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fO

41

,xperiencia. fu adems reforzada por la inoperancia de la planificacin

radicional y confundida por la falta de consenso sobre el tema en el mundo
le los intelectuales. Gobem con herramientas primitivas y qued en
leuda con la poblacin en los tres campos. Ella tena que repudiarlo. La
loltica es un intercambio entre el gobemantey la poblacin que debe estar
;iempre en equilibrio. Ser un gobem{nte eficaz significa crear cada da en
,1 men diario de decisiones las condiciones para que estos tres balances
;e compensen arrojando un saldo positivo. es decir. una deuda de la
)oblacin con el gobemante. y no a la inversa.

.....

'ero. para lograr ese balance poltico equilibrado y evitar la deuda con la
)oblacin, se requieren mtodos potentes de goblemo, integrar el clculo
)oltico con el clculo tcnico. monitorear constantemente la gestin
)blica. superar la improvisacin con planificacin. disponer de un equipo
con el
Je estado mayor altamente calificado. tomar decisiones cada da
;oporte del ,procesamiento tecnopoltico. de los problemas. estructurar la
'genda y el men diario de decisiones con la visin del juicio poltico
nevitable al trmino del gobiemo. valorar no slo el dficit econmico sino
ldems el dficit en el balance poltico. evitar los extremos del barbarismo
ooltico y el barbarismo tecnocrtico. El exceso de confianza en la experien:ia y el arte de la poltica es el principal enemigo de los mtodos de

2 ..

~ta nueva disciplina aun no tiene espacio en nuestras- universidades. es

gnorada en los partidos politicos. omitida en los medios de comunicacin

;ocial. incomprendida por el mundo de las editoriales latinoamericanas y
:Iesconocida por el poder tcnico-financiero de los organismos intemacio1aJes.
,

-..::

Una cu'eSti6n' centr!,

revela el gencnen y terca constancia de la baja
'capacidad personal e institucional degobiemo'reside en la incomprensi'n
y menosprecio por la planificacin y las ciendasytcnicas de gobiemo. Para
los dirigentes polticos l lageneracin ques'e despide. la polftica'eS un arte
puro. el nico arte ingnito en el mundo que no requiere del aporte de las
ciencias y de las tcnicas. entre ellas. la planificacin. Basta combinar la
experienda los' conocimientos de cuaJquier'profesin-:universitaria con el
arte y expeenda de la micropoltica. Las ciencias y tcnicas de gobierno
no existen y la planificacin sobra.'
':;..,.,
, ,
.- ..
............. ... _.. _,_.-. --_.:.....::.._:.:_.
,--~---

'.

.:'~: . )

'. :';:;" .

En srntesis'. no se puede gobemar con eficacia sin disponer de mtodos

"otentes de planificacin. Pero. para valorar los mtodos de planIficacin
cnodema en particular y las ciencias y tcnicas de gobiemo en general se
requiere superar el drama actual de la baja capacidad de gobierno. Yaqui
reside el principal escollo. No hay condenda sobre la baja capacidad de

gobierno. Hay un consenso incondente en el atraso. Estamos en un estadio

_-

de d;,sconocimient de segundo grado. No ~mos que no Sabemos.

"':1::-:.

".

. ",'

PLft:..-1\IRC..!%.R?

Laincuriamenos denuitciadaque marca. con pocaS excepciones la dirigencia

poltica latinoamericana es su baja capacidad personal de gobierno. El
drama central de estos pueblos reside en que a esa deficiencia personal se
suma la baja capacidad Institucional. es dedrla carencia de experticia del
aparato burocrtico. La tragedia que sigue al drama es evidente cuando
constatamos que ningn dirigente poltico acepta la primeraafirinacin y
la comedia es penosa cuando. ante la evidencia de los hechos. los afectados
se aferran a la segunda causa de la deficiente gestin pblica. La incompe- '
tencia no tiene incompetentes, es incorprea. siempre es de otros annimos'o de entidades abstractas d nivel medio y bajo. Pero. es obvio que no
podria prolongarse la segunda defioe,ncia sin la primera. Si los pies se
pudren. algo anda maJ en la cabeza..

:~vbiemv. La ..:apC\cioau de gobemo se refiere justamente al d.ominio que

,1 equipo dirigente debe tener de las ciencias y tcnicas de gobiemo. Pero.

NECE.S1T'if~'OS
,.

.~

-_._---_.

Laplanificad(m ~ una herramienta de gobierno o una tcnil'a pira uso de

los tcficos? 'Puedeydebe,planificarSe la poltica? Necesitms' planificar
en c.u';;quier circunstnda y bajo el influjo de cualquier ide~loga? Puede

- ~,;-

42

43

llegar aseria planlflcacln estratglca pblica la principal herramienta del

poltice del future?
Para responderaestaspreguntasdebemesindagaren .otras: Perqu existe
la planificacin? Qu la justifica y la hace necesaa? Cul es el ceste de
menespreclarla? Dnde est el lmite entre la mera reflexin previa a la
accin y la planificacin prepiamente tal? Les hembres n.o imprevlsan:
hacen generalmente un clcule que precede y presIde la accin. Pere, ese
clcule, sin etre requisite, Podemes llamarle planificacin? Qu hace
nermalmente el poltico antes de actuar? Planifica a su manera? Si
planificar censiste en reflexienar antes de hacer, Per qu el pelitice valera
tan poce la planificacin? El dirigente politicoaistingue entre planificacin
tradiclenal, planificacin estratgica cerperativa y planificacin estratgica
pblica? es necesaa la planificacin? Laplanificacln es una herramienta .
eficaz de gebierne? Qu pese tiene la planificacin en el deSempeo del
gebieme?
..

Si cembinames estas vaables. podemes precisar les siguientes cases:

1) Clcule aslstemtice, parcial e inmediatista, caractezade por el uSO
exclusive de la intuicin en un mbite particular, per ejemple el politice,
y sin preyeccin de las censecuencias y cendicienes futuras sebre el misme
y .otros mbites de la realidad. Es un clcule reflexive, pere inmediatista,
asistemtice, departamentalizade y Iimitade en sus perspectivas. Es el
clculo Intonso ms pebre.

2)Si mejerames la cendicin al, ese clcule reflexive puede preyectarse

hacia el future, inclusive al muy large plazo, pere nunca llegar a censtituir
un esfuerzo de planificacin per su falta de sistematicldad y amplitud
situacienal. Siempreser~ un clcule intuitive. Es la prevl~ln aslstemtlca.

"

Cemencemes per delimitar el mbite de 'la planificacin. Nadie podrfa

acusar al Sr. Presidente de temar decisiones inepilladas. En realidad, los
gebernantes dedican muchas heras a reflexienar antes de temar decisIones.
Cme'es ese tipo de reflexin? En qu se'diferencia de la planificacin
fQrrnal? En qu censiste la fermalidad de laplanificacin?

Censideremes tres r l e s ~a 'preCisar,las 'res)eStas.','

""

"

b) slstematlcldad del anlisis que procesa.Ia decisin (mtedes sistem!

tices, basameilto te6co, lntuldn,:nera _~peri.enda?) _..__ ~ ___ ~ ______: ~ ._.
e) dImensiones censideradas en :el irnlisisdel Calcule que precede y

p~esidelaacdn:(realidadde>artamentlJizadaevisinglebalysituadenal?)

~)

3lSi ahera a1terames el grade de sistematicidad y amplitud de las perspectivas de anlisis, pere mantenemes la visiri'certa, superames la intuicin
inmediatlsta y lIegames al clculo sltuaclonal Inmedlatlsta, que es
sistemtice, cemprensive, pere miepe. Tampoce pedemes hablar aqur de
planificacin.
4)Per ltime, si avanzames hacia la censideracin del futuro, superames la
visin departamentalizada de cada ciencia para llegar al anllsissituaclenal,
y ese clcUle seore el futuro es sistemtice, es decir, apoyade en teorfas y
mtodes petentes, legrames la articulacin entre el '.:dlcule situacienal
inmediatista y el clcule situaclonal a future. Este clculo sltuaclonal"
articulade y sistemtice, es precisamente le que llamaremes planificacin,
sin apellide.
'

Asumames, en pnclpie, que la planificacin se refiere al clcule' qe

precede y preside la accin, y que est resuelt9 el preblema de la
mediacin ehtre ambas. La existencia de ese clcule es suficiente para
fundamentar las decisienes?
'
,

Para tomarla declsi6n

atreinta aes?) ,

.~

i;

a) el h;'r1.zonte de tle~po del anlisis censidrade

( feco limitade al presente, a maana, a cInce aes,

El polftice, excepte el estadista. se mueve generalmente en ellnmedIatlsmo

sltuaclonal. El planificader tecncrata, por el centrae, se ubica en la zona
del clculo departarnentalizade en distintes herizc",tes de tiempe. EI
planificader estra1gico-situa:cIenal, cen un pie en la cima y etre en la tierra,
tiene un campe visual cen capacidad para articular el clcule situacienal en
distintes hezontes de tiempo, en distintes 1imbites de la realidad y desde
distintas perspectivas de anlisis. De esta manera, el pelitice, el planificader
teccrata y
planificader situaclenal se ubi<;an en espacies de clcu'le
distintes y su diloge n.o es fdL As[ es cerne el gobernante se aleja de la
planificadn y les planificaderes de la realidad.

el

::\

45

44
'.01"

Hasta aqu hemos precisado el contenido de la palabra planificacin. pero

no hemos contestado a esta pregunta: Por qu el clculo situacional
sistemtico y articulado en distintos plazos es ms potente o eficaz que el
clculo situacional inmediatista o el clculo puramente tcnico?
Intentaremos una respuesta comenzando por distinguir seis argumentos
puros. aislados artificialmente unos de otros.
PRIMER ARGUMENTO: Se necesita una mediacin entre el futuro y el
presente. la-racionalidad de una decisin hoy depende de lo que ocurra

maana.
El hombre acta produciendo actos y acciones que revierten sobre l mismo
como efectos. Esas consecuencias tambin inciden sobre los otros hombres
que coexisten con l en la situacin. los cuaJes. a su vez. son igualmente
productores de actos y acciones. El efecto de todos esos hechos no se agota
en el presente. se prolonga en el tiempoy. a veces, incide principalmente
maana sobre nosotros. Si yo tomo hoy" una desin que creo acertada en
relacin a los hechos presentes y acontecimientos futuros la hacen nociva.
el efecto negativo de
decisin presente me afectar maana, deteriOrando mis posibilidades. mi prestigio. mi poder. etc. Adems. mi decisin
3.fectar .a otros, y las de..:::siones de los otros. ms all' de mi- voluntad . .

incidir:sobre mi situacin.

El maana. cor.strudo por todos nosotros. incidir sobre m abriendo

posibilidades o enfrentndome a problemas. Ese maana me afecta hoy,
porque es hoy cuando puedo hacer algo para estar en condiciones de
aprovecharlas oportunidades demaanay evitarlos problemas futuros. Por
lo tanto, eLprirner argumento que hace necesaria la planificacin reside en
que mi criterio para decidir qu debo hacer hoy se refiere a si escacci6n de
hoy ser eficaz maana para m o para la sociedad .
Este argumento desta<;i': la necesidad de prever las posibilidades del
maana para disear cn antldpadn lo que debo hacer hoy. No debo
esperar que el maana ocurra, porqe entonces actuar siempre tarde ante
.. problemaS ya creados ti oportunidades que no puedo aprovechar,
....
La dificultad reside en que el hornbreve el futuro con los ojos qe hoy, desde
la misma perspectiva esttica que existe en la distancia fsica para un

observador inmviL Siempre nos estamos acercando a lo que vemos lejano.

pero la toma ~e condencia sobre esa aproximacin es distinta para cada
persona. As como vemos pequea la luna desde la distancia que podemos
observarla, para algunos tambin los problemas y oportunidades del futuro
tienen poco peso en sus preocupaciones presentes, dada lasitu.acin desde
la cual pueden apreciarlas.
El hombre ahorra preocupaciones haciendo un descuento sicolgico
sobre los problemas futuros. Ese descuento es inconsciente. No podemos
ver el futuro con ojos de futuro. ,.
.

Cuando~uii 'Presidente de la Repblica .entrega la banda Presidenal aJ

ganador del Partido oponente. ya no puede rehacer su gobiemo. En cambio,
si simula al principio de'su gobiemo las consecuencias de sus acciones y
omisiones mediante planes alternativos, en ese momento puede escoger
y rectificar segn el aprendizaje que haga de los ensayos explorados. La .
exploracin del futuro nos ayuda a decidir ryoy ms eficazmente. a ver el
futuro con ojos de futuro.
Pr ejemplo, un Jefe de un Curpo de Bomberos tiene que decidir hoy
cuanto invertir en cuarteles, equipos contraincendio, carros-bomba y
entrenamiento de nuevo personal, pero esa decisin debe tener
cuenta
el crecimiento protiable de las ciudades y su expansin vertical u horizontal,
los mateales de construccin empleados, las medidaS de prevencin de
incendios vigentes y proyectadas, etc. Sobre la base de esa exploracin del
futuro toma una decisin hoy que ser ms o menos acertada segn la
justeza de sus proyecciones, segn lo que ocurra en el futuro. En este
sentido la realidad es crueL Un Presidente latinoamericano tuvo en 1974
amplias facultades extraordinarias para modemizar la adminiStracin pblica y refonnar el sistema tributario. Por falta de .visin no las utiliz.
Diecinueve aos ms tarde, ese mismo Presidente, ahora ms'cerca de la
realidad futura que en 1974, se desespera por lograr esa reforma en el
Congreso Nacional. en una situacin en que dicho cuerpo ni le concede
facultades especiales ni est .dispuesto a aprobar esa reforma
un ao
electoral.lCunto vala esa reforma tributarla para el Presidente. en 1974.7
Cunto vale hoy?
....... -.
..-.-- c-.~ .... -.,-,.-.- - . ~._.-

en

e."l

.. .:

..

Pero, las restricciones y problemas del presente le quitan tiempo y recursos

al dirigente. Por qu no postergar lo de maana para pasado maana ya

~
'-

47

46
b

respetan las normas de expansin de las dudades? Qu fundamentos

tienen los escenarios que seleccionamos y con qu cteo los elegimos?

que tenemos tantos problemas hoy? _ Adems pasado maana podr

corregir las concesiones que debo hacer hoy en aras del realismo de la
coyuntura, El hombre no es prodive a traerel futuro a la mana del presente.
y poreso resiste la fonnalldad dela planlflcacln. Por otra parte. el futuro
es incierto Y esa incertidumbre puede favorecerme solucionando los
problemas avizorados sin que yo interv~a. Por qu no dejar los
problemas complejos para ms tarde. a ver si sesoludonan solos o dejan
de ser problemas para convertirse en parte del paisaje social?
SEGUNDO ARGUMENTO: Se necesita prever cuando !a prediccin

Se requiere desarrollar una capacidad de previsin sobre el futuro.

ITRCERARGUMENTO: Se necesita capaddad para lidiar con las sorpresas.
Lo que ocurrmaana puede estar fuera del espacio de posibilidades que
hoy puedo prever e imaginar sensatamente como probable, As. el maana
puede sorprenderme sin planes, En este caso se trata de prever cmo
enfrentar maana con planes de contingencia reactivos las sorpresas que
escaparon-o hoy' a mi previsi!in o intntar evitarlas hoy con planes de
contingencia preventivos.. ,

es

imposible.
Lo queocurr maana no es predecible. porque el futuro no slo depende
de muchas variables cambiantes pero conoqdaS. sino de los hombres que
crean esas variables como posibilidades que sobrepasan su propia imaginacin e intenciones. El Presidente. en 1974. no poda predecir lo que
ocurrfa en 1993. As. el futuro que nos afectar maana e incide en la
eficacia de nuestras decisiones de hoy depende. a veces en buena parte. de
vaables desconoddas e inimaginables que no podemos enumerar. Esto.
por cierto. no ocurre 'en todos los casos. Podemos hacer una buena
predicdn sobre el nmero de la pobladn que existir maana, pero no
podemos hacer lo mismo en reladn a las acciones de esa pobladn o los
precios intemadonales de las mateas pmas. En principio. sin embargo.
se trata de una incgnita que podemos e'marcar dentro de un espacio de
posibilidad es. Si
ese espado de posibilidades pueden ocurrir 'vaas"
sih!adones a1temativas diversas. debo realizar un acto de previsIn que
im'plica disear 'varios' planes para enfrentarlas. Por lo tanto. el segundo
argumento sobre la necesidad de la planificacin descansa en la exigencia
de prever poslbJlldad~ para prever accIones y; en consecuencia. ser
oportunos y eficaces en la accin.
'

El tercer argumento se puede enunciar. entonces. come la necesidad de

estar preparado para reaccionar veloz y eficazmente ante la sorpresa o
preverla. intentando disminuir su impacto o su probabilidad de ocurrencia.!

Asr. la organizacin <le Bemberos planifica su actividad operadenal. no

sobre la base de pred ebr I os incendios. sino sobre la idea d e estar listos para
actuar cuando ocurren y disponer de ia capaddad Para actuar antela
magnitud y frecuenda de los siniestros con la eficacia adecuada. Igual mente
trata de prevenirlos con medidas de segudad.

en

El Jefe de Bomberos y citado. no puede tener certeza sobre la adopcin '

de sus propuestas preventivas de incendios. 'Puede q~e. ellas se ejec~ten ~
posterguen. El no puede planificar sobre la base de adIVInar o predear que
ocurr. Ello constituirfa una apuesta dega contra el futuro no indudo en
sus previsiones. Est obligado a disear un 'Plan A'para'laeventualidad ' .... optimista y un Plan B si ellas no son aprobadas a tiempo, Pero. A y B
constituyen todo el uQi.verso de posibilidades? Qu pasa si las medidas
se adoptan y slo se cumplen muy pardal mente? Qu pasa si no se

CUAltrO ARGUMENTO ,se necesita una mediacin del pasadO' con el

futuro.

I
'1

Si fallo en enfrentar lo imprevisto con velad dad y ~ficacia. debo ser capaz
de aprender de mis errores y pagar slo el costo necisarlo de ellos. En
consecuenda. debo prever la forma de aprender oportunamente del
pasado redentey poner ese conocimiento al servido de los otros argumentos de este discurso. El cuarto argumento' descansa. entonces. en la
necesidad del aprendizaje de larctica como mediacin entre el pasado
y el futuro...
" '".
',,,
, : ,

---Si 'el Jefe de'BorriberoScometi un error en su estimadn del nmero.

frecuenda y, distribucin de los incendios. su capacidad instalada para
reacdonar ant~ las sorpresas seguramente qued muy corta o muy en
exceso de las necesidades. El debe tener un sistema para detectar oportu-

48

49

namente el error, corregirlo a tiempo y aprender del caso pe.ra mejorai sus
clculos siguientes.

QUINTO ARGUMENTO, Se necesita una mediacin entre el conocimiento.

y Ja ac;cin ...
An cuando no twieran vigencia les problemas planteados en los argumentos anterieres, es necesario. reflexienar antes de actuar, apuntar al
blanco. antes de disparar. si queremos hacer lo mejor pesible. Por esta via
surge el plan como un clculo que precede y preside la accin. Ese clculo.
explicativoypropositivo no. es obvie. Ni es puramente tcnico. ni puramente poltico. Tampoco es un solo clculo. No slo existen alternativas
tcnicas, altemativ<tS eco.nmicas y alternativas polticas que deben ser
explo.radas en su eficacia, no slo tales eRcadas son debatibles segn el
juicio de Io.s expertos; adems existen dIstintas visIones o. puntos de vIsta
de los diversos actores sociales que coexisten en la sib,ladn y tienen
ingerencia en un preblema determinado..

....

El acto de cenocer del hembre de accin es,distinto que el del cientfico,

porque el peltico percibe la realidad desde la perspectiva de su proyecto'
y para actuar en funcin de ese cempromiso. El hembre de accin, al
apreciar les problemas de la realidad y sus selucienes considera la
perspectiva tcnice-cientfiC<1, pero. ella es e.penas una de sus perspectivas
de anlisis. Tampoco puede asumir que existe una expiicacin y una
selucin meer que.~tra vlida para tedes les acteres sociales.
El peltice sabe que cada acterve cen anteojeras dstintas y que cada cual
acta segn esas anteojeras. Por consiguiente. ~u primera dificultad para
cenocer reside en superar e! concepto. de "diagnstico" que ignora tales
anteejeras.

-_

EL quinto. argumente sugiere, entences, que entre la accin y el conocimiento de la realidad a su servicio, se requiere la pia."1icacin. "an como
mere anlisis del presente y para el presente, a fin de explicitar las distintas
visienes
.. __ ._.
.--,.. y medos de clculo. de los distintes acteres relevantes.

__

Para el Jefede Bom~rosdtade, la localizacin de lescuartelesy laseleccin

de les equipes es un problema que tiene.varios ngules y perspectivas. El
criterio. tcnice-prctico le acensejar ciertas localizacienes y determinades

.-

equipos. Los investigadores que estudian lacombust~n de materiales y los

medios de impedirla proponen otras soluciones futuristas que Cc1.m.bian el
espacio de denid6n del problema. Estos investigadores tienen una
percepd6n distinta del tiempo y de la poltica que los, tcnicos de la
organizadn de bomberos. Las asocIaciones devednos tienen sus propios
puntes de vista al igual que las empresas de seguros que presienan en el
Cengreso para la asignacin de los recurses financieros. A su vez. les
productores nadonales de equipos defienden la industrla nadanal frente a
les equipos ms barato.s y ms sefisticados producidos en el extranjero.. El
personal.de bomberos est erganizado en sindicates y tiene su pr.opia
experiencia y puntes de vista. Per Su parte, el cargo. de Jefe de Bemberes
es de designadn poltica y su ocupante necesita no slo apagar o evitar
incendios. sino mantenerse en el cargo para iograr los resultados que busca
la organizadn que dirige. 'Es posible, t?.f0bin. que una asociacin ecologista
defieda una concepcin cempletamente distinta de las ciudades y de .la
vida urbano-rural que cambia todo. el cuadre del problema del riesgo. de
incendios.
No tedas las opinienes tienen el mismo pese. Algunas responqen a
argumentacienes tcnicas individuales e de equipes que el Jefe'de Bemberes puede desestimar e hacer suyas, perque detrs de ellas no existe fuerz..,
o pese pelftice propio que ebligue a censiderarlas en la decisin. En cambie.
otras opiniones a veces menos fundadas tcnicamente. responden z;.
posidones de actores sodales. sean estos personalidades, organizadories
sociales o 'partides pelfticos. Estes actores sociales 'pueden blequear e
facilitar el pi",! de! Jefe de Bomberes.
~

En este anlisis surgen criterios de decisin muy dispares: 501uaones

ptimas
'soluCiones buenas: variableS 'tcnicas ~ersus ~;i~i~les
polticas. confianza en os modelos analticos verSus smulacin de procesos
humos'creativos, variabies cuantitativas v'ersus laS cualitativas, diagnsticos versus explicadones situadonales, casustica fenor.-tnica versus gra....,des agregacienes de variables, altas tasas siceigiccs ele descentesebre
el futuro versus tasas bajas. soluciones seguras y costosas versus SOluciones
menos c9stosas con mayor esgo. etc..

versus

.. . _- : ..

~.-

...

:-._._~

...

_-

.......

;~:~:-.'-:-_

.. _-_._--.-...., .. .. -

Asf, .el Jefe de Bomberos se encuentra con un" matriz de explica90nes y .

proposiciones diversas, como la que presen\:~ l ';:~ctdro adjunt<? .
,. .

";~ )

@:

.-'

50
En esta matri}; la posicin de cada actor es distinta porque cada cual est
situado de diversa manera frente al problema. Adems. la posicin de cada
actor tiene algo de cada una de las actitudes sealadas en el cuadro. pero
est dominado por alguna o algunas de ellas. Cada posicin tiene buenas
razones y se puede fundamentar desde el punto de vista particular de cada
protagonista.
Antes de tO/llar una decisin el Jefe de Bomberos tendr en cuenta todas
estas explicaciones y proposiciones. y les dar un peso segn su intuicin
y segn las circunstancias. La decisin puramente tcni~ es ms" racional" que la poltica? Al reR exionar sobre las explicaciones y proposiciones
situaclonales de los distintos actores pertinentes a su problema. el Jefe de
Bomberos se dar cuenta que su modelo explicativo de la realidad opera
dentro del espacio de su perspectiva de anlisis. Captar que tambin l
adhierea una actitud frente al problema. que no es neutro. Si es inteligente
se preguntar si su modelo es una representacin ms correcta de
la realidad que el modelo de los otros actores. Comprender tambin que
no puede probar nada con su modelo que no est impldto en sus premisas.

..

51
posiciones? Estas preguntas nos die"'; que la reflexin que precede y
preside la accin no es obvia y requiere mtodos especiales.
Al final. todo este complejo clculo tcnico. polticoy social. de1Se preceder
y presidir la accin. pues de otra manera esta ltima se disocia del primero.
Si la accin no tiene clculo slido que la fundamente. estamos frente a la
improvisacin ms primaria. Si el clculo no hace un puente con la accin.
entonces el primero es'completamente superfluo.
SOOO.ARGUMENTO : Se necesita una coherencia Stobal frente a ,las
acciones parciales de los actores sociales.
Los actores que producen hechos politicos. sociales. econmicos. blicos.
etc.. son muchos. Cada actor produce esOs hechos en relacin asus visiones
y propsitos particulares y nada garantiza la coherencia del resultado social
global. La coherencia de la accin global no se alcanza espontneamente.
se requiere una racionalidad central. El sexto argumento puede. entonces.
enunciarse asr: se necesita una accin central que persiga la coherencia
global frente o. las acdones pardales de::! los actores sociaies. si queremos
conducir el sistema social hacia objetivos decididos democrticamente por
los hombres

EXPUCACIONES y PROPuESTAS

ACTITUDES

ACTOR 1

ACTOR 2

ACTOR.3

'.

. 1. ACTITUD TECNICA CONVENCIONAL

2. ACTITUD TECNICA TRANSFORMADORA

3. ACTrruO socroPOUTlCA CONVENCIONAL

4. ACTITUD SOCIOPOUTlCA T~NSFOAMAO<?RA

..
.

.'0.

..

O
...
,-,'

'.

,
;.

Por 16 tant,), si no puede probar que sus premisas son superiores a las de
otros. su modelo no es mejor que el de otros. Cada actor selecciona las
variables de su modelo porque le parecen relevantes en su visin de la
realidad. Hasta dnde sus proyecciones sobre el futuro son la consecuenciadelasoOlfticasqueyahadeddldoyhastadndeson til es para expl orar
polrticas altemativas? Con qu cteo decide ante la diversidad de.

Si acudimos nuevamente al ejemplo d.el ~uerp9 de bomberos. vemos que

alguien tiene que intentar poner orden en el crecimiento de 1<" ciudades .
No puede quedar sujeta a lalibre vol untad de cada organizadon de vecinos
la decisin sobre la localizacin y nmero de los cuarteles de b<;>mberos que
se i.stalarn y que. ante un incendio. alguien debe dirigir la operacin de
apagarlo. pues de otra manera cada unida<=! de bomberos acudira o no a los
sitios siniestrados segn su propio juicio y conveniencia.
I!>
Estos seis argumentos conforman en la prctica soCral una red interrelacionada
de fundamentos que refuerzan el caso te6co ge la planifjcc;cin societal
como herramienta de conduccin o gobiemo de Jos distintos actores
sociales.
. --'.-.. Por ello usamos -deliberadamente la ."g" minscula en la palabra gobiemo.
a fin de destacar desde el pncipio que la planificacin y el gobierno de
procesos son una capaCidad potencial de todas las fuerzas sociales y de
todos los hombres. a partir de cualquier situacin favorable o adversa. La

.'J

:,..,,,
~~

52, ,
53
planilicadn desde el Gobierno del Estado slo es un caso particular
justi~damente destacado por su importanda. pero injustificadamente
presentado como el monopolizador del gobierno y la planilicadn.
Un sistemasodal comprende una red de gobiernos drcunscritos a mbitos
especlicos. Las direcciones de los partidos politicos. de los sindicatos. de
las universidades. de las fuerzas sedales. de los gremios de empresarios.
etc. gal>fernan en espacios determinados del sistema social y no dependen
necesariamente del Gobierno del Estado. aunque ste sea el actor ms
poderoso. Lo mismo podemos decir del mbito de la planificacin econmica: es un caso particulary limitado de la teorfa general de la planificacin
y de su prctica social.

3 ..ti. lR.V\;:~4:UlLO DE GOBIfRNO

El Iider dirige slo si ve ms all de la curva y ms a1'l, que sus seguidores.
El liderazgo es disputado y vence quien demuestra competenda para ese
oficio.
Dirigirsignilica escoger una direccin y tener la capacidad de seguirla a '
pesar de los obstculos que ella presenta. En ese proceso es importante la
eficacia de la direccin escogida yel clculo, sin exageracin ni descuento,
de las dilicu'rtades del camino. Por consiguiente, en la competenda por el
liderazgo y en su ejercicio se combinan propuestas de objetivos, capacidad
para sortear las dificultades y el grado mismo de dificultad que presenta el
'1"
camino y la propuesta selecdonada.
Gobernar~ entonces, exige articular constantemente tres variabies:

a) Proyecto de gobierno: propuesta de objetivos y medios

.:."-:
b) Capacidad de gobierno: uexperticia" para condudr,

c) Gobemabllldad del sistema: grado de dificultad de la propuesta

Estas tres variables constituyen un 'sistema triangular donde cada una
depende de las

0t:as.

-_._,-_., .. _.. _---_ ..

'

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"

....

':

--";'

--- .....: __

...: .....:.:~ ".";---

--.-""-"'--

ss

54
proyecto de gobierno

y menos gobemable para objetivos ambiciosos. La tercera relativizacin

nos indica que la gobemabilidad del sistema es mayor si el actor pertinente
tiene alta capacidad de gobiemo y es menor si tiene baja capacidad de
gobierno.

"

YO
TU
G

gobernabilidad

e
capacidad de gobierno

,,-

El PROYECTO DE GOBIERNO (P), se refiere al contenido proposltlvo de los

Proyectos de Accin que un actor se propone reaJizar para. alcanzar sus
objetivos. La discusin sobre el Proyecto de gobierno versa sobre el tipo de
sociedad, las reformas polticas, el estilo de desarrollo, la politica econmica, etc., que parecen pertinentes al caso y al grado de gobernabilidad del
sistema. Lgicamente el contenido propositivo es producto no slo de las
circunstancias e intereses del actor que gobierna, sino adems de su
capacldd de gobierno. La eficacia del proyecto depende del acierto de
su composicin combinada de valores, ciencias y creatividad.
LA GOBERNA!BIUDAD DEl SISTEMA (G), es una 'elacin entre el peso de
las variables que controla y no controla un actor en el proceso de gobierno.
El peso de las variab~ relevantes depende del proyecto de gobierno y de
la capacidad del gobernante. Mientras ms variables decisivas controla un
actor, mayor es su libertad de accin y mayor es para l la gobemabilidad :
del sistema. Mientras menos variables de peso controla, menor ser su
libertad de accin, y menores la gobemabilidad del sistema.

La gobernabilidad de un sistema expresa el poa"r de u~ actor para realizar

su proyecto. Es relativa a un actor determinado, a las demandas o
exigencias que plantea a ese actor el Proyecto de gobierno ya la capacidad
de gobierno que ste posee. La primera relativizacin apunta a distinguir
~ que un sistema no es igualmente gobernable o ingobernable para los
. dlstfntos actores sociales, pues cada uno de eIios controla una proporcin
distinta de variables del sistema. La segunda, relativizacin seala que la
gobemabilidad del sistema depende del contenido propositivo del Proyecto de goblemo: por ejemplo, es ms gobernable para objetivos modestos

LA CAPACIDAD DE GOBIERNO (C), es una capacidad de conduccin o

direcci6n y se refiere al acervo de tcnicas, mtodos, destrezaS y habilidades de un actor y su equipo de gobierno para conducir el proceso social
hacia objetivos deciarados, dadas la gobemabilidad del sistema y el
contenids) propositivo del Proyecto de gobiernd. El dominio de tcnicas
potentS de.planificacin es una de las variables ms importantes en la
determinacin de la capacidad de un equipo de gobierno. Cuando hablamos de teorias, tcnicas y mtodos <;te planificacin nos referimos, por
consiguiente, aalterar o. mejorar la capacidad de gobierno. La capacidad de
gobierno se expresa en capacidad de direccin, de gerencia y de administracin y control.

~ue so.o
distintas y, por el otro, variables que se entrelazan y condicionan mutuamente, para comprender la complejidad del proceso de gobierno como

En el tringulo de gobiemo, por un lado se. diferencian variables

~

unidad comn a las tres variables.

La dlferenclacln apunta a reconocer sistemas de distinta naturaleza: el

sistema propositivo de acciones (proyecto de gobierno), el sistema social
(gobemabilidad del sistema), y el sistema de direccin y planificacin (la
capacidad de.gobierno).
.

La Interaccin y el mutuo condicionamiento inaican, en cambior algo

comn a los tres sistemas: la accin humana. El Proyecto de gobierno es un
conjunto de propuestas de accin, lagobernabilidad del sistema se refiere
a posibilidades de accin y la capacidad de gobierno puede definirse
como caRacidad para generar y comandar acclones.
'

56

57

..,
- --',

4 .. - YO Pl.ft...J'\l!flCO, TU

Pl.iNl~lCAS

.'

La planificacin es el principal componente de la.capacidad de gobierno. La

deficiencia de la primera conduce a una baja inevitable en la segunda.
Desgradadamente. en Amrica Latina la planificacin no slo est en rnal
pi. sino cercada por un integumento de co.nfusiones.
Hay un dilogo entre fa prctica y la teora cuyo tema es el verbo planifjcar~
La Profesora. Doa Prctica. le pide a la Srta. Teorfa NOITT)ativa: "Conjuga
el verbo planificar". La Srta. Normativa responde: "Yo planifico .... ". "Sigue.
que vas bien'. le dice Doa Prctica. "Ya termin. Profesora". resPonde la
Srta. Normativa.
Doa Prctica. algo perpleja. mira a sus alumnas. La Srta. Situadonaf est
ansiGsa por hablar y recita antes que nadie se lo pida: .".Yo planifico. Tu.
. .
planificas. El planifica. etc. .. "
El primer prindpio de la planificacin moderna es ste: Nadie tiene' el
monopolio defCiculo 'sistemtico Sobre el futuro. Todos podemos planificary todos hacemos algn tipo de anlisis sobre el mana anteS de tomar
hoy una decisin. Yo planificdy tu planificas. Si no comprendemos esto no
podremos rescataT la planificadl'l del mar de .:onfusion~ en qUe navega.,
,
.
."
.
: _. - . -' ':
.
. ..
al EL MODELO NORMATIVO DE PLANlflCAOON.
La planificacin debe apoyarse enalgu,na teerla: de la producd-n de la
accin humana. Los rntodos deplanificaci6n se refIeren a l~acci6n humana

....

59

58

"

iv) La teoa que requiere este tipo de planificacin es una teoa del
comportamiento SOCial que se apoya en las relaciones sistmicas causaefecto, asumiendo que el efecto es predecible y constituye un comportamiento.

y sus efectos en un sistema de gobemabilidad dada. Segn sea la nque;za

o slmplIcldad con que describamos el sistema social, este muestra su
gobemabilidad real o una aparente o flctlda, Un modelo explicativo
simple del sistema SOCial que amputa variables reales d peso, puede
engaamos completamente sobre la gobemabilidad real del sistema.

,,

La planificacin' econmica normativa sigue aproximadamente este tipo de

razonamiento hipersimplificante, En ella se distinguen como vaables del
modelo las siguientes:

El modelo ms gobernable, en apariencia, es aquel donde un solo actor

planifica y gobierna el sistema Alguien planifica y todos los dems slo
reaccionan de manera predecible ante sus planes, Este modelo podrfamos
describirlo con las siguientes caracterrsticas:

....
i) "YO, 'como. el actor-sujeto que gobierna. plamiJica y monopoliza la

:~ ~

creatividad en l accin, y

i) un actorplanificaydige, los dems son simplesagen~es econmicos con ,~

reacciones predecibles:

ii) EL SISTEMA, como el objeto planificado comprensivo

econmicos y comportmientos SOCiales_

H)las acciones, que producen los agentes econmicos son previsibles'y

enumerables,
porque responden a una teorfa
del comportamiento social y ,
_ r.
.
.
a ui, sistema que sigue leyes;' "
,
'
TII)el sistema genera incertidumbre. pero st se refiere exclusivamente a la
probabilidad de ocurrencia y efectos de laS acciones previsibles; no existe
lo n~ enumerable y lo Inhnaglnable; y '
", ""

Este modelo normativo de planificadn se caracteriza justamente por un

reduccionismo ilegitimo de todas las acciones a comportamientos. A su
v~z, la eIiminad6n artlficial del otro. devela q'.Je COIT'.O sU'P'..;:e.:::.to G::::c:;:!:do.
la planificacin econmica normativa asume la existencia del "YO" con
'poder absoluto.

.'

de agentes

b) UN MODELO ESTRATGICO DE PLANIFICACiN'

iV) el actor que planifica y digeno controla algunaS' va<ibles, pero las'

variables no controladas no tienen conduccin inteligente creativa, porque

no responden a otros actores que hacen planes.
En este caso el sistema es ;'parentemente de
opera bajo los' siguientes supuestos:

u~ alta gobemabilidad'y
;.

-I

OToda'accin es producto de n'comp;rtamiento. excepto 'I acdnp~opia

q~e .~rod~~~ p.J~~.;' :'~'. ;~:~_~.~.:. ~ ..:":.'.~:~'. <;~
~.,',": ~~ ~
.~

.";:. . ;. . . .:. :'." . ,.: -:.

..t
i
~

j)Las ~~abl es fueri/cie'contrcl n' tien~n un ';utori~teiig~'te y ~eativo que

persigue otros 'objetivos; simplemente constituyen movimientos que no

. sabemos explicar:.

. :~-:";'j.).' ~~.

","

~.~ ~':'-: =~::'7.~:-:-::~-:;: :-.~,:'-:-:::''l'.-::-~y:-'"

.. ,__ ..
, f

HOla incertidumbre es una incertidumbre ~ien definida; las posibilidades

, ,son 'enumerables y' es Posible asigiirfe probabilidadeS;"
.

...., .

'"

",'

_:' .:" .

; : ...... ;'-

'.

'.'"

x .. :

, '~':~~ .'... , ,_...

4-

Pensemos ahora, por .el contrao, en un sistema donde su grado de

gobemabilidad depende esencialmente de "MI PESO" (YO), frente al peso
de "~TRO" (TU), para producirlas acdones que exigen el cumplimento de
mis objetivos.

En este ~ existen vanos sujetos que planifican con' objetivos conillctlvos. Aqur. las limitaciones para gobernar el sistema no provienen de una
escasez o falta de ,control de variables y recursos'como una deflci,nda
absoluta; se devan. al menos parcialmente, del hecho que los recursos que
"YO" no tengo onocontrolo los tiene o los controla "OTRO" .Siyo no gano,
otro gana, Si pierdo adhesin popular, otro sube ,en adhesin popular; lo
que para mi es ingobema~lepea<:u.erdo"mi~gtp."cidaoesYPloj~ti:v..()S, para .
el otro puede ser gobemable de acuerdo a sus capaddades y, objetivos.
..0

' " ';;."

-.

En este modelo de' conflicto o poder compartido, slo algunas acciones

responden a comportamientos: otras aedones, las pncipales son aeelo"

..'u

61

60
Press), plantea as el problema:

nes estratgicas fundamentadas en un juicio estratgico. La teona del

comportamiento social resulta as completamente insudente

para funda-

mentar la teora de la planificacin pertinente a este caso.

l!

e) LAS TCNICAS DE PLANIFICACiN.

Cuanao descubrimos que podemos fundamentar varlas teorlas y enfoques

diversos sobre la planificacin segn sea la naturaleza de los problemas y
casos diversos a los cuales pretendemos aplicarla. se toma consciencia de

la planificacin como mtodo. como teora y como tecnologa. Antes de

esta toma de condencia. el Proyecto de gobiemo (contenido propositivo) .
y la capacidad de gobiemo (potencia de las tcnicas de planificadn
coooddas y aplicadas) nos parecen una misma cosa y las mezdamos
inadvertidamente en nuestras discusiones. La valorizacin de las tcnicas
de planificacin y gobiemo como un espacio propio de reflexin terica
slo se produce cuando asumimos en toda su complejidad la relacin:
NATURALEZA DEL
CASO O PROBLEMA

-+

TCNICAS DE PLANIFlCACIN
PEKT1NENTES

Por ello. ~.fcil comprendjer cmo entre las personas que conocen slo un
mod., de entender la planificacin. la planificacin econmica n!'mnativ'!.
las' tcjlicas de planificacin no constituyen un problema teric~ en la
explicacin de las deficiencias prcticas de la planificacin en Amrica
Latina. Creen simplemente que el problema es de buenas polfticas de
desarrollo. buenas polticas econmicas y buenos economistas. All. el
tringulo de gobiemo desaparece y se reduce a un punto parcial: el
proyecto de gobiemo.

..

.:\

,.'.

'.

El mundo del hombre es del tamao de los conceptos que conoce. Si para
m no existe el concepto de oponente. en mi realidad slo habrn agentes.
econmicos. Si tampoco manejo el concepto de accin estratgica. slo
existir para m en la realidad la accin- comportamiento que asimil de la
leona econmica. Por esta va niego inadvertidamente una Pre de la
. realidad. Si int~to comprender.el.mundo COA' un vocabulario congelado ..
porteoas primitivas, esacomprensin ser pobre, yno podr enrj'luecerla
sin ampliar.n vocabulario.
~".,

,.

..~

El fil6sofodellenguajeJoh;Searie (Speech Acts, 1969, Cambdge University

"El elTor es suponer que la aplicacin del lenguaje al mundo consiste en

pegaretiquetas a los objetos que, por as! decirlo se identifican a s mismos.
Conform a mi perspectiva, el mundo se divide segn lo dividamos, y
nuestra forma pncipal de dividir las cosas est en el lenguaje. Nuestro
concepto de la realidad depende de nuestras categoras Iingufsticas(Dilogo con-john Se.arle, pg. 194, en B. Magee "Los Hombr~ Detrs de
las Ideas-,FeE, Mxico)

Si la teerLa y mtodos con que practico la planificacidfn son limitados,

difcilmente' descubrir que slo puedo imaginar mi proyecto de gobiemo
dentro de ese espacio limitado. As, cualquier deficiencia de mi accin para
cambiar el mundo la atrbu'ral mal manejo de tales teoras o asu aplicacin
inadecuada e ignorar la influencia mutilante de las teoas y los mtodos
como herramientas para la accin y el conocimiento. Por esa va puedo
ignorar el problema ms abstracto de las helTamientas para conocer y de las
tcnicas para gobemar, para focalizar estrechamente toda mi atencin en el
problema ms concreto y aparentemente ms prd;ico del proyecto de
gobie.mo.
El conocimiento congelado cOlTe en paralelo con el estancamiento de los
conceptos manejados. La incapaddad para renovar la teoa de la planifi-

'cacin es causada por el IimJtado vocabulalio de la teoa social con que

queremos explicar el mundo.

"-

Si aleanzamos el lmite de nuestra capacidad personal para conocer el

mundo, hemos llegado al limite de nuestro vocabulario; si congelamos
nuestro vocabulario detenemos la capacidad de conocer el mundo. Y
cuando esto OCUlTe, reiteraremos las mismas preguhtas sobre el mundo en
que existimos y no ind~garemos sobre la potencia de nuestros conceptos.

An ms, cuando alguien usa "palabras nuevas- en un discurso telico, mi

seguridad intelectual me obligar a declararlas sinnimos de las que ya
conozco y acusar a ese perturbador de inventar palabras nuevas para
renombrar viejos conceptos. En vez de responder a su discurso teco
. altemativo le dir que no tiene derecho a obligarme a usar su vocabulario.
La forma ~ simple de congelar el conodmiento cientfico es declarar
sinnimos a los nuevos conceptos.

\.

.~

......

63

62

.=t-~

"
5-.- 'l,J':GUNAS P!lJ.GU~"TA5 CLAVES 50B?..!

TEORA DE LA P1ANffiCAC!ON.
,
La preocupadn por el vrtice del tringulo de gobiemo que se refiere a la
capacidad de gobierno. provoca varias preguntas interesantes sobre el
plan como herramienta formal al servido de la gestin de 'un actor.

PRIMERA PREGUNTA:
Es siempre posible la planificadn. o ella exige condidones previas
favorables?, Qu se puede hacer en condidones adversas cuando las
reladones d fuerzaS son precarias 'inestables. eXiste conflicto pOltico
, intenso y prevalecen serias restricdones econmicas? Aqu. la respuesta
ms simple y cmoda es que la planificadn es Imposible. Si la planificaciQ es imposible en algunos casos difciles. slo queda la Improvisacin
para abordarios. pero si la improvisadn es capaz de ser eficaz en las
drcunstandas advecsas. con mayor razn lo, s.er en ,las normales. La
condusin absurda serra que la improvisacin, es ms potente que ,la
planificadn.
::
",

I
I

/.

"

La nica respLIesta lgica es que la planIficacin sIempre es posIble. pero

no cualquier tipo de planificacin es aplicable a cualquiet situadn y a
cualquier problema. Esta afirmadn conduce a otra p~guni:a Qu tipo de
planificadn
posibley':eficaz-en -,situadones .. de-,conflicto 'y poder --..
compartido? Debemos pensar l planificadn en sistemas ,complejos y de
final abierto a innumerables posibilidades. donde la creacin de los hombres en conflicto crea el futuro y cualquier realidad puede ser explicada

,_es

64

65

desde muy diversos puntes de vista. Tenemes que desarrellar una teoria
para abordar la planificaden en sistemas plagades de preblemas mal
estructurad es. ambigues. mal definid es y cen frenteras difusas. All, la
predicdn es impesible perque el futuro. no. sigue una trayecteria determinada; por el centrarie les hembres hacen camine al andar desde posidenes
y cen ebjetives diverses y centradicterieS!.,

SEGUNDA PREGUNTA:

Esta reflexin apunta a la llamada paradeja de Fedmann (lnnevatien,

Flexible Respense and Social Leaming : A Preblem in the Theery ef MetaPlanniQ~ publicado. en "Planning Theery in the 1980's", editado. pe7'R-..
BuTChell y G.Stemlieb).

a) La distincin censecuente de "YO- y el "OTRO" en el sistema secial; si

ignere al etre, no. existe la pesibilidad del cenRicte, en efecto., la planificacin nermativa epera cen es elementes "YO" y el "5ISTMA", dende el
sistema tiene cempertamientes, pero. no. cemprende fuerzas seciales (t y
etres), que "tengan planes, cc:ntradicteries cen les mes;

Cmo. repensar la planificacin en situacienes adversas de cenRicte y

peder cempartide?
Aqui, se plantean varies preblemas:

.,

Ella fue fermulada eriginalmente as!:

b) Si recenocemes la existencia de "YO- y el "OTRO" en la teona de la
planificacin, ya no. podemes aceptar el supuesto. central de la planificacin
nermativa, de ,que el sistema "sigue leyes", que se identifican ceme
"cempertamientes sedales". f.n efecto., mi plan no.
preducte de un
cempertamiente, sine el resultado. creativo. de un juicio. estratgico.. Per la
misma razn, el plan del o.tro es igualmente un proceso creativo. e
imaginativo. que no. sigue leyes. Mi plan se enfrenta a etres planes, ye'me
enfrente al o.tre en la situacin y ambes semes parte del slstemasituacin. Per censiguiente,' el sistema cemprende proceses creatlves y
repetitivos que se expresan en accienes estratgicas y accienes-cemportamiente.

"Cuando. se tiene menes necesidad de la planificacin perque nada cambia,

la planificadn epera mejer; es cien por ciento. efidente. Pero. cuando., a
, <;ausa del cambie rpido. y universal la planificadn es ms necesaria, sta
no. epera en abselute: su eficienda es cere."

es

El preblema reside en que la planificacin no. puede descansar en nuestra

capad dad parapredeclr el futuro. sobre la base de cempertamientes
sociales. Dicha paradeja, ceme bien le afirma el prepie Jehn Friedman; se
desvanece si abandenames la idea de que le eSencial d la planificacin
d~'en nuestra eapac:lad de prediccin del futuro.:
.

-:

~.

'"La planificacin no. se refiere ni al cenocimiente (capacidad de prediccin)

nI a la accin solamente, sino a la mediacin entre ambas"

En realidad, la planificacin nennativa extiende errneamente la relacin

causa-efecto. a todos les precesos sociales. En cambie. la planificacin,
situacienal distingue claramente la relacin sistmica causa-efecto, ms
propia de les sistemas naturales, de la relacin Iniciativa-respuesta, mS
pertinente a la 'relacin interactiva entre acteres S?ales.,
/'

,Esta es eXactamente la idea.: La' planificacin se refiere al clculo. que

precede y preside la accin: La mediad6n entre el clculo. y la accin en
situacienes de poder cempartide y cenflicte' no. puede aferrarse~'a un
esfuerzo. de prediccin impesible en les proceses creatives, slo. puede
desCansar en el tratamiento. adecuado. y potente de la incertidumbre~ f.n
'esta argumentacin cenviene distinguir entre prediccin previsin. La
predicineS un clculo. que intenta.acertar sebre le que ocurrir en el
"-futro.' La'previsin; 'en -cambie; implica: prever poslbllldad6-y preparar
planes para afrontarlas. ,,', , ", ; ,'. ' ,,:: r ' , ,'c.,'-: ,',: ,

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?'.. -,"

.....

~,:

En-la relacin causa-efecto., el efecto. est predeterminado. en relacina la

cau~; en .cambio.larespuesta al desafio quenos presenta una. inid~t1va que
'nes afecta no. est predeterminada y, percensiw.iente, es Intrlnsecarnente
impredecible. Este es exactamente el argumente de Teynbee.( A Study ef
'1i1stery,.1972, Oxford University Press, pag.97)

.'

"

"

66
67.

CAUSA

,/
"..J-

EFECTO

I
0
'

INICIATIVA

RESPUESTA

e) Si en la situacin existo YO y el OTRO, yo no tengo el poder absoluto.

La introduccin del otro en el anlisis obliga a considerar la escasez de
recursos de poder adems de la escasez de recursos econmicos. En este
caso, los actores que planifican estn limitados por un "vector de recursos
escasos' , que contiene a! menos dos elementos: poder y recursos econmicos. Asr, el clculo politico surge inseparable'del clculo econmico y el
'criterio de eficada polrtica puede resultar contradictorio con el de efcacia
econmica. Con qu mtodos poC'temos sopesar estas eficacias contradic-

La modelistica matemtica, 'con sus eCuaciones de comportamiento, slo

r

c) La existencia de "YO y el OTRO plantea el complejo problema del

clculo Interactivo. Mi plan ms eficaz depende del plan' del otro, el plan
ms eficaz del otro, depende de mi pl<!.l). Como entonces /JIl'edo conocer
con certeza rnJ plan ms eficaz? Y si yo no lo s, cmo puedesabe'rtc. el
otro? Aqur aparece la Incertidumbre propia del clculo inter;.ctivo entre
actores humanos, que es diferente a la incertidumbre que proviene de la
naturaleza (sequras, dima, accidentes, etc.), o de los procesos sociales
repetitivos (cambios bruscos en los parmetros de las ecuaciones de
comportamiento);
.

d OTRO como actores oponentes, no permite

entre el sujeto que planificay el objeto planificado.

toas?;

puede dar cuenta de los procesos repetito-. Con qu herramienta puedo

abordar los procesos creativos que influirlr.sobre el futurq que intento
planificar?
..
.
'.

d) Ll existencia de "YO y
la (irstincin positivista

Tampoco hace eficaz el concepto de "entorno o "ambiente" que utiliza

la teoria de sistemas. En efecto, YO, sujeto que planifica, soy parte del
objeto planificado y soy afectado por los planes. De manera que el sujeto
est contenido en el objeto y el objeto comprende varios sujetos que
planifican. Aqui desaparece la utilidad del "dlagn'stlco" tradiciona!, que
asume la relacin yo y el sistema e ignora las explicaciones de los otros.
Slo es posible la explicacin situaciona! precisando quin explica, y desde
cul posicin explica. La objetividad no existe, slo es posible el intento de
ser riguroso en la explicacin mediante pruebas de autorrefutacin. Por las
razones anteri9res, el entamo o el 'ambiente tambin comprende actores
"~o
que pro!iucen planes;

En este contexto problemtico la planificain se parece ms a u~ luego

de final abierto que a la solucin de un sistema de ecuaciones oe final
cerrado; podemos ser derrotados por nuestros oponentes y si ganamos
de~mos derrotar al otro. As los objetivos son cambiantes e inciertos. En
un sistema de final abierto el progreso es una trayectoria de cambio
situacional donde se encadenan problemaS que se sustituyen en sus
caractersticas y la aparente solucin de unos genera la existencia de. otros.
As los objetivos establecen una preferenda. a veces no plenamente
. consciente, de unos problemas por otros que estimamos ms acoptables.
Un sistema dinmico de esta complejidad no se presta para ser tratado 'con
los criterios estticos de optimizacin en las soluciones, ya que la eficacia
de cada solucin es relativa a la posibilidad de combatir los problemas
_ siguientes.... c____ _ : . _ _ __-'-____ _____,.. _ .......... .
g) La existencia de YO y.el OTRO establece un sistema de interaccin
humana que obliga a repensar el tratamiento del tiempo. Ya no podemos
suponer que el tiempo transcurre linealmente y a una velocidad constante

69

68

con la variedad de la planificacin estratgica (Ley de Ashbyl.

para M Y para EL Se producen percepciones diferenciales del tiempo, no

podemos controlar el tiempo de produccin de 105 procesos sociales,
operamos con distintos horizontes de tiempo y aplicamos a 105 problemas
y oportunidades del futuro tasas de descuento sicolgico de distinta
magnitud, Y todo ello afecta 105 criterios con que nosotros y ellos tomamos
.
Ias-decisiones de hoy y valoramos las situaciones.
h) Los procesos sociales, como procesos humanos ricos y complejos, estn
muy lejos de poder ser precisados y explicados con variables numricas. La
calidad y la cantidad se cmbinan para dar precisin a nuestras explicaciones y diseos. En la jerarqua de las precisiones est primero la calidad y
despus!a cantidad como una condicin a veces necesaria de la precisin,
pero nunca como una condicin suficiente. No podemos, porconsiguiente,
eliminar lo cualitativo de nuestros planes y disociarlo de lo cuantitativo con
el pretexto de que lo no medible no influye. Debemos abordar la precisin
mediante el uso riguroso de variables IIngustlcas. Nuestro vocabulatio
puede ser preciso libre de ambiguedades para dar cuenta rigurosa de la
realidad

i) Si lo poltico debe articularse con lo econmico en el 'clculo

de
planificacin, si existe la incertidumbre sobre mi propio plan ms eficaz,
si la modelstica econmica slo puede dar cuenta de los procesos
repetitivos, si el concpto tradicional de diagnostico oculta la explicacin
de la realidad, si el plan se parece ms a un juego donde debo derrotar a
, un oponente, etc.. entonces evidentemente la planificacin econmica
tradicional est lejos de aproximarse a estas caracterfsticas deducidas de
la naturaleza de los problemas que enfrenta un actor en situaciones de
conflicto.

___ TERCERA PREGUNTA: '

Cmo tratar el plan econmico, si ste es parte de un plan de gobierno en
situaciones de conflicto? La respuesta a esta pregunta es esencial para
evitar falsos antagonismos. El rechazo a la planificacin econmica tradicional como sistema o enfoque Impotente para dar cuenta de la complejidad -,.
del sistema social, no Implica el rechazo a cada uno de los Instrumentos
y herramientas que sta usa. Un enfoque potente de planificacin debe
responder a los prblem~ antes analizados con herramientas concretas y
prcticas. Slo as la compleja variedad del sistema social puede enfrentarse

Cada herramienta de la planificacin econmica tradicional, en algunos

casos con adaptadones, es necesan-a y til en un concepto nuevo de la
planificacin. La crtica se refiere a que las partes no conforman un sistema
potente, no a que ellas sean intiles o a que lo econmico no sea
importante.
Para articular lo poltico con lo econmico es necesario:

a) Explicitare! contexto poltico del plan econmico: como lo poltico es an

ms ,in!=Ierto, que lo econmico, debemos tratar esta incertidumbre con
tcnicas de escenarios y con alta velocidad de reaccin ante lo imprevisto

,
b) Elaborarmtodos para analizarla coherencia de losctiterios polticos con
los econmicos, tanto en lo que se refiere a los objetivos como a los medios
c) Elaborar mtodos para estudiar las consecuencias polticas de los hechos
econmicos;Sr 'las consecuencias econmicas de los hechos polticos

'

d) Entiquecer la. funcin de produccin social con que trabajan los 'actores
que planifican, a fin de dar cuenta de varios recursos escasos (poder,
..
recursos econmicos, etc.), y

'.

el Utilizar categoas integradoras de los diversos mbitos de accin

(poltico, econmico, organizativo, etc.), tanto al nivel explicativo-normativ.o (Situacin) como en el plano de la accin prctica (operaciones).

CUARTA PREGUNTA:
Cmo hacer ms prctica y operacional la planificacin? En cuanto a esta
pregunta es necesaljo dar un paso adelante ms all de la critica al planlibro.

Es obvio que el plan-libro no se adapta a la incertidumbre y los imprevistos,

pero tampoco es eficaz en trminos operacionales si todo ocurre segn lo
calculado. Los capitulos de un libro por sectores son ms propios deuna
investigacin econmica que de un plan prctico de gobiemo: Si nos
ponemos en la cabeza del hombre de accin constatamos que ste no

7,0

.'

71

trabaja con sectores. ni con polrticas y programas sectoriales. Tampoco se

alimenta directamente de investigadones. sino de propuestas ejecutivas
que procesar las primeras.
El polftico trabaja con problemas y operadones. Una forma de lograr que
un plan sea prctico. operadonal y fdlmente adaptable alas drcunstandas
consiste en estructurarlo por problemas (oportunidades) y operadones, Los
problemas son constatadones de disconformidad actual o potendal en la
autorreferenda de un actor. Lo mismo vale para las oportunidades. que son
el signo negativo de los' problemas. "
'
SI en vez del IIbro-plan pensamos en unaselecdn de problemas y
operadones. habremos encontrado una estJ:uctura modular del plan que
es muy prctica. Es como un archivo que se' actualiza permanentemente.
desechando o creando mdulos nuevos.
Pensemos en un Plan distinto; imaginmonos una matriz problemasoperadones donde las operadones son mdulos recursivos que permiten
la Integradn de lo econmico con lo polftico y lo organizativo. El concepto
de operadn tiene enormesventajas; es un mdulo agregabley desagregable
o
que sIntetiza en forma prctica los diversos ,tipos de acdones que se
propone realizar un actor. Dichos mdulos puede" ser:

.1

' al slo exigentes en recursos de poder;

b) slo exigentes en recursos econmiCOS;
c) slo exigentes en capad dad es qrganizativas. y
d)'exlgentes en comblnadones de los recursos mendonadoso
A su vez. las operadones exigentes en recursos econmicos pueden
comprender gasto corrIente. Inversiones o ambos. Asr. con el concepto de
operadn se recupera la unidad indIvisible de la acdn planicada y. al
mismo tiempo. se transforma el Plan en una estructura org=",izativa para la
acdn. dnde cada operadn tiene un propsito y un responsable.
La estructura modular, del plan estratgico es tambin una ,respuesta
adecuada a ls necesIdades de artIculadn del plan con l Presupuesto poro
ProgramaS. Con los mtodos tradldonales es Imposible articular el Plan con
el Presupuesto. parque no puede existir correspondenda precisa entre
prrafos de un libro, y mdulos de asignadn de recursos. En cambio. si el
,

Plan es una estructura modular equivalente a la estructura modular del

Presupuesto el problema se resuelve en forma obvia.

QUINTA l'lUGUNTA:

Cmo puede el plan culminar en un clculo que precede y preside la'

acdn?
La unlca fErma de construir el futuro es actua:ry slo se,puede actuar hoy.
De manera que la planlficadn se refiere prindpaimente a! presente. Para
ello. debemos,utilizar el plan de largo plazo como referencia dlrecdonal
del plan ce mediano plazo. el mediano plazo corrio referenda dlrecdonal ,del plan anual y el plan anual como referenda dir:donal del plan en el dra
... ....
":,.
.
a dra.,Aqur. surge la necesidad de la planlflcadn en la coyuntura como
un clculo que precede y preside la aed6n concreta. El producto tennlna!
del plan es el clculo que precede y preside la accin de hoy. Todo clculo
'
sobre el maana es un producto IntermedIo.
Hay varias propuestas rnetodolgicas para abordar los problemas depa
planificadn en la coyuntura. Entre las ms potentes est la Idea de una Sala
de Sltuadones apoyada en un sistema de gerencia por peradones. Hoy
existen en el. mundo y en Amrica Latina varios tipos de programas
computadonales 'diseados para hacer el seguimiento y evaluadn de la
marcha e impacto de las operadones sobre los problemas. y en varios
organismos. se sigue Investigando sobre tecnologias de planificadn
altamente computarizadas en redes de teleprocesanniento. a fin' de dar
respllestas veloces. En su origen. estos programas fueron inspirados por las
teorfas dbemticas de Stafford Beer. a fin de hacer un Uso inteligente de las
computadoras La idea central consiste en que las mquinas. en vez de
agobiar a los directivos con masas enormes de Informad6n centralizada.,
reduzcan la variedad del sistema convirtiendo los indicadores en seales de
atend6n y alarma. PaIa ello. previamente. cada jefe de operaciones debe
convertir la informadn bruta en Indicadores significativos de su gesti6n y
utilizar en su nivel la informadn del sistema para hacer las correcdones que
le .comp:,t~n.

________ o
0_

_._

_.

...

MS redentemente. el desarrollo de la "teoa de las conversadones" ha

produddo tambin programas capaces de hacer un seguimiento de las
conversadones (actos ~e habl~.<que preceden y siguen a las operadones

'~

~._'

73

72
y las acciones. Estos programas permiten tratar con rigor los aspectos
cualitativos del seguimiento de la accin del Gobiemo.
'

operaciones y problemas del plan. junto con las conversaciones administrativas que las preceden y las sigu~;

La tcnica del sistema de seales se basa en programas sofisticados que

permiten que las mquinas cotejen los indicadores reales con indicadores
"normas establecidos como bandas taxonmicas mviles de los valores
aceptables. Cada vez que llega una informacin real al sistema ste la coteja
con la banda taxonmica respectiva. Si el indicador est dentro de la franja
de normalidad. el ~istemaalmacena la informacin y no emite seal alguna.
Pero si la informacin real est fuera o al borde de la banda de normalidad
el sistema emite una seal de alarma o de atencin. Un programa intemo.
apoyado en la informacin histrica acumulada desestacionaliza los datos
y corrige las bandas de normalidad cada cierto tiempo. La propuesta de la
planificacin situacional, recomienda aplicar este sistema al seguimiento
general de la situacin. de los problemas y de las operaciones para
enfrentarios. inciufdas'las conversaciones relacionadas con las ltimas.

iii) la informacin permite y estimula laautocorrecin de polfticas y acciones

Todo este sistema debe ir acompaado de nuevas modalidades de funcionamiento de los' Consejos de Ministros. con agendas rigurosamente
seleccionadas que inciuyan siempre el tema de la rendicin de cuenta por
operaciones por parte de los Ministros responsables. Esto obliga los
Ministros a pedir cuenta a sus Directores con el mismo mtodo y as! sigue
el sistema hasta los niveles operacionales de bse. '
El presente es el punto de encuentro entregobiemo y planificacin. Pero el
manejo del presente requiere de informacin actualizada. velozy s",lectiva.
Los viejos conceptos de Bancos de Datos y Bancos de Proyectos ,de'
Inversin tienen ahora que ser reemplazados por sistemas recursivos de
informalS\acoplados a los sistemas degerencia en Qdanivel organizatiVo.
:"

en cada mbito de responsabilidad descentralizada. de manera que los

indicadores y seales no se env!en indiscriminadamente hacia la cspide
directiva del Gobierno; por el contrario. se utilizan para la gerencia en cada
nivel de base y ascienden hacia el nivel superior slo cuando la correccin
pertinenl!; escapa a las posibilidades intemas de autorregulacin;
iv) el sistema de control es un rgimen de rendicin de cuenta del impacto
de las operadones sobre los problemas; cada nivel organizativo rinde
cuenta al nivel inmediato superior sobre las operaciones a su cargo y los
probl,emas supuestamente afectados por ellas. El sistema de cuenta por
operaciones y problemas cierra el circuito informativo. ya que slo es
posible rendir cuenta produciendo en la base la informacin que exige el
sistema. y
v)se elimina la idea de masas de informacin producidas por algunos abajo
para ser utilizadas por otros ms arriba; por un lado. opera la reduccin de
variedad en la transformacin de datos primarios en indicadores y de los
indicadores en seales; por el otro. cada unidad produce la informacilque
requiere intemamente y ella surge como necesaria en relacin a las
exigencias Intemas de rendicin de cuenta y gerencia.

Los principios b~cos de un sistema de informacin se conciben ahora

como parte de un estilo, organizativo descentralizado donde: ,
.... ,.-.
...... '. :.'- . . .
;~,..... -:: .. ,,'
1) cada productor de informacin cumple esa funCIn porque, es ,usuario
, oblIgado de !a misma;

.....

,-

11) la lnformacin's-produce. normatlzay ordena con el criterio predet';"

minado de conformar Indicadores con significado preciso para registrar
nhieles de ejecucin. impactos. influencias Indirectas y anticipaciones de las
__

'

-h:;-

\~\

75

74

_....
6.~ EPiSTEMOLOGA. DE LA. PLANIfiCACIN
"->

' ..

Esta revoludn en la teoa de la planificadn puede explicarse a partir del

cuestionarniento de un supuesto bsico en que descansa tbdo el edifido
terico de la planificad6n tradidonaL Ese supuesto es el siguiente: el actor
que planifica est fuera o sobre la realidad planificada y en consecuenda
no coexiste en esa realidad con .ptros actores que tambin planifican.
Natu,ralmente. los planificadores nonnativos no aceptan de buenas a
primeras que su teoria descansa en este supuesto bsico. En efecto. ste
supuesto esta Implrdto o se deduce de las censecuendas tericas que
constituyen las caractesticas salientes de la planificadh econmica
tradidonaL A partir de este supuesto toda la planificadl'! nonnativa se
deduce con una lgica consistente.
Si nos apoyarnos en este supu~to . podemos ahora dedudr como consecuenda todos los postulados de la planificadn noimativa. que a modo de
srntesis podemos expresar como sigue:

.'
;

'.

~.

76 '

77
Ahora bien. slla realidad es un objeto sodal. su fundonamiento es redudble
a "comportamIentos sociales". vale dedr a la reladn del hombre con las
cosas expresadas como una asociadn estable entre conductas resultantes
y variables asedadas y condidonantes de tales conductas rutinaas. En
consecuenda. toda la realidad sodal es explicable por medio del diseo de
"modelos analfticos" basados en las relaciones sistmicas causa-efecto.
Previsin y predicdn son la misma cosa. La potenda del mtodo se verifica
por su capaddad de predicdn.

REALIDAD

ESTADO

OBJETO PLANIACADO

;:>

SUJETO PLANIFICADOR

Toda accin es una acdon-comportamiento. excepto la acci6n del sujeto

.
nico ql,le planliica.
POSTULADO 4:

-,

Si el actor que planIfica no comparte la realidad en otros actores de

equivalentescapaddades. entonces no existen oponentes y la planificadn
puede referirse s610 a lo econ6mico-sodal. su criterio de eficada puede ser
s610 econ6mico. y su clculo restringirse a un clculo econ6mlco. En
consecuenda. la planificad6n puede identificarse con el clculo' normativo
de "diseo" deun "debe ser" que discrepa del "tiende a ser" que revela
el diagnstico. El clculo estratgico sobra. porque s610 el Estado planifica
en la bsqueda de alterar los comportamientos de los agentes econ6micos.
El contexto del plan es laal]TIoniay la concertad6n central desde el Estado.
El objeto planificado no contiene actores sodales capaces de producir
acdones estratgicas. sino agentes econ6micos sujetos a Comportamien.
tos p~evisibles

POSTULADO l.

La planificacin spone un "sujeto" que planifica un "obJeto". El suJ~to es

el Estado y el obJeto" la realidad econmic6-sdal. El sujeto y el objeto'
planificado son lndependlentes.yel primero puede "controlar" al segun-

es

do.
POSTULADO 2.

POSTULADO 5:

El sujeto que planifica debe previamente "diagnosticar" la realidad para

conocerla. Ese diagnstico se gura por la bsqueda de la verdad objetiva.
yen consecuendadebe ser nico. A un slo actor que planificacorresponde
un slo diagnstico. un slo concepto. del tiempo y una verdad nica y
absoluta.

i.

I:OSTULADO 3.

"'---"-"'--

Para comprender la realidad y adquirir capadi:lad de previsin de' su

evoludn futura. es n~esarlo descubrir sus "leyes" de fundonamiento.

...;.

- i
.

"

Si la planifi~d6nserefiereal diseo de un "debe ser" entonces sta puede

referirse a una normativa econ6mico-sodal derta. d6nde est desterrada la
incertidumbre y los eventos probabi1fstlcos mal efinidos .y d6nde lo
poltico puede conSiderarse como Un marco' restrictivo externo al plan
econ6rnico-sedal; no pueden existirlos problemas cuaslestructurados".

.y ---~---- ____.. __ . "_" ___ .. _ '.

: .

POSTULADO 6:

El plan es producto de una capaddad exclusiva del Estado. se refiere a un

79

78
conjunto de objetivos propios yen el papel tiene "final cerrado". porque ~
la situacin terminal es conodda. al igual que los medios para alcanzarla.
Dada la certidumbre de los efectos causales. todosereduceacumplirel plan
para alcanzar los objetivos. La racionalidad tcnica debe imponerse para
encontrar una solucin ptima a los problemas.
Todos estos postulados han regido la teoa que rG;damenta la prctica de
la planificacin en Amrica Latina. y por lo general. salvo en los medios
acadmicos. estos postulados han sido poco cuestionados. Ms an; las
explicadones sobre la ineficacia que muestra la planificacin tradicional no
se han. buscado en una ctica al ~lJPuesto de base del cual derivan los seis
(6) postulados mendonados. sino en las circunstancias polticas. la calidad
de los planificadores. las deficiencias de las estadisticas. el insuficiente
poder de las oficinas centrales de planificacin. la inexperiencia de los
economistas. su defidente formacin. el desinters de los politicos. etc.
Nuestra tesis. por el contrario. afirma que
las causas de los magros
resultados de la planificacin en Amrica Latina deben buscarse en el
mencionado supuesto de base de la planificacin normativa que por un
lado conduce a un concepto restringido de planificacin y de planificador.
y por el otro. exduye la planificacin politica como sistemtica de clculo
que precede y preside I~ ,,:ccin:
Si rechazarnos el supuesto de que el actor que planifica est sobre o fuera"
de la realidad y sta ltima es un objeto plaJ)ificable. entonces toda la teoa
de la planificacin normativa se derrumba y se abren las puertas para
, reformular tericamente la planificacin el rol del planificador.
j

Asurramos. por consiguiente. un supuesto de base ms realista. Supongamos que el actor que planifica "est dentro" de la realidad y allf coexiste
con "otros actores". que tambi~n planifica!'}. Las consecue:ndas de -este
nuevo supuesto desmoronan la planificacin tradicional. Si nos referimos a
los mismos postulados anteriores. debemos reformularlos de la siguiente

ACTOR 1

ACTOR 2

.""

POSTULADO 1

El "Sujeto" que planifica est comprendido en el "objeto planificado". A

.su vez. el objeto planificado comprende a otros sujetos que ,tambin
planifican. En consecuencia., es imposible distinguir tajantemente entre
sujeto planificador y objeto planificado; ambos se confunden y no son
independientes. En consecuencia. un actor que planifica no tiene asegurada de antemano su capacidad de controlar la realidad planificada. porque
ello depende de la accin del otro. Existen necesariamente grados diversos
de gobemabllldad del sistema para los' distintos actores sociales"
POSTULADO 2.

En 1... realidad coexisten vanos actores con capacidades de planificacin

diferenciadas. En consecuencia. hay varias explicaciones de la realidad y
todas ellas estn condicionadas por la insercin particular de cada actor en
dicha realidad. Ya no es posible el diagnstico nico y la verdad objetiva.
Slo es posible una explicacin sltuacional donde'cada sujeto explica la
realidad desde la posicin particular que ocupa en el sistema (objeto)
planificado. El tiempo es relativo a la situacin de los actores y existen
mltiples racionalidades y criterios de eficacia.

manera:
"

POSTULADO 3.
Para comprender la realidad y adquirir capacidad de previsin de su
evolucin futura. ya no essuficiente ni poSible reducir toda la accin humana

1;

1
81

80

:1

a .... c.omport.."\mlentos.. predecibles.

todo est plagado de fuerte incertidumbre mal definida, donde muchas

veces no podemos enumerar todas las posibilidades ni asignarles probabilidades. Estamos obligados a tratar con "problemas cuaslest"uduTados.

11

::
El actor que planifica no s610 se relaciona con las cosas. sino con otros
actores que son oponentes o aliados. En esa relaci6n las acciones son
irreductibles a comportamientos; requerimos ahora el "clculo Interac:tivo~
o el "juicio estratgico'. que es propio de la interacci6n entre actores
sociales. Las relaciones iniciativa-respuesta se entrelazan con las relaciones
causa-efecto. La predicci6n es. por 10 general. imposible Y debe ser
reemplazada por la pJevisi6n. La teora del comportamiento estable es as
un ca!;o particular de la teora de la acci6n humana.

"
"~

Los problemas polfticos ya no pueden considerarse como un'marco o dato

restrictivo de lo econmico; es necesario que dichos problemas se reconozcan por medio de variables polticas endgenas en la sistemtica del plan.
POSTU4D06.

El plan no es..im monopolio del Estado, Cualquier fuerza social lucha por
objetivos propios y est en capacidad de hacer un clculo que preoede y
preside la acci6n. En corsecuencia, existen'varios, planes en competencia
o conflicto y el final est abierto a ms posibilidades de las que podemos
imaginar. Aqu, el problema de cumplir un plan no se limita a manipular
variables econmicas, sino que exige derrotar el plan de otros o ganar a los
oponentes para e! plan propio. Las soluciones ptimas deben ceder paso
a las soluciones satisfactrias que reconocen la continuidad de los problemas sociales en e! tiempo.

As como el pian del Estado no responde a un comportamiento. sino a un

juicio estratgico. tampocO es posible entender las acciones de los oponentes
sin reconocerles iguales capacidades de juicio. En consecuencia. la realidad
social no puede ser explicada totalmente por m'edio de modelos analticos
basados en relaciones de comportamiento. Aqu, aparece la "simulacin
humana. como una nec>..sidad para comprendery proyectar la interaccin
entre acciones estratgicas Y acciones-comportamiento
I

POSTULADO 4.

Si el actor que planifica comparte!a realidad con otros actores que tambin
planifican. entonces necesariamente la planificaci6n debeabar.;ar el prc;>blema de vencer o sortear la resistencia de los otros al plan propio. En
consecuencia. la planificacin no se puede confundir con el diseo normativo del "debe ser" .. sino que debe cubrir el "puede ser" y la "voluntad de
hacer". Por ello, Inevitablemente la planificacin' debe sistematizar ei
clculo poltico y centrar su atenCi6n en la coyuntura. El contexto del plan'
es un pasaje continuo entre conflicto, cnceitaci6n y conSenso. El "ob feto' ..
no slo se 'resiste a ser planificado,' sino que tiene planes propios. La
planificacin econmica es slo un mbito de la planificaci6n sociopoltica.
Las fuerzas sociales y los actores socialeS son el centro del plan en vez de
los agentes econ6micos.
POSTULADO 5.

. -------,- '--:-.-:- - - --

Desde'el momento que la planificaci6n de un actor se realiza en un medio

activamente resistente y en conflicto con otros actores, lo nonnatlvo s610
es un momento de lo' estratgico y de'lo operacional, y en consecuencia,

Los dos casos polares analizados no se encuentran en estado puro" en la

prctica de la planificacin. pero es evidente que el primero est ms
, ' prximo a la experiencia metodolgica todava dominante, y ms lejos de
la realidad social, mientras el segundo aborda con ms realismo el proceso
de gobiemo, pero es, por ahora. ajeno a nuestra experiencia de p'lanifica,ci6n formal (')
~

(')Nota del Editor: DE,sce la fecha de la primera edicin de esta obra, varios
paises, gobemaciones y alcaldas abandonaron la pl"(lificacin trtdional o
dSicay comenzaron a practicar el PES (planificacin estratgico-siruacional).
Es el caso de las Gobemaciones de! Estado Zulia en Venezuela. de!
Ministerio de Transporte, la Gobemacin de Risaralda, el Huila y e! Tolima
,
y las A1aildfas de Cartagen.aY..'{all"ctuparen,Coiombia,El Ecuador adopt
- - giaduaimen"te eiPES-~ nivel nacional. En e! caso de! Brasil, por un lado
SEPLAN avanz en la misma direccin a nivel nacional. y por el otro, las
organizadones sindicales han adoptado masivamente el MAPP (forma
,smplificada del PES) como herramienta de planificacin de sus campaas
salariales.

83

82

En este desajuste entre teolia y realidad podemos encontrar la respuesta a

las limitaciones y los problemas prcticos de la planificacin tradicional. Si
esta tesis es correcta, debemos explorar el camino de aplicacin de la
planificacin situacional en, nuestros paises,
Dicho enfoque de planificacin es un tipo de planificacin estratgica que
tiene aspectos comunes y diferenciados con esta ltima. Su caracterfstica
esencial es el uso del concepto de situacin y como enfoque' prctico
'
propone planificar situaciones.

-, u.-

~ANr.m::AR

PROCESOS CREiUWOS

, ,
, ES<:ENA DOS

Desde su perspectiva, es una calle estrecha erizada de cabezas. Varfan

desde el negro y el gris hacia el blanco. Todas estn orientadas hacia l,
cubiertas por un techo recargado en exceso de ornamentos dorados. Hay
all dos generaciones bien marcadas. La vieja guardia del partido y los
tcnicos jvenes independientes. Hasta ahora conviven sin comprenderse,
pero sin conflictos, gracias al triunfalismo inicial y a la ceguera sobre el
tiempo. Al principio, siempre el final parece lejano y sobra el tiempo para
rodar hacia maana los problemas.

El ~r. Presidente toma asiento en la cabecera~ Es una m'esa oblonga, larga;

lustrosa y muy angosta que divide naturalmente a los convocados en
diversos grupos. De hecho hay varios centros de diSl:usin cuando llega el
Sr. Presidente y sobrevivieron algunos de ellos cuando se retir despus de
clausurar el Consejo de Ministros.
'
Con ese 'dfa cuentan seis meses de Gobiemo y el Sr. Presidente luce
enrgico, aplomado, seguro y optimista. Antes de sentarse, su figura alta
y magra domina la reunin desde la cabecera. Saluda a uno~ con un
movimiento de manos y :ir otros los llama por su nombre. Con un gesto
mecnico que repite constantemente hala hacia arriba sus pantalones. Se
respira el poder en su presencia. Est hoy de un humor 'excelente y se
divierte endilgando bromas a varios Ministros. Est()s las celebran con la

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Inn. E::!::'}a G./rtt:iARO!A
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PETER SCHWARTZ
BLAIR GIBB
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portan mal .
Responsabilidad y riesgos
en. una era de globalizacin ,

DIRECTOR DE COLECCIN
Ernesto Gore
EDICIN ORlGINAl.

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Joho Wiley S:: Sons. lne.

TTULo ORlGINAl.

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TRADUCCIN

Guillermo Masio
D~QDETAPAYMAQmrrACINDE~O~
Estudio Manela y Aso?ados

GRANleA
.'. ~ARCELONA - BUENOS AIRES - MXICO -MONTEVIDEO - SANTIAGO

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