mais fino que atravessa e estimula
o seu pensamento se mediatiza com o filsofo Henri
Bergson, por sua investidura (no incio do sculo XX)
sobre o tempo associado ao espao. Mas se Bergson,
seguindo as pistas de Massey, investe para um tempo
mltiplo e conflui para a idia de durao como experimento de vida, composto por um presente perfilado de temporalidades distintas, sua concepo de
espao refm do tempo; o espao abriga o tempo.
Massey aproxima-se de Bergson por sua abertura em
relao ao tempo, porm, traz um elemento novo: o
espao no um desdobramento do tempo, ao contrrio, espao e tempo existem em conjuno. Tempo
e espao so co-constitutivos. Assim, a autora, na primeira parte do livro, teoriza sobre as categorias tempo e espao e prope um tensionamento epistmico
entre espao-tempo ou tempo-espao. No h aqui,
importante que se registre, uma prioridade hierrquica do tempo em relao ao espao, ou vice-versa. Estas dimenses se constituem conjuntamente. O mundo temporal e espacial. O tempo-espao que a
autora laboriosamente edifica constitui-se de mltiplas trajetrias que se encontram no aqui agora. Se o
tempo como processo est aberto ao imprevisto, assim tambm pode ser pensada a conjuno tempo-espao: Se o tempo a dimenso da mudana, ento o
espao a dimenso do social: da coexistncia contempornea dos outros. E isso ao mesmo tempo um
prazer e um desafio (p. 15).
Mas, nesta direo, qual a sua definio de espao? Quando e como o espao comea a tomar forma e
a se delimitar? A primeira ateno, seguindo Massey,
evitar cairmos aqui na distino dada pela Geografia
Humanstica entre espao e lugar. Esta polaridade entre o espao (hostil, externo e abstrato) e o lugar (refgio/pertencimento, sentido, vivido e cotidiano) pouco
127
nos ajuda a elaborar um raciocnio espacial. A autora

no est pr-ocupada em distinguir essas duas noes.
Espao e lugar/local se equivalem. Em rpidas palavras, esse legado em relao ao lugar (refgio sedimentado de formas e heranas que diretamente nos pertencem) deve ser renunciado, pois, podemos dizer, esse
lugar nunca existiu.
No captulo 1, a autora apresenta duas proposies iniciais para se pensar o espao: 1) O espao
como produto de inter-relaes do global ao intimamente pequeno. No se trata, nesta primeira proposio, de uma potica do espao ao estilo Bachelard. Ao
contrrio, o que ela prope uma ao reflexiva sobre
uma poltica relacional do lugar e o lugar aqui, importante reiterar, formado pelo encontro de mltiplas trajetrias. Este encontro, diga-se de passagem,
no portador de um sentido anglico e admico do
lugar. A autora mergulha em guas mais profundas e
turvas: o local no a exposio de uma nica herana de histrias sedimentadas numa circunscrio fechada. Para Massey, o sentido do local guarda sua relao
com outras escalas. Isso no impede que se compreendam as singularidades locais, mas o lugar a manifestao do encontro de muitas outras heranas e de acontecimentos em curso, e no de uma nica histria.
Assim, evitamos cair no sentido de lugar como
escala cartogrfica e administrativa, e tampouco direcionamos um apelo particularidade fechada de uma
localidade. Antes de mais nada, locais so processos.
2) O espao como a esfera de possibilidade, de existncia da multiplicidade, da coexistncia conflituosa
de muitas outras vozes e trajetrias. Um espao onde
a pluralidade humana e a heterogeneidade estejam
presentes. Assim, ao propor a pluralidade como pressuposto para a formao e entendimento do espao,
Massey refina sua imaginao e j nos adverte que o
sentido de sua reflexo se pauta por um exerccio poltico, pois onde se concebe a pluralidade e a heterogeneidade esto presentes os conflitos, as diferenas de
uso e distribuio do poder, os consensos, as rupturas
e as foras que percorrem e usam desigualmente os recursos dos espaos. A fora do argumento dada pela
possibilidade de um devir do espao, posto que aberto, plural, mltiplo e em conflito. Ao pensarmos que
espao e multiplicidade de trajetrias so co-constitutivos, abrimos uma nova paisagem poltica, composta
por diferentes narrativas.
128
Conceber assim o lugar como escala heurstica

privilegiada demanda renunciar a uma perspectiva unvoca de identidade, portadora de paroquialismos e localismos exclusivistas. Massey enfatiza a tarefa crtica
da Geografia: desfazer-se de uma concepo de espao
como abstrato e do seu contraponto lugar como vivido para, em vez dessa dupla oposta, advir um sentido
de uma poltica do espao, dado pelo princpio da poltica da interconectividade, de um lugar em relao a
outro. No encontramos, assim, em Massey, uma teoria fechada, pronta para ser aplicada em estudos de casos empricos. No se trata de uma transposio didtica e muito menos de procedimentos metodolgicos
para futuros estudos sobre o lugar. O que o leitor encontrar uma profunda reflexo e inspirao para um
exerccio atento s multiplicidades que um lugar abriga. E, com rigor, a autora analisa vrias problemticas
atuais, como: a poltica habitacional em Londres; a demarcao de terras dos ndios Deni, no oeste da Amaznia; as polticas localistas em relao ao migrante-estrangeiro; a dominncia das indstrias financeiras
globais em Londres; o local como produtor do global;
a organizao do espao do trabalho e do espao domstico pelos altos funcionrios dos tecnopolos; a
apropriao do espao pblico urbano; a conexo local
entre os humanos e no-humanos (natureza); e uma
crtica adeso das cincias humanas s teorias no
campo da fsica, especificamente em relao teoria da
complexidade.
O texto acompanhado de imagens fotogrficas,
charges e mapas. O uso destas imagens no deve ser
programado como suporte didtico para a compreenso do texto escrito e tampouco como enfeite e/ou
ilustrao. Mas merecem ser lidas como linguagem
que, junto ao texto escrito, gera um segundo texto, no
qual os objetos e os significados se atritam, abrindo a
viso para a imaginao de um espao mltiplo de narraes. Massey nos prope, assim, outro exerccio: junto a Espinoza, faz apelo ao experimento da imaginao
do outro, um outro que no se situa necessariamente
em alguma localidade distante (quanto mais distante
maior a diferena cultural, como nos clssicos estudos
das cincias humanas). No sobre distncias mtricas
que trata sua reflexo espacial. O diferente e o estranho
no habitam somente o distante; a margem tambm
est no centro. Esse lugar, como experimento heurstico, ainda est para ser construdo.
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S , V. 1 0 , N . 1 / M A I O 2 0 0 8
Das pginas deste livro emerge um feixe de experimento de idias, dado pela elegncia na escrita, o cuidado com a textura e o significado das palavras. Qualidades estas transmitidas pela boa traduo do livro,
que nos oferece a difcil tarefa de conciliar e manter as
diferenas entre lnguas diferentes e criar sobre o intraduzvel. Ao terminar a leitura, temos um sentido restitudo: o de que o mundo ainda apresenta novidade.
Massey traz um pouco de ar puro para a Geografia.
Lugares, em vez de serem localizaes de coerncia,
tornam-se os focos do encontro e do no-encontro do
previamente no-relacionado e, assim, essenciais para a
gerao do novo (p. 111). A amplitude de seus questionamentos nos permite multiplicar os olhos, gesto
esse especialmente urgente para pensar as questes
contemporneas. H em suas reflexes uma serenidade
epistemolgica para questes to complicadas e densas,
como o acesso e controle desigual do poder. Posio essa que somente a maturidade de uma rica trajetria intelectual pode oferecer.
Em sntese, para que a teoria de Massey seja compreendida, fundamental termos em mente que sua
crtica direcionada a todas as abordagens positivistas
e essencialistas que cultivam uma idia de lugar circunscrito e fadado a uma nica identidade. Pensar desta maneira o lugar empobrecer o cotidiano, as experincias contemporneas, o mundo e o devir. Com
todas as implicaes polticas, como legado de uma representao de mundo colonialista, no mais possvel
pensarmos o espao como superfcie plana. Ancorar-se
nesta interpretao silenciar as muitas outras vozes e
muitos outros atores que formam o espao. Nesta direo, as Cincias Humanas e os atores do planejamento, nas mais diversas escalas de ao, podem e devem
assumir o compromisso de elaborar uma reflexo e
ao poltica para construo de um espao heterogneo, mltiplo e plural, pois essa a nica condio humana da qual somos herdeiros.
SO PAULO, CIDADE
GLOBAL: FUNDAMENTOS
FINANCEIROS DE UMA
MIRAGEM
Mariana Fix
So Paulo: Boitempo, 2007
Daniela Abritta Cota

Doutoranda do Programa de Ps-Graduao
em Geografia da UFMG
A transio do regime de acumulao fordista para o regime de acumulao flexvel levou, em muitos casos, adoo pelos pases centrais de formas mais flexveis de organizao espacial, seja do ponto de vista das
normas de ordenamento territorial, seja nas formas de
relacionamento entre o poder pblico e o setor privado.
Por outro lado, o processo de globalizao e de flexibilizao da produo, bem como a quebra das barreiras
espaciais (Harvey, 1995) como conseqncia da contnua revoluo nos meios de transporte e de comunicao, reforaram a poltica do local e a importncia dos
lugares, que passaram a competir pela atrao de investimentos e fluxos de consumo. Nesse contexto, produtividade, competitividade e subordinao dos fins lgica do mercado so elementos que dominam a nova
forma de se pensar o urbano, constituindo o que Harvey chamou de empresariamento da gesto urbana
(Harvey, 1996). Tais elementos passam, assim, a ser includos na discusso de polticas urbanas locais mais
recentes, sendo adotados especialmente por aquelas
cidades com vocao global. Nesse contexto de transformao da cidade-empresa, instrumentos de planejamento mais flexveis contrapondo-se aos tradicionais, tanto do ponto de vista da regulao do uso e da
ocupao do solo urbano quanto da governana urbana
so colocados em pauta tanto nos pases centrais
quanto nos perifricos, a exemplo da parceria pblicoprivada, que se apresenta como possvel mecanismo de
captao de recursos e de gesto pblica eficaz, considerando o seu papel na promoo da insero competitiva de cidades nos fluxos econmicos globais.
Mariana Fix, em sua ltima obra (Fix, 2007), d
abertura para diferentes reflexes, nos instigando, inclusive, a refletir sobre este tema a parceria pblicoprivada quando investiga as conexes existentes en-
129
tre capital imobilirio e capital financeiro na cidade de

So Paulo, metrpole perifrica, em um contexto de
mundializao da economia. Destaca-se na investigao realizada pela autora especialmente a riqueza do
trabalho de campo e o expressivo nmero de entrevistas qualitativas realizadas ao longo da pesquisa 56 entrevistas envolvendo 61 pessoas de 46 entidades diferentes , capazes de subsidiar o entendimento e as
reflexes acerca do circuito de circulao do capital no
meio ambiente construdo. Mrito tambm deve ser
conferido clareza com que Fix apresenta os novos
mecanismos financeiros que podem, em tese, aproximar o mercado imobilirio do modo de funcionamento do mercado de capitais, a exemplo dos fundos de investimentos utilizados no caso brasileiro.
A discusso realizada pela autora tem como objeto de estudo uma parte da cidade de So Paulo que se
projeta como uma nova centralidade Faria LimaBerrini, tambm alvo de anlise da autora em suas
obras anteriores (Fix, 2001, 2003) ao ser submetida
s estratgias de planejamento e gesto capazes de produzir a face globalizada da metrpole. Nesse livro, a
autora procura identificar as formas assumidas na produo imobiliria e no consumo do espao urbano de
So Paulo, investigando como a financeirizao e a
mundializao do capital produzem paisagens como
esta, objeto de seu estudo: torres de escritrios, shopping centers, prdios de uso misto, dentre outros exemplares existentes nas paisagens dos centros de negcios
dos pases centrais.
Por trs dessa aparente paisagem globalizada, Fix
identifica as estratgias colocadas em prtica para viabilizar a cidade global, mostrando como em So Paulo o elo entre mercado imobilirio e capital financeiro
se mostra truncado e imperfeito, evidenciando as caractersticas especficas que essa aliana assume na realidade brasileira.
Primeiramente, a anlise busca mostrar que a
produo do ambiente construdo, resultado desse elo
em So Paulo, no conta com um crdito efetivo, como o caso das hipotecas nos Estados Unidos. Na falta de crdito financeiro para os edifcios comerciais, o
setor utiliza os fundos de penso a maioria deles ligados a empresas estatais, como a Caixa Econmica Federal e a Petrobrs que funcionaram nos anos de
1980 e 1990 como uma espcie de substituto ao crdito, tentando reproduzir o mecanismo da promoo
130
imobiliria norte-americana. Dessa forma, a financeirizao da promoo imobiliria, que nos pases centrais se deu ao mesmo tempo que a combinao explosiva das instituies de crdito com o setor imobilirio,
adquiriu no Brasil uma outra configurao. Na ausncia do crdito, so os fundos de penso que, ao assumirem o papel de investidor, aproximam o mercado imobilirio do modo de funcionamento do mercado de
capitais. Isso representa uma nova forma de reunir
recursos para investimentos, ao considerar a terra um
ativo financeiro porque permite a apropriao de
rendas que prometem ser cada vez mais elevadas , garantindo, assim, rentabilidade. A partir desse enfoque,
a autora nos mostra como em So Paulo o capital financeiro transforma a produo imobiliria em ttulos
mobilirios atraentes para investidores do mercado
financeiro. A produo imobiliria nessa parte da cidade passa a ser regida pela busca de liquidez: o imvel se torna um ttulo mobilirio, e as cidades, sobretudo aquelas com vocao global como So Paulo,
so financeirizadas.
Para viabilizar essa transformao da paisagem de
So Paulo, dotando-a de um status global, utiliza-se
o instrumento da Operao Urbana, aquela mesma
forma de parceria pblico-privada abordada pela autora em seus trabalhos anteriores e responsvel por criar
as condies necessrias atrao de investidores e
conseqente submisso da cidade (ou parte dela) lgica do capital financeiro. Segundo Mariana Fix, a
construo da face global da cidade de So Paulo,
alm de ser sustentada por grandes investidores brasileiros, como os fundos de penso, encontra na parceria
entre o poder pblico e a iniciativa privada o instrumento capaz de viabilizar financeiramente os negcios
imobilirios, garantindo fluxo permanente de recursos
pblicos para modernizar a infra-estrutura na regio
Faria Lima-Berrini. A Operao Urbana essa forma
de parceria pblico-privada aplicada no urbano estimula a produo imobiliria do espao em reas inicialmente baratas (prximas s favelas), porm, com
localizao interessante para a atuao do mercado,
que v na regio uma possibilidade de rentabilidade.
Assim, o Estado mobilizado a transformar a cidade
em uma mquina de crescimento capaz de inseri-la
no ranking das cidades com funes globais, canalizando recursos pblicos que so investidos em infra-estrutura necessria para atrair investimentos imobilirios e
alavancar negcios privados. Como visto, a Operao

Urbana aparece como instrumento que viabiliza o elo
financeiro dos empreendimentos imobilirios, mas de
forma perversa: concentrao de renda e segregao espacial so os resultados da utilizao deste instrumento resultados abordados tambm em trabalhos anteriores da autora, mas, agora, com destaque para o
papel da parceria na relao local-global. Isso contribui
para o enfraquecimento do mito criado ao considerar
So Paulo uma cidade global, o que, na verdade, parece ser o caso de apenas uma parte da cidade, direcionada para poucos.
Em segundo lugar, a autora busca nos mostrar como, no caso brasileiro, h uma fratura que caracteriza o processo de financeirizao e internacionalizao
da economia, a partir desse estudo sobre So Paulo. Na
busca de mobilidade e liquidez, as grandes empresas
deixam de se estabelecer em sedes prprias e passam a
alugar andares em edifcios construdos naquelas paisagens globalizadas no exemplo deste livro, a da FariaLima-Berrini , o que lhes permite se deslocar no territrio com maior facilidade. Sendo assim, a aparente
paisagem globalizada, edificada para servir ao capital
transnacional, sofre conseqncias da constante migrao que caracteriza as grandes empresas: a alta taxa de
vacncia dos imveis e a consequente superoferta dos
mesmos acabam provocando a queda dos preos e a fuga de novos investidores. Segundo a autora, o mito das
cidades globais j nasce enfraquecido e, por isso, ganha ares de farsa, apresentando, essas novas centralidades produzidas em So Paulo, o carter de uma miragem, que busca mimetizar os centros de comando e
controle em um pas perifrico.
Assim, So Paulo, ao reivindicar seu status de cidade global, tentando ser mais competitiva, reflete
sua condio de subordinao e dependncia do capitalismo financeirizado. Essa tentativa de readequar a
capital paulista s caractersticas de uma cidade global
revela tambm as conseqncias da implantao da
paisagem globalizada que representa nada mais que a
importao de modelos dos plos de negcios dos pases centrais em uma formao social especfica, perifrica e arcaica, destacando, dentre essas conseqncias, o reforo segregao socioespacial. As estratgias
e os instrumentos utilizados para dotar a cidade desse
carter global nos fazem refletir e, por que no, rever
, no contexto da relao centro-periferia, sobre as re-
centes formas de atuao no mbito do planejamento

e da gesto urbana no Brasil. A discusso em torno do
instrumento da Operao Urbana e da ao do Estado
nas polticas integram essa reflexo. Como abordado
na obra de Fix, a construo dessa face empresarial e
mundial da cidade de So Paulo se ergueu s custas da
segregao socioespacial financiada pelo Estado e pelos
fundos de penso. Ao que parece, a utilizao da parceria pblico-privada como instrumento de planejamento urbano, ao ser aplicado na realidade brasileira,
vem servindo aos interesses da acumulao seja pela
sua atuao na produo das condies gerais de produo, na forma de ambiente construdo, gerando
mais-valias fundirias, seja viabilizando intervenes
associadas a maior permissividade quanto aplicao
de parmetros urbansticos, ou financeirizando a produo imobiliria , em detrimento do carter redistributivo que caracteriza o discurso da poltica urbana
brasileira mais recente, incluindo-se a as Operaes
Urbanas. Cabe refletirmos, a partir do excelente trabalho de Mariana Fix, sobre at que ponto a roupagem
de um planejamento democrtico e participativo, na
forma em que vem se estruturando no Brasil, no estaria, na prtica, mascarando estratgias de produo de
cidades empresas.
REFERNCIAS
FIX, Mariana. (2001). Parceiros da excluso: duas histrias da construo de uma nova cidade em So Paulo:
Faria Lima e gua Espraiada. So Paulo: Boitempo.
__________. (2003). A frmula mgica da parceria:
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Paulo Rio de Janeiro (culum Edio Especial).
Campinas/Rio de Janeiro: PUCCamp/ PROURB, 2003.
__________. (2007). So Paulo, cidade global: fundamentos financeiros de uma miragem. So Paulo: Boitempo. 192p.
HARVEY, D. (1996). Do gerenciamento ao empresariamento: a transformao urbana no capitalismo tardio. Espao e Debates, n.39, ano XVI. So Paulo: NERU, p. 48-64.
__________. (1995). Espaos urbanos na aldeia global:
reflexes sobre a condio urbana no capitalismo do final
do sculo 20. (Transcrio de uma conferncia proferida
em Belo Horizonte, em 1995).
131
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As referncias bibliogrficas devero ser colocadas no final do artigo, de acordo com os exemplos abaixo:
GODARD, O. Environnement, modes de coordination et systmes de lgitimit: analyse de la catgorie de patrimoine naturel. Revue Economique, Paris, n.2, p.215-42, mars 1990.
BENEVOLO, L. Histria da arquitetura moderna. So Paulo: Perspectiva, 1981.
Se houver at trs autores, todos devem ser citados; se mais de trs, devem ser citados os coordenadores, organizadores ou editores da obra, por exemplo: SOUZA, J. C. (Ed.). A experincia. So Paulo: Vozes, 1979; ou ainda,
a expresso et al. (SOUZA, P. S. et al.). Quando houver citaes de mesmo autor com a mesma data, a primeira
data deve vir acompanhada da letra a, a segunda da letra b, e assim por diante. Ex.: 1999a, 1999b etc. Quando
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Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

e pesquisa em planejamento urbano e regional

9 A G LOBALIZAO L IBERAL E A E SCALA U RBANA

87 O S PARADIGMAS DA M ODERNIZAO DO E S TADO DO C EAR E O P ROCESSO DE C ONSTRUO

105 C ULTURAS DA J UVENTUDE E A M EDIAO

49 T EMPOS , I DIAS E L UGARES O E NSINO DO

ASSOCIAO NACIONAL DE PS-GRADUAO E PESQUISA

Edna Castro (NAEA/UFPA)

Luiz Aragon (NAEA/UFPA)

Jos Jlio Lima (FAU/UFPA)

Adauto Lcio Cardoso (IPPUR/UFRJ)

Brasilmar Nunes (SOC/UNB)

L A V R A S - C H A V E Globalizao; re-escalamento geogrfico; neoliberalismo; desenvolvimento urbano; Amrica Latina.

CONTORNOS DO DEBATE ACADMICO SOBRE

GLOBALIZAO, ESTADO NACIONAL E RE-ESCALAMENTO

2 Ao longo do desenvolvimento das Cincias Sociais,

As transformaes escalares no ocorrem mediante a substituio de um esquema

todos os conflitos e incoerncias que este processo implica ao se superpor em territrios

AS ESTRATGIAS URBANAS NA COLMBIA:

3 A apresentao das atuais

4 A Bogot que Sonhamos.

nejamento urbano, cujas caractersticas e conseqncias merecem uma maior indagao.

No obstante a tpica fetichizao da cidade e as falcias sociais da competitividade,

do no saneamento fiscal, no assentamento de uma cultura cidad, nos macro-projetos

Peter Charles Brand

AZCAR, G.; SANHEUZA, R.; HENRQUEZ, C. (2003) Cambio de patrones de

B S T R A C T An integral part of the globalization process has been the resurgence of

E Y W O R D S Globalization; geographic re-scaling; neoliberalism; urban development; Latin America.

Planejamento; dialtica socioespacial; modernidade;

1 Aristteles Vida e Obra.

2 Aristteles atribui a Hipdamo de Mileto a inveno

6 Ordinary minds, untrained in the subtleties of the

8 () the state would plan,

dos de poderes polticos, representantes legtimos da populao, deveriam se ocupar dos

Planejar, enfim, assumia peremptoriamente o carter de uma empreitada cientfica

9 Claude Henri de Rouvroy,

12 () production and livelihood depend largely on

Evidente que a concepo de planejamento consubstanciada na reforma social, que

13 There can be no doubt

16 The formation of any

17 The reliance of policy

A formulao de qualquer plano de organizao social necessariamente envolve duas frentes de

mudanas evolucionrias modestas prprias do capitalismo, negando a possibilidade de

O PAPEL DO ESPAO NA TEORIA DO

com a interpretao walrasiana da coordenao econmica do mercado, fundado sobre a mdia e

Na economia poltica, o exerccio de imaginao geogrfica, mesmo quando no era

20 (Social) space is a (social) product. This proposition might appear to border

como um fenmeno socioespacial que mais do que

A dinmica espacial do capital exibe uma tendncia centralizadora e vrios so os

25 Franois Perroux (1964,

26 Regions and space are

HERRERA, R. (2006). The Neoliberal Rebirth of Development Economics. Monthly

B S T R A C T In modern capitalist societies, the Planning Theory and Praxis reflects

Planning; socio-spatial dialectics; modernity; social space.

TEMPOS, IDIAS E LUGARES

E S U M O O artigo resgata, de forma sinttica, mudanas observadas no perfil dos

Ps-graduao; planejamento; desenvolvimento; sis-

1 Segundo Celso Furtado

2 As idias bsicas de Raul

3 preciso lembrar que em