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una perspectiva
sociolgica
Ubicacin terica e histrica de la poltica social que articula saberes, normas,
resoluciones administrativas, instituciones, organizaciones sociales y experiencias
individualizantes que funcionan como un dispositivo estructurante de la accin
social desde la ptica estatal y que, en conjunto, le permiten al Estado intervenir
en los procesos autnomos de organizacin social.
ntroduccin
Este artculo tiene como propsito fundamental
establecer el status terico de la poltica social
dentro de la sociologa, para poder situarla, posteriormente, en el contexto de las grandes transformaciones experimentadas por la sociedad moderna a partir de la dcada de los ochenta, utilizando las herramientas analticas que proporciona la teora sociolgica.
El ncleo terico de esta propuesta es que la
poltica social, desde una perspectiva sociolgica,1
1. Considero, por una parte, que el esquema interpretativo de la economa neokeynesiana
no es apropiado para dar cuenta, sociolgicamente, de la poltica social. Paul Samuelson, en
su clebre curso de economa moderna, a partir de la teora de la escasez, describe la poltica
social sealando que son tareas del Estado: el bienestar, la provisin de servicios pblicos, la
reglamentacin del mercado y las polticas encaminadas a mitigar a la economa de mercado.
En el centro de la accin estatal estara la voluntad de redistribuir el ingreso; de transferir (a
travs de la poltica fiscal, la produccin pblica y el gasto social) un poder de compra hacia
Sept./Dic. de 1995
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sido puesta en tela de juicio por los grandes cambios experimentados por la sociedad actual, que hacen necesario el replanteamiento
tanto de la modernidad misma como de las premisas del anlisis
sociolgico clsico. 2 Para empezar, subraya Giddens, aunque la
modernidad reemplaza los hbitos de la sociedad tradicional, como
se pensaba durante el siglo pasado, no establece un horizonte de
certidumbre racional sino una duda generalizada. Por otra parte,
la consolidacin de sistemas abstractos, como el mercado y el proceso creciente de globalizacin de la vida en sociedad, ha puesto
entre parntesis el tiempo y el espacio, alejando las relaciones sociales de sus antiguos contextos locales y resignificando la vida diaria.3
Alain Touraine, por su parte, sostiene que la sociedad moderna
ha desgastado los dos principios fundacionales de la sociologa clsica, vigentes todava hasta la obra de Parsons, que eran: por una
parte, el imperio de la razn sobre las tradiciones y los intereses
particulares y, por la otra, la correspondencia cuasi natural existente entre actores y sistemas.4
En el mismo tenor, Niklas Luhmann afirma que la tradicin sociolgica iluminista y antropocntrica, heredada del siglo pasado,
debe ser abandonada hoy en favor de una sociologa que estudie la
social, pudo modificar el continuo social compartido por trabajadores y pobres durante todo el siglo XIX, a travs de la
administracin diferencial de la inseguridad laboral, constituyendo sectores protegidos por una cuadrcula institucional y
normativa que cristaliz en dos espacios diferenciales: los programas de bienestar (para los pobres) y la seguridad social (para
los trabajadores). Ver: De Brunhoff, Suzanne, The State, Capital and Economic Policy
, Londres, Pluto Press LTD, 1978.
Finalmente, los trabajos de Karl Polanyi, Claus Offe y Michel Foucault, quienes, desde perspectivas tericas muy distintas,
subrayan el papel fundamental de la intervencin estatal en el procesos de produccin, reproduccin y gestin de los
individuos, para fijarlos a los aparatos de produccin y a la normatividad social del mercado. Aunque se acercan ya a la cuestin
de la integracin sistemtica del mundo de la vida, son an demasiado vagos. Ver: Polanyi, Karl, La Gran Transformacin
, Mxico,
Juan Pablos Editor, 1975; Foucault, Michel, La Verdad y las Formas Jurdicas,Mxico, Gedisa, 1983, pp. 91-140; y Offe, Claus,
Social Policy and the theory of the State, en Contradictions of the Welfare State
, Cambridge, Mass., MIT Press, 1984, pp. 88118..
2. Giddens, Anthony, Modernity and Self-Identity: Self and Society in the Late Modern ,Age
Stanford, Stanford University
Press, 1991, pp. 1-9.
3. As, por ejemplo, el dinero posibilita intercambios entre personas completamente desconocidas y distantes, mientras
que la globalizacin de los medios de comunicacin acerca, a la vida de los individuos, fenmenos lejansimos que han generado
un nuevo sentido de identidad personal. Ver: Giddens, op. cit., pp. 15-23.
4. Touraine, Alaine, Critique a la Modernit
, Paris, Fayard, 1992, pp. 406-413.
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complejidad sistmica de la sociedad, 5 porque la sociedad contempornea es esencialmente distinta a la de los siglos XVIII y XIX,
pues la tcnica y el poder han ocupado el lugar de la naturaleza y la
realidad social ha alcanzado niveles muy altos de complejidad y
especializacin, lo que se expresa en la virtual separacin de tres
rdenes: el sistema social (la economa, la poltica, la educacin, el
derecho, etc.), las organizaciones (instituciones diseadas en trminos de una racionalidad medios-fines) y la interaccin social (relaciones entre personas), que se distinguen entre s formando una
unidad en la medida que cada uno es el entorno de los otros.6 El
mundo social, cada vez ms intrincado, ha generado sistemas especializados de reduccin y profundizacin de complejidad,
autorreferenciales y autopoiticos. As, los sistemas abstractos y
las organizaciones limitan la vida de los hombres y se convierten
en a priori para sus conceptualizaciones, expectativas y estrategias. Algo parecido ocurre con los sistemas y las organizaciones para
las que los hombres son solamente un entorno que gatilla decisiones, programas, polticas, normas, etc. El resultado de esto es que
la interaccin, la organizacin y la comunicacin forman parte de
rdenes distintos que coevolucionan, pero nunca pierden sus propias lgicas.7
Como podr apreciarse, los puntos de vista de estos tres autores
son polmicos entre s, pero coinciden en dos aspectos que me parecen cruciales: en primer lugar, coinciden en afirmar que una de las
caractersticas distintivas de nuestra poca es la separacin creciente de las interrelaciones personales, las instituciones y los sistemas sociales; en segundo lugar, concuerdan en su denuncia de la
incapacidad de la tradicin clsica de la sociologa para dar cuenta
de esta separacin. Pienso que la primera coincidencia es acertada,
mientras la segunda debe ser matizada, como veremos a continuacin.
5. Izuzquiza, Ignacio, La Sociedad sin Hombres: Niklas Luhmann o la Teora como Escndalo
, Madrid, Anthropos, 1990, pp.
47-53.
6. Ver: Niklas Luhmann, Sistemas Sociales: lineamientos para una teora general,
Mxico, UIA-Alianza Editorial, 1991.
7. Luhmann, Niklas, Sociologa del Riesgo
, Guadalajara, Universidad Iberoamericana/Universidad de Guadalajara, 1992.
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a la solidaridad orgnica. La nocin de solidaridad hace referencia a la relacin de los individuos y la sociedad como un todo. En el
caso de la solidaridad mecnica, el vnculo entre sociedad e individuos es directo; slo se es miembro de la sociedad en la medida que
se adquieren los hbitos, actitudes, creencias y valores que constituyen la conciencia comn del grupo; por ello, el vigor de ese tipo de
sociedad (grupos de clan) se sita en relacin inversa con el desarrollo de la personalidad individual. 11 En el caso de la solidaridad
orgnica, la vinculacin que sealbamos antes es indirecta, el individuo est unido a la sociedad slo en la medida que se relaciona
dentro de ella con instituciones especficas y con otros individuos
en grupo; hablamos aqu de una sociedad diferenciada, especializada y coordinada a travs de una interdependencia funcional. Por
ello, lo esencial en las sociedades modernas es la expansin de la
divisin del trabajo. En este tipo de sociedades no se presupone
identidad sino diferencia entre las creencias y acciones de los distintos individuos y aun entre los grupos, debido a que coexisten en
ella diversos modos de vida que realizan intercambios culturales y
econmicos entre s.12
En esta argumentacin de Durkheim hay elementos para una
posible contestacin a la pregunta que formul hace algunas lneas:
la sociedad se organiza y se especializa cada vez ms en la solucin
de determinados problemas (se sistematiza), para garantizar la
identificacin de los individuos con ella misma. Las instituciones,
los sistemas y las interacciones sociales se desarrollan, al menos en
parte, para garantizar la integracin social;13 la creciente dife11. Esta visin concuerda con la postura de George Mead para quien los intereses, deseos y sentimientos individuales
no deben ser vistos como esencialmente privados, ya que los procesos de individuacin son al mismo tiempo procesos de
socializacin, es decir, adaptacin de uno mismo a un otro generalizado. La nocin de otro generalizado hace referencia
a los grupos sociales que dan al individuo su unidad. El punto de vista del otro generalizado habla de las conductas tendientes
a mantener al grupo social fiel a sus miras y reglas. El otro generalizado se refiere pues a las demandas que el grupo plantea
real o supuestamente al individuo. Ver: Mead, George Herbert, ibid.
12. Durkheim, Emile, Ibid., y Giddens, Anthony, El Capitalismo y la moderna teora social
, Barcelona, Labor, 1977, pp. 135147.
13. La nocin de integracin social da cuenta de los procesos de constitucin y organizacin de identidades colectivas,
esto es: de identificacin de los individuos con la sociedad o con segmentos de ella.
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tivas sustituyendo las referencias intersubjetivas de la accin social por formas annimas de socializacin.16
Sin embargo, esta racionalizacin creciente de la vida social, hbilmente descrita por Habermas, siguiendo a Weber, no es cabalmente explicada. Por qu ocurre? En este caso la nocin clave para
resolver este enigma de la sociologa clsica y contempornea es la
de intervencin sistmica, concebida como una forma de resolver la
crisis de integracin social.
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la unidad de una organizacin suele ser minada por el individualismo o el nihilismo; por otra, los diferentes sistemas de pertenencia
y las referencias a numerosas agrupaciones producen multitud de
grupos fragmentarios que segmentan a las instituciones.20 Ello significa, llanamente, que la organizacin produce anmia (egosmo
que amenaza la unidad social), y que las instituciones sociales, uno
de los elementos clave en el proceso de constitucin y estructuracin
de identidades colectivas, provocan efectos opuestos al de la socializacin, a saber: individualizacin o resistencia social en diversas
escalas que se traducen en crisis de integracin. En ese contexto se
vuelve ineludible una intervencin para evitar que las disputas
sociales separen los vnculos institucionalizados, lo que pondra en
peligro el cumplimiento de las funciones instrumentales realizadas por las instituciones.
Este descubrimiento permite formular una hiptesis plausible
para explicar el origen de otro hecho constatado por el anlisis institucional o socioanlisis, desde Michel Foucault hasta Michel
Crozier, a saber: la dimensin arbitraria del orden instituido.21 El
punto de vista de Crozier supone que no existe accin social desligada del poder y que dicho poder constituye un mecanismo que
estructura, aunque sea parcialmente, un campo de posibilidades
para la accin.22 El sistema no es visto aqu como un esquema a
priori, casi natural, sino como un juego que permite coordinar estrategias opuestas de los actores participantes, haciendo posibles
los conflictos, las negociaciones, las alianzas en un conjunto institucional.23
Lo dicho antes puede sintetizarse as: a) la racionalizacin de la
vida social es necesaria para enfrentar problemas de muy diversa
ndole generados por la complejizacin de la sociedad (la organizacin y especializacin creciente de la vida social responden a ste
hecho); b) este proceso complica muchsimo los procesos de integra20. Lourau, op. cit., pp. 264-265.
21. Crozier, op. cit., p. 190.
22. Ibid., pp. 197-201.
23. Ibid., p. 201.
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24. Michel Foucault al estudiar una red de instituciones disciplinarias que aparecieron en el Siglo XIX (pedaggicas,
mdicas, penales e industriales), se percat de que stas no se proponan ya, como en el siglo XVIII, separar a los individuos
anormales de sus familias, grupos sociales o comunidades, sino fijarlos a los aparatos de produccin y ajustarlos a una nueva
normatividad social, en cuyo centro estaba la compra y venta de fuerza de trabajo. Foucault mostr cmo, a pesar de que
el esquema de la fbrica-prisin no prosper (debido a que resultaba incosteable), se mantuvieron algunas de las funciones
disciplinarias bsicas de esa red institucional, desplazndose ascendentemente hacia el Estado o suavizndose. Ver: Foucault,
Michel, La Verdad y las Formas Jurdicas
, Mxico, GEDISA mexicana, 1983, pp. 91-140.
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La intervencin sistmica
Despus de la Segunda Guerra Mundial, la caracterstica fundamental de las sociedades modernas ha sido la intervencin estatal
en el mercado y en el sistema sociocultural. Si el siglo XIX se caracteriz por el despliegue del capitalismo, el siglo XX se caracteriza
por la ampliacin del Estado. Detrs de este proceso est justamente la profundizacin de la racionalizacin del mundo moderno.
Asistimos en este siglo a la consolidacin del sistema poltico administrativo que en el mundo capitalista es mejor conocido como Estado Benefactor.25 El origen de la intervencin estatal en los dos
subsistemas que lo flanquean radica en las tendencias a la crisis
que se generan sistemticamente en esas dos esferas.
Despus de 1929, la propensin a la crisis de la capacidad
autorreguladora del mercado y el surgimiento del Estado
Keynesiano han sido ampliamente documentadas, por lo que no
abundar sobre este tema aqu.26
El aspecto que ms me interesa subrayar, en cambio, es la tendencia a la crisis sociocultural que provoca la intervencin estatal
en el las esferas de la socializacin y la reproduccin cultural.27 La
intervencin del Estado en las tradiciones culturales y las estructuras normativas busca justamente hacer frente a dicha crisis.
En un contexto de politizacin del mercado, como el que se vivi
sobre todo a partir de la Segunda Guerra y que ha entrado a una
fase crtica, se intensifican las necesidades de legitimacin estatal,
25. El subsistema poltico est integrado por las instituciones polticas que constituyen al Estado; el econmico, por relaciones de intercambio capitalistas; y el sociocultural, tanto por la tradicin cultural (sistema de valores) como por las instituciones que confieren virtudes normativas a esas tradiciones a travs de procesos de socializacin. Habermas, Jrgen, Problemas de Legitimacin en el Capitalismo Tardo
, Buenos Aires, Amorrortu editores, 1975, p.22 y Offe, Claus, Crises if crisis managnent: elements of a political crisis theory, en Contradictions of the Welfare State
, Cambridge, Mass., The MIT Press, p. 38.
26. Baste decir que el Estado Benefactor, que est conformado por un grupo multifuncional y heterogneo de
instituciones polticas y administrativas, cre un andamiaje institucional que funciona al margen de la lgica mercantil, a travs
de polticas pblicas cuyo propsito ha sido reorganizar y restringir los mecanismos del mercado para que, paradjicamente,
sean capaces de cuidarse a s mismos. El resultado, lo sabemos ahora, no fue el deseado pues la intervencin estatal tendi
a desmercantilizar a la sociedad. Ver: Offe, Reflections on the Welfare State, en op. cit., pp. 265-266.
27. Habermas, Problemas..., pp. 66-69.
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La poltica social
Algunas conclusiones podran sealarse despus de este recorrido
terico. La primera es que aun cuando efectivamente la poltica
social est integrada por un conjunto de instrumentos asociados al
ejercicio del gasto pblico, como lo sealan diversos enfoques,36 estos instrumentos posibilitan al sistema estatal no slo atender demandas sociales sino segmentar a la sociedad, y sustituir la integracin social por formas sistmicas que buscan regular el proceso
de diferenciacin creciente que caracteriza al mundo moderno y
que se traduce en desigualdad, anomia, prdida de sentido y crisis
de legitimidad.
Tambin es evidente que la poltica social se dirige principalmente a la conformacin o alteracin de identidades colectivas, cuyas caractersticas pueden variar mucho: identidades permanentes o momentneas, corporativas o ciudadanas, espontneas o inducidas etc., pero siempre tienden a estructurarse alrededor de
anclajes institucionales y normativos tales como: institutos de salud, programas de vivienda, sindicatos, comits de solidaridad,
contratos colectivos, leyes laborales, etc.
Otro aspecto importante es que la poltica social se organiza como
mecanismo puente entre el orden sistmico y el mundo de la vida,
35. Ibid.
36. Ver nota nmero 1.
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pero no como una respuesta a las demandas emanadas de la sociedad, sino como una lectura estatal de stas que tiende a reproducir
las diferencias entre sistema y entorno.
As mismo es claro que los programas de la poltica social son
vinculantes tanto para el orden sistmico como para las identidades sociales. En ambos casos constituyen horizontes de sentido que
se desdoblan o bien en instituciones (sindicatos, sistemas de salud,
etc.), o bien en juegos de sentido que estructuran a individuos y
colectividades (vg. corporativismo y clientelismo).
Puede afirmarse, en sntesis, que la poltica social articula
saberes, normas, resoluciones administrativas, instituciones, organizaciones sociales y experiencias individualizantes que funcionan
como un dispositivo estructurante de la accin social desde la ptica estatal y que, en conjunto, le permiten al Estado intervenir en
los procesos autnomos de organizacin social.
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