SPG04 - Estado em movimento: interaes socioestatais, incorporao de

demandas e seus impactos institucionais no Brasil contemporneo

Movimentos Sociais no Brasil Contemporneo: o Frum Nacional de

Reforma Urbana

Ramon Jos Gusso

Resumo
As anlises sobre os movimentos sociais no Brasil contemporneo vm sendo desafiadas
mediante as constantes transformaes neste campo. Impe-se, assim, a necessidade de
articular diversos processos que influenciam na formao, na manuteno, ou na
mudana das aes coletivas. Tais processos podem ser exemplificados pelas estruturas
de oportunidades e restries polticas; as bases de mobilizao, que incluem amplas
redes que conectam atores sociais e polticos; a formao de projetos polticos, frames e
identidades; as estratgias que do suporte s escolhas dos repertrios, entre outros.
Buscando responder a estes desafios, esta pesquisa volta-se para a anlise do Frum
Nacional de Reforma Urbana, o qual se configura como um dos principais movimentos
sociais vinculados questo urbana no Brasil, sendo tambm o responsvel por articular
diversas redes sociais no mbito desta temtica. Outra importante caracterstica do Frum
o seu papel como interlocutor da sociedade civil frente ao Estado, sobretudo no que diz
respeito ao Congresso Nacional e ao Executivo Federal. Assim, este estudo tem como
principal objetivo identificar quais so as organizaes que ocupam os espaos mais
centrais nesta rede, suas relaes com atores e organizaes polticas, as estruturas de
oportunidades polticas que influenciaram a escolha de seus repertrios de ao poltica e
os principais quadros interpretativos que so mobilizados e que mobilizam este
movimento social.
Palavras-chave: Movimentos Sociais, Frum Nacional de Reforma Urbana, Direito
Cidade.

Introduo
O nascimento do Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU) est diretamente
ligado ao processo de redemocratizao da sociedade brasileira, que ao final da dcada
de 1970 e toda a dcada seguinte viu a emergncia de diversas organizaes da sociedade
civil. Em paralelo, houve tambm a construo da nova Constituio, que produziu uma
imensa mobilizao societria no intuito de influir em sua redao. diante desse
cenrio que surge o Movimento Nacional de Reforma Urbana - NMRU, articulao que
une uma pluralidade de atores dessa nova sociedade civil para a coleta de assinaturas
para a Emenda Popular de Reforma Urbana.
A partir dessa conjuntura o MNRU passa a se designar como Frum Nacional de
Reforma Urbana - FNRU, agregando novas organizaes e estimulando a articulao de
outras redes regionais, para atuarem em conjunto na promoo de lutas e campanhas pela
reforma urbana e pelo direito cidade. O Frum ir, a partir da aprovao da CF/88,
empreender diversas aes com o objetivo de regulamentar os artigos 182 e 183,
retomando parte do contedo da Emenda Popular que ficou fora do texto constitucional.

Para tanto, o FNRU atuar em grande proximidade ao Congresso Nacional, tendo

como estratgia influenciar os parlamentares para a aprovao da Lei do Estatuto da
Cidade. Esse processo durou 11 anos at que essa Lei fosse aprovada em 2001, dando
novo flego para as aes do FNRU, que se intensificaram no sentido de divulgar a nova
legislao. Em 2003, com a eleio de Lula Presidncia da Repblica, e posteriormente,
em seu governo, com a criao do Ministrio das Cidades e o estabelecimento de
processos participativos vinculado poltica urbana, como as Conferncias das Cidades e
do Conselho Nacional das Cidades, abre-se uma srie de novos caminhos para o
desenvolvimento das aes do FNRU, estas muito mais prximas s aes e projetos
polticos empreendidos pelo prprio governo petista. Tal fato refletiu em avaliaes
positivas desse processo, indicando a construo de polticas pblicas prximas s pautas
do Frum. Entretanto, as mesmas aes refletiram tambm em desafios internos, novas
estratgias e repertrios, alm de crticas internas e externas a essa aproximao como o
governo petista.

Objetivo Geral da pesquisa

Para a construo desta pesquisa os seguintes objetivos foram propostos: (i)

mapear as principais organizaes que compem a rede do FNRU; (ii) mapear os
principais vinculos establecidos com atores e organizaes estatais; (iii) identificar as
estruturas de oportunidades polticas que influenciaram a escolha de seus repertrios de
ao poltica; (iv) identificar os os projetos polticos e os quadros interpretativos que so
mobilizados e que mobilizam este movimento social para o desenvolvimento de suas
aes ao longo dos ltimos 25 anos.

Metodologia:

Para a elaborao desta pesquisa realizou-se primeiramente uma anlise da

literatura cientfica produzida diretamente sobre o FNRU ou indiretamente ao campo da
reforma urbana. Tambm foram analisados documentos e textos de anlise histrica ou
de conjuntura produzidos pelo FNRU ou por suas organizaes.
Outros dados foram obtidos por meio de pesquisa documental e pela presena em
eventos organizados pelo Frum ou que contaram com a sua participao, seja via a

composio de mesas de debates ou atuando como forma de representar seus interesses

em instncias de participao, como a Conferncia Nacional das Cidades. Em sua grande
maioria esses debates foram gravados e posteriormente transcritos. Foram coletados
informaes no Encontro do Frum Nacional de Reforma Urbana, realizado em Recife PE, entre os dias 22 e 24 de outubro de 2009; no World Urban Forum - WUF e no Frum
Social Urbano - FSU, ambos realizados no Rio de Janeiro - RJ, entre 22 e 26 de maro de
2010 e na 4 Conferncia Nacional das Cidades, realizada em Braslia - DF, no perodo
de 19 a 23 de junho de 2010. Subsidiou tambm esta anlise a realizao de entrevistas
semi-estruturada com lideranas do FNRU.
Para a realizao da anlise de redes foram utilizadas tcnicas de pesquisa em
Anlise de Redes Sociais (ARS), em que se produziram matrizes de relacionamentos
analisadas posteriormente por meio do software UCINET 6 e desenhadas com o
programa NETDRAW. Foram privilegiadas, na anlise, as medidas de centralidade da
rede, tais como: grau (degree), grau de intermediao (betweennes) e grau de
proximidade (closenness).

O Processo Constituinte e a Formao do Repertrio do FNRU.

O Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU) configura-se como um dos

principais movimentos sociais vinculados questo urbana no Brasil, sendo tambm o
responsvel por articular diversas redes sociais nesta temtica. O nascimento desse
Frum est diretamente ligado ao processo de redemocratizao da sociedade brasileira,
que ao final da dcada de 1970 e toda a dcada seguinte viu a emergncia de diversas
organizaes da sociedade civil, como associaes de moradores, movimentos que
lutavam por infraestrutura, sindicatos, movimentos sociais urbanos, rurais e temticos,
partidos polticos e Organizaes No Governamentais - ONGs. Diante desses novos
atores polticos, havia tambm importantes estruturas de mobilizao, que agiam no
sentido de incentivar a produo de engajamentos, de aes coletivas e de movimentos
sociais, sendo a Igreja Catlica, por meio das Comunidades Eclesiais de Base (CEBs) e
de grupos e missionrios ligados Teologia da Libertao, atores essenciais neste
contexto de intensa mobilizao social.
A redemocratizao e a possibilidade de construo da nova Constituio, trouxe
uma grande influncia nos processos de mobilizao societria, fornecendo para o

Movimento Nacional de Reforma Urbana NMRU um forte apoio em sua articulao, o

que resultou em uma composio formada por uma pluralidade de atores dessa nova
sociedade civil - associaes profissionais e acadmicas, sindicatos, movimentos sociais
e ONGs.
Esse projeto unificador ganhou fora com a Constituinte, sobretudo, por meio da
possibilidade regimental para a construo de emendas populares, que foi o resultado da
insero no regimento da Assembleia Nacional Constituinte do instrumento de Iniciativas
de Emendas Populares ao projeto de Constituio. Este mecanismo passou a permitir a
insero de emendas advindas da sociedade, desde que estivessem subscritas por no
mnimo 30 mil eleitores e por pelo menos trs organizaes da sociedade civil que
estivessem formalizadas legalmente (BONDUKI, 2009; MARKEZINI, 2006). Assim,
por meio deste recurso, foram encaminhadas 122 propostas de emendas populares
Constituinte, totalizando 12.264.854 assinaturas.
A abertura por meio deste instrumento deu um forte incentivo para a organizao
das lutas urbanas, mas principalmente para a construo de articulaes em rede, que
mobilizaram atores para alm do seu local especfico de atuao, representando tambm
o fortalecimento de muitas organizaes da sociedade civil. Assim, as reivindicaes dos
movimentos urbanos que eram pontuais passaram a ser articuladas em torno de questes
mais amplas, explicadas por conceitos que eram produzidos nas universidades e suas
solues justificadas em torno da conquista de direitos e cidadania.
Tem-se assim a criao de um movimento social articulado nacionalmente e a
definio de um campo de luta, que passa diretamente pela interveno no Estado. A
Constituinte forneceu o espao de luta para o movimento de reforma urbana: o campo
institucional, possibilitando a construo ou alterao de leis e o direcionamento de
polticas pblicas. O repertrio que uniu os diversos movimentos sociais, os sindicatos,
as ONGs e intelectuais das universidades, no foi, por exemplo, o da ocupao de terras,
mas a redao da proposta Emenda Constitucional e a realizao, em seguida, do
abaixo-assinado para a Emenda popular.

O campo jurdico tornou-se central,

conformando os frames de diagnstico e as utopias transformadoras. A lei tornou-se

central, pois representaria a conquista da luta, do engajamento, dos esforos coletivos. A
lei o direito conquistado, mesmo que posteriormente ou em curto prazo no se
materialize em melhoria de vida. Representa em si um ganho, capaz de promover outras
aes, novos engajamentos, novas leis, novos direitos.

Segundo Maricato (1997), o processo de coleta de assinaturas para a Ementa

popular foi, at aquele momento, o perodo em que mais se discutiu os princpios daquilo
que seria uma reforma urbana para as cidades brasileiras. Essa ao, conduzida pelo
MNRU, obteve 160 mil assinaturas, 130 mil a mais do que era exigido pela Assembleia
Nacional Constituinte, dando legitimidade ao documento e servindo como um estmulo
ao prprio movimento, ao demonstrar sua capacidade de mobilizao entre os diversos
atores envolvidos em lutas ou discusses sobre o espao urbano.
Ao final da Constituinte foi incorporado Constituio apenas parte das
propostas indicadas pelo MNRU, representadas pelos artigos 182 e 183 do Captulo da
Ordem Econmica e Financeira, que definiu a funo social da propriedade e da cidade e
a introduo de mecanismos de gesto democrtica para as cidades. Apesar dos dois
artigos aprovados no expressarem todo o contedo proposto pela emenda popular, eles
foram interpretados como uma conquista fundamental da mobilizao popular ao
colocarem, pela primeira vez, em texto constitucional um captulo especfico sobre a
questo urbana (SILVA, 2002).
Porm, a Constituio deixou em aberto a necessidade de regulamentao deste
captulo por meio de uma legislao especfica, como tambm permitiu a introduo de
processos participativos para a elaborao das novas leis Orgnicas e das Constituies
estaduais (SILVA, 2002). Para Bonduki (2009), a Constituinte municipalizou a reforma
urbana ao submeter a definio da funo social da propriedade elaborao de planos
diretores municipais.
Assim, objetivando resgatar a articulao e o contedo criado durante a
construo da Emenda Popular, foi formado em 1989, o Frum Nacional de Reforma
Urbana, nos moldes da rede estabelecida durante a Assembleia Constituinte, dando
continuidade luta pela regulamentao dos artigos 182 e 183 agregados na proposta de
lei chamada de Estatuto da Cidade. Deste modo, a EOP aberta com a Constituinte,
associada a no incluso por completo das propostas apresentadas pelo MNRU, criou a
possibilidade deste movimento permanecer unido em torno das conquistas de mbito
legal, marcando assim, o futuro do FNRU por meio de repertrios centrados na ao
dirigida ao campo institucional.

A Estrutura de Mobilizao do FNRU

A abertura poltica advinda com o processo de redemocratizao e a articulao

no entorno da Contituinte permitiu tambm a estruturao de um campo movimentalista
vinculado reforma urbana, contituido principalmente pela interlocuo e intercmbios
entre diversos setores formadados da nova sociedade civil. O esquema abaixo
exemplifica esse processo a partir dos os intercmbios que direta ou indiretamente
contriburam para a constituio das quatro principaos organizaes populares presentes
no FNRU Conferederao Nacional de Associaes de Moradores - CONAM, Central
de Movimentos Populares - CMP, Unio Nacional de Moradia Popular - UNMP e
Movimento Nacional de Luta por Moradia - MNLM. O que em parte exemplifica a
propria trajetoria do FNRU, marcada por um intenso processo relacional que envolveu
movimentos sociais urbanos, sindicatos, correntes da igreja catlica, ONGs e partidos
polticos.
Figura 1 Estrutura de mobilizao e origem dos movimentos sociais (FNRU)

Ilustrao: Ramon Gusso, 2012.

Apesar das rupturas presentes nesse processo, marcado pelas subdivises e

disputas por projetos polticos, possvel identificar a presena de um campo ticopoltico que orientou posteriormente a insero de vrias organizaes junto ao FNRU.
Assim, o conjunto de organizaes que participam da formao do NMRU e
posteriormente do FNRU possuem uma mesma estrutura de mobilizao que envolveu
uma rede ampla de atores que se desenvolveram durante o processo de redemocratizao
brasileira e ajudaram a forjar tramas complexas de apoio, de mobilizao de recursos,
solidariedade e que influenciaram a construo de identidades e de projetos polticos, que
em parte permanecem dispostos na rede do FNRU. Esta mesma estrutura de mobilizao
sustentou e deu base para diversas aes implementadas por estas organizaes nos
ltimos 30 anos. Ao mesmo tempo, tambm foi responsvel pela construo de limites
poltico-ideolgicos entre elas, o que permitiu a constituio de espaos de articulao e
trajetrias independentes para muitas delas, apesar da proxidade entre os projetos
polticos. A partir dessa rede, portanto, outras tantas surgiram, envolvendo centenas de
outras organizaes e militantes pelo pas.
Atualmente o FNRU central na mobilizao de atores que atuam na defesa da
bandeira da reforma urbana, sendo o responsvel pela definio de quadros
interpretativos, de projetos polticos e identidades que, em conjunto, tem produzido os
diagnsticos de apoio para o engajamento e que ajudam a definir o campo de ao, a rede
de aliados, os repertrios e seus potenciais adversrios. Por outro lado, tambm funciona
como um espao de encontro para diversas organizaes da sociedade civil que possuem
tanto posies centrais em seus campos de atuao, como para aquelas mais perifricas,
podendo assim, representar um espao privilegiado de aproximao e mesmo de
potencializao de aes entre organizaes que possuem centralidades desiguais
(LAVALLE, CASTELLO, BICHIR, 2006). Dessa forma, para um conjunto amplo de
atores, o FNRU constri uma agenda comum, agregando interesses e reivindicaes,
organizando ou propondo aes, dando referenciais e indicando propostas e pautas para a
representao junto a instncias de participao, como conferncias e conselhos.
O FNRU articula-se fundamentalmente como uma rede formada por um conjunto
amplo e plural de organizaes. Contudo, os mltiplos atores envolvidos na trama no
possuem o mesmo grau de participao, conexo e de centralidade. Algumas so
responsveis por unir ou vincular diversas organizaes isoladas rede do FNRU,
exercendo, desse modo, a funo de ponte ao conect-las a outros ns na rede. Outras

organizaes so perifricas em relao aos demais pontos da rede, pois, em geral, se

conectam a poucas organizaes do FNRU. Nesse sentido, entre as organizaes que
compem a coordenao nacional do Frum existem grandes disparidades em relao ao
grau de conexo e centralidade desenvolvidas no interior dessa rede.
As organizaes que apresentam a maior centralidade de intermediao
(betweenness centrality) so: FASE, Observatrio das Metrpoles, CMP, PLIS e
Action Aid1. Tais organizaes assumem o papel de intermediao justamente porque
inmeras outras dependem delas para conectar-se rede ou para acessar outras
organizaes, possuindo assim, uma vantagem posicional em relaes s demais.
Entretanto, isto s possvel porque essas so, em grande medida, as que mais
estabelecem contatos com outros pontos da rede. Estabelecer um maior nmero de
contatos faz com que essas organizaes estejam entre as mais lembradas pelo conjunto
de atores que formam a rede, facilitando a conquista de recursos dentro do campo. As
organizaes Observatrio das Metrpoles, CMP e PLIS so as que estabelecem
diretamente a maior quantidade de conexes, sendo, portanto, as que possuem a maior
atividade relacional na rede.

Figura 2. Sociograma da Rede de Organizaes Vinculadas ao FNRU

Todas as entidades destacadas no quadro exercem papeis centrais em relao s demais mapeadas na
rede.

Ilustrao: Ramon Jos Gusso.

A FASE a organizao que mais se aproxima de organizaes locais e regionais,

participando tambm de um amplo conjunto de articulaes com Fruns e Redes. O
Observatrio possui tal centralidade por reunir em seu entorno uma rede nacional de
ncleo de pesquisas sobre a questo urbana, sendo por meio desse que muitos dos
ncleos recebem recursos para pesquisas, para publicaes ou para realizarem atividades
de capacitao para movimentos sociais, tcnicos do poder pblico e membros de ONGs.
A CMP vincula-se a um nmero amplo de outros movimentos sociais, como tambm
participa de diversas outras articulaes. O PLIS se destaca ao procurar se inserir em
diversas articulaes da sociedade civil, participando de inmeras redes e fruns, no
Brasil e na Amrica Latina.
Entre os movimentos sociais a CMP que apresenta os maiores indicadores de
centralidade, isto porque ela tambm tem a funo de articuladora de outros movimentos
e redes de diversas temticas, ou seja, atua para alm da temtica da reforma urbana e
moradia. De igual modo, outros grupos e movimentos sociais ligados reforma urbana
so filiados CMP, como o caso da UNMP e MNLM. Os demais movimentos possuem
valores de centralidade menores por atuarem de forma mais segmentada, ou seja,
vinculam-se a outras organizaes ou movimentos dentro de uma mesma temtica, por
exemplo, a Unio Movimentos de Moradia de So Paulo associa-se UNMP. Isto
tambm ocorre com os sindicados e organizaes profissionais ligadas ao FNRU, que
possuem uma atividade relacional centrada em vnculos com organizaes similares, que
muitas vezes so representaes locais ou regionais do mesmo sindicato. Isto visvel no
padro de relacionamento estabelecido pela FISENGE, FNA, CFESS, FENAE, AGB,
FENEA e ANTP.
Na rede do FNRU, h um papel de centralidade exercido tambm por outras redes
e fruns, pois diversas organizaes presentes no FNRU participam de forma conjunta de
outras articulaes. Nesse sentido, o FNRU amplia sua articulao e seu programa de
ao poltica se inserindo em outros Fruns, tais como: o Frum Amaznia Ocidental FAOC, Articulao Paulista do Direito Cidade - APDC, Frum Brasil do Oramento FBO, Frente Brasileira de Saneamento Ambiental - FBSAN; Frente Nacional de
Participao Popular FNPP. Contudo, perceptvel pela anlise do sociograma, que
muitas das organizaes que esto vinculadas ao FNRU so perifricas e dependentes das

organizaes destacadas acima para vincular-se ao conjunto da rede, bem como atuam de
forma mais passiva na contruo dos projetos polticos e frames relacionados reforma
urbana e a luta pelo direito cidade.

O projeto Poltico: intercmbios entre FNRU e Estado

Aps a realizao da campanha pela Emenda Popular de Reforma Urbana e findo

o processo Constituinte, foi realizado pela articulao mobilizada em torno do NMRU,
em dezembro de 1988, o I Encontro Nacional do Frum de Reforma Urbana. Nessa
reunio foram avaliadas as aes empreendidas pelo movimento durante a Constituinte,
sendo tambm encaminhadas novas pautas e aes que deveriam ser empreendidas pela
articulao. Entre os objetivos retirados desse encontro estavam manuteno da
articulao pela reforma urbana, sendo, para tanto constitudo o FNRU, que passaria
imediatamente a criar aes com o objetivo de pressionar o Congresso Nacional para
regulamentar o captulo da poltica urbana presente na Constituio, como tambm
atuaria nos processos de elaborao das Constituies Estaduais, para que estas
incorporassem os princpios de reforma urbana e da gesto democrtica (SAULE JR, et
al. 2006; FNRU, 1993; SILVA, 2002).
No ano seguinte, realizado o II Encontro do Frum de Reforma Urbana, em que
so construdos os princpios que deveriam pautar a ao das organizaes ligadas ao
FNRU, como tambm as estratgias de atuao da articulao em torno da elaborao
das Leis Orgnicas e dos Planos Diretores municipais. Para Ferreira (2008), ao vincular a
funo social da propriedade outra lei de mbito municipal, tal fenmeno propiciou a
articulao de novas redes locais, que por sua vez induziram a volta do planejamento
municipal, sobretudo, via a realizao de Planos Diretores. Para o FNRU, a retomada da
municipalizao, concedendo maior autonomia e papis aos governos locais, representou
tambm o surgimento de novos campos de luta. Deste modo, desenvolveram-se diversas
aes em torno da aprovao das Leis Orgnicas e das Constituies estaduais.
Segundo Bassul (2002), foi neste encontro que o FNRU passou a interpretar a
elaborao de Planos Diretores como um instrumento de reforma urbana. J para Burnett
(2009), essa foi uma estratgia que consistia em armar o FNRU de propostas que
poderiam ser mobilizadas, sobretudo, na elaborao dos Planos Diretores dos governos
de esquerda recm-eleitos. Nesse sentido, o FNRU passa a produzir uma srie de

propostas com o objetivo de transformar o antigo instrumento de planejamento - visto

como tecnocrtico e autoritrio pelos militantes da reforma urbana -, em um mecanismo
capaz de transformar positivamente as cidades, sobretudo, em razo dos princpios de
gesto democrtica que seriam o motor fundamental de tais mudanas. Para Burnett
(2009), esse encontro construiu um receiturio de como construir Planos Diretores
baseados nos princpios da reforma urbana. Tal proposta ganhou fora entre os membros
das organizaes do FNRU, como tambm se inseriu em programas de governo,
particularmente, naqueles vinculados ao Partido dos Trabalhadores. Assim, as
administraes municipais do PT foram os primeiros laboratrios a utilizarem
instrumentos baseados em princpios da reforma urbana, sendo os processos em torno da
elaborao dos Planos Diretores o caminho mais rpido para a promoo de reformas no
espao urbano.
Deste modo, tem-se o primeiro cruzamento de fronteiras entre sociedade civil e
Estado, ou melhor, entre membros do FNRU e os governos petistas, demonstrando que o
compartilhamento de projetos polticos e de interpretaes comuns sobre os problemas
urbanos dava-se em decorrncia da estrutura de relaes construdas no processo de
redemocratizao que tornou tais atores partidrios com mltiplos vnculos, ou mltiplas
militncias, que ao se conectarem a uma variedade de redes sociais, sobrepuseram
identidades e permitiram a existncia de complexos mecanismos de interao
comunicativa e processos de recrutamento, alianas e disputas entre os atores (MISCHE,
2003).

Da mesma forma, consolidava-se, neste contexto, uma matriz ideolgica e

discursiva pr-democracia comum aos atores, que sinalizou para a possibilidade, at

ento impensvel, de um partido de trabalhadores, de modo orgnico, por via eleitoral e
oferecendo contedo programtico s reivindicaes que surgiam na sociedade civil,
mediar o trnsito at o Estado do projeto de transformao elaborado originalmente pelos
setores populares (FELTRAN, 2006, p.373). Assim, neste caminho, os princpios do
FNRU para a gesto urbana e a habitao tambm se confundem com as propostas e os
mtodos propugnados como o modo petista de governar 2.
O contedo das temticas reunido no livro o modo petista de governar foi elaborado a partir de
seminrios setoriais internos realizados em diversas cidades cujo PT exercia ou tinha exercido o governo
(Santo Andr, So Paulo, Santos, Ipatinga, Belo Horizonte, Agra dos Reis, Vitria, Porto Alegre). O
contedo desse documento tinha como objetivo difundir experincias, prticas e princpios relativos ao
modo petista de se governar. O Seminrio Habitao e Uso do Solo foi realizado em So Paulo, em 22 de
fevereiro de 1992, sendo coordenado por Nabil Bonduki, Raquel Rolnick e Franklin Coelho, todos
histricos militantes da reforma urbana e membros do PT.
2

Na experincia da gesto de nossas prefeituras trabalhamos na

formulao de mecanismos e instrumentos de uma poltica fundiria e
imobiliria capaz de avanar rumo reforma urbana (...). O plano
diretor um momento privilegiado para colocar esses princpios em
discusso, na medida em que representa uma reviso global das regras
de usos e ocupao do solo que orientam a produo da cidade. A
introduo destes mecanismos no plano possibilita reorganizar toda a
estratgia da cidade na direo de uma reforma urbana. (...) Nossa
experincia na elaborao de planos diretores, embora tenha sido
bastante diversa de municpios para municpios, significou na maior
parte das administraes petistas uma politizao do debate, ou seja, a
superao da viso tecnocrtica da frmula-plano como proposta de
ordenamento racional do territrio (BITTAR, 1992, p. 43).

Essa convergncia de objetivos claramente resultado da interao entre

militantes em diversos espaos sociais e polticos em torno da disputa pela construo
da democracia, em que valores, interesses, utopias, repertrios de ao coletivas e outras
tantas prticas sociais so combinadas e postas em ao. Como indica Feltran (2006),
essa convergncia colocava em jogo fundamentalmente a crena de um projeto popular
que via como real a possibilidade de democratizao do Estado e da sociedade pela
interao entre governos e populao, por meio da abertura a processos participativos.
As primeiras experincias da administrao petista, ainda na dcada de 19803,
contriburam para que tais princpios fossem colocados em prtica. Nasceram assim
inmeros processos de oramentos participativos e conselhos de gesto de polticas
pblicas. No caso da reforma urbana, a disputa para a implementao dos princpios de
uma democracia popular se deu em torno da elaborao dos planos diretores e tambm da
criao de conselhos de habitao e de desenvolvimento urbano.

A maneira como as prefeituras petistas implementaram a poltica

habitacional contribuiu para o fortalecimento dos movimentos de
moradia, pois estes se tornaram interlocutores privilegiados da
administrao, tanto na formulao de programas e na elaborao
oramentria, como na definio de prioridades de interveno, como
ocorreu em So Paulo. No foi por acaso que a proposta da campanha
pelo Fundo Nacional de Moradia nasceu em So Paulo, frente
constatao pelo movimento de que a Prefeitura no tinha recursos para
ampliar o programa do mutiro por autogesto, de grande aceitao. A
transparncia na discusso do oramento foi indispensvel para que o
movimento compreendesse as limitaes do poder municipal e desse
3

Fortaleza, 1985 e So Paulo, So Bernardo do Campo, Campinas e Vitria, em 1988.

um salto poltico em direo a uma nova bandeira de luta a nvel

nacional. Consegue-se assim que o movimento superasse uma viso
meramente reivindicatria, avanando em direo interferncia numa
poltica nacional. (BITTAR, 1992, p. 45)

Houve, portanto, nesse contexto, a insero de um conjunto amplo de militantes

da reforma urbana como tcnicos dessas administraes, sendo o caso da Secretaria
Municipal de Habitao e Desenvolvimento Urbano da Prefeitura de So Paulo, durante
o governo de Luiza Erundina (1989 a 1992), talvez o mais emblemtico. Como relata
Maricato entregamo-nos totalmente chance de colocar em prtica tudo o que vnhamos
discutindo (...). Mas governar So Paulo, a maior cidade do pas, era algo antes
impensvel (MARICATO, p.18, 2011). Junto a este exemplo, outras tantas experincias
similares neste perodo foram realizadas em administraes populares e democrticas,
tais como: Porto Alegre, Fortaleza, Vitria, Belo Horizonte, Diadema, Santo Andr,
Santos, So Bernardo do Campo, Santos e Campinas.
Tais experincias permitiram, por um lado, a aproximao dos governos com
setores populares, por outro, a insero de um conjunto amplo de intelectuais, que
segundo Maricato (2011), atuavam primeiramente na formao de um pensamento crtico
sobre os processos de urbanizao, e que durante as administraes do PT foram
incorporados s equipes tcnicas que passando a formular uma srie de inovaes no
campo das polticas pblicas, tais como urbanizao de favelas, regularizao fundiria e
mutires autogestionrios para a construo de moradias. Alm disso, foram
desenvolvidas uma srie de procedimentos e mtodos participativos baseados em uma
pedagogia popular (PONTUAL, 1994) inspirada nas proposies de Paulo Freire e em
sofisticadas teorias sobre a democracia4, que buscavam tanto construir mecanismos de
dilogo com a populao como atuar em um processo mais amplo de formao poltica.
Em relao a este processo, tambm foi fundamental a atuao, no interior dessas
administraes, de tcnicos oriundos de ONGs, como as relaes de parceria que foram
desenvolvidas entre os governos e ONGs, muitas dessas nascidas tambm por iniciativas
de militantes de esquerda.
Para Feltran (2006), tal caracterstica mostra a capacidade do PT, naquele
contexto, de atrair geraes de militantes de diversas origens que lutavam pela ampliao
4

Por exemplo, a participao de Cornelius Castoriadis a convite da Prefeitura Municipal de Porto Alegre
para proferir conferncia sobre o socialismo do futuro e participar das Plenrias do OP, em 1991.
http://www.musicgoal.com/podcast/id/1000049962.html

democrtica no pas. A participao popular em espaos como conselhos e OP, servia

tambm como um mecanismo de aproximao ao projeto do partido, funcionando como
um espao privilegiado para se recrutar militantes e simpatizantes, que posteriormente se
configurariam como estruturas de apoio s candidaturas ou na defesa do projeto perante a
populao. Nas palavras de Feltran (2006, p.397) funcionavam como terrenos
privilegiados para conquistar o consentimento ativo dos setores sociais e, portanto, a
disputa pela hegemonia do seu projeto poltico 5.
Durante as primeiras administraes petistas foram colocadas em prtica uma
srie de iniciativas e proposies defendidas pelos militantes da reforma urbana, assim
como surgiram novas demandas oriundas da interveno nas realidades especficas, que
apontaram a importncia de se avanar na construo de novos instrumentos capazes de
responder aos dilemas observados. Da mesma forma, a introduo de iniciativas de
reforma urbana no mbito das administraes municipais revelou o campo de oposio
democratizao da poltica urbana e da gesto sobre a propriedade privada e o uso do
solo. Todavia, lembra Silva (2002) que o FNRU passou a conduzir diversos processos de
assessorias a movimentos e organizaes locais, a fim de capacit-los para atuarem como
interlocutores da sociedade civil perante as administraes municipais, tanto nos
processos de elaborao das Leis Orgnicas como nos Planos Diretores. A autora
tambm indica que foi no mbito municipal que a luta por reforma urbana acumulou o
maior nmero de vitrias, sendo essas demonstradas pela incorporao, nas legislaes
municipais, dos princpios que norteavam a luta pelo direito cidade e a reforma urbana.
Entretanto, Evaniza Rodrigues, da UNMP pondera dizendo que do ponto de vista do
movimento popular, percebe-se tambm uma dependncia em relao ao sistema
poltico. Isto se traduz em mobilizao e conquistas do movimento popular em um
mandato democrtico, mas tambm em perdas se o mandato de um Executivo
autoritrio (In: CYMBALISTA, 2000, p.11). J, Grazia de Grazia (2002), de forma mais
enftica, aponta que uma das barreiras que limitavam a ampliao de avanos
institucionais em favor da reforma urbana ligava-se diretamente com a capacidade de
permeabilidade entre projetos polticos com aqueles que ocupavam os governos. De tal
modo, sabiam que na relao como o Estado o fruto de sua ao no cairia longe do p,

O autor indica que posteriormente h um deslocamento do espao privilegiado pelo PT para a construo
hegemnica de seu projeto poltico, saindo da sociedade civil para o Estado (FELTRAN, 2006, p.398).

sendo a abrangncia do projeto restrita aos governos mobilizados em torno da bandeira

da democracia popular.
Nas Leis Orgnicas e nas Constituies Estaduais tem nossa mo.
O FNRU reconhecido por ter participado deste processo. Agora,
evidente que elas [as leis] s se efetivaram concretamente nos
governos petistas. Por exemplo, no Rio de Janeiro, conseguimos um
Plano Diretor super avanado, mas no foi implementado nenhuma
linha. Ento, esta a grande questo para ns: o que significa o
avano na institucionalidade? Essa uma discusso complicada,
pois quem hegemoniza a elaborao das polticas ainda no o
nosso campo (Grazia de Grazia, in: SILVA, 2002, p.165).

Repertrios, projetos polticos e EOP: o FNRU no sculo XXI

J entrada do novo sculo marca profundamente o FNRU, sobretudo, pelo forte
entusiasmo que marcou as entidades e militantes da reforma urbana. O clima otimista se
configurou a partir da conjuno de trs fatores: a aprovao do Estatuto da Cidade, aps
11 anos de tramitao no Congresso Nacional; a eleio de Lula para presidncia da
repblica, e, posteriormente, em seu governo, a criao do Ministrio das Cidades e do
sistema de gesto democrtica que envolveu a realizao das Conferncias Nacionais das
Cidades e o estabelecimento do Conselho Nacional de Cidades - Concidades. Essa
conjuntura criou uma nova estrutura de oportunidades para a atuao do FNRU,
refletindo tambm em desafios internos, novas estratgias e repertrios de ao coletiva.
Como vimos, a aprovao do Estatuto da Cidade trouxe a sensao de vitria
pela conquista da Lei e, junto com ela, a introduo de novas pautas e aes. Se antes da
aprovao do EC o FNRU se caracterizava por ser uma rede de entidades organizadas
para o exerccio de reivindicaes junto ao Congresso Nacional tendo em vista a
regulamentao do Captulo da Poltica Urbana na Constituio Federal, a partir desse
novo aparato jurdico, o FNRU reorienta sua ao, agora no mais exclusivamente
direcionada ao Congresso Nacional, mas para o estabelecimento de formas mais diretas
de cooperao com a esfera governamental, sobretudo, por meio de projetos que incluam
a divulgao e a capacitao para a implantao dos novos instrumentos jurdicos. Esse
processo tornou-se mais intenso quando da Campanha Nacional do Plano Diretor
Participativo, a partir de 2005.

A eleio de Lula para presidente da repblica significou, para o campo de

organizaes e militantes prximos ao FNRU, a emergncia de um projeto popular para o
pas e a possibilidade de realizao de mudanas profundas na conduo das polticas
pblicas. De acordo como o FNRU
A eleio de Luiz Incio Lula da Silva para a presidncia da Repblica
abre uma possibilidade histrica para o Brasil. Podemos concretizar
mudanas sociais e polticas que permitam sociedade brasileira
romper definitivamente com seu carter oligrquico e autoritrio,
construindo uma verdadeira democracia (FNRU, 2003, p. 01).

No caso da poltica urbana, a chegada de Lula presidncia significou tambm a

criao de novos mecanismos de participao popular e a consolidao de diversas
reivindicaes histricas dos movimentos sociais urbanos, sobretudo, relacionadas
criao do Ministrio das Cidades6 e da Conferncia Nacional das Cidades7, ambos em
2003 e do Conselho Nacional das Cidades em 2004, contribuindo para o clima otimista
que marcou o incio de seu governo. Segundo o FNRU:
A vitria nas urnas de Lula para presidente significou uma inflexo
progressista na coalizao de partidos que governam o pas e adoo de
uma nova agenda reformista, incorporando as propostas elaboradas
pelos pensadores e pelas organizaes vinculadas ao movimento de
reforma urbana (FNRU, 2009, p. 11).
Pode-se dizer que desde o incio do governo Lula (2003), constata-se a
intensificao desse processo, configurando a base para a construo de
um modelo de gesto participativa, baseada na mobilizao de
conferncias e na institucionalizao de conselhos de polticas setoriais
(FNRU, 2009, p.09).
A criao do Ministrio representa, de um lado, o fato de o novo
governo assumir a questo urbana como uma das principais vertentes
da questo social brasileira, e de outro, a vontade de tratar de forma
6

Criado pela Medida Provisria 103 de 2003, posteriormente pela Lei Federal 10.683/2003.
De 2003 a 2010, foram realizadas quatro conferncias das cidades em mbito Municipal e Estadual e
Nacional. Na 1 Conferncia das Cidades (2003), 1.430 municpios realizaram suas conferncias e na etapa
Nacional participaram 2.095 delegados. A 2 Conferncia das Cidades (2005) foi realizada por 865
municpios e contou com a participao de 1.820 delegados na etapa nacional. A terceira Conferncia
(2007) foi realizada por 1.554 municpios e a plenria nacional contou com a participao de 2.513
delegados. A quarta Conferncia Nacional das Cidades ocorreu de 19 a 23 de junho de 2010, contando com
2.000 mil delegados. Segundo o Ministrio das Cidades, at janeiro de 2008, 93% dos municpios (1.682)
com obrigao de realizaram planos diretores realizaram dentro do prazo estabelecido.
7

integrada os problemas urbanos, superando a histrica setorializao

das polticas de habitao, saneamento, transporte e mobilidade
(FNRU, 2003, p 01).

Contudo, a construo desse novo desenho institucional, que centralizou diversas

temticas junto ao Ministrio das Cidades e estabeleceu novas instncias de participao, no
explicada somente como resultado de um projeto poltico petista, mas tambm como
resultado de reivindicaes histricas dos movimentos ligados reforma urbana e de sua
capacidade para impor uma agenda de governo. Neste caso, a implementao dessa nova
estrutura seria o resultado tambm da complementaridade e do cruzamento entre projetos
construdos por atores ligados ao FNRU e ao novo governo. Assim, a influncia do FNRU
para a criao do Ministrio das Cidades explicitada tambm pelo texto de apresentao do
site do Ministrio das Cidades, sem, no entanto, cit-lo nominalmente:
A estrutura do MCidades constitui hoje um paradigma, no s em
territrio brasileiro, mas como em toda a Amrica Latina. O movimento
social formado por profissionais, lideranas sindicais e sociais, ONGs,
intelectuais, pesquisadores e professores universitrios foi fundamental
para a criao do Ministrio das Cidades. Esse movimento alcanou
vrias conquistas nos ltimos 15 anos, tais como a insero indita da
questo urbana na Constituio Federal de 1988, a lei federal Estatuto
da Cidade, de 2001, e a Medida Provisria 2220, tambm de 2001
(Ministrio das Cidades, 2009).

Maricato (2011) confirma que o desenho do Ministrio foi fruto do longo

processo de reivindicaes construdas pelo FNRU, bem como da prpria estrutura de
mobilizao a qual o movimento estava inserido, que inclua, portanto, a articulao com
diversas organizaes, redes e partidos polticos, como o PT:

O caminho que levou a criao do Ministrio das Cidades teve uma

pavimentao consolidada por muitos e sucessivos passos dados por um
nmero cada vez maior de lideranas sociais, profissionais e tcnicas de
diversas origens. Um significativo nmero de documentos, projetos de
lei, plataformas, programas foi desenvolvido pelo Frum Nacional de
Reforma Urbana, por cada entidade que dele fizeram parte, pelos
partidos polticos progressistas, pelas instncias legislativas, pelas
entidades sindicais, profissionais ou acadmicas e apresentadas em
fruns internacionais (...). O Ministrio das Cidades foi fruto de um

amplo movimento social progressista e sua criao parecia confirmar,

com os avanos, os novos tempos para as cidades no Brasil
(MARICATO, 2011, p.24).

Ermnia Maricato (2005) diz que a criao do Ministrio das Cidades era tambm
uma proposta que j circulava nos programas de governo do Partido dos Trabalhadores
(PT) em eleies para presidncia anteriores a 2003. Contudo, o nome desse Ministrio
ao longo das diversas eleies sofreu variaes como Ministrio da Reforma Urbana,
Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Ministrio das Cidades. No programa de
governo que elegeu Lula em 2003, havia um tpico chamado Projeto Moradia8, que
indicava a criao do Ministrio das Cidades com a funo de articular o conjunto de
polticas urbanas que historicamente estavam espalhadas em diversos ministrios e
secretarias do Governo Federal. Dessa forma, quando da criao do Ministrio das
Cidades, esse se estruturou a partir das trs temticas identificadas como os problemas
urbanos de maior importncia: habitao, saneamento ambiental e transporte, incluindo,
em sua estrutura, uma quarta rea, cujo objetivo seria articular o planejamento urbano e a
poltica fundiria, agregada em torno da secretaria de Programas Especiais Urbanos.
No contexto de criao do Ministrio das Cidades fora escolhido como Ministro
Olvio Dutra, ex-prefeito de Porto Alegre, que contribuiu para tornar a cidade referncia
internacional vinculada participao popular, sobretudo, por meio do oramento
participativo. Em decorrncia dessa experincia, havia a crena que esse projeto poltico
iria fortalecer a democratizao da gesto urbana no pas. Associado escolha de Olvio
Dutra, outro fator fundamental para dar credibilidade a esse processo foi a formao da
equipe que iria conduzir o Ministrio, formada por importantes lideranas, tcnicos e
intelectuais de renome no campo da reforma urbana ou mesmo diretamente ligados ao
FNRU e s organizaes que o compem. Assim afirma o Frum:
Vale destacar que alguns dos Secretrios Nacionais e dos tcnicos do
Ministrio das Cidades eram pessoas vinculadas a esse movimento. Ao
mesmo tempo a atuao do FNRU, pode ser considerada como um
elemento chave nas mudanas ocorridas, por dar legitimidade as
polticas implementadas pelo Governo Federal e por formular novas

Maricato (2005) destaca que este Projeto Moradia foi escrito por um conjunto de entidades, movimentos
sociais e professores universitrios vinculados bandeira da reforma urbana.

demandas e propostas, em parte incorporadas nesse processo (FNRU,

2009, p.10).

Da mesma forma ressalta Maricato (2011, p. 26):

A primeira equipe que comps o time que dirigiu o Mcidades resultou

numa convergncia tambm rara de militantes, sindicalistas,
profissionais, acadmicos com a participao anterior em experincias
de administrao pblica e muito prestigiadas no meio tcnico e
acadmico, alm de forte insero nos movimentos sociais urbanos.

Nesse sentido, a diminuio de distncias entre o FNRU e o poder pblico se d pela

presena de diversos membros das entidades vinculadas ao Frum Nacional de Reforma
atuando como tcnicos no Ministrio das Cidades, pois a presena deles tambm ressaltada
como um reconhecimento do saber acumulado pelo Frum. Regina Ftima Ferreira,
secretria executiva do FNRU pela FASE at 2010, aponta que a criao do Ministrio
das Cidades
uma reivindicao histrica do movimento de reforma urbana. Esse
novo rgo reuniu as diversas polticas setoriais, antes dispersas em
vrios ministrios. Como boa parte de sua equipe tcnica oriunda do
Movimento de Reforma Urbana, favoreceu o avano na construo de
polticas e da gesto democrtica (FERREIRA, p.35, 2008).

Com a criao do Ministrio uma parte significativa dos tcnicos provm de

articulaes vinculadas ao campo da reforma urbana, sobretudo durante a gesto do
Ministro Olvio Dutra. O quadro abaixo mostra que durante a gesto de Olvio Dutra,
vrios dos Secretrios Nacionais tinham forte vinculao ao projeto da reforma urbana,
tendo inclusive nomes indicados diretamente pelo Frum. Cabe observar ainda, que cada
9

Entre os nomes dessa equipe com vnculos com o projeto de reforma urbana, ou diretamente ligados ao
FNRU, estavam Grazia de Grazia (coordenadora da FASE, Secretria Executiva do Frum Nacional de
Reforma Urbana e Membro da Coordenao do Frum Nacional de Participao Popular); Denise de
Campos Gouva (integrante do Instituto Polis); Weber Sutti (integrante do Instituto Plis); Anderson
Kasuo Nakano (Integrante do Instituto Polis); Antonio Menezes Jnior (foi vice-presidente da FNA);
Benny Schvasberg (Professor da UNB); Olilie Macedo Pinheiro (arquiteta, foi tcnica nas prefeituras de
Santo Andr 1989 a 1992, Betim 1993 a 2000, Belo Horizonte 2001 a 2002); Evaniza Lopes Rodrigues
(Membro da Coordenao do Frum Nacional de Reforma Urbana e da Direo da Coalizo Internacional
do Habitat, Integrante da UNMP).

Secretaria composta por vrias diretorias, e que parte significativa do quadro tcnico foi
indicada diretamente pelos secretrios, sendo que muitos desses eram nomes com uma
profunda histria no campo da Reforma Urbana10.
Quadro 01. Secretrios do Ministrio das Cidades - 2003 a 2010
Gesto Olvio Dutra - 2003 a 2005
Secretarias

Secretaria de Mobilidade
e Transportes
Secretaria de
Saneamento Ambiental

Secretaria de Habitao

Secretaria de Programas
Urbanos

Secretria Executiva do
MCidades

Secretaria de Mobilidade
e Transportes

10

Nome

Trajetria e Indicao

Jos Carlos Xavier

Seu nome comps uma lista trplice, sendo

indicado pela comisso setorial de transportes do
PT e Associao Nacional de Transportes Pblicos
(ANTP), organizao vinculada ao FNRU.

Abelardo de Oliveira
Filho

Frente Nacional do Saneamento indicou alguns

nomes e o Ministro escolheu um sindicalista e
histrico militante da temtica.

Nome apoiado pelos movimentos sociais de

moradia. Tinha trabalhado pela COHAB de
Jorge Fontes Hereda
Salvador e de So Paulo, pelas Prefeituras de
Diadema e de Ribeiro Pires, tendo sido um dos
pioneiros da Articulao Nacional do Solo Urbano,
criada pela Comisso Pastoral da Terra, na dcada
de 1980, e que, posteriormente, articulou o FNRU.
Professora de arquitetura e urbanismo da USP,
fundadora do Instituto Plis, foi indicada pelo
Raquel Rolnik
Frum Nacional de Reforma Urbana. Atualmente
relatora especial da Organizao das Naes
Unidas para o direito moradia adequada, aps
indicao e mobilizao do FNRU para a escolha
de seu nome.
Professora titular de arquitetura e urbanismo da
USP. Foi Secretria de Habitao e
Desenvolvimento Urbano da Prefeitura de So
Paulo (1989/1992), COHAB (1991-1992) e
Ermnia Maricato
Ministra Adjunta das Cidades (2003-2005). Foi a
relatora da Emenda Popular de Reforma Urbana na
Assemblia Nacional Constituinte. Participou do
FNRU at 1996. Foi indicada pelo Presidente Lula,
participou da equipe de transio que elaborou o
Projeto Moradia, que foi a base para a estrutura do
MCidades.
Gesto Mrcio Fortes - 2005 at 2010

Luiz Carlos Bueno de

Lima (2007)

Administrador de empresas, Luiz Carlos Bueno de

Lima foi Secretrio Nacional de Cincia,
Tecnologia e Insumos Estratgicos do Ministrio
da Sade, entre 2004 e 2005. Foi indicado pelo PP.

O primeiro concurso pblico para o Ministrio das Cidades aconteceu em 2005 e o segundo em 2008.
Em 2010, foi realizado outro concurso para preenchimento de vagas temporrias.

Em 1987, foi eleito para o primeiro de trs

mandatos de Deputado Estadual (SC) at 1999. Na
Secretaria de
Leodegar da Cunha
Cmara, foi membro da Comisso de
Saneamento Ambiental
Tiscoski (2007)
Desenvolvimento Urbano. Foi Secretrio Estadual
dos Transportes e Obras de Santa Catarina (19992002) e Secretrio da Casa Civil (1992-1994). Foi
indicado pelo PP.
Sociloga. Foi Diretora do Departamento de
Urbanizao de Assentamentos Precrios no
MCidades. Foi Diretora de Projetos entre 19982002 da ONG Urbis. Entre 1998 a 2002, foi
Secretaria de Habitao
Ins da Silva Magalhes
Assessora da Secretaria Nacional de Assuntos
Institucionais do Partido dos Trabalhadores. Entre
1989 a 1993, foi Chefe de Gabinete da
Administrao Regional da S, Prefeitura
Municipal de So Paulo, durante a gesto de Luiza
Erundina.
Engenheiro Civil, professor da Escola Politcnica
da USP e Diretor de Assuntos Fundirios Urbanos
do Ministrio das Cidades. Foi indicado por Raquel
Rolnik para diretoria de Assuntos Fundirios. Com
Secretaria de Programas
Celso Santos Carvalho
a Sada de Raquel Rolnik (2007), assumiu a
Urbanos
(substituto)
Secretaria (2008) Teresa Juc (PSB/RR), exprefeita de Boa Vista e ex-esposa de Romero Juc,
lder do Governo no Senado (PMDB/RR) que a
indicou ao cargo. Deixou o cargo em maro de
2010, para sair candidata deputada Federal. A
vaga ainda pertence ao PP.
Advogado, filho do ex-deputado Milton Teixeira
de Figueiredo (MT) um dos principais lderes
Secretria Executiva do
Rodrigo Jos Pereirapolticos de Mato Grosso. Possui ligao estreita
MCidades
Leite Figueiredo
com o governador Blairo Maggi (PR). Foi indicado
pelo PP.
Fonte: Torres e Acselrad (2005), Ministrio das Cidades (2010), entrevista com tcnico Ministrio das
Cidades (2010).

De acordo com o quadro acima, percebe-se que aps o afastamento de Olvio

Dutra, houve de fato uma reformulao na composio das secretarias, o que levou
sada de muitos membros do quadro tcnico/poltico vinculados ao FNRU, bem como ao
prprio PT. Segundo o FNRU (2009, p.40), houve uma inflexo conservadora no
Ministrio das Cidades, aps a entrada do Ministro Mrcio Fortes (PP), permanecendo
apenas a Secretaria de Habitao com quadros tcnicos e polticos vinculados
diretamente ao campo da Reforma Urbana. Para Maricato (2011), alguns fatores
explicam a mudana de orientao ou projeto poltico junto ao Ministrio das Cidades,
entre eles estariam primeiramente, a forte oposio da equipe do ministrio forma como
era distribudo o oramento federal e o repasse de fatia importante dos recursos do rgo
para o clientelismo [das] emendas parlamentares que nos primeiros anos engoliam 50%
das migalhas de recursos oramentrios que cabiam ao MCidades (2011, p.51). Essa

postura, segundo a autora, teria atrado para o Ministrio diversas crticas, tanto internas
como externas ao governo. O segundo fator, talvez mais importante, se deu em relao
ampliao da base governista no Congresso Nacional que, em troca, redistribui
Ministrios e pastas para os partidos aliados. Nesse caminho, houve a transferncia do
Ministrio das Cidades da gesto petista para o controle do Partido Progressista - PP, do
ento presidente da Cmara Severino Cavalcanti. Aps essa mudana, muitos dos
secretrios e tcnicos alinhados como o projeto da reforma urbana saram
progressivamente do Ministrio. De acordo com o FNRU, essa mudana trouxe graves
consequncias [como a] interrupo de vrias propostas em andamento e na dinmica do
prprio Conselho das Cidades, apesar de este manter seu funcionamento regular
(FNRU, 2009, p.39). Para o FNRU, os impactos advindos com a mudana de orientao
do MCidades foram a fragmentao de aes e polticas e a interrupo de articulaes
setoriais para a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano. Nesse sentido, Maricato
(2011) faz uma ampla defesa da equipe tcnica que comps o MCidades nos primeiros
anos de sua existncia, indicado que a sada desse grupo ps fim a possibilidade de se
avanar na construo de polticas pblicas que fossem ao encontro do projeto de
reforma urbana. Assim diz ela:

No se pode afirmar que mantida a equipe inicial do MCidades o novo

paradigma da poltica urbana fosse alcanado mas, sem ela, certamente,
no haveria chances. No se trata aqui de falsa modstia, mas sim do
reconhecimento da legitimidade dada por muitos anos de militncia no
cho social das cidades, muitos anos de estudo e debates sobre as
especificidades da cidade perifrica e, finalmente, muitos anos de
trabalho profissional no setor pblico priorizando combater a injustia
urbana. Sem essa equipe, ou alguma outra que representasse esse
arranjo, dificilmente a tarefa se completaria (MARICATO, 2011, p.43).

Segundo o FNRU (2009), essa proximidade entre projetos polticos, construda

tambm pela presena de militantes do Frum e de suas organizaes na funo de
tcnicos do Mcidades, permitiu a introduo de diversas polticas e aes que foram ao
encontro das pautas e reivindicaes defendidas pelos movimentos de reforma urbana, em
especial pelo FNRU.

Em grande medida o FNRU compreende que suas pautas foram incorporadas no

mbito da poltica urbana nacional. Para o Frum houve, principalmente no perodo de
2003 a 2005, o compartilhamento de entendimentos acerca da construo de polticas
pblicas, revelando a inegvel capacidade de incidncia do FNRU na esfera pblica,
interferindo no desenho e na gesto da polticas urbanas nacionais (FNRU, 2009, p.40)
Nesse aspecto, a pauta do FNRU, construda ao longo de duas dcadas, aparentemente foi
assimilada e inserida na esfera governamental por meio de polticas pblicas direcionadas ao
desenvolvimento urbano e habitao de interesse social11. Alm da regulamentao de
instrumentos jurdicos de gesto democrtica e de controle social que permitiram a insero
de pautas e demandas advindas dos movimentos sociais. Para o Frum, foi to intensa a
proximidade entre o seu projeto com as propostas realizadas pelo governo que a tarefa de
classificar e separar a origem de cada ao tornou-se algo de grande complexidade.

A correlao de foras no interior da coalizo partidria que sustenta o

Governo Federal possibilitou uma composio de pessoas no interior do
Ministrio das Cidades comprometidas com a agenda da reforma
urbana, o que, por diversas vezes, gerou iniciativas que no faziam
parte da plataforma da reforma urbana elaboradas pelo Frum, mas que
estavam em absoluta sintonia em o seu iderio. Da a dificuldade, em
diversas situaes, de separar as iniciativas do FNRU das do Governo
Federal, tendo em vista que nesses casos seria mais adequado falar de
iniciativas compartilhadas (FNRU, p. 40, 2009). Grifo do autor.

Isso no significa que o Frum tenha perdido a sua capacidade reivindicatria ou que
tenha sido simplesmente cooptado pelo Estado, mas que as mudanas ocorridas na esfera
administrativa do Governo Federal, aps a chegada de Lula presidncia, trouxeram novos
desafios, estratgias, disputas internas, articulaes e conflitos para o Frum Nacional de
Reforma Urbana. Nesse sentido, o FNRU indica que a estratgia de aproximao com a
esfera institucional resultou no alcance de vitrias para o movimento, em decorrncia,
sobretudo, da estrutura de oportunidades polticas que fora criada a partir da formao da
equipe do Ministrio das Cidades. Assim,
11 O Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social - SNHIS foi institudo pela Lei Federal n 11.124
de 16 de junho de 2005 e tem como objetivo principal implementar polticas e programas que promovam o
acesso moradia digna para a populao de baixa renda. A Lei n 11.124 tambm instituiu o Fundo
Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS, que em 2006 centraliza os recursos oramentrios dos
programas de Urbanizao de Assentamentos Subnormais e de Habitao de Interesse Social, inseridos no
SNHIS. Sendo apontado pelo FNRU tambm como conquistas das lutas e articulaes desenvolvidas pelo
Frum.

Podemos dizer que os resultados alcanados pelo Frum expressam o

xito de uma estratgia coletiva planejada pelo conjunto de
organizaes que compem essa coalizo social, que combina
diferentes escalas de ao, articulando intervenes societrias no
campo da organizao da sociedade e da capacitao e institucionais
no campo das polticas pblicas. Nesse sentido, concebemos as aes
desenvolvidas como aes de advocacy, situadas no campo da
exigibilidade pelo direito cidade. A fora de incidncia do Frum
parece vir exatamente dessa estratgia (FNRU, 2009, p. 40).

Esse tem sido um debate central para o FNRU, na medida em que a prpria anlise
sobre as conquistas e avanos na poltica urbana no se apresenta na forma de um consenso
interno. Assim, a princpio, duas abordagens tm sido recorrentes: a primeira aponta que a
poltica de aproximao do FNRU e dos movimentos sociais urbanos com o Governo
Federal, particularmente com o Ministrio das Cidades, gerou uma desarticulao das lutas e
a cooptao de lideranas, uma vez que o Frum passou a agir dentro da agenda estabelecida
pelo governo. Dessa forma, no haveria mais lutas sociais, porque os todos os movimentos
teriam uma agenda lotada pela participao em conferncias, debates e reunies para leitura
de diagnsticos, legislaes e articulaes para participao nos espaos institucionais12. A
segunda tendncia aponta tambm para a limitao da luta mediante a conquista de
legislao, mas enfatiza que a aproximao com atores institucionais fundamental para a
conquista do direito cidade, e que isto no menos importante que outras formas de luta ou
que essa aproximao signifique necessariamente o enfraquecimento dos movimentos 13.
Outro aspecto que contribui para esse debate diz respeito centralidade da
participao do FNRU e de suas organizaes junto ao ConCidades e as Conferncias das
Cidades. Ou seja, a partir de 2003 os movimentos de reforma urbana elegeram essas
instncias como um dos focos privilegiados de suas aes, sendo essa insero mediada por
uma srie de atividades prvias como: a elaborao de textos e cartilhas que explicam a
importncia desses canais para a construo da poltica urbana nacional; a realizao de
encontros entre as organizaes que compem a coordenao para o desenvolvimento de
estratgias; a insero dessa temtica nos Encontros Nacionais; a formulao de propostas a
serem apresentadas e defendidas pelas articulaes regionais nas conferncias e conselhos
12 Apontamento feito por Ermnia Maricato durante mesa redonda para avaliao das lutas sociais urbanas
no Frum Social Urbano, realizado no Rio de Janeiro entre os dias 22 e 26 de maro 2010.
13 Apontamento feito por Nelson Saule Jr e outros na mesa redonda Atualizao da Reforma Urbana na
Amrica Latina, realizado no Word Urban Forun (ONU/Hbitat) realizado no Rio de Janeiro entre os dias
22 e 26 de maro de 2010.

municipais, estaduais e nacionais. Assim, a centralidade dessas instncias pode ser percebida
tambm, por um lado, pela forte presena das entidades que compem o Frum no
ConCidades, mesmo que no o representem formalmente, uma vez que as entidades so
eleitas de forma autnoma pelos seus segmentos durante a Conferncia Nacional de Cidades
(GUSSO, 2013).
Neste aspecto, outras vozes no interior do FNRU apontam para a necessidade de
se ampliar os repertrios, no restringindo a ao s pautas que so institudas pelo
governo. Indicam a necessidade de combinar repertrios contenciosos com aqueles
institucionais. Assim, o prprio processo institucional visto como uma ao necessria,
porm destituda de aura, uma vez que a capacidade de influncia j estaria dada de
antemo. Neste caso, h certo desencantamento em relao s Conferncias, uma vez que
elas teriam o papel de monitorar o que se est produzindo pelo Estado e no deliberar
sobre produo de novas polticas. Novamente so colocadas crticas s capacidades
internas de criar processos mais amplos de mobilizao para alm da ao institucional.
Entretanto, a defesa da utilizao exclusiva de repertrios de confronto no vista como
uma unanimidade. Esses tambm so questionados no sentido de que no produziriam
resultados necessariamente eficazes. Ao contrrio, a sua ampliao traria maiores
restries ao do movimento, particularmente, na sua capacidade de colocar a
bandeira da reforma urbana de forma positiva para o pblico em geral e, por conseguinte,
nos mecanismos de presso junto ao Estado, significando, dessa forma, a possibilidade
de aumento da represso aos movimentos, especialmente aos de moradia.
Esse processo avaliativo sobre os mtodos utilizados pelas organizaes da
sociedade civil, sobretudo, em relao construo democrtica a partir das diversas
experincias de insero nos espaos institucionais tem, como indica Dagnino (2002),
gerado amplos processos de avaliao por parte da sociedade civil, sobretudo em relao
aos impactos desses encontros.
Primeiramente, essa perspectiva fundou-se numa aposta generalizada de
atuao conjunta entre sociedade civil e Estado, orientando-se por um projeto poltico
que concebia uma ampla expectativa ao projeto da democracia participativa que seria
capaz de ampliar direitos, obter maior controle sobre a gesto pblica, democratizar o
Estado, permitindo a construo de uma sociedade mais igualitria. Contudo, muitas das
crticas produzidas se deram em resposta s expectativas que foram geradas: ao constatar
que tais encontros participativos muitas vezes se distanciavam daquilo que era

esperado, produziram-se avaliaes que inexoravelmente constatavam o fracasso dessas

experincias. Esse desencantamento produziu, no campo das organizaes da sociedade
civil que estavam inseridas em espaos institucionais, o seguinte questionamento: os
ganhos no seriam maiores com outro tipo de estratgia que privilegiasse a organizao e
a mobilizao na sociedade civil? (DAGNINO, 2002, p.293). Esse questionamento fica
explcito, no caso do FNRU quando diversos atores buscam indicar que h consenso
sobre o diagnstico e o contedo das questes que fundam e orientam ao do FNRU,
mas que a principal divergncia diz respeito aos repertrios utilizados, ou aos mtodos
que seriam majoritariamente dirigidos as instncias institucionais.

Consideraes Finais
Um dos primeiros resultados da pesquisa foi o mapeamento da ampla estrutura de
mobilizao do FNRU, indicando o histrico de formao das organizaes e seus
principais vnculos com outras organizaes sociais, desde aqueles originados durante a
dcada de 1980 at vnculos mais recentes, voltados ao financiamento de aes. A
construo do histrico das organizaes foi fundamental tambm para entender o
contexto em que os projetos polticos foram formados, bem como compreender que o
deslocamento de atores do FNRU para o Ministrio das Cidades a partir de 2003 foi
resultado de mltiplas militncias e projetos polticos desenvolvidos a partir do final da
dcada de 1970, contribuindo fundamentalmente para a interao entre atores do FNRU e
do governo petista.
A pesquisa demonstrou que no interior do FNRU so as ONGs que exercem uma
maior centralidade na rede, pois so as que buscam construir mais vnculos com outras
organizaes, fruns e redes, como so tambm as que possuem uma maior diversidade
nas relaes, sendo intermedirias de vrios vnculos na rede. Igualmente, so as ONGs,
em grande medida, as responsveis por produzir, sistematizar e divulgar os quadros
interpretativos do FNRU. H uma forte centralidade em algumas organizaes, que so
as responsveis por estimular a participao na rede, por produzir e fornecer os
referenciais tericos e a prpria histria do movimento. Nesse sentido, trs organizaes
tm se destacado, FASE, PLIS e Observatrio das Metrpoles. O FNRU tem
marcadamente atuado prximo s arenas institucionais, sendo estas, em grande medida, o
prprio contedo de suas reivindicaes e a base de seus repertrios enquanto aes e

polticas voltadas para a institucionalidade estatal. nestes termos que as campanhas e as

lutas realizadas pelo Frum tm sido encaminhadas.
Esses repertrios, todavia, so contemporizados diante de contextos polticos e
eleitorais, como indicado por vrios atores do FNRU ao longo deste trabalho, existindo,
portanto, governos mais abertos reforma urbana, ou que compartilham de um projeto
poltico que inclui a reforma urbana no interior de programas de governo. Esse
compartilhamento de projetos aproxima o Frum de partidos de esquerda, com destaque
para o Partido dos Trabalhadores, que em muitos momentos intermediou o trnsito de
militantes do FNRU para o interior de governos municipais e para o Governo Federal, em
particular para o Ministrio das Cidades, seja por meio de cargos de essncia tcnica ou
com carter mais poltico. Essa relao entre o governo petista e FNRU, diferente de uma
simples de cooptao, tem sido fruto de estratgias e de compartilhamento de projetos
polticos e afinidades ideolgicas e partidrias, que resultou muitas vezes em mltiplas
militncias e de complexos mecanismos de interao comunicativa e de sobreposio de
identidades (MISCHE, 2003).
Dessa forma, o dilema entre participao em espaos institucionais versus
mobilizao de rua expe as perspectivas que foram projetadas e, em parte, frustradas
com a eleio do PT para a presidncia da repblica. Assim, houve, pelo menos nos
primeiros anos da administrao de Lula, um forte empenho mobilizatrio para ocupar os
espaos institucionais que foram criados, muitos fruto de demandas dos prprios
movimentos, revelando compromissos e projetos polticos compartilhados sob os
princpios de uma reforma urbana democrtica e participativa. A constatao,
posteriormente, de que tais espaos eram em muitos sentidos destitudos de poder, no
impondo obstculos aos interesses contrrios queles defendidos pelo FNRU, levaram a
certa descrena em relao s expectativas postas inicialmente.
Uma importante liderana do MNLM indica que o compartilhamento de projetos
polticos, mesmo quando esses j se apresentavam, em grande medida, desencantados,
continuam a fornecer constrangimentos ao contestadora das organizaes do FNRU.
Tais constrangimentos refletem assim os compromissos e articulaes histricas que
foram estabelecidas entre organizaes do campo da reforma urbana e o PT. Neste caso,
os encontros entre sociedade civil e Estado foram mediados por outros encontros
realizados no campo movimentalista, muito antes mesmo de parte desses atores se
tornarem governo.

Dessa forma, os quadros mobilizatrios continuam em disputa, sendo mediados

por anlises pessimistas e otimistas, mas que refletem diferentes entendimentos sobre a
forma de realizar o projeto poltico da reforma urbana. Se por um lado o diagnstico
sobre as contradies urbanas no apresentam grandes divergncias, os repertrios de
ao e as formas de mobilizao no so consensuais e refletem a prpria diversidade de
atores e projetos polticos que compem o FNRU.

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