A Gestao Vigilancia A Saude Miolo Online 23-07-10

Ministrio da Educao MEC
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES

Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Especializao em Gesto em Sade
GESTO DA VIGILNCIA SADE
Marismary Horsth De Seta

Lenice Gnocchi da Costa Reis
Elizabete Vianna Delamarque
2010
2010. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.

A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e
gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o
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A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao
expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos
1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
D278g
De Seta, Marismary Horsth

Gesto da vigilncia sade / Marismary Horsth De Seta, Lenice Gnocchi da Costa Reis,
Elizabete Vianna Delamarque. Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao
/ UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2010.
150p.
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-7988-051-3
1. Vigilncia epidemiolgica. 2. Sade pblica Administrao. 3. Sade e
trabalho. 4. Promoo da sade. 5. Vigilncia sanitria. 6. Vigilncia ambiental.
7. Educao a distncia. I. Reis, Lenice Gnocchi da Costa. II. Delamarque, Elizabete
Vianna. III. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil).
IV. Universidade Aberta do Brasil. V. Ttulo.
CDU: 616-036.22
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071
PRESIDENTE DA REPBLICA
Luiz Incio Lula da Silva
MINISTRO DA EDUCAO
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Oreste Preti
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METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA
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EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC
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Capa
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Projeto Grfico e Editorao
Annye Cristiny Tessaro
Reviso Textual
Patricia Regina da Costa
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
PREFCIO
Os dois principais desafios da atualidade na rea
educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam
nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro
funcional atuante na gesto do Estado brasileiro, nas vrias
instncias administrativas. O Ministrio da Educao (MEC) est
enfrentando o primeiro desafio com o Plano Nacional de Formao
de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000
professores em exerccio nas escolas de ensino fundamental e mdio,
sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema Universidade
Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC,
por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao
em Administrao Pblica (PNAP). Esse programa engloba um
curso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, Gesto
Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com o
esforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, com
especial ateno no atendimento ao interior do Pas, atravs dos
Polos da UAB.
O PNAP um programa com caractersticas especiais. Em
primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de uma
rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade,
pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de
Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas
de ensino superior (IPES), vinculadas UAB, que colaboraram na
elaborao do Projeto Poltico Pedaggico dos cursos. Em segundo
lugar, este projeto ser aplicado por todas as IPES e pretende manter
um padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo margem para
que cada Instituio, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos

em atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua
regio.
Outro elemento importante a construo coletiva do
material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um
material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas
obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo
elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao
Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe
multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos
materiais didticos libera o corpo docente das IPES para uma
dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos;
uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material
didtico; e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem
paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos alunos.
Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante
passo em direo democratizao do ensino superior pblico e
de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para
a melhoria da gesto pblica brasileira, compromisso deste governo.
Celso Jos da Costa

Diretor de Educao a Distncia
Coordenador Nacional da UAB
CAPES-MEC
SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 9
Unidade 1 As vigilncias do campo da sade
Introduo............................................................................................... 13
Os diferentes significados de vigilncia da/na//em sade............................. 15
Uma sntese................................................................................... 21
O desigual desenvolvimento dos componentes da vigilncia da/na//em sade... 23
As definies das vigilncia(S) em sade e os seus contedos comuns............... 27
O conceito de risco e sua operacionalizao pelas vigilncias..................... 32
A relao com a promoo da sade: sade como direito e intersetorialidade... 41
O processo de trabalho das vigilncias do campo da sade................................ 51
As atividades e as finalidades do processo de trabalho.................................. 52
Os objetos e os sujeitos do trabalho............................................................. 55
Os meios de trabalho............................................................................... 56
O processo investigativo......................................................................... 57
Unidade 2 Estruturao e gesto dos sistemas nacionais das vigilncias

Introduo........................................................................................ 65
A estruturao das vigilncias no plano nacional......................................... 66
Coerncia com o que ocorre no plano internacional.................................... 66
Coerncia com a organizao federativa e com o SUS................................. 68
Por que estruturao dos sistemas das vigilncias e no das redes?............. 70
Gesto da Vigilncia Sade
O Sistema Nacional de Vigilncia em Sade................................................. 74

O Subsistema Nacional de Vigilncia Epidemiolgica (SNVE).................... 75
Subsistema Nacional de Vigilncia em Sade Ambiental (SINVSA).............. 78
O Financiamento do Sistema Nacional de Vigilncia em Sade................... 90
Planejamento, monitoramento e avaliao......................................... 93
O Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria (SNVS).......................................... 94
A estruturao do SNVS e a descentralizao da poltica............................ 95
Planejamento, monitoramento e avaliao................................................... 104
Uma sntese: a vigilncia sanitria no SUS................................................... 106
Unidade 3 Cuidado em sade e qualidade de vida: desafios para as vigilncias

Introduo........................................................................................ 115
Das contribuies, s para ficar nas vigilncias.................................................. 117
Dos desafios e perspectivas................................................................................. 120
Os potenciais conflitos decorrentes do que fazem e com o que lidam........... 120
Transformar as prticas das vigilncias: articulao e controle social........... 123
A tomada de deciso com base na informao....................................... 125
Monitoramento e vigilncia ativa para melhoria de produtos e servios....... 127
A pesquisa e a produo de conhecimento....................................... 129
O financiamento em busca da equidade............................................. 130
A implantao de rede de laboratrio para qualificar as aes.................... 131
Estruturao e qualificao das equipes....................................... 133
Compartilhar responsabilidades para produzir mudana............................... 134
Consideraes finais.......................................................................................... 137

Referncias.................................................................................................... 139
Minicurrculo.................................................................................................... 150
Apresentao
APRESENTAO
Ol, caro estudante. Seja bem-vindo!
A partir de agora voc ir iniciar a disciplina Gesto da
Vigilncia Sade no curso de Especializao em Gesto em Sade,
na modalidade a distncia.
No contexto do curso essa disciplina objetiva enfrentar
lacunas. De um lado, frequente que a discusso sobre gesto da
sade seja centrada no componente da assistncia e nos servios
assistenciais. Entretanto, ao gestor de um sistema local ou regional
de sade cabe responder tambm pelas aes de carter coletivo,
preventivas, de proteo e de promoo da sade e, dentre essas,
aquelas denominadas como vigilncias. De outro, uma lacuna
que do prprio campo. H alguns anos, parecia impensvel que
os coordenadores de vigilncia atuassem como gestores. Sem o
repasse regular e automtico de recursos federais para estados e
municpios e com a gesto de recursos humanos centralizada, como
planejar o futuro e o que gerenciar?
Nesta disciplina se apresentam, reunidas sob a denominao
vigilncias do campo da sade, quatro prticas que, integrando
a sade como responsabilidade setorial ou compartilhada com
outros setores, contribuem para dar concretude ao componente
setorial da Promoo da Sade.
Na disciplina dividida em trs unidades, so tambm
abordados os principais conceitos e os aspectos comuns s
Mdulo Especfico
vigilncias, mas tambm suas especificidades e os aspectos

institucionais, bem como os desafios para sua gesto
descentralizada. Para muitos desses desafios as respostas ainda
esto sendo construdas.
Bons estudos!
Professoras Marismary Horsth De Seta,
Lenice Gnocchi da Costa Reis e Elizabete Vianna Delamarque
10
Apresentao
UNIDADE 1
AS VIGILNCIAS DO CAMPO DA SADE
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
Definir e discriminar (distinguir) as vigilncias do campo da sade;
Compreender a historicidade das vigilncias do campo da sade,

correlacionando recentes polticas de sade e fatos sanitrios com
a organizao das vigilncias;
Identificar a relao entre as vigilncias e a Promoo da Sade;
Caracterizar a organizao das vigilncias, no nvel nacional, e

compreender a necessidade de ao cooperativa; e
Dominar os conceitos comuns a todas as vigilncias (risco,

intersetorialidade e territrio) e as formas de operacionalizao
desses conceitos.
Mdulo Especfico
11
12
INTRODUO
Caro estudante,
Nesta Unidade abordaremos as vigilncias epidemiolgica,
sanitria, em sade do trabalhador e ambiental, a partir do
ponto de vista das suas definies legais j que, pelo
menos, trs delas figuram na Constituio Federal de 1988
como competncias do Sistema nico de Sade (SUS)
veremos o que elas tm em comum inclusive o risco como
conceito fundamental a ser operacionalizado o que as
diferenciam e a caracterizao e os componentes dos seus
processos de trabalho. Essas vigilncias sero tratadas
assim, plurais, ao mesmo tempo em que apontaremos as
tendncias para sua organizao no SUS. A nfase no ser
nas suas estruturas, mas no contedo das prticas de
algumas aes necessrias tambm porque elas so um
direito da cidadania e da natureza do trabalho a realizar.
Para facilitar seus estudos, recomendamos que suas
reflexes e concluses sejam registradas, pois elas podero
orient-lo na realizao das atividades, nos contatos com o
tutor e nos debates com seus colegas nos fruns.
Enfim, reiteramos o desejo de que voc tenha fora de
vontade, disciplina e organizao para aproveitar ao
mximo esta oportunidade. Em caso de dvidas, no hesite
em perguntar.
Boa leitura!
Fique atento(a):
Em 22 de dezembro de 2009, o Ministrio da Sade
(MS) publicou a Portaria GM 3.252 que define os
componentes da vigilncia em sade como sendo:
Mdulo Especfico
13
I vigilncia epidemiolgica;
II promoo da sade;
III vigilncia da situao de sade:
IV vigilncia em sade ambiental;
V vigilncia da sade do trabalhador;
VI vigilncia sanitria.
O contedo dessa Portaria informa a organizao da
prxima Unidade de Aprendizagem (UA), que trata dos
sistemas nacionais das vigilncias. Mas, preciso
atentar que no se pode tomar a Poltica de Promoo
da Sade do Ministrio da Sade como sendo o
Enfoque da Promoo da Sade. A Promoo da Sade,
como enfoque, efetivada por vrios setores
governamentais, alm da Sade. Por exemplo, o
Ministrio se preocupa com mortes e acidentes graves
de trnsito e prope a Lei Seca, mas a represso ao
ato de dirigir tendo ingerido bebida alcolica no cabe
Sade. Outro exemplo poderia ser a anlise da
situao da sade, uma das aplicaes da
Epidemiologia, ser reduzida vigilncia da situao
de sade, termo que parece ter sido criado com essa
Portaria.
Qual das vigilncias voc mais conhece? Por que neste texto
usamos o termo vigilncias do campo da sade ou
vigilncia(S) em sade, assim, no plural? No poderia ser
s no singular?
Para denominarmos o conjunto de prticas discutidas nesta

disciplina no sero utilizadas as expresses vigilncia em sade,
vigilncia da sade ou mesmo vigilncia sade, embora esse
seja o ttulo da nossa disciplina. Vamos trat-las no plural. Essa
14
opo, que adotamos para alcanar maior clareza, baseia-se no

reconhecimento da existncia de diferentes significados para
vigilncia da/na//em sade e da ocorrncia de desenvolvimento
desigual de cada uma das vigilncias do campo da sade, que sero
abordadas a seguir
OS DIFERENTES SIGNIFICADOS DE
DA/NA//EM SADE
VIGILNCIA
Esses diferentes significados podem se apresentar de maneira

diversa na realidade concreta do SUS, em suas prticas e em seu
arcabouo institucional. Neste ltimo, inclusive, dependendo da
esfera de governo de que estamos falando, a diversidade pode ser
ainda maior...
H uma polmica sobre o significado de vigilncia da/na//em
sade, que se evidencia na leitura de vrios autores. Albuquerque,
Carvalho e Lima (2002) afirmam que os termos vigilncia sade,
vigilncia em sade e vigilncia da sade vm sendo
amplamente citados na literatura no pas sem que haja uma
definio instituda dos seus objetos ou uma conceituao que
seja remetida prtica. Nesse mesmo sentido, Teixeira e Pinto
(1993, p. 6) j chamavam a ateno de que o termo vigilncia
sade representa um imenso guarda-chuva que busca articular
prticas dispersas e heterogneas em sade coletiva, desde as
assistenciais at as dirigidas para a preveno.
Com a ampliao da vigilncia epidemiolgica abarcando,
alm das doenas transmissveis, as no transmissveis e os fatores
de risco, o termo vigilncia em sade ou vigilncia em sade
pblica tem enfatizado o trabalho com os sistemas de informao.
Mas, para Mendes (1993), a vigilncia sade no se resume em
ao de produo de informao; principalmente interveno
sobre os fatores que determinam e condicionam problemas de
Vigilncia em sade
pblica o nome
proposto para a
vigilncia
epidemiolgica no final
dos anos de 1980. Sobre
isso, Waldman (1998a)
afirma que essa
mudana de
denominao no
Mdulo Especfico
implicou nova
abordagem ou grandes
modificaes
conceituais ou
operacionais da
vigilncia no Brasil,
porque a mudana se
dera em anos anteriores.
15
Saiba mais
vigilncia em sade pblica
enfrentamento contnuo, que incorpora,

tambm, aes de carter individual.
Teixeira, Paim e Vilasboas (1998)

reconhecem especificidades nas vigilncias
anlise de informao para tuberculose, de
epidemiolgica e sanitria que justificam a
Natal e Elias (2000); Usos da vigilncia e da
existncia de cada uma delas do ponto de vista
monitorizao em sade pblica, de
tcnico-operacional e afirmam que a
Waldman (1998a). Esses textos esto dispoepidemiolgica obedece a uma racionalidade
nveis em <www.scielo.br>.
tcnico-sanitria fundada na clnica e na
epidemiologia, enquanto que a vigilncia
sanitria obedece a uma racionalidade poltico-jurdica, fundada
nas normas que regulamentam a produo, distribuio e consumo
de bens e servios. Apesar dos autores no considerarem a
diversidade de portes, problemas, realidades e de riscos sade
que os Municpios apresentam, Teixeira, Paim e Vilasboas (1998)
defendem que, no mbito municipal, no se justifica a
institucionalizao em separado dessas duas vigilncias. Vale
ressaltar que as definies de vigilncia sanitria e de vigilncia
epidemiolgica sero abordadas na seo As definies das
vigilncia(S) em sade e os seus contedos comuns desta
Unidade de aprendizagem.
Quer saber mais sobre vigilncia em sade
pblica? Leia os seguintes textos Projeto de
Em sua opinio, uma Metrpole e um pequeno Municpio

podem ter o mesmo modelo organizacional e funcional para
as vigilncias do campo da sade?
Teixeira, Paim e Vilasboas (1998) sistematizam em trs

vertentes o que chamam de vigilncia da sade, descritas a seguir.
Vigilncia da sade equivalendo anlise de

situaes de sade: caracterizada pela ampliao
dos objetos da vigilncia epidemiolgica tradicional
(doenas transmissveis), essa vigilncia contribui para
um planejamento de sade mais abrangente.
A ampliao dos objetos abarca as investigaes;
16
montagem de bases de dados sobre outros agravos

(mortalidade infantil e materna, doenas crnicas,
acidentes e violncia etc.); e aspectos relativos
organizao e produo dos servios de sade.
Alguns autores situam a anlise de situao de sade

como uma das quatro reas de aplicao da
epidemiologia nos servios de sade, sendo as demais
a identificao de perfis e fatores de risco, a avaliao
epidemiolgica de servios de sade e a chamada
vigilncia em sade pblica (WALDMAN, 1998b).
Barcellos et al. (2002, p. 130), entretanto, afirmam que
a anlise de situaes de sade corresponde a uma
vertente da vigilncia da sade que prioriza a anlise
da sade de grupos populacionais definidos em funo
de suas condies de vida, condies que abrangem
tambm as condies de sade e de acesso aos
servios de sade.
Vigilncia da sade como proposta de integrao

institucional entre a vigilncia epidemiolgica
e a vigilncia sanitria: concretizou-se mediante
reformas administrativas, com a criao de Departamentos de Vigilncia da Sade ou rgos similares,
inicialmente nas secretarias estaduais de sade, na
primeira metade da dcada de 1990.
Vigilncia da sade como uma proposta de

redefinio das prticas sanitrias: um novo
modelo assistencial dotado de algumas caractersticas
bsicas: interveno sobre problemas de sade; nfase
em problemas que requerem ateno e acompanhamento
contnuos; articulao entre aes preventivas e de
Mdulo Especfico
17
promoo; atuao intersetorial e sobre o territrio;

interveno sob a forma de operaes. Em resumo,
nesta concepo a vigilncia representa a
possibilidade, ainda no concretizada, de organizar
processos de trabalho em sade em um territrio
delimitado para enfrentar problemas por meio de
operaes montadas em diferentes perodos do
processo sade-doena. Alm disso, essa vertente
aponta a necessidade de mudana do processo de
trabalho com a incorporao de outros sujeitos,
gerentes de servios, tcnicos e representantes de
grupos organizados da populao.
A existncia dessas trs diferentes vertentes, como

resultado de diversas formulaes e de experincias
prticas tambm diversas, faz com que, ao falarmos
em vigilncia da sade, seja necessrio perguntarmos: Mas, de que vertente da vigilncia da/na//em
sade voc est falando? Ou ento de que conjunto
de aes voc est falando?
No senso comum, o termo vigilncia da sade algumas

vezes substitudo mecanicamente por vigilncia em sade, como
se fossem sinnimos. Mesmo com essa relativa confuso,
importante realar que, nesse sentido corrente, os dois termos
carregam uma conotao positiva de possibilidade de ao mais
articulada das vigilncias.
Voc considera que mudanas no nome do servio ou no

organograma podem resultar em renovao de prticas e tornar
as aes menos fragmentadas? Por qu?
18
Outro ingrediente dessa polmica a diversidade das formas

de diviso de atribuies entre as vigilncias nos estados e
nos municpios. Vejamos trs pontos.
1. Na esfera federal de governo existe uma separao mais

ou menos clara de atribuies e, mais clara ainda, de instituies
em relao vigilncia sanitria Agncia Nacional de Vigilncia
Sanitria (Anvisa) e vigilncia epidemiolgica e ambiental em
sade que, desde 2007, passou a incorporar tambm a sade do
trabalhador Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS/MS).
A gesto e a coordenao das aes relativas Sade do
Trabalhador, na esfera federal, passaram para o mbito da
Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS), por meio da Portaria
MS/GM n. 1.956, de 14 de agosto de 2007 (BRASIL, 2007b). Com
a mudana, o que era uma rea tcnica de Sade do Trabalhador
saiu do Departamento de Aes Programticas Estratgicas da
Secretaria de Ateno Sade.
Alm das atribuies da coordenao dos sistemas nacionais
e de alguns programas, a esfera federal tem algumas
responsabilidades privativas, no caso das vigilncias, como o
registro de produtos ou de medicamentos*. Cabe Anvisa,
em carter jurdico-administrativo e tcnico-cientfico, avaliar o
cumprimento de critrios relacionados eficcia, segurana e
qualidade dos medicamentos. Outros exemplos de atribuies
privativas da esfera federal so: o controle sanitrio em portos,
aeroportos e recintos alfandegados, no caso da vigilncia sanitria;
a elaborao de normas sobre: aes de preveno e controle de
fatores relacionados ao meio ambiente com repercusso na sade
humana; os limites de exposio humana a riscos qumicos e fsicos
com repercusso na sade humana, no caso da vigilncia ambiental
em sade.
*Registro de medicamento a inscrio

obrigatria do produto,
no rgo ou entidade
competente,
previa-
mente sua introduo

no mercado, comercializao e uso. Fonte:
Adaptado
de
Anvisa
[s.d.].
2. Se, como dissemos no item anterior, h uma separao

de atribuies entre a Anvisa e a SVS, isso parece ser diferente nos
estados e, mais ainda, nos Municpios. Em grande parte deles,
notadamente nos pequenos municpios, no existe separao de
Mdulo Especfico
19
funes e de equipes para o trabalho nas vigilncias,

independentemente do nome do servio. Muitos tm uma s equipe
ou mesmo apenas um profissional, que costuma ser responsvel
por todas as aes referentes s vigilncias. Nesses Municpios,
geralmente no so realizadas todas as aes das vigilncias que
poderiam caber a essa esfera de governo. Para isso concorrem: o
predomnio de Municpios pequenos e muito pequenos, que sofrem
com a escassez de profissionais disponveis nas localidades; o incio
relativamente tardio do processo de descentralizao das aes
em relao s aes assistenciais e ao cuidado e a prpria natureza
do trabalho a realizar.
At o final dos anos de 1990, muitos Municpios no

tinham Secretaria de Sade individualizada na
estrutura da gesto municipal. At recentemente,
quando existia um servio de vigilncia organizado no
municpio, ele era designado majoritariamente como
de vigilncia sanitria. Atualmente, com muita
frequncia, esse mesmo servio tem sido denominado
como vigilncia em sade ou da vigilncia da sade.
Essa estruturao dos servios das esferas de governo
subnacionais semelhana da esfera federal j fora
apontada por Medeiros (1986 apud ABRUCIO, 1998),
quando ele afirmou que a organizao da esfera estadual
mimetiza a da federal para facilitar o recebimento dos
recursos financeiros e da cooperao tcnica.
3. Outro fator que as prticas e os respectivos subsistemas

tm sido designados pelos mesmos nomes atribudos aos servios
ou lugares institucionais organizados na esfera federal. Assim, as
vigilncias epidemiolgica e ambiental crescentemente so
designadas como vigilncia em sade, tomando por base a
designao adotada para a Secretaria do Ministrio da Sade.
De modo semelhante, j havia correspondncia entre a prtica
20
chamada de vigilncia sanitria e o servio da esfera federal, fosse

ele a antiga Secretaria Nacional de Vigilncia Sanitria ou a atual
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria.
Os Estados brasileiros so diferentes uns dos outros,

mas os Municpios so ainda muito mais heterogneos
entre si. E no apenas em relao ao tamanho.
O porte populacional somente um aspecto da
heterogeneidade municipal; a ele se acrescentam os
aspectos que decorrem das acentuadas desigualdades
regionais, de tal maneira que dois municpios de
mesmo porte situados em diferentes regies podem
apresentar caractersticas, estruturas, capacidades e
infraestrutura diversas.
Como se organizam as vigilncias em seu Municpio? Procure

saber quantos profissionais esto envolvidos com as atividades
dessas reas. Anote o resultado de sua reflexo para, se for o
caso, compartilhar com seu tutor.
UMA SNTESE
Para tratar da distribuio das atribuies e da organizao
das vigilncias, no nvel deste curso, necessrio remeter as
discusses para o contedo das prticas, das aes necessrias e
da natureza do trabalho a realizar. Mesmo considerando que dada
estrutura contribui para certo desempenho, devemos tentar ser
menos prescritivos sobre que formato de estrutura organizacional
desejvel, e menos afirmativos sobre o potencial de transformao
das prticas em funo da adoo de uma estrutura organizacional
ou de sua denominao. Recorremos, assim, ao estgio atual das
Mdulo Especfico
21
abordagens administrativas que recomendam que no haja uma

nica melhor maneira de se organizar e que tudo depende...
Neste texto, o uso do termo vigilncias do campo da sade,
ou vigilncia(S) em sade respalda-se no reconhecimento de que
todas as vigilncias se valem de mtodos e de aportes de diversas
disciplinas cientficas, e no de um nico mtodo. As vigilncias
tambm usam conceitos comuns, no entanto, fazem deles um uso
diferenciado. Assim, refora-se a necessidade de dilogo e de
construo de pontes entre as vigilncias, se o que se quer a
melhoria da qualidade de vida e sade da populao.
22
O DESIGUAL DESENVOLVIMENTO
DOS COMPONENTES DA
VIGILNCIA DA/NA//EM SADE

As vigilncias do campo da sade, no Brasil, no se
constituram de forma linear no sistema de sade, pois seu
desenvolvimento foi desigual no tempo e em cada contexto.
Voc sabia que as bases para a construo das vigilncias do

campo da sade encontram-se no artigo 200 da Constituio
Federal de 1988 (BRASIL, 2000) e na Lei n. 8.080, de 19 de
setembro de 1990 (BRASIL, 1990)? E que dos oito incisos
do artigo 200, apenas dois no se encontram compreendidos
no escopo de atuao das vigilncias do campo da sade?
Vamos a eles!
A Constituio Federal (BRASIL, 2000) define que, sem

prejuzo dos servios assistenciais, deve ser conferida prioridade
s atividades preventivas (inciso II, art. 198, CF de 1988), em cujo
escopo esto includas as vigilncias. O artigo 200 estabelece as
competncias para o Sistema nico de Sade, tal como transcrito
a seguir:
I controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substncias de interesse para a sade e participar da produo
Mdulo Especfico
23
de medicamentos, equipamentos, imunobiolgicos,

hemoderivados e outros insumos;
II executar as aes de vigilncia sanitria e
epidemiolgica, bem como as de sade do trabalhador;
III ordenar a formao de recursos humanos na rea de
sade;
IV participar da formulao da poltica e da execuo
das aes de saneamento bsico;
V incrementar em sua rea de atuao o desenvolvimento cientfico e tecnolgico;
VI fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o
controle de seu teor nutricional, bem como bebidas e guas
para consumo humano;
VII participar do controle e fiscalizao da produo,
transporte, guarda e utilizao de substncias e produtos
psicoativos, txicos e radioativos;
VIII colaborar na proteo do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho (BRASIL, 2000, art. 200).
Com a leitura desse artigo voc percebeu uma gradao de

responsabilidades entre aes a serem diretamente executadas
e outras para as quais o SUS deve participar e/ou colaborar?
Em que isso implica no desenvolvimento do SUS?
Essa gradao significa o reconhecimento, em ltimo caso,

de corresponsabilidade pelo setor sade em atribuies que, na
estrutura do Estado brasileiro, encontram-se sob a responsabilidade
de outros rgos governamentais.
Assim, legalmente ao setor sade cabia a execuo das

vigilncias sanitria e epidemiolgica, mas apenas para
participar ou colaborar em aes de responsabilidade mais
direta de outros setores governamentais (saneamento
24
bsico, controle das substncias txicas e radioativas,

meio ambiente, ambiente de trabalho). Tal gradao
provavelmente contribuiu para o desenvolvimento
desigual das vigilncias, tanto no aspecto institucional
quanto conceitual no mbito da sade.
Nesse ponto, um exemplo focado em um componente mais

recentemente introduzido das vigilncias do campo da sade,
o referente ao ambiente.
O tema ambiente entrou na agenda poltica e cientfica global

na dcada de 1990, tendo como marco a Conferncia das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Humano, mais
conhecida como Rio-92, que gerou a Agenda 21*.
No plano internacional, no final dos anos de 1990, nos pases
industrializados, consolidaram-se as propostas de vigilncia
ambiental em sade pblica (THACKER et al., 1996) e de
vigilncia em sade pblica (LEVY, 1996). Essas propostas,
segundo Freitas e Freitas (2005), continham pelos menos trs
elementos que deveriam estar integrados, esses elementos so:
a vigilncia de efeitos sobre a sade, como agravos e

doenas, tarefa tradicionalmente realizada pela
vigilncia epidemiolgica;
a vigilncia de perigos, como agentes qumicos, fsicos
*Agenda 21 contm um
roteiro de aes com previso de metas, recursos
e responsabilidades definidas para alcanar o
desenvolvimento sustentvel no Sculo XXI. Na
Cpula Mundial sobre
Desenvolvimento
Sus-
tentvel ("Rio + 10"), realizada em Johanesburgo,

frica do Sul, em 2002,
constataram-se poucos
avanos ou mesmo retrocessos em relao
Agenda 21. Fonte: adaptado de Freitas (2005).
e biolgicos que possam ocasionar doenas e agravos,

tarefa tradicionalmente realizada pela vigilncia
sanitria; e
a vigilncia de exposies, pelo monitoramento da

exposio de indivduos ou grupos populacionais a
um agente ambiental ou seus efeitos clinicamente
ainda no aparentes (subclnicos ou pr-clnicos),
desafio para a estruturao da vigilncia ambiental.
Mdulo Especfico
25
No final dos anos de 1990, sob a influncia dessas

propostas de vigilncia ambiental em sade e de
vigilncia em sade pblica, com financiamento do
Banco Mundial, iniciou-se no Brasil, com o projeto
VIGISUS de estruturao do Sistema Nacional de
Vigilncia em Sade a institucionalizao do tema
ambiente no setor sade em carter sistmico.
*Cenepi criado em
1990, na Fundao Nacional de Sade (Funasa),
objetivava
dirigir
as
aes de epidemiologia
no mbito do Ministrio
No mbito do Ministrio da Sade, a Vigilncia Ambiental

em Sade foi incorporada ao extinto Centro Nacional de
Epidemiologia (Cenepi*) que, em maio de 2000, tornou-se
responsvel pela gesto do Sistema Nacional de Vigilncia
Ambiental em Sade (SINVAS). A partir de 2005, esse Sistema
passou a ter a sigla SINVSA (Sistema Nacional de Vigilncia em
Sade Ambiental).
da Sade e articular a
atuao das secretarias
estaduais nesse campo.
Em 2003, o Cenepi foi extinto, dando lugar Secretaria de Vigilncia em
Sade, do Ministrio da
Sade.
Fonte:
Brasil
(2003).
26
AS DEFINIES DAS VIGILNCIA(S) EM

SADE E OS SEUS CONTEDOS COMUNS
As definies legais das vigilncias do campo da sade so

encontradas em dispositivos normativos de naturezas
diversas. Um aspecto comum a todas as definies das
vigilncias que elas compreendem um conjunto de aes
ou de atividades e que todas realizam investigaes.
Na Lei n. 8.080 (BRASIL, 1990)

encontramos as definies de vigilncia
sanitria, epidemiolgica e, em relao
vigilncia em sade do trabalhador, a prpria
rea de sade do trabalhador que definida,
abrangendo aes assistenciais, de vigilncia
epidemiolgica e sanitria, desenvolvimento de
estudos e reviso normativa. Vamos s definies
da Lei n. 8.080/90.
Saiba mais
Para conhecer a lista de laboratrios de sade pblica que realizam anlises de interesses das vigilncias siga o link <http://
w ww.anvisa. gov.br/toxicologia/estrutura/
lab_saude.htm> e leia o artigo de Santos, Pereira e Silva (2008) Gesto da qualidade nos
Laboratrios Centrais de Sade Pblica e o modelo de controle de qualidade analtica da malria, disponvel tambm em: <www.scielo.br>.
Entende-se por vigilncia sanitria um conjunto de aes

capaz de eliminar, diminuir ou prevenir riscos sade e de
intervir nos problemas sanitrios decorrentes do meio ambiente, da produo e circulao de bens e da prestao
de servios de interesse da sade, abrangendo: I o controle de bens de consumo que direta ou indiretamente se
relacionem com a sade, compreendidas todas as etapas
Mdulo Especfico
Sobre a enumerao
contida na definio da
rea de sade do
trabalhador consulte os
incisos de I a VII do
pargrafo 3, art. 6, da
Lei n. 8.080/90.
27
e processos, da produo ao consumo; e II o controle da

prestao de servios que se relacionam direta ou indiretamente com a sade (BRASIL, 1990, art. 6, 1).
Entende-se por vigilncia epidemiolgica um conjunto de
aes que proporcionam o conhecimento, a deteco ou
preveno de qualquer mudana nos fatores determinantes
e condicionantes de sade individual ou coletiva, com a
finalidade de recomendar e adotar as medidas de preveno e controle das doenas ou agravos (BRASIL, 1990,
art. 6, 2).
Entende-se por sade do trabalhador, para fins desta lei,
um conjunto de atividades que se destina, atravs das aes
de vigilncia epidemiolgica e vigilncia sanitria, promoo e proteo da sade dos trabalhadores, assim como
visa recuperao e reabilitao da sade dos trabalhadores submetidos aos riscos e agravos advindos das condies de trabalho [...] (BRASIL, 1990, art. 6, 3).
A Vigilncia em Sade do Trabalhador (Visat) definida na

Portaria MS/GM 3.120/98 como:
[...] uma atuao contnua e sistemtica, ao longo do tempo, no sentido de detectar, conhecer, pesquisar e analisar
os fatores determinantes e condicionantes dos agravos
sade relacionados aos processos e ambientes de trabalho,
em seus aspectos tecnolgico, social, organizacional e
epidemiolgico, com a finalidade de planejar, executar e
avaliar intervenes sobre esses aspectos, de forma a
elimin-los e control-los. (BRASIL, 1998a)
A Vigilncia em Sade Ambiental, de constituio recente,

definida em documentos do Ministrio da Sade como
[...] um conjunto de aes que proporcionam o conhecimento e a deteco de mudana nos fatores determinantes
e condicionantes do meio ambiente que interferem na sade humana, com a finalidade de identificar as medidas de
28
preveno e controle dos fatores de risco ambientais relacionados s doenas ou a outros agravos sade (BRASIL,
2001; BRASIL, 2005c).
Veja agora aspectos comuns nas definies das vigilncias que

destacamos:
Assim como a sade, devem ser pensadas mais amplamente

dentro do contexto de desenvolvimento social, nas formas de
organizao do Estado e da sociedade para dar sustentabilidade
aos modelos de desenvolvimento adotados, levando em
considerao a complexidade do processo sade-doena e a
busca da melhoria das condies de vida das pessoas.
So conjuntos de aes ou de atividades e lidam com riscos

ou fatores determinantes e condicionantes de doenas e
agravos.
Na sua operacionalizao, as quatro vigilncias se referem

a territrios delimitados.
Assim como a sade, em termos de poltica pblica as

vigilncias tm um carter intersetorial.
Para trs delas as vigilncias sanitria, ambiental e em sade
do trabalhador alm do conceito de risco, comum s quatro
vigilncias, a intersetorialidade representa um dos pilares
indispensveis efetividade de suas aes.
Nesta mesma Unidade
de Aprendizagem, mais
O fato de terem aspectos comuns no significa que as quatro

vigilncias trabalhem da mesma forma:
adiante abordaremos a
questo da
intersetorialidade.
Nas definies anteriores h diferenas importantes

quanto forma de atuao, ou melhor, possibilidade
explcita de interveno sobre a realidade ou de
produo e utilizao do conhecimento sobre essa
realidade para instrumentalizar a interveno.
Mdulo Especfico
29
Na definio de vigilncia sanitria est claro que o
*Poder de polcia administrativa uma atividade exclusiva da Administrao Pblica, que

representa uma capacidade e tambm o dever
de restringir ou condicionar as liberdades ou a
propriedade individual,
ajustando-as aos interesses da coletividade.
Seu princpio bsico a
supremacia do interesse pblico sobre o individual e sua atuao se
expressa
mentar,
em
regula-
fiscalizar
e,
quando cabvel, punir.

Fonte: elaborado pelas
autoras.
conjunto de aes deve ser capaz de eliminar,

diminuir ou prevenir riscos sade e de intervir
nos problemas sanitrios, podendo restringir
direitos individuais para o bem da coletividade e
defesa do interesse pblico. Essa capacidade de
interveno precisa ser potente, no ? E essa potncia
decorrente do fato da vigilncia sanitria ter poder
de polcia administrativa*.
Na vigilncia sanitria, que detm poder de polcia
administrativa no campo da sade, esse poder incide
sobre estabelecimentos (pessoas jurdicas), e no sobre
as pessoas fsicas. Pode ser exercido de forma
preventiva, por exemplo, mediante a emisso de
normas e de atividades de inspeo/fiscalizao
sanitria. Nas atividades de inspeo necessrio, se
for alto o risco sade, interditar total ou parcialmente
o estabelecimento, inutilizar o produto e, at aplicar
multas, que se revertem em lucros para os cofres pblicos.
3. Na definio de vigilncia epidemiolgica, so
privilegiados o conhecimento e a deteco de mudanas
nos fatores determinantes ou condicionantes da sade
individual e coletiva. Nesse sentido, Teixeira, Paim e
Vilasboas (1998, p. 12) sustentam que a traduo
operacional da vigilncia epidemiolgica
[...] pretende ser uma ampla rede de unidades geradoras
de dados que permitam a adoo de decises e a execuo de aes de investigao e controle.
A capacidade das vigilncias condicionada pelo

conceito de risco com o qual cada uma trabalha; pela
capacidade do servio e seu grau de institucionalidade;
pela sua articulao com as demais aes e instncias
do sistema de sade, mas tambm fora dele. Nas
30
atividades sob responsabilidade de outros setores

governamentais, ou seja, naquelas em que o poder de
polcia administrativa est colocado em outros rgos,
particularmente nas questes relacionadas ao meio
ambiente e sade do trabalhador, fundamental a
articulao com outros parceiros de outros setores, ou
com a vigilncia sanitria (articulao intrassetorial).
Por fim, deve ser observada a natureza diferenciada das

vigilncias em relao a outras atividades do campo da sade,
principalmente as voltadas para a assistncia sade das pessoas.
Sobre isso, De Seta (2007) afirma sobre a vigilncia sanitria e
depois estende para a vigilncia epidemiolgica que ela um
bem pblico dotado de alta externalidade*. Isso significa que:
seu consumo por parte do cidado no gera custos adicionais e
que todos podem dela se beneficiar; no deve ser exercida por
particulares; e pela sua atuao ou omisso, existem efeitos
prejuzos ou benefcios para outros que no os diretamente
envolvidos.
*Externalidade conceito que tem origem na teoria econmica e representa uma das falhas de
mercado, que torna necessria a regulao e
pode ser positiva ou negativa, ocorre quando
Se todas as vigilncias tm em comum o carter de bem

pblico, duas coisas diferenciam a sanitria das demais: seu poder
de polcia administrativa no campo da sade e o efeito econmico
direto que sua regulao no campo da sade acarreta.
uma pessoa fsica ou ju-
Embora no atue todo o tempo exclusivamente com base no

poder de polcia, esse poder que assegura a efetiva capacidade
de interveno da vigilncia sobre os problemas sanitrios e
possibilita uma atuao mais ampla sobre os interesses privados
em benefcio do interesse pblico. Para isso, seus modos de atuao
compreendem atividades autorizativas (registro de produtos,
licenciamento de estabelecimentos, autorizao de funcionamento),
normativas, de educao em sade e de comunicao com a
sociedade. Dos dois primeiros modos de atuao decorre seu carter
regulatrio, de regulao social (e econmica) no campo da sade
(DE SETA, 2007).
causaram. Fonte: elabo-
Mdulo Especfico
rdica
sofre
as
consequncias dessas
falhas, sem ter participado da deciso que as
rado pelas autoras.
31
Voc j viveu ou presenciou situaes em que a vigilncia

sanitria exerceu esse seu poder de Estado, de polcia
administrativa no campo da sade? Ou situaes em que ele
deveria ter sido exercido e no foi (omisso)? Ou foi usado
com exagero, indevidamente (abuso de poder)? Na condio
de administrador, se possvel, analise essas situaes e registre
suas reflexes.
O CONCEITO DE RISCO E SUA OPERACIONALIZAO

PELAS VIGILNCIAS
Como voc ver a seguir, poderamos falar aqui no plural,

o(s) conceito(s) de risco, na medida em que ele provm de
diferentes campos do conhecimento, ento, podemos dizer que
ele polissmico e disso que vamos tratar na prxima seo.
Risco, segundo Guilam e Castiel (2006, p. 16), uma

palavra com diferentes sentidos que nem sempre convivem em
harmonia [...]. Palavra oriunda do espanhol risco grande
penhasco , possivelmente se relacionava aos perigos ligados s
grandes navegaes; assim, indicava tanto a ideia de perigo como
a de possibilidade de ocorrncia de algum evento. Se, no passado,
relacionava-se aos jogos de azar para indicar as chances de ganhar
e perder, durante a Segunda Guerra Mundial passou a indicar a
estimativa de danos devido ao manuseio de materiais perigosos.
Na atualidade, o conceito de risco traduz tanto a probabilidade
de ocorrncia de um evento danoso quanto se constitui em um termo
no tcnico, que inclui diversas medidas de probabilidade de
desfechos desfavorveis (GUILAM; CASTIEL, 2006).
32
Para Guilam e Castiel (2006), a ideia de probabilidade pode

ser lida de modo intuitivo (incerteza que no se pode medir) ou de
modo racional (incerteza capaz de ser medida de forma
probabilstica). Assim, surgindo junto com a sociedade
contempornea, o conceito de risco, considerado um elemento
central de clculo racional na cultura moderna e base para a tomada
de deciso, reflete o desejo de regular o futuro de forma racional
(CZERESNIA, 2001).
A sade coletiva vem empregando o enfoque de risco de
forma crescente aps a dcada de 1970: inicialmente na prtica
epidemiolgica, visando estudar os fatores que condicionam a
ocorrncia e a evoluo de doenas crnicas; atualmente, de forma
mais ampla, relacionado a todo o tipo de problema, agudo ou
crnico, no estudo dos chamados fatores de risco, de tal forma que
seu uso indiscriminado tem sido chamado de epidemia de riscos
(LIEBER; ROMANO, 1997).
Por que falar em risco?

Porque ele pode ser considerado um conceito
fundamental das vigilncia(S) em sade, e, importante
porque a possibilidade de que algo acontea e de
que esse algo interfira negativamente no processo
sade-doena, gerando agravos ou danos sade, que
devem ser minimizados. A operacionalizao do risco
que faz das vigilncia(S) em sade um importante
componente da sade coletiva. Risco um conceito
que se refere possibilidade/probabilidade de
ocorrncia de eventos que tenham consequncias
negativas sade de um indivduo ou grupo
populacional ou ao ambiente.
Mdulo Especfico
33
So exemplos de situaes de risco sade:

trabalhadores expostos a determinadas condies de
trabalho; grupo de pacientes submetidos a
procedimentos hospitalares especficos ou que usem
um tipo de medicamento/alimento; populao
residente em um municpio com uma indstria
poluidora; grupo populacional exposto a determinados
fatores de risco para doenas transmissveis, como a
Sndrome de Imunodeficincia Adquirida (Aids).
Porque ele pode ser considerado um conceito

unificador, pois a ao/interveno para melhorar a
qualidade de vida da populao que faz com que as
diversas vigilncias do processo de produotrabalho (vigilncia em sade do trabalhador), do
processo de produo-consumo (vigilncia sanitria)
e da exposio a situaes de risco (vigilncia
ambiental/epidemiolgica) situem-se no campo da
promoo e da proteo da sade. O objetivo de
minimizar o risco, agindo sobre os condicionantes/
determinantes de um agravo/dano algo comum s
vigilncias do campo da sade.
Porque ele um conceito polmico, com definies e

interpretaes que algumas vezes ocorrem de maneira
conflitante. Um exemplo claro a imensa polmica
em torno dos chamados organismos geneticamente
modificados (OGM), em que as instituies se
expressam de forma diferente, seja na avaliao da
segurana dos transgnicos, seja na proposta de ao
direcionada a eles. A posio de algumas organizaes
no governamentais tem sido fortemente contrria aos
transgnicos, em oposio de representantes da
agroindstria.
34
Porque ele um conceito polissmico, oriundo de vrios

campos do saber, que permite diferentes abordagens
e diferentes campos de prtica, na dependncia das
disciplinas que o estudam. No dizer de Guilam e Castiel
(2006), trata-se de um conceito indisciplinado, ou
seja, no se subordina, no regido predominantemente
por uma disciplina. Esses autores postulam ainda que:
Na Epidemiologia, o conceito de risco

encontra aplicao na determinao dos
fatores e situaes de risco sade, sendo
de especial importncia na prtica da
vigilncia
epidemiolgica
e
na
epidemiologia clnica. So tpicos
indicadores de risco utilizados no campo
da sade pblica: incidncia ou risco
absoluto; risco relativo e risco atribuvel.
Nas Engenharias, a anlise de risco auxilia
Saiba mais Indicadores de risco

Para saber mais sobre os indicadores de risco, as chamadas medidas
do risco, utilizados no campo da
sade pblica, leia parte do Captulo Risco e Sade, de Maria
Cristina Guilam e Luis David Castiel
no livro Gesto e Vigilncia: modos atuais do pensar e do fazer ,
na tomada de deciso especialmente sobre

ou busque em livro-texto de
as tecnologias, sendo importante nas
Epidemiologia.
vigilncias ambiental e sanitria e na
vigilncia da sade do trabalhador. Sua aplicao nesta
rea do conhecimento est diretamente ligada
avaliao de risco ambiental, ocupacional e avaliao
de tecnologias em sade.
Nas Cincias Econmicas, a abordagem quantitativa

do risco objetiva definir custos e possveis perdas, tendo
em vista a probabilidade de ocorrncia do agravo/dano,
especialmente utilizado nas seguradoras para o clculo
dos valores de seguros de veculos, de vida, de planos
de sade etc.
Nas Cincias Sociais, em uma abordagem qualitativa,

esse conceito busca, mediante anlise das
representaes sociais e da percepo de risco,
estabelecer as influncias culturais ligadas ao risco
(GUILAM; CASTIEL, 2006). Possibilita identificar como
Mdulo Especfico
35
as pessoas identificam o risco e como lidam com ele e

d ajuda valiosa nos processos de comunicao e de
educao para a sade.
Disponvel em: <http://
www4.ensp.fiocruz.br/
visa/publicacoes/
_arquivos/
GatoDorme.zip>
Saiba mais
Assista ao vdeo Enquanto o gato dorme, que retrata uma

situao ocorrida em uma oficina mecnica, disponvel no CD
e na biblioteca do curso, no AVEA. Reflita sobre as questes a
seguir e, depois, participe da discusso no frum, respondendo
s seguintes questes:
a) Quais os pontos comuns entre a situao
Enquanto o gato dorme
retratada no vdeo e os temas discutidos
O vdeo Enquanto o gato dorme um produto
nesta Unidade de Aprendizagem?
desenvolvido pelo Centro Colaborador em Vi-
b) Identifique as diferentes posturas e
gilncia Sanitria em parceria com o Departa-
percepes da situao apresentada pelos
mento de Comunicao e Sade/Instituto de

Comunicao
Informao
Cientfica
personagens.
Tecnolgica em Sade/Fiocruz, Rio de Janei-
c) Como voc avalia a atitude do gerente da
ro, 2003; direo de Breno Kuppermann; rotei-
oficina e o gozo do direito informao por
ro de Joaquim Assis; durao: 17 minutos.
parte do cliente? Por qu?
Enfoque de risco
Na abordagem quantitativa do risco, torna-se necessrio
diferenciar duas importantes palavras que envolvem o risco: a
possibilidade e a probabilidade da ocorrncia de algum agravo
ou dano.
O risco, pensado como possibilidade de ocorrncia

de agravo ou dano, pode ser considerado inerente
prpria vida. V iver estar, de certa maneira,
submetido a variados riscos. A probabilidade uma
medida; a relao existente entre o nmero de
agravos/danos que poderiam acontecer em uma dada
36
situao e sua real ocorrncia. , portanto, a

probabilidade que pode ser avaliada e gerenciada,
j que ela admite gradao.
Igualmente importante definir e caracterizar os chamados

fatores de risco*. Eles no so necessariamente as causas do
dano: eles so de natureza probabilstica e no de natureza
determinstica. Sua presena pode provocar um efeito ou um
evento danoso com maior frequncia. J a causa, quando presente,
provoca o efeito e quando retirada, esse efeito no aparece
(GUILAM; CASTIEL, 2006).
*Fatores de risco designa as caractersticas ou

circunstncias cuja presena se associa ao aumento da probabilidade
de que o dano venha a
ocorrer independentemente do fator de risco
ser ou no uma das causas do dano (LIEBER; RO-
No que diz respeito s vigilncias do campo da sade, cabe

ainda ressaltar uma questo sobre o enfoque de risco e como
MANO, 1997), seja este

dano relacionado sade de uma pessoa, de um
ele se relaciona ao processo regulatrio das vigilncias do
grupo de pessoas ou ao
campo da sade.
ambiente. Fonte: adaptado de Lieber e Romano (1997).
Existe uma variedade de termos para designar fatores de

risco e tipos de risco, sendo possvel encontrar as seguintes
nomenclaturas: situao de risco, condies de risco, fontes de risco,
risco ocupacional, risco ambiental, risco sanitrio e risco
epidemiolgico (BARCELLOS; QUITRIO, 2006; BRASIL,
2005a;c; LUCCHESE, 2001). Outro aspecto a relao entre o
enfoque de risco e o processo regulatrio das vigilncias do campo
da sade, chamado de regulao dos riscos, que todas as
vigilncias fazem. Essa regulao se consubstancia na elaborao
de normas tcnicas e recomendaes de medidas preventivas e
difere da regulao econmica, que s a vigilncia sanitria faz.
Em outras palavras, o risco mais ou menos elevado se
relaciona com a existncia ou a ausncia de um conjunto de medidas
preventivas para reduzi-lo. Isso a chamada regulao do risco,
que as vigilncia(S) em sade fazem. Porm, no fazem sozinhas
j que outras reas do Estado tambm regulam/regulamentam
Mdulo Especfico
37
fatores de risco. Por exemplo, na esfera federal: Ministrio da

Agricultura; Ministrio do Meio Ambiente, por meio do Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
(Ibama); Ministrio da Indstria e Comrcio, por meio do Instituto
Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial
(Inmetro); Ministrio do Trabalho e Emprego; e Ministrio da Cincia
e Tecnologia, por meio da Comisso Nacional de Energia Nuclear
(CNEN). (LUCCHESE, 2001)
A avaliao do risco na dimenso estritamente tcnica

identificar e quantificar o risco no suficiente.
O resultado dessa avaliao, que nem sempre pode
ser feita, deve ser integrado a aspectos sociais,
econmicos e polticos na hora da deciso e da ao.
A comunicao do risco fundamental, mas tambm
no devemos esquecer quem cria o risco e quem dele
se beneficia (LIEBER; ROMANO, 1997).
O clculo matemtico puro e o uso apenas dos efeitos
biolgicos, fsicos ou qumicos no levam em conta a
complexidade dos problemas que afetam a sade
(FREITAS, 2008). E considerar a noo de complexidade
faz com que no possamos reduzir a anlise dos riscos
aos componentes isolados do problema, que precisa
ser compreendido em todas as suas dimenses, para
no aumentar as incertezas, dificultando as
estratgias de preveno e controle dos riscos.
necessrio compreender os problemas de sade
em seus mltiplos aspectos, em suas variadas
naturezas e em suas relaes sociais, culturais e
econmicas, pois as interaes entre elas resultaro
em diferentes nveis de riscos e danos, seja
populao, a grupos especficos (trabalhadores,
consumidores) ou ao ambiente.
38
Em sntese, a regulao do risco pode ser vista em dois

sentidos:
no mais restrito, como sinnimo de regulamentao,

ato de elaborar regulamentos, normas; e/ou
no mais amplo, segundo Lucchese (2001), englobando

os estudos de anlise de risco, as regulamentaes por
eles geradas e as polticas de gerenciamento de risco
empreendidas pelo estado.
A norma tcnica das vigilncia(S) em sade tambm uma
construo social que expressa as medidas preventivas,
considerando-se o risco e as caractersticas intrnsecas das
tecnologias (condies de trabalho, processo de produo, tipo de
alimento/medicamento, equipamento etc.). Essa norma relacionase magnitude do agravo ou do dano e ao desenvolvimento
cientfico-tecnolgico existente no momento de sua elaborao,
sendo, portanto, mutvel.
Por falar em carter mutvel da norma tcnica, um exemplo
da vigilncia epidemiolgica, para a qual muito importante a
definio de caso*, que est sempre vinculada aos objetivos do
sistema de vigilncia e aos conhecimentos que se tm sobre a
doena. A definio de caso, por tudo isso, mutvel
*Definio de caso representa um conjunto de

critrios de confirmao
da doena (aspectos clnicos,
resultados
laboratoriais e critrios
epidemiolgicos).
Se
essa definio sensvel
Vamos ver o exemplo da gripe suna? Consulte os seguintes
e precisa, ela favorece a
documentos do Ministrio da Sade, disponveis na internet e
qualidade do sistema de
na biblioteca do curso:
informao e permite a
comparao dos dados
Informe do dia 27/04/09, s 13h30min, Emergncia de

sade pblica de importncia internacional (ESPII):
Ocorrncias de casos humanos na Amrica do Norte,
entre regies e em uma

mesma regio ao longo
do tempo. Fonte: elaborado pelas autoras.
disponvel em: <http://www.saude.df.gov.br/sites/100/

163/00007034.pdf>.
Mdulo Especfico
39
Protocolo de procedimentos para o manejo de casos e

contatos de Influenza A (H1N1), verso IV, atualizado em
05/06/2009, disponvel em: <http://portal.saude.gov.br/
portal/arquivos/pdf/influenza_protocolo
_versao405062009.pdf>.
Voc observou como mudou a definio de caso de gripe pelo
vrus A H1N1 (gripe suna)? Quais as implicaes dessa
mudana para a vigilncia epidemiolgica e a sanitria?
Nas vigilncia(S) em sade, o enfoque de risco apresenta

uma caracterstica bem marcante: o risco sade no respeita
territrio geogrfico, divisas ou fronteiras, por exemplo:
O lixo txico de uma indstria situada em Minas Gerais

contaminou o Rio Paraba do Sul e teve efeito nos
Municpios que se situavam s suas margens, inclusive
naqueles sob jurisdio do Rio de Janeiro.
O contraste radiolgico Celobar, produzido no Estado

do Rio de Janeiro, foi responsvel por vrias mortes
no Estado de Gois, uma vez que foi esse estado o
que mais comprou e utilizou os lotes falsificados.
H, portanto, uma interdependncia social entre os Estados
e entre Municpios na mesma Unidade Federativa. Ou seja, o
controle que as vigilncias dessas Unidades fazem ou deixam de
fazer pode ter repercusses nas demais localidades. E, como vimos
anteriormente, essa possibilidade de repercusso para terceiros a
externalidade.
Alm disso, conhecer as condies e os problemas de sade
da populao exige observar a desigual distribuio do risco e do
adoecer, contextualizando-os por meio de indicadores demogrficos,
socioeconmicos, ambientais ou de outra ordem.
40
A RELAO COM A PROMOO DA

SADE: SADE COMO DIREITO E
INTERSETORIALIDADE
fcil notar as diferenas entre os componentes das

vigilncia(S) em sade e, tambm no campo da sade, da prestao
de servios assistenciais. Tambm fcil compreender que as aes
que todos os componentes das vigilncia(S) em sade realizam com
o intuito de minimizar os riscos as caracterizam como proteo da
sade e preveno. Estaremos protegendo a sade da populao
de agravos e danos quando a ao estiver sendo realizada antes
que eles ocorram, embora no possamos dizer que tais aes
acabaro com os riscos, uma vez que, como j vimos, h sempre a
possibilidade de sua ocorrncia, por isso, h sempre uma incerteza...
Mas pensar as vigilncias na relao com a promoo da sade
merece um pouco mais de reflexo...
Funtowicz e Ravetz
(1993) elencam trs
nveis de incertezas:
Com base em seus conhecimentos tericos e prticos acerca

das vigilncias do campo da sade e da promoo da sade,
voc identifica alguns pontos de convergncia entre elas?
Quais, por exemplo?
tcnicas, que se
relacionam aos dados

existentes e s
possibilidades de
anlises; metodolgicas,
relacionadas baixa
confiabilidade dos
A promoo da sade implica uma redefinio da sade e

de seus objetos. A sade passa a ser compreendida como resultado
de vrios fatores relacionados qualidade de vida, ultrapassando
Mdulo Especfico
dados; e
epistemolgicas,
oriundas dos limites do
conhecimento cientfico.
41
o enfoque na doena e incluindo questes como habitao,

alimentao, educao e trabalho. Suas atividades, segundo Buss
(2000, p. 67):
[...] estariam, ento, mais voltadas ao coletivo de indivduos e ao ambiente, compreendido num sentido amplo, de
ambiente fsico, social, poltico, econmico e cultural, atravs de polticas pblicas e de condies favorveis ao desenvolvimento da sade [...] e do reforo (empowerment)
da capacidade dos indivduos e das comunidades [...].
*Modelos de ateno
podem ser pensados em
trs dimenses: gerencial condutora do processo de reorganizao
das aes e servios;
organizativa que estabelece as relaes no
A promoo da sade persegue, embora nem sempre

encontre, a mudana no modelo assistencial ou modelo de
ateno*, composto por combinaes de saberes e tcnicas
direcionadas resoluo dos problemas e ao atendimento das
necessidades de sade.
processo de cuidado; e
tcnico-assistencial,
que define as relaes
entre os sujeitos das
prticas e seus objetos
de
trabalho.
Fonte:
adaptado de Teixeira
(2002).
A promoo da sade, na superao do modelo

assistencial, passa a ter como objeto os problemas
de sade e seus determinantes, e a qualidade de vida
pode ser entendida como condies de vida.
A promoo da sade prev uma combinao de
estratgias: aes do Estado, da comunidade, de
indivduos, do sistema de sade e de parcerias
intersetoriais. Trabalha com a ideia de
responsabilidade mltipla pelos problemas e pelas
solues (BUSS, 2000).
A promoo, mais do que uma poltica, representa uma

estratgia de articulao transversal que estabelece
[...] mecanismos para reduzir as situaes de
vulnerabilidade, incorporar a participao e o controle so-
42
cial na gesto das polticas pblicas e defender a equidade

(ODWYER; TAVARES; DE SETA, 2007, p. 468).
Na promoo da sade, a sade vista como um direito

humano fundamental, de responsabilidade mltipla, inclusive do
Estado, com a populao exercendo seu direito de participao e
deciso. Vamos retornar s vigilncias para ressaltar cinco pontos
que as aproximam da promoo da sade:
As vigilncia(S) em sade, como integrantes do campo

da promoo da sade, extrapolam (ultrapassam) a
viso do risco quando propem a transformao dos
processos de consumo, de trabalho e de produo e a
insero do cidado e do trabalhador nesses processos,
de forma a potencializar suas vidas.
A contradio capital-trabalho-sade gera tenses que

exigem a ao do Estado para diminuir as
desigualdades. A vigilncia sanitria, em seu carter
regulatrio, precisa ser o fiel de uma balana entre os
interesses do setor produtivo e os interesses do cidado,
muitas vezes conflitantes. Como vimos, h o chamado
poder de polcia, poder da Administrao Pblica, em
que o Estado, com base no interesse pblico, pode
intervir. A concesso de registro, autorizao e licena
de funcionamento so permisses do Estado, que
podem e devem ser revistas sempre que necessrio,
sempre que a desigualdade produo-consumo puder
ser prejudicial sociedade. Quando isso ocorre, a
vigilncia sanitria pode (e deve) agir de forma a
minimizar os riscos sade. Imaginemos algumas
situaes.
Um hospital apresenta altssimas taxas de infeco

hospitalar no berrio; um determinado medicamento
causa mortes desnecessrias; uma fbrica que esteja
poluindo um manancial ou um rio com seus resduos
ou fazendo adoecer seus trabalhadores. Depois de um
Mdulo Especfico
43
processo de investigao, ou como medida de cautela,

em casos graves, para limitar o nmero de mortes ou
de incapacidades (se h risco muito alto), a ao da
vigilncia sanitria pode ser a interdio temporria do
berrio, pode chegar retirada (cassao) da licena
sanitria, ou ao cancelamento do registro do
medicamento em questo, ou interveno de diversos
nveis na fbrica. claro que essas medidas dadas como
exemplos de ao no so as primeiras a serem
tomadas.
A vigilncia em sade do trabalhador, ao lidar com a

questo do processo de trabalho, e a vigilncia
ambiental, com o processo de produo/industrializao
e o ambiente, so igualmente arenas de conflito entre
interesses privado e coletivo que exigem a interveno
do Estado (LUCCHESE, 2001; ALVES, 2003; BRASIL,
2005b;c). Essas vigilncias muitas vezes se articulam
com a vigilncia sanitria para intervir em
estabelecimentos ou processos de trabalho.
Esses exemplos demonstram que uma vigilncia pode

e deve recorrer outra. Muitas vezes, a vigilncia
sanitria recorre epidemiolgica, ambiental ou
vigilncia em sade do trabalhador, ou todas recorrem
sanitria. Sabemos que h em todas elas um saber
especfico... Mas, a questo central nesse ponto a
possibilidade de conflito.
Conflitos podem ocorrer sempre que h uma deciso.

Mas, no nos parece que a vigilncia epidemiolgica
seja caracterizada por esse tipo de conflito e
enfrentamento. Alm disso, de todas as vigilncias, essa
a mais setorial, a que mais atua nos limites do setor
sade.
44
As vigilncias do campo da sade tm procurado se

articular, com maior ou menor grau de sucesso, para
aumentar sua capacidade de anlise e interveno nos
problemas concretos, ou para melhorar a qualidade
da interveno.
Voc notou que os exemplos dados no tpico anterior tambm

se enquadram aqui? que, na existncia de um possvel
conflito, a necessidade de um reforo mtuo e de uma ao
articulada aumentam...
Mas, no s com as outras vigilncias ou mesmo

com as unidades prestadoras de cuidado assistencial
que elas se articulam. Sua ao ser mais efetiva se
for capaz, tambm, de aumentar a potncia de
interveno dos atores envolvidos nos problemas
sanitrios (CAMPOS; BELISRIO, 2001). Assim, na
busca da transformao social, as vigilncia(S) em
sade reforam a capacidade dos diferentes grupos
sociais envolvidos nos problemas sanitrios:
consumidores, cidados, profissionais e trabalhadores
da rea da sade. Isso nada mais do que o
empowerment (empoderamento ou fortalecimento do
poder). O conceito de empoderamento apresenta-se
como recurso importante para sustentabilidade das
aes de educao para a sade, orientadas, tanto
individualmente quanto de forma coletiva, nos grupos
sociais e organizaes, por meio de processos
educativos participativos (ODWYER; TAVARES; DE
SETA, 2007).
Foi dito por Lucchese (2001) que a vigilncia sanitria
exige a mediao de setores da sociedade e produz
atitudes ticas na relao entre produo, trabalho e
consumo. Para tentar aclarar essa afirmao de
Mdulo Especfico
45
Lucchese, acrescentamos que: 1) ela precisa de

cidados conscientes e exigentes, visto ser impossvel
o controlar da qualidade e da segurana sanitria de
todos os produtos e servios que podem acarretar
prejuzos sade; 2) ela pode ser considerada um
espao de exerccio da cidadania e controle pela
sociedade, se os cidados forem conscientes e
exigentes. Isso pode ser aplicado tambm, pelo menos,
a mais duas vigilncias do campo da sade,
notadamente quelas que tm conflitos potenciais: a
dos processos de produo-trabalho (vigilncia em
sade do trabalhador); a dos processos de produoconsumo (vigilncia sanitria); e a da exposio a
situaes de risco (em especial a vigilncia ambiental).
Entendidas como campos de prtica, onde se

produzem aes/intervenes, mas tambm
conhecimentos, as vigilncia(S) em sade so de
carter interdisciplinar.
No exerccio de sua ao e na produo de seu
conhecimento, podemos utilizar vrias disciplinas.
Algumas delas, assim como na sade como um todo,
so comuns a todas as vigilncias: o planejamento/
gesto/administrao, sociologia, poltica, antropologia
e a epidemiologia/mtodo epidemiolgico, a tica e o
direito. Alm disso, podemos elencar algumas
especificidades de cada componente das vigilncia(S)
em sade. A vigilncia sanitria, com seu amplo
espectro de ao, campo de convergncia de vrias
disciplinas, dentre elas: biossegurana, engenharias,
arquitetura, fsica, qumica, farmacologia, toxicologia,
radiologia, odontologia e direito administrativo, sendo
esta ltima um de seus pilares. A vigilncia em sade
do trabalhador, alm de igualmente utilizar-se de
algumas dessas disciplinas, tem na ergonomia uma de
suas disciplinas centrais. A vigilncia ambiental e a
epidemiolgica tambm se utilizam bastante de
46
disciplinas como a ecologia, a biologia e a geografia

(COSTA; ROZENFELD, 2000; BARCELLOS;
QUITRIO, 2006).
Assista ao vdeo Joo Pintor, disponvel no CD e na

biblioteca do curso. O vdeo retrata uma suposta fiscalizao
de posturas municipais.

Reflita sobre as questes a seguir e, depois, participe da

discusso no frum.
visa/publicacoes/
_arquivos/
JoaoPintor.zip>
a) Voc conhece situaes em que foi necessrio intervir no

processo de produo ou comrcio de bens, ou de prestao
de servios articulando aes das vigilncias do campo da
sade?
b) Analise o uso (e a qualidade do uso) do poder de polcia
no contexto do vdeo.
c) Analise a participao popular e das lideranas.
A Carta de Ottawa (ORGANIZAO PAN-AMERICANA DA SADE, 1992), um dos marcos da promoo

da sade, elenca um conjunto de valores (qualidade
de vida, sade, solidariedade, equidade, democracia,
desenvolvimento, participao) e de estratgias (polticas pblicas saudveis, ambientes favorveis sade, reforo da ao comunitria e desenvolvimento
de habilidades pessoais, reorientao do sistema de
sade, parcerias intersetoriais) da promoo da sade. A Carta j apontava no apenas para a multicausalidade na sade, mas tambm para o fato de que,
ao pensar a sade como qualidade de vida, sua promoo transcende o setor sade: a interinstitucionalidade ou intersetorialidade , assim, uma de suas principais estratgias.
Mdulo Especfico
47
As vigilncia(S) em sade, na requalificao de seus

processos de inter veno, tm como princpio operativo a
intersetorialidade. Este termo definido, na Declarao de Santa
F, como:
[...] o processo no qual objetivos, estratgias, atividades e
recursos de cada setor so considerados segundo suas repercusses e efeitos nos objetivos, estratgias, atividades e
recursos dos demais setores (ORGANIZAO PAN-AMERICANA DA SADE, 1992 apud BUSS, 2000, p. 174).
Falamos em intesetorialidade... Pensar a intersetorialidade nos

faz perguntar: mas, afinal, que setores so esses? Apenas
instituies pblicas responsveis pela formulao e
implementao de polticas? De quais setores estamos mesmo
falando?
A princpio poderia parecer apenas um novo arranjo, uma

nova "organizao" daquilo que j ocorria no campo da sade.
Os setores no so apenas aqueles diretamente ligados ao poder
pblico ou administrao direta de rgos estatais. Para alm
deles, a sade e as vigilncia(S) em sade necessitam estar se
entrelaando com setores da sociedade civil, em um verdadeiro
abrao de cidadania. Afinal, a sade um assunto no apenas
do Estado, mas de toda a sociedade. Um exerccio de pensamento
nos leva, por exemplo:
vigilncia em sade do trabalhador: como efetuar

aes desconectadas dos sindicatos de trabalhadores
ou de outros setores da sociedade, como o Ministrio
do Trabalho?
vigilncia ambiental: no so significativas as

contribuies oriundas das organizaes no
governamentais que tm como tema o meio ambiente
48
e sua articulao com outros setores como o Ministrio

do Meio Ambiente?
vigilncia epidemiolgica: tal como ela se constituiu

no Brasil, junto com o controle de doenas, como
pensar na vigilncia epidemiolgica e no avano da
Poltica Nacional de HIV/Aids sem a participao das
organizaes no governamentais que com ela lidam,
dos grupos de portadores de HIV/Aids (por exemplo,
Pela Vida, Gappa) e de setores como o Ministrio do
Trabalho ou da Previdncia?
vigilncia sanitria: como pensar a efetividade de

sua ao sem a participao das organizaes no
governamentais dos consumidores Instituto Brasileiro
de Defesa do Consumidor (Idec), Associao das
Donas de Casa, de Portadores de Patologias etc. e
sem outros rgos especficos que tm atribuies
sobre os mesmos objetos da vigilncia sanitria, tais
como os Ministrios do Meio Ambiente, do Trabalho,
do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior e
da Agricultura?
As questes da intersetorialidade e do controle social nas
vigilncia(S) em sade so de tal importncia que a Lei n. 8.080/90
(BRASIL, 1990), em seus artigos 12 e 13, cria comisses
intersetoriais de mbito nacional em alguns dos componentes das
vigilncia(S) em sade. Como exemplos:
Art. 12 Sero criadas comisses intersetoriais de mbito
nacional, subordinadas ao Conselho Nacional de Sade,
integradas pelos ministrios e rgos complementares e por
entidades representativas da sociedade civil.
Pargrafo nico. As comisses intersetoriais tero a finalidade de articular polticas e programas de interesse para a
sade cuja execuo envolva reas no compreendidas no
mbito do Sistema nico de Sade SUS.
Mdulo Especfico
49
Art. 13 A articulao das polticas e programas a cargo

das comisses intersetoriais abranger, em especial, as seguintes atividades:
I alimentao e nutrio;
II saneamento e meio ambiente;
III vigilncia sanitria e farmacoepidemiologia;
IV recursos humanos;
V cincia e tecnologia; e
VI sade do trabalhador (BRASIL, 1990, arts. 12 e 13).
Saiba mais
Tendo em vista o que foi discutido at aqui
Acesse o site do Conselho Nacional de Sa-
sobre as relaes entre vigilncia(S) em sade
de: <http://conselho.saude.gov.br/>, para
e promoo da sade e o conjunto de valores
obter informaes sobre o funcionamento
e estratgias da promoo em sade elencados
e a agenda da Comisso Intersetorial de
na Carta de Ottawa, parece pertinente afirmar
Sade do Trabalhador (Cist); da Comisso
que as vigilncias se aproximam do campo da
Permanente para Acompanhamento de Doenas Sexualmente transmissveis (DST) e

Aids (Capda); da Comisso de Vigilncia
Sanitria e Farmacoepidemiologia; e da Co-
promoo da sade. Voc concorda?

Abordaremos a seguir o processo de trabalho
das vigilncias.
misso Intersetorial de Saneamento e

Meio Ambiente (Cisama).
50
O PROCESSO DE TRABALHO DAS

VIGILNCIAS DO CAMPO DA SADE
Agora que j foram includas as vigilncia(S) em sade no

campo da promoo da sade e que foram abordados seus
principais conceitos, podemos perguntar: como atuam os
componentes das vigilncia(S) em sade? Ou, dito de
outra maneira, qual o seu processo de trabalho?
No pretendemos aqui fazer uma anlise exaustiva do

processo de trabalho em cada uma das vigilncias, mas apenas
apontar o que h de comum e especfico nelas, do ponto de vista
da gesto do sistema local de sade. Ressaltamos que o processo
de trabalho em sade tem sido bastante estudado no que concerne
assistncia, mas, no componente das vigilncia(S) em sade, ele
no est suficientemente analisado na literatura.
Primeiro, importante falar sobre o que um processo de
trabalho. Qualquer processo de trabalho pode ser definido como
um conjunto de aes sequenciadas, que envolvem atividades da
fora de trabalho e a utilizao dos meios de trabalho, visando o
alcance de objetivos e metas.
Os elementos componentes do processo de trabalho so:
a atividade adequada a um fim, isto , o prprio

trabalho;
Mdulo Especfico
51
a matria a que se aplica o trabalho, o objeto de

trabalho; e
os meios de trabalho, o instrumental de trabalho.
Vejamos brevemente cada um dos elementos que compem o

processo de trabalho.
AS ATIVIDADES E AS FINALIDADES DO PROCESSO DE

TRABALHO
Qualquer processo de trabalho, inclusive o da sade, deve

ter uma finalidade. A finalidade mais ampla do processo de
trabalho nas vigilncias j foi vista: promover e proteger a sade,
atuando sobre os determinantes e riscos.
Entretanto, ao pensarmos no Sistema nico de Sade, em
todas as esferas de gesto (Municpios, Estados e Unio) e nas
diferentes formas de organizao social das aes de sade que
buscam responder s necessidades e conhecer os problemas de
sade de cada local, possvel citar algumas finalidades especficas.
No mbito local, o que h de comum entre as vigilncia(S)
em sade a finalidade especfica de reconhecer os problemas de
sade locais e atender s necessidades de sade em seu territrio,
sejam elas sentidas ou no pela comunidade e identificadas ou
no pelos profissionais de sade.
Aqui preciso ressaltar que, quando tomamos o conceito
de territrio, no se trata apenas de uma diviso no sentido fsico,
nem se limita igualmente s fronteiras nacionais ou aos limites
estaduais ou municipais. Embora qualquer territrio tenha seus
objetos fixos (casas, centro de sade, escolas etc.), existem sempre
os fluxos (de pessoas, de informaes, de produtos, de dinheiro e
tambm de doenas etc.) que, muitas vezes, ultrapassam a diviso
52
ter ritorial administrativa (pas, estado, municpio, regio

administrativa, setor censitrio). Alm disso, os territrios so
sempre dinmicos: neles so estabelecidas relaes entre as pessoas
no cotidiano de suas vidas; so espaos de poder (administrativo,
poltico, cultural etc.) e, na sua dinamicidade, mudam com maior
ou menor rapidez (PEREIRA; BARCELLOS, 2006).
O conceito geogrfico de territrio-processo no
incompatvel com o de jurisdio, que passvel de conter vrios
territrios-processos. A base territorial da ao da vigilncia
sanitria principalmente a diviso jurdico-administrativa, ou seja,
a jurisdio. Essa diviso necessria pelo componente fiscal de sua
ao, que fica circunscrita a um ente federativo responsvel, garantindo
sua validade jurdica (ODWYER; TAVARES; DE SETA, 2007).
O territrio sempre um campo de atuao, de

expresso do poder pblico, privado, governamental
ou no governamental e, sobretudo, populacional.
Cada territrio tem uma determinada rea, uma
populao e uma instncia de poder [...] (ESCOLA
POLITCNICA DE SADE JOAQUIM VENNCIO) [s.d.].
Esse fato de suma importncia para as vigilncia(S) em

sade. Um Municpio que trabalhe para conter a ocorrncia de
dengue pode ter sua populao afetada se o Municpio vizinho no
fizer o mesmo: o Aedes Aegypti no respeita a divisa municipal.
Da mesma forma, Rio de Janeiro e So Paulo so Estados que
concentram o maior parque produtivo de produtos farmacuticos,
e os medicamentos ali produzidos so transportados e consumidos
em todo o pas e, algumas vezes, mesmo no exterior. No que se
refere ao meio ambiente, basta recordar o recente desastre ambiental
do Rio Pomba, em 2003, quando o vazamento de produto qumico
da fbrica de papel Cataguases, em Minas Gerais, contaminou os
rios Muria e Paraba do Sul, atingindo a populao ribeirinha de
Municpios do Rio de Janeiro, provocando desabastecimento.
Mdulo Especfico
53
Tendo o conceito de territrio em mente, podemos entender

que a resposta s necessidades de sade e a identificao dos
problemas de sade so igualmente finalidades das esferas de
governo no mbito da sade, para que possam organizar suas aes.
E podemos pensar que esse territrio ser socialmente construdo
de forma cada vez mais complexa, de acordo com a esfera de
Governo que deve atuar.
Relacionada operacionalizao do conceito de

territrio para interveno no campo da sade, h a
perspectiva da regionalizao. Recentemente, o Pacto
pela Sade defendeu a regionalizao a partir de
regies de sade. Essas regies so recortes
territoriais inseridos em um espao geogrfico
contnuo que contemple uma rede de servios de sade
compatvel com certo grau de resolubilidade para aquele
territrio. Esse recorte territorial no limitado ao
Municpio, podendo ser parte dele ou um conjunto deles.
A ideia de regionalizao tambm passvel de ser
incorporada pela vigilncia sanitria, que tem nos
Municpios diferentes limites e possibilidades de atuao,
desde que a questo da jurisdio seja assegurada.
OS OBJETOS E OS SUJEITOS DO TRABALHO

As necessidades sociais de sade e os problemas
identificados informam e delimitam os objetos do processo de
trabalho. Esses problemas devem ser conhecidos e sobre eles que
se d a ao das vigilncias. Mas como so identificados?
Sua identificao tambm complexa, como so complexos
os problemas de sade. necessrio, para seu conhecimento e
anlise, a utilizao de:
54
enfoque clnico, que identifica os problemas em sua

dimenso biolgica e individual;
enfoque epidemiolgico, que identifica os problemas

em grupos populacionais; e
enfoque social, que identifica os problemas na

populao tendo em vista os processos de
desenvolvimento econmico, social e poltico que
constituem os determinantes sociais dos problemas e
necessidades de sade.
Considerando esses enfoques, possvel identificar os objetos
do processo de trabalho em sade, que so, portanto, os danos, os
agravos, os riscos e os determinantes das condies de vida da
populao. Por tudo que j foi visto, podemos concluir que no h
apenas um objeto, mas vrios objetos do processo de trabalho nas
vigilncia(S) em sade. Assim como so vrios os objetos, so
mltiplas as intervenes.
Cada um dos enfoques privilegia um modo de interveno:
desde o diagnstico e tratamento individuais (enfoque clnico);
controle sanitrio de bens e servios de sade, controle de vetores,
aes de preveno, educao sanitria (enfoque epidemiolgico);
at a interveno sobre os determinantes sociais que, como j citado,
sempre de carter intersetorial e multidisciplinar (enfoque social).
Ora, se os problemas e intervenes na rea de promoo da sade
no se limitam ao setor sade, o trabalho nas vigilncia(S) em sade
tambm no realizado apenas pelos profissionais de sade.
O sujeito do processo de trabalho nas vigilncias do campo
da sade , portanto, coletivo. Alm dos profissionais de sade,
so sujeitos da prtica os profissionais de outros setores e a populao ou grupos populacionais organizados. Uma especificidade
do sujeito da vigilncia sanitria em relao ao das outras vigilncias, de importncia para o gestor local, que ele precisa ser um
agente pblico investido na funo. Se ele no o for, seus atos administrativos podem ser anulados administrativa ou judicialmente.
Isso decorre do fato de seu trabalho estar submetido aos preceitos
da Administrao Pblica, direcionado por normas jurdicas.
Mdulo Especfico
55
OS MEIOS DE TRABALHO
Os sujeitos das vigilncias utilizam vrios meios de trabalho
para identificar seu objeto e realizar suas aes. Salientando que o
sujeito coletivo e sua interveno extrapola o setor sade,
compreensvel que devam lanar mo no apenas de saberes e
tecnologias pertencentes ao seu campo de atuao, mas tambm
de outros saberes e tecnologias, como a comunicao e o
planejamento. Os sujeitos das vigilncias alimentam-se de vrias
disciplinas, mtodos e instrumentos para realizar suas intervenes,
que no se restringem s aes meramente tcnicas, mas abarcam
tambm as aes dirigidas ao fortalecimento da sociedade e da
cidadania para alcanar sua finalidade de promoo da sade e
preveno de danos ou agravos.
Os objetos, sujeitos e meios de trabalho estabelecem

uma rede complexa de relaes de trabalho e definem
a organizao do processo de trabalho nas vigilncia(S)
em sade, que contempla duas dimenses: a polticogerencial e a tcnico-sanitria. A dimenso polticogerencial a que reconhece os problemas de sade e
cria condies para a interveno, planeja e programa
as aes e fortalece a sociedade. A dimenso tcnicosanitria a que atua no controle dos determinantes,
riscos, danos e agravos sade.
56
PROCESSO INVESTIGATIVO
Uma atividade comum a todas as vigilncia(S) em sade a

atividade de investigao, que busca caracterizar a situao
ou o caso e, se possvel, estabelecer nexos causais. O processo
investigativo usualmente desencadeado por uma notificao
ou denncia, mas tambm pela ecloso de um problema e por
aes de monitoramento e avaliao. Sendo desencadeado por
modos to variados, no d para esperar que se baseie em um
nico mtodo, certo?
As vigilncias fazem, com frequncia, investigao de surtos

e anlise de erros de processo, nas suas vrias vertentes. Waldman
(1998b), ao discutir os usos da vigilncia e da monitorizao (ou
monitoramento) como instrumentos de sade pblica, aponta
diferenas entre eles: (1) a vigilncia analisa o comportamento de
eventos adversos sade na comunidade e uma das aplicaes
da epidemiologia nos servios de sade; (2) a monitorizao
acompanha indicadores e tem aplicao em diferentes reas de
atividade, inclusive fora do setor sade. O autor ressalta uma
semelhana entre eles: que ambos exigem trs componentes: a
informao, a anlise e a ampla disseminao da informao
analisada a todos que dela necessitam.
A avaliao realizada pelas vigilncias pode utilizar vrias
abordagens e mtodos, a depender de cada uma das vigilncias,
mas tambm do que queremos avaliar (avaliao da qualidade dos
servios, avaliao epidemiolgica dos servios, avaliao de
tecnologias em sade etc.). Mas geralmente tem, tambm, um
componente de avaliao analtica laboratorial. O laboratrio
pode ter tambm o papel de instncia de percia, a exemplo do
que ele tem para a vigilncia sanitria na chamada anlise fiscal.
A avaliao analtica
laboratorial pode incluir
diferentes tcnicas para
separar, identificar e
determinar que
substncia est
presente, e qual a sua

concentrao ou
diluio, em uma
mistura complexa com

vrios componentes.
Como exemplos, a
anlise
espectrofotomtrica e a
cromatogrfica.
Mdulo Especfico
57
Essa anlise aquela que o laboratrio pblico (oficial) realiza em

objetos e materiais sujeitos vigilncia (por exemplo, em
medicamentos e insumos farmacuticos) e que destinada a
comprovar a sua conformidade com a frmula que deu origem ao
registro e/ou a sua condio para uso seguro em seres humanos.
Os componentes das vigilncia(S) em sade possuem

algumas semelhanas e algumas especificidades no
que diz respeito ao seu processo de trabalho. bem
claro, e j foi explicitado, que o planejamento, a gesto
e a comunicao so fundamentais para todos eles.
Igualmente importantes para todos os componentes
das vigilncia(S) em sade so a produo e a
utilizao de informaes, sem as quais a efetividade
de suas aes pode ficar aqum do desejvel.
Por exemplo, se a vigilncia sanitria em um grande

Municpio pretende inspecionar 100% das maternidades em um
ano, como ela deve se planejar? Deve comear pelos servios que
atendem situaes de maior risco ou de menor risco? A resposta
mais imediata pode ser inspecionar as maternidades de alto risco.
Mas, e se houver a informao de que essas maternidades tiveram
infeco hospitalar em nvel aceitvel, poucos nascimentos de baixo
peso, baixas taxas de cesariana e poucas reinternaes?
Essas e muitas outras informaes podem ser teis para
planejar, de forma mais eficiente, aes prioritrias de vigilncia.
Com esse exemplo, voc pode vislumbrar a contribuio da
vigilncia sanitria para a reduo de possveis eventos adversos e
para a melhoria da qualidade da ateno ao parto.
58
Fique atento(a):
No so apenas os sistemas de informao do setor
sade que so importantes para as vigilncias. H
tambm os que fornecem dados e informaes
demogrficas, socioeconmicas, de produo
industrial, sobre o meio ambiente, sobre acidentes de
trnsito e outros.
Uma novidade! Os sistemas e bases de dados de
interesse das vigilncias ambiental e em sade do
trabalhador podem ser acessados no Painel de
Informaes em Sade Ambiental e Sade do
Trabalhador (Pisast). No momento, o acesso a esse
painel se d em: <http://189.28.128.179:8080/pisast>.
Mdulo Especfico
59
Resumindo
Nesta Unidade, optamos por tratar as vigilncia(S) em
sade no nvel das prticas. Aps visitarmos os diversos significados do termo colocado no singular, passamos s suas
definies legais, apontamos seus contedos comuns e suas
especificidades, bem como o desenvolvimento desigual das
vigilncias. Abordamos conceitos considerados fundamentais para todas elas: risco e territrio/jurisdio, destacando que esses conceitos so operacionalizados de forma diversa por cada uma delas. No contexto da relao com a promoo da sade, foi abordada a intersetorialidade, em resposta pergunta: quais setores? Caracterizamos em linhas
gerais o processo de trabalho: atividades realizadas; sujeitos e objetos do trabalho, meios de trabalho. Vimos que
todas realizam investigao, requerem e geram informao,
embora com escopo e objeto diversos.
Como base para este trecho da Unidade de

Aprendizagem utilizamos a seguinte referncia:
TEIXEIRA, C. F.; PINTO, L. L.; VILASBOAS, A. L. (Org.). O
processo de trabalho da vigilncia em sade. Rio de
Janeiro: Escola Politcnica de Sade Joaquim Venncio,
2004. 60 p. (Srie Material Didtico do Programa de
Formao de Agentes Locais de Vigilncia em Sade, 5).
60
Atividades de aprendizagem
Confira se voc teve bom entendimento do que tratamos
nesta Unidade realizando as atividades propostas a seguir.
Se precisar de auxlio, no hesite em fazer contato com seu
tutor.
1. Por que neste texto usamos o termo vigilncias do campo da

sade ou vigilncia(S) em sade, assim, no plural? No poderia ser utilizado apenas no singular?
2. As definies legais das vigilncias do campo da sade so encontradas em dispositivos normativos de naturezas diversas e seus
processos de trabalho tambm tm especificidades. Liste as singularidades de cada uma das vigilncias do campo da sade em
relao s suas definies e aos seus processos de trabalho.
3. Identifique alguns pontos de convergncia entre as vigilncias do
campo da sade e a promoo da sade, no que concerne aos
seus princpios e estratgias.
Mdulo Especfico
61
UNIDADE 2
ESTRUTURAO
E GESTO DOS
SISTEMAS NACIONAIS DAS VIGILNCIAS

Descrever o processo de estruturao dos sistemas nacionais das

vigilncias;
Analisar a estruturao das vigilncias no plano nacional; e
Debater
sobre os componentes do sistema nacional de vigilncia

em sade e vigilncia sanitria.
64
INTRODUO
Na Unidade de Aprendizagem anterior introduzimos as
vigilncias do campo da sade, suas semelhanas e especificidades.
Agora hora de ver como essas vigilncias se estruturam
nacionalmente para concretizar sua misso. E isso muito mais do
que identificar como e onde elas se inserem nos organogramas dos
nveis Federal, Estadual e Municipal...
As vigilncias do campo da sade tm vivido nos ltimos
anos um intenso processo de discusso, de refor mulao
institucional, seja no nvel federal, na descentralizao para estados
e municpios e na ampliao de seus objetos e campo de atuao.
Nesse processo, elas vm se construindo como subsistemas no SUS.
A vigilncia em sade do trabalhador a exceo, pelo menos at
o momento, no movimento das vigilncia(S) em sade para operar
como sistemas nacionais. Antes de sua insero na Secretaria de
Vigilncia em Sade do Ministrio da Sade (SVS/MS), sua
organizao seguia outra lgica, conforme veremos nesta Unidade
de Aprendizagem. Se essa lgica mudar, o tempo dir...
Mdulo Especfico
65
A ESTRUTURAO DAS VIGILNCIAS

NO PLANO NACIONAL
Todo processo de mudana se apia no passado para ser

construdo. De um lado, existe um carter histrico, que contribui
para que os sistemas nacionais de sade e seus componentes tenham
certas caractersticas e funcionem de certo modo, em um dado
contexto. De outro, a estruturao de um componente nacional
geralmente tem correspondncia com o que ocorre no plano
internacional. Voc j deve ter ouvido falar que o cuidado sade
tem sido estruturado em redes regionalizadas nos ltimos anos. Mas,
recentemente, a palavra e a concepo de sistema ressurgem nos
debates. Abordaremos brevemente essas trs classes de questes
nos itens que se seguem deste nosso incio de conversa.
COERNCIA COM O QUE OCORRE NO

PLANO INTERNACIONAL
A cooperao internacional no campo da sade bem

anterior criao da Organizao Mundial da Sade (OMS). Mas,
com a criao da OMS, toma corpo certa forma de cooperao
centrada na erradicao e controle de doenas. nesse marco que,
em 1951, a Assembleia Mundial da Sade (AMS) aprovou
regulamentos sanitrios internacionais. Esses regulamentos foram
unificados, dando origem ao Regulamento Sanitrio Internacional
66
(RSI) de 1969, que previa

medidas de controle e
intercmbio de informaes
epidemiolgicas sobre a
propagao internacional da
clera, peste e febre amarela
(WORLD
HEALTH
ASSEMBLY, 1995).
Saiba mais
Regulamento Sanitrio Internacional (RSI) de 1969
Se instituiu para conseguir a mxima segurana contra a propagao internacional de doenas com um mnimo de obstculos
para o trfego mundial e determinou a vigilncia epidemiolgica
internacional de algumas doenas transmissveis (WORLD HEALTH
ASSEMBLY, 1995).
Regulamento Sanitrio Internacional (RSI) de 2005
Em 1995, aps as
Objetiva a instituio de um sistema global de vigilncia, que
pequenas revises de 1973 e
definida como coleta, compilao e anlise contnua e sistem1981, a AMS ordenou a reviso
tica de dados, para fins de sade pblica, e a disseminao
do RSI de 1969. Essa reviso
oportuna de informaes de sade pblica, para fins de avaliaresultou no desenvolvimento e
o e resposta em sade pblica, conforme necessrio. (WORLD
na adoo pelos pases do novo
HEALTH ASSEMBLY, 2005).
Regulamento Sanitrio
Internacional, de 2005 (ORGANIZAO MUNDIAL DA SADE,
2005), cuja implementao no Brasil requereu o fortalecimento das
vigilncias, em especial da epidemiolgica e da sanitria.
No Brasil, a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
(Anvisa) o rgo responsvel pelo controle sanitrio dos aeroportos
internacionais, portos e passagens de fronteiras terrestres para
prevenir a propagao internacional de doenas. O ponto focal do
pas para implementao do RSI a Secretaria de Vigilncia em
Sade (SVS/MS). De acordo com o RSI 2005, o Brasil precisa se
estruturar para detectar, avaliar, notificar e informar eventos at 15
de junho de 2012.
Essa organizao do trabalho pode gerar dificuldades? Sugira

alguns mecanismos de coordenao do trabalho para
minimizar as possveis dificuldades.
Mdulo Especfico
67
COERNCIA COM A ORGANIZAO FEDERATIVA E

COM O SUS
Para compreender a organizao das vigilncias no pas
precisamos abordar alguns aspectos da nossa organizao
federativa e da discusso que toma corpo desde o final dos anos de
1990 sobre a descentralizao das vigilncias.
*Federao o estado
em que coexistem entes
federados (no Brasil so
a Unio, os Estados e os
Municpios, alm do Distrito Federal) que cooperam, mas que tambm
competem entre si. Eles
tm autonomia, mas dependem uns dos outros
(interdependncia). Fonte: elaborado pelas autoras.
*Ente federativo aquele que, designado como
tal na Constituio, tem
capacidade de legislar;
de arrecadar impostos,
taxas e contribuies; e
de administrar para prover de servios e bens p-
Da organizao federativa
A Constituio de 1988 (BRASIL, 2000) manteve para o
Estado brasileiro o regime de federao*, e introduziu uma grande
novidade: o Municpio como um dos entes federativos*. Assim,
coexistem trs entes (a Unio, os Estados e os Municpios), todos
com autonomia, mas dependentes uns dos outros
(interdependncia). Como em toda Federao, esses entes
cooperam, mas tambm competem entre si.
A autonomia dos entes federados, que relativa por causa da
interdependncia entre eles, relaciona-se descentralizao, que
uma das diretrizes gerais da nossa Constituio. A descentralizao
um conceito que tem muitos significados. Mas, independentemente
de ser uma descentralizao poltica, administrativa ou
desconcentrao, ela tem dois lados, como os dois lados de uma
mesma moeda: a realizao descentralizada de aes e a
transferncia de recursos financeiros das esferas mais abrangentes
de governo para as mais locais.
blicos a sua populao.

autoras.
68
As transferncias financeiras podem ser voluntrias

ou negociadas (por exemplo, os convnios, que
dependem das vontades e disponibilidades
oramentrias); e automticas e regulares, como a
repartio dos fundos de participao de estados e
municpios (FPE e FPM, respectivamente) e a maioria
dos repasses financeiros do SUS.
Nos regimes federativos, as transferncias financeiras

podem servir para:
operar a descentralizao;
coordenar a ao dos governos;
reduzir as desigualdades regionais; e
aumentar a cooperao entre os entes.
Por isso, elas funcionam como um dos mecanismos
que fazem a coordenao federativa. Vale lembrar
que outro mecanismo dessa coordenao a emisso
de normas de carter nacional. Na federao brasileira
ps-1988, o SUS tem se destacado como um caso
exemplar de construo de uma poltica pblica
analisado sob o ngulo das normas de carter nacional
e das transferncias.
A descentralizao das vigilncias

Entre os princpios e diretrizes que norteiam o SUS, tem sido
privilegiada mormente no campo do cuidado a descentralizao
dos servios e de sua gesto para o municpio. A descentralizao
das vigilncias do campo da sade seguiu processos diferentes em
relao descentralizao do cuidado, e esses processos tambm
foram diferentes entre si, inclusive no tempo.
A vigilncia voltada para os processos de adoecimento
vamos continuar a cham-la de vigilncia epidemiolgica, mesmo
considerando que ela no se restringe, h muito tempo, s doenas
transmissveis explicitou a necessidade de se constituir como um
sistema nacional em meados da dcada de 1970. A vigilncia
sanitria (vigilncia dos processos de produo-consumo) fez o
primeiro movimento de constituio do seu sistema nacional em
1994, em tempos de SUS (DE SETA, 2007).
Ambas as vigilncias sanitria e epidemiolgica
aprofundaram o processo de descentralizao apenas quando duas
circunstncias se deram, no ao acaso, mas como decorrncia
Mdulo Especfico
69
histrica. A primeira circunstncia foi a implementao da Norma

Operacional Bsica do SUS 01/96 (NOB SUS 01/96), que reforou
o papel das instncias intergestores e introduziu critrios
relacionados s vigilncias para transferncias financeiras
automticas para estados e municpios. A segunda, o fortalecimento
dos servios federais das vigilncias epidemiolgica e sanitria (DE
SETA, 2007).
Voc pode saber mais
sobre o Pacto de Gesto

consultando os
documentos disponveis
em: <http://
bvsms.saude.gov.br/bvs/
publicacoes/
Desde o final dos anos de 1990, essas duas vigilncias

buscam organizar seus sistemas nacionais. Embora sejam processos
de descentralizao com desenhos e graus de implementao
diversos, ocorreram sob forte coordenao pela esfera federal, com
base em regulamentao (normas escritas) e transferncias
financeiras (DE SETA, 2007). Com o Pacto de Gesto, ocorreram
modificaes em vrios aspectos do processo de descentralizao,
cujas repercusses ainda no so passveis de serem estimadas.
pacto_gestao.pdf>.
POR QUE ESTRUTURAO DOS SISTEMAS DAS

VIGILNCIAS E NO DAS REDES?
Como vimos na Unidade de Aprendizagem anterior, uma

funo comum a todas as vigilncias do campo da sade a
chamada regulao dos riscos. Para esse tipo de regulao se faz
necessria a constituio de sistemas. Mas por que sistemas?
1. Principalmente porque h a obrigatoriedade legal de que
o SUS execute, pelo menos, dois conjuntos de aes
correspondentes s vigilncias sanitria e epidemiolgica, e esses
conjuntos de aes esto legalmente definidos como sistemas. Ao
mesmo tempo, algumas aes dessas reas exigem elevados
requerimentos tcnicos e institucionais, difceis de serem alcanados
por todos os componentes de uma federao marcada pela
desigualdade, como a brasileira. Como exemplo, as aes de estado,
sejam aquelas tpicas integrantes do elenco da vigilncia sanitria
(registro de medicamentos e outras tecnologias), ou outras comuns
70
a todas as vigilncias, como a elaborao de normas tcnicas

fundadas na cincia para regulao ou controle dos riscos.
Os requerimentos para o sistema nacional de vigilncia
sanitria so altos e podem ser classificados como exigncias de
ordem tcnica, funcional e poltica. O vasto campo de atuao da
vigilncia sanitria produtos, tecnologias (equipamentos e
processos) e servios e a diversidade de aes que vo das
fiscais at a comunicao tcnica de riscos e a comunicao com
a sociedade contribuem para um componente tcnico diversificado
e complexo. Por serem aes tpicas de estado de defesa e proteo
da sade, precisam ser executadas por agentes pblicos
profissionais concursados ou comissionados, relativamente
protegidos em funo do alto potencial de conflitos de interesse, o
que implica nos requerimentos de ordem funcional e poltica (DE
SETA, 2007).
Os requerimentos tcnicos e institucionais para o sistema
nacional de vigilncia epidemiolgica tambm so elevados,
principalmente em relao anlise da situao de sade e
articulao de respostas rpidas.
2. necessrio que haja uma ao abrangente,
territorialmente, coordenada e cooperativa para prevenir ou
minimizar os provveis danos e agravos decorrentes da exposio
aos riscos, fatores e situaes de risco, ou seja, para reduzir a
externalidade negativa das vigilncias do campo da sade, se faz
necessrio agir sistemicamente. Isso implica coordenao e
cooperao, o que no impede que existam conflitos e at disfunes.
Como seria se:
A definio de CASO para vigilncia epidemiolgica no

fosse unificada nacionalmente?
O REGISTRO de medicamentos no fosse unificado

nacionalmente?
Mdulo Especfico
71
O arranjo sistmico possibilita a existncia de

componentes interdependentes, desiguais e
complementares, capazes de realizar certas funes.
E tambm, o ajustamento mediante retroalimentao.
As trocas regulares incluem a informao, que
tambm um potente mecanismo para a coordenao
do trabalho.
A estruturao dos sistemas nacionais das vigilncias
compatvel com a estruturao de redes. Dito de
outra forma, sistemas e redes podem e devem
coexistir. A organizao de redes funciona muito bem
quando elas se destinam troca de informaes,
produo de conhecimento e prestao de cuidados.
Fique atento(a):
Em 22 de dezembro de 2009, o Ministrio da Sade
publicou a Portaria GM n. 3.252/09, que substituiu e
revogou a Portaria n. 1.172. Como apontado na Unidade
anterior, a Portaria GM n. 3.252 definiu os
componentes da vigilncia em sade. Ela tambm
instituiu o Sistema Nacional de Vigilncia em Sade,
bem como reiterou a existncia do Sistema Nacional
de Vigilncia Sanitria, institudo por lei no final dos
anos de 1990.
Com o pacto de Gesto 2006, os recursos financeiros federais

a serem repassados automtica e regularmente a Estados, Distrito
Federal e Municpios foram agrupados em cinco blocos de
72
financiamento, que foram regulamentados pela Portaria MS/GM

n. 204/07 (BRASIL, 2007d). Atualmente, a Portaria MS/GM n. 3.252/
09, que revogou parcialmente a 204/07, que dispe sobre o bloco
de financiamento Vigilncia em Sade.
Os recursos federais que financiam as aes das vigilncias
do campo da sade integram esse bloco, que apresenta dois
componentes: I Vigilncia e Promoo da Sade; e II Vigilncia
Sanitria. Cada componente ser discriminado no item
correspondente ao financiamento, em cada sistema, nos tpicos
seguintes. Vale ressaltar que os recursos de um componente podem
ser utilizados em aes de outro componente (BRASIL, 2009a).
Mdulo Especfico
73
O SISTEMA NACIONAL DE
VIGILNCIA EM SADE
O Sistema Nacional de Vigilncia em Sade foi recentemente
definido na Portaria n. 3.252, de 22 de dezembro de 2009. Esse
sistema coordenado nacionalmente pela Secretaria Nacional de
Vigilncia em Sade do Ministrio da Sade (SVS/MS), e tem como
componentes os Subsistemas Nacionais de Vigilncia Epidemiolgica
e em Sade Ambiental; o Sistema Nacional de Laboratrios de Sade
Pblica e os sistemas de informao, nos aspectos pertinentes
epidemiolgica e ambiental; os programas de preveno e controle
de doenas de relevncia em sade pblica, incluindo o Programa
Nacional de Imunizaes; a Poltica Nacional de Sade do
Trabalhador; e a Poltica Nacional de Promoo da Sade.
O Subsistema de Vigilncia em Sade Ambiental abrange
tambm a vigilncia em sade do trabalhador, ou seja, tambm o
ambiente de trabalho
A coordenao das aes relativas Sade do

Trabalhador, no mbito do Ministrio da Sade, passou
a integrar o escopo da SVS/MS com a Portaria MS/GM
n. 1.956/07 (BRASIL, 2007b)
Neste tpico sero abordados os dois subsistemas, mas ser

dado destaque ao Subsistema Nacional de Vigilncia
Epidemiolgica (SNVE), que tem maior tradio na sade e se
74
ampara em norma legal de maior estabilidade e alcance, uma lei

nacional (BRASIL, 1975).
Ao mesmo tempo, conforme vimos na Unidade anterior, a
vigilncia ambiental em sade, no que concerne aos fatores nobiolgicos de desenvolvimento relativamente recente. E mais
recente ainda a incorporao da sade do trabalhador SVS.
O SUBSISTEMA NACIONAL DE VIGILNCIA

EPIDEMIOLGICA (SNVE)
No desenvolvimento da vigilncia epidemiolgica
no Brasil, consideram-se dois momentos: a Campanha
de Erradicao da Varola (CEV), no final dos anos de
1960 e incio de 1970; a criao do SUS, embora aes
do campo da vigilncia epidemiolgica fossem
realizadas desde muito antes no pas.
Aps a CEV, que durou de 1966 a 1973, os
princpios da vigilncia epidemiolgica foram aplicados
a outras doenas imunoprevenveis. Foram organizadas
pela esfera federal, em cooperao com os Estados, as
Unidades de Vigilncia Epidemiolgica (UVE) e, nessa
montagem, os Estados tambm participavam com
aporte de recursos (ANAIS DA V CONFERNCIA
NACIONAL DE SADE, 1975; RODRIGUES, 1977).
Portanto, a CEV consistiu em uma poltica prvia que
resultou na criao das bases estaduais do SNVE.
Saiba mais
Quer saber mais sobre a ampliao do escopo das aes de vigilncia epidemiolgica no final
dos anos de 1990, com a incorporao da vigilncia das Doenas
e Agravos No Transmissveis
(Dant) e de fatores de risco? Leia
o artigo de Malta et al., 2006, A
construo da vigilncia e preveno das doenas crnicas no
transmissveis no contexto do Sistema nico de Sade, disponvel
em: <http://iah.iec.pa.gov.br/iah/
fulltext/pc/portal/ess/v15n3/pdf/
v15n3a06.pdf>.
Com a criao do SUS, a vigilncia

epidemiolgica, vista como base tcnica para planejamento das
aes no sistema de sade, teve grande expanso. Ocorreu
tambm, um movimento acelerado, a partir da dcada de 1990,
de fortalecimento e ascenso na escala hierrquica, do servio
de vigilncia epidemiolgica da esfera federal (DE SETA, 2007;
DE SETA; REIS, 2009) resultando na criao, em 2003, da
Mdulo Especfico
75
Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS/MS). Essa Secretaria

se incumbiu de:
aes de vigilncia, preveno e controle de doenas;

coordenao nacional de programas de preveno e
controle de doenas;
Programa Nacional de Imunizaes; a investigao e

resposta aos surtos de doenas emergentes de
relevncia nacional;
coordenao da rede nacional de laboratrios de sade

pblica; e
Coordenao da Sade do Trabalhador, mais recente*Norma Operacional Bsica 01/96 buscava regular o funcionamento do
SUS,
promover
descentralizao da gesto, dos recursos financeiros e das aes de sade principalmente para
os municpios. Instituiu
as transferncias regulares e automticas de recursos financeiros federais,
substituindo
as
transferncias negociadas (voluntrias). Parte

dos recursos financeiros
transferidos automaticamente estavam relacionados adeso dos governos estaduais e municipais
programas
prioritrios para o Governo federal e ao estabelecimento da Programao

Pactuada e Integrada.
Fonte: Elaborado pelas
autoras.
mente, conforme Portaria MS/GM n. 1.956/07 (BRASIL, 2007b).

O Subsistema de Vigilncia Epidemiolgica, institudo como
Sistema Nacional de Vigilncia Epidemiolgica (SNVE) pela Lei n
6.259/75, em funo do momento histrico em que se constituiu
abrangia apenas os servios estaduais e o componente federal. Isto
, apenas os estados e a esfera federal participavam formalmente
da diviso do trabalho no SNVE.
No final dos anos de 1990, quase dez anos depois de ser
alado condio de ente federativo e de figurar na lei como o
executor preferencial das aes de sade (BRASIL, 1990), o
Municpio entra em cena na descentralizao da vigilncia
epidemiolgica. Nesse momento, a esfera estadual se encontrava
minimamente estruturada, no que concerne s aes de vigilncia
epidemiolgica, ainda que de maneira desigual, se comparados
todos os estados.
A partir de 1998, a descentralizao tambm se acentua para
os municpios com a implementao da Norma Operacional
Bsica do SUS 01/96* (BRASIL, 1996), quando so publicadas
as Portarias do Ministrio da Sade n. 1.399/99 (PPI) (BRASIL,
1999b) e n. 950/99 (BRASIL, 1999c).
Essas Portarias, no mais vigentes atualmente, definiram as
responsabilidades das trs esferas de governo e a forma de
76

*Epidemiologia
as
aes denominadas hoje
financiamento das aes de epidemiologia* e controle de doenas,

estabelecendo o repasse de recursos fundo a fundo para estados e
municpios e a Programao Pactuada e Integrada de
Epidemiologia e Controle de Doenas (PPI/ECD)*.
nas normas como de vigilncia em sade originalmente eram chamadas de aes de epidemiologia e controle de
doenas. Essa mudana de denominao foi
efetivada por meio da
Ao contrrio da sua denominao integrada, a

Programao Pactuada e Integrada (PPI) mostrou-se
fragmentada: PPI da Epidemiologia e Controle de
Doenas (ECD), PPI da Assistncia etc.).
Foi a PPI/ECD que, em 2003, em correspondncia com
o lcus institucional que passa a abrig-la na esfera
federal, mudou sua denominao para Programao
Pactuada e Integrada da Vigilncia em Sade (PPI/VS).
Instituda pela Instruo Normativa n. 1, de 2003, mais
tarde foi denominada Programao das Aes
Prioritria de Vigilncia em Sade (PAP/VS) e, a partir
de 2008, Programao das Aes de Vigilncia em
Sade (PAVS). O escopo das aes de vigilncia
sanitria nessas programaes variou bastante ao
longo dos anos (DE SETA, 2007).
Portaria
MS/GM
que revogou a Portaria

1.399/99. Fonte: Elaborado pelas autoras.
*Programao Pactuada
e Integrada de Epidemiologia e Controle de Doenas (PPI/ECD) e alterou o nome da Programao Pactuada e Integrada de Epidemiologia
e Controle de Doenas
(PPI/ECD) para Programao Pactuada e Integrada da Vigilncia em
Sade (PPI/VS) (BRASIL,
1999b).
Outro impulso na estruturao do Sistema foi a aprovao,

em 1998, do Projeto VIGISUS I (Vigilncia e Controle de Doenas),
e, depois, do Projeto VIGISUS II (Modernizao do Sistema
Nacional de Vigilncia em Sade), com financiamento total de US$
600 milhes, dos quais a metade correspondia contrapartida das
esferas de governo brasileiras e a outra parte, a emprstimo do
Banco Mundial.
Uma sntese: a vigilncia epidemiolgica no SUS

A vigilncia epidemiolgica consiste em atividade interna e
tpica do setor sade. Some-se a isso o fato de no haver conflitos
Mdulo Especfico
n.
1.172/04 (BRASIL, 2004),
77
srios no seu campo de atuao entre interesses pblico e privado.

Assim, se torna compreensvel o seu grau de implementao
comparativamente maior do que o das outras vigilncias. Contudo,
seu funcionamento no mbito do SUS ainda apresenta certo grau
de precariedade, principalmente na esfera Municipal, segundo as
anlises de Carvalho e Marzochi (1992) e Carvalho et al. (2005).
A concluso de Carvallho et al. (2005) a de que, em apenas 27%
dos municpios pernambucanos estudados, a vigilncia
epidemiolgica estava implantada, e, parcialmente implantada em
46%, sendo que o maior porte dos municpios era fator que
influenciava positivamente. Concluram que as atividades de
processamento, anlise dos dados e a disseminao das
informaes ainda no fazem parte da rotina dos servios. A
despeito da distncia no tempo e da diferena entre as variveis
utilizadas, os resultados das duas anlises citadas guardam
coerncia entre si e apontam a necessidade de continuidade dos
esforos para consolidao e aprimoramento do SNVE.
SUBSISTEMA NACIONAL DE VIGILNCIA EM SADE

AMBIENTAL (SINVSA)
Conforme vimos na Unidade de Aprendizagem anterior, o
tema ambiente foi incorporado sade bem recentemente.
O mesmo podemos dizer da sade do trabalhador, principalmente
no que diz respeito ao seu componente de vigilncia. Sobre essas
vigilncias podemos dizer que elas integram, juntamente com a
vigilncia sanitria, o trio das vigilncias do conflito. E que o
conflito s no maior do que o atual, na medida em que a
atribuio legal de fiscalizao alocada constitucionalmente a
outros Ministrios, Meio Ambiente e Trabalho e Emprego.
Apontamos ainda, outra caracterstica comum s vigilncias
em sade do trabalhador e ambental em sade. que elas tm, ou
78
podem ter, ancoragem nos movimentos sociais, seja junto aos

ambientalistas ou aos trabalhadores sindicalizados.
A sade do trabalhador, das duas, foi a primeira a se
constituir no SUS, no processo da Reforma Sanitria Brasileira.
Ela se constituiu como uma rede, integrando assistncia e vigilncia,
e tendo sua coordenao nacional, ao longo dos anos, situada em
distintas secretarias do MS, nos nveis intermedirios da estrutura
organizacional.
A sade ambiental, conforme j foi visto, foi incorporada ao
Ministrio da Sade como vigilncia ambiental em sade. A gesto
do Sistema Nacional de Vigilncia Ambiental em Sade (SINVAS)
era responsabilidade do Cenepi. Ele foi redefinido como:
[...] o conjunto de aes e servios prestados por rgos e
entidades pblicos e privados, relativos vigilncia em sade
ambiental, visando ao conhecimento e deteco ou preveno de qualquer mudana nos fatores determinantes e
condicionantes do meio ambiente que interferem na sade
humana, com a finalidade de recomendar e adotar medidas de promoo da sade ambiental, preveno e controle dos fatores de riscos relacionados s doenas e outros
agravos sade, em especial: I. gua para consumo humano; II. ar; III. solo; IV. contaminantes ambientais e substncias qumicas; V. desastres naturais; VI. acidentes com
produtos perigosos; VII. fatores fsicos; e VIII. ambiente de
trabalho [...] (BRASIL, 2005b, art. 1).
Atualmente, o Subsistema Nacional de Sade Ambiental

abriga as prticas relacionadas ao ambiente e a sade do
trabalhador. Na nova estrutura regimental da Secretaria de
Vigilncia em Sade, do Ministrio da Sade, a Coordenao Geral
de Vigilncia Ambiental CGVAM transfor mou-se em
Departamento de Vigilncia em Sade Ambiental e Sade do
Trabalhador DSAST (BRASIL, 2009b). Esse novo Departamento
ocupa-se dos fatores de risco ambientais no biolgicos e da sade
do trabalhador.
Mdulo Especfico
79
Fique atento(a) s denominaes, pois foram, e, ainda

so utilizadas as expresses Vigilncia em Sade
Ambiental ou Vigilncia Ambiental em Sade para
designar o sistema nacional em construo (SINVSA,
SINVAS) e as prticas que ele abriga. No mbito
federal, a instncia responsvel por esse subsistema
a Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS/MS), por
meio do Departamento de V igilncia em Sade
Ambiental e Sade do Trabalhador (DSAST), criado em
2009, a partir da Coordenao Geral de Vigilncia
Ambiental (CGVAM).
O componente ambiental do SINVSA

As atividades relacionadas ao componente ambiental,
inicialmente desenvolvidas na Funasa, tambm iniciam seu
processo de descentralizao para estados e municpios no bojo
da implementao da NOB SUS 01/96. Isso se deu mediante a
Portaria n. 1.399/99 (BRASIL, 1999b), mais tarde substituda pela
Portaria MS/GM n. 1.172/04 (BRASIL, 2004), como j foi visto.
Mas, mesmo antes dessas portarias, discutia-se, no processo de
descentralizao, a cesso de 26.000 agentes de endemias, da rede
fsica e dos equipamentos da Funasa para os entes subnacionais.
As coordenaes regionais da Funasa eram melhor estruturadas do
que os setores de epidemiologia de muitas Secretarias Estaduais
(SILVA JNIOR, 2004), adicionando-se um atrativo a mais ao
processo de incorporao dessas responsabilidades pelos entes
subnacionais, alm do estabelecimento do Teto Financeiro de
Epidemiologia e Controle de Doenas (TFECD), depois denominado
Teto Financeiro da Vigilncia em Sade.
O Sistema Nacional de Vigilncia em Sade Ambiental
(SINVSA) foi proposto para prevenir e controlar os fatores de risco
de doenas e de outros agravos sade decorrentes do ambiente e
das atividades produtivas [...] (FUNDAO NACIONAL DE SADE,
2003, p. 12), parecendo antecipar a ligao com a sade do trabalhador.
80
Participam desse sistema, no mbito do Ministrio da Sade,

alm da SVS, diversos rgos e instituies que realizam aes
relacionadas ao meio ambiente. Outros rgos vinculados tambm
participam de aes sobre o ambiente, como exemplos a Agncia
Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) e a Fundao Oswaldo
Cruz (Fiocruz), bem como a Assessoria de Assuntos Internacionais
(Aisa) do Ministrio da Sade. A articulao com outros setores
igualmente importante para a sua operacionalizao. Na esfera
federal, podemos citar o Ministrio do Meio Ambiente, o Ministrio
da Agricultura, o Ministrio do Trabalho, o Ministrio das Relaes
Exteriores, o Ministrio da Educao e o Ministrio do Planejamento.
E nas outras esferas de Governo como se organiza a Sade

Ambiental? Qual o escopo das aes de vigilncia ambiental
realizadas por cada esfera de Governo?
Em alguns estados, houve a criao de departamentos e
programas de vigilncia ambiental. Mas, as configuraes
institucionais so diferenciadas em cada nvel de governo e, no
mesmo nvel de governo, variam de uma localidade para outra.
Isso significa que no se instituiu, no estado ou municpio, um
formato de organizao institucional para essa atividade.
Nas Secretarias Estaduais e Municipais de Sade, a

vigilncia ambiental tanto pode ser encontrada como
um servio isolado quanto nas mais diversas
combinaes com as demais vigilncias (BARCELLOS;
QUITRIO, 2006). Mas, na esfera Municipal, as aes
relacionadas aos fatores de risco biolgicos, o
chamado controle de vetores e reservatrios, foram
e podemos dizer que ainda so majoritariamente
executadas pelos servios locais de vigilncia
sanitria. E para o controle de vetores e reservatrios,
a interlocuo com os municpios com outro
Mdulo Especfico
81
Departamento da SVS, o Departamento de Vigilncia

Epidemiolgica (DEVEP).
A incorporao do controle dos fatores de risco no

biolgicos aos servios da esfera Municipal e Estadual complexa
e, de fato, ainda incipiente. H mandamentos constitucionais que
incluem no campo do SUS a colaborao na proteo ao meio
ambiente e algumas aes bem concretas de fiscalizao e inspeo
de guas para consumo humano; participao no controle e
fiscalizao da produo, transporte, guarda e utilizao de
substncias e produtos psicoativos, txicos e radioativos. Algumas
dessas aes tm sido exercidas pela vigilncia sanitria, mas a
complexidade da questo ambiental decorre em grande parte por
ela ser uma rea de interface entre diversas disciplinas e setores,
alm da responsabilidade principal em relao ao ambiente ser
desenvolvida fora do setor sade.
Cabe ainda ao SINVSA elaborar indicadores e sistemas de
informao de vigilncia em sade ambiental para anlise e
monitoramento, como o Sistema de Informao de Vigilncia da
Qualidade da gua para Consumo Humano (Sisgua) e o Sistema
de Informao de Vigilncia em Sade de Populaes Expostas a
Solo Contaminado (Sissolo); promover intercmbio de experincias
e estudos, aes educativas e orientaes, e democratizar o
conhecimento na rea.
Alguns autores comentam que a atuao do SINVSA no se
restringe aos fatores no biolgicos, mas que age igualmente sobre
fatores biolgicos, representados por vetores, hospedeiros,
reservatrios e animais peonhentos (BARCELLOS; QUITRIO,
2006). Mas isso decorre em maior grau da atuao dos Municpios
e Estados, do que da esfera federal.
De um outro ngulo, h quem afirme que essa diviso
operacional entre fatores biolgicos e no biolgicos no representa
uma dissociao com a vigilncia epidemiolgica (FRANCO
NETTO; CARNEIRO, 2002). Ao contrrio, o pargrafo nico, art.
1, Instruo Normativa n. 1, de 2005, afirma que:
82
Os procedimentos de vigilncia epidemiolgica das doenas e agravos sade humana associados a

contaminantes ambientais, especialmente os relacionados com a exposio a agrotxicos, amianto, mercrio,
benzeno e chumbo, sero de responsabilidade da Coordenao Geral de Vigilncia Ambiental em Sade, do Ministrio da Sade (BRASIL, 2005b, grifos nossos).
Aes de vigilncia ambiental em sade tambm tm sido

introduzidas nas pactuaes de forma a contribuir para a
estruturao do SINVSA. Por exemplo, a PPI/VS de 2006 enfatizou
o cadastramento de reas com populaes expostas a solo
contaminado por substncias qumicas em municpios com
populao igual ou superior a 100.000 habitantes; e a realizao
de Vigilncia Ambiental em Sade relacionada Qualidade da gua
para Consumo Humano (Vigigua) em municpios com populao
igual ou superior a 100.000 habitantes. O mapeamento das reas
de solo contaminado no pretendeu ser extensivo e, sim, servir de
oportunidade para o desenvolvimento da capacidade de
identificao dessas reas.
Do seu ponto de vista, qual seria a justificativa para essa

prioridade em relao aos municpios maiores?
Uma sntese: a vigilncia ambiental no SUS

Dentre as atribuies relacionadas vigilncia ambiental, a
que apresenta maior avano na implementao a Vigilncia
Ambiental em Sade relacionada Qualidade da gua para Consumo
Humano (Vigigua). Para essa atividade de monitoramento, na maior
parte dos municpios, a coleta de amostras realizada pelos servios
de vigilncia sanitria.
Em 2003, 78% dos Estados e o Distrito Federal alimentavam
o Sistema de Informao de Vigilncia e Controle da Qualidade da
gua de Consumo Humano (Sisgua), mas apenas 19% dos
Mdulo Especfico
83
Estados avaliavam de forma sistemtica as informaes com vistas

reduo da morbimortalidade por doenas de veiculao hdrica
(FREITAS; FREITAS, 2005).
Assim, como o conceito ainda se encontra em construo
(FRANCO NETTO; CARNEIRO, 2002), podemos dizer que o
SINVSA ainda se encontra em estruturao. Silva Jnior (2004)
aponta que at 2002 no houve, efetivamente, a realizao de
qualquer atividade de vigilncia ambiental em sade passvel de
ser aferida por indicadores e, sim, o incio do processo de
estruturao dessa rea, com um trabalho centrado em atividades
normativas e de capacitao de recursos humanos.
Barcellos e Quitrio (2006, p. 175) consideraram que o
SINVSA [...] ainda no dispe de informaes ou instrumentos
tcnicos para sua operacionalizao [...] e apontam como
dificuldades para a efetivao do SINVSA a necessidade de
reestruturao das aes nos mbitos Estadual e Municipal, a
formao de equipe multidisciplinar capaz de integrar-se a outros
setores sociais e a inexistncia de sistemas de informao para a
tomada de decises. Quanto ao sistema de informaes, deu-se a
recente instituio do Painel de Informaes em Sade Ambiental e
Sade do Trabalhador (Pisast), da Secretaria de Vigilncia em Sade.
O componente do SINVSA relacionado ao trabalhador e

sua sade
Se fossemos falar da vigilncia em sade do trabalhador
como um Sistema, esse termo subsistema estaria entre aspas. Isso
porque, dentre as vigilncia(S) em sade, a que se ocupa da sade
do trabalhador se assemelha pouco a um sistema ou talvez at o
momento, pelo menos se conforme na atualidade como um nosistema. A coordenao da Sade do Trabalhador teve inseres
diversas na estrutura do MS e foi deslocada em 2007 para a SVS/MS.
Seu municpio realiza aes de ateno Sade do

Trabalhador? E faz a vigilncia da Sade do Trabalhador. Em
84
que instncias do SUS a Sade do Trabalhador (assistncia

e vigilncia) j esteve alocada na Secretaria de Sade de seu
municpio? Compartilhe a realidade de seu Municpio no
frum disponvel no Ambiente Virtual de EnsinoAprendizagem (AVEA).
O caminho e o desenho organizacional que tomaro forma

com a incorporao da gesto e da coordenao das aes relativas
Sade do Trabalhador, na esfera federal, antiga CGVAM/SVS/
MS, atual DSAST/SVS, de acordo com a Portaria MS/GM n. 1.956/07
visa/publicacoes/
(BRASIL, 2007b), ainda no esto bem definidos. Mas essa
_arquivos/
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incorporao, que pode ter surpreendido muita gente, pareceu a
consumao de algo anunciado. Nesse sentido, cabe ressaltar que
a Instruo Normativa n. 1, de 2005, que regulamentava a Portaria
MS/GM n. 1.172/04 (BRASIL,
2004), j definia os ambientes de
Saiba mais
trabalho entre os componentes sob
responsabilidade da CGVAM, ao
O movimento da Sade do Trabalhador visto, no Brasil,
lado da gua, solo, ar, dos
como a configurao de um novo paradigma que, com a
contaminantes ambientais, dos
incorporao de alguns referenciais das cincias sociais
desastres naturais e dos acidentes
particularmente do pensamento marxista , amplia a viso
da medicina do trabalho e da sade ocupacional [...]
com produtos perigosos.
A Constituio Federal de
1988 (BRASIL, 2000) e a Lei n.
8.080/90 (BRASIL, 1990) confirmam a Sade do Trabalhador
como competncia do SUS, embora de forma no exclusiva. A rea
de exclusividade do SUS diz respeito apenas assistncia, mas
no s atividades relacionadas
fiscalizao dos ambientes de trabalho. E relativamente a essa fiscalizao que ocorrem as disputas
de poder com Delegacias Regionais
(MINAYO-GOMEZ; THEDIM-COSTA, 1997, p. 25).

Segundo Minayo-Gomez e Thedim-Costa (1997), o movimento da sade do trabalhador surge sob a influncia:
da Medicina Social latino-americana dos anos de 1960

e incio dos anos de 1970, que ampliou o quadro
interpretativo do processo sade-doena, inclusive em
sua articulao com o trabalho; e
da experincia italiana com a reforma sanitria daquele pas e do Movimento Operrio Italiano.
Esse movimento cresceu junto a setores da sociedade que

lutavam pela democratizao da sociedade, pelo direito de
livre organizao sindical e que refletiam criticamente sobre a limitao dos modelos vigentes de ateno sade.
Mdulo Especfico
85
Saiba mais
A Poltica Nacional de Segurana e Sade do
Trabalhador teve suas diretrizes publicadas
na Portaria MS/GM n. 1.125/05 (BRASIL, 2005d).
Todavia, essa Portaria foi suspensa por um
ms quando o Ministro Saraiva Felipe assumiu, e revogada totalmente no final de 2005.
Um fato digno de nota que tem constado a
recomendao ao Ministrio da Sade para a
republicao dessa Portaria.
*Grupo
Executivo
do Trabalho e com os auditores fiscais, como as

apontadas, por exemplo, por Minayo-Gomez e
Thedim-Costa (1997) e Machado (2005).
Alm do Ministrio do Trabalho e
Emprego (MTE), tambm os Ministrios da
Previdncia Social (MPAS) e do Meio Ambiente
(MMA) e a Promotoria Pblica tm
responsabilidades, cabendo:
Previdncia Social, o pagamento dos
benefcios enquanto perdure a incapacidade

decorrente de acidente do trabalho; os
procedimentos de reabilitao profissional e reinsero
no mercado; a coleta, consolidao e divulgao de
dados sobre ocorrncia de acidentes de trabalho.
Interinstitucional de Sa-
ao Ministrio Pblico, a assistncia jurdica s
de do Trabalhador (Geisat)
vtimas de acidentes e doenas do trabalho e/ou a seus

dependentes; a fiscalizao e o acompanhamento de
denncias de descumprimentos das Normas de
Segurana e Medicina do Trabalho; a impetrao de
aes de reparao de dano.
Esse grupo foi institudo

pela Portaria MS/MTE n.
18/93 (MINISTRIO DO
TRABALHO/MINISTRIO
DA SADE/MINISTRIO DA
PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL, 1993). Com-
ao Grupo Executivo Interinstitucional de Sade
posto por representan-
do Trabalhador (Geisat)*, a compatibilizao e

integrao das polticas e prticas de interveno
desenvolvidas pelo estado (SILVA; BARRETO
JNIOR; SANTANA, 2003).
tes dos Ministrios da

Sade, do Trabalho e Emprego e da Previdncia e
Assistncia Social, seus
objetivos eram: definir
estratgias de trabalho
integrado para a reduo
Lacaz, Machado e Porto (2002) apontam trs momentos

diferenciados na insero da ateno sade do trabalhador no SUS:
da morbimortalidade relacionada ao trabalho e
De 1978 a 1986: efervescncia de ideias e pressu-
promover a melhoria das
postos que conformam o campo de prticas e saberes

da Sade do Trabalhador, que inclui a ateno sade dos trabalhadores, enquanto uma prtica de sade
diferenciada (LACAZ; MACHADO; PORTO, 2002,
p. 3). Destacam-se nessa conjuntura: o ressurgimento
do movimento sindical; a criao dos Programas de
condies de sade e segurana do trabalhador.

Fonte: Elaborado pelas
autoras.
86
Sade dos Trabalhadores, datada de 1984, aps a

posse dos governadores eleitos de forma direta, em
1982; realizao da 8 Conferncia Nacional de Sade (8 CNS) e da 1 Conferncia Nacional de Sade
do Trabalhador (1 CNST).
De 1987 a 1990: institucionalizao das aes de

Sade do Trabalhador na rede bsica de servios de
sade, atravs das conquistas no mbito legal e dos
avanos ao nvel institucional [...]. Os autores frisam
que [...] a prtica acumulada nos Programas de
Sade dos Trabalhadores (PST) no incio dos anos
1980 garantiria a inscrio da Sade do Trabalhador
como atribuio do SUS [...] (LACAZ; MACHADO;
PORTO, 2002, p. 4).
De 1991 e 2001: esta fase foi marcada por disputas

corporativas e pela ausncia de mecanismos claros e
efetivos de financiamento para as aes do SUS [...].
Contudo, ampliaram-se os marcos legais e a sade do
trabalhador adquiriu status de instrumento
operacional, contribuindo para uma maior
institucionalizao do campo (LACAZ; MACHADO;
PORTO, 2002, p. 4). Realizou-se, em 1996, a 2 CNST,
e foram emitidas a Instruo Normativa de Vigilncia
em Sade do Trabalhador (Portaria n.
3.120/98) e a Norma Operacional de
Saiba mais Portaria MS/GM n. 3.908/08
Sade do Trabalhador Nost/SUS
Conhecida como Norma Operacional
Portaria MS/GM n. 3.908/98
Bsica de Sade do Trabalhador (Nost/
(BRASIL, 1998c).
Para a ateno sade do trabalhador
criou-se, pela Portaria MS/GM n. 1.679/02
(BRASIL, 2002), a Rede Nacional de Ateno
Integral Sade do Trabalhador (Renast).
Constituindo um modelo de ateno integrado,
essa rede deve considerar todo o processo sadedoena do trabalho, no mbito da promoo, da
Mdulo Especfico
SUS), buscou orientar a realizao das

aes de sade do trabalhador no mbito de Estados e Municpios. Definiu
as responsabilidades dos municpios
em cada uma das duas condies de
gesto (Plena de Ateno Bsica e Plena do Sistema) definidas pela NOB SUS
01/96.
87
Os Centros de Referncia
em Sade dos
Trabalhadores (Cerest)
realizam aes de
preveno, promoo,
diagnstico, tratamento,
reabilitao e vigilncia
em sade dos
trabalhadores urbanos e
rurais, e fazem parte da
Renast.
assistncia e da vigilncia. E articular todos os dispositivos,

equipamentos e servios do SUS, em uma rede de abrangncia
nacional, com conexes organizadas nos diferentes nveis de gesto,
com produo de informao e a implantao de Centros de
Referncia em Sade dos Trabalhadores (CREST) (SILVEIRA;
RIBEIRO; LINO, 2005). Essa rede foi ampliada posteriormente,
mediante outras normas, e o CREST passou a se chamar Cerest.
Dias e Hoefel (2005) consideram que os princpios e diretrizes
que norteiam a Renast e a Poltica Nacional de Sade do
Trabalhador (PNST) podem ser resumidos em: (1) ateno integral
sade do trabalhador; (2) articulaes intra e intersetoriais; (3)
informaes em sade do trabalhador; (4) apoio ao desenvolvimento
de estudos e pesquisas; (5) capacitao permanente; (6)
participao da comunidade na gesto das aes em sade do
trabalhador.
A responsabilidade pelo financiamento das aes e dos
servios das trs esferas de governo; os repasses federais no
devem ser os nicos a ser empregados: a Renast conta com repasses
de recursos federais para o financiamento de suas aes, de acordo
com a operacionalizao de um Plano de Trabalho de Sade do
Trabalhador em estados e municpios, e a sua implementao vem
sendo a principal estratgia da Poltica Nacional de Sade do
Trabalhador (PNST).
Podemos dizer que na vigilncia em sade do trabalhador
tem ocorrido, como nas demais vigilncias, um avano no que diz
respeito produo de conhecimento e no desenho de propostas
metodolgicas de interveno. Entretanto, ainda um processo
inacabado, no qual a complexidade da questo produo/trabalho
ainda coloca enormes desafios, dentre os quais a retaguarda
laboratorial.
A despeito da presena, desde a concepo da vigilncia
em sade do trabalhador, da perspectiva inovadora de integrao,
observamos ainda uma grande dificuldade de insero institucional
e relacionamento intrainstitucional [...] (LACAZ; MACHADO;
PORTO, 2002, p. 8). A PNST e a Renast emergem na busca desse
88
novo modelo de ateno. Entretanto, apesar dos avanos

significativos no campo conceitual, que apontam um novo enfoque
e novas prticas para lidar com a relao trabalho-sade,
consubstanciados sob a denominao de Sade do Trabalhador,
nos deparamos, no cotidiano, com a hegemonia da Medicina do
Trabalho e da Sade Ocupacional e com a fragilidade na sua
estruturao e articulao intra e intersetorial. Essa fragilidade
institucional pode ser agora suplantada mediante sua nova insero
na estrutura do Ministrio da Sade e na centralidade que pode vir
a alcanar com essa nova insero.
Uma sntese: a sade do trabalhador no SUS

Iniciadas na dcada de 1980, a partir
de meados dos anos de 1990, no mbito
Seade
Saiba mais
institucional proliferaram as experincias
Vinculada Secretaria de Economia e Planejaestaduais e o nmero de programas, centros
mento do Governo do Estado de So Paulo, a
regionais, ncleos e coordenaes de sade
Fundao Seade um centro de referncia nacido trabalhador aumentaram, ocorrendo um
onal no desenvolvimento, produo e dissemiprocesso de municipalizao das aes de
nao de pesquisas, anlises e estatsticas
sade do trabalhador (MACHADO, 2005),
socioeconmicas e demogrficas.
no nvel nacional, diferentemente do Estado
de So Paulo. L teria ocorrido uma reduo no nmero de
municpios que realizavam aes de sade do trabalhador aps a
segunda metade da dcada de 1990, segundo Pesquisa Municipal
Unificada realizada pela Fundao Sistema Estadual de Anlise de
Dados (Seade) (SILVA; BARRETO JNIOR; SANTANA, 2003).
A vigilncia em sade do trabalhador apresenta, de um lado,
diversidade e riqueza de experincias locais. De outro, h
heterogeneidade dessas mesmas experincias e certo grau de
instabilidade poltica e institucional em sua implementao e
manuteno.
Lacaz, Machado e Porto (2002) consideram ser sua prtica
fugaz e regionalizada, concentrada em poucos estados da
Federao, especialmente nas regies Sudeste e Sul, com destaque
Mdulo Especfico
89
para o Estado de So Paulo, pela influncia do movimento sindical

e de sanitaristas da Secretaria de Estado de Sade. Fora do eixo
Sudeste-Sul, apenas a Bahia se destaca, segundo esses autores,
pelo papel estruturante exercido pelo Centro Estadual de Sade do
Trabalhador (Cesat).
Mas essa fragilidade no se restringe esfera municipal.
Na esfera federal, a Sade do Trabalhador teve inseres diversas,
antes de sua ida para a SVS/MS. Ela se constitua como uma rea
tcnica que integrava o Departamento de Aes Programticas
Estratgicas (Dape), da Secretaria de Assistncia Sade, do
Ministrio da Sade (SAS/MS). Ao Dape competia articular, alm
da Sade do Trabalhador, os programas de Sade Mental, da
Mulher, do Jovem e Adolescente, da Criana, do Idoso, do
Penitencirio, dos Portadores de Deficincia e de Trauma e
Violncia, orientando Estados, Municpios e Distrito Federal na sua
execuo. Desde sua mudana para a SVS/MS, que esperada
uma progressiva reverso dessa fragilidade.
Por fim, como j dissemos, para a Sade do Trabalhador, so
requeridas pactuaes. E, embora aparentemente subfinanciada,
ainda muito recente que a vigilncia sanitria municipal tenha
transferncias financeiras regulares.
O FINANCIAMENTO DO SISTEMA NACIONAL DE

VIGILNCIA EM SADE
O financiamento das aes, hoje compreendidas no Sistema
Nacional de Vigilncia em Sade, notadamente as de vigilncia
epidemiolgica, tem sido objeto de mudanas ao longo dos anos.
No entanto, podemos afirmar que historicamente elas contam com
alocao de recursos pelas trs esferas de governo. Estados e
municpios financiavam aes rotineiras de imunizao,
notificao e investigao epidemiolgica e programas de controle
90
de doenas. A esfera federal, representada pela Funasa, financiava

aes sob sua responsabilidade notadamente o controle das
endemias e repassava recursos para estados e municpios por
meio de convnios especficos para uma determinada doena.
Recursos federais adicionais eram pleiteados tendo como
justificativa a ecloso de doenas, inclusive na forma epidmica
(SILVA JR, 2004).
No processo de descentralizao no bojo da implementao
da NOB SUS 01/96, para a composio e rateio dos recursos
federais a serem repassados, os estados foram classificados em trs
estratos, considerando-se o perfil epidemiolgico principalmente
em relao dengue, malria, leishmaniose e doena de Chagas,
em funo da necessidade de operaes de campo; a rea, em km;
e a populao residente, pressupondo-se que em uns o custo das
aes de campo seria maior que em outros (SILVA JR, 2004).
Com isso, o Teto Financeiro de Epidemiologia e Controle de
Doenas (TFECD) de cada estado era composto por trs parcelas,
duas delas com valores per capita
diferenciados, a depender do estrato em que
Saiba mais
o Estado fora classificado. Tambm eram
Para saber em detalhes o financiamento e o Teto
exigidas contrapartidas dos Estados e
Financeiro para as aes de vigilncia
Municpios de 20, 30 e 40% para os estratos
epidemiolgica e ambiental anteriormente ao
de 1 a 3, alm de ser necessria a sua
Pacto de Gesto 2006, consultar a tese de
certificao As fontes de recursos federais
doutoramento do ento dirigente da SVS/MS,
colocados disposio do SNVE
Jarbas Barbosa (SILVA JR, 2004)
compreendiam o Tesouro Nacional e os recursos
novos do Projeto VIGISUS I e II.
Aps o Pacto de Gesto 2006, o Bloco de Financiamento da
vigilncia em sade foi regulamentado pela Portaria MS/GM n. 204/07
(BRASIL, 2007d). Esse bloco era formado por dois componentes:
vigilncia epidemiolgica e ambiental em sade e vigilncia
sanitria.
Com a Portaria GM/MS n. 3.252/09, as regras, a partir de
2010, foram alteradas. As principais alteraes foram:
mudana na denominao do componente do bloco
Mdulo Especfico
91
de financiamento Vigilncia em Sade destinado s

aes compreendidas no Sistema Nacional de
Vigilncia em Sade: de Vigilncia Epidemiolgica e
Ambiental em Sade para Vigilncia e Promoo da
Sade;
mudana na composio desse componente, que

passou a ter duas partes: uma parte fixa e outra
varivel, a saber:
I Piso Fixo de Vigilncia e Promoo da Sade (PFVPS);
e
II Piso Varivel de Vigilncia e Promoo da Sade
(PVVPS).
substituio do processo de certificao para gesto

das aes de vigilncia em sade pela adeso ao
Pacto.
Os valores do Piso Fixo de Vigilncia e Promoo da Sade
(PFVPS) devem ser revistos a cada ano, com base na populao
estimada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE,
j que se trata de um valor per capita. Esse valor, no entanto, no
o mesmo para todas as Unidades da Federao, que foram divididas
em quatro diferentes estratos. O Piso Varivel de Vigilncia e
Promoo da Sade (PVVPS) tem seu montante constitudo por
incentivos especficos, por adeso ou aspectos epidemiolgicos
especiais.
Os efeitos dessas mudanas, especialmente o impacto no
que diz respeito ao montante e execuo do financiamento do
Sistema Nacional de Vigilncia Epidemiolgica e Ambiental, ainda
no foram avaliados. esperada alterao no gasto realizado pelas
esferas subnacionais aps o Pacto, que, presumidamente, dotouas de maior autonomia na alocao de recursos dentro de cada
bloco de financiamento. Tambm podem ser esperadas mudanas
em funo da substituio do processo de certificao para a gesto
das aes de Vigilncia em Sade pela adeso ao Pacto e a adoo
92
da regionalizao como eixo estruturante da descentralizao, que

pretende reforar os processos de negociao e pactuao entre os
gestores, conforme exposto no art. 3, da Sesso II, da Portaria n.
3.252, de 2009.
PLANEJAMENTO,
MONITORAMENTO E AVALIAO
O planejamento das aes compreendidas no Sistema

Nacional de Vigilncia em Sade tambm tem se modificado no
processo de descentralizao. Pela Portaria n. 1.399/99, j revogada,
essas aes de vigilncia epidemiolgica e ambiental deveriam ser
desenvolvidas de acordo com uma Programao Pactuada Integrada
de Epidemiologia e Controle de Doenas/PPI-ECD, mais tarde
denominada Programao Pactuada e Integrada de Vigilncia em
Sade (PPI/VS), a partir da edio da Portaria GM n. 1.172/04, a
seguir denominada Programao das Aes Prioritrias de
Vigilncia em Sade (PAP/VS), pela Portaria n. 91/07. Em maio de
2008, a Portaria 64 (BRASIL, 2008a), denominou-a como
Programao das Aes de Vigilncia em Sade (PAVS), que
representa um novo instrumento de planejamento.
A partir de 2010, a Portaria n. 3.252/09 determina que as
diretrizes, aes e metas de Vigilncia em Sade devem estar
inseridas no Plano de Sade e nas Programaes Anuais de Sade
(PAS) das trs esferas de gesto. Enfatiza, ainda, que a Vigilncia
em Sade deve estar contemplada no Plano Diretor de
Regionalizao (PDR) e na Programao Pactuada Integrada (PPI),
com incluso da anlise das necessidades da populao, da
definio de agendas de prioridades regionais, de aes
intersetoriais e de investimentos.
Mdulo Especfico
93
O SISTEMA NACIONAL DE VIGILNCIA

SANITRIA (SNVS)
Institudo como um sistema nacional apenas no final dos
anos de 1990, o Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria (SNVS)
abriga uma das prticas mais tradicionais do campo da sade, a
vigilncia sanitria. Essa vigilncia tem sido transformada e
redefinida desde o incio do Sculo XX, com duas grandes inflexes:
nos anos de 1970 e no final dos anos de 1990.
As modificaes abrangeram o escopo das aes, os
enfoques conceituais e os modos de atuao da exclusividade da
fiscalizao normativa aproximao ao campo da avaliao em
sade nos objetos e atividades a ela sujeitos e no formato
institucional, principalmente na esfera Federal.
Atividades normativas e educativas foram
Vigilncia sanitria
Saiba mais
inseridas e reforadas como atribuies, alm
Para conhecer um pouco da histria da vigide manterem as caractersticas que so as mais
lncia sanitria no Brasil at a criao da
conhecidas da populao. Essas atribuies
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
mais conhecidas so as decorrentes de seu
(Anvisa), visite a Linha do Tempo da Mostra
poder de polcia administrativa e se assentam
Cultural Vigilncia Sanitria e Cidadania.
na inspeo, na fiscalizao, nas atividades
Com charges, fotos, reprodues de Debret e
autorizativas licenciamento, autorizao e
textos histricos, essa mostra desenvolvida
registro de produtos no julgamento de
pelo Centro Colaborador em Vigilncia Saniirregularidades e aplicao de sanes.
tria da ENSP/Fiocruz, pode ser visitada
presencialmente na exposio em formato

de museu de cincia que percorre o pas.
Tambm
encontra-se
em:
<http://
www.ccs.saude.gov.br/visa/historia1.html>.
94
O desenvolvimento da vigilncia
sanitria nos ltimos 40 anos tem se dado, por
um lado, em consonncia com os processos de
desenvolvimento econmico, de acumulao de
capital e de desenvolvimento tecnolgico

(LUCCHESE, 2001); por outro, com o que
usualmente denominado como tragdias
sanitrias. Como exemplo, na dcada de
1960, o episdio da talidomida que
ocasionou o nascimento de bebs com mformaes congnitas, em decorrncia do
qual foram criados rgos nacionais e
normas voltadas segurana dos frmacos
e ao monitoramento de suas reaes
adversas.
Saiba mais
Visite a Mostra Cultural Vigilncia Sanitria e
Cidadania. Voc poder conhecer algumas das
tragdias na exposio virtual, que tem por objetivo despertar a sociedade para: (1) os efeitos negativos da falta de ao ou da ao insuficiente da vigilncia sanitria; (2) a possibilidade de mudar essa histria de sucesso de
tragdias com a ao esclarecida e organizada
da
sociedade.
Fonte:
<http://
www.ccs.saude.gov.br/visa/tragedias.html>.
A ESTRUTURAO DO SNVS E A DESCENTRALIZAO DA

POLTICA
Alguns diplomas legais da dcada de 1970 dispunham sobre o papel dos rgos de vigilncia sanitria das trs esferas de
Governo, mas apenas em meados dos anos de 1980 a necessidade de descentralizao e de maior articulao entre os servios
de vigilncia sanitria das trs esferas de Governo foi explicitada
no Relatrio da Conferncia Nacional de Sade do Consumidor*, de 1986.
*Conferncia Nacional
de Sade do Consumidor
objetivava definir o
papel do Sistema Nacional de Vigilncia Sanit-
Sanitaristas dirigiram durante curto perodo a

Secretaria Nacional de V igilncia Sanitria do
Ministrio da Sade (SNVS), pela primeira vez nos anos
de 1980, o que pode ter contribudo para que a
vigilncia sanitria integrasse, ainda que no
centralmente, a agenda da Reforma Sanitria. Por outro
lado, a incorporao da vigilncia sanitria a essa
agenda deve ter sido facilitada pela ecloso de
tragdias sanitrias, dentre as quais a contaminao
Mdulo Especfico
ria enquanto organismo-atividade responsvel por observar as condies, produtos e servios que podem afetar a
sade do consumidor .
Fonte: Conferncia Nacional de Sade do Consumidor (1986).
95
por transfuso de sangue em hemoflicos, que suscitou

o movimento Salve o sangue do povo brasileiro,
capitaneado por Herbert de Souza, e o acidente
radiolgico com o Csio 137, em Goinia, em 1987.
Esses sanitaristas, na impossibilidade poltica de
organizar uma conferncia especfica, promoveram a
Conferncia Nacional de Sade do Consumidor, em
1986: assista ao vdeo Sergio Arouca fala sobre
vigilncia sanitria, que se encontra disponvel em:
<http://www4.ensp.fiocruz.br/visa/nossa-producao/
?tipo=443>.
Contudo, a constituio de um sistema aflorou nos

documentos legais quase 20 anos depois da instituio do SNVE,
com a Portaria n. 1.565/94 (BRASIL, 1994). Essa portaria no
chegou a ser implementada nem revogada formalmente e inspirou
a estruturao de alguns servios estaduais. Com ela, de um lado,
buscava-se romper a fragmentao das aes de vigilncias
sanitria, epidemiolgica e em sade do trabalhador e se enfatizava
a municipalizao das aes, incorporando, no vigilncia, mas
ao Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria (SNVS), as demais
aes de sade, inclusive as assistenciais. De outro lado, a portaria
definia competncias das esferas de Governo nas aes de
vigilncia sanitria, assumia o carter intersetorial dessas aes e
a necessidade de articulao com outras instncias.
Mas, aps quatro anos de sua vigncia, uma auditoria do
Tribunal de Contas da Unio (TCU) relacionou as fragilidades do
Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria (SNVS): a estrutura da
Secretaria de Vigilncia Sanitria do Ministrio da Sade (SVS/
MS) era insuficiente para o desempenho de suas atividades; 63%
dos Estados no detinham pessoal qualificado, 33% enfrentavam
carncia de equipamentos, veculos, legislao apropriada ou
informaes sobre as Unidades a serem fiscalizadas e 58% no
acompanhavam a atuao da esfera Municipal na rea. Em 66%
96
dos municpios auditados, o nmero de agentes era insuficiente

(DE SETA, 2007).
Fique atento(a)!
Fique atento s datas, pois a sigla SVS pode significar:
1. Secretaria de Vigilncia Sanitria do Ministrio da
Sade (SVS/MS), criada em 1990, a partir da Secretaria
Nacional de Vigilncia Sanitria do Ministrio da Sade
(SNVS/MS), e em 1999, substituda pela Anvisa; ou
2. Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS/MS), criada
a partir do Cenepi, em 2003.
A Lei n. 9.782/99 criou a Anvisa, que substituiu a antiga

Secretaria de Vigilncia Sanitria do Ministrio da Sade e com
essa lei (BRASIL, 1999a):
foi definida a coordenao do sistema nacional de

vigilncia sanitria pela Anvisa;
foi abolida a grande rotatividade dos postos de direo

do rgo federal ao se instituir mandato para os
dirigentes da Anvisa (SOUTO, 1996);
foi disposta sobre a arrecadao das taxas de

fiscalizao, que foram majoradas, e atribudas
extensas competncias agncia; no se disps,
porm, sobre o financiamento do sistema;
no foram incorporadas, entre as atribuies e

competncias da Anvisa, a vigilncia em sade do
trabalhador (que apenas na esfera estadual algumas
vezes integrou a vigilncia sanitria, no sem conflitos)
e as atribuies mais gerais em relao ao ambiente.
Ou seja, foi no ano de 1999, diante da necessidade de
descentralizao e de maior articulao entre os servios de
Mdulo Especfico
97
vigilncia sanitria das trs esferas de governo, que a Anvisa foi

criada e suas diretrizes definidas.
Componentes e funcionamento do SNVS

O SNVS pode ser visto em sentido restrito, tendo por base
o que est expresso nas normas legais; em sentido ampliado,
com base na resoluo de um dado problema, como explicitado
a seguir.
Saiba mais sobre o INCQS
rgo de referncia
nacional para as
Componentes do SNVS em sentido restrito

Em sentido restrito, integram o SNVS, alm da Anvisa:
questes tecnolgicas e
normativas relativas ao
os rgos ou servios de vigilncia sanitria dos estados
controle da qualidade de
insumos, produtos,
ambientes e servios
vinculados vigilncia
sanitria visitando seu

site: <http://
www.incqs.fiocruz.br/>.
*Lacen Laboratrios
analticos que executam
exames de interesse das

vigilncias, pertencentes s secretarias de estado de Sade. Distribudos
nacionalmente,
pode se dizer que eles

tm dois componentes:
um, voltado ao Sistema
Nacional de Vigilncia
Sanitria, e outro, volta-
e municpios;
o Instituto Nacional de Controle de Qualidade em Sade

(INCQS), da Fundao Oswaldo Cruz;
os Laboratrios de Sade Pblica (Lacen*).
Nos estados e municpios, os rgos responsveis pelas aes

de vigilncia sanitria se estruturam de variadas maneiras. Alguns
assumem o formato institucional de Agncia Estadual de Vigilncia
Sanitria, como na Paraba; outros combinam em sua estrutura a
vigilncia ambiental, como no caso da Bahia; em alguns estados e
municpios podemos encontrar na mesma estrutura as vigilncias:
sanitria, em sade do trabalhador e/ou ambiental. Alguns poucos
ainda agregam a vigilncia epidemiolgica. Os servios Estaduais
e Municipais de vigilncia sanitria, majoritariamente, so
integrantes da Administrao Direta, e variam tambm em relao
autonomia administrativa e financeira do ncleo central de suas
respectivas secretarias de sade (DE SETA; SILVA, 2001).
do ao Sistema Nacional
de Vigilncia em Sade.
autoras
.
98
nessa composio restrita que tem sido tomadas

decises no Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria,
no mximo se expandindo com a participao de
representaes das comisses intergestoras, em
especial o Conselho Nacional de Secretrios Estaduais
de Sade (Conass); o Conselho Nacional de Secretrios
Municipais de Sade (Conasems)
Saiba mais
Conass
Os conselhos distritais, estaduais e

Para saber mais sobre o Conass <http://
municipais de sade so colegiados participativos,
www.conass.org.br/> e o Conasems
fundamentais para o controle social. A participao
<http://www.conasems.org.br/> e suas
da populao na gesto do Sistema nico de
respectivas estruturas de assessoria voltadas vigilncia sanitria acessando
Sade, estabelecida pela Lei n. 8.142/90, deve
seus sites na internet; e a Secretaria de
ocorrer de duas maneiras: pelas conferncias e
Vigilncia em Sade.
pelos conselhos de sade. No tocante Vigilncia
Sanitria, a Lei n. 8.080/90 instituiu a Comisso
Permanente de Vigilncia Sanitria e Farmacoepidemiologia
(BRASIL, 1990), que s em 2005 passou a funcionar regularmente.
(Em consulta ao site do Conselho em 29 de abril de 2009, no mais
foi encontrada a Comisso Permanente de Vigilncia Sanitria e
Farmacoepidemiologia).
Componentes do SNVS em sentido amplo

Em sentido ampliado, ou seja, considerando o
funcionamento do SNVS para resolver um problema, outros
componentes, alm dos j citados no item anterior, integram-se ao
sistema. So rgos da sade, de outros setores governamentais
ou da sociedade civil, como representado na Figura 1.
Mdulo Especfico
99
Figura 1: Representao grfica do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria

Fonte: <http://www.ccs.saude.gov.br/visa/snvs.html>
A Figura 1 busca representar a natureza multidisciplinar e

intersetorial da vigilncia sanitria, que precisa interagir com outros
setores governamentais e da sociedade. Algumas aes como o
monitoramento da qualidade da gua para consumo humano e
algumas reas de atuao como sade do trabalhador, alimentos,
radiaes, sade e meio ambiente so de competncia de mais
de um rgo, interno ou externo ao Sistema nico de Sade.
Outro exemplo o da limpeza urbana e do saneamento
bsico, em que grande parte das aes de responsabilidade direta
de outros rgos, dentre eles as companhias de lixo urbano, o
Ministrio do Meio Ambiente, o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente
e o Conselho Nacional de Energia Nuclear. Mas como eles tm
importncia para a sade, so de interesse direto ou indireto da
vigilncia sanitria. A ela interessa, principalmente, a gerao,
coleta, armazenamento e disposio final dos resduos dos servios
de sade, dos medicamentos vencidos, dos resduos industriais que
so despejados voluntria ou involuntariamente nos rios e
mananciais e que so capazes de contaminar o meio ambiente.
Pelo carter do setor produtivo sujeito vigilncia sanitria,
a circulao dos chamados bens de sade (medicamentos,
alimentos, produtos mdicos) tem interfaces com outros ministrios,
100
como o de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior e o da

Cincia e Tecnologia.
Agir em prol da cidadania e dos direitos do consumidor
uma das mais arrojadas e consequentes atribuies da vigilncia
sanitria, e o movimento dos consumidores tem sido importante
fator indutor da ao da vigilncia sanitria.
A vigilncia sanitria integra o Sistema Nacional de Defesa
do Consumidor, e o trabalho conjunto com esses rgos, bem como
com o Ministrio Pblico e a Promotoria Pblica, melhora a
efetividade das aes de vigilncia sanitria.
Quando a Anvisa foi constituda, estruturou-se um

novo campo de atuao, a vigilncia sanitria de
servios de sade, que, mesmo de forma pontual, j
integrava a agenda de algumas vigilncias sanitrias
estaduais. Incorporaram-se ao escopo das aes da
Agncia outras iniciativas que se desenvolveram no
mbito de outras Secretarias do Ministrio, tais como
o controle de infeco em servios de sade e da
qualidade e segurana do sangue.
Iniciativas como a constituio

de uma rede de hospitais-sentinela
para a notificao e a busca ativa de
eventos adversos relacionados a
produtos e servios sujeitos
vigilncia sanitria, e outras voltadas
para os processos de regulamentao
e regulao sanitria internacional
tm carter permanente na agenda do
Sistema Nacional de Vigilncia
Sanitria e, mais especificamente, na
do seu rgo federal.
Saiba mais
Conhea um pouco mais sobre a rede de hospitais
sentinela, seus objetivos, instrumento e os hospitais que participam dessa iniciativa. Acesse: <http://
w w w. a n v i s a . g o v. b r / s e r v i c o s a u d e / h s e n t i n e l a /
index.htm>. Outras iniciativas mais pontuais de
assuno de algumas polticas por exemplo, as voltadas certificao e acreditao tm estado na
agenda da vigilncia sanitria que, para eliminar ou
minimizar riscos no consumo de produtos e na prestao de servios, tem o cerne de seu trabalho no
binmio qualidade e segurana de produtos,
tecnologias e servios.
Mdulo Especfico
101
A descentralizao dos recursos federais e das aes

Com a criao da Anvisa, houve crescimento na dotao
oramentria e na execuo oramentria da vigilncia sanitria
federal. Suas receitas provm do Oramento Geral da Unio 44,9%
dos recursos em 2005 e de recursos prprios principalmente
arrecadao de taxas e multas que, no mesmo ano, corresponderam
a 55,1% (AGNCIA NACIONAL DE VIGILNCIA SANITRIA,
2005).
Esse aumento da capacidade financeira da Anvisa, no
momento da implementao da NOB SUS 01/96, propiciou
repasses financeiros regulares e automticos para estados e
municpios. A partir de maro de 1998, a ttulo de incentivo, como
componente do Piso de Ateno Bsica, parte Varivel (PAB
Varivel), os Municpios passaram a receber o Piso Bsico de
Vigilncia Sanitria (PBVS, tambm chamado de PAB VISA); a
partir de agosto de 2000, os estados passaram a receber um valor
per capita por habitante/ano denominado Mdia e Alta
Complexidade em Vigilncia Sanitria (MAC-VISA); depois de
outubro de 2001, o repasse ficou conhecido pela sigla TFVS ou
como MAC-fato gerador. Esse repasse representa a repartio do
produto da arrecadao das Taxas de Fiscalizao em Vigilncia
Sanitria recolhidas Anvisa.
Fique atento(a):
Ateno, a sigla TFVS possui trs significados
diferentes, que dependem do contexto: Taxa de
Fiscalizao em Vigilncia Sanitria, Teto Financeiro
de Vigilncia Sanitria e, mais recentemente, Teto
Financeiro da Vigilncia em Sade.
De 1998 a 2003, o financiamento federal das aes de

vigilncia sanitria ocorreu da seguinte maneira:
102
repasses para os municpios com base em um valor

per capita de R$ 0,25 por ano, efetivados desde o
primeiro semestre de 1998 a ttulo de Incentivo s
Aes Bsicas de Vigilncia Sanitria (PBVS);
repasses para os estados, compostos de duas parcelas:

repartio das Taxas de Fiscalizao em Vigilncia
Sanitria (TFVS ou MAC-fato gerador), a partir de
outubro de 2001; e
repasse para o financiamento das Aes de Mdia e

Alta Complexidades em Vigilncia Sanitria (MACVISA), a partir de agosto de 2000.
A partir de dezembro de 2003, parte das aes bsicas de

vigilncia sanitria inspees em estabelecimentos do comrcio
de alimentos; drogarias/ervanarias e postos de medicamentos;
creches; estabelecimentos de ensino fundamental; estaes
rodovirias e ferrovirias passou a integrar a Programao
Pactuada Integrada da Vigilncia em Sade (PPI/VS), ou as
programaes que sucederam a PPI/VS. Outra importante
modificao, tambm em 2003, foi a entrada dos Municpios e de
suas representaes no processo de negociao da descentralizao
das aes e dos repasses financeiros federais.
As transferncias para os estados eram condicionadas
adeso ao Termo de Ajustes e Metas (TAM), que compreendia a
execuo de certas atividades pactuadas. Essa induo resultou
na estruturao e modernizao de quase todos os servios
estaduais de vigilncia sanitria. Eles ficariam
com a responsabilidade de promover a
Saiba mais
descentralizao das aes de vigilncia sanitria
Se for do seu interesse saber mais sono mbito de seu territrio. Aps 2003, a esfera
bre o financiamento federal das aes
municipal passou a tomar parte do processo de
de vigilncia sanitria at 2006 ver De
pactuao. Rompeu-se a regra at ento
Seta e Silva (2006) Aps 2006, com o Pacto
estabelecida da interlocuo privilegiada (quase
de Gesto, as regras foram novamente
exclusiva) da Anvisa com a esfera Estadual, sendo
alteradas, caracterizando uma instabique para os Municpios, no houve vinculao
lidade no financiamento.
das transferncias financeiras para a realizao
Mdulo Especfico
103
de aes, nem mesmo as classificadas como de baixa complexidade

(ou bsicas).
A coordenao do processo de descentralizao das aes
de vigilncia sanitria, no final dos anos de 1990 e incio de 2000,
encontrou um contexto federativo diverso daquele dos anos de 1970.
Tal como sucedeu na construo do SNVE, a construo do SNVS
se iniciou pelo componente estadual. Mas, em curto espao de
tempo (trs a cinco anos), passou a incorporar tambm as demandas
municipais em um contexto democrtico (DE SETA, 2007), o que
representa um processo mais difcil do que sob um governo
autoritrio (ARRETCHE, 1999).
De todo modo, a coordenao federativa que, mediante o
TAM contribuiu para a estruturao dos servios estaduais, no
chegou a se efetivar para a esfera Municipal. At 2004, os Municpios
recebiam os repasses federais sem ter o compromisso da realizao
de aes e sem que houvesse exigncia de certificao, como
aconteceu na vigilncia epidemiolgica. A incorporao de algumas
aes de vigilncia sanitria PPI/VS e seus efeitos ainda no foram
suficientemente analisadas.
PLANEJAMENTO,
MONITORAMENTO E AVALIAO
De 2005 a 2007 tomou corpo um movimento que congregou

os servios de vigilncia sanitria das trs esferas de Governo,
chegando elaborao e aprovao do Plano Diretor de Vigilncia
Sanitria (PDVISA). O PDVISA, que foi identificado como uma
necessidade nas recomendaes da 1 Conferncia Nacional de
Vigilncia Sanitria, nasceu de uma deliberao do Comit
Consultivo Tripartite de Vigilncia Sanitria e se desenvolveu em
um processo de mobilizao dos servios de vigilncia sanitria,
com participao de algumas instituies acadmicas. Esse plano
contm um elenco de diretrizes, organizadas em cinco eixos, observe:
104
organizao e gesto do Sistema Nacional de Vigilncia

Sanitria, no mbito do SUS;
ao regulatria: vigilncia de produtos, de servios e

de ambientes;
a Vigilncia Sanitria no contexto da ateno integral

sade;
produo do conhecimento, pesquisa e desenvolvimento

tecnolgico; e
construo da conscincia sanitria: mobilizao,

participao e controle social.
Submetido e aprovado CIT e ao Plenrio do Conselho
Nacional de Sade (CONSELHO NACIONAL DE SADE, 2007),
o PDVISA foi publicado como Portaria MS/GM n. 1.052/07
(BRASIL, 2007a).
O mais importante que, enquanto se desenvolvia o PDVISA,
no mbito mais geral da gesto seestava sendo processada a reviso
normativa do SUS, que culminou no Pacto 2006 e na retomada de
alguns instrumentos de planejamento, de avaliao e o relatrio de
gesto, no bojo do PlanejaSUS.
Voc j ouviu falar do Sistema de Planejamento do SUS

(PlanejaSUS)? que o SUS, no contexto do Pacto de Gesto,
buscou rever e sistematizar seus processos de planejamento.
O intento foi promover a articulao desses processos nas trs
esferas de Governo, e em cada uma delas, com os instrumentos
do planejamento da ao governamental. Esses instrumentos,
previstos na Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 2000),
so o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) e a Lei Oramentria anual (LOA).
Os instrumentos do PlanejaSUS so: (1) o plano de sade de
cada esfera de gesto, que apresenta as intenes e os
resultados a serem buscados no perodo de quatro anos,
Mdulo Especfico
Os instrumentos, a
legislao, as
experincias e os
Cadernos do PlanejaSUS
esto disponveis em:

<http://
portal.saude.gov.br/
portal/saude/
profissional/
area.cfm?id_area=1098>.
105
expressos em objetivos, diretrizes e metas. Ele a base para a

execuo, o acompanhamento, a avaliao e a gesto do
sistema de sade; (2) a programao anual de sade, em que
so detalhadas as aes, as metas e os recursos financeiros
que operacionalizam o respectivo plano; (3) o relatrio anual
de gesto, que apresenta os resultados alcanados com base
no conjunto de indicadores da programao.
Saiba mais
Caso voc queira saber mais sobre o
PDVISA, acesse o Guia de orientaes
para a elaborao do plano de ao em
vigilncia sanitria (AGNCIA NACIONAL DE VIGILNCIA SANITRIA, 2007),
disponvel em: <www.anvisa.gov.br/
descentralizaao>.
Disso tudo resultou que os planos de ao da

vigilncia sanitria tivessem consonncia com o que
se discutia naquele momento, que eles se
articulassem com os instrumentos mais gerais de
planejamento governamental institudos mediante a
Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 2000) e que
a Agncia pudesse apoiar estados e municpios na
elaborao desses planos de ao.
Para isso, desenvolveram-se instrumentos que

foram publicados no site da Anvisa para garantir o cumprimento
do estabelecido na Programao de Aes Prioritrias da Vigilncia
em Sade (PAP/VS) de 2007. A meta era 100% dos Estados com
planos de ao e 30% do total de Municpios.
UMA SNTESE: A VIGILNCIA SANITRIA NO SUS

Depois do Pacto de Gesto, dois incentivos foram acrescidos
ao componente de Vigilncia Sanitria do Bloco de Financiamento
da Vigilncia em Sade, regulamentado pela Portaria MS/GM
n. 204/07 (BRASIL, 2007d), utilizando o volume de recursos no
repassados aos Municpios: um destinado ao componente dos Lacen
que realiza anlises de interesse da vigilncia sanitria Portaria
n. 3.202/07 (BRASIL, 2007e), e o incentivo para gesto de pessoas
Portaria n. 3.080/08 (BRASIL, 2008b).
106
A sistemtica da pactuao com os

Municpios incluiu um elenco norteador das aes
de vigilncia, composto por aes classificadas
como estruturantes (para organizao e estruturao
dos servios municipais) e estratgicas (para controle
e gerenciamento dos riscos sanitrios).
Saiba mais
Busque o Elenco Norteador das
Aes de Vigilncia Sanitria (publicado no Anexo IV da Portaria n. 1.998/
07 (BRASIL, 2007c) e analise seu contedo. Voc considera que as aes
propostas pelo elenco norteador so
E para que serve o Elenco norteador, alm de seu
capazes de estruturar essa rea?
objetivo de contribuir para estruturar o SNVS?
luz dos conhecimentos sobre o planejamento estratgico situacional

(PES), o que voc proporia para conferir maior potncia aos planos?
Serve para o rateio dos recursos federais, que

se d com base em dois componentes, denominados
piso estruturante e piso estratgico, cuja contrapartida a
realizao de alguma ao do elenco norteador nos seus dois
componentes, conforme j especificado. De fato, so dois valores
per capita diferentes, unificados nacionalmente.
Para o piso estruturante, partimos da avaliao segundo a

qual o servio estadual de vigilncia sanitria est estruturado.
Ento, s os Municpios o recebem, no valor de R$ 0,36 por habitante
por ano, exceto para Municpios com at 20 mil habitantes
(aproximadamente 75% do total de Municpios existentes), que
recebem R$ 7.200,00 por ano. O piso estratgico corresponde a
um valor per capita de R$ 0,21 por habitante/ano e pode ser
destinado a estados e municpios.
Em resumo, as regras estabelecidas para os repasses federais
no processo de descentralizao das aes de vigilncia sanitria
variaram bastante ao longo do perodo, mas permaneceram sem
alteraes em relao a no exigncia de certificao pela esfera
de Governo mais abrangente, e por ser utilizado para o clculo dos
montantes apenas um nico valor per capita para todo o pas.
Com a Portaria n. 3.252/09, alteraes foram introduzidas
no componente vigilncia Sanitria, do bloco de financiamento da
Vigilncia em Sade. Esse componente se divide em:
Mdulo Especfico
107
Piso Fixo de Vigilncia Sanitria PFVisa, que manteve

a concepo de piso estruturante e piso estratgico,
acrescido dos valores referentes ao incentivo
financeiros dos Lacen (FINLACEN-Visa); e
Piso Varivel de Vigilncia Sanitria PVVisa,

constitudo por incentivos especficos, por adeso ou
indicao epidemiolgica, conforme normatizao
especfica.
Os valores do PFVisa devem ser ajustados, a cada ano, de
acordo com a populao estimada pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE). O repasse dos recursos deve ser
realizado em trs parcelas anuais, nos meses de janeiro, maio e
setembro, em conta especfica.
Em resumo, as regras estabelecidas para os repasses federais
no processo de descentralizao das aes de vigilncia sanitria
variaram bastante ao longo do perodo, mas permanece sendo
utilizado para o clculo dos montantes apenas um nico valor per
capita para todo o pas.
Algumas aes da vigilncia sanitria podem gerar

recursos fiscais pela fixao de taxas pblicas ou pela
cobrana de multas, em funo de seu carter de ao
tpica de Estado. Todavia, ela no deve ser vista como
autossustentvel financeiramente, pois isso gera um
desvio potencialmente grave de sua finalidade de
proteger a sade. Por outro lado, a cobrana de taxa
tem legitimidade, pois no cabe sociedade em geral
financiar a montagem de uma empresa ou zelar pelos
seus interesses.
108
A imposio de taxas uma prerrogativa do poder

pblico, mas a taxa captada contraprestao. Isso
significa que ela um valor recolhido previamente em
funo de uma ao a ser efetivamente realizada pelo
Estado. Taxar no implica que a resposta final seja
positiva para quem demanda (ou seja, a concesso
de um registro ou de uma licena sanitria
demandada e a taxa cobrada. Se a licena ser
concedida ou no, depender do resultado da
avaliao realizada).
Mdulo Especfico
109
Resumindo
Nesta Unidade, tratamos da estruturao dos sistemas
nacionais das vigilncias do campo da sade, que balizamos
pelo contexto federativo e da sade e pelo plano internacional, e delineamos o contexto de seu desenvolvimento. Demarcamos para os sistemas nacionais das vigilncias em sade e sanitria: alguns marcos iniciais, os processos de
descentralizao, aspectos do financiamento federal e seu
estgio de desenvolvimento no SUS. Para a vigilncia
ambiental e para a vigilncia em sade do trabalhador, de
introduo mais recente no sistema de sade brasileiro.
Demarcamos o seu surgimento e a localizao do seu poder
de polcia em outros setores da Administrao Pblica, que
no o da sade. Ressaltamos que a vigilncia em sade do
trabalhador at o momento no buscou se conformar em
um sistema, e sim uma rede que tem como objetivo a execuo de uma ateno integral ao trabalhador (assistncia,
vigilncia e promoo).
110
Vamos verificar como foi seu entendimento at aqui? Uma
forma simples de verificar isso voc realizar as atividades
propostas a seguir.
1. Do seu ponto de vista, qual seria a justificativa para a prioridade

atribuda pela vigilncia ambiental aos Municpios maiores para
mapeamento de reas de solo contaminado?
2. Uma funo comum a todas as vigilncias do campo da sade a
chamada regulao dos riscos. Para esse tipo de regulao se
faz necessria a constituio de sistemas. Por qu?
3. Falamos bastante sobre a PAVS, agora, visite o site da SVS/MS e
busque identificar seus eixos e o contedo de suas aes. Verifique se possvel comparar o que foi pactuado para o seu Estado
com o estabelecido nacionalmente.
4. De acordo com a Unidade de Aprendizagem cite duas finalidades
do elenco norteador. Busque-as na internet e discrimine o seu
contedo por tipo de ao.
5. Escolha um Municpio que tenha em torno de 50.000 habitantes.
Suponha que ele tenha elaborado seu plano de ao da vigilncia
sanitria. Comente a relao entre os recursos federais a receber
frente ao volume de atividades que podem ser pactuadas luz do
elenco norteador.
Mdulo Especfico
111
UNIDADE 3
CUIDADO EM SADE E QUALIDADE DE
VIDA: DESAFIOS PARA AS VIGILNCIAS

Identificar as contribuies da epidemiologia para as quatro

vigilncias e para o sistema de sade;
Apontar os diversos desafios para as vigilncias do campo da

sade; e
Debater sobre possveis oportunidades geradas a partir dos

desafios.
114
INTRODUO
Nesta Unidade de Aprendizagem buscamos discutir as
contribuies, desafios e perspectivas das vigilncias do
campo da sade. J vimos que as vigilncias e seus sistemas
tm uma nova regulamentao, a Portaria MS/GM n. 3.252,
de 22 de dezembro de 2009. Mas nem tudo se resolve
mediante uma norma, e ainda mais uma norma complexa
como essa. Assumimos que as quatro vigilncias apresentamse em diferentes estgios de desenvolvimento e de
implementao no SUS quando observamos:
todas as vigilncias na mesma esfera de Governo, seja

na esfera Federal, Estadual ou Municipal;
cada uma das vigilncias nas trs esferas de Governo.
De um jeito ou de outro, a constatao a mesma: todas as
vigilncias requerem esforos para seu aprimoramento.
Como estamos em um curso de gesto, e de gesto na sade,
devemos renovar o cuidado de no chegar a uma concluso
definitiva, segundo a qual existiria um modelo institucional
e de organizao de prticas para as vigilncias que seja o
melhor modelo.
Abordar as contribuies das vigilncias para as diversas

reas de prtica do sistema de sade brasileiro tarefa delicada.
que so tantas as possveis contribuies das vigilncias que,
mal concluda a verso preliminar, os acrscimos j tm de ser
feitos... Assumimos assim que o apontamento das contribuies
gera um resultado que tende a ser sempre parcial e provisrio, por
isso, optamos por apresentar seus desafios e perspectivas. Mas uma
coisa clara: as vigilncias e a Promoo da Sade esto
Mdulo Especfico
115
submetidas aos mesmos desafios, em um contexto em que

predominam demandas sociais por melhorias no acesso e na
qualidade do cuidado.
Por que apresentamos desafios e perspectivas?

que eles tm um carter positivo. Quando falamos, por
exemplo, que a vigilncia em sade do trabalhador permeada de
conflitos, isso no um problema e sim uma caracterstica, um
desafio. No campo do Trabalho e da Sade existem interesses
diferentes, mas eles so sempre contrrios, antagnicos?
E onde est o carter positivo?

Os desafios e os conflitos precisam ser encarados de forma
mais estratgica. As posies dos diferentes atores nem sempre so
antagnicas. Em determinados momentos, frente a certas situaes,
pode haver convergncia de interesses. E a est a possibilidade de
maiores ganhos, alm dos salariais, na reduo dos riscos referentes
ao trabalho. Ou voc no concorda que muitas vezes as solues
podem nascer das crises? Dos desafios e dos conflitos, tambm...
116
DAS CONTRIBUIES, S PARA

FICAR NAS VIGILNCIAS...
Em 2001, Sergio Arouca (FUNDAO OSWALDO CRUZ,
2006), naquele registro em vdeo sugerido na Unidade de
Aprendizagem 2 como complementar a seus estudos, relembrou o
processo de construo dos postulados da Reforma Sanitria e
apontou algumas questes carentes de adequado enfrentamento
desde a 8 Conferncia Nacional de Sade: vigilncia sanitria,
sade do trabalhador, meio ambiente, cincia e tecnologia. Ou seja,
a maioria das vigilncias e, quando no, reas que com elas tm
interfaces carece de maior ateno. Pois discutir Cincia e
Tecnologia do ponto de vista da sade sem considerar as quatro
vigilncias empobrece e limita suas perspectivas. Cada uma delas
capaz de contribuir com aportes relevantes:
a epidemiolgica, por se preocupar com os processos

de adoecimento e com os agravos;
a ambiental e a em sade do trabalhador, porque a

cincia e a tecnologia e seus desenvolvimentos/
experimentos, dizem muito ao ambiente e aos
ambientes de trabalho, como proteo ou como
danao;
a sanitria, pela sua contribuio para que produtos e

servios sejam mais seguros e tenham melhor
qualidade, no prprio SUS e fora dele. E a, a vigilncia
sanitria imprescindvel, pois sua atuao no pode
discriminar entre servios pblicos e privados. Ela tem
que atuar em todos.
Mdulo Especfico
117
Essa contribuio da vigilncia sanitria se d tanto pela

avaliao da qualidade que realiza quanto pelo que ela faz no
processo de desenvolvimento, incorporao e de controle do uso
das tecnologias, que inclui o monitoramento de eventos adversos.
E, em caso de ocorrncia desses eventos, ela busca minimizar seus
efeitos na sociedade, determinando o cancelamento de registro, a
retirada do mercado ou a limitao do uso a determinados grupos
e sob algumas condies etc.
Por tudo isso, Arouca (FUNDAO OSWALDO CRUZ,
2006), no mencionado registro em vdeo, afirma que a vigilncia
sanitria contribui para a estruturao e qualificao do SUS.
E pode contribuir para a melhoria da gesto na medida em que o
gestor, atento qualidade dos servios que oferece populao,
exerce seu papel. E todas as vigilncias podem contribuir, e muito,
em especial a sanitria e a epidemiolgica. Afinal, boa parte do
controle de infeco nos servios de sade se vale do sistema de
vigilncia existente (ativo ou passivo) e da investigao realizada
nos moldes da vigilncia epidemiolgica.
Tipos de sistemas de vigilncia

Vigilncia passiva tem como fonte de informao a
notificao espontnea. de menor custo e maior
simplicidade, sendo mais vulnervel subnotificao,
que pode superar os 50%.
Vigilncia ativa caracteriza-se pelo estabelecimento
de um contato direto, a intervalos regulares, entre a
equipe da vigilncia e as fontes de informao,
geralmente constitudas por clnicas pblicas e
privadas, laboratrios e hospitais.
Sistema passivo parcialmente ativado o sistema
passivo ativado em parte pelo contato direto e regular
com uma fonte ou com um nmero reduzido de fontes
de informao que centralizam o atendimento de grande
nmero de casos do agravo objeto do sistema.
Fonte: Waldman (1998a).
118
A taxa de infeco hospitalar pode ser utilizada como uma

aproximao da qualidade do servio de sade. Caso seja
necessrio contratar leitos em um hospital, importante saber como
o desempenho desse servio em relao ao controle da infeco
hospitalar. Pesquise e responda:
Qual servio, na esfera federal, responde pelo controle

de infeco em servios de sade e pela qualidade e
segurana transfusional?
E no seu Estado e no seu Municpio, quem responde

por essas aes?
Como obter o dado sobre infeco hospitalar dos

hospitais do seu Municpio?
Registre os resultados de sua pesquisa.
importante lembrar que a vigilncia sanitria regula boa
parte das tecnologias em sade. Medicamentos e grande parte dos
equipamentos, aparelhos, materiais, artigos de uso ou aplicao
mdica, odontolgica ou laboratorial requerem, para sua produo
e entrada no mercado, de registro no rgo de vigilncia sanitria
federal. Alm disso, esto sujeitos a um conjunto de regulamentos e
normas, sendo responsabilidade da vigilncia sanitria monitorar
sua utilizao para identificar eventos inesperados ou adversos
(PEPE et al., 2006).
Mdulo Especfico
119
DOS DESAFIOS E PERSPECTIVAS

A recente proposta de estruturao dos Subsistemas de
Vigilncia em Sade e de Vigilncia Sanitria contida na Portaria
n. 3.252/09, ainda dar o que falar. Esses subsistemas padecem de
problemas comuns s demais reas do SUS e de problemas
especficos de seu campo de atuao.
Alguns deles, como os de vigilncia sanitria, epidemiolgica
e ambiental, embora formalmente institudos, ainda carecem de uma
estruturao que os torne mais efetivos em suas aes. No caso da
Sade do Trabalhador, h um forte contedo de assistncia e de
pesquisa, e at recentemente encontrava-se em construo uma rede
na qual tambm se assiste, e no um sistema. A seguir so
apresentados alguns dos grandes desafios que permeiam as
vigilncias e que ainda precisam ser adequadamente enfrentados.
OS POTENCIAIS CONFLITOS DECORRENTES DO QUE

FAZEM E COM O QUE LIDAM
Algumas vigilncias lidam com os processos de produo e

seus efeitos na sade, sendo reas cuja a contradio capitaltrabalho-sade exige maior capacidade de interveno do Estado
para reduzir desigualdades, melhorar a qualidade de vida e construir
a cidadania. Embora a capacidade de interveno seja diferenciada
entre as vigilncias, a sanitria, a ambiental e a de sade do
trabalhador relacionam-se mais estreitamente aos processos de
120
*Monoplios
produo e de desenvolvimento. Permeiam as grandes questes

dessas trs vigilncias:
contradies nas relaes entre capital e trabalho;

produo e consumo; e produo e meio ambiente e
entre as diversas concepes sobre os modelos de
desenvolvimento;
relaes de fora que se estabelecem entre quem produz

ou presta servio (cuida) e quem regula;
oligoplios so termos
que se referem a situaes de domnio de mercado e de sistemas de
concorrncia entre empresas nesse mesmo
mercado. O monoplio
uma situao em que a
oferta dominada por
uma
nica
empresa.
Uma situao de monoplio pode ser criada,
necessidade de enfrentar monoplios e oligoplios*
por exemplo, no caso
e suas estratgias, em um contexto de desenvolvimento

desigual entre pases.
das patentes de medica-
Um exemplo em que o desenvolvimento desigual entre pases

gera questes a serem enfrentadas pelas vigilncias, no caso pela
sanitria junto com a ambiental, o envio por via martima de
carregamentos de lixo txico (certos resduos industriais,
principalmente) de pases desenvolvidos para outros menos
desenvolvidos.
mentos. O oligoplio
uma situao em que
um pequeno nmero de
empresas domina um
mercado e cada uma
delas tem capacidade
para influenci-lo. Fonte: Buss (2000).
Essas trs vigilncias, alm de terem que considerar os

determinantes e condicionantes biolgicos, fsicos, qumicos,
mecnicos ou ergonmicos, tm que lidar com determinantes
socioambientais, com a organizao do Estado e a implementao
de suas Polticas Pblicas, especialmente as polticas sociais, no
mundo globalizado.
Especificamente sobre a vigilncia em
sade do trabalhador, diz-se que ela no
uma prtica puramente tcnica e
padronizada, mas sim poltica de sade,
c o m p l e x a, a m p l a, p e r m e a d a p o r
interesses conflituosos e profundamente
inserida na sociedade. E mais: que
perigoso equiparar a vigilncia em sade do
trabalhador s concepes restritas de
vigilncia da sade, de vigilncia das doenas
e agravos e vigilncia epidemiolgica.
Mdulo Especfico
Saiba mais
Para saber mais sobre o tema, consulte sites da
internet e documentos que tratem da Conveno da Basilia (assinada em 1989 para impedir
que pases ricos exportassem seu lixo txico para
os mais pobres); da Conveno de Roterd (sobre substncias qumicas); da Conveno de Estocolmo (sobre poluentes orgnicos persistentes). Visite o site: <http://www.greenpeace.org/
brasil/> e utilize a ferramenta de buscas.
121
Se essa vigilncia for assim reduzida, perde-se a competncia para

intervir nos ambientes de trabalho (PINHEIRO et al., 2005).
Em relao s caractersticas que esto grifadas no pargrafo

anterior, perguntamos: elas s caracterizam a vigilncia em sade
do trabalhador? Nas atividades de vigilncia epidemiolgica no
seu Municpio voc vislumbra conflitos? Por qu?
Esses preceitos podem ser extrapolados para o conjunto das

vigilncias. Como integrantes do campo da Promoo da Sade,
elas so idealmente voltadas a fortalecer direitos e participao...
E isso no fortalecimento do poder (empowerment) dos
consumidores/cidados/trabalhadores na luta pela preservao de
sua sade? A vigilncia epidemiolgica tem um nvel mais baixo
de conflitos e seu maior desafio sua prpria constituio.
preciso chamar a ateno para a oportunidade de

olhar os conflitos de forma mais estratgica. As
posies dos diferentes atores nem sempre so
antagnicas. Em determinados momentos, frente a
certas situaes, pode haver convergncia de
interesses. Quanto a isso, veja agora um exemplo da
vigilncia sanitria.
Ao retirar produtos de baixa qualidade de circulao
ou aumentar exigncias sanitrias para a prestao
de servios ou para a produo de bens de consumo
que afetam a sade, a vigilncia sanitria pode ter
um efeito saneador do mercado, o que fortalece
aqueles produtores que trabalham corretamente e
contribui para proteger a sade da populao.
Ademais, se um produto usado nos servios de sade,
a vigilncia sanitria contribui para qualificar a
ateno prestada nesses servios.
122
TRANSFORMAR AS PRTICAS
DAS VIGILNCIAS:
ARTICULAO E CONTROLE SOCIAL
Esse um desafio de grande monta, uma vez que as

vigilncias se inserem nas prticas de um estado que modificado
pela correlao de foras histricas e sociais e, muitas vezes, quanto
maior e melhor sua ao, maiores os conflitos que so gerados.
A vigilncia sanitria, conforme foi visto, por seu poder de polcia
administrativa, , dentre as vigilncias, a que mais diretamente se
defronta com os interesses econmicos.
Com a breve abordagem do processo de trabalho realizada
na Unidade de Aprendizagem 1, podemos perceber o desafio que
incluir nesse processo de mudana de prticas os demais atores
sociais: cidados, consumidores e trabalhadores. Ao pensar as
vigilncias como prticas sociais, torna-se necessrio que esses
atores atuem como sujeitos.
Isso ainda no uma realidade para nenhuma das
vigilncias, embora a Sade do Trabalhador tenha buscado incluir
as representaes de trabalhadores. Mas, mesmo nela, a
participao do trabalhador no uma questo fcil, e grande o
desafio para a incluso de representantes do setor informal, pblico
e rural (PINHEIRO et al., 2005).
Na vigilncia sanitria tambm frgil a participao da
sociedade, e esse tema quase no faz parte das pautas de discusso
nos conselhos de sade nas diferentes esferas (LUCCHESE, 2001).
Precisam ser fortalecidas as iniciativas de alguns conselheiros no
sentido de promover a discusso sobre outras questes que no as
da assistncia sade.
A gesto participativa na vigilncia da qualidade da gua ,
segundo Freitas e Freitas (2005), um desafio. De acordo com esses
autores, o entendimento de participao muitas vezes visto, por
gestores e trabalhadores da sade, como informao populao e
aos conselhos de sade e do meio ambiente sobre a qualidade da
gua. Essa informao fornecida por meio de relatrios mensais,
em tempo posterior, sendo insuficiente para a preveno das doenas.
Mdulo Especfico
123
A proposta de Vigilncia da Sade, j abordada na Unidade

de Aprendizagem 1 tem como pressuposto, em uma de suas
vertentes, a modificao nas prticas sanitrias. No pretendemos
aqui discutir amplamente o conceito de Vigilncia da Sade e suas
vertentes, que podem ser aprofundadas em alguns textos (MENDES,
1993; PAIM, 1993; TEIXEIRA; PAIM; VIL ASBOAS, 1998;
TEIXEIRA, 2002; TEIXEIRA; COSTA, 2003). Essa discusso
tambm precisaria ser reforada luz da questo federativa, nesta
federao desigual.
Cabe, entretanto, ressaltar que a discusso sobre o modelo
de prticas das vigilncias vem se dando em variados fruns, entre
os atores polticos, com um conjunto heterogneo de propostas sobre
o encaminhamento do processo de reorganizao dessas prticas
das vigilncias. Ainda no h consenso do ponto de vista tericoconceitual, nem do ponto de vista poltico-organizacional.
Os rearranjos institucionais nas diferentes esferas de Governo tm
sido avaliados mais frequentemente como uma mudana de
organograma do que como uma real mudana de prticas
(TEIXEIRA; COSTA, 2003).
A Anvisa um caso
peculiar na sade, pois,
diferentemente da
Agncia Nacional de
Sade Suplementar
(ANS), fruto de um
processo de reforma
institucional. E, tambm,
diferentemente das
agncias estaduais e
municipais, tem
autonomia
administrativa e
financeira e seus
dirigentes gozam de
estabilidade, conforme
vimos na Unidade de
Aprendizagem 2.
124
De fato, ainda no temos uma avaliao dos poucos

processos de reorganizao das estruturas das vigilncias ocorridas
em alguns estados e municpios objetivando uma desejada ao
mais integral em vez de mais articulada das vigilncias do campo
da sade. Mas j despontam resultados por vezes paradoxais.
Concretamente, ou esto sendo criadas agncias estaduais e
municipais de formatos e denominaes diversas, com um nico
trao em comum: a ausncia do conjunto de caractersticas que
tornou a construo da Anvisa um caso peculiar na sade. Ou o
resultado da reforma tem sido o rebaixamento dos servios na
estrutura decisria das secretarias, com interposio de mais nveis
hierrquicos, o que dificulta o processo decisrio em qualquer
organizao, tornando-o mais centralizado, por isso mais lento e,
potencialmente, ainda menos permevel ao controle social (ainda
mais que trs das vigilncias tm potenciais conflitos a enfrentar).
Se a organizao institucional frgil, os resultados e as articulaes
intra e intersetorial tambm tendem a ser precrios e frgeis.
Evitamos usar o termo integralidade, pois uma

expresso imprecisa em funo de seus mltiplos
significados, do valor positivo que carrega e da
dificuldade em avaliar seu efetivo alcance. Preferimos
o uso da expresso articulao. Entretanto,
concordamos com Mattos (2001) quando ele afirma
que a integralidade uma bandeira de luta, um
conjunto de valores pelo qual vale a pena lutar.
Como voc avalia o modelo atual das prticas em vigilncias

adotado em seu Municpio/Estado, do ponto de vista dos
avanos alcanados, dos desafios que enfrenta e de suas
fragilidades? Faa um registro de suas reflexes.
A TOMADA DE DECISO COM BASE NA INFORMAO

A limitao e a falta de integrao dos Sistemas de
Informao das Vigilncias Sanitria em Sade do Trabalhador e
Ambiental que possam ser articulados aos demais sistemas j
existentes dificultam a tomada de decises e o monitoramento da
situao de sade, no que diz respeito aos seus objetos de atuao
por meio de indicadores.
No caso da vigilncia ambiental em sade e da sade do
trabalhador, h uma avano representado pela elaborao do painel
de indicadores (Pisast), apontado na Unidade de Aprendizagem 1,
ao falar nos sistemas de informao. Mas, Santana e Nobre (2005),
sobre a construo de sistemas de informao de sade do
trabalhador, referem: que a comunicao obrigatria por parte das
empresas dos acidentes e/ou doenas do trabalho restringe-se aos
segurados; que a notificao obrigatria, por meio do Sistema de
Informaes de Agravos de Notificao (Sinan), apenas em alguns
Mdulo Especfico
125
estados e municpios; e que o diagnstico correto de acidentes e/

ou doenas do trabalho raro. Alm disso, como fatores
operacionais que dificultam a construo de bons sistemas de
infor mao em sade do trabalhador, h impreciso na
padronizao e codificao do registro da ocupao e cobertura limitada aos empregados do mercado formal, em regime de
Consolidao de Leis Trabalhistas (CLT) da Comunicao de
Acidentes de Trabalho (CAT).
A Conferncia Nacional de Vigilncia Sanitria (2001)
apontou a inexistncia de um sistema de informao em vigilncia
sanitria articulado com os diversos sistemas de informao em
sade (CONFERNCIA NACIONAL DE VIGILNCIA SANITRIA,
2001). O Sistema de Informaes de Vigilncia Sanitria
(SINAVISA), proposto h algum tempo, e a elaborao de cadastros
municipais e estaduais de estabelecimentos sujeitos vigilncia
tm sido uma das prioridades para o Sistema Nacional de Vigilncia
Sanitria. A vigilncia sanitria, como prtica avaliativa, que pretende
agir como uma inteligncia, necessita de sistemas de informao
fidedignos, que indiquem o universo de sua atuao e informem os
efeitos na sade decorrentes do uso de tecnologias e insumos.
Com ou sem sistema de informao informatizado, o

gestor deveria saber quais servios de sade esto
devidamente licenciados pela vigilncia sanitria e
cumprem as normas que asseguram um padro mnimo aceitvel de qualidade. Essa informao pode facilitar a deciso sobre credenciamentos (ou
descredenciamentos), contratao de leitos e de servios e sobre investimentos que qualifiquem a rede
de servios colocados disposio do cidado.
Podemos dizer, de maneira mais ampla, que o debate sobre

a questo das Informaes em Sade tem sido intenso no campo
da Sade Coletiva, mas que a vigilncia epidemiolgica a que
126
mais se beneficia dos sistemas nacionais de informao existentes

e mais voltados sua prtica.
Ainda assim, o aperfeioamento dos sistemas de informao
existentes, o relacionamento e compatibilidade entre as bases e o
desenvolvimento de alguns sistemas especficos que informem sobre
os objetos das vigilncias constituem-se num importante desafio
para a gesto das vigilncia(S) em sade no seu processo de tomada
de decises.
MONITORAMENTO
E VIGILNCIA ATIVA PARA MELHORIA
DE PRODUTOS E SERVIOS
De acordo com o que definido no artigo 200 da

Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 2000), como j foi visto,
cabe ao SUS o controle e a fiscalizao de procedimentos, produtos
e substncias de interesse para a sade. Esse controle deve incluir
o monitoramento, isto , a observao de maneira contnua do
comportamento desses elementos na vida cotidiana, sob as
condies normais de uso. O monitoramento deve servir de base
para o aprimoramento do registro de produtos, das normas tcnicas
e das orientaes.
Vale lembrar que para o registro de um produto so realizados
ensaios clnicos* sob condies controladas, com nmero
reduzido de indivduos, estando sempre excludos os idosos, as
gestantes, as crianas e os portadores de algumas enfermidades.
Assim, alguns efeitos desses produtos/procedimentos s aparecem
quando utilizados em larga escala e, muitas vezes, combinados com
outras intervenes. em funo do extremo dinamismo da
tecnologia na rea da sade que hoje a chamada vigilncia pscomercializao ganha relevncia e torna-se elemento
imprescindvel no processo regulatrio, na perspectiva da proteo
sade.
Mdulo Especfico
*Ensaio clnico qualquer pesquisa que, individual ou coletivamente, envolva o ser humano, de forma direta ou
indireta, em sua totalidade ou partes dela, incluindo o manejo de informaes ou materiais.
Fone: Brasil (1998b).
127
*Farmacovigilncia cincia relativa deteco,

avaliao, compreenso
e preveno dos efeitos
adversos ou quaisquer
problemas relacionados
a medicamentos. Embora
haja previso desse tipo
de vigilncia na Lei n.
6.360/76 (BRASIL, 1976),
A esfera federal e alguns estados vm, ao longo dos ltimos

anos, trabalhando para desenhar e implementar os programas de
monitoramento. Na atualidade, assim como nos pases mais
desenvolvidos, a Anvisa vem desenvolvendo, com a colaborao
de alguns estados, municpios e unidades hospitalares, os
programas, por exemplo, de farmacovigilncia*, hemovigilncia
e tecnovigilncia, considerados prioritrios para a vigilncia pscomercializao.
apenas nos ltimos anos

ela tem sido implantada
como
programa.
De
modo anlogo, desenvolveram-se os conceitos de hemovigilncia e

tecnovigilncia para os
eventos adversos relacionados utilizao de
sangue e hemocomponentes e aos equipamentos mdicos, respectivamente. Fonte: Elaborado pelas autoras.
Vigilncia ps-comercializao um estudo do uso e

dos efeitos principalmente dos efeitos adversos
dos medicamentos aps a liberao para
comercializao. Este termo , s vezes, usado como
sinnimo de farmacoepidemiologia, mas este ltimo
pode ser relevante tambm para os estudos prcomercializao. Hoje seu uso incorpora outros
produtos e tecnologias de interesse da sade.
Uma das estratgias para viabilizar esse tipo de
vigilncia a Rede de Hospitais Sentinela, que
objetiva obter informaes qualificadas a respeito da
qualidade dos produtos e do seu perfil de risco/
benefcio. Alm de servir como subsdio nas aes de
regulao de mercado, o projeto contribui para a
melhoria da qualidade da ateno sade por meio
da busca ativa e da investigao de eventos adversos,
bem como de medidas para reduo e controle de
riscos relacionados a tecnologias em sade. Essas
atividades, quando necessrio, geram alertas
sanitrios para todo o sistema de sade ou de
vigilncia ou para reas especficas do SUS.
Uma estratgia importante tanto na vigilncia sanitria

quanto na ambiental tem sido o monitoramento de alguns produtos
128
e ambientes visando identificao, mediante metodologias

analticas laboratoriais, de desvios de qualidade e de contaminantes.
Por fim, podemos dizer que, sendo o monitoramento
geralmente o acompanhamento sistemtico de indicadores
construdos com o apoio de sistemas de informao, a vigilncia
epidemiolgica a que mais se beneficia por ter sistemas nacionais
de informao voltados sua prtica.
A PESQUISA E A PRODUO DE CONHECIMENTO

A cooperao entre servios, universidades e institutos de
pesquisa no desenvolvimento de pesquisas e na formao de
recursos humanos para as vigilncia(S) em sade constitui ainda
um desafio e tem se colocado como uma perspectiva ainda bastante
tmida, principalmente para a vigilncia sanitria.
Mas, para todas as vigilncias, a prtica interdisciplinar e
multiprofissional pode contribuir para a construo do conhecimento
e do desenvolvimento de indicadores e para a identificao de fatores,
sejam eles biolgicos ou no, interferindo na sade dos cidados,
consumidores e trabalhadores e comprometendo o desenvolvimento
sustentvel e a qualidade de vida.
A pesquisa em sade mobiliza muitos atores, de origens
diversas, com vises, interesses e linguagens distintas. Construir
uma agenda de prioridades para pesquisa na rea da sade tem
sido uma tarefa rdua; pressupe estabelecer consensos e
compartilhar recursos.
O investimento em pesquisa e desenvolvimento tecnolgico
no campo das vigilncia(S) em sade, especialmente nas vigilncias
sanitria, em sade do trabalhador e ambiental, ainda est aqum
das necessidades; isso compromete o desenvolvimento de mtodos
para avaliao e gerenciamento dos riscos sade e estruturao
dos sistemas de vigilncia. A situao em relao a esse ponto
muito melhor para a vigilncia epidemiolgica, conforme pudemos
Mdulo Especfico
129
ver no desenvolvimento do SNVE, devido cooperao com as

instituies e especialmente com a Associao Brasileira de PsGraduao em Sade Coletiva (ABRASCO). A SVS conta com uma
rede acadmica de centros colaboradores, mas tambm de
profissionais da rea da pesquisa.
O FINANCIAMENTO EM BUSCA DA EQUIDADE

Embora tenha crescido bastante, ainda baixo o
financiamento para o campo das vigilncias, especialmente se
comparado ao volume de recursos consumidos, por exemplo, pela
assistncia. A Vigilncia Epidemiolgica ainda a que percebe
maiores recursos, seja por meio de repasses regulares e automticos,
seja por meio do Projeto VIGISUS. A implementao da Renast
tem contado com recursos financeiros extrateto transferidos pelo
Fundo Nacional de Sade a Estados e Municpios, que permitiram
a habilitao de 11 Cerests at agosto de 2005 (DIAS; HOEFEL,
2005), perfazendo agora cerca de 180 centros.
importante implementar sistemas nacionais cooperativos
dos quais as esferas de Governo participem de forma integrada e
que estejam organizados e distribudos equitativamente no pas,
negociando por meio das instncias de pactuao constitudas. Tais
sistemas devem contemplar alguns princpios: da transparncia na
ao regulatria; da transversalidade e intersetorialidade; da tica e
da precauo; e da complementaridade das aes (ABRASCO, 2004).
A realidade j demonstrada a de desintegrao e
desarticulaes intrassetoriais na esfera da sade, com arranjos
institucionais de maior ou menor facilidade de estruturao dos
servios estaduais e municipais, dependentes das caractersticas
poltico-administrativas e socioculturais de cada localidade.
H, portanto, variaes locais que dependem do porte do municpio
ou estado, da forma organizacional e da estrutura de cada Secretaria
de Sade, da importncia que a promoo ou proteo da sade
130
tem na cultura local, da organizao da sociedade civil e da

participao social nas definies das polticas de sade, por
intermdio dos conselhos de sade.
Em 2004, o estado-da-arte do Sistema Nacional de Vigilncia
Sanitria era assim caracterizado:
[...] vem se conformando como um arranjo restrito aos
servios de vigilncia sanitria, com baixo grau de coeso
entre os componentes federal e estadual, incipincia do
componente municipal e precrio controle social. Alm de
um servio federal robusto, torna-se necessrio prosseguir
na estruturao de rgos que aumentem a cobertura e a
efetividade do sistema pela ao colaborativa entre seus
componentes, respeitando o princpio da interdependncia
sistmica [...]. (ABRASCO, 2004, p. 2)
Podemos extrapolar esse diagnstico para as demais

vigilncias, especialmente as vigilncias de sade do trabalhador e
ambiental. A vigilncia epidemiolgica, por sua histria e por no
interferir diretamente nas contradies capital-trabalho-sade,
encontra-se em estgio mais avanado do que as demais.
Voc j pensou que os benefcios gerados pelas aes das

vigilncias so usufrudos mesmo por aqueles que no
demandam diretamente os servios de sade, alcanando a
totalidade da populao?
A IMPLANTAO DE REDE DE LABORATRIO PARA

QUALIFICAR AS AES
Cabe ressaltar a importncia e o desafio de estruturar e

implementar a Rede de Laboratrios Oficiais de Sade Pblica
Mdulo Especfico
131
(Lacen) para que possam atuar nos vrios componentes das

vigilncia(S) em sade. Lucchese (2001) considera a fragilidade
da Rede de Laboratrios de Controle de Qualidade em Sade como
um dos ns crticos do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria,
uma vez que, sendo de fundamental importncia para a finalizao
das aes fiscalizadoras da Visa, os Lacen tm dificuldades para a
realizao das aes laboratoriais: falta de padres, de mtodos
analticos, de equipamentos e de pessoal.
Da mesma maneira, Lacaz, Machado e Porto (2002)
consideram que a existncia de estrutura de referncia laboratorial
especfica um fator de estabilidade e de crescimento das
experincias em sade dos trabalhadores. Segundo esses autores,
[...] na regio Sudeste a existncia de estrutura institucional
relativamente bem desenvolvida no se traduz em retaguarda laboratorial ampla, dada a sua fragmentao e
subaproveitamento decorrentes da inexistncia de uma efetiva rede de laboratrios de toxicologia e avaliao
ambiental, bem como de mecanismos claros de financiamento destas estruturas e das aes dos servios (LACAZ;
MACHADO; PORTO, 2002, p. 29).
De todo modo, j enunciamos na Unidade de Aprendizagem

anterior que se conta com algum recurso para os Lacen e para o
Instituto Nacional de Controle de Qualidade em Sade (INCQS) se
eles forem estruturados para melhor atender s vigilncias. Todavia,
necessrio remarcar a diferena entre um procedimento analtico
laboratorial para cada uma das reas dos sistemas das vigilncias.
132
ESTRUTURAO E QUALIFICAO DAS EQUIPES

A operao desses sistemas nacionais exige uma equipe
multiprofissional, com pessoal em quantidade suficiente e com a
qualificao necessria ao desenvolvimento das aes. Essa ainda
no a realidade na maioria das vigilncias.
Assim que Pinheiro (1996) refere a existncia de um
nmero restrito e insuficiente de profissionais de sade para atuar
na sade do trabalhador. No campo da Vigilncia Sanitria, o Censo
Nacional dos Trabalhadores de Vigilncia Sanitria, realizado em
2004, registrou que, dos municpios pesquisados, 13,4% no
possuam nenhum profissional de vigilncia sanitria. Alm disso,
demonstrou disparidades regionais importantes, um maior
contingente de pessoal de nvel mdio ou elementar (67,2%), com
59,2% com at cinco anos de trabalho na vigilncia sanitria.
De fato, apenas mais recentemente, especialmente a partir
do ano 2000, que os servios de vigilncia sanitria nas diversas
esferas de Governo tm realizado concurso pblico para a
(re)composio de suas equipes. Pela natureza da ao da vigilncia
sanitria, j discutida aqui, podemos compreender que a existncia
de uma equipe multidisciplinar, com investidura pblica, consciente
do seu papel na sociedade e qualificada para o exerccio de sua
funo condio importante para a melhor efetividade do SNVS
e do Sistema nico de Sade como um todo.
Constitui-se, portanto, em um enorme desafio a formulao
de uma poltica de recursos humanos que contemple o aumento, a
diversificao e a qualificao da fora de trabalho e a estabilidade
nas trs esferas de Governo.
E integra esse desafio a superao de um fosso entre os
profissionais das quatro vigilncias e entre os profissionais da
Anvisa e os de estados e municpios. As diferenas abarcam a
existncia de carreira e o patamar salarial dos profissionais que
trabalham com vigilncia na esfera federal. Os servidores da Anvisa
integram uma carreira especfica, de regulao, comum a todas as
outras agncias.
Mdulo Especfico
133
COMPARTILHAR
RESPONSABILIDADES PARA PRODUZIR

MUDANAS
Um desafio de monta fortalecer a articulao das

vigilncia(S) em sade, construindo, de fato, a desejada e necessria
interao com rgos de outros campos organizacionais externos
sade. (articulao intersetorial)
No final dos anos de 1990 se falava sobre o baixo
envolvimento da Previdncia Social com a sade do trabalhador, a
existncia de pontos de atrito com o Ministrio do Trabalho e a
resistncia do grande empresariado s aes do SUS. Embora essa
tenso tenha diminudo em alguns estados, se considera ser ainda
incipiente e pontual o envolvimento de outros setores Meio
Ambiente, Educao e Agricultura com o uso de agrotxicos e a
sade do trabalhador (PINHEIRO, 1996; PINHEIRO et al., 2005).
Alguma fragilidade na articulao intersetorial tambm pode
ser notada nas vigilncias epidemiolgica e sanitria quando
observamos seus processos de trabalho e o escopo das intervenes.
Por exemplo, aes de controle de vetores raramente so
desenvolvidas em conjunto com o setor de meio ambiente.
134
Resumindo
Nesta Unidade de Aprendizagem foram abordadas as
contribuies da epidemiologia para as quatro vigilncias, e
tambm delas para o sistema de sade, e apontados modelos de sistemas de vigilncia (ativa, passiva ou passiva parcialmente ativada). Mas, o ponto central da Unidade de
Aprendizagem so os diversos desafios para as vigilncias
do campo da sade, inclusive os decorrentes dos conflitos
de interesse que permeiam pelo menos trs delas. Ressalta-se que os desafios tambm podem representar oportunidades de desenvolvimento.
Mdulo Especfico
135
Com base no que foi visto at agora procure responder s
questes a seguir. Em caso de dvida, no hesite em
consultar seu tutor, ele est sua disposio para lhe
auxiliar no que for necessrio.
1. Comente como profissional da administrao, o desafio de transformar as prticas das vigilncias.

2. Com base no que foi visto at agora, comente dois desafios
elencados nesta Unidade de Aprendizagem e proponha alternativas para superao.
3. Um dos desafios comuns a todas as vigilncias a incorporao do
controle social do SUS e da participao popular. Na sua opinio,
isso ou no relevante? Por qu?
136
Consideraes Finais
CONSIDERAES FINAIS
Conforme pudemos observar, a Unidade de Aprendizagem
1 abordou as vigilncias epidemiolgica, sanitria, em sade do
trabalhador e a ambiental, ressaltando o que elas tm em comum e
o que as diferenciam. Vimos, tambm, o desenvolvimento desigual
de cada uma das vigilncias, os conceitos comuns (risco,
intersetorialidade e territrio) e as formas de operacionalizao
desses conceitos e, por ltimo, os seus processos de trabalho (meios,
instrumentos, agentes). Uma maior nfase foi dada epidemiolgica
e sanitria; dentre outros motivos, pelos seus aspectos
institucionais e de tradio no campo da sade.
Na Unidade de Aprendizagem 2, tratamos do processo de
estruturao dos sistemas nacionais das vigilncias do campo da
sade. Ressaltamos que com a promulgao da Portaria GM n.
3.252 foi institudo o Sistema Nacional de Vigilncia em Sade, o
qual englobou os Sistemas Nacionais de Vigilncia Epidemiolgica
e o de Vigilncia em Sade ambiental, transformando-os em
subsistemas. Tal Portaria tambm reiterou a existncia do Sistema
Nacional de Vigilncia Sanitria, constitudo desde o final da dcada
de 1990. importante assinalar que a sade do trabalhador,
exceo das demais vigilncias, se conforma como rede e insere-se
no Subsistema de Vigilncia em Sade Ambiental.
Por fim, na Unidade de Aprendizagem 3, vimos que a
contribuio das vigilncias do campo da sade para as diversas
reas de prtica em sade diferente (e muito mais ampla) da
contribuio das disciplinas que embasam as vigilncias (aqui
falamos sobre o campo da cincia e no s da sade...).
Mdulo Especfico
137
Buscamos trazer os conceitos mais relevantes e apresentamos

a trajetria das vigilncias no campo da sade. Essa uma base
importante para conhecer uma parte do Sistema nico de Sade e
acompanhar o seu processo de estruturao, que dinmico e a
todo o momento sofre alteraes, sobretudo, em algumas Portarias
que objetivam organizar e adequar o Sistema em funo das diversas
mudanas que ocorrem na sociedade.
Esperamos que o estudo tenha sido prazeroso e saibam que
isso apenas o comeo...
138
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Mdulo Especfico
149
M INICURRCULO
Enfermeira e doutora em sade coletiva pela
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IMS/
UERJ). Atua na rea de sade coletiva, principalmente em gesto de servios e sistemas de sade;
vigilncia sanitria; federalismo. Professora do Departamento de Administrao e Planejamento em Sade da ENSP/Fiocruz. Curadora da
Mostra Cultural Vigilncia Sanitria e Cidadania.

Mdica sanitarista e mestre em sade pblica pela Escola Nacional de Sade Pblica Sergio
Arouca, da Fundao Oswaldo Cruz. Atua na rea
de sade coletiva, principalmente em vigilncia
sanitria e avaliao em sade. Pesquisadora do Departamento de
Administrao e Planejamento em Sade da ENSP/Fiocruz.

Historiadora, Museloga; mestranda do Programa de Ps-Graduao em Histria das Cincias e da Sade, da Casa de Oswaldo Cruz (Coc/
Fiocruz). Membro do Centro Colaborador em Vigilncia Sanitria, da Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca
(Cecovisa/ENSP/Fiocruz).
150

A Gestao Vigilancia A Saude Miolo Online 23-07-10

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Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES

GESTO DA VIGILNCIA SADE

Marismary Horsth De Seta

2010. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.

De Seta, Marismary Horsth

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP

que cada Instituio, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos

Celso Jos da Costa

Unidade 2 Estruturao e gesto dos sistemas nacionais das vigilncias

Gesto da Vigilncia Sade

O Sistema Nacional de Vigilncia em Sade................................................. 74

Unidade 3 Cuidado em sade e qualidade de vida: desafios para as vigilncias

Consideraes finais.......................................................................................... 137

Especializao em Gesto em Sade

Gesto da Vigilncia Sade

vigilncias, mas tambm suas especificidades e os aspectos

Especializao em Gesto em Sade

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Definir e discriminar (distinguir) as vigilncias do campo da sade;

Compreender a historicidade das vigilncias do campo da sade,

Identificar a relao entre as vigilncias e a Promoo da Sade;

Caracterizar a organizao das vigilncias, no nvel nacional, e

Dominar os conceitos comuns a todas as vigilncias (risco,

Gesto da Vigilncia Sade

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 1 As vigilncias do campo da sade

Gesto da Vigilncia Sade

Para denominarmos o conjunto de prticas discutidas nesta

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 1 As vigilncias do campo da sade

opo, que adotamos para alcanar maior clareza, baseia-se no

Esses diferentes significados podem se apresentar de maneira

dera em anos anteriores.

Gesto da Vigilncia Sade

vigilncia em sade pblica

enfrentamento contnuo, que incorpora,

Teixeira, Paim e Vilasboas (1998)

Em sua opinio, uma Metrpole e um pequeno Municpio

Teixeira, Paim e Vilasboas (1998) sistematizam em trs

Vigilncia da sade equivalendo anlise de

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 1 As vigilncias do campo da sade

montagem de bases de dados sobre outros agravos

Alguns autores situam a anlise de situao de sade

Vigilncia da sade como proposta de integrao

Vigilncia da sade como uma proposta de

Gesto da Vigilncia Sade

promoo; atuao intersetorial e sobre o territrio;

A existncia dessas trs diferentes vertentes, como

No senso comum, o termo vigilncia da sade algumas

Voc considera que mudanas no nome do servio ou no

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 1 As vigilncias do campo da sade

Outro ingrediente dessa polmica a diversidade das formas

1. Na esfera federal de governo existe uma separao mais

*Registro de medicamento a inscrio

mente sua introduo

2. Se, como dissemos no item anterior, h uma separao

Gesto da Vigilncia Sade

funes e de equipes para o trabalho nas vigilncias,

At o final dos anos de 1990, muitos Municpios no